Niveles de deuda municipal en México, producto del contexto institucional
Autor: J. Antonio Sevilla Sevilla |
[email protected] El Colegio de San Luis A.C.
Gobiernos locales
Trabajo preparado para su presentación en el I Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Ciencia Política (AMECIP), organizado en colaboración con la Universidad de Guanajuato y el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, en la Ciudad de Guanajuato los días 26, 27 y 28 agosto de 2013.
Palabras clave: Deuda pública, municipio, participaciones federales, recaudación municipal.
Niveles de deuda municipal en México, producto del contexto institucional Los niveles de deuda municipal son un tema que ha llamado la atención en años recientes. Incluso se ha llegado a satanizar a este instrumento de financiamiento, sin embargo, para procurar su buen uso se deben proveer los incentivos para ello. Este trabajo trata de exhibir que el contexto institucional (legal y financiero) que rodea al municipio, ha incentivado a que varios de ellos tomen la decisión de endeudarse hasta niveles alarmantes, poniendo en riesgo el funcionamiento y cumplimiento de atribuciones que le asigna la constitución.
Introducción La herramienta financiera llamada deuda, es actualmente un buen instrumento para costear futuros proyectos. Es decir, ayuda a que los recursos no sean una traba a la puesta en marcha de los mismos; sin embargo, el abuso de dicho instrumento puede poner en riesgo la solvencia económica de la entidad o el individuo que contrajo la deuda. E inclusive si no se utilizan bien los recursos, el daño es por partida doble: no se realiza (o se utiliza mal) el objeto que justificó el empréstito y además la cantidad esgrimida se debe devolver con un interés (Buchanan, 1985: 3). El siguiente documento es la parte de un trabajo de investigación más extenso, en el cual se busca explicar desde una postura teórica y empírica por qué se endeudan los municipios. Una respuesta se puede hallar dentro de la teoría de las organizaciones (siendo identificado el municipio como una organización), en lo referente a su comportamiento y las posibles cuestiones que lo motivan a actuar. Una de ellas es la acción restringida o determinada por el medio (contexto) (Pfeffer, 1992: 20). Es decir, la existencia de incentivos determinados por la estructura institucional que rodean al municipio, mismos que propician a tomar la decisión de contraer deuda en dichas entidades. Uno de estos incentivos son las participaciones federales incondicionales que reciben los municipios cada año, en
gran
parte
utilizadas para
garantizar sus deudas.
Esto,
debido
principalmente a su baja recaudación fiscal,1 es decir: no existe una responsabilidad directa por parte del municipio para cubrir la deuda, si ésta al final será cubierta por los recursos procedentes del gobierno federal. El objetivo de este trabajo es comprobar si el fenómeno de endeudamiento que atraviesan varios municipios del país ha sido incentivado por las participaciones federales incondicionales, así como el nivel de recaudación que los mismos municipios experimentan. Para esto, en primer lugar identificaré a los 30 municipios más endeudados del país, tanto a nivel general como a nivel per cápita; lo último a fin de hallar municipios que no figuran por el nivel de deuda que tienen, pero que al justificarla con la población que alberga, tengan el mismo o mayor nivel de deuda per cápita que los municipios más endeudados. Ya elegida la muestra, en segundo lugar equipararé si aumentaron o disminuyeron tanto los ingresos propios, como las participaciones de estos municipios en dos periodos diferentes, tratando de hallar alguna relación entre la disminución de ingresos con el aumento de participaciones y viceversa. Por último, mostraré qué porcentaje de sus participaciones federales y de sus ingresos propios representa el monto de sus ingresos totales, esto para comprobar si el municipio es incentivado a contraer deuda debido a: su baja captación de recursos; el porcentaje que representan sus participaciones; o ambas cuestiones. Ubicación conceptual y teórica Antes de pasar a los datos y la metodología, y con el fin de no caer en el frecuente error de manejar una mala escala de abstracción (sugerencia del maestro Sartori), es preciso definir bajo qué nociones tengo a los conceptos fundamentales, y con ello, caracterizarlos en la teoría bajo la cual pretendo explicar el aumento de la deuda en los municipios mexicanos.
1
En el trabajo de Sour (2008), se revisan los métodos con que es posible calcular el esfuerzo y la capacidad fiscal de una región, haciendo énfasis en los municipios mexicanos, identificando que si bien las participaciones y transferencias de los ramos 28 y 33 han tenido un efecto negativo en el esfuerzo fiscal de todos los gobiernos locales analizados, hay diferencia en el desempeño fiscal de los gobiernos locales cuando éstos se agrupan por tamaño. Cabe destacar que dicho estudio comprende el periodo de 1993-2004.
En primer lugar ¿qué es la deuda? La deuda se puede definir como una promesa de pago2 (principal e interés) por parte de un prestatario (deudor) a un prestamista (acreedor) cuyo cumplimiento, por naturaleza, es incierto (Hernández, 2003: 13). Retomé esta definición principalmente por el acento que se hace en lo incierto de esta promesa de pago. Podemos comprender hasta cierto punto la celosa actitud que existe por parte de las instituciones financieras para conceder un crédito, ya que deben tener algún tipo de confianza respecto a si el recurso regresará. Existen dos tipos principales de deuda: la comercial (privada) y la pública, y aunque ambas tienen el mismo propósito (suavizar el consumo de un agente económico a través del tiempo y permitir el aprovechamiento de oportunidades de inversión rentable), el análisis de cada una no se puede generalizar (Hernández, 2003: 12). El tipo de deuda que me interesa caracterizar es la pública, aquella que está integrada por los préstamos totales o acumulados que ha recibido un Estado (Samuelson, 2006: 682). Ayala la caracteriza explícitamente como la suma de las obligaciones insolubles a cargo del sector público derivadas de la celebración de empréstitos, tanto internos como externos, sobre el crédito de la nación. Las principales razones para recurrir a la deuda pública son: a) Situaciones de emergencia b) Construcción de obras públicas c) Hacer frente al déficit presupuestal d) Para pagar deuda (1999: 309)
Si bien Estado y nación no son sinónimos, la caracterización de ambos autores hace hincapié en la deuda pública que contrae un país, misma que está sujeta a indicadores de consideración para el mismo o las instituciones financiadoras (FMI y BM), como a su régimen político o sus expectativas de crecimiento económico. Aunque para cubrir dicho adeudo o mitigarlo (y así evitar mayores 2
Dicha promesa es vista como un contrato que contiene una serie de características diversas: a) la cantidad; b) la tasa de interés, sea fija o variable; c) el vencimiento y/o la calendarización de pagos; d) la garantía que el deudor pone a disposición del acreedor en caso de incumplimiento; e) las previsiones de rendición; f) la especificación de la antigüedad del acreedor; g) las especificaciones de futuros prestamos por parte del acreedor; h) la denominación, entre otras (Hernández, 2003: 13).
