Neoinstitucionalismo Estratégico y Gobernabilidad

NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO Y GOBERNABILIDAD: UN ENFOQUE SISTÉMICO Y PROSPECTIVO PARA POLÍTICAS DE GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

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Dr. D. Javier Pinazo Hernandis

NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO Y GOBERNABILIDAD: UN ENFOQUE SISTÉMICO Y PROSPECTIVO PARA POLÍTICAS DE GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

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Dr. D. Javier Pinazo Hernandis Experto colaborador e investigador del Observatorio lucentino de Administración y Políticas Públicas comparadas del Departamento de Estudios Jurídicos del Estado de la Universidad de Alicante. Profesor de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad CEUCardenal Herrera de Valencia (España).

NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO Y GOBERNABILIDAD: UN ENFOQUE SISTÉMICO Y PROSPECTIVO PARA POLÍTICAS DE GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

PRESENTACIÓN La prospectiva es la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él. Aunque el devenir no puede predecirse con exactitud, sí podemos imaginar nuestro mañana preferido. No hay consenso sobre si la prospectiva es una ciencia o no, aunque lo importante es si desde los hechos pasados y presentes y una buena dosis de elementos científicos se puede construir una aportación teórica para un mejor futuro sociopolítico, a pesar de la incertidumbre y rapidez con la que se producen los cambios en esta sociedad post moderna. En la búsqueda de aportaciones para resolver en clave prospectiva los problemas de gobernabilidad lo que denominamos Neoinstitucionalismo Estratégico se presenta como acción de gobierno que incide en el diseño y gestión estratégica de las políticas públicas, coordinando redes de asuntos o de actores, sin perder, en ningún contexto su principal rol de representar objetivamente los intereses públicos, cada vez más difusos en una confusa sociedad civil. Esta ideología ha de ser entendida como democracia verdaderamente participativa y abierta, superadora de las opciones representativas partisanas o de grupos de interés, incorporando a la gobernabilidad aquellas propuestas que redunden claramente en el interés general para el presente y el futuro, en un paradigma de desarrollo sostenible y crecimiento compartido, que contribuya a la paulatina sustitución del narcisismo y recelo que todo lo invade desde la concepción economicista del hombre que nos totaliza. La Administraciones de un Estado serán buenas instituciones si son capaces de elaborar y hacer cumplir reglas de juego que restrinjan la maximización individual cuando es colectivamente destructiva. La Administración será buena institución si pondera todos los intereses de la policy network, haciendo prevalecer el interés público, como expresión de la sinergia de todos aquellos intereses que buscan mayores cotas de democracia social y económica y de mayor bienestar social.

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Partiendo de las últimas aportaciones doctrinales en el campo de la gobernabilidad y las propuestas para la construcción de una Teoría de la Gobernanza, hemos realizado un esfuerzo por su sistematización y relación con otras contribuciones desde el nuevo institucionalismo. Relacionar ambos conceptos supone seguir un iter que acote conceptos y ajuste acepciones. Resultado síntesis de esa reflexión sistemática y sistémica es la propuesta del Neoinstitucionalismo Estratégico como al menos un nutriente del proceso de la gobernanza para el paso, del segundo al tercer nivel de gobernanza o metagobernanza, desde las propuestas de Kooiman. Esta es una aportación válida para el contexto OCDE/UE al menos como deseo de paradigma de gobernabilidad. Su traslado al escenario de América Latina en el contexto actual de la globalización y el proceso de reformas administrativas, se muestra como una aportación más, si se considera la hipótesis de que la gobernanza misma, se entienda como contribución a solucionar algunos problemas, per se, o como coadyuvante del governing en, por el momento, en algunos contextos concretos.

Como director del Observatorio es para mi presentar este trabajo innovador del Dr. Javier Pinazo Hernandis, pues en el mismo se funde como en un crisol las últimas aportaciones y tendencias más significativas de la Ciencia de la Administración aplicada a la tarea de la gobernabilidad. Gestión Pública, políticas de gestión y una concepción ideológica de la Administración actual, se entrecruzan y nutren a la vez en este trabajo. El resultado coincide con el título de la obra, pues desde un recorrido en perspectiva histórica descriptiva del cometido de la Administración, termina en clave prescriptiva haciendo propuestas concretas para América Latina. En suma no sólo nos encontramos con una obra científica y atrevida, sino que también podemos ver en ella un instrumento pedagógico y analítico extraprobable a otros contextos político-administrativos. Autor de la presentación: Dr. José Manuel Canales Aliende. Director del Observatorio Lucentino de Administración y Políticas Públicas Comparadas Catedrático de Ciencia Política y de la Administración.

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1.- EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIÓN MODERNA: DE INSTRUMENTO DEL MANTENIMIENTO DEL PODER AL DE SERVICIO A LOS INTERESES GENERALES

1.1 Legitimación del poder y de la actuación de sus agentes. 1.2 Del Imperium a la Soberanía: El nuevo orden de la Administración moderna. 1.3 Teoría del Governing: La Administración y sus agentes para el Servicio Público 2.- LA GOBERNABILIDAD ACTUAL 2.1 Delimitación de la idea de Gobernabilidad. 2.2 Del orden y la seguridad a la cultura del bienestar y del riesgo. 2.3 ¿Gobernabilidad en crisis? 2.4 Los cambios en la Administración y en la Gestión pública como elemento de Gobernablidad. 2.4.1 Las presiones para el cambio. 2.4.2 De la Administración Pública Progresiva a la Nueva Gestión Pública. 2.4.3 En busca de un nuevo paradigma. 2.5 Mecanismos de Gobernabilidad. 2.5.1 Síntesis entre la racionalidad política y la técnica. 2.5.2 Una herramienta metodológica para la gestión de las políticas. 2.5.3 El rol de los gestores y analistas de políticas. 2.6 La complejidad creciente. 2.7 Gobernabilidad, Valor público y Confianza básica. 2.8 Nuestra propuesta de Gobernabilidad. 3.- LA GOBERNANZA 3.1 Precisión conceptual. 3.2 Delimitación positiva y negativa de la Gobernanza. 3.3 La Gobernanza como paradigma y como proceso. 3.3.1 Como paradigma de la nueva Gobernabilidad. 3.3.2 Gobernanza y Gobernabilidad.

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3.3.3 La Gestión Pública en la Gobernanza. 3.3.4 Como proceso. 4.- EL NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO COMO INSTRUMENTO DE GOBERNABILIDAD 4.1 Instituciones por doquier 4.1.1 Las aportaciones del Nuevo Institucionalismo. 4.1.2 El fortalecimiento institucional como estrategia. 4.1.3 Neoinstitucionalismo político-administrativo. 4.2 Neoinstitucionalismo Estratégico y Gobernabilidad. 4.2.1 Neoinstitucionalismo Estratégico. 4.2.2 La buena Institución. 4.2.3 Engarce entre la gestión estratégica y la Gobernanza. 4.3 Ubicación del Neoinstitucionalismo Estratégico entre el segundo y tercer nivel del proceso de Gobernanza. 4.4 Formulación de una Teoría de la Gobernabilidad hacia la Gobernanza. 5.- AMÉRICA LATINA: ESTADO DE LA CUESTIÓN 5.1 Cuestión de Gobernabilidad. 5.2 Crisis de la Gobernabilidad en el modelo de bienestar. 5.3 Confianza en las Instituciones democráticas. 5.4 La reivindicación del Estado y de sus Instituciones. 5.4.1 Cambios necesarios en lo político-administrativo. 5.4.2 Propuestas para una Gestión Pública nueva. 5.5 Superación del estadio burocrático. 5.6 Nivel de Gobernanza para América Latina aquí y ahora. 5.6.1 La ayuda exterior: Gobernanza para la cooperación internacional. 5.6.2 Gobernanza para la gestión de la ayuda exterior. 5.7 Una lectura desde el análisis institucional. 6.- CONCLUSIONES.

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1.- EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACIÓN MODERNA: DE INSTRUMENTO DEL MANTENIMIENTO DEL PODER AL DE SERVICIO A LOS INTERESES GENERALES 1.1 Legitimación del poder y de la actuación de sus Agentes Desde sus orígenes el poder se ha justificado desde dos grandes perspectivas; su origen divino y la transmisión del poder1. La legitimación del poder soberano se desarrollaba en dos grandes líneas. La primera de ellas, la teoría del Derecho Divino de los Reyes, tomaba su origen de la concepción cristiana de la monarquía, aunque adaptándose a las nuevas circunstancias históricas. Si el monarca obtiene su poder de Dios, sólo pueden valorarse sus determinaciones en relación con la ley divina, nunca con la humana. La segunda línea toma su origen de la recepción del Derecho Romano del período imperial en el que se había consagrado ya la idea de la transmisión del poder del Senado y el Pueblo romano al Emperador, transmisión de la que se declararon sucesoras las monarquías dinásticas2. La justificación del poder por la idea de su divinización, mantiene una deuda histórica impagable con la llamada Teología Política3. Se trata, pues, de una teología útil al servicio del orden establecido, pues en ella encuentra el príncipe una justificación teológica de la ‘razón de estado’, con clara función ideológica de legitimar el status quo. La detentación del poder es incuestionable, bien sea por su originario detentador o por quienes actúan por transmisión o delegación4. Los agentes del poder aparecen así legitimados y se muestran vicarios de un poder indiscutible al que representan investidos de las necesarias y exorbitantes prerrogativas,

Translatio imperii. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ, J. M, “Potestades administrativas y poderes Constitucionales: En torno al proceso de juridificación del poder” en Revista Española de Derecho Administrativo nº 38, 1983. 3 La expresión Teología Política encuentra ya sus orígenes en el historiador romano Varrón (116-27 a.C.) y de él la recogió San Agustín, quien afirma al respecto que hay tres géneros de teología, es decir, de la ciencia de los dioses, cuyos nombres son: uno, mítico; otro, físico, y otro civil.[...]” De civitate Dei, 6: PL 41 182. 4 Expresión de la misma es la frase de Tertuliano al decir que “[...] estamos obligados a algo, no porque sea bueno, sino porque Dios lo manda [...]”. Esta justificación del poder ha estado presente en los grandes tratadistas del derecho quienes lo encuentran como una de las fuentes del denominado decisionismo jurídico. (Cfr. SCHMITT, C., Sobre los tres modos de pensar la Ciencia Jurídica, Tecnos, Madrid, 1996, pp. 26-31.) 1 2

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aceptadas en un juego institucionalizado gracias a una complicidad consciente de dirigidos y dirigentes. El poder inicialmente aceptado es trasmitido, por razones de fuerza, dinastía, adopción, aclamación o elección, cuando no usurpado por la fuerza o el engaño y, es mantenido, por unos servidores de ese poder. Sirven a ese poder como agentes del mismo, por coacción, admiración o estímulos coadyuvando a su mantenimiento, su posterior transmisión o su usurpación. Lo mismo cabe decir de la idea de agencia, comisión o ejercicio de poder que implica que estas actuaciones son llevadas a cabo porque alguien —único soberano y detentador del mismo— así lo ha decidido, interesado o necesitado. Los agentes del emperador, monarca, príncipe o cualesquiera titulares de poder establecido según el orden señalado, no sirven al pueblo, sino que controlan a éste para que respete el orden político-religioso impuesto y para ello utilizan una porción del imperium que les es cedido ad hoc. Esta situación es fruto de concepciones culturales que se han mantenido en nuestro ámbito cultural desde la civilización romana y bizantina, pasando por el sacro imperio romano—germánico hasta la terminación del antiguo régimen.

1.2 Del Imperium a la Soberanía: El nuevo orden de la Administración moderna Lo que se ha denominado Administración moderna surge del proceso de división de poderes, en el que el legislativo y judicial se forman con las competencias que han ido arrancando de manos del antiguo monarca absoluto, quien mantiene en cambio el poder ejecutivo con carácter residual5. Una de las ideas básicas de la Administración moderna, deudora de Napoleón, es la separación entre Gobierno y Administración. Napoleón gobernaba su Conseil d’etat designando en el seno del consejo; delegados encargados de los “grandes asuntos”. En cambio, los ministros estaban encargados de los “negocios corrientes”. Así surgiría6 la ‘función administrativa’ consistente en realizar los asuntos corrientes del público y una ‘función gubernativa’ encargada de solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad política y en velar por los grandes intereses nacionales. 5 DUGUIT, L., La separación de poderes y la Asamblea Nacional de 1789, Presentado, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1996. 6 HAURIOU, M., Prècis de Droit Administratif et de Droit Public, 9ª ed., París, 1919.

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Por su parte la nueva idea de ‘la soberanía’ permite el reparto en diversos estamentos de la unidad de poder que representaba su antecesora idea de imperium. Debe destacarse el incipiente nutriente democrático de la soberanía, en el marco de su relación con la noción moderna de Estado. La noción de Estado no fue acogida por las lenguas europeas hasta épocas relativamente recientes, cuyo éxito se debió al hecho de que la realidad significada por él era nueva y diferente de la que contemplaron los escritores de la antigüedad y del medioevo7. El concepto no fue acogido por igual en los países continentales y en los anglosajones8. Es en la obra de BODINO9 donde encontramos el sentido moderno de la idea de soberanía que es equiparada10 al de suprema autoridad y su relación con la idea moderna de Estado.

Polis, Res pública, Civitas, Regnum. Términos utilizados por Platón, Aristóteles, Cicerón, San Agustín y que en puridad obedecen a realidades diferenciadas. (Cfr. PASSERIN D’ENTRÈVES, A., La Noción de Estado, Ariel, Barcelona, 2001, p. 54.) Es generalmente atribuido a Maquiavelo la acepción moderna del término Estado si bien la misma ya había sido utilizada por diversos autores aunque con acepciones diversas. Maquiavelo se referiría, no al Estado moderno actual, sino a la novedad que él mismo llamaría ‘principado nuevo’, en las que ya estarán presentes las ideas de fuerza, poder y autoridad y a las que tendrá que dar respuesta la sociología, la filosofía política y el derecho. Pensemos en Ulpiano al hacer la distinción pedagógica entre derecho público-derecho privado en el Digesto “[...] publicum est quod ad statum rei romanae spectat [...]” o en Dante, Inferno, XXVII. 8 Luis Vives utilizaría el término República (“De Europae Dissidis et Republica”) En la Introducción del Leviatán de Hobbes donde se encuentra expresamente la identidad entre Civitas, Commonwealth y State. Por su parte Bodino sigue haciendo uso del término República, conservando la palabra “estat” el significado tradicional de situación o condición. “[...] y porque la forma y Estado de una república depende de los que tienen suprema autoridad (Cfr. BODINO, J., ob. cit., p. 379.) y así lo señala PASSERIN D’ENTRÈVES, A., ob. cit., p. 58. Puede observar en el libro II de la República que Bodino dice “[...] Necesario es ver quienes son los que en cada república tienen la suprema autoridad para que podamos juzgar cual sea la manera del Estado[...]” (Cfr. BODINO, J., ob. cit., p. 383.) 9 Véase BODINO, J., Los seis libros de la República, Centro de Estudios Constitucionales, Vol. I, Madrid, 1992, pp. 267. La edición publicada en latín, la traduce como “summa in cives ac subditos legibusque soluto potestas”. 10 Capítulo X del libro primero, se habla de primera señal de suprema autoridad y de segunda señal de majestad (BODINO, J., ob. cit., pp. 354 y 356.) 7

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“[...] la suprema autoridad es el poder absoluto y perpetuo de una república, los latinos la llamaban maiestate, los italianos señoría, los hebreos la dicen scieuet musar, es saber, la mayor autoridad de mandar. Y así es necesario fundar en esto la definición de suprema autoridad, por no haber jurisconsulto ni filósofo político que la haya definido, con ser punto muy necesario cuando se trata de estado de república… …Todo dominio sobre una pluralidad de familias, dotado de poder soberano, esto es, revestido de un poder supremo e independiente en lo exterior y en lo interior, representa un Estado. [...]”11. Ni esto ni nada análogo se había dicho antes de BODINO. Inmediatamente vino su positivización en el derecho y el art. 3 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 contiene la idea esencial del nuevo orden, sustitutivo del ancien régime. Este precepto señala que “el principio de toda soberanía reside en la Nación. Ninguna corporación o estamento, ningún individuo puede ejercer autoridad que no emane expresamente de ella”. La Constitución francesa de 1791 hará trasunto de estos preceptos al establecer que “la soberanía es una, indivisible, inalienable e imprescriptible. pertenece a la Nación y ningún individuo puede atribuirse su ejercicio”. La inalienabilidad supone que no se puede más que comisionar su ejercicio y esta delegación no será más que parcial, fragmentada y limitada, nunca total. La propia Constitución cierra el círculo al establecer en el capítulo IV, sección 2, art.2 que “los administradores no tienen ningún carácter de representación. Son agentes elegidos temporalmente por el pueblo para ejercer, bajo la vigilancia y la autoridad del rey, las funciones administrativas”. Aquí radica el punto de inflexión histórica por el que la nación sustituye al Rey como titular del poder. A partir del mismo, el ejercicio de la autoridad no puede ser realizado sino como emanación de la soberanía popular y su detentador no será más que un agente o comisionado del mismo. Los agentes serán ocasionales, temporales, revocables, nunca propietarios del poder que lo ejercerán sólo en nombre del pueblo por comisión o delegación del mismo12.

11 Para BODINO el Estado supremo depositario de la soberanía es “[...] un droit gouvernement de pluisieurs mesnages et de ce que leur es commun avec puissance souveraine [...]” 12 GARCIA DE ENTERRÍA, E., La lengua de los derechos. La formación del Derecho Publico europeo tras la Revolución Francesa, 2º edic Civitas, Madrid, 2003, pp. 102 y ss.

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La delegación de soberanía como nueva expresión de la translatio imperii, servirá para la representación política y para la función administrativa. Ciencia Política y Ciencia de la Administración de la mano y con un mismo título de legitimación para su actuación13. El nacimiento de la Administración moderna14 supuso la defunción del arcanum rerum publicarum y con él toda suerte de roles sociales, políticos y religiosos15. Con la Administración moderna, se da una transmutación del poder ejecutivo, al sustantivizarse y personificarse en lo que se denominará ‘Administración’ y que operará como un sujeto jurídico real y verdadero16. Este carácter subjetivo de la Administración será el primer dato para la construcción del Derecho Administrativo y toda la Administración, y ella, con sus medios reales y personales, quedará sujeta a una racionalidad externa y coherencia interna como consecuencia del nuevo título legitimador. A pesar de los intentos involucionistas17 al final en Europa surge un nuevo orden político—administrativo en el que el poder administrativo aparece como una potestad de la Administración Pública para gestionar una parte del poder público. Mientras que este poder (pouvoir), se refiere a la función, a la prerrogativa concreta, a una especie concreta, el poder público (puissance publique), se referiría a éste poder público pero in genere, in abstracto18. Observamos aquí una sucesión ideológica entre el imperium—potestas y la de puissance—pouvoir. Ahora la cesión por translatio imperii del poder soberano se manifiesta en el pouvoir delegado o ejercido ex lege.

13 Distinción fundamental para la organización administrativa del Derecho Público francés (Cfr. CARRÉ DE MALBERG, La Loi, expression de la volonté générale,2º edic. París, 1984, pp. 20-21.) 14 En España no lo haría hasta la desaparición de Fernando VII, que permitiría el acogimiento del nuevo corpus del Derecho Público. Cuarenta y cinco años de retraso con respecto a la revolución francesa. (GARCÍA DE ENTERRÍA, ob.cit., pp. 208). 15 Como bien describiría DOMANT a Luis XIV, en el año 1689 en Les lois civiles dans leur ordre naturel. 16 GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Revolución francesa y Administración contemporánea, 4ª edición, Civitas, Madrid, 1998, p. 73 y ss. 17 El Congreso de Viena de 1815, La Santa Alianza, Metternich, Tayllerand... 18 Se puede ver la diferencia en el Derecho Público francés (Cfr. MONTAGNIER, G. Y GUILLIENE, R., Lexique des termes juridiques, 13ª édit., Dalloz, París, 2001.) Así se diferencia entre pouvoir administratif y puissance politique et sociale (CHEVALIER, J., Sciencie Administrative, Puf, París, 1986.)

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1.3 Teoría del Governing: La Administración y sus Agentes para el servicio público BODINO indicaría que la tercera señal de suprema autoridad es “la de instituir los principales oficiales” distinguiendo en cuanto a la delegación del poder soberano a favor de determinadas personas distinguió entre oficiales y comisarios19: “[...] los primeros son aquellos que tienen cargo ordinario limitado por edicto, mientras que los segundos son aquellos que tienen cargo extraordinario, limitado por simple comisión. Los unos tienen autoridad de mandar y se dicen magistrados y los otros, de conocer o ejecutar los mandatos, y todos son personas públicas, más no por eso todas las personas públicas son oficiales o comisarios [...]”. En vez del carácter permanente del oficial, el comisario es esencialmente eventual, en cuanto a que su papel se reduce al de una comisión. Éste no ejerce competencias propias sino del Rey, cuyo simple ejercicio no le ha sido delegado y no constituye un lus quaesitum20 y su mandato es revocable ad nutum21. Los oficiales están investidos de una autoridad delegada, en virtud de la

“[…] la primera señal de suprema autoridad es la de dar leyes en general y a particulares; la segunda es la de declarar la guerra o hacer la paz; …la cuarta, la de conocer las últimas apelaciones y la quinta, la del derecho de gracia. …Los Magistrados serían aquellos que en la República tienen autoridad de mandar, y si bien todo Magistrado es oficial, no todo oficial es Magistrado ya que éste en su acepción etimológica significa imperativo, señor, dominador, y después del príncipe es la primera persona sobre la cual recae el peso de los que tienen la suprema autoridad, siendo partícipe del poder, de la fuerza y de la autoridad del mandar […]” (Cfr.BODINO, J., ob. cit., pp. 345-379 y pp. 507 y 544..) 20 La teoría de los iura quaesita o derechos adquiridos, constreñía al monarca en aquellas actuaciones que, se decía, se enfrentaban a un derecho natural como la propiedad o a posiciones jurídicas previamente reconocidas por el mismo Rey o sus predecesores. Ahora bien, los derechos adquiridos podían también ser ignorados en casos aludiendo a la necesitas regni a la suprema potestas o a fórmulas similares a través de las que se hacían patentes las prerrogativas del poder público (Cfr. DE LA CUÉTARA MARTÍNEZ, J. M., ob. cit.21 Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La Administración Española. Estudios de Ciencia Administrativa, 6ª edición, Civitas, Madrid, 1999. p. 184. 19

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cual puede utilizar una vis coactiva sobre los particulares. Estos oficiales según su grado a su vez, la adquieren, la ejercen y la delegan22. El soberano sanciona, por su poder la designación del funcionario, aprobando la unidad de la función (lo objetivo) con el individuo (lo accidental). En esta designación por parte del poder residiría el mecanismo de la transmisión, es decir, el nombramiento para ejercer unas determinadas funciones. En la modernidad lo que cambia es el mecanismo de la transmisión y el título que lo legitima. La cesión del poder es controlada y su ejercicio también mediante mecanismos jurídicos23. El poder se transmite para prestar un officium, en el que se prestan servicios a fines colectivos. A quien se atribuye el officium se le otorgan potestades y su actividad constituye una función que está sometida a control. Es el contenido de la función lo que prevalece y no tanto el carácter personal de quien la desempeña24. En ello observamos uno de los elementos determinantes del cambio en el ejercicio del poder, radicando en que en el modelo moderno el nombramiento ya no confiere una situación jurídica individual sino el ejercicio de una situación jurídica condicionada; el de un mandato. Por ello el mandatario, el servidor público es deudor y acreedor a la vez del poder y del servicio.

Ya hemos visto que para BODINO la tercera manifestación de la autoridad es la de nombrar los primeros oficiales, supone que estos, a su vez, quedan investidos de otra autoridad que les permite el nombramiento de oficiales menores ”[...] no hay República donde no se permita a los mayores Magistrados, y a muchos cuerpos y colegios, nombrar ciertos oficiales menudos, como he mostrado que hacían los romanos; pero esto se hace en virtud del oficio que tienen y casi como procuradores hechos con autoridad de sustituir [...]” (BODINO, J., ob. cit., p. 360.) 23 Aquí subyace la discusión doctrinal sobre si ese mecanismo de transmisión es una fórmula contractual o un acto unilateral de carácter patrimonial y además de naturaleza impersonal, como sostiene JEZE al señalar que el acto jurídico por el cual un individuo ingresa en el servicio público es un acto de condición, que no tiene por efecto jurídico crear para un individuo una situación jurídica individual, sino investirlo de una situación legal y reglamentaria. (Cfr. JEZE, G., Principios Fundamentales del derecho Administrativo, Tomo II, Buenos Aires 1949, p. 267.) 24 Sobre las diferencias entre munus y officium, instituciones ambas propias del Derecho Canónico, como expresiones del oficio subjetivo y del oficio objetivo y de la evolución del munus público hacia el officium puede verse en GIANNINI, M. S., Derecho Administrativo, MAP, Madrid, 1991, pp. 144-151. 22

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Paulatinamente25 este poder va resultado cada vez más vicarial de la función o del servicio para el que se otorga, toda vez que el nuevo orden de la Administración moderna supone un actuar para los agentes públicos desde una lógica distinta. El poder justificado por razones divinas, por la idea de su transmisión legítima o por la posesión de la fuerza coactiva, ha pasado a justificarse en la presunción de su ejercicio como servicio a la voluntad general —soberanía—. La asamblea soberana delega el ejercicio del poder a la Administración, resultando ahora no tanto un medio para asegurar el mantenimiento de poder (policía, ejército, recaudadores de tributos...) cuanto un instrumento mediático destinado a satisfacer los intereses generales. Sólo en la medida en que se produzca una variación en la justificación o legitimación de poder, variará también el papel de los que lo ejercen por delegación26; el de su posicionamiento social y razón de ser; el de sus cometidos y funciones; el de sus derechos y obligaciones27. Una concepción de la legiti-

25 En España la divisoria entre el antiguo régimen y el Estado liberal, en lo que respecta al personal administrativo no se sitúa en una fecha concreta, pues se producen vaivenes entre una y otra configuración político-administrativa durante las primeras décadas del siglo XIX. El fenómeno que puede servir para trazar el deslinde puede ser la enajenación de los empleos administrativos (denominados oficios por influencia canónica) prevalente en la monarquía absoluta. Estos eran vendibles, hipotecables, renunciables, y arrendables, tanto por parte del Rey como de sus adquirentes. Felipe V iniciará el proceso de rescate de los oficios, para su eliminación posterior. La venta de los oficios sería suprimida en 1810. (OLMEDA GÓMEZ, J. A. Y PARRADO DÍEZ, S., Ciencia de la Administración, Vol. II Los sistemas administrativos, UNED, Madrid, 2000, p. 68.) Para HABERMAS la génesis del Estado moderno responde a la necesidad de una Administración financiera central en relación con el tráfico mercantil de las administraciones territoriales y nacionales en formación. (Cfr. HABERMAS, J., Ciencia y Técnica como “Ideología”, Tecnos, Madrid, 2002, p. 131.) 26 La delegación y la transmisión del poder no es muy diferente en sí misma; los nombramientos no dejan de ser meras ritualidades (la espada, la sacralización, el cetro...), ahora más regladas (nombramiento, presupuestos, aceptación, periodo de prueba), antes más discrecionales; se conceden prerrogativas (inmunidades, y también responsabilidades...) y derechos (exacciones...); se exigen deberes (fidelidad al rey...). No cambia tanto el continente cuanto el contenido: la legitimación de ser de los agentes públicos, que no es otra que la de servir a la colectividad, o al menos a un poder que ya no se sirve ni se legitima en sí mismo. 27 El principio de responsabilidad de los agentes públicos se consagró en el art. 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Se dispone en el mismo que la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo agente público de su Administración (Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Problemas del Derecho Público al comienzo del Siglo, Civitas, Madrid, 2001, p. 31.)

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mación política distinta, requiere un aparato que lo sustente también distinto. Este aparato se sustentará en una filosofía instrumentada jurídicamente y la vez organizada respondiendo a un mismo fin. Las intervenciones públicas hasta el siglo XIX se reducían principalmente a los sectores ligados al imperium del Estado (policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar y colonial). La acción de governing, steering en el sentido de dominación legítima mediante la Administración burocrática se sustenta en toda la tradición anteriormente vista y en la propia evolución y progresión que desemboca en la Administración moderna. El capitalismo industrial exige y financia a la vez una nueva Administración que vaya poniendo orden y reglas en espacios nuevos que así lo requieren28. La separación napoleónica entre de gobierno—administración, —o decisión/ ejecución— tendrá su reflejo en las teorías sobre la Administración de WEBER o WILSON y que tanta influencia tendrá para los dogmas de la Administración moderna sobre todo en el S.XX. La acción de gobierno articulada en el ejercicio legítimo de potestades administrativas será la base de su intervención en el fomento y ordenación del progreso social. Mientras que se dota de una legitimación social al poder político, se dota de una legitimidad jurídica a la atribución funcional de los agentes. Esta es la argumentación de la Administración tradicional o progresiva. La Administración pública tradicional ‘weberiana’ o ‘convencional’ (APT), debe entenderse como la que actúa bajo el paradigma de la racionalidad burocrática. Sus rasgos son la permanencia, jerarquía, verticalidad, impersonalidad control, neutralidad, volcada más en procedimientos y en la legalidad que en resultados. Sería en términos cronológicos la que transcurre desde la época moderna weberiana (1919) principios hasta la crisis del Estado del Bienestar en los ’70. La APT va asociada al concepto de burocracia, es decir, una organización jerárquica en la que cada unidad tiene unas responsabilidades claramente de-

28 Como subraya WEBER el concepto de poder es sociológicamente amorfo, todas las cualidades de un hombre son susceptibles de generar poder y colocarle en posición de imponer su voluntad, aunque lo fundamental es esa relación de poder que genera dominación o autoridad legítima Sobre los tipos de dominación en Weber (racional, tradicional y carismática) y su relación con la burocracia, véase en WEBER, M., Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1944, 10ª reimpresión para España, 1993, pp. 701-752.

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limitadas estando sus actuaciones reguladas mediante reglas escritas y mecanismos de control vertical. En su momento, aunque ahora pueda resultar una paradoja, el modelo de organización burocrático fue la respuesta a las necesidades derivadas de la modernidad, una modernidad racionalizadora que se manifestaba en el dominio de la eficiencia, la predictibilidad, la calculabilidad y el control tecnológico. La Administración Pública Progresiva (PPA), —término acuñado por HOODS29— se caracteriza por el conjunto de ideas sobre la Administración de la era del progreso entre finales del XIX y principios del XX. En ella el tema central de la gestión pública era como limitar la corrupción, el derroche y la incompetencia. El termino progresista se utiliza ampliamente –sin afinidad partidista— para denotar una amplia corriente sobre el Gobierno y los servicios públicos, en la que los presupuestos eran; beneficio particular del cargo políticos, monopolio u oligopolio de las empresas, el gran negocio del crimen organizado. En estas circunstancias para el pensamiento progresista los servicios públicos serían muy costosos y de baja calidad. Los dos postulados básicos de la PPA30 serían: a) Sector público diferenciado del privado en términos de continuidad, ética, métodos operativos, diseño organizativo y gestión del personal

HOODS C. “Racionalismo económico en la Gestión Pública; De la Administración Pública Progresiva a la Nueva Gestión Pública” en Lecturas de Gestión Pública, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 1996, pp 469-488. 30 “Will progressivism endure as the conceptual foundation for public administration? Traditional progressivism, with its characteristic hierarchical control, scientific management and neutral competence, allows public administrators little room to use discretion or to process political claims. Though the progressivist model continues to have legitimacy, policy network models more accurately account for use of discretion. First, a network model premised on economic utility explains events better than does traditional progressivism. Secondly, a socialconstructivist model (in which network participants influence one another and make sense together) has normative advantages over both progressivism and the economic exchange model. The catch is that the progressivist injunction against the use of discretion must be abandoned. When that happens, the political side, the “demand side”, of public administration is no longer invisible. Policy networks provide a way of processing dissension, articulating values, and airing possible policy implementation strategies. Maneuvering on behalf of the public interest in this complex politically subtle network is the task of post-progressive public administrative. (Cfr. MILLER,H.T. “Post-Progressive Public Administration: Lessons from Policy Networks” en Public Administration Review, Vol. 54, No. 4 (Jul.-Aug., 1994), pp. 378-386) 29

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diferenciada (se acude a la metáfora de poner la Administración en manos de corporaciones jesuíticas31). b) Políticos y altos cargos deben ceñirse a procedimientos estrictos para limitar el daño (Instituciones y reglas en la Gestión Pública tales como estatutos y sistemas de control). Podría decirse que la PPA es la versión americana desde las tesis iniciadas por W. WILSON32, de los postulados burocráticos continentales que han constituido la denominada APT.