intereses) se han obligado a subir impuestos y/o a reducir el nivel de vida (Stiglitz, 2000: 700). Inclusive al interior de los diferentes países, sobre todo en los federales (aunque eso no exime a los centralistas), algunos gobiernos subnacionales tienen las facultades para contraer deuda. Con el fin de que éstos no experimenten consecuencias como las que se describen en el párrafo anterior, al menos en México, está prohibido que entidades y municipios contraigan deuda con un ente (privado o público) extranjero (CPEUM, Art 117: Frac VII). Debido a que el tema de interés es un gobierno subnacional, dejaré de lado la deuda nacional, misma que por las características antes descritas, requiere un tratamiento independiente.3 Prosiguiendo, ¿cómo y por qué obtuvieron los gobiernos subnacionales la capacidad de contraer deuda? La respuesta se encuentra en los procesos de democratización que ocurrieron a lo largo de América Latina, mismos que generaron una presión descentralizadora (Hernández: 2003, 213), la cual se empezó a manifestar cuándo hubo cambios de partido gobernante en los diversos niveles de gobierno.4 Hablar de descentralización, es referirse a la transferencia de poderes y facultades a lo largo de un país y tiene una íntima relación con el federalismo. Dicho proceso puede entenderse como la distribución de recursos y competencias entre diversos niveles de gobierno, y con ello, los esquemas de transferencias intergubernamentales (Ramírez, 2004). Es importante recordar este último dato, ya que más adelante se retomará. Redondeando esto último, la descentralización trajo facultades a los gobiernos subnacionales (como la de recaudar ciertos ingresos) y a su vez el federalismo en su característica fiscal, les trajo mayores recursos a su disposición (transferencias federales). En México existen dos niveles de gobiernos subnacionales: entidades federativas (estados y el D.F.) y los municipios. Para efectos de este trabajo, me interesan éstos últimos, por ello es necesario saber: ¿qué son? 3
Para mayor información referente a este tema, consultar Cardero (1984) y Vázquez (2010). En México, fue a principios de la década de 1990, cuando comenzó el proceso hacia la descentralización, derivado de la competida y controvertida elección presidencial de 1988. 4
¿Qué es el municipio? En el artículo 115 constitucional el municipio es mencionado como la base de la división territorial de la organización política y administrativa de cada estado. Es decir, sería uno de los niveles directamente relacionados con el federalismo y la descentralización. Según Cortés, es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, está regida por un ayuntamiento y es con frecuencia la base de la división territorial y de la organización política de un Estado5 (2001: 15). No se necesita de más definiciones para entender la importancias que tiene esta institución, que como bien lo menciona Ortega, la podemos ver tanto en el capitalismo como en el socialismo (1994: 20). Pero lo que más me llama la atención es que en ambas definiciones aparece la alusión a una organización. Entonces, intuyo que el municipio es caracterizado como una organización política, base de un territorio, con facultades y características que dependerán del régimen en el que se encuentre. Sin embargo, esta caracterización me permite entrar en una escala de abstracción, donde puedo manejar al municipio como una organización y a la deuda como uno de sus atributos, de sus decisiones, y con base en ello, tratar de identificar el por qué de la misma. ¿Qué
son
las
organizaciones
y
cómo
podemos
explicar
su
comportamiento? Entrar en el mundo de las organizaciones es adentrarnos a un mundo complejizado, en donde existen una variedad inmensa de teorías que han buscado identificar rasgos distintivos en la conformación, operación y comportamiento de las mismas. Sería un gran reto revisar todas éstas tratando de encontrar la que me permita una mayor capacidad explicativa. Sin embargo, la mayoría tuvieron un estudio de origen, al cual será mejor remitirme.
5
En este caso Estado, citándolo en mayúscula hace referencia a un país, a una nación; y en minúscula a las entidades que son parte de la federación en nuestro país.
Dentro de Teoría de las Organizaciones (1969), March y Simon ironizan al inicio
preguntándose
¿por
qué
son
importantes
las
organizaciones?
respondiendo tranquilamente, porque pasamos mucho tiempo en ellas. Su principal caracterización es una analogía con respecto a una organización biológica: Las organizaciones son un conjunto de personas que actúan unidas y son los conjuntos más grandes en nuestra sociedad que poseen lo que más se parece a un sistema coordinado central; consideremos que estos sistemas coordinadores no están desarrollados ni con mucho en un sistema nervioso central en organismos biológicos de alto nivel, ya que las organizaciones tienden a ser más lombrices que monos. Sin embargo la detallada especificación de la estructura y la coordinación dentro de las organizaciones en contraste con las relaciones difusas y variables entre las organizaciones y entre individuos no organizados, señalan a la organización concreta como una unidad sociológica comparable en su significado al organismo individual en biología (March, 1969: 4).
Quizá en un primer momento nos cueste un poco caracterizar a un ente gubernamental como un organismo, pero es ampliamente rescatable (de momento) cuando se refiere a la importancia que tiene la estructura y la coordinación de una organización, pero a la vez, nos advierten de lo complicado que es esto, sobre todo en los humanos. Para entender más esta conceptualización es necesario caracterizar a una organización gubernamental, pero no con el afán de establecer una amplía diferenciación con otro tipo de organizaciones, sino para que se puedan identificar (y hasta cierto punto comprender, más no justificar) las dificultades que un ente de gobierno tiene que pasar para ser más o menos funcional. Arellano nos dice sobre las organizaciones gubernamentales: ... son criaturas sociales y humanas que hemos llenado, como sociedad, de muchas expectativas y que comprendemos poco. Tendemos a pensar que son instrumentos, obedientes espacios o robots sociales para alcanzar objetivos de la sociedad o de la política. Pero en realidad son construcciones flojamente acopladas afectadas políticamente, duales en su esencia (creadas con base a su normatividad pero que pronto adquieren vida propia, respondiendo a su contexto) tironeadas por intereses externos e internos, y habitadas por seres humanos (llamados despectivamente burócratas) con objetivos, intereses, valores y
capacidades cruzadas y diversas, y que muy a menudo pertenecen y deben lealtad a redes externas a la organización en la que laboran (2010: 61).
Como se puede observar, es claro que la estructura y la coordinación es básica para su buen funcionamiento. Sin embargo el factor humano, los valores, intereses, e inclusive lealtades independientes, vuelven a este tipo de organización un escenario poco dócil para su tratamiento y sistematización. No es grande la diferencia, pero en comparación con una organización privada, podríamos decir que las interferencias externas están más controladas. Arellano pone el dedo en la llaga, cuando como ciudadanos nos quejamos de nuestras organizaciones gubernamentales, ya que solemos pensar que en su interior todo funciona mecánicamente, lo cual podemos inferir que no es así. Debido a toda esta peculiar interacción, es preciso encuadrar de algún modo la manera en como se elaborarán las hipótesis que logren dar respuestas a los conflictos organizacionales. Existen dos dimensiones de elaborar soluciones para caracterizar a las diversas teorías de la organización: la primera es en la perspectiva sobre la acción que se toma, con tres posiciones visibles en las diversas teorías: la acción como algo racional; la acción como restringida externamente o determinada por el medio y la acción que surge de los procesos sociales y en ellos. La segunda es el nivel de análisis en que se examina la actividad, donde se hace distinción entre las teorías que manejan la organización principalmente como unidad y las que se ocupan de unidades sociales más pequeñas dentro de la organización, como los individuos, las coaliciones y las subunidades (Pfeffer, 1992: 15). Para nuestra organización de interés (el municipio), me remitiré a la primer dimensión, es decir, respecto a la acción que se toma (contratación de deuda). Cabe mencionar que esta caracterización está presente en la obra de March y Simon. 6 Sin embargo, 20 años más tarde Pfeffer, bajo una recopilación de las 6
March y Simon las exponían de la siguiente manera: 1.- Proposiciones que suponen que los miembros de la organización y en particular los empleados son primordialmente, instrumentos pasivos, capaces de realizar un trabajo y aceptar órdenes, pero no de una acción de iniciativa o de ejercer influencia en alguna forma relevante. 2.- Los miembros traen a sus organizaciones actitudes, valores y objetivos; que han de tener un motivo o ser inducidos a participar en el sistema de comportamiento de la organización; que hay un paralelismo incompleto entre su objetivo personal y el objetivo de la organización; y que conflictos
teorías de la organización emanadas durante todo este tiempo, las vuelve a exponer, pero de una manera más refinada y adaptable, aunque en esencia son las mismas proposiciones. A continuación describiré las tres perspectivas sobre las que se toma una acción, es decir, una decisión. 1.- La acción cómo algo racional o al menos limitada racionalmente, deliberada y dirigida hacia el logro de metas. Está vinculada más estrechamente con un enfoque sobre su aplicación y práctica; sus principales elementos son que las conductas se analizan para ser elegidas. Dicha elección se da de acuerdo con un conjunto de preferencias internamente congruentes, y dicha acción se dirige hacia el logro de una meta (Pfeffer, 1992:17); 2.- La acción como restringida externamente o determinada por el medio. La acción se ve no como el resultado de una elección consistente y premeditada, sino como el resultado de restricciones, demandas o fuerzas externas sobre las cuales el actor social puede ejercer escaso control o incluso ignorarlas. La acción se deriva de una pauta de restricciones, contingencias o demandas que enfrenta la unidad social (Pfeffer, 1992: 20). 3.- La acción que surge de los procesos sociales y en ellos. Las organizaciones se consideran como contextos en los cuales convergen personas, problemas y soluciones y los resultados se determinan preponderantemente mediante el proceso y las restricciones sobre este proceso. La racionalidad no puede orientar la acción en esta perspectiva, las metas y las preferencias surgen de la acción en vez de orientarla (Pfeffer, 1992: 21). Si recordamos la caracterización de las organizaciones gubernamentales, sabremos que la primera perspectiva para llevar a cabo una acción queda completamente sobrepasada para explicar el fenómeno que pretende este trabajo, ya que no es sensible con las limitaciones cognoscitivas de que adolecen los individuos y las organizaciones (Pfeffer, 1992: 18).
actuales o potenciales sobre el objetivo dan importancia central a los fenómenos de poder, actitudes y moral en la explicación del comportamiento en la organización. 3.- Los miembros de la organización son autores de problemas y solucionadores de problemas, y que los procesos de percepción y pensamiento son de importancia central para la explicación del comportamiento en la organización (1969: 10).
La tercer perspectiva puede explicar bastantes cuestiones de la organización que nos incumbe (el municipio), sobre todo por la manera en que se elige a los actores que dirigen a dicha organización y de las facultades que se tiene al interior, como al exterior de la misma. Sin embargo y como a continuación se explicará, pienso que la segunda perspectiva en este momento de la investigación nos señalará como ciertas pautas de restricción, fuerzas externas o demandas que enfrenta el propio municipio, incentivan la contratación de deuda pública. Estoy consciente que en el proceso de aprobación de la deuda, la tercer perspectiva sería la que más serviría, pero en este momento mi interés es explicar por qué se endeudan los municipios, por qué el interés de endeudarse y por qué toman la decisión de endeudarse. En la parte posterior a la investigación, retomaré el cuestionamiento: ¿cómo se lograron estas cifras de deuda? Es decir, explicar si durante el proceso de aprobación de la deuda hay incentivos o trabas, lo que nos remitiría al actuar de actores más complejos como las legislaturas estatales y los partidos políticos, y claro está, los municipios. Caracterizando a la teoría con la cuestión empírica. Para explicar el por qué se endeudan los municipios, he propuesto que la decisión para contraer deuda está determinada por el medio, es decir, existen incentivos para que los municipios puedan contraer deuda y en primer instancia destaco: que existe una legislación que se los permite. Aunque parece obvio, no todos los países les dan esta potestad a sus gobiernos subnacionales; en México la Constitución Política en su artículo 117, fracción VII establece que los estados no pueden en ningún caso: VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas
fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Como ya lo había mencionado, tanto estados como municipios, no pueden contraer deuda con sociedades o particulares extranjeros, pero sí con nacionales, siempre y cuando se destinen a inversiones públicas productivas. Aunque esto último tenga un significado muy relativo.7 En segunda instancia me referiré a la baja recaudación existente en los municipios, derivada principalmente de la historia centralista de nuestro país, la cual nos muestra que aunque a lo largo del siglo XX nuestro país fue caracterizado como federal, el poder central de la federación se siguió imponiendo, sobre todo en la recolección de impuestos, la cual se adjudicó el gobierno federal, pero buscando con ello una manera de controlar a los gobiernos subnacionales (Soria, 2004: 154). Esta cuestión sigue perdurando, ya que el gobierno federal capta alrededor del 95% de los ingresos totales del sector público (Hernández, 2003: 224)8. Aunado a esto, la falta de iniciativa para que el propio municipio aumente sus recursos o el miedo a que un aumento de ingresos tenga costo político, disminuye su capacidad de recaudación. En tercera instancia (y pienso que es la vital) las participaciones federales incondicionales que forman parte principal de los ingresos municipales, pero que éstos no se esfuerzan en recaudar. Antes de proseguir, es necesario diferenciar a éstas de las aportaciones, que también son federales y colaboran a los recursos de los municipios. Derivado de que la nación percibe recursos de ciertos impuestos que bien podrían recaudar los municipios, existen las llamadas transferencias federales, que efectúan el llamado federalismo fiscal, es decir, distribuyen los recursos a los largo de los gobiernos locales del país. Existen dos tipos de transferencias: las aportaciones y las participaciones.
7
Si bien la Auditoria Superior de la Federación puede indagar en ello, su capacidad sólo le permite auditar una muestra representativa. 8 En el año 2009 de los ingresos totales, sólo 11% fue de generado en los mismo municipios, Franco (2012).