31 Los funcionarios deben amar la Administración como los párrocos a sus parroquias y no como los agentes bursátiles lo hacen con la bolsa. 32 Diría WOODROW WILSON : “[…] El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que el Gobierno puede hacer legítimamente y bien, y segundo, como puede hacer estas cosas apropiados con la mayor eficiencia posible y con el menor costo de energía posible… …la idea de Estado es la conciencia de la Administración, vistas cada día cosas nuevas que el Estado debe hacer, lo siguiente será ver como las debe hacer … …en el Gobierno como en la virtud, lo más difícil es lograr progresos… …la Administración se encuentra fuera de la esfera de la politica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las tareas de la Administración, ésta no debe tolerar que se manipulen sus funciones… la Política no hace nada sin la Administración, pero no por ello, la Administración es política. La Administración es pública es la ejecución detallada y sistemática de la ley pública. Toda aplicación particular de la ley general es un acto de Administración… …La Administración está por doquier, poniendo las manos en nuevas empresas…Nuestro deber es dar la mejor vida posible a una organización federal, a sistemas dentro de sistemas… “[…] (Cfr. WILSON,W. “El estudio de la Administración” ( Political Scienie Quaterly nº 2, junio de 1887) en SHAFRITZ, J. M. Y HYDE, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública, Fondo de Cultura económica, México, 1999. Otros autores posteriores afirmarían; “[…] no se debe considerar a la Administración como simplemente una función de la autoridad ejecutiva, es decir la autoridad de gobierno...Se ha visto, que por lo contrario la Administración es la función de cumplir la voluntad del Estado. En ciertos aspectos puede ser mayor y en otros sentidos menos extendida que la función de la autoridad ejecutora como queda determinada por el derecho positivo. Hay así, en todos los sistemas gubernamentales, dos funciones básicas o últimas de gobierno, o sea, la expresión de la voluntad del Estado y el cumplimiento de dicha voluntad. También existen órganos separados en todos los Estados, cada uno de los cuales se dedica principalmente a cumplir una de estas funciones. Y estas funciones son. respectivamente, la Política y la Administración. […]” (Cfr. GOODNOW,F.J “Política y Administración” (Politics and administration: a study in Goverment,Nueva York, Rusell and Rusell, 1900) en SHAFRITZ, J. M. Y HYDE, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública...

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Bien la PPA o APT el caso es que la historia administrativa progresa con y hacia la modernidad y podemos verlos en sus expresiones científicas de: • Max Weber y su modelo de Administración y democracia moderna. • La Administración fabiana de SIDNEY Y WEB33 desde la cual el punto álgido de la evolución de implica una distribución colectiva superadora de las disfuncionalidades del mercado, dirigida por un cuerpo de elite ascética y no meros gerentes. • La economía de la burocracia de NISKANEN34 que significa que las estructuras de la Administración Pública se entienden mejor como un reflejo de las rentas políticas que como una adaptación funcional a las necesidades de modernización. La PPA es simplemente la alianza de los intereses de la burocracia, los productores y sus grupos de interés aliados, quienes se alían para esquivar los rigores de la competencia mercantil y la subordinación de los controles políticos. Lo que nos parece cierto es que tras los cambios de la PPA/APT más que nunca la Ciencia de la Administración viene llamada a hacer aportaciones prescriptivas sobre la contribución de la Administración y de la Gestión Pública a los nuevos paradigmas de gobernabilidad, necesarios en los nuevos hábitats o escenarios. Debe hacerlos porque la misma es mayor de edad científicamente35 y dicha labor debe realizarse en conjunción sistémica con otras disciplinas. Puede y debe hacerlo, así se reconoce desde disciplinas jurídicas próximas.

Fundadores de la London School of Econnomics and Political Sciencie en 1895. NISKANEN W.A., Bureaucracy and Representative Government, Aldine-Atherton, Chicago, 1971. 35 “[...] Puede hablarse de una Ciencia de la Administración y no de Ciencias Administrativas, lo que supone más un problema de fondo que meramente lingüístico. Puede constituirse como rama autónoma de las ciencias sociales y desarrollarse librándose del grillete tradicional de las disciplinas clásicas, cristalizadas por las tradiciones universitarias adquiriendo el prestigio de una ciencia mayor y un standing académico [...] “(Cfr.LANGROD,G. El pensamiento administrativo no jurídico. Vicisitudes y renacimiento. Publicaciones del Centro de formación y perfeccionamiento de los funcionarios-BOE, Madrid, 1964) También en PINAZO HERNANDIS, J. “En torno a la mayoría de edad de la Ciencia de la Administración. Un enfoque sistémico y prospectivo” en Revista de Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Valencia nº 38/39, Invierno/Primavera 2002, Valencia, pp. 97-118) . 33 34

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“[…] Lo que permite, desde una religación Derecho Constitucional—Derecho Administrativo, encontrarse con europeización del Derecho Administrativo, la nueva Gestión Pública y demás fenómenos emergentes, toda vez que se contempla al Derecho Administrativo como una ciencia de dirección y vertebración de los procesos sociales. A tal fin se ordena la difusa realidad administrativa con categorías clasificaciones, generando una formación de conceptos—clave o puente entre el Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración, extrayendo ideas ordenadoras e integradoras, pues ambas disciplinas ejercen una función auxiliadora respecto de la otra sin que quepa prelación o preferencia entre ellas. Hay que pasar del enfoque multidisciplinar al interdisciplinar, elaborando y construyendo sistemáticamente conceptos asociativos que puedan hacer de puente entre ambas disciplinars para sintetizar las claves interpretativas del diálogo científico, conceptos tales como dirección, comunicación o responsabilidad. […]”36

2.- LA GOBERNABILIDAD ACTUAL 2.1 Delimitación de la idea de Gobernabilidad Debemos precisar a qué debemos referirnos con el término ‘gobernabilidad’ y diferenciarlo sobre todo del de ‘gobernanza’, confusión de conceptos originada no sólo por su utilización contextual si no sobre todo por las traducciones en su uso. Cabe distinguir varias acepciones sobre la gobernabilidad: 1ª) Los trabajos encargados por la Comisión Trilateral en los 70; Los primeros orígenes del concepto de gobernabilidad cabe situarlos en la obra de CROZIER, HUNGTINTON Y WATANUKI de 1975 sobre la “gobernabilidad de las democracias”37.

SCHMIDT-ASSMANN, E. La teoría general del Derecho Administrativo como sistema,INAP, Marcial Pons, Madrid, 2003. 37 CROZIER, M, HUNTINGTON,S.P. WARANUKI,J. The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press,1975. 36

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2ª) Otro uso del término gobernabilidad surge para designar la consolidación de las democracias en transición38. 3ª) Su utilización por los organismos internacionales y que ha contribuido a la confusión como sinónimo de buen gobierno/gobernanza39. 4ª) En el marco de la construcción europea, entendiéndose por gobernabilidad de la Unión Europea, la estructura de toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales40. 5ª) La gobernabilidad se refiere a un proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas al desarrollo económico y social. Supone la interacción entre las instituciones concebidas formalmente y las organizaciones de la sociedad civil41. Por lo tanto la idea que nos interesa es la de gobernabilidad entendida como la . En este sentido la gobernabilidad es un concepto que abarcaría diversas formas de ejercerla, desde el steering hasta la citada gobernanza. Así, el ‘governing’

38 Situación de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, implícito a la gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado y generador de la mejora de lo político. 39 Como recientemente ha propuesto y ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española respectivamente. Quizás la utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los Gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de los Gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre ellos. 40 Como una nueva conceptualización de la legitimidad de las instituciones políticas fundamentada en la eficiencia de un Gobierno sobre todo para el pueblo más que por o desde el pueblo y a la vez una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel y de red, donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos diferentes por actores con distintas capacidades y preferencias. 41 Según Instituto internacional de Ciencias Administrativas de 1999.

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(gobierno legitimado en el poder ejecutivo con predominancia del rol de steering) será la expresión de la gobernabilidad, más tradicional y habitual hasta el momento presente.

2.2 Del orden y la seguridad a la cultura del bienestar y del riesgo Las nuevas políticas públicas que vienen apareciendo en el tiempo como embriones de las políticas sociales vienen motivadas por razones de orden público (tales como precios alimentarios, legislación sobre pobrezas y asilos...)42 y con el advenimiento del Estado providencia o del bienestar (Welfare state)43, al surgir éste como un esfuerzo para modificar las condiciones del mercado y proteger a la ciudadanía de las disfuncionalidades de la economía44. Independientemente de su evolución nacional, lo bien cierto es que los valores que esta nueva concepción del Estado del bienestar, empieza a tomar carta de naturaleza en las diversas Constituciones políticas e impone una actuación exigente a las Administraciones Públicas que es novedosa, frente a sus cometidos tradicionales, pues van a tener que dar respuestas a nuevos derechos públicos subjetivos. El cambio para la Administración Pública es de tal magnitud que los ambiciosos45 programas de desarrollo de este surgimiento van a constituir el origen de la mayor parte de las políticas públicas contemporáneas. Va a suponer la necesidad de dotaciones presupuestarias masivas46, un espectacular crecimiento de las burocracias, cambios en las estructuras organizativas imperantes y el nacimiento de nuevas y multiformes maneras de intervención y gestión públicas, justificadas desde la idea de que el servicio público es el corazón del Estado. Una variación de sus reglas toca el centro de

Las Poor laws en Gran Bretaña estuvieron más motivadas por mantener el orden público que en un carácter altruista de satisfacer las necesidades de la hambruna del pueblo. 43 Su eclosión surge al día siguiente de terminar la II guerra mundial con el desarrollo y generalización de las intervenciones estatales. 44 Puede verse en Introducción y Cap. I de MENY, I. y THOENIG, J. C., Las Políticas Públicas, Ariel, Barcelona, 1992. 45 Un marco ideológico más reducido como el welfare americano, pretendía nada más y nada menos que “pautas mínimas en materia de ingresos, nutrición, sanidad, vivienda, educación garantizados a cada ciudadano como un derecho político y social”. 46 El 50% del PNB en algunos países desarrollados. 42

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la organización de la convivencia. Se justifica, por ello, la alarma, cada vez que se mueve la tierra debajo de la clave de la bóveda de los modernos sistemas políticos europeos47. Se puede calificar de injustificados los planteamientos de que la gobernabilidad actual exige como precio la muerte de los servicios públicos. Una cosa es la existencia o no de algunos servicios como ‘públicos’ y otra, es cómo se hayan de gestionar. No se vaticinan cambios de relevancia en la primera de las cuestiones, pues en primer lugar, los únicos servicios públicos afectados por las reglas del mercado son los de carácter económico. En segundo lugar, y sobre todo, porque quienes aseguran la destrucción del servicio público no suelen preocuparse de establecer a qué servicio público se refieren. Es sabido que esta noción es de las más lábiles y cambiantes del Derecho Público moderno48. No obstante, opciones políticas más o menos intervencionistas, se puede afirmar el convencimiento de que el modelo de Administración prestacional, con sus vaivenes y diferentes técnicas de gestión, no sólo va a perdurar, sino a incrementarse, durante muchos años más. Perdurabilidad que vendrá de la mano de la nueva cultura de la globalización, de los fenómenos migratorios, de la implantación de las nuevas tecnologías, de la movilización constante de personas y bienes y de otros tantos que irán surgiendo y necesitando respuestas de la Administración. Ésta en perspectiva de futuro va a sufrir notables cambios, cambios que afectarán a su modelo de gestión y a sus sistemas organizativos, todo ello en un camino de adaptación a estas nuevas necesidades y nuevos retos, que requerirá de nuevas prestaciones, nuevos servicios públicos y nuevas maneras de administrar. No podemos ser ajenos a la nueva concepción del trabajo que en nuestro entorno se avecina y que desde la sociología y otros campos del saber ya se

MUÑOZ MACHADO, S., Servicio público y Mercado I, Los fundamentos, Civitas, Madrid, 1998, pp. 17-41. En nuestro contexto europeo político y social el conocido Rapport public que dedicó en 1994 el Conseil d´Etat al Servicio Público, imputa a la Comunidad Europea la principal responsabilidad de la nueva crisis del servicio público “[...] Europa, no instruye un proceso a los servicios públicos, hace peor: ignora ampliamente la noción de servicio público y la existencia de los servicios públicos y tiene una tendencia a no identificar ninguna zona intermedia entre los servicios regalianos y sociales (que se han situado bajo un régimen especial pero no en tanto que servicios públicos sino en razón, esencialmente, de su participación en las prerrogativas del sector público), y las empresas ordinarias. [...]”. (Cfr. MUÑOZ MACHADO, S., ob. cit.) 47 48

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vienen contemplando y que fundamentalmente supone un menor tiempo de dedicación al trabajo, la innecesariedad de obtención de empleo como único medio de subsistencia, y una mayor cultura del ocio49. Ello precisará de políticas públicas y servicios públicos nuevos. Los proyectos políticos actuales deben responder a las demandas sociales, cada día más comunes, enmarcadas en lo que se ha denominado la cultura del bienestar y del riesgo50. La dialéctica bienestar—inseguridad (local—global) merece un especial excursus sobre si el Estado del bienestar está en quiebra, o si se trata de una mutación, ajuste o adaptación histórico—política. No se puede afirmar que al menos en la UE hoy en día haya menos protección social que hace cuarenta años, eso sería un absurdo. Ninguna opción política razonable se atrevería a tal desfachatez, es más las ofertas políticas de derechas ha ganado terreno ofreciendo lo mismo o más, por menos, mientras que las de izquierda ha perdido parte de su razón de ser al no tener mejores ofertas/recetas, a salvo de mantener lo conseguido. El Estado del bienestar pervivirá, porque así lo demanda la sociedad, aprenderá de sus fallos, se ajustará, adaptará, refundará, desburocratizará, se gerencializará… al final se innovarán formulas nuevas, surgiendo nuevos tipos de administración y de gestión. Ya veremos que la crisis del Estado del bienestar

Recientemente se ha dicho que “[...] El Derecho del Trabajo moderno ha de asumir no sólo la función de impulsar y dinamizar la relación laboral, sino también la de «conseguir la integración real de los trabajadores en la sociedad», evitando, al tiempo, «la dualización/segmentación de la población acogida al mismo, una parte disfrutando de todas sus ventajas y otra quedándose en los márgenes del mismo [...]”. (Vid. FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J. J., “Hacia un nuevo derecho del trabajo” en Revista Jurídica La Ley nº 1241, de 21 de agosto, La Ley-Actualidad, Las Rozas-Madrid, 2000.) Véase in extenso sobre el cambio en la cultura del trabajo entre otros en GORZ, A., Metamorfosis del Trabajo, Sistema, Madrid, 1995; GORZ, A., Capitalismo, Socialismo, Ecología, Hoac, Madrid, 1995; PETRELLA, R., El bien común. Elogio de la solidaridad, Debate, Madrid, 1997, p. 95 y ss.; SHAFF, A., Humanismo Ecuménico, Trotta, Madrid, 1991, p. 93; AA.VV., La sociedad del desempleo. Por un trabajo diferente, Cristianismo y Justicia, Barcelona, 1989; VAN PARIJS, P., “Ingreso básico justicia y eficacia” en AA.VV., Ética y empresa: una visión multidisciplinar, Fundación Argentaria-Visor, Madrid, 1997. 50 Diversas perspectivas en GIDDENS, A., Consecuencias de la modernidad, Alianza, 2002; RAMONET, I., Un mundo sin rumbo, Mondadori, Barcelona, 2003; BECK, U., La sociedad del riesgo, Paidós, Barcelona, 1998; BECK, U., La sociedad del riesgo global, Siglo XXI editores, Madrid, 2002; HUNTINGTON, S. P., El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial, 6º edic. Paidós, Barcelona, 2001. 49

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no es de modelo, es crisis de gestión, y por tanto siempre subsanable, y por ello, surge la nueva gestión pública (New public management, en adelante NPM) como oferta de ajuste necesario para su pervivencia Algo así como “mantengamos la presencia pública hasta los límites posibles, pero gestionémoslo como si fuera privado”. El Estado del bienestar se encuentra por debajo comprometido por la sociedad de la seguridad-riesgo-miedo (malestar) y por arriba por la del caprichocomodidad-placer (súper bienestar). Son dos polos opuestos en clave dialéctica de una misma realidad, lógicos porque el bienestar no puede ser para unos privilegiados a costa de legión de pobres. Este bienestar, sin justicia ni igualdad necesita asegurarse. Por el momento sí parece que en términos cuantitativos se vive mejor que nunca en la OCDE, y de otra parte, cuantitativamente se presta mayor ayuda —de todo tipo— al desarrollo. Pero no es suficiente ante el enorme cleavage existente entre unos países y otros, cuyas consecuencias empezamos a observar (terrorismo, inmigración catástrofes naturales, cambio climático…) ¿Cómo afrontar hasta sus últimas consecuencias, la cuestión que se plantea el Banco Mundial en su informe sobre el desarrollo mundial 2003?51 Las políticas de seguridad quizás deberían orientarse, por tanto, incluso antes que a neutralizar las amenazas naturales, a promover condiciones más seguras y por tanto, a reducir la vulnerabilidad socialmente forzada de determinadas poblaciones. En última instancia, la consecución de una seguridad sostenible en la sociedad del riesgo global, es decir la minimización de la vulnerabilidad humana ante los desastres y las violencias, requerirá justicia social y humildad tecnológica52. El paradigma de ‘un traje a medida de todos’53 que resuelva estos problemas comunes parece advenir con fuste. Los modelos de Welfare State de gran

51 “[...] Como se les puede proporcionar trabajo productivo y buena calidad de vida a 2.500 o 3.000 millones de personas que actualmente viven con menos de 25 euros diarios (y a los 3.000 millones que probablemente se habrán sumado a la población de los países en desarrollo para el año 2050) de una manera ambiental y socialmente sostenible? [...]”. Vid. Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 2003. Desarrollo sostenible en un mundo dinámico. Transformación de instituciones, crecimiento y calidad de vida. 52 CURBET, J., “Seguridad sostenible en la sociedad del riesgo global” en Colección Gobernanza y seguridad sostenible, del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 2003, http:// www.iigov.org. 53 One size fits all.

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presencia pública, garantizador de igualdad de oportunidades (Big government, Enabling State), van cediendo frente a un Estado que garantice la cantidad y cualidad de los servicios públicos (Ensuring State) ya que muchos de ellos no son prestados por las propias Administraciones y lo importante es que éstos sigan prestándose. El coste político de hacer marcha atrás es inestimable. En función de dónde fijemos un Welfare State de mínimos, allí estableceremos también el ámbito de la formulación y elaboración de las políticas públicas. Los retos a los que se enfrenta la Administración modernizada derivan de los cambios en el entorno social, económico y tecnológico que producen cambios en el sistema político y éste en la Administración54. Hemos visto que las distintas Administraciones Públicas se encuentran empeñadas en la búsqueda de un nuevo paradigma que en su origen se encuentra en el concepto de receptividad conectado éste con una Administración más fragmentada en unidades más pequeñas y centradas en torno al servicio de sus clientes específicos con la máxima calidad y disposición de ánimo. Nos encontramos en esta dinámica de cambio con la aparición de la ‘calidad social’ como paradigma en las políticas públicas, calidad que implica un triple ámbito de actuación y una doble perspectiva intra y extraorganizativa. Ámbito ético como mejora de la calidad de vida de la sociedad; ámbito jurídico como mayor participación de la ciudadanía en el diseño de sus condiciones de vida y ámbito organizativo como mayor calidad en las condiciones de trabajo y del entorno de las personas55.

2.3 ¿Gobernabilidad en crisis? Hemos anticipado que en 1975, CROZIER, HUNTINGTON Y WATANUKI presentaron a la comisión trilat56 su conocido informe. Su tesis era que Estados Unidos, Europa y Japón enfrentaban serios problemas de gobernabilidad por la brecha creciente entre unas demandas sociales fragmentadas y en expansión y

54 Lo que coincide con el modelo de circularidad de LUHMAN, en virtud del cual la Administración ejecuta leyes, que expresan la voluntad general, (Cfr. LUHMAN, N., Teoría política del Estado del bienestar, Alianza editorial, Madrid, 1993.) 55 PÉREZ MENAYO, V., “La calidad Social. Un nuevo paradigma en las Políticas europeas” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas nº 20, enero-abril, 2001. 56 CROZIER, M, HUNTINGTON,S.P. WARANUKI,j. ob. cit.

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unos Gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y de las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad proponían diferentes líneas de cambio a nivel institucional, de capacidades de gobernación, de modelos mentales en relación a lo colectivo y de actitudes individuales. La tesis pretendía dejar patentes los desafíos de las instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar, coincidente con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de comprender la economía y la política. En este primera época, se entendió por crisis de gobernabilidad, la distancia entre las demandas sociales y la habilidad de las instituciones públicas para satisfacerlas; así pues, la gobernabilidad se definía, en sentido amplio, como “la capacidad de las instituciones públicas de hacer frente a los desafíos que confronta, sean éstos retos u oportunidades”. La citada comisión trilateral, en el año 2000, encargó a ROBERT PUTNAM Y SUSAN PHARR una revisión de los cambios acaecidos en las democracias avanzadas en el último cuarto de siglo. En el nuevo informe sobre la gobernabilidad57 los autores justificaron el abandono del tema de las crisis de gobernabilidad, por la falta de “evidencia alguna en ninguno de estos países que indique que la democracia esté en riesgo de ser suplantada por otra alternativa” y de “evidencia alguna de compromiso declinante respecto de los principios de gobierno democrático. Por el contrario, el compromiso público respecto de la democracia per se ha crecido en el último medio siglo”. Para el nuevo informe la prognosis de los años 1975 resultó errónea, debido en parte a la falta de suficiente claridad conceptual sobre el significado de la expresión crisis de gobernabilidad y, por extensión, sobre sus posibles derivaciones. El informe del año 2000 presenta, sin embargo, dos diferencias importantes respecto del de 1975. Ahora, “el tema más importante hoy, en los albores del siglo XXI, no es si la democracia sobrevivirá o si está en crisis, sino en qué medida los líderes y las instituciones democráticas podrán satisfacer las expectativas y necesidades de la gente” Por ello, proponen centrarse en el análisis de la problemática de la desafección ciudadana respecto de la democracia. En el informe del año 1975 se estaba de acuerdo acerca de la importancia del

57 PHARR, S. –PUTNAM,R (eds.), Disaffected Democracies. What’s troubling the trilateral countries? Princeton University Press, 2000.

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cambio de valores en las nuevas generaciones en la producción de las crisis de gobernabilidad en democracia que tuvieron lugar en aquellos años. En contraste, en el nuevo informe, los autores no están de acuerdo ni sobre las causas de la desafección ciudadana ni sobre si se trata de un problema preocupante, más allá de reconocer su status de ‘dato de relevancia política’58. Este último informe no puede obviar la tercera ola de democratización, el desmantelamiento del telón de acero y la nueva posición económica de China, además de que el 45,4% de las naciones del mundo son formalmente democráticas. Lejos de situarnos en la órbita de los postulados neoliberales, sí es debido reconocer que, desde lo dicho el año ’75, las revisiones del 2000 y el Estado vigilante creado tras el 11-S y demás acciones terroristas59, la crisis de gobernabilidad hace mención a mantener el nivel del estado del bienestar en parámetros social-económicos estandarizados. Resulta pues que aparece una dimensión positiva y otra negativa de la idea de gobernabilidad. La primera hace referencia a la estabilidad de las instituciones y los procesos políticos entrelazados con el efecto gubernativo de servicio y satisfacción de la sociedad a partir de la expresión de los electores. La segunda, en cuanto a la crisis de las democracias, caracterizada por el crecimiento de la Administración gubernamental y la sobrecarga de las estructuras políticas y económicas del Estado del bienestar. La gobernabilidad como “cualidad de gobernable” atiende exclusivamente a los resultados inmediatos de estabilidad del sistema e instituciones y apela a acciones respecto de problemas a corto plazo y corto alcance respecto de los problemas de fondo que originan su contrario: la ingobernabilidad60. Ahora pues la crisis de gobernabilidad debe focalizarse hacia las instituciones. Más que hablar de una crisis del sistema y lógica democrática de go-

Vid. In extenso EDUARDO FELDMAN ,E. “A propósito de la publicación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: Algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida” en Colección Instituciones y Desarrollo nº 7 del Instituto Internacional de Gobernabilidad. 59 La amenaza de un atentado contra el eurotúnel apareció en navidad de 2006. 60 VALDÉS UGALDE,.F. “Gobernanza e instituciones. ¿Es posible un enfoque integrado? Conferencia presentada en ocasión de los 30 años de la Sede México de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales http://www.flasco.edu.mx/pdf/fv.pdf 58

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bernabilidad, está por analizar seriamente si es de una crisis de gestión, si es momento de avanzar hacia otro modelo. Es más, tal vez no deje de ser más que una advertencia sobre los elementos entrópicos del sistema democrático en sí y sobre los que habría que actuar o prever estructuras disipativas de un caso previsible de crisis. Hemos de estar atentos a voces —tal vez proféticas— que nos avisan de que cada día hay más elementos para convencer de que el progreso que necesitamos no es el que se muestra como único. Hay otro u otros que conllevan serias corresponsabilidades a la ciudadanía y esto se vende mal políticamente. EDGAR MORIN, principal representante del pensamiento complejo, lo ha dicho recientemente en su ‘Política de civilización’ desvelando la ambigüedad de las ideas de modernización y del desarrollo. Pueden citarse algunas de sus categóricas afirmaciones al respecto como las siguientes; “[…] el imperativo de modernización no debe ser ciego, debe ser replanteado … El desarrollo ignora lo que no es ni calculable ni medible, es decir la vida, el sufrimiento, la alegría, el amor, y su único índice de satisfacción es el del crecimiento (de la producción, de la productividad, de los ingresos monetarios). Concebido en términos únicamente cuantitativos, ignora las calidades de la existencia, las calidades de la solidaridad, la calidad ambiental, la calidad de vida, las riquezas humanas no calculables y no comercializables; ignora el don, la magnanimidad, el honor, la conciencia. Su avance barre los tesoros culturales y los conocimientos de las civilizaciones arcaicas y tradicionales; el concepto ciego y grosero de subdesarrollo destruye el arte de vivir y la sabiduría de culturas milenarias… El desarrollo ignora que el crecimiento tecnológico y económico produce también un subdesarrollo moral y psíquico “[…]” MORIN se ha referido al ‘bucle reformador’ con la idea de que las reformas no son únicamente institucionales o sociológicas, son reformas mentales que necesitan un pensamiento distinto, una revisión de los términos aparentemente evidentes de la racionalidad, de la modernidad y del desarrollo. La reforma del Estado, la reforma del espíritu y la reforma de sociedad se necesitan mutuamente. La reforma del espíritu requiere una reforma de la educación que depende, de la reforma previa del pensamiento político. Existe pues, una relación circular entre esas reformas que dependen unas de otras. La ‘política

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de civilización’ debería contribuir a la reforma de la vida, la cual debería contribuir a la política de civilización. Reforma ética, reforma de la vida, reforma educativa, reforma social y reforma del Estado son interdependientes y se nutren mutuamente. Nada de esto aparece en las ofertas electorales, que sin duda se mueven en escenarios cortoplacistas, en los que el comportamiento político viene delimitado por la elección racional limitada y/o el análisis incremental. En él, no hay más remedio que presumir que el progreso, sólo puede medirse económicamente. Si bien ahora no hay consenso sobre la urgencia, necesidad o conveniencia de la ‘reforma del progreso y reforma del pensamiento’ —aunque irremediablemente lo habrá, como lo ha habido con la cuestión ecológica—ambiental— un camino razonable y factible hacia un desarrollo, al menos más equitativo, es sin duda la consecución de políticas que conlleven más valor público y mejor uso de los bienes privados socialmente preferentes. Como no vivimos en ‘Utopía’, a buen seguro que la racionalidad limitada, más pronto que tarde, nos llevará a una reforma en la concepción del progreso que en sí no sea excesivamente regresiva del status quo del bienestar actual, aunque tuviera algo de destrucción constructiva, —entendida desde la acepción económica de SCHUMPETER de ‘Capitalismo, Socialismo y Democracia. La gobernabilidad resultante exigirá nuevos hábitos en la ciudadanía, o los cambios sociales —revolucionarios o no—, exigirán una nueva gobernabilidad. En definitiva, hit et nunc lo político-administrativo institucionalizado no tiene otro cometido que someterse a los estándares económicos irreversibles y hacerlo en términos de incrementalismo61 y de innovación, dentro de un marco de seguridad/riesgo aceptable. Este marco ha de contemplar el mundo globalizado, en el que incrementar paulatinamente el status quo, tiene que ver fundamentalmente con el problema del medio ambiente, los problemas de los países subdesarrollados, el terrorismo y sobre todo la incertidumbre que siempre genera la complejidad sistémica.