Aportaciones federales (AF): También conocidas como el ramo 33, es el mecanismo presupuestario diseñado para transferir a los estados y municipios recursos que les permitan fortalecer su capacidad de respuesta y atender demandas de gobierno en los rubros de: educación; salud; infraestructura básica; fortalecimiento financiero y seguridad pública; programas alimenticios y de asistencia social; infraestructura educativa (Reyes, 2011: 11).9 Participaciones federales (PF): También conocidas como el Ramo 28, son los recursos asignados a los estados y los municipios en los términos establecidos por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal (Reyes, 2011: 6).10 La principal diferencia entre AF y PF, es que las primeras están etiquetadas, es decir, ya tienen como destino ciertos proyectos en específico, mismos que dependerán del fondo a que se hayan adscrito, en comparación, las segundas no contemplan algún tipo de fiscalización ni transparencia en su ejercicio, por lo cual un Presidente Municipal o Gobernador puede hacer cualquier uso de esos recursos. Uno de ellos, es el que incentiva a que los municipios contraigan deuda, pues aunque la ley contempla que las PF no pueden ser embargables, también contempla que éstas, pueden servir de garantía para la contratación de deuda, estipulando que una vez que los recursos sean asignados al municipio correspondiente, les serán retiradas las cantidades correspondientes a lo que se hayan comprometido para amortizar, o liquidar en su caso, sus obligaciones financieras (INDETEC, 2004: 7).
9
Dichas transferencia se efectúa a través de los siguientes fondos: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal; Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; Fondo de Aportaciones Múltiples; Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos; Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. Para una explicación más extensa ver Reyes (2011). 10 Los recursos se obtiene través de los fondos siguientes: Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; Fondo de Fiscalización; Fondo de Compensación; Fondo de Extracción de Hidrocarburos; Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos; El 0.136 por ciento de la RFP. Para una explicación más extensa ver Reyes (2011).
Y esto originará dos problemas de peso respecto a la cuestión de la deuda: Primero: al estar directamente garantizado dicho préstamo, carece prácticamente de riesgo para el banco. Por ello la banca comercial o de desarrollo tiene incentivos para prestarle a alguna entidad o municipio, sin evaluar necesariamente el riesgo del proyecto. Segundo: cuando las participaciones federales constituyen la principal fuente de ingresos y cuando la proporción de gasto corriente a proporciones federales es elevada, el estado o municipio, se paraliza cada vez que incumple con el pago de la deuda (Hernández, 2003: 234).
El primer punto es la razón por la que decidí retomar el concepto de deuda que destacaba la incierta promesa de pago, misma que evade la incertidumbre, ya al ser incondicionales dichas participaciones, se elimina esta traba. Sin embargo, suprimir ese obstáculo trae como consecuencias la falta de incentivos por parte de los gobiernos locales para elegir los mejores proyectos, ni tampoco conseguir los mejores créditos (Ayala, 1999: 387). Y el segundo punto es mi principal preocupación, ya que una parálisis de acción por parte del municipio, afectaría en gran medida a la población del lugar. De no existir una planeación para el buen uso de los recursos que brinda el instrumento de la deuda, se puede poner en riesgo el funcionamiento de un municipio. Pero indirectamente, esta cuestión refrendaría la instancia vista páginas atrás, la falta de incentivos para mejorar la recaudación propia. Comprobación de la hipótesis. Lo que a continuación sigue es tratar de comprobar que la existencia de un contexto ha incentivado a que una organización haya optado por la toma de una decisión. Es decir, la permisividad de la ley, la baja recaudación y las aportaciones federales incondicionales, han originado el fenómeno de endeudamiento experimentado por la organización municipal en recientes años. En primer lugar daré a conocer los municipios seleccionados, que son parte de dos muestras: la primera, los 30 más endeudados a nivel general y la segunda, los 30 más endeudados a nivel per cápita (en adelante P/C), como ya lo mencioné, para identificar municipios que tengan el mismo o mayor nivel de deuda per cápita que los municipios más endeudados, evidenciando que no
sólo estos último corren riesgo de paralizarse debido a la falta de solvencia económica. Posteriormente, identificaré en los periodos 2006-2009 y 2009-2011, en qué medida han aumentado o disminuido tanto sus recaudaciones como sus PF. Y también destacaré cual es el porcentaje de sus ingresos propios y de sus PF, respecto de sus ingresos totales.11 Obtención de la muestra La razón por la que elegí a los primeros 30 municipios tanto a nivel general como a nivel per cápita es debido al porcentaje de deuda que representan, ya que de un universo de 955 municipios con deuda,12 los primeros 30 constituyen el 57.8% del total de la deuda. Aunque para la muestra de los municipios P/C, el porcentaje de la deuda de estos representa sólo el 33.1%, no deja de ser significativa respecto del total, sin olvidar que esta lista es para identificar a municipios que en una lista general no saldrían a relucir. Gráfica 1. Selección de casos
Deuda total
42.20%
57.80% Monto municipios no contemplados
Deuda p/c
66.90%
33.10%
Monto muncipios contemplados
0.00% 20.00% 40.00% 60.00% 80.00% 100.00%120.00% Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la SHCP a 30 de junio de 2012.
La gráfica 1 nos revela con mayor claridad los porcentajes representativos para cada muestra. Como se puede observar, los datos son a junio de 2012 debido a que en la parte posterior de la investigación, buscaré identificar como influyen los factores sociales en el proceso de aceptación de esta decisión (aprobación 11
Como anexo 1, al final se podrá encontrar el porcentaje que representa su deuda (a junio de 2012) con respecto a sus ingresos totales (cifras de 2011). 12 Datos extraídos de la página de la SHCP a 30 de junio de 2012.
de la deuda): específicamente, si ante el escenario de una elección hay motivaciones para decidir contraer deuda. Por ello retomé el dato más cercano a las elecciones llevadas a cabo el pasado 1 de julio de 2012 en nuestro país. Derivado de lo anterior, los municipios seleccionados son: Tabla 1: Municipios más endeudados a nivel general No
Municipios
Deuda total
Estado
1 Guadalajara
No
Municipios
Estado
Deuda total
2680.7
16 Guadalupe
Nuevo León
642.5
2 Tijuana
Jalisco Baja California
2539.9
17 Aguascalientes
Aguascalientes
542.7
3 Monterrey
Nuevo León
2146.1
18 Tlajomulco De Zúñiga
Jalisco
523.2
4 Zapopan
1447.0
19 Centro
Tabasco
521.0
5 Benito Juárez
Jalisco Quintana Roo
1365.9
20 Morelia
Michoacán
509.7
6 Nuevo Laredo
Tamaulipas
1114.7
21 Naucalpan
México
482.5
7 León
1014.7
22 Querétaro
Querétaro
467.2
8 Mexicali
Guanajuato Baja California
950.2
23 Huixquilucán
México
460.7
9 San Nicolás De Los Garza
Nuevo León
901.8
24 Durango
Durango
447.7
10 Tlaquepaque
Jalisco
845.0
25 Tlalnepantla
México
445.2
11 Puebla
Puebla
814.5
26 Acapulco De Juárez
Guerrero
438.4
12 Tonalá
Jalisco
786.1
Chiapas
434.0
13 Cuernavaca
Morelos
761.3
27 Tuxtla Gutiérrez Atizapán De 28 Zaragoza
México
409.4
14 Hermosillo
Sonora
731.3
29 Puerto Vallarta
Jalisco
399.7
15 Ecatepec De Morelos México 730.1 30 Culiacán Sinaloa Fuente: Elaboración propia con base en la información de la SHCP a 30 de junio de 2012.
377.4
p/ c
Gral
Municipios
Tabla 2: Municipios más endeudados a nivel per cápita Deuda Deuda Estado p/c Gral Municipios p/c total
1
San Pedro Garza 32 García
Nuevo León
2987.54
366.4
16
2
6 Nuevo Laredo
Tamaulipas
2902.64
1114.7
17
México Baja California Sur
2709.91
69.9
2492.02
Baja California
3 4
97 Sultepec
6
131 Loreto Playas De 49 Rosarito San Sebastián 262 Del Oeste
7
369 San Marcos
8
13 Cuernavaca
5
222 Quitupán
Deuda p/c
Deuda total
1896.60
16.5
3 Monterrey
Jalisco Nuevo León
1889.88
2146.1
18
411 Chimaltitlán
Jalisco
1807.42
6.8
41.7
19
1 Guadalajara
Jalisco
1792.88
2680.7
2364.22
214.4
20
Jalisco
1754.29
85.7
Jalisco
2230.05
12.8
21
86 Chápala Teocuitatlan 212 De Corona
Jalisco
1663.07
18.0
Jalisco
2109.16
7.9
22
12 Tonalá
1642.22
786.1
Morelos
2084.78
761.3
23
2 Tijuana
Jalisco Baja California
1628.47
2539.9
Quintana Roo
2065.88
1365.9
24
Jalisco
1563.15
399.7
Jalisco
1528.29
62.2
Morelos
1498.38
262.5
Jalisco Nuevo León
1485.00
32.2
1472.83
48.1
9
5 Benito Juárez
10
Jalisco
2055.66
7.7
25
104 Tequila
Nuevo León
2034.33
901.8
26
41 Cuautla
12
380 La Manzanilla San Nicolás De 9 Los Garza Bahía De 44 Banderas
Nayarit
1978.99
245.8
27
150 Ahualulco
13
182 Pihuamo
Jalisco
1921.07
23.3
28
120 Salinas Victoria
11
Estado
29 Puerto Vallarta
14
65 Cozumel
Quintana Roo
1920.35
152.7
29
San Juanito De 265 Escobedo
Jalisco
1430.04
12.7
15
23 Huixquilucán
México
1902.32
460.7
30
448 Atenguillo
Jalisco
1416.86
5.8
Fuente: Elaboración propia con base en la información de la SHCP a 30 de junio de 2012 y el INEGI al año 2010.
Después de ver ambas muestras, varias cuestiones salen a relucir: 1.- La muestra al final es de 50 municipios, esto derivado de que 10 de la muestra general están presentes también en la muestra P/C, mismos que se pueden identificar en la tabla 2 con el sombreado gris. 2.- En la muestra general, todos los municipios son urbanos o forman parte de una zona metropolitana. Si bien sus niveles de deuda pueden ser alarmantes, las condiciones de población e infraestructura pueden ayudarles a evitar efectos de crisis financiera local. 3.- En la muestra P/C, aparecen municipios rurales que debido a su bajo nivel de deuda general no llaman la atención. Sin embargo, ante este filtro es cuando destacan; como los municipios de San Marcos, La Manzanilla y Chimaltitlán, mismos que no superan los 10 millones de pesos en deuda, pero que en el nivel P/C están por encima de Guadalajara, el cual tiene una deuda de 2680 millones de pesos. 4.- Un dato de moda pero relevante, el estado que más municipios aporta en ambas muestras es Jalisco; 6 en la general y 15 en la P/C, siendo un total de 18 ya que 3 se repiten. 5.- Del universo de los 50 municipios en total, Jalisco es quién más aporta con 18, le sigue el Estado de México con 6, después Nuevo León con 5, Baja California con 4, Morelos y Quintana Roo con 2 cada uno, y Aguascalientes, Baja California Sur, Chiapas, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Puebla, Querétaro, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas, aportan un municipio a la muestra total.13 Recaudaciones y PF ¿aumentaron o disminuyeron?
13
Este orden no representa los montos totales de la deuda que concentra cada estado en el nivel municipal, en los anexos 2 y 3, encontraran las gráficas respecto a la deuda municipal por estado, tanto a nivel general como a per cápita, respectivamente.
El siguiente ejercicio, es para tratar de hallar alguna relación entre la disminución de ingresos con el aumento de PF y viceversa. Si bien es difícil hallar una relación directa debido al cálculo de las PF,14 es importante caracterizar si ha habido un esfuerzo por lograr una mayor recaudación, independientemente de las PF. Para esto decidí elegir los años 2006, 2009 y 2011, recordemos que la muestra es a junio de 2012, por ello se usaría el dato anual más cercano a esta fecha, no obstante que la información disponible en el Sistema Municipal de Base de Datos (SIMBAD) sólo llega hasta el 2011. ¿Por qué desde el año 2006 y no antes? Esto debido a que de 2006 a 2012 la deuda municipal aumento en 247%.15 Y 2009 como un punto intermedio, mismo que nos mostrará si hubo una decaída o crecimiento a lo largo de este camino, que aumentó considerablemente los niveles de deuda municipal. La tabla número 3 nos enseña el ejercicio en la muestra general. Derivado de ello expongo las siguientes conjeturas: - No existe una clara relación entre una disminución de la recaudación propia con un aumento de las PF.16 A pesar de ello, existen al menos 7 municipios donde es posible identificar esta relación, caracterizados por la sombra gris en el cuadro anterior. - Sin embargo, lo que es identificable es una gran volatilidad en la recaudación de un periodo a otro, al contrario de las PF que en el peor de los escenarios disminuyeron pero en porcentajes mínimos. - Las volatilidades en la captación de ingresos se pueden encontrar en el sentido negativo, como en Ecatepec (107% a -17%), Benito Juárez (Cancún) (52% a -15%) y Culiacán (213% a -45%), pero también en el sentido positivo, como se puede observar en Tijuana (25% a 103%), Tlaquepaque (-5% a 55%) y Tlajomulco (11% a 79%). 14
Las participaciones varían debido al monto aprobado para los Estados en el Presupuesto de Egresos, así como el coeficiente municipal por el cual se calculan, información más específica en la calculadora de participaciones federales para municipios, INAFED. 15 La deuda total municipal paso de 12924.5 millones de pesos en 2006 a 44859.1 en 2012, con datos de la SHCP a junio de 2012. 16 Aunque el aumento o disminución de participaciones depende de otros factores, en mayor medida el PIB estatal anterior, y en menor medida su propia recaudación.