Vid. LINDBLOM,C. “The Science Of Muddling Through” in Public Administration Vol. 19, pp. 79-88, 1959; LINDBLOM,C. The Policy-Making Process, 2nd edition, Englewood Cliffs, NJ, Prentice- Hall, 1948; LINDBLOM,C. “Todavía tratando de `salir del paso´”, en AGUILAR VILLANUEVA, LUIS F., La hechura de las políticas, Porrúa, México, 2000, pp. 227-254 61

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2.4 Los cambios en la Administración y en la Gestión pública como elemento de gobernablidad 2.4.1 Las presiones para el cambio Hemos visto una suerte de factores e interpretaciones susceptibles que crear una crisis de gobernabilidad. Una síntesis de las que se extraería un cambio en modos de orientar la Administración y la Gestión Pública serían los siguientes; • Crisis fiscal para mantener el Welfare State. • El fenómeno de la globalización, hace que el estado pierda su centralidad como eje de cohesión social. • La internacionalización de los mercados provoca problemas de coordinación administrativa y evidencia los desajustes de las estructuras nacionales. • Insuficiencia tecnológica del Sector Público. • Emergencia de espacios regionales con la debida traslación del poder de decisión a dichos ámbitos. • Nuevas preocupaciones públicas (drogas,pornografia infantil, medio ambiente, terrorismo,mafias…) que exige de coordinación administrativa internacional y aplicación de nuevas tecnologías. • Descontento de la ciudadanía que evalúan los servicios públicos con criterios de mercado. • Ampliación y fragmentación de la demanda social que implica un aumento en la cantidad y calidad de los outputs públicos. • Necesidad de una mayor equidistribución (nuevos escenarios,nuevos productos, nuevos beneficiarios) y esta mayor equidad necesitará economizar recursos para su redireccionamiento. Así surgirá la ‘nueva lógica de gestionar lo público’. • Por último la desideologización social que legitima la elección política en términos de gestión de políticas públicas y justifica la elección racio-

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nal de las opciones programáticas, hará que todos los actores políticos se ‘centren’ en hacer más y mejor las cosas a un menor coste social e individual. Existencia de críticas científicas62 que denunciaron las disfuncionalidades de la PPA/APT, toda vez que era puesto a la vez el modelo de gobernabilidad. Los cambios en los últimos tiempos, han generado nuevas técnicas de Gestión Pública resultando ya obsoleto el axioma de que mayor prestación de servicios implica más necesidad de recursos. Las nuevas técnicas de management público se han presentado como la posibilidad (o seguridad) de una mejor gestión y mayor capacidad de hacer cosas con un mejor aprovechamiento de los inputs. Derecho y management, como racionalidad legal y racionalidad gerencial de las Administraciones, se complementan si se asumen por ambos de unos mismos supuestos, valores, problemas y métodos. No en vano se ha lanzado la pregunta63 ¿ Qué quedará para la Administración si se rechazan su forma jerárquica y su búsqueda de la eficiencia ? La NPM pretende ser una alternativa tanto a la gestión tradicional como al gerencialismo clásico. Aunque sus fuentes de inspiración son muy diversas, trata de construir un cuerpo de conocimientos y técnicas para el Sector Público, orientándolo hacia el rendimiento y los resultados. Supone un cambio de paradigma en el actuar tradicional, anclado en una prejuicio ideológico de la sociedad hacia el Estado—aparato y en un rechazo de la burocracia maquinal. Actúa más como un depósito de orientaciones, métodos y técnicas diversas que, como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas a los que acudir en función de los problemas propios, los objetivos a alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia al cambio.

Sobre todo las de OSTROM The Intellectual Crisis in American Public Administration, Alabama University Press,1973; NISKANEN W.A., Bureaucracy and Representative Government,…; CROZIER, M., Le phénomène bureaucratique, Éditións du Seuil,París, 1963. 63 WILDAVSKY, A., “¿Administración sin Jerarquía? ¿Burocracia sin autoridad?” en Lynn, N. B. y Wildavsky, A. (Comps.) Administración Pública. El estado actual de la disciplina, Fondo de Cultura económica, México, 1999, p. 36) 62

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La NPM ha tenido diversas expresiones con distinción de contenidos64 y énfasis65 pero puede convenirse que se conforma de al menos siete componentes doctrinarios66: • orientación a resultados, • patrones explícitos de medición del desempeño, • gran énfasis en el control de los resultados, • desagregación de las unidades del Sector Público, • mayor competencia en el Sector Público, • énfasis en practicas y estilos de la gestión privada y • mayor disciplina y parsimonia en el uso de los recursos. Ante esta avalancha de estrategias y herramientas modernizadoras, un criterio de clasificación sustantivo podría ser agrupar, por un lado, todas aquellas corrientes que adoptan un enfoque neoempresarial y que hacen énfasis en la economía, la eficacia y la eficiencia de los aparatos públicos y las propuestas de clientelización de los ciudadanos. De otro lado, los enfoques que ponen

Las propuestas en las que se ha concretado han venido orientadas hacia; • reducción del tamaño del Sector Público. • descentralizar las organizaciones. • jerarquías aplanadas. • ruptura del monolitismo y especialización. • desburocratización y competencia. • desmantelar la estructura estatutaria. • clientelización. • evaluación de la gestión. • cambiar la cultura. (Cfr. OLÍAS DE LIMA, B. (coord.), La Nueva Gestión Pública, Prentice hall, Madrid, 2001) 65 Puede verse una comparación de tres modelos conocidos; Reinventing Goverment de Osborbe y Gaebler de 1993; “Business process reengineering” de Hamer and Champy, 1993 y The New Public Managment doctrines of OCDE de Hoods (contemporary Public Managment; A new Global Paradigm? Public Policy and Administration nº 10, pp. 104-117 . (Cfr. OCAMPO, R. B “Models of Public Administration reform: New Public Managment(NPM)” en Asian review Of Public Administration, pp. 248 y ss.) 66 HOODS, C. “A public management for all seasons?” en Public Administration nº 69, 1, pp 3-19, 1991. 64

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especial atención en la repolitización, la racionalización y el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en la gestión pública67. Otros enfoques o énfasis en sus planteamientos justifican el interés en determinados aspectos, como puede verse en las experiencias comparadas y en las propias aplicaciones nacionales. No obstante, fruto de la dinámica de la imitación, de la convergencia político—administrativa en el entorno OCDE, y de los fenómenos de policy diffussion y policy transfer, puede hablarse como preocupaciones comunes. - Peso creciente concedido al entorno y a los clientes. - Gestión de intangibles y clientelismo. - Búsqueda de una visión de conjunto desde una perspectiva de estrategia organizacional. - Selección rigurosa de objetivos y especialización. - Enfoque de prospectiva desde el entorno-ambiente. - Importancia de los costes en términos de utilidad pública y servicios socialmente valiosos. - Factor crítico de los recursos humanos. La NPM se ha querido presentar como una suerte de caja de herramientas para una nueva gerencia, frente a la diversidad de los problemas y situaciones. Se ha presentado como políticamente neutra, con una visión aséptica y tecnocrática, como si fuera una respuesta no menos instrumental que la del modelo weberiano. Si bien no puede obviarse la crisis fiscal y la creciente demanda de servicios y regulaciones en los sistemas políticos, tampoco puede dejarse de lado el momento ideológico del pensamiento único, su amplia inspiración en el

67 El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: las corrientes ‘neoempresariales’ representan la mayoría de la literatura y resultan ser la fuente de inspiración directa de un significativo número de equipos de gobierno de nuestras Administraciones. Las corrientes que podríamos denominar como ‘neopúblicas’ (repolitización, nueva regulación, participación y ética), en cambio, son claramente minoritarias tanto en el mundo académico como en las bases conceptuales de las innovaciones en la Gestión Pública de nuestras Administraciones.

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pensamiento neoliberal y las fuentes teóricas más próximas de la escuela de elección pública y la del gerencialismo clásico. La Public Choice Theory68 propugna la primacía del gobierno con el correspondiente incremento de personal de confianza política para controlar a la burocracia previamente reducida; la privatización y desregulación de sectores. La Escuela de pensamiento gerencial ha insistido en el control de la gestión; la cultura corporativa; los principios de la buena gestión aplicados; y el empowerment en modelos bottom—up de gestión69. La realidad de la experiencia comparada es que ante el problema común de gobernabilidad por unas causas comunes, todos los espectros políticos han jugado a esta carta que no puede sustraerse en su implementación a una influencia ideológica. En definitiva la NPM es una nueva manera de enfocar el rol y los procedimientos de la Administración, si bien la tradición, la contingencia de cada Administración junto a la influencia política y científica generará diversas ópticas en el enfoque de los cambios.

2.4.2 De la Administración Publica progresiva a la Nueva Gestión Pública Hay que preguntarse ahora el alcance de estos cambios en el modelo precedente APT/PPA70. Comenzando por explicar el por qué del tránsito/cambio en la literatura científica sobresalen dos; • Cambio de hábitat: del post-industrialismo a la era de la informatización. • Cambios de intereses: una nueva conformación del Bureau, con una nueva clase en la cúspide organizacional, una tensión entre econócratas, burócratas y políticos.

68 Y su combinación con la nueva economía institucional, la Teoría sobre los costes de transacciones y la Teoría de la Agencia. 69 Muchos de los ingredientes ya eran conocidos (utilitarismo, enfoques analíticos de la economía institucional, indicadores de gestión…) 70 Aun cuando englobamos la APT en la PPA en términos generales, distinguiremos cuando han existido diferencias entre ambas, al responder al modelo anglosajón vs. continental.

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Con AUCOIN71 las dos líneas principales de reforma mencionadas supra nos aportarían otras explicaciones ya que la tendencia del Public Choice con el restablecimiento del Gobierno representativo sobre la burocracia promueve la centralización y ha supuesto la coordinación y el control. La escuela del pensamiento gerencial, que aboga por reestablecer la perspectiva gerencial sobre la burocracia, abogaría por la descentralización, la desregulación y la delegación. Estas opciones contrapuestas en principio ha generado movimientos pendulares entre ellas, dependiendo de las opciones políticas y de la existencia de indicadores que permitan la apuesta por cada una de ellas en cada contexto de acción administrativa. La necesidad del cambio es identificada por CROZIER como consecuencia de la incapacidad del paradigma burocrático de gestión para dominar la complejidad creciente de las actividades colectivas. Para enfrentarse a la complejidad actual es necesario que el gerente tenga libertad para tomar decisiones rápidas, lo que requiere más conocimiento e informaciones, más discreción, autonomía, flexibilidad, responsabilización y compromiso con relación a los resultados72. La respuesta a las críticas sobre la burocracia constituyen lo que se ha denominado ‘paradigma burocrático’ como revelador de algo indeseable y de lo que se pretende superar y que para BARZELAY73 consiste en una suerte de hábitos adquiridos en la praxis administrativa consistentes fundamentalmente en los principios de jerarquía-dependencia-rutina(buropatologías). Desde la década de los ’30 todas las reformas administrativas pretenden superar este comportamiento estándar (bien basadas en el presupuesto cero, administración por objetivos o en el análisis de sistemas), pero no pudieron terminar con ciertos aspectos del paradigma. Como ciertos aspectos del comportamiento burocrático son insalvables, incluso convenientes, BARZELAY propone la idea de ‘atravesar la burocracia’ dinámica en la que los gestores públicos deberán combinar lo que debe quedar de la burocracia con las nuevas perspectivas, de tal manera que lo de ayer, ya no vale hoy, o al menos, resulta insuficiente.

AUCOIN, P., “Reforma administrativa en la Gestión Pública: Paradigmas, principios, paradojas y péndulos” en Lecturas de Gestión Pública, INAP, Madrid, 1986, pp. 493. 72 CROZIER, M., “La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, nº 7, Venezuela 1997, pp. 7-18. 73 ‘Breaking Trough bueraucracy’ (Cfr. BARZELAY, M. Y ARMAJANI, B. J., “Atravesando la Burocracia” en Shafritz, J. M. y Hyde, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública, Fondo de Cultura económica, México, 1999.) 71

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Es el propio BARZELAY74 quien hable de la NPM como diálogo entre la decisión y la actividad administrativa y que éste se base en un conjunto de discusiones sobre la transición desde un paradigma burocrático de la Administración Pública hacia un nuevo paradigma gerencial, que considere las transformaciones en el medio e incorpore instrumentos gerenciales probados con éxito en el mercado. POLLITT refiere la NPM como dos etapas sucesivas; la primera ‘neotaylorismo temprano’ preocupada por reducir costes midiendo el output, y la segunda ‘de la calidad’ frenado el declive percibido en los estándares del servicio público y asegurando los objetivos específicos de algunos de ellos. En definitiva la NPM —como etiqueta comprensiva del cambio en los estilos de gestión pública de los países OCDE— supone dos presupuestos antagónicos que golpean en el núcleo de las dos doctrinas básicas de la APT/PPA: • Disminución de las diferencias organizativas entre el Sector Público y el privado. • Sustrae el énfasis en las reglas y procedimientos y lo pone en los resultados. Es decir, de una parte propone la disminución de diferencias entre la Gestión Pública y la gestión privada y de otra parte, sustrae el énfasis de la gestión en los procedimientos para fijarse en los resultados. Seis dimensiones resumen el cambio de la APT/PPA a la NPM y que a su vez se concretarían en dos grandes líneas: 1. reducción de la diferencias público-privado; a) Desagregación de las organizaciones públicas: mayor descentralización y autonomía estableciendo unidades de gestión para cada producto. b) Mayor competitividad en términos de mercado en lugar de actividades comerciales cautivas (áreas de servicios sociales y bienestar). c) Mayor énfasis en las practicas propias del sector privado (alejamiento del ‘doble desequilibrio’ tradicional de mejores retribuciones en los niveles inferiores y mayores en los superiores).

BARZELAY, M., The new public managment. Improving research and policy dialogue, Univ. California press, California, 2001.

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2. Funcionamiento de la Gestión Pública según un sistema amplio de reglas operativas; d) Más énfasis en la gestión directa (hands on managment) con una imagen de control activo y mayor empowerment alejándose de la gestión indirecta (hands-off). e) Establecimiento de estándares de funcionamiento implícitos y medibles y controlables. f) Más énfasis en el control de las organizaciones públicas mediante un conjunto preestablecido de medidas del output. Todas estas medidas se implementaron en todo tipo de opción política de los países OCDE y no sólo en el área anglosajona y ello con distinta aplicación en la selección de herramientas y distinto énfasis en su utilización. Puede hablarse un grupo avanzado (Suecia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia y Reino Unido) y otro retrasado —Lazards— (Alemania, Grecia, Francia, España, Suiza, Japón y Turquía). Las experiencias comparadas vuelven a resaltar que distintos énfasis han prevalecido en los diversos escenarios, lo que resulta coherente con la flexibilidad de las propuestas del PUMA/OCDE. Para HOODS la PPA se extinguió en los ’80, aunque se puede mantener su vigencia desde la revisión de la versión histórica. Debe entenderse que al tener más éxito la NPM en los países anglosajones, sí podría hablarse en ellos de un mayor arrinconamiento de la PPA en el proceder administrativo, aunque ciertos postulados —de corte semejante al de la APT— siguen incólumes. En los países de tradición administrativa continental, la APT seguiría subsistiendo con elementos de la NPM. Todavía no es momento de saber —dados los trabajos científicos al respecto— cual es el estado de salud de la PPA. Podría aventurarse que en términos generales en la dicotomía países anglosajones vs. continentales ha prevalecido la NPM sobre la PPA en los primeros, mientras que la APT lo ha hecho sobre la NPM, en los segundos. ORMOND-LOFFLER75 han resumido desde un análisis de las diversas experiencias comparadas y desde sus efectos, cuáles elementos de la NPM han resultado positivos y que serían;

75 ORMOND, D. Y LÖFFLER, E. Nueva Gestión Pública ¿Qué tomar y qué dejar? en Reforma y Democracia, Revista del CLAD nº 13, Venezuela, 1999).

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a) Devolución de autoridad: • Descentralización administrativa. • Asociaciones para el desempeño (“performance partnerships”). • Agencias. b) Flexibilidad presupuestaria: debe ser introducida en distintas etapas del ciclo presupuestario c) Flexibilidad en la gestión de RR.HH. • Sistemas de clasificación de cargos. • Movilidad. • Términos de los procesos de reclutamiento/empleo. • Acuerdos laborales. • La flexibilidad en el pago. d) Mecanismos tipo mercado (MTMs) • Contratación externa. • Cobros (reales o simbólicos) al usuario. • Bonos (Vouchers). • Contratación por desempeño. La APT/PPA tiene su origen y dimensión expansiva a partir de que el Estado se compromete política y económicamente en el fomento del progreso. Muchos de los postulados y dinámicas generadas por tal rol no han desaparecido, se han mutado, transformado incluso potenciado muchas de sus expresiones. Las buenas experiencias de la NPM que han sido mayoritariamente incorporadas a los modelos de gestión OCDE y satisfactoriamente implementadas supone para nosotros poder hablar de una ‘Administración Pública Progresiva plus’ (PPA +), como status de la Administración occidental y camino hacia el paradigma postburocrático. Si pudiera hablarse en términos generales de una policy extinction del viejo orden de la PPA, se trataría más de una defunción en el nivel académico de la PPA que en el de la praxis. Por el momento puede decirse que “el meteorito de

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la NPM no ha matado al dinosaurio de la PPA”76. Lo que no significa, afortunadamente, que lo haya dejado incólume, fundamentalmente ante el cambio de hábitat que supuso la era industrial/postindustrial a la era de la información/ conocimiento y su gestión mediante la informática y demás TICs.

2.4.3 En busca de un nuevo paradigma No obstante lo anterior debe notarse que se ha hablado de la falacia de la postburocracia entendiendo que la NPM no ha sido sino; • Una transformación de la APT/PPA sobre debilidades básicas de la misma: modelo interactivo y de responsabilidad personal. • como re-racionalización de la burocracia weberiana. Mención especial merece en esta argumentación las “las formulaciones neoburocráticas” de HECKSCHER77.

Una fijación del contexto de la expresión requiere reconocer que el sentido original de la expresión pertenece a HOODS al referirse al cambio de hábitat de la vieja Administración pública como un dinosaurio grande y lento que no ha sido extinguido debido al meteorito de las ideas de la NPM. La expresión y su metáfora es recogida por ARELLANO GAULT en el siguiente contexto de América Latina; “[…] Entender la NGP como un paradigma dominante, nuevo, que en la práctica se impuso por la simple fuerza de su racionalidad, es por demás ingenuo o propio de los reformadores que se ven obligados a convencer a como dé lugar a los participantes y al público de la bondad de sus reformas. Ni la NPM se ha impuesto por la capacidad o racionalidad de sus ideas, ni es una serie ordenada de ideas enteramente nuevas, ni la “vieja administración pública” ha dejado de funcionar o dar respuesta a problemas prácticos. En otras palabras, la NPM no es tan diferente, como se suele pensar, a la argumentación de lo que conocemos como la PPA, ni ha resuelto, con pruebas científicas validadas y controladas, los dilemas más importantes (éticos, sociales, de innovación y equidad) a los que la PPA se enfrentó. La NPM es una corriente innovadora en muchos sentidos, pero es necesario ubicarla en su real dimensión para apreciar sus aportaciones y sus límites, más allá de la retórica propia de los reformadores y apologistas de la NPM […]” (Cfr. ARELLANO GAULT, D. “Nueva gestión pública: ¿el meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en países como México” en Reforma y Democracia Revista del CLAD nº 23, 2002 y HOOD, C “Explaining Economic Policy Reversals, Oxford Univ. Press,Oxford 1994.) 77 HECKSCHER,C. “Defining the Post-Bureaucratic Type” en Heckscher y Donellon (eds.) The postBureaucratic Organization: New perspectives on organizacional Change, Thousan Oaks,Sage, 1994. 76

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La NPM supondría un nuevo hábitat para el weberianismo, pues la contabilización (acountingization) y extensión de la medida y el cálculo son propios de la modernización administrativa weberiana. En esa línea la informatización permite nuevas posibilidades para la realzar la visión weberiana del cálculo, la medida y el seguimiento de la norma —núcleo ellas de la actividad burocrática— . La tecnología de la información ha cambiado los despachos por microchips, y ello, tanto en los despachos privados como en los públicos, produciéndose una similitud esencial en la forma de procesar del trabajo y buen mecanismo para el desarrollo de los indicadores de gestión y control de costes. Esta dinámica está más cerca de la visión weberiana del tratamiento impersonal de reglas y controles, lo que en definitiva está transformando la moderna Administración en un modelo ‘Weber post Weber’. HECKSCHER señala tres manifestaciones de esta posición; a) La ‘burocracia mejorada’; la mayoría de las iniciativas modernizadoras se dirigen a la mejora y a la renovación de la burocracia, no a su transformación. A menudo se ha confundido la postburocracia con estas iniciativas, pero su divergencia es clara. El lenguaje de la descentralización, de los objetivos y de la autonomía puede parecer novedoso, pero no es más que un redescubrimiento de las raíces del modelo weberiano: la jerarquía y la especialización. Lo mismo sucede con los falsos postburócratas de los círculos de calidad que sugieren depositar en los trabajadores y proporcionarles una mayor autonomía y apoderamiento en la acción, pero esto no se refiere a sustituir la burocracia, sino a estimular su buen funcionamiento, ya que el profesional que se guía por sus técnica, responde a la matriz weberiana. b) La ‘alternativa comunitaria’; vincula el afianzamiento del nuevo paradigma al desarrollo de culturas organizativas fuertes y unificadas. Una organización que comparte valores puede favorecer la unidad de objetivos y al mismo tiempo facilita un control sin reglas. Esta perspectiva introduce algún elemento postburocrático como sucede con la confianza, la gestión de la irracionalidad o la organización informal. El modelo comunitario incorpora elementos corporativos y de solidaridad de grupo que pueden limitar la flexibilidad y la adaptación a las variaciones del entorno. La rigidez y la incapacidad de relación con el exterior son problemas eminentemente burocráticos, aunque ésta haya mejorado su funcionamiento a través de cierto cambio en las actitudes de los empleados.

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c) El denominado ‘modelo mercantil’; postula la aplicación de criterios mercantiles a las organizaciones públicas, siempre bajo el supuesto de que los mercados son más eficientes que las jerarquías burocráticas. Se trata de mejorar las relaciones interorganizativas a través de vínculos contractuales, El modelo mercantil, se construye sobre un ingrediente básico de la burocracia como es la separación de los miembros de la organización en departamentos estancos que sólo se integran en la cúpula de la jerarquía. En síntesis para HECKSCHER, para plantear la existencia efectiva de una Administración Pública postburocrática es necesaria una redefinición previa de los pilares sobre los que se asienta la burocracia. De otro modo, lo que hacemos no es más que una revisión de la propia burocracia. Para HECKSCHER la postburocracia aparece como un modelo organizativo donde cada individuo es responsable frente al éxito conjunto de la organización. Este planteamiento sí que se separaría sustancialmente de la burocracia, más allá de mejorar algunas de sus debilidades. La postburocracia, por lo tanto, sustituiría la segmentación por la comunicación, la verticalidad por la coordinación, la unidireccionalidad por la bidireccionalidad y la autoridad por la interacción. Todo ello sugiere un término más positivo para reemplazar la tan llevada y traída postburocracia, llamado ‘modelo interactivo’, cuya principal dificultad radica en la definición del papel que ha de jugar el poder y la autoridad; lo que nos traslada a la dimensión político-democrática de la NPM78. Con ello dejamos patente que el modelo de APT/PPA ha sufrido revisiones en sí mismo que no hacen sino ser instrumento para un progreso galopante en los que los valores democráticos producen cambios intraorganizativos en todo tipo de organizaciones. En definitiva, esta posición apoyaría la tesis de que el modelo de la APT/PPA no ha desaparecido y todavía le queda para hacerlo, al margen de que se pueda o no estar de acuerdo con su desaparición. Bien la neoburocracia, la PPA +, o la NPM en sí misma deben tomarse como ajustes y reorientaciones del sistema, sin cuestionar lo nuclear del mismo.

78 Del modelo postburocrático propuesto se deduce una reducción o, cómo mínimo, una transformación en el uso del poder. La integración del orden postburocrático no requiere un proceso de creación de consenso para cada decisión, sino que cada decisión se tome de acuerdo con unos principios que han sido desarrollados en dicho proceso.

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Queda pendiente la verdadera revolución en Gestión Pública: la innovación aplicada en la Gestión Pública superadora de la imitación clónica e isomórfica dexcontextualizada, que permita al sistema de Administración ser el bastión fundamental de nuevas fórmulas de gobernabilidad.

2.5 Mecanismos de Gobernabilidad 2.5.1 Síntesis entre la racionalidad política y la técnica DROR79 han planteado que la gobernabilidad actual y de futuro inmediato requiere de la conjunción de tres componentes; 1. El asesoramiento científico al servicio del Gobierno. 2. Fijación e incremento del rol de los analistas de políticas. 3. Profesionalización del arte de gobernar. Nos resulta que ‘la capacidad de gobernar’ requiere de la síntesis entre la racionalidad ideológica – no solo política/partisana sino como aquella que opta por el modelo de bienestar social imperante y un rol del Estado —Administración— y la técnico/científica. Esta síntesis se logra con unos políticos emprendedores, apasionados y coherentes con su ideología y que son apoyados por gestores preparados y eficaces que disponen de herramientas metodológicas adecuadas y técnica suficiente, o al menos disponible. Hoy por hoy —hasta que se desarrolle y consolide una teoría de la gobernanza/metagobernanza— podemos disponer como herramienta metodológica la del análisis de políticas públicas, sobre todo en su desarrollo de la evaluación y de la gestión del policy network. La formulación y elaboración de políticas públicas, suponen en última instancia dotar a la ciudadanía de mecanismos democráticos para valorar la contribución a la gobernabilidad deseada por la ciudadanía.

79 DROR, Y., La capacidad de gobernar. Informe al club de Roma, Galaxia Gutemberg-Círculo de Lectores, Madrid, 1994; DROR, Y., “Los analistas de Políticas: Un nuevo papel al servicio del Gobierno” en Shafritz, J. M. y Hyde, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública, Fondo de Cultura económica, México, 1999; DROR, Y. “Fortalecimiento de la capacidad de los Gobiernos en materia de formulación de Políticas”, documento presentado a la 12ª reunión de expertos del programa de Naciones Unidas en materia de Administración y Finanzas Públicas (UNPAN) en Nueva York del 31 de julio al 11 de agosto de 1995.

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2.5.2 Una herramienta metodológica para la gestión de las políticas Este apartado trae causa inmediata de las afirmaciones de DROR sobe la capacidad de gobernar, los tres requisitos se concretan en términos prescriptivos en la necesidad de institucionalizar la metodología de políticas públicas y el apoyo a la decisión pública, como canalizador de la misma y catalizador de los deseos políticos. Precisar un concepto sobre políticas públicas constituye una operación más bien compleja tanto en el ámbito teórico como operativo, pues la diversidad de opiniones se encuentra ya en los padres fundadores de la disciplina80. Encontraremos acepciones amplias que la refieren como “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder político y de autoridad gubernamental” o “todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”81. También como “el producto de una actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental”82 o ”la delimitación de soluciones a determinados problemas asociados en un contexto determinado a la intervención pública en un determinado sector”83. Acepciones más restringidas y teniendo en cuenta la polisemia del concepto política, optan por su acepción procesual, como secuencia de hechos y decisiones que implican un cierto o avance de la realidad, por ello políticas públicas serían “aquellas serie de acciones u operaciones que conducen a la definición de un problema y al intento de resolverlo”84 o “un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico concreto”85.

Puede verse en la definición de LASWELL y KAPLAN “programa proyectado de valores, fines y prácticas” o la de LINDBLOM “proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado sometido, incluso, a continuas reconsideraciones”. (Cfr. REGONNI, G., “El estudio de las Políticas Públicas” en ‘Políticas Públicas y Organización administrativa’ en Documentación Administrativa nº 224-225, 1991, pp. 59-60.) Es de ayuda la distinción que se hace entre la política; como “polity” (identidades, percepciones), como “politics” (juego institucional) y como “policies” (políticas públicas.) 81 DYE, T. R., Understanding Public Policy, Prentice Hall, Englewoods Hills, 1975. También en FERNÁNDEZ A., “Las Políticas Públicas” en CAMINAL BADIA, M. (Coord.), Manual de ciencia política, Tecnos, 2ª edic, Madrid, 1999, p. 464. 82 CHAGNOLLAUD, D., Sciencie Politique, 3º edic. Dalloz, París, 2000, p. 260. 83 REGONNI, G., ob. cit. 84 SUBIRATS HUMET, J., Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración, MAP, Madrid, 1994, pp. 41-43. 85 Implicaría la concurrencia de las siguientes características; Contenido; Programa; Orientación normativa; Factor de coerción; y competencia social (Cfr. MENY, I. y THOENIG, J. C., ob. cit., p. 90. 80

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Las políticas públicas suponen el principal engarce entre la Ciencia de la Administración y la Ciencia Política87, entre el binomio política—Administración87. Los productos de la Administración, que dependen de las políticas públicas adoptadas o a adoptar, no son sino los resultados de la interacción entre política y Administración. Es decir, como un producto final (output/outcome) que se nutre desde la razón ideológica y la técnica. Considerando sin más que las “políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio Gobierno consideran prioritarios”88,habrá de sucederse una actuación administrativa, que es la regla general —al menos desde los presupuestos de innovación e incrementalismo en el actuar político— de tal manera que casi toda decisión política debe ser cumplida por la Administración89. La relación de la decisión política de abordar un problema ha de contemplar necesariamente con qué elementos materiales y personales de la organización administrativa puede contar un Gobierno. Como hemos señalado el político pasa el contenido de la decisión política al gestor de la Administración pública, para que pueda traducir ésta en actividad administrativa, y evaluada ésta, el estudio de la Administración acabara siendo un campo más de análisis, el de la política administrativa en sí misma90.

86 “La Ciencia de la Administración es una rama peculiar de la Ciencia Política, es una articulación específica de ella.” SUBIRATS HUMET, J., “Los estudios de Ciencia de la Administración en España” en ‘Ciencia Política y de la Administración’, en Cotarelo,R. (Director/Coord.), Las Ciencias sociales en España. Historia inmediata, crítica y perspectivas, Ed. complutense, Madrid, 1995, p. 58. 87 SUBIRATS HUMET, J., “La Administración Pública como problema. El análisis de Políticas Públicas como propuesta” en ‘Políticas Públicas y Organización administrativa’ en Documentación Administrativa nº 224-225, pp. 42-51. 88 TAMAYO SÁEZ, M., “El análisis de las Políticas Públicas” en Bañón, R. y Carrillo, E. (Comps.), La nueva Administración Pública, Alianza editorial, Madrid, 1997, p. 281. 89 BAENA DEL ALCAZAR, M., Curso de Ciencia de la Administración, Vol. I, 4ª edición, Tecnos, Madrid, 2000, p. 262. Para este autor el núcleo de las Políticas Públicas reside en la decisión, debiendo insistirse en su carácter selectivo para diferenciarla del proceso político en general y de aquellas actuaciones públicas que desprovistas de sentido dinámico consisten en la gestión por repetición y rutina de actividades anteriores. 90 SUBIRATS HUMET, J., “Los estudios…, p. 67.