Tabla 3. Aumento o disminución de ingresos propios y participaciones federales, entre los años 2006-2009 y 2009-2011 2006-2009 Ing Part Prop Fed
2009-2011 Ing Part Prop Fed
2006-2009 Ing Part Prop Fed
2009-2011 Ing Part Prop Fed
Guadalajara
26%
19%
-14%
44%
Guadalupe
22%
31%
-26%
36%
Tijuana
25%
41%
103%
-1%
13%
15%
21%
12%
-3%
Aguascalientes Tlajomulco De Zúñiga
Monterrey
3%
29%
23%
11%
33%
79%
20%
Zapopan
41%
25%
9%
27%
Centro
25%
13%
-2%
9%
Benito Juárez
52%
32%
-15%
28%
Morelia
18%
38%
12%
16%
Nuevo Laredo
-3%
26%
24%
6%
Naucalpan
27%
7%
0%
45%
León
-19%
36%
6%
16%
Querétaro
-1%
19%
13%
19%
Mexicali San Nicolás De Los Garza
15%
12%
3%
23%
Huixquilucán
10%
11%
8%
28%
11%
15%
30%
30%
Durango
31%
23%
53%
11%
Tlaquepaque
-5%
30%
55%
17%
4%
5%
5%
47%
Puebla
30%
31%
18%
16%
Tlalnepantla Acapulco De Juárez
22%
57%
5%
17%
Tonalá
24%
32%
-2%
18%
31%
33%
12%
42%
Cuernavaca
23%
11%
21%
16%
Tuxtla Gutiérrez Atizapán De Zaragoza
19%
33%
27%
33%
Hermosillo
16%
24%
57%
18%
Puerto Vallarta
2%
44%
13%
34%
Municipios
Municipios
Ecatepec De Morelos 107% 19% -17% 47% Culiacán 213% 28% -45% 20% Fuente: Elaboración propia con base en los datos respecto a ingresos municipales consultados en el SIMBAD (INEGI) y el INAFED.
Derivado de lo anterior, no es posible asegurar que una baja recaudación propia es un incentivo para la contratación de deuda. No obstante, la volatilidad, la incertidumbre por seguir obteniendo los mismos recursos al año o periodo siguiente, sí es un gran incentivo. Tomando en cuenta que las PF están aseguradas para el siguiente año y en el peor de los casos su disminución máxima fue del 3% (Monterrey), en la búsqueda de disminuir la incertidumbre financiera, el instrumento de la deuda es sin duda una opción viable. La tabla 4 es la muestra P/C. Con el fin de no repetir información, omitiré los municipios que se encuentran en la tabla 3. Debo mencionar que varios de los datos, principalmente en municipios rurales, no se encontraron (aunque fueron los menos). Debido a esto, y con el fin de que no existieran vacíos de información, me vi en la necesidad de llenar espacios con información más próxima a la existente.
Me refiero a: para los municipios de La Manzanilla y Quitupán no existen datos de 2009, por ello usé del 2008; para los municipios de Teocuitatlán y San Juanito de Escobedo no existen datos de 2006, por ello usé los de 2005; y a falta de información de ingresos del año de 2011 en el municipio de San Marcos, use los de 2012. Tabla 4. Aumento o disminución de ingresos propios y participaciones federales, entre los años 2006-2009 y 2009-2011 Municipios
2006-2009 Ing Part Prop Fed
2009-2011 Ing Part Prop Fed
Municipios
2006-2009 Ing Part Prop Fed
2009-2011 Ing Part Prop Fed
San Pedro Garza García
16%
19%
25%
-15%
Quitupán
-10%
35%
362%
24%
Sultepec
25%
-7%
1707%
10%
Chimaltitlán
100%
39%
-54%
12%
Loreto
-22%
2%
-33%
11%
Chápala
24%
37%
-14%
10%
Playas De Rosarito
-15%
61%
10%
3%
Teocuitatlán De Corona
246%
73%
-91%
6%
San Sebastián Del Oeste
64%
74%
140%
-1%
Tequila
51%
46%
-4%
7%
San Marcos
40%
49%
72%
9%
Cuautla
69%
25%
19%
18%
La Manzanilla
72%
46%
-19%
11%
Ahualulco
115%
-4%
-41%
54%
Bahía De Banderas
1%
155%
16%
-21%
Salinas Victoria
17%
-10%
74%
78%
409%
50%
-10%
28%
San Juanito De Escobedo
284%
107%
-45%
-7%
Pihuamo
Cozumel 25% 1% 31% 10% Atenguillo 174% 34% -30% 20% Fuente: Elaboración propia, con base en los datos respecto a ingresos municipales del SIMBAD (INEGI), el INAFED y Leyes de ingreso locales.
Con el fin de no generalizar en las observaciones derivadas de este cuadro, clasifiqué en tres grupos a estos municipios. El principal aspecto para ello fue su población, ya que un municipio con mayor concentración poblacional habla de mayores recursos, tanto de recaudación como de egresos. La clasificación se puede observar en la tabla 4, siendo los municipios sin sombreado el grupo 1 (de 0 a 15000 habs), los sombreados con gris tenue el grupo 2 (de 15000 a 50000 habs), y los sombreados con gris fuerte el grupo 3 (más de 50000 habs). Teniendo en cuenta esto, se observa que: - A nivel general, existe una volatilidad inclusive más pronunciada que en la tabla 3, tanto en ingresos propios como en PF. Tomando en cuenta la clasificación, el grupo 3 es donde existe mayor equilibrio en ambos indicadores, en casos contrarios, la disminución fue precedida de un gran aumento (PF de Bahía de banderas), salvo ciertas excepciones.
- La excepción es el municipio de en San Pedro Garza García, dónde se observa una disminución de PF en el segundo periodo casi similar al aumento en el primero, misma que se puede contrarrestar con su recaudación equilibrada y al alza. - A pesar de la clasificación, tanto en el grupo 1 como en el 2, se observar una mayor
volatilidad
en
su
recaudación,
producto
quizá
de
una
débil
profesionalización de la misma, o por la falta de mecanismos para optimizarla. Recordemos que son 9 los municipios que no rebasan los 15000 habs y 6 los 50000. - En ambos grupos también se observa, una tendencia al alza de sus PF; existen retrocesos en el segundo periodo de tiempo, pero en ambos casos (San Sebastián del Oeste y San Juanito de Escobedo) se ven precedidos de aumentos significativos. Como vemos en ambas muestras, la incertidumbre ante la ausencia de una estabilidad en la recaudación de impuestos, acompañada de un aumento progresivo (en la mayoría de los municipios) o un equilibrio en la entrada de ingresos que representaban las PF, pueden haber sido grandes incentivos para que los ayuntamientos en cuestión, decidieran tomar la decisión de contraer deuda. ¿Qué porcentaje de los ingresos totales representan los ingresos propios y las PF de los municipios seleccionados? El siguiente ejercicio es para identificar hasta qué punto, los municipios han desarrollado sus capacidades para recaudar y no ser tan dependientes de la federación, ya que una deuda garantizada por recaudaciones propias, supone un mayor manejo de los recursos que cuando no se concibe el costo que implica cobrar impuestos. Debido a la amplía potestad de recaudación fiscal por parte de la federación, un municipio no puede ser autosuficiente hablando en el sentido financiero, lo que no implica la falta de capacidad para generar recursos propios. Existen
diversas opiniones académicas que van desde fijar un 25%17 mínimo de recaudaciones propias, hasta las que nos dicen que con satisfacer su gasto corriente es suficiente. Este último aspecto puede ser manipulable, por ello retomaré el dato fijo para identificar la capacidad de recaudación en los municipios muestra. En una discusión más profunda se podrían distinguir diferentes capacidades de recaudación entre los diversos municipios, pero un tope mínimo, nos permitiría identificar hasta qué punto desarrollan dichas capacidades. La información revisada fue la correspondiente a 2011; la gráfica 3 está compuesta por tres rubros, reflejando el porcentaje de los mismos en cada municipio hasta sumar el 100% de los ingresos. El primer rubro representa a sus ingresos propios y el segundo a sus PF. El tercero, le pongo por nombre "otros", mismo que engloba ingresos correspondientes a: las AF, otros ingresos, por cuenta de terceros, financiamiento y disponibilidad inicial. Como podemos observar en la gráfica 3, que representa a la muestra general: - Al menos 10 municipios no cumplen con dicho umbral del 25% (Aguascalientes, Acapulco, Puebla, León, Naucalpan, Guadalupe, Ecatepec, Centro, Tuxtla Gutiérrez y Nuevo Laredo). Un aspecto a destacar es que todos estos son metropolitanos, lo cual nos dice que tener infraestructura, población y mecanismos de recaudación, no significa tener capacidad de ésta última. - Se subraya la capacidad de los municipios encima de este umbral, pero destaco ampliamente el esfuerzo de recaudación de municipios como Tlajomulco de Zuñiga, Benito Juárez, Zapopan, Huixquilucán y Tlaquepaque, porque todos superan el 40%. - Aunque no es una situación grave, municipios como Puerto Vallarta, San Nicolás de los Garza, Tonalá, Aguascalientes, Puebla y Naucalpan, deben mejorar sus ingresos, a fin de disminuir incentivos de deuda garantizada con PF, ya que sus éstas últimas son significativamente mayores que sus ingresos.
17
Este tope lo propone José Luis de la Cruz académico del ITESM. Franco (2012).
Gráfica 3. Composición de ingresos totales. Muestra general Tlajomulco De Zuñiga Benito Juárez Zapopan Huixquilucán Tlaquepaqué Puerto Vallarta Querétaro Hermosillo Monterrey Tijuana Culiacán Durango Atizapan De Zaragoza San Nicolás De Los Garza Cuernavaca Morelia Tlalnepantla Mexicali Guadalajara Tonalá Aguascalientes Acapulco De Juárez Puebla León Naucalpan Guadalupe Ecatepec De Morelos Centro Tuxtla Gutiérrez Nuevo Laredo
65% 44% 43% 41% 40% 39% 38% 36% 34% 34% 31% 30% 29% 29% 29% 28% 26% 25% 25% 25% 24% 23% 21% 20% 19% 16% 15% 13% 13% 7%
0%
18%
23% 36% 23% 31% 47% 27% 25% 26% 20% 28% 28% 25% 38% 21% 18% 41% 26% 55% 36% 38% 23% 30% 24% 25% 40% 36% 38% 47% 72%
20%
40%
60%
17% 33% 21% 36% 30% 14% 35% 39% 40% 46% 41% 42% 46% 33% 50% 54% 32% 49% 20% 39% 38% 54% 48% 55% 56% 44% 50% 48% 40% 21%
80%
100%
% de ingresos propios % participaciones federales % otros
120%
Fuente: Propia con base en información del SIMBAD (INEGI) e INAFED a diciembre de 2011.
- Los municipios de Guadalajara, Guadalupe, Ecatepec, Centro, Tuxtla Gutiérrez y Nuevo Laredo, ante la cantidad de PF que reciben, combinado con su nivel de recaudación, tiene un enorme incentivo para adquirir deuda. - Es muy alarmante la situación de Nuevo Laredo, sin embargo, el esclarecimiento a tan baja recaudación, puede explicarse ante la situación de violencia que ha experimentado en recientes años éste municipio. Por último, la gráfica 4 que representa la muestra P/C. Dónde se observa que: - La mayoría de estos municipios no rebasan los 50000 habs, y al menos 12 de ellos cumplen con el límite del 25%. Los dos municipios que superan el 40% de recaudación son Chapala y San Pedro Garza García, aunque este último es eminentemente metropolitano.
- Destaco ampliamente al municipio de Bahía de Banderas. Ya que su nada despreciable 36% de ingreso propio, combinado con sólo el 7% de PF nos habla de una disminución de incentivos para endeudarse, con garantía en las PF. Aunque la gráfica no lo muestra, gran parte del 59% concentrado en otros, corresponde a las AF, también del Estado, pero que son recursos etiquetados. Gráfica 4. Composición de ingresos totales. Muestra p/c Chapala
48%
San Pedro Garza García
35%
45%
Playas De Rosarito
39%
San Marcos
38%
Atenguillo
38%
Quitupán Ahualulco
34% 34%
Tequila
25%
Cozumel
24%
Pihuamo
18%
Loreto
16%
Cuautla
16%
24% 59%
42%
25%
54% 50% 21%
21% 20%
55%
23% 53%
20%
62% 46%
38%
22% 36%
0%
20%
% de participaciones federales % otros
54%
28%
Teocuitatlan De Corona 3% Chimaltitlán 3%
% de ingresos totales
15%
55%
19%
Sultepec
24%
42% 7%
22%
Salinas Victoria
12%
41%
29%
San Sebastián Del Oeste
17%
50%
31%
San Juanito De Escobedo
31%
44%
34%
La Manzanilla
33%
29%
35%
Bahía De Banderas
17%
22%
62% 61% 68%
40%
29%
60%
80%
100%
120%
Fuente: Propia con base en los datos del SIMBAD (INEGI) e INAFED a diciembre de 2011
- Observo grandes incentivos en al menos 12 municipios para que contraigan deuda, y no sólo obedece a una baja recaudación, sino también a un considerable porcentaje de PF: San Marcos, Atenguillo, Quitupán, Ahualulco, Tequila, La Manzanilla, San Juanito de Escobedo, San Sebastián del Oeste, Pihuamo, Loreto, Teocuitatlán y Chimaltitán; casualmente 11 pertenecen al estado de Jalisco. - Por último, llamar la atención a la situación de Teocuitatlán y Chimaltitlán, municipios eminentemente rurales. Sin embargo, rural no es sinónimo de tener tan baja recaudación, ya que municipios en condiciones similares (población, ubicación) muestran una mejor recaudación (San Marcos y La Manzanilla).