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Pero entre una fase (política) y otra (administrativa) hay un campo indefinido denominado de interfase. La denominación91 de actividad de interfase viene referida al nivel intermedio entre la decisión política y la actividad administrativa. Como cometido de bisagra92 entre la zona política representada por los políticos electos, asesores, personal de gabinete... y la zona representada por los profesionales de la Administración existe un espacio indefinido y complejo el que se adopta la decisión pública. En ella la confianza política y la racionalidad técnica —altos cargos, asesores y directivos públicos— se entremezclan en proporciones diferentes según su mayor o menor participación en las diversas fases de la formulación o implementación de las políticas públicas, o en función de su tipología. En esta interfase juega un papel determinante la labor de apoyo a la decisión pública, como función técnica y de análisis prospectivo, ponderando la racionalidad política llegando a condicionar la viabilidad de una política determinada si esta no se diseña o implementa bien. En la actualidad el denominado personal eventual, asesor o de confianza se haya inserto en el Empleo Público en la categoría de funcionarios de empleo, y que merece reproche por su indefinición funcional por las del abuso en su utilización. A este personal no le competen las funciones directivas o las de especialización por estar encomendadas a otras categorías. Su única y buena razón de ser, son las labores de gabinete político, es decir, la de asistencia, refuerzo y de colaboración y apoyo a la decisión política. Como en su selección se permite la más absoluta discrecionalidad por ser la confianza y no el mérito, el parámetro determinante debe correr la mismo suerte del cargo político. Esta labor de decisión pública merece el espacio y rango sistémico adecuado en el denominado suprasistema Administración por la incidencia que tiene sobre el proceso de elección pública93 dónde convergen tantos elementos a la

NORA, S. y MINC, A., La informatización de la sociedad, México, FCE, 1980. MOREY JUAN, A., La selección de personal en la Administración Pública, IVAP, Valencia, 1989. 93 La elección pública (public choice) puede definirse como el estudio económico del proceso de adopción de decisiones en un contexto ajeno al mercado, o la aplicación de la teoría económica a la Ciencia Política. El objeto de estudio es el mismo que el de la Ciencia Política; la Teoría del Estado, electoralismo y partitocracia, burocracia... Los postulados básicos de conducta de la elección pública son los referentes al hombre considerado como un ser egoísta, racional y maximizador de la utilidad. (MUELLER, D.C., Elección Pública, Alianza Universidad, Madrid, 1984, p.14.) 91 92

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hora de decidir la opción óptima no regida primordialmente por el principio de economicidad pues la característica significativa de los Bureaus o Agencias Públicas es que los servicios que prestan tienen —como bienes públicos— una demanda muy superior a la que tendrían si tuvieran un determinado precio94, hasta el punto que configura de una manera especial la relación entre burocracia y economía95. Tanto el paradigma weberiano europeo como la concepción wilsoniana americana coinciden en la necesaria separación entre Política y Administración, pero por mucho que se afine esta separación dejará conflictos y fisuras y cualquier reforma de la Administración deberá tenerlo en cuenta al fijar nuevos roles a los actores en la formulación de las políticas, ocupando espacios reservados anteriormente a políticos o asimilados96. De ahí la conveniente ordenación de este espacio de interfase, y que puede realizarse desde las propias recomendaciones de la OCDE97 sobre la separación entre la función política y la directiva y la disociación entre el diseño y la ejecución de las políticas públicas, aunque teniendo siempre en cuenta la necesidad y comunicabilidad mutua98. Mayor autonomía y flexibilidad para los gerentes implica mayor responsabilidad para éstos, sin minoración de ésta para la tarea política. La gestión política implica decisión pública pero ésta no descansa sólo en la decisión propiamente política al estar mediatizada por innumerables y diversos factores de los subsistemas sociales siempre cambiantes99 que deben

94 CORONA RAMON, F., Una introducción a la teoría de la decisión política “Public Choice”, INAP, Madrid, 1987, pp. 91-109. 95 Puede verse este aspecto en CORONA RAMON, F. y OTROS, Burocracia y descentralización, Minerva, Madrid, 2001. Para él la excesiva burocratización de las CCAA y de crecimiento del Empleo Público ha creado una dependencia presupuestaria que ha supuesto una disminución en el dinamismo económico. 96 En cuanto a los modelos anglosajones así se refleja en GUY PETERS, B. y PIERRE, J., “Funcionarios y políticos: el equilibrio cambiante” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas, nº 17-18, INAP, Madrid, enero-agosto 2000. 97 OCDE., La transformación de la Gestión Pública. La reforma en los países de la O.C.D.E., BOE-MAP, Madrid, 1997, pp. 39, 78 y 217 y ss. 98 En este sentido resulta de atención del modelo Next Steps Agencies, desde 2006, la Ley de Agencias Española. 99 Una perspectiva sobre la interacción de intereses económicos, corporativos, de movimientos sociales... en la gestión política puede verse en OFFE, C., La Gestión Política, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1992.

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ser tenidos en cuenta por quienes ocupan esta zona, para pasar el testigo a los ejecutores. Así llegamos a la idea de decisor público, cuyo terreno propio está en esta interfase decisión-ejecución pues la decisión ni se atribuye a un único sujeto, y si lo está, a efectos de responsabilidad político-administrativa, está conformada por múltiples actores. Por eso por ‘decisor público’ colectivo o unipersonal se entiende a todo aquel que forma parte de la instancia que da forma a la acción pública, incluye tanto al responsable político como a los agentes que participan en el proceso de adopción de decisiones que afectan a la colectividad como sujeto de la actividad político-administrativa. Este lugar virtual, centro decisional, resulta el privilegiado para adoptarse las decisiones conformadoras, aquellas que inciden en la estructura social y su regulación, pues van a producir cambios y efectos en los órdenes sociales y jurídicos. Las burocracias son las maquinarias en cuyas manos queda, en la mayoría de los casos la ejecución de las decisiones públicas100, pero también es verdad que la posición tradicional, de matriz weberiana y continental, de que los órganos políticos toman decisiones, mientras que los administrativos las ejecutan, está en la actualidad superada101. Responsable de tal ruptura es tanto el papel que desempeñan las élites burocráticas en la coparticipación de las decisiones políticas, cuanto el papel que sobre el proceso político tiene la burocracia en general, otrosí de la inmersión del personal de confianza en la estructura administrativa. Las fronteras entre políticos y burócratas aparecen confusas por el entrecruzamiento de unas mismas personas en los cometidos de decisión/ejecución —decisores públicos— y porque no resulta fácil la distinción de roles, desde perspectivas formales en los procesos de toma de decisiones. La incidencia del tipo de políticas públicas102 sobre el funcionamiento de la Administración Pública es

FERNÁNDEZ, A., “Las Políticas Públicas” en Caminal Badia, M. (Coord.), Manual de Ciencia Política, Tecnos, 2ª edic, Madrid, 1999, p. 478. 101 SUBIRATS HUMET, J., “La Administración Pública como problema. El análisis de Políticas Públicas como propuesta” en ‘Políticas Públicas y Organización administrativa’ en Documentación Administrativa nº 224-225, 1991, pp. 32 y ss. 102 Sin más complicaciones ahora la que distingue distributivas, redistributivas, Institucionales o regulativas (Cfr. LOWI, T. J.“Four systems of Policy, Politics and Choice” , en Public Administration Review, núm. 32,1972, pp. 298-310. 100

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diferente según su tipología, de tal manera que ésta va a depender del cambio que produzca en el entorno desde una actuación normal o extraordinaria de la actividad administrativa, en función del cambio en la gestión de los inputs. No es desdeñable la importancia de la variable que supone el tipo y configuración de Administración103 que va a implementar la decisión política como tampoco lo es la que resulta de los intereses en juego de cada una de las políticas, ante la incidencia que en cada una de ellas, tiene cada uno de los integrantes de la denominada policy comunity. Nos encontramos pues con un entramado diverso y complejo de actores y de intereses a la hora de formular o de gestionar las políticas. Gestionar toda esta diversidad y complejidad requiere pues de metodología, que procese y encamine los inputs que necesita la decisión pública. Algún autor ha planteado104: Does policy matter? or Does politics matter? Dicho de otra manera ¿Las políticas públicas determinan la política? O ¿La Política determina las políticas? o en realidad como señalara ya DYE en 1966, es realmente la variable económica la determinante de que éstas se pongan en marcha y lleven a cabo. La cuestión no es baladí, no se pude hacer política sin ideología y sin recursos, a la vez la economía necesita de orientaciones si no quiere convertir el escenario en un zoco sin reglas. Hoy el desarrollo del Policy Analisys aporta herramientas suficientes para ello (el esquema cíclico, la evaluación, el policy network... por citar algunos aspectos) y en su conjunción con las propuestas de gobernabilidad, nos presentan instrumentos suficientes para llevar a cabo las políticas y programas y actuaciones en las arenas concretas. Hemos de pasar de un actuar instintivo, apasionado o apresurado a otro mas lógico, sistematizado y metodológico, en que cada política suponga la mayor dosis de innovación e incrementalismo sobre el status previo. Uno de los mecanismos de aunar ciencia y política, para manejar la gobernabilidad se encuentra en la necesaria utilización de metodologías e instrumentos analíticos.

Así se puede observar que en el policy-making de la Unión europea, aun cuando la Comisión es la usual iniciadora de las Políticas, se apoya en una densa red de más de 600 grupos de expertos y comités consultivos. La propia configuración de la UE supone que la implementación de las Políticas Públicas sea su verdadero ‘Talón de Aquiles’ (MORATA TIERRA, F., “Gobernación europea y Políticas Públicas” en Morata, F. (Ed.), Políticas Públicas en la Unión Europea, Ariel, Barcelona, 200, pp. 19 y 23. 104 MENY I-THOENIG, J.C. ob. cit, p. 13 a 17. 103

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2.5.3 El rol de los gestores y analistas de políticas En los programas para las políticas públicas se definen las actividades conducentes al logro de sus objetivos, al final, la selección del programa, la elección de la alternativa. En definitiva, la mejor decisión política se justifica habiéndose confrontado las razones del político y las perspectivas del técnico, que tienen diferentes razones y lógicas distintas aunque complementarias, frente a las necesidades y demandas de los destinatarios de los productos. No pocas veces, las políticas públicas no se implementan tal como se diseñaron, pues sujetas a cambios de criterios condicionados por el entorno y escenario, necesitan de ajustes continuos105. En definitiva, nos encontramos en la pugna entre la racionalidad ideológica y la racionalidad técnica, la pugna entre opciones ideológicas, la pugna entre intereses de actores afectados …que como toda dialéctica de contrarios, suele encontrar su síntesis a veces bajo la apariencia de lo políticamente correcto. Esta síntesis, cada vez es más complicada y exige de una mayor preparación en quienes se ocupan de la decisión pública. DROR habla de unas funciones de la alta gerencia denominadas ‘tipo Delta’, que incluyen; • • • •

La intervención activa en el cambio institucional; La promoción de nuevas estructuras sociales y políticas; El desempeño en un contexto de complejidad creciente; La movilización de soportes para los procesos de destrucción constructiva, difíciles pero inevitables para la construcción de nuevas estructuras y sistemas organizacionales, acordes con las exigencias de la época.

Esta alta gerencia debe disponer de una habilidades especiales, tales como: • Centralidad en las tareas de orden superior; • Extremada profesionalización; • Innovación y creatividad; • Ética;

El ‘policy making’ es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas reconsideraciones (LINBLOND, CH, E. “The Sciencie of mudding through” en Public Administration Review, Vol. 19, 1959. 105

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• Autonomía pero subordinación a las metas del servicio; • Un acendrado sentido de misión. El servicio civil de tipo delta se orienta en un sentido meritorio elitista, procurando incorporar a los mejores elementos en sus filas, pero mantiene una visión pluralista, evitando las inequidades de género, etnicidad o de índole económica, con la idea clara de que el objetivo final de sus actividades es el mejoramiento de la calidad de la vida de los ciudadanos106. Si entendemos una política pública como una forma específica de gestión estratégica, el analista de políticas sirve, en este contexto, como colaborador natural del gestor (gerente/decisor/autoridad pública…) en todo el proceso, al crear los puentes entre el sistema de valores subyacente en toda política, con el proceso de su implementación y la valoración sobre los resultados conseguidos, desde las distintas lógicas presentes en la actuación de cualquier Administración pública. En este proceso de apoyo a la decisión pública el analista ha de valorar, tanto la capacidad inmediata de responder a una demanda, cuanto la potencialidad de hacerlo en lo mediato, por sí o mediante la utilización de diversas técnicas de gestión. No se trata tanto en este nivel de hacer cosas a través de las personas que componen la organización, como de lograr articular y conseguir la cooperación entre organizaciones, en pos de uno o varios objetivos Estratégicos definidos como comunes107.

106 Cfr. DROR, Y. “Delta-type senior civil service for the 21st century” en International Review of Administrative Sciences, Vol. 63 nº1, (Mar. 1997) Bruselas, pp. 7-23. 107 “[...] Existe una alianza natural entre la Gestión Pública, como paradigma que acepta la politización del marco en el que se desarrolla, y el análisis de políticas públicas, entendida en su orientación a facilitar la consecución de resultados, más que a ofrecer las respuestas concretas a cada problema [...]”. (Cfr. SUBIRATS, J. y GOMÁ, R., “Políticas Públicas: Hacia la renovación del instrumental de análisis” en Políticas Públicas en España. Contenidos, redes de actores y niveles de Gobierno, Ariel, Barcelona, 1998, pp. 31-32.) “[...] es necesario reconocer previamente el hecho de que, muchas veces, a pesar de contar con objetivos, ello no significa que esos objetivos sean reales. En las Administraciones Públicas, como en cualquier organización compleja, la lucha por competencias y recursos es ciertamente tan o más significativa que las políticas a implementar. Los medios, conseguir una organización potente, llegan a ser más relevantes que los propios fines. Todo ello convierte en difícil la tarea de trabajar con objetivos como instrumento principal para definir responsabilidades y controlar tareas [...]”. (Cfr. SUBIRATS, J., “Análisis de Políticas Públicas y Gestión Pública. Problemas y riesgos de una vida en común” en Brugué, Q. y Subirats, J. (Coords.), Lecturas de Gestión Pública, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid, 1996, pp. 156-160.)

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Se necesita un mayor y mejor preparado colectivo de servidores públicos que sepan aplicar los conocimientos específicos a la decisión pública, lo que supone de suyo que el enfoque económico no es el determinante. Dicho de otra manera el análisis de sistemas ha de suponer la base para una especialización en el análisis de decisiones públicas, por lo que habrá de producirse una integración entre las disciplinas de la Ciencia Política y de la Administración, la teoría de la decisión, la económica y el propio análisis de sistemas108. Todo ello se traduce en la necesidad de establecer un nuevo papel profesional al servicio de los gobiernos que quede desempeñado por personal ubicado en lugares próximos en dónde se hayan de tomar las grandes decisiones públicas de las dependencias administrativas. Es decir, un personal para el asesoramiento y apoyo a la decisión pública. El análisis de políticas públicas, va a suponer un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que provienen de distintas disciplinas, con la intención de mejorar la calidad del proceso de transformación de los recursos en impactos. Este análisis se traduciría en la conjunción de un rol y unas habilidades para este personal, como pueden ser las siguientes: Previsión de los inputs —recursos humanos, financieros, organizativos, tecnológicos— para desarrollar la política. Rol de Gatekeepers referente al papel de elementos bisagras que traducen sensibilidades y allanan dificultades. Conocimiento de la ciencia sistémica para su aplicación a la gestión de las políticas. Disposición de herramientas de diagnóstico de problemas y de solución a los mismos. Conocimiento de los mecanismos del Policy Transfer y del Policy difussion. Conocimiento de las relaciones formales e informales. Gestión de redes e identificación de actores relevantes en la Policy Network de actuación. DROR, Y., “Los analistas de Políticas: Un nuevo papel al servicio del Gobierno” en Shafritz, J. M. y Hyde, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública, Fondo de Cultura económica, México, 1999, pp. 510 y ss. 108

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Coordinación con la comunidad del policy approach, para la gestión de los conocimientos concretos de la arena específica y para la búsqueda de skills para procesos evaluativos y metaevaluativos. Se requiere la inserción del rol en la estructura organizativa —mediante reglamentos orgánicos— cerca del área de decisión pública (zona de interfase) con un papel institucionalizado y su dimensión dependerá del nivel político administrativo

2.6 La complejidad creciente La necesariedad de una perspectiva de complejidad es herramienta para encontrar soluciones sencillas y no para aumentar las complicaciones. Se trata de que la complejidad como tejido presenta la paradoja del uno y de lo múltiple109. Por ello la incertidumbre, desorden, enredo, entramado debe ordenarse y organizarse ya que puede acabar en desorden y hacerlo desde la mayor sencillez posible110. A simple vista la complejidad que surgió en el S. XX en los campos de la micro y macrofísica, con sus antecedentes filosóficos en la dialéctica hegeliana111 es un fenómeno cuantitativo, una cantidad extrema de interacciones e interferencias entre un número muy grande de unidades. La complejidad no comprende sólamente cantidades de unidades e interacciones que desafían nuestras posibilidades de cálculo, comprende también incertidumbre, indeterminaciones, fenómenos aleatorios. Siempre esta relacionada con el azar. No se trata de ir de lo simple a lo complejo, sino de éste a lo más complejo. Lo simple es un aspecto, un momento entre muchas complejidades. El paradigma de la complejidad supone superar el pensamiento simplificante articulado sobre la dominación de dos tipos de operaciones lógicas: la

Complexus: lo que está tejido en conjunto. MORIN,E. Introducción al pensamiento complejo, Gedisa, 2004. 111 Con la cibernética (Wiener y Ashby) entra en escena y con Von Neuman aparece enlazado con los fenómenos de autoorganización. La sistémica y la cibernética y la teoría de la información son las fases previas a la teoría de la autoorganización y de la complejidad. 109 110

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disyunción y la reducción, ambas brutalizantes y mutilantes, los principios de pensamiento complejo, serán necesariamente los de distinción, conjunción e implicación. Este paradigma será el resultado de nuevos conceptos, visiones, descubrimientos y de nuevas reflexiones que van a conectarse y reunirse. En el fondo será el producto de todo un desarrollo cultural, histórico y civilizacional112. El pensamiento complejo no resuelve, en sí mismo, los problemas, pero constituye una ayuda para la estrategia que puede resolverlos. No todos los sistemas son triviales y podemos predecir sus comportamientos, sino que al contrario la complejidad requiere de una estrategia. La claridad, el orden y el determinismo son insuficientes pues no podemos programar el descubrimiento, el conocimiento ni la acción. Hay que definir y reelaborar estrategias frente a las situaciones de crisis y la incertidumbre. Parece que el mayor reto de la gobernabilidad actual es la contemplación de la realidad social como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan, resultando crucial cuando debe actuarse sobre ellos113. Las actividades públicas se realizan hoy por los sujetos responsables del managment público en un contexto de autoridad dispersa114. La fragmentación y dispersidad de la gobernabilidad camina hacia la necesidad de que las decisiones públicas no sólo han de contemplar la consecución de los fines perseguidos, sino su interacción con todos los subsistemas en juego. La gestión de la complejidad debe habituarse a convivir con el orden115 y el desorden116. Mientras que el programa (operativo) —secuencia de acciones

MORIN.E. ob. cit. p. 110. MAYNTZ,R. “Governing failures and the problem of governability: Some coments on Theoretical paradigm” en Kooiman (ed) Modern governance,New Government, Society Interactions,Sage Publication, Londres 1993, pp. 183-198. Hay que actuar sobre roles sociales agrupados en sistemas abstractos (Cfr. JOBERT-MULLERS, L. Etat en action. Politiques publiques et Corporativisme, PUF, Paris,1987, p. 56) 114 KOOIMAN,J. “Governance and gobernability: Using complexity, Dinamics and diversity” en Kooiman (ed) Modern governance,New Government, Society Interactions, Sage Publication, Londres 1993, pp. 35. 115 Aquello que es repetición, constancia, invariabilidad, cobijarse bajo el paraguas de una relación altamente probable y dependiente de una ley. 116 Irregularidad, desviación, respecto a una estructura dada, elemento aleatorio, imprevisibilidad. 112 113

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predeterminadas que debe funcionar en circunstancias que permitan el logro de los objetivos— sirve para las situaciones de orden, la estrategia lo es para el desorden, pues desde el comienzo se prepara para eventos inesperados, haciendo que queden integrados en la acción que se ve modificada por ello. En definitiva, las organizaciones para ser dirigidas desde el paradigma de la complejidad necesitan de los mecanismos que permitan diseñar, implementar, y ejecutar las estrategias superponiéndose a lo comportamientos programados. La complejidad es el desafío, no la respuesta, se trata de pensar trascendiendo la complicación, la incertidumbre y las contradicciones. La complejidad es la dialógica orden-desorden-organización.Frente a la concepción tayloriana de hombre máquina, aparece otro que es biológico y psicológico, que se adapta y se fustra. La visión compleja dice; no sólamente la parte está en el todo, sino el todo está en el interior de cada parte que está en el interior del todo.Los retos de la complejidad conectan fácilmente de un nuevo estilo de gobernabilidad, distinto del modelo del control jerárquico. Los retos del entorno social y político generan diversidad y complejidad que requiere pues de un mayor grado de cooperación y de interacción entre las Administraciones y los actores sociales. Las grandes organizaciones públicas dan muestras de esta necesidad como puede observarse en que la Comisión Europea ha entendido como principios básicos para la buena gobernanza, los de apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia117 e igualmente la misma ONU postula un nuevo método de gobierno en la que haya una interacción entre la Administración, el mercado y la sociedad civil, al no poder ser la Administración quien pueda hacerlo todo en solitario118. Este nuevo estilo de gobierno es respuesta a su vez a ese gran cambio que han supuesto los cambios sociales en todas nuestras instituciones tradicionales: matrimonio, familia, género o emociones personales, y de los sistemas a gran escala que nos rodean. Como estadio previo a la sociedad global y cosmopolita

BAR CENDÓN, A., “El Libro Blanco de la Gobernanza Europea y la reforma de la Unión” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas nº 22, septiembre-diciembre, 2001, pp. 7-9. 118 Reunión del Comité de expertos en Administración Pública creado por el Consejo Económico y Social de 22 al 26 de julio de 2002. (Cfr. AA.VV., “Informe de la primera reunión del Comité de Expertos sobre Administración Pública” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas nº 22, septiembre-diciembre, 2001, pp. 194-195.) 117

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se observa cada vez, menor influencia de la tradición y costumbres y percibimos menos que nuestras vidas cada responden a un destino ineludible, marcado por razones geográficas o de clase119. Las personas perciben que pueden intervenir en su destino y de que existen caminos para ello y la intervención en la ordenación de la polis mediante la participación administrativa es una de ellas120. En esta dinámica van a ir paulatinamente apareciendo las ideas en tono a la gobernanza

2.7 Gobernabilidad, Valor público y Confianza básica El ‘Valor Público’ se centra en la capacidad de las Administraciones para orientar su trabajo hacia lo que más le importa a la gente y a darles servicios relacionados con sus preferencias. El resultado de esta situación es mejorar la calidad de vida, ser más efectivos en la provisión de servicios públicos, contar con una mejor capacidad de respuesta. Las sociedades producen más valor cuando satisfacen más y mejor la vida de sus miembros. Así, el valor público puede ser definido como la satisfacción de necesidades humanas presentes y futuras asociadas a la vida mediante el esfuerzo humano organizado. No se trata sólo de la medida en la que las sociedades generen vida y oportunidades de vida para sus miembros, sino, también, la medida en que garanticen el derecho al acceso a esas oportunidades. El valor se torna valor público cuando incluye el ejercicio del derecho a la vida y a la esperanza de vida, es decir, el ejercicio de la libertad. El valor público, en consecuencia, presupone democracia. El concepto de valor público asume que la gente tiene la capacidad y la libertad para expresar sus preferencias respecto a las actividades y resultados

GIDDENS, A., “Más allá de la derecha y la izquierda. Una nueva política para el nuevo milenio” en Colección Instituciones y Desarrollo nº 2, noviembre 2000 del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 2003, http://www.iigov.org 120 “[…] The solution to complexity is networked community governance because it is only through such an approach that local knowledge and action can be connected a wider network of support and learning. In that way we can get solutions designed for diverse and complex circumstances [...]” (Cfr. STOKER, G. New Localism, Participation and Networked Community Governance, University of Manchester, UK,www.ipeg.org.uk) 119

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de la Administración Pública. También asume que las Administraciones Públicas tienen la voluntad y la capacidad para acomodar sus objetivos a las preferencias ciudadanas asume que al entregar el valor público requerido, la ciudadanía estará dispuesta a pagar por él con dinero, con el voto, u ofreciendo su tiempo para colaborar con el gobierno. Un indicador de valor público (IVP) es el Índice de Desarrollo Humano —IDH121— elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Tres parámetros vienen a configurarlo; 1. El nivel de ingresos por persona (que se refiere al grado de acceso a los bienes y servicios, es decir de la pobreza o riqueza); 2. El nivel educativo (que alude tanto al acceso pasado a oportunidades de desarrollo del potencial humano, como también al potencial que cada uno tiene hoy —es decir su posibilidad de aprovechar oportunidades futuras—) y finalmente, 3. La esperanza de vida actual (que también se refiere a un estado presente que incluye la dimensión de futuro). Los caminos que pueden producir mejora de la efectividad en el logro de valor público en plazos cortos son el desarrollo económico y la equidad y, en los plazos medianos y largos, la salud y la educación. Nos parece que el IVP debe ponerse en relación con otra aspiración en el modelo de bienestar, cual es el mantenimiento de la ‘confianza básica’122, es éste un término de psicología social para referirse al bienestar que produce la tranquilidad de confiar en que no va a pasar nada grave en sus vidas. Supone pues también como capacidad que tienen las personas para confiar en sí mismos y eventualmente en los demás. La confianza básica de la colectividad en la Administración Pública depende en gran medida del respeto por los valores y principios fundamentales que son la base de toda sociedad democrática que procura entenderse a sí misma y respetar los derechos de sus miembros. Hay buena gobernabilidad si la sociedad piensa que los poderes públicos minimizan el riesgo o garantizan el pronto restablecimiento del orden o status quo.

IDH = esperanza de vida, nivel de alfabetización y PIB/habitante. Su pérdida supone en general un estado de ansiedad y temor colectivo de carácter anticipatorio (vg. terrorismo, catástrofes...) El término es deudor de ERIKSSON, Infancia y sociedad, Hormé, Buenos Aires 1973). 121 122

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La gobernabilidad pues se plantea como reto incrementar o mantener los índices de valor público y los niveles de confianza básica de la ciudadanía en un contexto en el que la vida aumenta en riesgos, pero a la vez, el conocimiento le concede la oportunidad de minimizarlos o superarlos123.

2.8 Nuestra propuesta de gobernabilidad Dentro de las acepciones de ‘Gobernabilidad’ hacíamos referencia a la definición del Instituto internacional de Ciencias Administrativas de 1999, en la inteligencia de un “proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad, de tal modo que al hacerlo influencian y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas al desarrollo económico y social”. Esta idea supone un abanico de posibilidades según la mayor o menor presencia de actores y según la incidencia de éstos en la misma gobernabilidad. Pero para nosotros todos influyen en la gobernabilidad —desde el ciudadano buen contribuyente y que hace buen uso de los servicios públicos, hasta el buen operario fabril que con su esfuerzo y responsabilidad contribuye a la creación de productos de calidad— de tal manera que cada ciudadano suma o resta valor o disvalor a la gobernabilidad de su comunidad124. El eje sobre el que bascula la gobernabilidad es el papel que juega la Administración en este deseo de paz, progreso y felicidad y su cometido de fomentar en la ciudadanía la aportación de valor o su disminución125.

123 El reto para la política y para la gestión es seguir generando valor público (Cfr. SUBIRATS, J ¿Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada prospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades europeas actuales actuales en Boletín nº 6 de TOP Tecnología para la Organización Pública (http://www.top.org.ar/Documentos) 124 Vehículos seguros que no producen accidentes, evitando toda una serie de costes sociales. Ciudadanos que pagan los tributos… 125 Es conocido que en el Palazzo Publico de la ciudad de Siena se hallan los frescos realizados por Ambrogio Lorenzetti (S. XIV) referentes a la Alegoría del buen y del mal gobierno. Los primeros representan los símbolos del bien común, las virtudes cardinales y los efectos del buen gobierno: armonía, justicia y abundancia material en el comercio y la producción agrícola. En la Alegoría del mal gobierno se representa la tiranía, con símbolos la injusticia y el engaño. Sus efectos incluyen incendios, saqueos, y estancamiento de la vida económica.

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VON JUSTI decía que la policía comprende las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado y tienden a afirmar y aumentar su poder, hacer un buen uso de sus fuerzas y procurar la felicidad de los súbditos. La Ciencia de la Policía —decía DE LA MARE— tiene por objeto conducir al hombre “à la plus parfait félicité dont il puisse jouir en cette vie”. Nada más que a la mayor felicidad posible dentro de esta vida126. Una intelección mas humilde, aunque no por menor deseable que la del clásico nos diría hoy que la gobernabilidad significa pues progresar en el modelo de bienestar establecido coyunturalmente, y dependerá pues, de un juego de interacciones institucionalizado anclado en tres pilares;

•Un buen gobierno, •Una buena Administración/sana gestión •Una madura y desarrollada sociedad civil. Esta es la estructura fundamental y el papel de cada uno de los actores es coyuntural sin formulas dogmáticas. El dogma vendría, en todo caso, por la asunción de una suerte de principios que configurarían esta gobernabilidad. Estos para nosotros serían: 1. Primacía de la ética de la responsabilidad sobre la de la convicción127. 2. Respeto al principio de Buena Administración, en la inteligencia de que éste es el conjunto de reglas que rigen la gestión de las Instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública. 3. Vocación del ‘buen gobierno’128 que requiere que el gobierno ejecutivo sea; a) políticamente responsable y

Traite de la Police, 1713; VON JUSTI Grundsätze der Polizeiwissenschaft, 1765. WEBER, M., El Político y el Científico. Alianza editorial, Madrid, 1997,p.163 y ss. RABOTNIKOF, N., Max Weber: Desencanto, Política y Democracia, Universidad Nacional de México, México, 1989, pp.85 y ss. 128 AUCOIN,P. The new public management: Canada in comparative perspective, Montreal, IRPP, 1995. 126 127

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DE LA MARE

b) capaz de formular e implementar políticas públicas sustantivamente valiosas. 4. Equilibrio en la conjunción de los principios de la Gestión Pública;equidad,legalidad, eficacia y eficiencia. 5. Síntesis entre la racionalidad ideológica y la técnica. 6. Incrementalismo/innovación en la confianza básica y en el valor público.

3.- LA GOBERNANZA 3.1 Precisión conceptual Se ha señalado que ‘gobernanza/governance’ se ha convertido en un término paraguas129. Hasta hace poco, se utilizaba como sinónimo de dirección política, sin embargo, su nuevo atractivo y la correspondiente extensión semántica se debe a su capacidad de abarcar la totalidad de las instituciones y relaciones implicadas en el proceso de gobierno, vinculando el sistema político con su entorno130. La gobernanza se entiende como “acción de gobernar en la que no sólo se ejerce la coercibilidad, si no que se gestiona, negocia, integra todo lo gobernable en ese ejercicio omnicomprensivo de lo político, administrativo, económico y social, cubriendo pues, un abanico de interacción vertical y horizontal”. La aparición del término con sustrato teórico propio en la Ciencia Política se sitúa en la década de los ´80 pero en el ámbito de la economía con los trabajos de HOLLINGSWORTH, LINDBERG Y CAMPBELL131. En los ‘90 el término aparece

NATERA.A, “la noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular” en Política y gestión documento de trabajo nº 2/2004, Departamento de Ciencia Política y Sociología. Área de Ciencia Política y de la Administración, Universidad Carlos III de Madrid (Cfr.- http:// www.uc3.es/uc3m/dpto/cps/cps_public.html). 130 PIERRE, J. Y PETERS, B.G. Governance, Politics and the State, MacMillan Press ltd, Londres, 2000, y PETERS, B.G. “Globalization, Institutions and Governance”en Papers del European University Institute, Jean Monnet Chair Paper RSC, nº 98/51,1998. 131 The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour’1985; The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991. 129

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en documentos del Consejo Económico y Social y en los de Naciones Unidas, —sobre todo en la documentación relacionada con la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992—. En nuestro entorno inmediato, la Real Academia Española132 incluyó una nueva acepción de gobernanza en su diccionario definiéndola como “Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad y el mercado de la economía”. Aun cuando en la traducción del ‘governance’ al español, se ha traducido por ‘gobernación’ y ‘gobernabilidad’, lo bien cierto es que hoy la idea de gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno133, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del libremercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. No obstante estas precisiones terminológicas, para una precisión conceptual y contextualizada, deben tenerse en cuenta las diversas acepciones que se distinguen de la perspectiva de la gobernanza134. a) En el ámbito de la gestión pública, en su conexión con el paradigma de la NPM.

Decisión del Pleno de 21 de diciembre de 2000. Sobre la evolución de la teoría del governance en la Ciencia Política, desde el sentido originario de dirección (steering), equiparando gobernar con la acción del gobierno, hacia los nuevos significados, en particular, el de formas no jerárquicas de coordinación entre actores y la influencia de los procesos de Europeización y globalización puede verse en MAYNTZ, R. “Los nuevos desafíos de la teoría de la “Governance”, en Colección Instituciones y Desarrollo nº 7, noviembre 2000 del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 2003, http://www. iigov.org. Sobre el denominado new governance paradigm y su aplicación a retos nuevos de gobernabilidad puede verse entre otros en DURANT R. F. Y OTROS, “Toward a new governance paradigm for environmental and natural resources management in the 21st century?” en Administration & Society, Vol. 35 nº 6, January 2004, Sage Publications, pp. 643-682. Un estudio sobre una Administración más participada, democrática y en colaboración con la ciudadanía lo encontramos en KELLY, T., “Unlocking the iron cage. Public Administration in the Deliberative Democratic Theory of Jürgen Habermas” en Administration & Society, vol. 36 nº, 1, March, Sage Publications, 2004, pp. 38-61. 134 Vid NATERA ,A.ob. cit. 132 133

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b) En el ámbito del análisis de “redes de políticas” (policy networks, policy community) al haber sido éstas reformuladas y reinterpretadas en el marco de la gobernanza. c) En la economía política, donde el intercambio público-privado ha pasado a concebirse en términos de gobernanza y numerosos estudios investigan el papel de las autoridades públicas en los procesos de coordinación de sectores de la economía. d) En el ámbito de la gestión empresarial (corporate governance). e) En las relaciones internacionales, donde se ha venido produciendo un interés creciente por estudiar las tendencias hacia la “gobernanza sin gobierno” o “gobernanza global”. f) En la estrategia de algunas organizaciones internacionales, con la propuestas de Naciones Unidas, de “buena gobernanza” (good governance) dirigida a los países del tercer mundo. g) En el terreno de las redes de participación ciudadana local donde ha sido particularmente fructífero (local Governance). h) En el ámbito de la Unión Europea, para destacar la naturaleza negociada de las relaciones entre instituciones locales, regionales, nacionales y trasnacionales en el desarrollo de las políticas comunitarias, (gobernanza multinivel).

3.2 Delimitación positiva y negativa de la Gobernanza La idea de gobernanza aparece como algo positivo, deseable, incluso ideal. Sus rasgos implican la presencia o potenciación de algunos elementos de gobernabilidad, y la ausencia o menor énfasis, de otros también propios. Podría decirse que más gobernanza en la gobernabilidad en principio, supone o requiere menos Gobierno-Administración135.

135 En el sentido del Estado administrativo de Waldo (Cfr. WALDO,D. El Estado Administrativo. Un estudio sobre la Teoría Política de la Administración pública americana, The Ronald Press, New York, 1948.)

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En clave positiva la gobernanza supone; • Nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico. • Mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales. • Más peso específico de la sociedad civil en la toma de decisiones públicas. • Más autogestión. • Más democracia participativa • Incremento del rol Estratégico de la Administración. • Más control. • Más Administración relacional. Mientras que en la negativa supondría: • Menor dirigismo del poder ejecutivo. • Menos representatividad política. • Menos presencia administrativa. • Menor provisión de bienes y servicios por la organización administrativa. Esta delimitación coincidiría en parte con propuestas similares como la de GERRY STOKER136 al asimilar buen gobierno con gobernanza, desde una suerte de acciones de hacer distinto o no hacer como puede verse de sus cinco propuestas complementarias y que a cada una de ellas corresponde un dilema o una cuestión crítica137:

El “buen gobierno como teoría”: cinco propuestas (Cfr. http://www.unesco.org/issj/rics155/ stokerspa.html) 137 1) Se produce un divorcio entre la realidad compleja de la adopción de decisiones asociada al “buen gobierno” y los códigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno. 2) La pérdida de nitidez de las responsabilidades puede llevar a evitar los reproches o a buscar chivos expiatorios. 3) La dependencia de poder agrava el problema de las consecuencias no buscadas que recaen en el Gobierno. 4) La aparición de redes que se rigen a sí mismas plantea problemas de rendición de cuentas. 5) Aunque los Gobiernos actúen de manera flexible para dirigir la acción colectiva, puede fracasar el “buen gobierno”. 136

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1. El “buen gobierno” se refiere a un conjunto de instituciones y agentes procedentes del gobierno, pero también de fuera de él; 2. Reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las responsabilidades tocante a hacer frente a los problemas sociales y económicos; 3. Identifica la dependencia de poder que existe en las relaciones entre las instituciones que intervienen en la acción colectiva; 4. Se aplica a redes autónomas de agentes que se rigen a sí mismas; 5. Reconoce la capacidad de conseguir que se hagan las cosas, que no se basa en el poder del gobierno para mandar o emplear su autoridad. Considera que el gobierno puede emplear técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar.

3.3 La gobernanza como paradigma y como proceso 3.3.1 Como Paradigma de la nueva Gobernabilidad Los retos de la cultura actual conectan fácilmente con la denominada ‘New governance’ ante los desafíos que los procesos de europeización y globalización han supuesto a nuestro entendimiento tradicional del concepto de gobernanza. KOOIMAN propone definir la gobernanza como “los patrones y estructuras que emergen en un sistema sociopolítico, como el común resultado de los esfuerzos de intervención interactiva de todos los actores implicados”. Así mismo señala138 que la gobernanza se organiza en torno a cuatro principios; • La percepción de legitimidad; • La centralidad de los ciudadanos; • La visión o presentación de un proyecto de sociedad; • La adaptabilidad y credibilidad de la Gestión pública. La cooperación, la interacción, la interdependencia son elementos de necesaria presencia en la idea de gobernanza. Llevarla a cabo significa pensamiento

KOOIMAN,J. “Governing as Governance”, en Colección Estudios Goberna, INAP- Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya,Madrid, 2005, pp. 71 y ss.

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sistémico, saber que del mismo se extrae un valor añadido a los conglomerados más allá de una suma de elementos agregados. Habrá más posibilidad de gobernabilidad mediante la gobernanza en tanto haya un mayor desarrollo de la sociedad civil y de la participación ciudadana. Se relaciona la gobernanza con la necesidad de alcanzar mayor eficiencia en la producción de servicios públicos para reducir el gasto público, ante la evidencia de que la Administración ya no puede hacerlo todo a solas. En la sociedad actual (cross-modern) ya ningún actor por sí solo, público o privado, tiene el conocimiento y la información y recursos adecuados para solucionar los problemas complejos, dinámicos y diversos, así como tampoco tiene una perspectiva, ni un potencial de acción suficiente para dominar de forma unilateral. No obstante esta afirmación, es de notar que la Administración nunca ha sido un algo totalmente aparte de la sociedad como un sistema totalmente cerrado, aunque haya respondido a veces a comportamientos muy cerrados. La literatura sobre el policy network nos da cuenta de que la Administración ha estado en conexión con otros actores en los modelos corporativos y neocorporativos. Las diversas técnicas de gestión indirecta del servicio público y de la contratación administrativa dan cuenta de uno de sus instrumentos. Lo ideal y tendente bajo el paradigma de la gobernanza, sería la síntesis de lo mejor entre la delimitación positiva y negativa de la idea. Más democracia participativa, o de su potencialidad, mediante mecanismos ‘ad hoc`.Ningún Gobierno ha gobernado sin oír a algún actor, pero los sistemas totalitarios por definición quedan excluidos de gobernanzas potenciales, pues uno de los requisitos es que la sociedad civil se potencie y se escuche como actor. En realidad el desideratum último del nuevo paradigma de gobernanza sería que no haya confusión, entre el Estado y la sociedad civil sin que desaparezca la idea del primero. El iter es conseguir que cada vez hayan menores cleavages entre los intereses de uno y de otra.

3.3.2 Gobernanza y Gobernabilidad La esencia de la gobernanza es la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones decididas por éstas. No se caracteriza por la jerarquía, sino por la interacción entre actores corporativos autónomos

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y por redes entre organizaciones. Así pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos139. La gobernabilidad como acción de gobierno in genere, significa y requiere de un actor que, legitimado por su imparcialidad y dotado de coercibilidad suficiente —dominación legal en términos weberianos—, asuma la dirección, coordinación, arbitraje… de la denominada policy network. Articular un sistema de gobernanza, desde las democratización de las decisiones, mayor participación de la ciudadanía, en contextos de frágil institucionalidad política y administrativa, implica un proceso que pasaría por considerar que la gobernanza; 1. Es ante todo una cuestión de actitud y de proyecto, de desarrollo y de mantenimiento de la credibilidad del gobierno de la sociedad140. 2. Supone la contemplación de la realidad social como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan, resultando crucial cuándo debe actuarse sobre ellos141.

Puede verse todo esto en la siguiente bibliografía: “Governing as Governance”…; KOOIMAN, J. Modern Governance: Government-Society Interactions, London,Sage, 1993; KOOIMAN, J., Modern Governance: New Government-Society Relations, Londres, Sage. 1993; KOOIMAN, J. Y VAN VLIET, M. “Governance and Public Management”, en Managing Public Organisations (K. Eliassen y J. Kooiman, eds.), Londres, Sage,1993; KOOIMAN, J. “Social-Political Governance: Overview, Reflections and Design” en Public Management Review, 1,1999; KOOIMAN, J. “Working with Governance”. Special Issue of Public Management Review. Vol. 2,2000; PIERRE, j. Debating Governance, Oxford University Press, 2000; RHODES, R. Understanding Governance: policy Networks, Governance Reflexivity and Accountability, Buckingham, Open University Press, 1997; AA.VV Democratización y Globalización en América Latina (E. Conejero y S. Gómez (Coord.) Ed. Universidad Miguel Hernández, Elche (Alicante) 2006; AA.VV La Participación en las Administraciones Públicas (E. Colomer Viadel, Coord.) Colección Amadis, Universidad Politécnica de Valencia, Valencia, 2006. 140 BOURGAULT, “Implications de la bonne Governance” en Corkey (dir) Governance: Concepts et aplicattions; Institut International des Sciencies Administratives, Bruselas, 1999, pp.173-174. 141 MAYNTZ,R. “Governing failures and the problem of governability: Some coments on Theoretical paradigm” en Kooiman (ed) Modern governance,New Government, Society Interactions,Sage Publication, Londres 1993, pp. 183-198. Hay que actuar sobre roles sociales agrupados en sistemas abstractos (Cfr, JOBERT-MULLERS L’ Etat en action. Politiques publiques et Corporativisme, PUF, Paris,1987, p. 56) 139

KOOIMAN, J.

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Debe hablarse de una suerte de ‘cautelas de la gobernanza para la gobernabilidad’, derivada de la transformación en los roles de las autoridades estatales con el paso del ejercicio jerárquico a la gestión de redes de actores individuales o colectivos de diversa naturaleza, implica un mecanismo de coordinación que caracteriza a las redes por la confianza y/o lealtad entre sus integrantes. Resulta decisivo en la gestión de redes el papel vertebrador de las estructuras y actores estatales en general y de los líderes políticos en particular, resultando éste el rol estratégico de la institución gubernamental como liderazgo estratégico y proactivo. Habría pues una serie de potenciales peligros de la gobernanza para la gobernabilidad142. 1. En primer lugar, la tensión que se produce entre la complejidad del proceso decisional asociado a los sistemas de gobernanza y los códigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno. 2. Difuminación de las responsabilidades (accountability), que halla su expresión institucional en la desaparición de los límites entre lo público y lo privado. 3. Tensión persistente que se produce entre el tentación de intervenir de forma obligatoria o vinculante en la regulación de conflictos, por un lado, y la dependencia de la acción y aceptación por parte de los actores participantes en la gobernanza. 4. Los sistemas de gobernanza pueden fracasar, por razón de las tensiones y los problemas con las organizaciones de la sociedad civil. La gobernanza no implica el fin o el declive del Estado, ya que su papel sigue siendo crucial como una estructura fijadora de fines y de coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido como estructura de implementación. La idea de Estado ‘catalizador’ apunta precisamente hacia una acción gubernamental en la que para conseguir sus objetivos se apoya cada vez menos en sus propios recursos y más en su acción —prospectiva y proactiva— como

Seguimos a NATERA (ob. cit); RHODES, R. (1996), “The New Governance: Governing Without Government”, Political Studies, 44, 1996 y STOKER, G. “El buen gobierno como teoría … Y KOOIMAN, J., Modern Governance: New Government-Society Relations... 142

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elemento dominante en coaliciones con otros Estados, instituciones transnacionales y grupos del sector privado, toda vez que retiene su identidad distintiva y sus propios fines. La fortaleza del Estado ha pasado, pues, a caracterizarse por su contingencia, al no depender tanto de su tamaño o de su grado de presencia en la sociedad, ni vincularse a una idea estática de soberanía, sino a basarse en mayor medida en sus capacidades de relacionarse con el entorno, y sobre todo aprovechar su capital social143. Desde ello se comprende una gobernanza referida a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el que se pone el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a debates más amplios en torno a la democracia deliberativa, el comunitarismo y la visión neorrepublicana de la sociedad civil. La gobernanza guarda relación con la preocupación por el capital social y los fundamentos sociales necesarios para un desarrollo económico y social sostenible. La gobernanza democrática tiende a ser más viable cuando hay una sociedad civil fuerte funcionalmente diferenciada en subsistemas y bien organizada en la que existan actores corporativos autónomos y hábiles para negociar con intereses opuestos y con las autoridades estatales que representen diferentes demandas e intereses sociales. Las grandes organizaciones públicas dan muestras de esta necesidad como puede observarse en que la misma ONU postula un nuevo método de gobierno en la que haya una interacción entre la Administración, el mercado y la sociedad civil, al no poder ser la Administración quien pueda hacerlo todo en solitario144. Esta es una de las claves de bóveda actuales, la Administración no puede ya hacerlo todo si quiere llegar a solucionar la mayoría de los problemas sociales, incluso no pudiendo ni llegar a detectarlos en ocasiones, o al menos a tiempo. La Comisión Europea, ha entendido como principios básicos para la buena gobernanza, los siguientes; la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Los principios de la gobernabilidad de la Unión Europea

143 El capital social hace referencia al conjunto formado por la confianza social, las normas y las redes que las personas pueden constituir para resolver los problemas comunes. 144 Reunión del Comité de expertos en Administración Pública creado por el Consejo Económico y Social de 22 al 26 de julio de 2002. (Cfr. AA.VV., “Informe de la primera reunión del Comité de Expertos sobre Administración Pública” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas nº 22, septiembre-diciembre, 2001, pp. 194-195.)

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se asientan en un modelo de gobernanza multinivel institucional—administrativo, pero a la vez configura un modelo de Gobierno—Administración más acorde con el modelo relacional y de gobernanza,estableciendo los principios de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia145. El Tratado para una Constitución para Europa146, consagra como derechos públicos subjetivos de alcance constitucional, una suerte de principios que combinan aplicaciones político—administrativas del paradigma de nueva gobernanza. Así la Carta Magna de la UE que acabamos de refrendar positivamente en España refleja a lo largo de su articulado147; • El principio de democracia participativa. • El que las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión. • El mantenimiento de un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. • El reconociendo y promoción del papel de los interlocutores sociales. • El fomento de una buena gobernanza. • El derecho a una buena Administración. • La concepción de una Administración europea abierta, eficaz e independiente. Se ha dicho recientemente148 que el tránsito a la nueva gobernanza es indispensable e ineludible. No hay destino social aceptable sólo con el poder del Gobierno. Es improbable que se pueda repetir en este siglo la exitosa historia

BAR CENDÓN, A., “El Libro Blanco de la Gobernanza Europea y la reforma de la Unión” en Gestión de Análisis y Políticas Públicas nº 22, septiembre-diciembre, 2001, pp. 7-9. 146 Proyecto de Constitución para la Unión Europea de 13 de octubre de 2004 - Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (DOCE nº C 310 de 16/12/2004) - sometida en su vigencia a las previsiones del artículo 4-447. 147 Arts. I-19; I-47; I-48; I-50; II-101; III-398. 148 AGUILAR VILLANUEVA,L.F. Gobernanza y Gestión Pública, FCE, Mexico, 2006, pp. 426-427. 145

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del Estado que se hace cargo del desarrollo y del bienestar y la seguridad de la sociedad. Construir la nueva gobernanza implica a todas las capacidades de la sociedad civil y supone recuperar la perspectiva de la sociología política de que el Estado está empotrado en las formaciones, organizaciones y sistemas sociales. Aquí aparece como gran problema del sistema el hacer ver al ciudadano que es consumidor de los servicios y a la vez propietario, responsable y coproductor de los mismos149. Implicar a la sociedad civil —individual y colectivamente— supone que han de contribuir a la gobernabilidad, haciendo un uso razonable de los servicios públicos. Una cultura de la responsabilidad ciudadana inyecta por vía de externalidades positivas, más cantidad y calidad de inputs de cualquier esfuerzo presupuestario. Queda ahora enfatizar que para la construcción de una teoría de la gobernabilidad más sólida, se ha propuesto una forma de entender la misma fundamentada en el institucionalismo150 y a través del mismo cobra más sentido la distinción entre gobernabilidad y gobernanza en tanto la primera pasa a ser la capacidad conferida por la segunda. Si entendemos por gobernanza la interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional, entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a si mismo; es decir, de transformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas.

O.C.D.E., La Administración al servicio del público, BOE-MAP, Madrid, 1988. Es importante dejar de manifiesto que tanto la teoría de la gobernanza como de la gobernabilidad beben de las diferentes vertientes del institucionalismo. Así, desde el institucionalismo sociológico, histórico, o de la elección racional se ha abordado el concepto de gobernanza con diferentes implicaciones metodológicas, pero siempre referido a los patrones de interacción entre los actores. La tradición institucional en la sociología puede remontarse a WEBER (1924) quien utilizaba el concepto de institución para estudiar los sistemas de reglas que definen la estructura social y la acción de gobierno. PARSONS (1937) entiende las instituciones como sistemas sociales que regulan las relaciones entre individuos. Y DURKHEIM (1950) para quien las instituciones son sistemas simbólicos de creencias y conocimientos que refuerzan las conductas (este mismo autor fue más lejos y consideró que la sociología era, precisamente, la ciencia de las instituciones). Entre gobernanza y gobernabilidad se mantiene una doble relación entre sí, enfatizando el papel de las instituciones políticas y del institucionalismo para su comprensión relacional. Vid. el exahustivo trabajo de ORIOL PRATS,J. “El concepto y el análisis de la gobernabilidad” en Revista Instituciones y Desarrollo nº 14-15,2003, pp. 239-269. (Cfr. http://www.iigov.org) 149 150

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3.3.3 La Gestión Pública en la gobernanza Las Administraciones Públicas en general han pasado de un modelo predominantemente burocrático (‘70) a otro gerencialista (’80 y ’90) bajo el paraguas de la NPM151, y desde el énfasis de algunos de sus aspectos —nuevo orden de la gestión pública— hacia la new governance, como tendencia actual (desde ’90) superadora del gerencialismo. Mientras unas Administraciones simplemente han enfatizado los aspectos gerencialistas, otros los han combinado con nuevas formas de hacer más allá de la acción de gobernar, promoviendo, negociando, integrando todo lo que aporta sinergia a la gobernabilidad concreta, cubriendo un espectro de interacción vertical y horizontal. La nueva gobernanza se compadece muy bien con una Administración más abierta en un abanico en el que la gestión de los servicios públicos supondría ir desde la gestión directa a la indirecta, desde la contratación administrativa hasta los convenios de colaboración. Supone aplicar el principio de subsidiariedad y la confianza en la sociedad civil en aquellas materias que no precisan una presencia pública, y que por experiencia es algo sometido a los vaivenes partisanos e ideológicos. Mayor libertad con la mínima dejación de funciones públicas necesarias. Supone pasar el testigo a una sociedad mayor de edad que no necesita al Estado paternalista. Una Administración que pasa de ser un cedente de parcelas y permisos a mero árbitro y vigilante. Pasar de lo que no está permitido, está prohibido, a justamente, lo inverso. Una Gestión Pública en el marco del paradigma de gobernanza supondrá pues, de un marco institucional sin ambages y de un apoyo político inequívoco, que permita gestionar razonablemente en función de los inputs disponibles. La Gestión Pública —como implementación/ejecución de las políticas públicas deberá— debe ser consciente, de los peligros en la gestión de redes anteriormente indicada pero que ahora adquiere especial relevancia en el rol

Con la denominación NPM ahora nos referimos más al estadio posterior al esquema burocrático que al estado concreto de la misma en cada contexto nacional. Baste ahora señalar, cuatro corrientes predominantes; Elección racional, la neoempresarial; el paradigma postburocrática y las corrientes neopúblicas.

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estratégico y relacional del gestor152. Las actividades públicas se realizan hoy por los sujetos responsables del managment público en un contexto de autoridad dispersa153, por lo que las decisiones públicas no sólo han de conseguir los fines perseguidos, sino su interacción con los subsistemas en juego. La complejidad de la policy network supone que más actores originan más problemas y que mayores problemas pueden requerir más actores. El gestor público pasa de ser un administrador operativo, observante del proceso y de la legalidad, a un rol estratégico, relacional y proactivo. Roles en los que la innovación, previa preparación suficiente es fundamental. Innovar no es probar sin más, es introducir elementos nuevos para solucionar problemas nuevos. El pensamiento sistémico y complejo aporta herramientas innovadoras, que deben relacionarse con las propuestas de DROR vistas supra. Es fundamental contar en esta Gestión Pública innovadora con los elementos de gobernabilidad que aporta la comunidad afectada, lo que de suyo exige mayoría ciudadana, responsabilidad, participación y complicidad en las tareas

Sobre los retos de aunar participación ciudadana y eficiencia en la Gestión Pública puede verse en SUBIRATS, J ¿Qué Gestión Pública para qué sociedad? … al expresar ideas como las que se siguen “[…] Desde una perspectiva más de gestión o técnica, también se acostumbra en expresar una cierta desazón ante las propuestas o demandas de más participación. Las razones que se usan no son demasiado diferentes de las que hemos expresado todo justo ahora mismo. La poca consistencia de las opiniones ciudadanas, su sesgo, las dificultades para evaluar la representatividad de los que intervienen, o las graves pérdidas de eficiencia y eficacia que provoca todo ello. O bien, se expresa que ya existen canales previstos, de participación reglada, que se pueden usar y que procedimentalmente tienen establecidas las formas, los momentos y los protagonismos de cada quien…. tendríamos que ser capaces de demostrar que participación y eficiencia no son conceptos contradictorios, sino que, cada vez más, son conceptos complementarios. Y, por otra parte, buscar y experimentar instrumentos, vías o mecanismos de participación que eviten, o como mínimo, reduzcan los riesgos existentes y minimicen los problemas señalados … es preciso ser conscientes de que cuando la Administración se plantea “grandes temas”, como la exclusión social, la seguridad, el deterioro ambiental o la modernización económica, para poner algunos ejemplos, o lo hace de modo coordinada y cooperadora con la sociedad, o más vale que empiece rebajando mucho sus objetivos. La interdependencia público-privado (privada mercantil o sin ánimo de lucro) es uno de los grandes elementos sobre el que es preciso repensar muchas de las formas de hacer de las Administraciones Públicas. […]” 153 KOOIMAN,J. “Governance and gobernability: Using complexity, Dinamics and diversity” en Kooiman (ed) Modern governance,New Government, Society Interactions, Sage Publication, Londres, 1993, p. 35. 152

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públicas. La Administración ya no necesita hacer las cosas por sí, con su estructura sino que coadyuva con la sociedad en lo que esta hace mediante fórmulas diversas. La Administración en algunas de sus parcelas ya no tiene más que elegir bien con quien hace las cosas y vigilar que se hagan bien154. Surge así la denominada Administración relacional.

3.3.4 Como proceso Descrita y prescrita la gobernanza con un paradigma tendente a su consecución, queda ahora su análisis como proceso. Como un iter en el que acabamos de comenzar pero, el cual puede decirse que se ha avanzado mucho en los últimos años, al menos en lo sustantivo. Nos parece que la suerte que corre el paradigma-proceso es similar a la de la democracia, en sus status actual con relación al diagnóstico efectuado en los ’70, ya que ambos gozan de salud sustantiva, apreciada por la comunidad política y científica. En la dimensión procesual dos son los aspectos que nos resultan sobresalientes. A) De avance en el progreso social La gobernanza en los términos expuestos se entiende como un nuevo paradigma que conlleva de suyo un progreso hacia mejoras de la gobernabilidad, y por ende de la convivencia. Los procesos como el resultado de la capacidad de actuar de los actores sociales, mediante el juego de roles, interacciones y responsabilidades, implican una madurez de la sociedad civil y una confianza en las reglas de juego, determinadas por el respeto a las instituciones y por la lealtad institucional. Este proceso Implica “un cambio de sentido del gobierno, un nuevo método conforme al cual se gobierna la sociedad”. Al decir de RHODES155 la esencia de la

Difícilmente podría concertarse servicios con quienes no poseen un marchamo de servicio general y desinteresado. Quienes promueven el sectarismo elitista o fundamentalista, promueven opciones antidemocráticas, narcisismo de grupo, elitismo y un largo etc. 155 RHODES, R. “The New Governance:… ; RHODES, R., Understanding Governance: policy Networks,Governance Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham, 1997. 154

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gobernanza es la importancia primordial que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones decididas por éstas. No se caracteriza por la jerarquía, sino por la interacción entre actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones. Así pues, la gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas democráticos, resultado de los esfuerzos de intervención interactiva de todos los actores implicados156. En conveniente reiterar esta idea nuclear ya que ciertamente llegar a gobernar sin Gobierno es algo casi inimaginable —a salvo de las propuestas anarquistas utópicas—, máxime hoy con las nuevas asechanzas y algunas de tan gran calado (nuclerización, crisis energética, terrorismo, pobreza extrema localizada, inmigración descontrolada…). Llevar a cabo tal ideal es tarea harto difícil sin una predisposición total de todos los actores implicados. Se puede timonear y no remar, se puede fijar el rumbo y no timonear incluso. Pero no se puede dejar la nave a sotavento en un escenario tan desigual e injusto, y por ende conflictual, sino se solucionan problemas a medio plazo. Por lo tanto es preciso que el proceso avance en las contingencias contextuales desde las premisas siguientes; 1. La consolidación democrática que se alcanza cuando se logran dos grupos de condiciones: a) Condiciones actitudinales frente a cualquier crisis (política o económica) debe existir un consenso en la mayoría de la población de que la mejor forma de enfrentarlas es a través de los cauces democráticos, es decir, la democracia se alcanza cuando la violencia deja de ser una opción política. b) Condiciones relativas al marco constitucional: ha de haber un marco normativo que es respetado por todos los actores políticos, esto es, la democracia se convierte en el “único juego en la ciudad”.

La Governance es ante todo una cuestión de actitud y de proyecto, de desarrollo y de mantenimiento de la credibilidad del gobierno de la sociedad (CFR. BOURGAULT, “Implications de la bonne Governance” en Governance: Concepts et aplicattions, Corkey (dir), Institut International des Sciencies Administratives, Bruselas, 1999, pp.173-174. 156

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Dicho de otra manera, la democracia está consolidada cuando cumple las siguientes condiciones o ‘arenas’157. • Sociedad civil: se deriva del principio de libertad de asociación y comunicación y se observa cuando la sociedad civil es capaz de generar ideas y ayudar en el control del aparato estatal, la economía y la sociedad en general, es decir, existe una sociedad civil libre y dinámica. • Sociedad política: supone el principio de elecciones imparciales, libres y frecuentes y se alcanza cuando el marco legal está consolidado y la política se autorregula controlando el aparato del Estado y generando el marco regulatorio de la economía. • Estado de Derecho: basado en el constitucionalismo por el que se garantizan los derechos y libertades de todos los ciudadanos por igual, la libertad y la vida asociativa independiente. • Aparato Estatal: conlleva la exigencia e institucionalización de las normas burocráticas racionales— legales y se manifiesta a través de un Gobierno eficaz y eficiente que se basa en un conjunto de normas que condicionan su actuación. • Sociedad económica: exige la institucionalización del mercado y su regulación por el Estado mediante funciones redistributivas asegurando un funcionamiento eficiente del sector privado 2. No puede darse en contextos de paradigma ‘Etsi stato non daretur’, según el cual hay una actuación de la ciudadanía como si el Estado no existiera o es insuficiente o débil. Surgen instrumentos paraestatales socialmente aceptados (cárteles, mafias, sectas…) que llegan donde la Administración no puede. También se refiere a la desconfianza de la ciudadanía en los poderes públicos en sí, debido a su escasa institucionalización. La ciudadanía tiene que haber superado el estadio en que sabe que la existencia de un Estado administrativo es positivo, para desde él seguir avanzado, con otras potencialidades existentes y coadyuvantes.

157 LINZ.J. Y STEPAN,A.E. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Eastern Europe. The John Hopkins University Press, London,1996.

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3. La ideas de la gobernanza, como las de NPM no encajan en todos los contextos, pues incluso en la UE y en EEUU vienen encontrando oposición158. Sin embargo en el ámbito local aparece como escenario privilegiado de acogida de la gobernanza articulada desde la participación ciudadana159. La cuestión principal es que, en todo caso, se puede plantear una refundación de Estado, de su rol o de su modus operandi. Varios son los factores que incidiría en su factibilidad; a) Los diferentes niveles políticos administrativos y las tradiciones de cada Administración son condicionantes de primera envergadura. b) Criterio de oportunidad: No en todo momento y contexto se puede gobernar en gobernanza. c) La mayoría de edad de la sociedad civil. d) El nivel de democracia existente, tanto en su faceta representativa como participativa. B) Reinvención o refundación de la Gobernación tradicional KOOIMAN160 propone hablar de órdenes o niveles de gobernanza, propuesta que nos parece muy acorde en la medida en que parece resultar que tan sólo en un nivel de desarrollo, seguida la secuencia procesual puede alcanzarse el estado óptimo o pretendido, desde la gobernanza161.