Conclusión Una respuesta a por qué se endeudan los municipios, se halla en la teoría de la organización, respecto a los motivos por las que se toma una acción al interior de ésta, es decir el origen de una decisión. De las tres vertientes existentes, consideré la que pone énfasis en el contexto, el medio. Me refiero específicamente a tres contextos, la existencia de una normatividad que lo permite, la baja recaudación de los municipios y las PF incondicionales, mismas que se utilizan para garantizar la deuda. La existencia de la norma puede ser obvia. Sin embargo, dada la falta de información que en municipios rurales permea, es posible que en un escenario contrario, es decir municipios sin deuda, estén en dicha condición debido a la ignorancia que tienen respecto al uso del financiamiento. Respecto a la baja recaudación, los resultados me generaron sorpresa, ya que al menos 32 de los 50 municipios de la muestra total, alcanzan el rango del 25% de recaudación propia, pero entonces ¿por qué el aumento de la deuda?. Bien podríamos estar frente a una cuestión inversa, es decir, que piden deuda a cuenta de sus propios ingresos. Sin embargo, recordemos que una de las características de recaudación dentro de los tres periodos fue la volatilidad. Entonces, no se puede afirmar que este aumento de recaudación sea sostenido, es necesario un estudio retrospectivo mayor, o esperar un sexenio más para identificar si la recaudación es permanente o sigue siendo parte de una incertidumbre: dependerá de la capacidad del gobierno municipal en turno. Por último, el aumento progresivo de las PF incondicionales, siguen siendo un gran incentivo para contraer deuda, sobre todo en municipios donde son mayores que sus propias recaudaciones (19) o equivalen al doble o más de las mismas (11). El objetivo de este trabajo no fue satanizar a la deuda, más bien, es hacer conciencia acerca de las ventajas y desventajas que puede traer; si existe un esfuerzo por aumentar la recaudación, al menos al 25%, eso puede mostrarle a
los municipios el esfuerzo que implica captar recursos, incentivando un mejor uso de los mismos, ya sean propios o brindados por la federación. Bibliografía ARELLANO, David, (2009), "El enfoque organizacional en la gestión y las políticas públicas: entendiendo a las organizaciones gubernamentales", en Merino, Mauricio et al, Enfoques de política pública, México, CIDE, pp. 63-95. AYALA Espino, José, (1999), Economía del sector público mexicano, UNAM, Facultad de Economía, México. BUCHANAN, James, (1985), "La deuda pública y la formación de capital" en Liberty Market and State, New York University Press, EUA. CARDERO, Ma Elena, (1984), "Notas sobre el endeudamiento público reciente", en Revista Mexicana de Sociología, Vol 26, No 2, UNAM, México. CORTÉS Lozano, Benjamín, (2001), El municipio información y Gestión, IAPQ, Querétaro, México. FRANCO, Fernando, (2012), "Son muchos impuestos y poca la recaudación" en
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Economista,
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Versión
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Auditoría
Superior
de
la
Federación.
Página
electrónica:
http://www.asf.gob.mx/Section/84_Preguntas_Frecuentes CPEUM, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Página electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
INAFED, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal. Página electrónica: http://www.inafed.gob.mx/ Calculadora de Participaciones Federales para Municipios. Página electrónica: http://www.inafed.gob.mx/en/inafed/inafedCalculadora INEGI, Instituto Nacional de Geografía y Estadística. Página electrónica: http://www.inegi.org.mx/ SIMBAD, Sistema Municipal de Bases de Datos. Página electrónica: http://sc.inegi.org.mx/sistemas/cobdem/ LCF,
Ley
de
Coordinación
Fiscal.
Página
electrónica:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf SHCP, Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Página electrónica: http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Paginas/Presentacion.a spx
0% Naucalpan Culiacán Acapulco De Juarez Querétaro Tlalnepantla Cozumel Centro Atenguillo Aguascalientes Puebla Tuxtla Gutiérrez Ecatepec De Morelos León Morelia Atizapan De Zaragoza Durango Salinas Victoria Loreto Hermosillo Sultepec Mexicali San Pedro Garza García Chimaltitlán Quitupan Huixquilucán Bahia De Banderas San Marcos Tijuana San Sebastian Del Oeste Puerto Vallarta Zapopan Guadalupe Teocuitatlan De Corona La Manzanilla Cuautla Pihuamo San Juanito De Escobedo Tlajomulco De Zuñiga Cuernavaca Guadalajara Monterrey Tlaquepaque Tequila Playas De Rosarito Chapala Nuevo Laredo Ahualulco Benito Juárez San Nicolás De Los Garza Tonalá
ANEXO 1.
Porcentaje de deuda (Junio 2012) con respecto a total de ingresos de 2011
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30% % deuda con respecto a total de ingresos
20%
10%
Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en la SHCP, el INAFED y el SIMBAD (INEGI).
Puebla
Durango
Sinaloa
Fuente: Elaboración propia con base en la información brindada por la SHCP. Tlaxcala
Hidalgo
Zacatecas
Campeche
Yucatán
Oaxaca
San Luis Potosí
Baja California Sur
Colima
Guerrero
Chihuahua
Nayarit
Aguascalientes
Tabasco
Querétaro
Michoacán
Coahuila
Chiapas
Tamaulipas
Morelos
Guanajuato
Sonora
Quintana Roo
Veracruz
Baja California
Nuevo León
México
Jalisco
ANEXO 2.
Deuda municipal total por estados
9,000.0
8,000.0
7,000.0
6,000.0
5,000.0
4,000.0
3,000.0 Saldo junio 2012
2,000.0
1,000.0
0.0
Durango
Fuente: Elaboración propia con base en los información proporcionada por la SHCP y el INEGI. Hidalgo
Tlaxcala
Oaxaca
Yucatan
Zacatecas
San Luis Potosí
Michoacán
Puebla
Guerrero
Campeche
Chihuahua
Coahuila
Chiapas
Tabasco
Guanajuato
Querétaro
México
Veracruz
Sinaloa
Tamaulipas
Aguascalientes
Nayarit
Baja California Sur
Colima
Sonora
Morelos
Jalisco
Nuevo León
Baja California
Quintana Roo
ANEXO 3.
Deuda municipal p/c por estado
1600.00
1400.00
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400.00 Deuda p/c junio 2012
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