158 RHODES, R. “Gobernanza sin Gobierno, replanteándose la Administración Pública” (Traducción a cargo de Agustí Cerrillo Martínez) En Colección Estudios Goberna INAP e Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Madrid, 2005, pp. 123 y ss. 159 […] The local level is one of the most accessible levels of governance for all citizens but we know there are also barriers to public participation. […] STOKER, G New Localism, Participation and Networked Community Governance, University of Manchester, UK, www.ipeg.org.uk 160 “Governing as Governance”… 161 En su propuesta hay que tener en cuenta su punto de vista sobre proceso acaecido en las últimas decadas del S. XX agrupa las interacciones de gobierno en tres tipos diferentes de gobierno: autogobierno (self-governing), cogobierno (co-governing) y gobierno jerárquico (hierarchical governing). A finales de los ‘80 y a principios de los 90, el autogobierno llegó a ser ‘ideológicamente popular’, mientras que el gobierno interactivo fue popular desde un punto de vista metodológico. A mediados de los ‘90, parece que hay un retorno a las formas jerárquicas en vista de que se percibía una necesidad de ‘gobierno fuerte’. (Ibidem)

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La gobernanza se nos presenta como una secuencia de logros que hay que fijar y conseguir para obtener el paradigma buscado. Tres niveles nos propone KOOIMAN: a) El primer nivel de gobernanza: Hay que ver en ella, la solución de problemas y la creación de oportunidades. b) El segundo orden de gobernanza: La construcción de instituciones para que las interacciones basadas en los principios de conducta racional pueden ser institucionalizadas y constreñidas/controladas162. c) El tercer nivel de gobernanza: La meta-gobernanza como un modelo orientado a la norma, lo que llamaremos ‘meta’ el gobierno del gobierno de la gobernanza163. KOOIMAN164 clasifica las tareas de gobierno en un ‘buen gobierno del modo siguiente: • (Des)composición y coordinación; definir una situación, determinar quiénes son los principales interesados y a continuación establecer nexos efectivos entre las partes pertinentes • Coequilibrio y guía; influir en las relaciones y orientarlas para alcanzar los resultados buscados • Integración y regulación; como gestión del sistema consiste en reflexionar y actuar más allá de cada uno de los subsistemas, evitando los efectos secundarios no deseados e instaurando mecanismos de coordinación efectiva. Estas serían la labores de un Gobierno refundado en el paradigma de la gobernanza. De alguna manera, rema poco, timonea y en ocasiones tan sólo

La contribución al desarrollo de esta teorización de la gobernanza se podría resumir de la siguiente manera: · Los actores interactúan en contextos que están colectivamente limitados. · Algunas de las restricciones de las interacciones adoptan la forma de instituciones. · Las instituciones dan forma a los intereses de aquellos que interactúan y son a su vez influenciados por ellos. 163 Una meta-teoría eficaz es aquella que conlleva un alto grado de coherencia entre la epistemología y los objetos de conocimiento. 164 KOOIMAN, J. Y VAN LIET, M. “Governance and Public Management”… 162

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fija el rumbo. Nunca podrá gobernarse sin Gobierno, aunque se refundase éste desde otros aconteceres y otros roles. La Hacienda, la Justicia, la Milicia, la Administración exterior e interior por definición son espacios donde el Estado mediante su binomio imperium/soberanía está presente de una manera sobresaliente para garantizar la gobernabilidad mediante el aseguramiento del orden. Son parcelas casi irreductibles, aunque no monopolizables in totum por el Estado. Vemos que la Administración exterior puede dejarse en manos de entes supranacionales, observamos agentes de seguridad privada, recaudadores, mercenarios, agentes urbanizadores expropiantes... Pero ninguno decide el qué, ni a veces, el cómo. Pertenecen al núcleo duro de la organización política y deben gestionarse con sumo celo. La gobernanza es así un proceso de avance en el progreso social que busca un nuevo focus donde ubicar un nuevo paradigma de gobernabilidad: la meta gobernanza nos enseña a como gobernar bajo el paradigma de la gobernanza. Hay que aprender a gobernar así. Supuesto pues que el primer nivel es asumido, en la medida en que la gobernanza puede suponer un avance en el progreso social. Cabe preguntarse si existen mecanismos de todo orden que permitan transitar hacia el segundo y tercer nivel. Dicho en otras palabras ¿Qué instituciones y reglas pueden convenirse para refundar un Gobierno hacia este paradigma?

4.- EL NEOINSTITUCIONALISMO ESTRATÉGICO COMO INSTRUMENTO DE GOBERNABILIDAD 4.1 Instituciones por doquier 4.1.1 Las aportaciones del nuevo institucionalismo En las últimas dos décadas, desde lo que se ha denominado el Neoinstitucionalismo, se ha recuperado la importancia del papel de las reglas de juego en la interacción entre los actores ayudándoles a dar forma a las expectativas que pueden mantener en sus relaciones con otros actores165.

El termino Neoinstitucionalismo encuentra sus raíces en el institucionalismo normativo en la obra pionera de MARSH, D.-OLSEN,J.P.”The new insitutionalism: organizational factors in political life” en American Political Sciencie Review nº 78, 1984, seguida de Rediscovering Institu165

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Antes de abrazar incondicionalmente o no una corriente ideológica, debe uno acotar qué es aquello que le convence o cuál es el hilo que le une con sus propuestas, pues la corriente neoinstitucionalista tiene diversos énfasis y perspectivas166. El nuestro, sería aquel que retoma y revaloriza el estudio y el papel de las instituciones y que vincula actitudes, racionalidad, actores y motivaciones con estructuras sociales, políticas y económicas. Quiere decirse que las instituciones son una variable crucial en la explicación política. A partir del análisis neoinstitucional pueden incorporarse otras variables con las que pueden explicarse las dinámicas tanto de estabilidad como de cambio institucional167. El interés por las instituciones se refleja en los estudios sobre Ciencia Política168, sobre todo en la determinación de las políticas públicas y su sociología, tanto en la UE, en los EEUU como en el contexto de América latina169. Las instituciones, en un sentido amplio, son las reglas, normas, costumbres de operación del sistema sociopolítico. Son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio económico, social y político entre los subsistemas o distintos componentes del citado sistema170. El pensamiento institucional destaca el papel desempeñado

tions, Nueva York, Free Press, 1989 (version española El redescubrimiento de las instituciones. De la teoría de la organización a la Ciencia Política. Fondo de Cultura Económica, México. 1997); Democratic Governance Nueva York, Free Press, 1994; “Institutional perspectives on political institutions” en Governance nº 9, 1996. 166 PETERS identifica al menos seis versiones del institucionalismo en la Ciencia Política, aunque para él ninguna da una respuesta plenamente satisfactoria del comportamiento institucional. (Institucionalismo normativo, Institucionalismo de la elección racional, Institucionalismo histórico; Institucionalismo empírico, Institucionalismo internacional e Institucionalismo social). A estas Teorías institucionales puede añadirse la economía institucional y el análisis institucional sociológico. (Vid. GUY PETERS,B. El nuevo institucionalismo.Teoría institucional en Ciencia Política, Gedisa, Barcelona, 1999. 167 RIVAS LEONE,J.A. “El Neoinstitucionalismo y la revalorización de las instituciones”, en Reflexión política, año 5 nº 9, junio de 2003 IEP-UNAB Colombia, 2003. 168 RHODES, R. “El institucionalismo” en Teorías y Métodos de la Ciencia Política. (D. Marsh y G. Stoker Eds) Alianza Madrid, 1997. 169 CHERESKY,I POUSADELA,I (comp.) Política e instituciones en las nuevas democracias latinoamericanas,… en nota 1 Paidós, Buenos Aires, 2001. 170 Las instituciones políticas son, en su sentido más básico, las reglas que rigen el juego. Es posible distinguir a grandes rasgos cuatro tipos de instituciones políticas: a) un primer tipo

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por las estructuras institucionales en la imposición, de elementos ordenadores de las conductas, de la convivencia y de las diversas interacciones entre los individuos, la sociedad y el Estado, respectivamente171. Estos enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las estructuras político—administrativas simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guían la toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada. Las instituciones funcionan como estructuras formales e informales de reglas y procedimientos que condicionan la conducta y la capacidad de actuación de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no pueden entenderse sino en el contexto del marco institucional. Evitan de alguna manera discusiones sobre temas superados en el debate sobre el progreso y normalizan las pretensiones legítimas dentro del macrocontexto social. Las instituciones se entienden así como pautas supraorganizativas de la actividad humana y sistemas simbólicos, a modo de ordenación de la realidad, que la dotan de significado. Aparecen multitudes de instituciones, bien formales o informales, dependen de nuestra perspectiva, si lo deseamos y las aceptamos aparecen por ‘doquier’, desde las relaciones familiares hasta las comunitarias más complejas. Pensar institucionalmente, es pensar sistémicamente. Hay que recordar que la obra central de BERTALAFFNY172 comienza con el epígrafe ‘sistemas por

necesario para la adopción de decisiones colectivas vinculantes y, por tanto, generadoras de normas -como los entes legislativos, los ejecutivos y, en algunos casos, los organismos reguladores autónomos-; b) un segundo tipo necesario para la implementación y la ejecución de dichas decisiones -entre las que no se encuentra ya el Parlamento, pero sí el Gobierno, los organismos reguladores autónomos y la Administración u el mercado-; c) un tercer tipo vendría definido por aquellas instituciones que vigilan el cumplimiento de los acuerdos y resuelven los conflictos entre individuos surgidos a raíz de las normas generadas -donde resulta clave el poder judicial-; y d) aquellas encargadas de vigilar a los que vulneran las normas, sean o no miembros de la comunidad. 171 El comportamiento de los actores vinculados a una determinada institución se encuentra con cuatro tipos de condicionantes: normativos, regulativos históricos y cognitivos (Cfr. SALVADOR SERNA,M. “El papel de las instituciones en la gestión de las Administraciones Públicas” en Revista Reforma y Democracia, ClAD,nº 20 ,Jun. Caracas, 2001). 172 La visión sistémica, como manera de observar a la realidad física o histórica como pauta para seleccionar las unidades fundamentales o entidades primarias del objeto del conoci-

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doquier’. Ver sistemas por todas partes, supone la superación de la mentalidad reduccionista—mecanicista.El ser humano,la familia, las ciudades, la sociedad, las organizaciones, la decisión pública, la Administración..., son susceptibles de una perspectiva sistémica si se quiere, pero también y al mismo tiempo de una concepción institucional. En el campo de las relaciones sociales, cada vez es mayor la concepción sistémica en los diferentes campos científicos, y a su vez mayor, la visión de interrelación entre los mismos.Lo mismo ha de ocurrir con las instituciones173.

4.1.2 El fortalecimiento institucional como estrategia La perspectiva neoinstitucionalista merece un desarrollo desde las aportaciones de la sistémica aplicada y que sin duda puede contribuir al proceso de avance de la teoría de la gobernanza. El Neoinstitucionalismo politológico retoma el papel desarrollado por el Estado como principal agencia productora de leyes, de estabilidad y de integración política en la sociedad, propio del institucionalismo tradicional, pero asimismo, reconoce la importancia de otros actores (partidos políticos, grupos económicos, ONG…) como integradoras del orden y estabilidad del sistema político—social. El Neoinstitucionalismo, paralelo a concebir un papel más autónomo de las instituciones políticas, no niega al mismo tiempo la importancia y el rol llevado a cabo por los actores individuales o colectivos junto a las instituciones del Estado.

miento, haría que este autor titulara el primer capítulo con la radical y meditada afirmación de “sistemas por todas partes”. (BERTALANFFY, L. VON, Teoría General de los Sistemas, Fondo de Cultura económica, 2ª reimpresión, Buenos Aires, 1976.) Otros aspectos de la sistémica en BERTALANFFY, L. VON, Perspectivas en la Teoría General de Sistemas, 3ª reimp., p. 1 de la introducción, Alianza Editorial,Madrid, 1992; BERTALANFFY, L. VON, “Historia y situación de la Teoría General de los Sistemas ” en BERTALANFFY, L. VON; ROSS ASBY, W. Y WEIMBER, G. M., Tendencias en la Teoría General de Sistemas, Alianza Universidad,3ª reimp. Madrid, 1987.) 173 La Administración está por doquier, poniendo las manos en nuevas empresas… Nuestro deber es dar la mejor vida posible a una organización federal, a sistemas dentro de sistemas… (Cfr. WILSON,W. “El estudio de la Administración” (Political Sciencie Quaterly 2, junio de 1987) en SHAFRITZ, J. M. Y HYDE, A. C. (Comps.), Clásicos de la Administración Pública, Fondo de Cultura económica, México, 1999,p. 76.

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El reto que supone una nueva concepción de gobernabilidad implica la apertura a una multiplicidad, diversidad y heterogeneidad de nuevos actores. No se pasa de una democracia representativa a otra mucho más participativa por una cuestión meramente nominal, sino por la exigencia y atribución de rol político y participativo a actores determinados. Esto conlleva la necesidad de un fortalecimiento institucional de los órganos y reglas formales de deliberación, acción y comunicación. La estrategia consiste en que cuando el Estado decida estar menos presente, no suponga la pérdida de una parcela de soberanía, en favor de intereses que no representen la generalidad. La retirada del Estado cuando se dé, no debe ser total y absoluta. La mejor fórmula será la cogestión o una autogestión con actores fiables en el marco de organizaciones de buen desempeño. En definitiva, deben institucionalizarse reglas de juego ad hoc para que el Estado actúe con y mediante otros actores.

4.1.3 Neoinstitucionalismo político-administrativo La consideración de ‘Administración como Institución-actor privilegiado’ conlleva a situarse dentro de opciones neoinstitucionalistas superadoras del corporativismo tradicional, ya que ahora nos enfrentamos a un panorama en el que la gobernabilidad implica más complejidad y más actores. Los problemas no afectan sólo a los tradicionales ‘triángulos de hierro’ —políticos, burócratas y grupos de interés como principales y frecuentemente únicos actores de las políticas— La Administración moderna ya no puede perder su protagonismo y relevancia como depositaria de los intereses generales, ni sacrificar su papel ordenador desde la doble racionalidad ideológica y técnica por un triunfo del consenso si en éste no predomina el interés general. Aplicar la perspectiva neointitucionalista al ámbito político-administrativo, es decir, a la zona donde la Administración va actuar como agente operativo de los retos y compromisos políticos, conduce a buscar nuevas formas y nuevos escenarios de acción. Uno de los nuevos roles políticos—administrativos en la gestión de redes de la gobernanza es el de ‘Administración prospectiva’174 o anticipativa como

La prospectiva (del inglés ‘prospect’, significa esperanza) es una disciplina que estudia el futuro desde un punto social, científico y tecnológico con la intención de comprenderlo y

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aquella que trata de prever las necesidades futuras con vistas a procurar los medios necesarios a su satisfacción, o bien con el fin de corregir el curso de estas necesidades, conformando la futura sociedad considerada óptima por los decisores públicos. Se trata pues no sólo de prever el futuro sino de influir en él de modo determinado175 y hacerlo no es sino para que el poder sea más proactivo, según lo cual la misma Administración se adelanta a los acontecimientos, los prevé con antelación y se preparara para su afrontamiento. Incluso, ella misma, los crea y modeliza, imponiendo o proponiendo pautas nuevas de civilidad. Igualmente surge la ‘Administración relacional’, que supone la ruptura con el modelo de Administración Pública uniforme en la dimensión organizativa, que se encarga de gestionar directamente todos los servicios públicos. Responde a un modelo en que el aparato administrativo tradicional reduce de forma drástica sus dimensiones, reservándose la capacidad de planificación, decisión, control y evaluación y refiriendo la gestión directa de los servicios públicos a una red de instituciones públicas y, fundamentalmente, privadas. El mecanismo básico que configura este tipo de Administración relacional es la externalización de servicios públicos y la gestión de sinergias y de interacciones que implica la gestión de éstos por entidades privadas con y sin ánimo de lucro. Las unidades tomadoras de decisiones (DMU)176 de la propia Administración cuando ésta se ocupe de la provisión directa de los bienes/servicios, o los entes con quienes se externalice la acción administrativa (Administración impropia…) han de tener la condición de ‘Organizaciones con buen desempeño’ (WPO)177 para encargarse de gestionar asuntos de interés general.

de poder influir en él. GASTON BERGER uno de los fundadores de la disciplina la definía como la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él. La OCDE define la prospectiva como el conjunto de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las tecnologías emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos o sociales. 175 GONZÁLEZ NAVARRO, F., Derecho Administrativo Español, Tomo I, 2ª edic. Eunsa, Pamplona, 1993, p. 576. 176 Decission Making-Units. 177 Well-performing organizations. Tiene su origen en el Estudio oficial que realizó OTTO BRODTRICK para la Oficina del Auditor General de Canadá en 1988 en el que en su Capítulo IV señalaba

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Los elementos clave del desempeño organizativo serían; • Énfasis en el personal, • Liderazgo participativo, • Estilos de trabajo innovadores, y • Una fuerte orientación para el cliente. Nos parece pues que el éxito de la Administración relacional viene condicionado por la definición, elección y evaluación de la organizaciones/instituciones con las que decida implementar sus políticas. Las WPO son un ideal a lograr tanto por la Administración como por organizaciones prestadoras de servicios. Este binomio Administración relacional—WPO se trata en parte de un ejercicio de Administración impropia, como técnicas de asociación de sujetos privados a la realización de funciones públicas, a través de la cual se instrumenta la realización de las funciones que la Administración no puede, o no

“[…] Main Points; We examined eight government organizations that are considered to be performing well. We sought to identify and describe the attributes that contribute to this high performance. 1. Emphasis on people. People are challenged, encouraged and developed. They are given power to act and to use their judgment. There is a belief that high performance is a product of people who care rather than systems that constrain. People do not preoccupy themselves with the risk of failure, but are confident they can tackle virtually any challenge. 2. Participative leadership. Leadership is not authoritarian or coercive, but participative whenever possible. The leaders envision an ideal organization, define purpose and goals, then articulate these and foster committment. Staff communicate easily. They feel comfortable consulting their peers as well as those above and below them. Although formal levels exist for administrative purposes, there are no boundaries that inhibit collaboration in achieving goals. 3. Innovative work styles. Staff reflect on their performance. They learn from the effects of their actions. They seek to solve problems creatively. They maintain strong monitoring, feedback and control systems as useful tools. They are self-reliant, rather than dependent on control from an outside authority. 4. Strong client orientation. These organizations focus strongly on their clients, deriving satisfaction from serving the client rather than the bureaucracy. There is an alignment of values and purpose between the well-performing organizations and their political and central agency masters, with a view to strong performance and high achievement. A este report siguieron otros estudios de dicho autor incluidos en informes posteriores abundando y profundizando en materia de WPO (Report of the Auditor General of Canadá (1992, Cap. V ‘The learning organizations’; 1994, Cap. V ‘An Innovative Society and the Role of Government’ y 1997, Cap. I ‘Maintaining a Competent and Efficient Public Service’).

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considera adecuado, desarrollar por sí. Esta Administración impropia es gestionada por personas y entidades de carácter sustancialmente privado, pero el carácter público de sus funciones determina, en mayor o menor grado la sujeción de las mismas aun régimen jurídico orientado por las potestades de ordenación,dirección y control178. Otro tanto puede decirse de la Administración participada179 en referencia a los supuestos de participación ciudadana en las funciones administrativas (bien orgánica, funcional o cooperativa) y cuya fuente de legitimación se encuentra en el propio Ordenamiento Jurídico y se expresan dentro de subsistemas en el seno de la comunidad política, toda vez que en modo alguno y por su autonomía funcional ni derogan ni alteran la lógica del ordenamiento general. De igual forma lo vemos en la ‘incorporación de administrados a la ejecución de funciones públicas, como participación por la ciudadanía de funciones administrativas bien por incorporarse a un órgano administrativo (Colegios profesionales, Jurados de expropiación, mesas electorales...); bien por realizar funciones administrativas desde su posición privada (información pública, denuncias, acción popular...), bien por secundar el interés general en un sentido concreto (incentivos, bonificaciones, asociaciones de interés general...) supone la sujeción a un régimen jurídico público, quedando vinculados estos sujetos por una suerte de potestades de ordenación dirección y control, siendo indiferente que actúen desde fuera de la Administración pero para ella, o se inserten en su estructura organizativa. Lo que aquí interesa es destacar el interés actual que supone para la modernización de las Administraciones, el cambio del modelo monopolista burocrático hacia esquemas pluralistas como una de las dimensiones clave en la reestructuración del Estado del bienestar. Dicho cambio debería incorporar factores estructurales y actitudinales que se proyectan hacia los aspectos externos de la relación con las personas y colectivos receptores de los servicios. Otro nuevo rol es el de la ‘Administración experimental’ articulada mediante lo que puede denominarse el experimentalismo jurídico-institucional. Un experimento jurídico, es aquella regulación jurídica establecida con la fi-

SANTAMARÍA PASTOR, J. A., Principios de Derecho Administrativo, Volumen I, Centro de Estudios Ramón Areces, 2ª edición, Madrid, 1998, pp. 426-427. 179 GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y FERNÁNDEZ, T. R., Curso de derecho administrativo, Vol. II, 6ª edición, Civitas, Madrid, 1999, pp. 83 y ss. 178

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nalidad inmediata de obtener conocimientos sobre su eficacia, que permitan asegurar el máximo acierto de la regulación que, una vez concluido el experimento, se establezca con vocación de permanencia180. Varios autores han notado perspicazmente que la legislación experimental puede servir también como un instrumento estratégico dirigido a superar los conflictos políticos y sociales que generan los procesos de innovación181. A nadie se le escapa que los intentos de reformar la sociedad se topan a menudo con la inercia, la desconfianza, el miedo a lo incierto, a lo nuevo, la reticencia de no pocas personas. Pues bien, el alcance provisional, temporal y espacialmente limitado típico de las regulaciones experimentales, así como el cuidadoso seguimiento de que deben ser objeto, hacen de ellas una herramienta especialmente apropiada para limar la eventual resistencia de los ciudadanos y ganarse su aceptación, seguramente no la de los más recalcitrantes, pero sí tal vez la de los más dispuestos a dejarse convencer. Dichas regulaciones pueden cumplir en este contexto el papel de una transacción, de un compromiso: los promotores de la reforma renuncian a imponerla, o a presionar al Estado para que la imponga, con vocación definitiva y mayor alcance, quizás con la esperanza de contar en el futuro con los apoyos necesarios para lograr su objetivo final. Los oponentes la aceptan como mal menor, aguardando tiempos mejores y conscientes de que si la rechazan pueden quedar desacreditados ante un importante sector de la opinión pública, por no atreverse a que sus tesis queden expuestas al más fiable y serio test existente, el de la realidad. Los unos pueden ver en el experimento un primer paso para llevar a cabo las reformas pretendidas; los otros, como una manera de obstaculizarlas y ganar tiempo182.

180 DOMENECH PASCUAL,G. “Los experimentos jurídicos” en Revista de Administración Pública, 164, 2004, pp. 145 y ss. 181 Vid.; CHEVALLIER,J. « Les lois expérimentales. Le cas français », en L’évaluation législative et lois expérimentales, dir. Morand, Presses Universitaires d’Aix Marseille, Aix en Provence, 1993; MAMONTOFF,C Réflexions sur l’expérimentation du droit», Revue du Droit Public, 2, 1998,; KLOEPFER,M. «Gesetzgebung im Rechtsstaat», VVDStRL, 40, 1982; y HOFFMAN-RIEM,W. en «Législation expérimentale en Allemagne», en Évaluation législative et lois expérimentales, dir. Morand, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 1993. 182 WOLLMANN,H. “Gesetzgebung als experimentelle Politik - Möglichkeiten, Varianten und Grenzen erfahrungswissenschaftlich fundierter Gesetzgebungsarbeit“, en Gesetzgebungslehre. Grundlagen - Zugänge - Anwendung, ed. Schreckenberger, Kohlhammer, Stuttgart, 1986, pp. 81 y 82.

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Estas regulaciones constituyen una alternativa al «todo o nada», una vía intermedia que puede coadyuvar a rebajar el tono de las confrontaciones sociales, encauzando su resolución a través del diálogo. Porque interesa resaltar que las actividades de seguimiento —observación, evaluación y comunicación de los resultados— que necesariamente deben acompañar a todo experimento jurídico proporcionan valiosos elementos para la discusión y el contraste de opiniones183. El experimento jurídico conlleva la aparición de nuevas instituciones políticas, administrativas y legislativas, innovando el patrimonio institucional Estos nuevos roles o escenarios, a implementar contextualmente se compadecen perfectamente con los cometidos tradicionales de governing en otros ámbitos. Se trata pues de que la Administración valore la oportunidad de administrar de otra manera, si ello es conveniente, contando con nuevas reglas y recursos. En cualquier caso, dos serían los cometidos irreductibles de la nueva Administración en estos nuevos roles; • La influencia decisiva en la ordenación de la ‘polis’. • El custodio del interés general

4.2 Neoinstitucionalismo Estratégico y gobernabilidad 4.2.1 Neoinstitucionalismo Estratégico Somos conscientes de los diversos matices que despiertan las macroideas de ‘nuevo institucionalismo y de ‘gobernabilidad’ lo que requiere precisar mínimamente a qué nos referimos cuando afirmamos que una sana tensión dialéctica entre el Neoinstitucionalismo y la gobernabilidad incide positivamente en la gestión de los grandes proyectos. La gobernabilidad en los términos expresados requiere, como instrumento de un actor que, legitimado por su imparcialidad y dotado de coercibilidad suficiente —dominación legal en términos weberianos—, asuma la dirección,

183 DOMENECH PASCUAL,G. “Descentralización administrativa y experimentalismo democrático” en Revista de Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Valencia nº 52/53 – Verano/ otoño de 2005 –

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coordinación, arbitraje… de la denominada policy network como entramado de redes de actores y de asuntos. En definitiva, se trata de incorporar al diseño estratégico aquellas propuestas de los actores que redunde claramente en el interés general para el presente y el futuro. Implica pues un diseño para un desarrollo sostenible y crecimiento compartido. Consiste el ‘Neoinstitucionalismo Estratégico’, en que la Administración no pierda su papel predominante en ningún contexto de gobernabilidad. En el de la gobernanza requiere gestionar redes de asuntos con diversos actores y hacerlo con espíritu de consenso, pero con predominio del concepto difuso de los intereses generales o públicos. En definitiva, se trata de incorporar al diseño estratégico, aquellas propuestas de los actores que redunden claramente en el interés general para el presente y el futuro. Implica pues un diseño para un desarrollo sostenible y crecimiento del bienestar integral compartido. El comportamiento necesario para este rol por quienes ostenten la legitimidad del poder político-administrativo debe quedar orientado por lo siguiente; • • • • • • • • • •

Leadership institucional. Proactivo. Experimental. Coordinar intereses y velar por su legitimación. Pasar de la planificación normativa a la gestión estratégica. Controlar asimetrías. Evaluador y pionero del Policy tranfer. Distribuidor de la equidad del bienestar y de su democratización. Garante de el equilibro de los principios de la Gestión Pública Elegir adecuadamente las organizaciones WPO.

4.2.2 La buena institución Desde la categorías del Neoinstitucionalismo se denomina ‘Buena Institución’ a aquella que lleva a cabo con eficacia la tarea que le ha sido encomendada, pero manteniendo un gran respeto por las otras instituciones o sus valores. La institución es buena si es capaz de elaborar reglas que restrinjan la

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maximización individual cuando es colectivamente destructiva, y si además es capaz de hacer cumplir estas reglas184. Una buena institución administrativa velará igualmente por la ‘buena Administración’, entendida como el conjunto de reglas que rigen la gestión de las instituciones públicas y que impone a estas últimas un comportamiento que permita alcanzar un equilibrio entre el respeto de los derechos de los administrados y la preservación de buen funcionamiento del sistema de Administración Pública185. La Administración será buena institución si pondera todos los intereses de la policy network, haciendo que prevalezca el interés público, como expresión de la sinergia de todos aquellos intereses colectivos en juego para el desarrollo de la colectividad. Lo será si sigue las diez orientaciones fijadas en el epígrafe anterior. Trataremos de poner en relación dos perspectivas sobre la acción de gobierno, pero con una incidencia en el diseño estratégico del estilo de gobernar en el que la Administración no pierda su principal rol por mor de otros no menos convenientes y necesarios.

4.2.3 Engarce entre la gestión estratégica y la gobernanza En las sociedades contemporáneas se está produciendo una importante transformación económica, social e institucional y de gobierno que cuestiona los paradigmas de referencia. El nuevo hábitat de la Administración que supone la era de la información y del conocimiento, frente a la anterior era postindustrial, no sólo exige una dinámica y un rol distinto al tradicional y no por ello menos importantes, sino que exige un plus incardinado mediante una gestión estratégica de los factores emergentes, tales como :

Sobre la aplicación del concepto a las diversas perspectivas neoinstitucionalistas puede verse también en GUY PETERS,B. El nuevo institucionalismo... p. 94, 163 y 203. 185 Para algún sector doctrinal estos principios denominados “buen hacer administrativo” fueron apareciendo al compás de la evolución de la Ciencia de la Administración (GONZÁLEZ NAVARRO, F., “De los principios del buen hacer administrativo” en Panorama jurídico de las Administraciones Públicas en el S. XXI, INAP-BOE, Madrid, 2002, p. 548.) 184

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• La economía del conocimiento o economía info—global. • La constatación de nuevos intangibles como elementos clave del desarrollo humano: la capacidad de organización, el capital social, la cultura de ciudadanía, las relaciones de confianza y colaboración, el sentimiento de pertenencia e identidad abierto y pluralista... • Desarrollo de técnicas, instrumentos y tecnologías de planificación que permiten un mayor y mejor conocimiento y comprensión de las estructuras económicas, sociales, políticas,... La gestión estratégica consiste en el uso eficiente del conjunto de todos los recursos por parte de la Administración orientada al logro de los objetivos compartidos de desarrollo humano. La gestión estratégica es el instrumento propio de la era del conocimiento para gestionar los procesos de transformación de las comunidades, el desarrollo económico con la cooperación de los actores sociales e institucionales y la cooperación de la ciudadanía, entendida como implicación responsable, hacia la consecución de objetivos de progreso humano186. La gobernanza como materia de actitud y de proyecto, de desarrollo y mantenimiento de la credibilidad del Gobierno se articula en la contemplación de la realidad social como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan, resultando crucial cuándo y cómo debe actuarse sobre ellos. El concepto policy networks aparece en la literatura europea como una forma específica de governance. Desde esta perspectiva, la introducción de los policy networks, es una forma de reconocer que las políticas públicas emergen de la interacción –gestionanda estratégicamente— entre actores públicos y privados, aceptando que el Estado, no es actor dominante en los procesos de elaboración e implementación de políticas187. El enfoque del policy networks es institucionalista y también sistémico al enfatizar las relaciones estructurales entre las instituciones como elemento central, antes que en las relaciones interperso-

186 Sobre gestión estratégica, gobernanza, y gestión de redes puede verse en PASCUAL ESTEVE, J.M., La gestión estratégica de las ciudades. Un instrumento para gobernar las ciudades en la era info-global, Junta de Andalucía, nº 6/2002 187 Puede verse in extenso en ZURBRIGGEN, C. “Las redes de políticas públicas. Una revisión teórica” en Colección documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad.

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nales. Los tipos de redes de políticas pueden variar en un continuo vaivén que varía desde redes cerradas (comunidades políticas) a redes abiertas (redes de asuntos). Gestionar todo este, a veces inabarcable mundo, exige una redefinición y ajuste del rol de la Administración, ya que las redes forman un tercer tipo de estructura social, distinta tanto del mercado como de las formas jerárquicas porque la calidad de la interacción en el mercado que se basan en el interés racional, en las jerarquías y en la obediencia. Por su parte en las redes la interacción es indeterminada188. Hay pues que tratar —y nos lo deberían decir los analistas de políticas 189— que se gestione, se negocie, se integre todo lo gobernable en ese ejercicio omnicomprensivo de lo político, administrativo, económico y social, cubriendo pues, un abanico de interacción vertical y horizontal, en el que debe añadirse el factor ciudadanía en términos de policy network como forma de gobernanza ya que la transformación de la democracia, los actores políticos y las instituciones son el motor que impulsa una transformación en la participación ciudadana, de corte individualista, propia del modelo liberal, hacia otra más solidaria y colectiva. Este reto implica una participación como expresión de un nuevo contrato social entre poderes e instituciones públicas190. Vemos pues que las diferentes acepciones de gobernanza, en sus versiones de multinivel político—administrativo, gestión de redes, buen gobierno, participación ciudadana… al fin y al cabo se encuentran en un mismo espacio (locus) que necesita de un enfoque específico, y ese enfoque, puede darlo una gestión estratégica.

4.3 Ubicación del Neoinstitucionalismo Estratégico entre el segundo y tercer nivel del proceso de gobernanza Si la Política es el arte de lo factible, de lo razonable, de lo posible, incluso, de lo imposible. Si las políticas públicas, son el producto de aquello que los

“Post-progressive…. SHARKANSKY, I. “Lo que un politólogo puede decir a un político acerca de la probabilidad de éxito o de fracaso” en Clásicos de la Administración Pública… 190 CANALES ALIENDE ,J.M. “la democracia participativa local”, en Sistema monográfico ‘Democracia y sector público’, número 184-185, enero 2005,Fundación Sistema. Madrid p. 9 y 191-201. 188 189

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MILLER, H.T.

Gobiernos deciden hacer o no hacer, desde la contingencia de cada una de las Administraciones Públicas. Entonces las diversas Administraciones deben procurar buscar su propio modelo de gobernabilidad, en el que tenga en cuenta todos los problemas de hoy y del mañana, desde la experiencia del pasado. No hay fórmulas de laboratorio aplicables ‘urbi et orbe’ como vacunas contra las disfuncionalidades del mercado y del propio ejercicio de gobierno. Venimos de una tradición en la que desde posturas corporativistas, primero y neocorporativistas posteriormente, una élite de actores (iron triangle) han venido protagonizando y acaparando el stage de la negociación de intereses en juego. Las aportaciones que hemos venido describiendo y sistematizando aportan perspectivas o marcos ideológicos y que tienen en común la necesidad de reforzamiento de las instituciones en los mecanismos de gobierno y administración, para que, en definitiva, la sociedad civil participe directa e indirectamente, en la ordenación política. Desde estas premisas el Neoinstitucionalismo Estratégico se presenta como mecanismo para transitar hacia el segundo y tercer nivel de gobernanza, señalados por J. KOOIMAN191. Es decir, desde la construcción del aspecto procesal de la acción de gobierno, creando instituciones ad hoc para asegurar la gobernabilidad en una gestión de redes con alto grado de riesgo y estrategia que se ofrece por mor de la complejidad, diversidad, dispersión, fragmentación, por no hablar de los intereses ocultos y perversidades de ciertos actores. A nuestro juicio y a modo conclusivo, el Neoinstitucionalismo Estratégico aporta y exige reglas de juego para la policy network y establece estructuras organizativo—institucionales, que gestionen y controlen los fines y los medios, sobre todo teniendo en consideración especial que el estilo final de gobernabilidad ha de ser muy cauto según la tipología de los actores y tener especial cuidado de la relaciones interadministrativas con actores políticos heterogéneos. Partiendo de que no hay propuestas definitivas ni dogmáticas para la gobernabilidad y de que cualquier camino diseñado desde la máxima racionalidad posible es válido, pensamos que nuestra propuesta puede formularse considerando que el Neoinstitucionalismo Estratégico combina cuatro aspectos de la Administración, cuidando de una serie de aspectos o consecuencias dimanantes de cada uno de ellos.

191

Infra 3.3.4

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n

Actuación de governing - Un enfoque de la provisión directa de bienes o servicios o de su fomento para lograr un desarrollo económico y social lo más equitativo, eficaz y eficiente posible. - Utilización de mecanismos de control sobre el destino de los recursos canalizándolos a través de interlocutores y gestores creíbles, exigiendo parámetros de organizaciones de buen desempeño (WPO). - Procurar que la toma de decisiones esté maximizada desde criterios de elección racional, o al menos que la racionalidad limitada de la misma, sea lo menor posible por aspectos absolutamente gratuitos o evitables.

n

Actuación de prospectiva. - La promoción educativa y cultural es una estrategia a medio/largo plazo que más valor añadido aporta al incremento sobre el valor público. - Las políticas de progreso social no cortoplacistas, pasan por planteamientos transversales o multidimensionales en materia de urbanismo— infraestructuras y acción socioeconómica y educativa. - Propagación de un cultura de solidaridad intra y extraterritorial. - La Administración ha de mantener una actitud proactiva que no necesite del estímulo de actores sino que se adelante, en la medida de lo posible o ceda el abanderamiento a WPOs que lo merezcan.

n

Actuación relacional - Mayor participación de la sociedad civil amplia y suficientemente representada en su diversidad. - La gestión de redes —bien de asuntos o de actores— exige el control de los predominios, aquiescencias y territorios francos. - Las conductas desviadas y mecanismos negentrópicos de la gobernanza deben ser controlados, previstos y evaluados. - Una especial vigilancia en los costes de transacción de la gestión de las interdependencias.

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n

Actuación experimental - Democratización del bienestar como problema de estilo de gobierno, de ejecución de políticas y de gestión de recursos. - Superación de una concepción economicista del bienestar. - Un bienestar razonable y mayoritario frente al superestar elitista y un malestar generalizado. - Disminución razonable del nivel de bienestar actual en pro de compromiso individual en la cooperación al desarrollo colectivo y universal.

En definitiva y en síntesis, el Neoinstitucionalismo Estratégico puede aportar, no sólo la creación y el reforzamiento institucional, sino elementos para el ‘meta’ gobierno desde las siguientes consideraciones; 1. La conexión entre la gestión estratégica y la gobernanza supone que la Administración no pierda su papel predominante en cualquier contexto de gobernabilidad. 2. Se trata de incorporar y consensuar en el diseño estratégico de innovación política aquellas propuestas de los actores que redunde claramente en el interés general pretendido, de un desarrollo sostenible y crecimiento del bienestar integral compartido. 3. La cantidad y calidad de lo administrativo, de su institucionalidad, y por tanto, de su rol y su aceptación social, incide en el nivel de Bienestar. 4. La gestión de redes de asuntos con actores heterogéneos, implica el que predominen siempre los intereses generales o públicos, que excederían de los intereses concretos territoriales o de grupo. 5. Pensar una nueva forma de gobernar es tarea de la Ciencia Política que no puede alejarse de la difícil praxis cotidiana, por lo que experimentar nuevas instituciones para la gobernanza, es la mayor cautela que permitirá o no su puesta en practica generalizada o contextualizada.

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4.4 Formulación de una Teoría de la Gobernabilidad hacia la Gobernanza Este señalado camino hacia nuevas instituciones de gobernabilidad para la gobernanza, tiene algunos de sus nutrientes y aportaciones desde las propuestas de Gestión Pública expuestas en la última literatura. El análisis empírico indica que el cambio general de las políticas de gestión pública puede atribuirse a 1. La fragmentación y diversidad de las nuevas sociedades. La ampliación de las competencias de los órganos administrativos, es una constante que demanda un reto de gestión sin precedentes 2. Aceptación de la idea de que las organizaciones gubernamentales son ineficaces o ineficientes en muchos casos. 3. La Gestión Pública cada día es de mayor influencia en la gobernabilidad. 4. La Gestión Pública requiere de la colaboración de las sinergias que puedan aportar las diversas Policy Network. Esta situación ha ocasionado la entrada en la arena política de programas de reforma y modernización administrativa en el mundo desarrollado. Así las “políticas de Gestión Publica serían la suma de las reglas institucionales que guían, compelen y motivan a la Administración pública en su conjunto”. Sus áreas serían la planificación de gastos y gestión financiera; el empleo público; la contratación; la organización, procedimientos y métodos, y el control, auditoría y evaluación. Todas ellas inciden en una Administración, que desde énfasis concretos, conlleva un cambio que se dirige a ofrecer más y mejores productos políticos, servicios públicos dicho en otros términos. La Ciencia Administrativa ha venido ocupándose en los últimos años no sólo en describir si no en prescribir como hacer la tarea administrativa con mejores resultados. Tres autores destacan en la argumentación y formulación de ‘nuevas’ políticas de gestión pública. AUCOIN,SHICKS Y BARZELAY plantean “formulaciones para la construcción de teorías de Nueva Gestión Pública” Así tenemos que Siendo (T) la teoría argumental de un modelo de Administración o de políticas de Gestión Pública, (A), recoge las propuestas para un modelo de Administración y de gestión resultante de la combinación de diversos elementos;

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A) Argumentación contractual de AUCOIN192; T= A(PPA,AT,WPO) (A) se muestra como las políticas de la nueva gestión pública, es la suma del avance de la Administración Pública progresiva (PPA) más la teoría del mandato (AT) —extraída de la nueva economía institucional (NIE)— más una organización de buen desempeño (WPO) —extraída de la escuela de pensamiento gerencial (MAN)— . Es decir; T= A(PPA,AT(NIE),WPO(MAN) B) Argumentación gerencial de SCHICK193; T= A(PPA,MAN) (MAN= MAC,SM) (A) representa las políticas de la nueva gestión pública como suma del avance de la Administración Pública progresiva más la escuela de pensamiento gerencial (MAN) en sus vertientes Strategic Managment (SM) y Managment accounting and control (MAC). Es decir T= A(PPA,MAN[MAC+SAC]) C) Para BARZELAY194 la argumentación camina hacia una síntesis de las dos posturas previas. De AUCOIN, la combinación de la PPA como estadio de reforma y evolutivo y desde una perspectiva funcional, con la postura contractualista de AUCOIN que sintetiza en WPO, el elemento gerencialista de SCHICK (MAC). Así T= A(PPA,MAN [MAC+SAC+WPO]) De alguna manera se sintetizan las dos corrientes predominantes de la NPM, la de la elección racional (AT) y la del pensamiento gerencial (MAN) y desde ellas nos atrevemos a hacer una ampliación/extrapolación de las mismas a nuestra propuesta, si bien precisaríamos dejar sentado lo siguiente;

AUCOIN,P. The New Public Managment:Canada in comparative perspective,IRRP, Montreal, 1995. 193 SCHICK,A. The spirit of reform: Managing the New Zeland State sector in a time of change, Wellington, State services Comision and the Treasury, 1996. 194 BARZELAY, M. La nueva Gestión Pública.Un acercamiento a la investigación y debate de las políticas, Fondo de Cultura Económica, México, 2003, pp.89 y ss. 192

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1. BARZELAY195 considera que el paradigma postburocrático no es antitético de la PPA si esta última es considerada como un argumento evolutivo y si es especificada primariamente en términos funcionales en oposición a términos institucionales —como formula SCHICK—. La PPA es una parte integrante de la especie de teoría de las políticas de gestión pública. Si el término paradigma se traslada a la “teoría de las políticas de gestión pública”, entonces las características distintivas del paradigma postburocrático con respecto al burocrático son su descripción de una PPA —que nosotros denominaríamos plus (PPA+)— orientada funcionalmente con la inclusión de: - Ideas sobre contabilidad y control de gestión. - Ideas sobre gestión estratégica de organizaciones. - Ideas sobre organizaciones de alto desempeño. En la línea de argumentar teorías de Gestión Pública debemos entender la PPA como algo dinámico, cuya secuencia ha sido la versión histórica (tradicional), su revisión (^PPA), o el estado actual (PPA+) fruto de las políticas/programas/actuaciones de reforma y modernización administrativa: • Implementación y utilización de TICs. • Sistemas de control de presupuestos. • Control de costes. • Indicadores de gestión. • Tecnoburocracia. • Descentralización administrativa. 2. Debemos contemplar la inclusión de elementos que condicionan los principios de Gestión Pública aplicada196, fundamentalmente desde el modelo de equidad elegido en la elección política (constitucional, supranacional o partisana) como variables dependientes o independientes (costes de transacción de la legalidad, eficacia, eficiencia).

195 196

Ibídem. En síntesis, los de equidad, legalidad, equidad, eficacia y eficiencia.

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El modelo de equidad equilvadría a las funciones reales de bienestar social desde las teorías normativas de la elección racional formuladas197 en la expresión W = W( Z1,Z2,Z3…Zn) donde W es un agregado de condiciones de bienestar (Z) elegidas colectivamente y ajustadas o equilibradas conforme a parámetros de eficacia y eficiencia paretiana198. 3. Estas fórmulas y argumentaciones justificarían políticas in genere o líneas estratégicas de políticas, más que aplicaciones concretas de ellas. Cada Unidad tomadora de decisiones (DMU) puede establecer su política de gestión específica en función de su configuración y de sus objetivos. En consecuencia, los elementos para una formulación de una Teoría de la Gobernabilidad hacia la gobernanza que se propone desde las aportaciones del Neoinstitucionalismo Estratégico son los que siguen; T= G-Gb (Gobernabilidad en Gobernanza). A= es una Administración que aúna los aspectos de governing, prospectiva,relacional y experimental. PPA(+) = Administración Pública Progresiva en el estadio actual tras la adición de elementos de la nueva gestión públicas/modernización administrativa, e incluye en sí misma el modelo de equidad bien estructural o bien coyuntural. NE =Neoinstitucionalismo Estratégico. AT= Teoría de la Agencia. WPO = Organizaciones de buen desempeño (aplicable a la Administración directa, a la gestión indirecta, tercer sector…) GE—PN =Gestión estratégica del policy network.

Desde postulados ya muy clásicos de la economía (Cfr. SAMUELSON, P.A Foundations of Economic Analysis, Harvard Univ. Press, Cambridge, 1947; BERGSON, A. “Reformulation of certain aspects of Welfare economics”, en Quaterly Journal economics, Feb 1938 y Muller D.C, ob. cit., pp. 185 y ss.) 198 Sobre la optimalidad paretiana, eficiencia y equidistribución en la economía del bienestar vid. STIGLITZ, J. La economía del Sector Público, Bosch, edit, Barcelona, 1988, pp. 58 y ss. 197

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La resultante pues será T=A(PPA+,NE[AT,WPO,GE-PN] Dicha fórmula recoge en síntesis lo que supra hemos venido explicando. Una Administración para la gobernabilidad en gobernanza no sólo necesita de su modernización y capacidad de respuesta a las demandas sustanciales y las emergentes. Necesita además de una gestión reforzada en su rol institucional que sepa gestionar la red de actores, agenciar a algunos de ellos para la provisión de bienes y servicios pero exigiendo que sean organizaciones de buen desempeño. Se sintetiza así las oportunidades y desafíos que emergen de los cuatro roles de la Administración que hemos visto.

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5.- AMÉRICA LATINA: ESTADO DE LA CUESTIÓN 5.1 Cuestión de Gobernabilidad En este apartado trataremos de aplicar las propuestas previas, resaltando algunas cuestiones que afectarían a la gobernabilidad de AL como región, toda vez que no puede obviarse la dispersidad y fragmentación regional, tan alejada de los ideales de Simón Bolívar. La problemática específica de la gobernabilidad en los últimos tiempos y acontecimientos de América Latina como región (AL) ha sido puesta de manifiesto por diversos autores. Unos199, desde una perspectiva sistémica insisten en la necesidad de diferenciar funcionalmente entre Estado y sociedad; en la necesidad de esta última de volver a la política como condición de verdadera democracia; y en la necesidad de mecanismos claros de mediación institucional. En definitiva, el derecho y el constitucionalismo tienen que dejar atrás a los mecanismos pretorianos o caudillistas y a la dinámica del clientelismo. Otros200 se han preocupado más por el papel de las instituciones en la crisis de gobernabilidad democrática entendida como la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin violentar el marco del derecho y en un contexto de legitimidad democrática. Ésta, si bien no tiene fórmulas mágicas que la garanticen, sí existen variables que inciden en que una crisis de gobernabilidad democrática surja en un momento y en un lugar determinado. Habrá crisis cuando nos encontremos ante una incapacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas sin que tenga que violentarse el marco jurídico-político institucional o la legitimación democrática. Las instituciones políticas cruciales, aunque no únicas, para prever una crisis de gobernabilidad democrática son el régimen de gobierno y el sistema electoral. A través del diseño institucional es plausible reducir los riesgos que desarrollen crisis de gobernabilidad democrática. Tengamos en cuenta por de-

199 CARDUCCI, M. “Complejidad institucional y ausencia de mecanismos de mediación en America Latina” en Revista de Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol del Departamento de Derecho Constitucional y Ciencia Política de la Universidad de Valencia nº 38/39, Invierno/Primavera 2002, Valencia, pp. 65-69) 200 ALTMAN,D. “Crisis de gobernabilidad democrática: Orígenes y mapa de lectura” en Revista Instituciones y Desarrollo nºs 8 y 9, Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya,Barcelona, 2001, pp. 385- 410.

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más que los elementos comunes en las democracias de AL son el presidencialismo y multipartidismo. Pero las instituciones políticas necesitan de un aparato ejecutor del policymaking que pueda, no sólo traducir e implementar las opciones políticas, sino además hacerlo con garantías de estabilidad organizativa y con cierta lejanía de las crisis de gobernabilidad.

5.2 Crisis de la gobernabilidad en el modelo de bienestar La calidad de vida ciudadana —cuando una enorme parte de la población vive bajo la línea de la pobreza, no tiene acceso a la justicia, no se les respetan sus derechos civiles, políticos y culturales y son totalmente marginados— (Vg. Ecuador) es caldo de cultivo para generar una crisis política. Tenemos que observar atentamente —a través del cumplimiento de los programas políticos, traducidos en políticas efectivas— dicha calidad de vida ciudadana, para prevenir que estas situaciones terminen mal. Hemos tenido ocasión reciente de reflexionar sobre el bienestar social de AL en general y ahora lo traemos por su íntima conexión con el problema de la gobernabilidad o de su crisis, si bien con inclusión de algunos elementos nuevos201. Teniendo en cuenta la diversidad y atomización, una radiografía generalizada de Latinoamérica, contemplando cuatro parámetros, nos indicaría que en las últimas décadas el bienestar social ha decrecido en la región202. Así tenemos;

201 PINAZO HERNANDIS, J. “La democracia del bienestar en América Latina: La necesidad del fortalecimiento institucional administrativo en la gestión de las políticas públicas”, en Identidad Jurídica, Revista del Ministerio Público de La República de Bolivia, año 2, nº 2, Sucre (Bolivia), 2006. 202 Las fuentes utilizadas son Dossier nº 4 de La Vanguardia “América Latina, democracia, Neoliberalismo y Populismo”, Enero-Marzo 2004, La Vanguardia Ed., Barcelona, 2003; Comisión Económica para América Latina y el Caribe- CEPAL/ONU (www.cepal.org); CHERESKY,I.-POUSADELA,I. (comps.) Política e instituciones en las nuevas democracias latinoamericanas, Paidós, Buenos Aires, 2001; PAYNE,M ET ALII Democracies in development. Politics and reform in latin america,ID B,Washintong,DC,2002; MORGENSTERN,S-NACIF,B Legislative politics en Latin America, Cambridge Univ. Press, 2002; MAINWARNING,S-SHUGART,M, Presidencialismo y democracia en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002; HELD, D. Un pacto Global, Taurus, Madrid, 2005.

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a) Equidistribución del Bienestar • Las diferencias sociales van aumentando entre las clases altas y medias y entre las clases populares y las medias progresistas. En algunos casos con tintes dramáticos, ante los elevados índices de pobreza. • El indicador de desarrollo humano (IDH) situaría a Costa Rica, Chile y Argentina a la cabeza del conjunto de países más avanzados. • El principal problema es de cariz distributivo de los bienes, resultando necesario la generalización de un sistema de seguridad social que garantice las prestaciones de desempleo y la asistencia sanitaria. • Aglomeración urbana en grandes metrópolis y sus conurbaciones que genera bolsas de pobreza con todas sus consecuencias (guetos, violencia, analfabetismo, ausencia de servicios púbicos substanciales...). b) Economía • Tras unta etapa neoliberal en los ’80 hay una tendencia a consolidar un Estado que oriente la economía, con proteccionismo, dirigismo y sistemas de protección social. • Tendencia a regionalizar supranacionalmente las economías (Pacto Andino, MERCOSUR, NAFTA…). • El control de inflación, la deuda externa y el crecimiento económico han determinado las políticas económicas, habiendo sido considerada como una década pérdida la de los ’80, situación que mejoró en los ’90. • La dinámica parece ir a favor de una economía enfocada hacia una apertura comercial. c) Religión • El vacío dejado por la Teología de la Liberación al no haber cuajado la receta oficial de ‘opción preferencial por los pobres’ —salvo islotes relacionados con carismas personales—, ha sido ocupado por sectas protestantes y un sincretismo religioso, en búsqueda de una religiosidad placebo de su malestar. • Los pobres se sienten desatendidos e incomprendidos socialmente, mientras que los ricos católicos y calvinistas, se encuentran muy cómodos desde su lectura de la ortodoxia.

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d) Modelo político-administrativo e institucional • Mala organización, poca responsabilidad de las élites dirigentes y gran agresividad entre adversarios políticos. • Revitalización de los movimientos étnicos con posibles focos virulentos. • Nuevos populismos, de la mano de actitudes caudillistas o carismáticas. • Intento de regionalización ideológica que bajo la señas del neopopulismo tiende a patrimonializar la dirección del Estado bajo poderes ejecutivos especiales. • Se ha venido dando un desplome gradual del Estado y una tendencia hacia el colapso, dada su gran debilidad. • Los déficits se encuentran en torno a la necesidad de un sistema político más democrático con mayor protección de los derechos civiles y libertades políticas; un sindicalismo más independiente; una burocracia sin corrupción; y un poder judicial fuerte. • Las reformas seguidas al socaire de la NPM no han conseguido sus propósitos ante del déficit de una burocracia consolidada, que ha supuesto desconfianza hacia el funcionariado y un papel predominante de los actores económicos, quienes han abusado de las privatizaciones u otros fenómenos de huída del Estado. • Pérdida del protagonismo internacional y del interés de EEUU ante su política de seguridad y por parte de la UE, ante la ampliación hacia el Este (Cumbre de Madrid). 5.3 Confianza en las instituciones democráticas Ser ciudadano democrático implica gobernar, por lo tanto el ideal de la educación democrática consiste primero en ser gobernado para luego gobernar203. De otra parte la política es una actividad viva, adaptable, flexible y conciliadora204, y que en todo caso, como valores de la convivencia deben ser institucionalizados y aprendidos.

GUTMANN, A. La educación democrática, Una Teoría política de la educación, Paidós, Barcelona, 2001, p. 17 204 CRICK. B. En defensa de la política, Tusquest, Barcelona, 2001, p. 61. 203

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La democracia depende de una educación previa, —perspectiva esta de pedagogía que ya puede verse en los sofistas griegos como Protágoras205. El nivel de gobernabilidad posible de implementar dependerá fundamentalmente de que las instituciones sean capaces de superar las crisis de gobernabilidad, toda vez que ésta va a depender de la consolidación democrática. Como se ha dicho206 la evaluación de la misma debe hacerse en función del grado de legitimidad alcanzado por el régimen democrático, el nivel de la percepción de las amenazas a la democracia existente y las ventajas de la misma. Aparecen entrelazadas la legitimidad y la eficacia de la misma: Instituciones fielmente democráticas y que respondan en su funcionamiento y en sus demandas, a dinámicas democráticas. La lectura general de AL nos dice que si no parece existir un cuestionamiento a los principios de legitimidad, los problemas aparecen a la hora de no resolver la pobreza existente en las sociedades latinoamericanas, en el más genérico de la crisis económica o en el desempleo. Dicho de otra manera, “la democracia parece haber ganado legitimidad, pero carece de eficacia” Resulta pues que la desconfianza a las instituciones coincide con el malestar en la democracia en AL, ocasionado ante las limitaciones de los gobiernos para resolver los problemas económico—sociales en una situación de plena movilidad de los capitales. En AL, las reformas del Estado que se han venido sucediendo desde la década de los ’80 han disminuido la capacidad de éste para proteger a los ciudadanos ante las incertidumbres económicas y ante la pérdida del empleo en particular207.

GONZÁLEZ,M.L. “Educación y política. Claves para el futuro de la democracia” en Anales de la Cátedra Francisco Suárez, nº 36, 2002, pp. 363-372. 206 ALCÁNTARA, M. “De la reforma y la consolidación del sistema político en el equilibrio entre democracia y mercado en América Latina”, en Los límites de la consolidación democrática en América Latina, Manuel Alcántara e Ismael Crespo (comps.), Ediciones de la Universidad de Salamanca, Salamanca,1995; LINZ,J.- SEYMOUR M.L.Y BUNGER POOL,A. “Condiciones sociales para la democracia en América Latina. Análisis de la encuesta de Latino Barómetro”, en Gobernabilidad y desarrollo democrático en América Latina y el Caribe, PNUD, Nueva York,1996 pp. 15-41; SHIFTER, M., “Tensions and Trade-offs in Latin America” en Journal of Democracy, vol. 8, núm. 2, pp. 114-128, 1997. 207 RODRIK, D., “¿Por qué hay tanta inseguridad económica en América Latina?”, Revista de la CEPAL nº 73, 2001. 205

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Los bienes públicos que antes proporcionaba el Estado de forma gratuita o a precios fuertemente subsidiados, ahora sólo pueden obtenerse a precios de mercado, significando en algunos casos la imposibilidad de acceso a la sanidad o a la educación. La reforma del Estado en América que fue necesaria, es cuestionada en su forma, por la debilidad estructural de las Administraciones, por la presión de la situación económica, y en parte por decisión o estrategia de los gobernantes. Al final, es un modelo de sociedad, en el que los ciudadanos dependen mucho más del mercado y cuentan con mucho menos apoyo público y con recursos sociales mucho más escasos que en cualquier otra sociedad conocida208.

5.4 La reivindicación del Estado y de sus instituciones 5.4.1 Cambios necesarios en lo político-administrativo Es opinión generalizada el que las experiencias de la NPM en los países de América Latina, no sólo no han incentivado el fortalecimiento institucional sino que incluso lo ha frenado209. Ante la importación de técnicas de gestión descontextualizadas a AL se ha advertido de los problemas surgidos: el isomorfismo institucional y su efectoconsecuencia del desacople como muestra el desajuste entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organización210. Las Administraciones de AL se han encontrado con que la NPM —originaria y fruto de países desarrollados con una tradición administrativa anglosajona—, se ha tratado de aplicar a países con tradición administrativa, de corte continental. Si las expe-

PARAMIO,L. “La globalización y el malestar en la democracia”. Documento de Trabajo 02-23 Unidad de Políticas Comparadas en Revista Internacional de Filosofía Política nº 20, CSIC, Madrid, 2002. 209 Sobre una análisis vinculado a la configuración institucional de las administraciones públicas latinoamericanas y los intentos de transformación de los sistemas de servicio civil, las iniciativas en materia de gobierno electrónico, y el estudio de las actividades de consultoría vinculadas al diseño institucional, puede verse en RAMIO MATAS, C-SALVADOR I SERNA, M. Instituciones y nueva gestión pública en América Latina, Cidob, Barcelona, 2005.) 210 SALVADOR SERNA,M. El papel de las instituciones en la gestión de las Administraciones Públicas en Reforma y Democracia, Revista del CLAD nº. 20,Jun, Caracas,2001. 208

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riencias y efectos han sido distintos incluso distantes en el marco OCDE, dónde Francia y Alemania distan de las implementaciones adoptadas en Australia o Inglaterra211, ¿cómo esperar algunos frutos en AL?, donde aún no se ha hecho un esfuerzo suficiente en formación y socialización de valores propicios a una nueva cultura organizativa e infraestructura de la ética pública. Fundamentalmente la asignatura pendiente en materia de NPM en AL ha sido la del rol de una Administración preparada para una gestión relacional y prospectiva a la par de una gestión estratégica de las redes de la sociedad civil212. Identificando Estado con Administración y ésta con la predominantemente estatal como sinónimo de lo público-colectivo213, es momento de dejar constancia de los diversos niveles político-administrativos y sociales en los que se reivindica ese denominado ‘fortalecimiento institucional’. Son los propios ciudadanos y políticos de AL quienes más desean una confianza en sus instituciones para ejercer con total plenitud la acción de gobierno,de mayor necesidad allá donde las grandes distancias y el déficit de comunicaciones mantiene en cierto aislamiento en muchos enclaves poblacionales. No han faltado declaraciones institucionales en tal sentido como es de ver en la Declaración de Cartagena de Indias (Colombia) de noviembre de 1993 sobre Autonomía, Democracia y Participación de la Unión Iberoamericana de Municipalistas, en el marco del II Congreso Iberoamericano de Municipalistas. En ella, entre otras afirmaciones sobre la autonomía local se considera “la necesidad

In extenso puede verse en BARZELAY, M. La nueva Gestión Pública.Un acercamiento a la investigación y debate de las políticas, Fondo de Cultura Económica, México, 2003. 212 Sobre los modelos de bienestar y de tradición administrativa, el peligro de la externalización y sus actores (cualidad del tercer sector, ONGs…) y otros aspectos puede verse en RAMIÓ MATAS,C. “Los problemas de la implantación de la nueva gestión pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura institucional” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD nº 21 (Oct. 2001). Caracas. 213 Siendo la Administración Pública inherentemente la Administración del Estado y no pudiendo ser otra cosa en tanto el Estado exista, su definición debe plantear el aspecto administrativo del Estado. Es decir, lo administrativo como lo propio de la Administración Pública como ciencia, así como lo económico lo es de la Ciencia Económica y lo político de la Ciencia Política. (Vid. GUERRERO, O. La gerencia pública en la sociedad post-industrial en Revista Venezolana de Gerencia, sep. 2005, vol.10, no.31, p.463-477). No debemos olvidar que Dwight Waldo en 1948 usó el pleonasmo Estado administrativo para titular una de sus grandes obras ello obedece a que los Estados son administrativos o no son Estados (WALDO,D. ob. cit.). 211

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de robustecer los procesos democráticos y el papel de las entidades locales en la lucha por el desarrollo así como la defensa “del derecho de los ciudadanos a disponer de autoridades locales, libremente elegidas, según los principios democráticos universalmente aceptados, que responsablemente definan los objetivos, planifiquen los procesos, impulsen la consecución eficiente de resultados y respondan con cambios e imaginación a los retos económicos, sociales, culturales y medioambientales que el futuro nos depara”. Manifestaciones recientes de esta reivindicación de una Administración más presente y más adaptada y modernizada, puede verse desde un seguimiento de la actualidad de la región214, pero preferimos no acotar los escenarios,sino referirnos a los grandes momentos y foros científicos de reivindicación institucional fruto del comienzo del decaimiento de la NPM, como se sigue en el epígrafe siguiente.

Sirvan estos tres ejemplos nacionales: Para PERÚ se habla de una Reforma de la Administración Pública para el 2009, vía Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y en la fusión de organismos públicos, orden en los organismos públicos descentralizados (Distinción en organismos públicos ejecutores y organismos públicos especializados); reasignación de empleados, Ley de empleo público, Ley de remuneraciones La Comisión de Descentralización y Reforma del Estado, pretende un Estado pequeño y moderno pero presente en los lugares más alejados. En URUGUAY se hablaba de la ‘’madre de todas las reformas’’ para el 2006, como el inicio un verdadero proceso de reforma del Estado, como la ha definido el propio Presidente de la República. Su espíritu resulta de que en algunas situaciones los mecanismos del mercado son insuficientes para atender los intereses del público, sean estos ciudadanos o empresas. los diferentes intereses y necesidades de la sociedad requieren de una intervención pública. Se precisa dar inicio a un Estado que aprenda a mejorar de forma continua. La próxima Reforma del Estado en Uruguay debe ser la que permita instaurar una gestión institucional pública basada en contratos de desempeño anuales y para que sean evaluados por la ciudadanía, debe cambiar de forma dramática lo que es preciso medir, por consiguiente la cultura gerencial pública requiere de una cultura de la Gestión Pública que aprenda a ser evaluada, incluida la medición de una nueva burocracia. Es decir, poder medir el número y volumen de servicios entregados, mediante una nueva tipología de indicadores (indicadores de desempeño), de manera especial aquellos que puedan medir el alcance e impacto de las políticas públicas (usuarios atendidos, efectividad de los servicios, porcentaje de la población atendida, la eficiencia pública, la calidad y la economía de recursos públicos...) En definitiva, aquellas medidas que permitan al Estado uruguayo generar un sistema de aprendizaje, una base institucional y extraer lecciones para generar un clima proclive para su generalización en una futura Administración, que aspire a mover lo más de lo posible y necesario al Estado. Se ha denunciado que se confunden y entremezclan las funciones que le corresponden a los gerentes 214

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5.4.2 Propuestas para una gestión pública nueva Una visión cronológica con cierto afán de exahustividad y la vez de síntesis puede verse en los diversos Congresos Internacionales del CLAD sobre la “Reforma del Estado y de la Administración”. Foro éste en el que de manera contextual y teniendo la consideración de AL como un ámbito regional de actuación, diversos expertos han abordado la problemática desde diversas ópticas, que aquí ahora se presentan. Así en el I de ellos celebrado en Río de Janeiro en 1996, YEHEZKEL DROR en la conferencia titulada ‘Mejoramiento de la capacidad para gobernar en América Latina’ tuvo ocasión de manifestar que “No obstante, la brecha entre las capacidades disponibles del Gobierno y los requerimientos mínimos para adoptar políticas y acciones transformadoras sigue siendo enorme. Al menos que la reforma del Estado pueda reducir este déficit de capacidad, las probabilidades de una rápida transformación en AL —en tanto dependan de la acción humana colectiva— siguen siendo muy bajas. Cuatro caminos resultan esenciales para

públicos con las que les corresponden a los responsables de definir las políticas públicas. La política define el qué hacer, mientras que la gestión será la que defina el cómo hacerlo. La próxima reforma del Estado uruguayo debe necesariamente introducir el concepto de Gestión Pública y asociar fuertemente este concepto a un nuevo perfil profesional, ejercido por Gerentes Públicos. Puede verse un estudio de la reforma de Administración central de Uruguay desde el cambio del paradigma administrativo de la APT a la NPM. Según el mismo, la reforma se enmarca dentro de las tendencias de la NPM ’80-’90, caracterizadas por la concentración en el Estado de las funciones formulación de políticas, regulación y control, y transferencia a la sociedad civil de la prestación directa de los servicios públicos. (Vid. el interesante trabajo de investigación doctoral de RAMOS LARABURU, C. R. Paradigmenwechsel in der Verwaltungswissenschaft und Verwaltungsreform in Uruguay“ (1995-1999) – Nuevo paradigma en la ciencia y en la reforma de la Administración en Uruguay - (Cfr. deposit.ddb.de/cgi-n/dokserv?idn=972034773&dok_ var=d1&dok_ext=pdf&filename=972034773.pdf -) En BOLIVIA podemos ver lo siguiente; “La institución encargada por ley para fomentar la ética en las instituciones públicas es la Superintendencia del Servicio Civil. Ésta tiene, además, las funciones de implantar la carrera administrativa pública. La superintendencia, de acuerdo con informes oficiales, ha firmado un acuerdo para que siete importantes reparticiones públicas inicien la aplicación del Programa de Ética en la Gestión Pública. El programa busca una reforma que permitirá a cada institución desarrollar una cultura ética en la función pública, mejorar el servicio que prestan a los ciudadanos, aumentar el compromiso institucional de sus funcionarios y sancionar a aquellos que no sigan los valores éticos establecidos por cada institución”.

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mejorar radicalmente las capacidades gubernamentales de “transformación social”. Primer Camino: Concentrar el poder para lograr una destrucción esencial y creativa, aunque dolorosa. Segundo Camino: Desarrollar grandes estrategias de transformación, haciendo énfasis en poderosos impulsores selectos. Tercer Camino: Implantar rápidamente proyectos seleccionados para remover los cuellos de botella y avanzar en la transformación. Cuarto Camino: Seguir adelante con la cooperación y la integración multipaíses215 . En el II Congreso celebrado en Isla Margarita, Venezuela en 1997, BARZELAY destaca la necesidad de reforma la Administración pública como un proceso de formulación y elaboración de políticas216. En el siguiente Congreso (III) de Madrid de 1998 encontramos una aportación pionera por parte de ORMOND–LÖFFLER217 sobre las ventajas y disfuncionalidades del nuevo gerencialismo, con la advertencia de que los países —deseosos o necesitados— de reformas deberían más bien adoptar un enfoque pragmático para las reformas en lugar de seguir dogmas o modas en este campo, toda vez que es necesario la fijación de objetivos claros y la involucración de la dimensión humana. En el IV Congreso (México,1999), V (Santo Domingo, 2000) y VI (Buenos Aires, 2001) se abordaron cuestiones relacionados con la globalización, regionalización, corrupción, era de la información y agenda del desarrollo, pudiendo destacarse la intervención de ALAIN TOURAINE218 sobre el papel del Estado-Nación en el marco de la globalización económica y cultural y la reaparición de nuevos

Debe adelantarse rápidamente la cooperación e integración inter-estatal y al mismo tiempo, construir instituciones multi-estatales capaces de aliviar la carga de tareas que los estados no pueden cumplir y la obtención de un personal profesional de alta calidad. A largo plazo, esto requerirá un aprendizaje profesional multidisciplinario muy avanzado, que por lo general no existe en la actualidad. Debe comenzarse de inmediato con el mejoramiento de los mejores cuadros hoy disponibles, sometiéndolos a programas de entrenamiento intensivo, para enfrentar las necesidades más urgentes. Recordemos a DROR, Y. “Delta-type senior civil service…” 216 “La reforma de la Administración Pública: un enfoque de políticas”. 217 ORMOND, D. –LÖFFLER, E. “New public management: what to take and what to leave” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD nº 13, Caracas, 1999. 218 “El sistema y los actores”. 215

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imperios. Por su parte J. STIGLITZ219 se refirió a la eficiencia del sector Público desde sus ventajas y debilidades, abogando para AL por una denominada tercera vía, en la que se imponga una dinámica de interacción entre el Sector Público y las organizaciones privadas que “ofrezcan los insumos para la realización de acciones e interacciones complementarias”. En el VII Congreso de Lisboa, en 2002, VÁZQUEZ GARCÍA220 reflejó la relación entre gobernabilidad y desconfianza política analizado principalmente a través de los índices de confianza para un total de siete instituciones claramente representativas de todo el elenco social de cualquier país de la región (Congreso, Partido Políticos, Presidente de la República, Poder Judicial, Policía, Fuerzas Armadas e Iglesia). G. PETERS dio cuenta de la importancia de las reformas administrativas abordadas con carácter general en multitud de países, aunque estas han resultado menos fructíferas de lo esperado, señalando que la Ciencia Administrativa tiene un largo camino que recorrer para llegar a ser la ciencia predictiva que podría hacer que la asesoría que presta sea más útil221. En el VIII Congreso celebrado en Panamá, 2003 nuevamente GUY PETERS222 plantea la vuelta a perspectivas centralizadas de gobernabilidad, en la búsqueda de sus ventajas sobre las dinámicas descentralizadoras generadoras de responsabilidad dispersa.

“Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector público: lecciones de la experiencia reciente” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD nº 22 (Feb. 2002), Caracas. 220 Visto todo lo anterior se puede justificar esta relación entre gobernabilidad y desconfianza política a través de los indicadores que ya hemos indicado y que hemos analizado. La falta de gobernabilidad o, al menos la debilidad de la misma, para casi todos los países estudiados, excepto para Chile y Uruguay, es correlativa a una falta desconfianza muy evidente y para todas las Instituciones, excepto para la Iglesia (Cfr. VAZQUEZ GARCÍA,R. El problema de la desconfianza institucional como freno a la gobernabilidad: América del Sur frente a las democracias occidentales) También en PARAMIO, L. Sin confianza no hay democracia: electores e identidades políticas”, Documento de Trabajo 98-03,Instituto de Estudios Sociales Avanzados (CSIC), Madrid, 1998 y PARAMIO, L. Desconfianza política y gobernación democrática”, Instituto de Estudios Sociales Avanzados (CSIC), Madrid, 2000. 221 “De cambio en cambio: patrones de continuidad en la reforma administrativa” en Reforma y Democracia, Revista del CLAD, nº. 24. (Oct. 2002). Caracas. 222 “[…] Another of the major consequences of the prospective return to greater steering from the center for some governance activities is that there should be some enhancement of the accountability that was to some extent diminished during the decentralizing reforms introdu219

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En el año 2004 el IX Congreso se celebró en Madrid y EDGAR MORIN señaló —desde su pensamiento complejo— que no se puede plantear la reforma del Estado de manera aislada en una Nación, ya que éstas cada vez pueden considerarse menos aisladas de su contexto continental y, más allá, planetario. Eso significa que la reforma de los Estados depende también de la gestación de una sociedad mundial, de la cual emergen actualmente infraestructuras técnicas, económicas y civilizadoras, pero que aún está desprovista de instancias de decisión y de control para abordar los problemas de vida y muerte que se plantean al planeta. Sólo la creación de una nueva forma de gobernanza, diferente de la de los Estados nacionales, pero que contenga aptitudes y decisiones para esos problemas vitales, podría influir desde arriba sobre la reforma de los Estados, que dejarían de ser soberanos absolutos pero conservarían al mismo tiempo su soberanía. Por su parte OLSEN223 habló de la oportunidad histórica de redescubrir la burocracia como institución, mientras POLLIT224 fijó su atención en la necesidad de repensar con mas rigor y sofistificación la importación de ideas del gerencialismo público para su aplicación al contexto objeto de reforma.

ced earlier. One virtue of steering and strategic planning conducted from the center is that it is more apparent who is responsible for success or failure. In a decentralized political system, or a system with a substantial involvement of non-governmental actors, politicians and the public encounter substantial difficulties in assigning accountability for actions and outcomes […]” (“The Capacity to Govern: Moving Back to the Center?”) 223 Cuestiona las ideas formadas en cuanto a que la organización burocrática está obsoleta y que ha existido un gran salto paradigmático desde la burocracia (weberiana) hacia las organizaciones de mercado y de redes. En contraste con décadas de ataques contra la burocracia, el documento desarrolla un argumento en el sentido de que las democracias contemporáneas están involucradas en una lucha sobre identidades y equilibrios institucionales. Se plantea, además, que para quienes están interesados en la forma en que se organiza actualmente la Administración Pública, cómo funciona y cómo cambia, vale la pena reconsiderar y redescubrir la burocracia como forma administrativa, como concepto analítico y como conjunto de ideas y observaciones acerca de la Administración Pública y de las instituciones formalmente organizadas. El argumento no es que la organización burocrática sea la panacea o la respuesta a todos los desafíos de la Administración. La burocracia no es la forma de organizar la Administración para todo tipo de tareas y bajo todas las circunstancias. La organización burocrática es parte de un repertorio de formas organizacionales que coexisten en las democracias contemporáneas y que se superponen, complementan y compiten, como las organizaciones de mercado y de redes. (Cfr. OLSEN J.P “Quizás sea el momento de redescubrir la burocracia” en Revista Reforma y Democracia n° 31, CLAD Febrero 2005. 224 Most reformers don’t invent completely new ideas - they buy or borrow management ideas and techniques from elsewhere. They bring things from ‘there’ to ‘here’. Merchants in this tra-

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Tras este Congreso del año 2004, el CLAD presentó un documento225 en el que se consideró un error el desmantelamiento del Estado, en lugar de una reconstrucción del mismo. Aún suponiendo una crítica a las formulas neoliberales adoptadas, no se propugnó la desaparición de la NPM, sino su replanteamiento. En el X Congreso de Santiago de Chile del 2005 se habló de la profesionalización de la función pública y la promoción de la gerencia pública; el desarrollo de los sistemas de evaluación y control de la Gestión Pública; del fortalecimiento de la cooperación y la coordinación gubernamentales; del desarrollo del gobierno electrónico; del incremento de la capacidad de ejecución de políticas públicas; las asociaciones público-privadas y la participación ciudadana; y de las estrategias para la lucha contra la pobreza. Fruto de las propuestas del Gobierno español en dicho Congreso, en la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado se aprobó en Montevideo en el 2006 el ‘Código iberoamericano de buen gobierno’ cuyos principios básicos para la acción del buen gobierno son: a) El respeto y reconocimiento de la dignidad de la persona humana. b) La búsqueda permanente del interés general. c) La aceptación explícita del gobierno del pueblo y la igualdad política de todos los ciudadanos y los pueblos.

de include governments, management consultants, international organizations and even some academics. Money changes hands, but that is not the only currency. Influence, prestige and status are also involved in these transactions and, at a deeper level, there may be transfers of meanings concerning such profound issues as the nature of the public sphere, citizenship or even democracy itself. Different types of product are traded. Sometimes whole sets of doctrines are sold - such as the New Public Management or ‘Good governance’. At other times specific techniques may be offered, such as accruals accounting, the balanced scorecard, regulatory impact analysis or the EFQM quality model. The most common general rationale for importing such doctrines or techniques is that they will solve some present problem(s). They will help the importing jurisdiction move from a state of difficulty (‘now’) to an improved condition - a solution - in the near future (‘then’). The main point I want to make is that we need more and more sophisticated ways of thinking about this trade in management ideas. Too often such transfers and attempted transfers are debated and decided as ‘technical fixes’. (La ponencia llevaba por título “From there to here, from now till then: buying and borrowing public management reforms” ) 225 Una Nueva Gestión Pública para América Latina, España. Documento final sobre el Congreso de Madrid.

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d) El respeto y promoción de las instituciones del Estado de Derecho y la justicia social. Igualmente se aprobó la creación de la “Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas” con el fin de promover en los países de Iberoamérica la formación y capacitación permanentes de directivos y funcionarios públicos de forma tal que incremente la eficacia gubernamental y la calidad de la Gestión Pública. En el reciente XI Congreso,celebrado en Guatemala, en noviembre de 2006, y en la conferencia inaugural a cargo de BERNARDO KLIKSBERG226 se señaló la necesidad de un ‘Estado necesario’ comprometido con un desarrollo integrado,priorizador del desarrollo humano, movilizador de la participación y el capital social y generador de concertaciones con empresas privadas socialmente responsables y la sociedad civil. El perfil Institucional de dicho Estado ha de tener: Capacidad de decisión autónoma; un Estado que se compromete y cumple; descentralizado; con un servicio civil profesional; una gerencia pública estable de alta calidad, transparente, con modelos organizacionales avanzados y un compromiso de servicio. En el Informe de Conclusiones227 se indicó que el retorno hacia a lo público deberá alcanzar acuerdos para generar reglas de juego entre lo público y lo privado. En esa dimensión, las reformas legales para fortalecer el papel del Estado y la función pública demandarán un marco de consensos ciudadanos para un modelo estable de la misma que no solamente facilite condiciones regulatorias para el intercambio de bienes y servicios, sino para mantener la primacía del Estado en el aseguramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos. Las políticas públicas y su articulación con lo privado no solamente depende del tamaño y resonancia del reclamo del mercado para incursionar en lo público; sino de mejores capacidades en la conducción de la gestión y dimensión del rol y papel del Estado. No se trata de liderazgos profesionales en la administración de negocios, sino de asegurar la institucionalidad fortalecida de entidades estatales y gubernamentales para formar la masa crítica de especialistas, gestores y técnicos con pensamiento de Estado.

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“Repensando el rol del Estado en el continente mas desigual de todos”. V.g. Área Temática: Profesionalización de la Función Pública

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En esto, el pensamiento estratégico de Estado no limita las alianzas de lo público y lo privado, por el contrario, tiende los puentes con la claridad diferenciada de roles en cada espacio. Esto será fundamental para comprender el retorno a lo público, particularmente del rol de las instituciones responsables de la formación y capacitación pública como los Institutos de Administración Pública de Iberoamérica, quienes deberán un jugar un papel dinámico en el aseguramiento y provisión de la masa crítica para la Gestión Pública con sentido de capital humano y competitividad orientada a generación de activos sociales. Sin agotar toda la riqueza de los diversos congresos CLAD, sí hemos querido a través de lo dicho,enfatizar aquellas propuestas e intenciones que unen la regeneración de una Administración presente, capaz y fuerte con las de su coordinación con otros niveles de Gobierno y la sociedad civil, todo ello con el fin de lograr el mayor número y capacidad de las sinergias posibles en aras de una equidistribución de la riqueza y del bienestar en AL. Todas estas propuestas son elementos para poder hablar de un posible o futurible nivel de gobernanza. Sin duda contribuirá a ello el que las propias Administraciones latinoamericanas obtengan el reconocimiento institucional de WPO, tanto en el ejercicio de Administración propia como impropia.

5.5 Superación del estadio burocrático Estas valiosísimas declaraciones institucionales y aportaciones científicas dan cuenta de que en general AL no puede jugar a vaciar el Estado por mor de la eficiencia. Se puede retirar parte del Estado —de las Administraciones— sólo si otros actores tienen la capacidad de hacer las cosas igual —con menos coste— o mejor —en términos de calidad— La superación del estadio burocrático— entendido como Administración tradicional o progresiva deber partir de un bienestar, cualitativa y cuantitativamente muy equidistribuido, cuya medida sólo la pueden dar indicadores objetivos de desarrollo humano. Para que AL implemente un nuevo estilo de gobernabilidad, como pudiera ser el de la UE en términos generales228 necesita hacer su propia transición

Pensemos en las diferencias entre los países escandinavos y los del sur de Europa y hoy los de la Europa central y oriental

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administrativa, sobre todo en términos de consolidación burocrática como institución basada en las matrices weberianas. En este énfasis buenas recetas se encuentran en las aportaciones de los diferentes congresos del CLAD, sobre todo en aquello de crear o reinventar instituciones dirigidas e integradas por buenos servidores públicos, tanto políticos como gerentes y agentes públicos. Si con razón se ha criticado el planteamiento neoliberal que ha supuesto la NPM en AL, con mayor razón todavía deben tenerse en cuenta las alternativas propias y autóctonas pudiéndose citar, por recientes, las del Estado cívico229 o la de gerencia social230. Al margen de que determinadas posturas, mas o menos enfatizadas, puedan o no implementarse regionalmente, sí hay que tener en cuenta el cleavage que ha supuesto que en AL no ha se consolidado un Estado administrativo o una burocracia tradicional, que le hubiera permitido dar un salto con red hacia tierras prometidas o una burocracia tradicional al uso de la europa continental, que le hubiera permitido dar un salto con red hacia tierras prometidas de una Gestión Pública nueva. Por ello deben tenerse en cuenta la necesidad de que los enfoques nuevos deben ser adaptados a las contingencias nacionales, sin perjuicio de que algunas recetas desde la Ciencia Administrativa, deban ser tenidas en consideración por toda la comunidad latinoamericana231, como al igual pueden ser de aplicación en otras regiones del mundo.

Contiene propuestas de redireccionamiento de ética aplicada a los asuntos públicos, de autoadministración comunitaria (Nueva Civitas); redefinición del la nueva gestión pública, como tarea en la que predominan las diferencias sobre la similitudes con la gestión privada (Cfr. GUERRERO OROZCO.O Del Estado gerencial al estado cívico, Porrúa-UNAM, México, 1999.) 230 Refiriéndose a la NPM como nuevo manejo público como una ‘caja de monerías’. Propuestas sobre la ‘gerencia social’ establecidas desde unas habilidades gerenciales específicas, una colaboración entre organizaciones públicas y privadas y sobre una participación activa de la comunidad puede verse en pueden verse en RUIZ ALANIS, L. “La Nueva gerencia pública:Flamante mito de un viejo paradigma” en Espacios Públicos vol. 9 nº 17, Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, 2006 y KLIKSBERG, B. Hacia una gerencia social eficiente: algunas cuestiones claves en Programa gerencial para el desarrollo humano, Facultad de Ciencias Económicas de Buenos Aires, 2004. 231 HOODS y JACKSON sostienen que, desde los años cuarenta, la Ciencia Administrativa se ha preocupado por descubrir las coincidencias espontáneas en lugar de identificar las distintas doctrinas de la Administración. Las páginas escritas por Hood y Jackson ilustran cuánto se podría desarrollar un enfoque como éste y analizan algunas de las doctrinas más conocidas sobre el quién, el qué y el cómo de la argumentación administrativa. Los autores llegan a considerar a la NPM como un nuevo cameralismo. (Cfr. HOODS, C- JACKSON,M . La argumentación administrativa,FCE, 1996. 229

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A modo de ejemplo, de este recetario, puede observarse que la UNPAN232 como plataforma red de conocimiento y de experiencias compartidas en la Gestión Pública tiene como cuestiones primordiales las de: • Sistemas de Gobierno e Instituciones; • Servicios públicos y gestión innovadora; • Gobernabilidad social y económica. • Gestión pública financiera. • Sistemas de conocimiento y E-Administración. En la conferencia sobre “Innovation in Governance and Public Administration: Regional Challenges and Responses” celebrada en Qatar en Febrero 2004 se declaró233, que para la promoción de un desarrollo regional que recepcione los beneficios de la globalización, debe producirse una suerte de pasos en la reforma de la gobernabilidad y de la Administración pública. Tales como ; • Reconfiguración del rol del Estado. • Mejora de los sistemas de Gobierno e instituciones. • Gestión de recursos humanos en el Sector Público. • Incremento de la calidad y acceso a los servicios sociales. • Establecimiento y posibilidad ambiental para el desarrollo del sector privado. • Mayor transparencia y accountability. • Establecimiento de un sistema tributario transparente y limpio. • Creación y diseminación del conocimiento y del E—government.

United Nations Online Network in Public Administration and Finance. GUIDO BERTUCCI, Director Division for Public Administration and Development Management. Department of Economic and Social Affairs. 232 233

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5.6 Nivel de Gobernanza para América Latina aquí y ahora 5.6.1 La ayuda exterior: Gobernanza para la cooperación internacional Hemos visto la dinámica en el entorno OCDE y las propuestas de líneas estratégicas en AL. Una aplicación de todo ello supone intentar definir en qué contexto o situación es posible un nivel de gobernabilidad más próximo al de gobernanza en los términos expresados. Se coopera a la gobernabilidad no sólo organizando foros internacionales donde se producen importantes dosis de policy diffussion o policy tranfers, o indicando cómo se deben hacer las cosas. Esto está muy bien pero es insuficiente, hay que aportar elementos de gobernabilidad que permitan caminar hacia una mayor gobernanza. Un elemento y escenario a la vez, que nos parece idóneo y privilegiado es el de la Cooperación al desarrollo de los pueblos y regiones. El desarrollo se entiende como el camino hacia la obtención de unos indicadores de bienestar que sean perdurables, sostenibles y equitativos. Afortunadamente en nuestro entorno europeo no hay Administración (Estatal, regional, local, universitaria…) que no destine inputs para contribuir en un contexto elegido al desarrollo. Huelga decir que siendo ello plausible, es manifiestamente mejorable, sobre todo para que no quede en un output para el marketing político. Algunas mejoras en estrecha relación con lo que ahora se propone, podrían venir de la mano de lo siguiente234: I.- Un enfoque de la cooperación internacional para lograr un desarrollo económico y social lo más endógeno y autónomo posible, pasa por despolitizar la ayuda para el desarrollo y articularla sobre;

234 Vid. PINAZO HERNANDIS, J. Intervención como experto territorial en el Grupo de Trabajo 2: Gobernanza y Cooperación Internacional de la Conferencia Anual de la Asociación América-Europa de Regiones y Ciudades (AERYC) y British Council. “ El nuevo arte de gobernar las Ciudades y las Regiones. La ciudad del Futuro” Promovido por el Centro de Estrategias y Desarrollo del Ayuntamiento de Valencia (CEyD) y celebrado en Valencia,28 y 29 de noviembre 2005. Conclusiones y resultado del III seminario del Movimiento AERYC-BC en http://www.aeryc.org/documentos. htm; www.britishcouncil.org/draft_programme-14.doc; www.ceyd.org/ambitos/innovacion/ otros/pdf/desarrollo%20y%20debate%20III%20seminario%20AERYC%20301205.pdf Estas conclusiones están estructuradas en torno a cinco bloques temáticos, uno introductorio y que centra el tema de debate y cuatro que coinciden con los grupos de trabajo. 1. Gestión Estratégica y Sociedad del Conocimiento 2. Gobernanza y Cooperación Internacional 3. La Gobernanza en las Grandes Metrópolis 4. La Gobernanza ante la Fractura Social

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• Criterios más objetivos posibles sobre la verdadera necesidad, haciendo uso de indicadores fiables (vg. IDH). • Utilización de mecanismos de control sobre el destino de la ayuda, canalizándola a través de interlocutores y gestores creíbles. II.- Desde el punto de vista de la gobernanza , los ámbitos de cooperación preferentes de las instituciones con la sociedad civil deberían ser; • Propagación de un cultura de solidaridad intra y extraterritorial. • El rol de las instituciones incluso los procesos sociopolíticos de socialización o de participación, que supone la propia cultura de la cooperación. En las políticas de inmigración/integración cultural conllevan la cooperación domestica. Es decir, son políticas integrales de interculturalidad y cooperación con los inmigrantes. (vivienda, cultura, igualdad, buena vecindad…). • El papel de la sociedad civil debe cambiar. Frente al culto al individuo como patología propia de nuestro tiempo y de nuestras urbes, —el narcisismo como actitud de prepotencia y supremacía moral—, la empatía conlleva la capacidad de participar genuinamente y con afecto en la realidad ajena. Supone adoptar una perspectiva de relativismo personal por vía de la humildad al sentirse parte de un todo, la humanidad que evoluciona y progresa, pero que a la vez, es frágil y limitado y sometido al principio de incertidumbre. • La empatía y solidaridad ha de suplir al narcisismo y recelo que nos invade desde la cultura burguesa y la concepción económica del hombre que nos totaliza. Esto pasaría por entender en primer lugar que la sociedad de bienestar, en su inteligencia actual, —más y mejores servicios con menor carga impositiva— ha de convivir con la sociedad del riesgo generada por los contextos internacionales y de exclusión actuales, generadores fundamentalmente de la inmigración235. III. Las buenas prácticas para la cooperación internacional deberían tener en consideración la obtención de una sinergia en la relación ONGs con la Admi-

Pero no puede olvidarse que el aforo de una inmigración de primera generación no integrada, genera riesgos. La pobreza, la incultura, el fundamentalismo religioso, siempre conllevan injusticia y exclusión, larvándose un malestar social que acaba enquistándose en ‘guetos’.

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nistración, que no quede en un intercambio formal de documentación. La Administración tiene que dejar hacer y controlar que se hace conforme al diseño institucional que busca unos objetivos primarios (inclusión…) y otros secundarios (paz social…), ya que ambos producen sus internalidades y externalidades positivas. La Administración debe asumir programas que en sí sean justos236. IV- Un especial cuidado de las relaciones interadministrativas con actores políticos heterogéneos, así como que por cualquier actor público o privado o grupo de interés se proceda a la captura e instrumentalización de la política de cooperación237.

5.6.2 Gobernanza para la gestión de la ayuda exterior Es comprobable que las ayudas internacionales han servido para mejorar comportamientos político-administrativos y es verificable que las ONGs de prestigio se han servido de contrapartes con solvencia para gestionar sus proyectos. Hemos visto que la gobernanza en sus múltiples acepciones, supone la interacción de actores públicos y privados en los diversos niveles políticoadministrativos. Desde el internacional al local. Los fines de la antecitada Ley española nº 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa, supone obtener resultado de los controles impuestos por los actores

Es alentador poder observar que propuestas del “Programa Pobreza 0” (www.pobrezacero. org), promovido por la Coordinadora de ONGs y articulada con la pretensión de iniciativa legislativa popular, ha sido recogidas en la Ley española 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa. Nos referimos concretamente al ‘cambio de deuda por desarrollo’. Señala la citada Ley que “[…] España se asegurará de que sus actuaciones de deuda exterior sean acompañadas por políticas del país deudor tendentes a solucionar los desequilibrios que les condujeron a una situación de endeudamiento que requiera tratamientos excepcionales. Se prestará especial atención a que los países beneficiarios de tratamientos de deuda se comprometan de forma expresa y verificable a reducir el nivel de pobreza, a avanzar en la democratización del país, a progresar significativamente en el respeto de los derechos humanos, a perseguir el crecimiento económico sostenible y el bienestar y el pleno desarrollo social y humano de sus pueblos y a la conservación del medio ambiente. […]” 237 Denominada ‘Pork-Barrell spending’ 236

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activos de la cooperación, desde la transparencia y el aseguramiento del destino de los recursos, en la dinámica de cambio de deuda por desarrollo. SALAMON238 señala la proliferación de relaciones entre el Gobierno y el llamado tercer sector en la ejecución de políticas públicas como un cambio crucial en las formas de acción gubernamental y coloca los desafíos en relación con la rendición de cuentas, la gestión y la coordinación de las actividades gubernamentales. El nuevo patrón extensivo de gobierno en asociación con instituciones sin fines de lucro responde tanto a las demandas democráticas como a las necesidades de reducción del gasto público, pero impone nuevos desafíos a la Gestión Pública. Estas alteraciones exigen que se revise la concepción de la gestión estratégica a la luz de la especificidad de las redes interorganizacionales. Aquí observamos que algo que se presenta como bueno en términos de gobernabilidad no siempre es posible su utilización, ya que la existencia de redes, compleja en su gestión, ciertamente presenta ventajas239 : • una mayor movilización de recursos y se garantiza la diversidad de opiniones sobre el problema. • debido a la capilaridad que presentan las redes, la definición de prioridades se hace de forma más democrática y abarca organizaciones más pequeñas. • puede establecerse una presencia pública sin crear una estructura burocrática. • debido a la flexibilidad inherente a la dinámica de las redes, éstas serían más aptas para realizar una gestión de adaptación que esté conectada a una realidad social volátil. • los objetivos y estrategias establecidos por la red son fruto del consenso obtenido por medio de procesos de negociación entre sus participantes,

238 SALAMON, L.M. Partners in Public Service – Government – Nonprofit Relations in Modern Welfare State, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1995. 239 FLEURY,S. “El desafío de la gestión de las redes de políticas” en Colección Instituciones y desarrollo nº 12-13 Gobernanza y seguridad sostenible, del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 2002, http://www.iigov.org. También SALAMON, L.N ,ob. cit.

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lo que generaría mayor compromiso y responsabilidad de éstos con las metas compartidas y mayor sostenibilidad. No obstante las redes también generan problemas y dificultades para su gestión240, tales como: • las redes de políticas presentarían nuevos desafíos para garantizar la rendición de cuentas en relación con el uso de los recursos públicos. • el proceso de generación de consenso y negociación puede ser demasiado lento para enfrentar cuestiones que requieren una acción inmediata. • las metas compartidas no garantizan la eficacia en el cumplimiento de los objetivos ya que las responsabilidades son muy diluidas. • la deserción de algunos actores en momentos decisivos. • los criterios para participación en la red no son explícitos y universales y pueden provocar marginación de grupos y pueden dejar la política apenas en manos de una élite. • las dificultades de control y coordinación de la interdependencia tienden a crear problemas de gestión de las redes. Es esta normativa de la cooperación española, un instrumento útil para que las Administraciones receptoras de la ayuda gestionen en gobernanza, las ayudas y sus conversiones en proyectos concretos. Puede pues constituirse una issue network en torno a estos proyectos aprovechando la sinergia de los actores y el rol estratégico de la Administración de tutela. Lo importante es delegar y responsabilizar a una organización que ostente la condición de WPO. Una vez más el papel de la Administración o su agencia principal de acción en el contexto aparece como crucial.Por su rol institucional no puede abandonar el proyecto, ni que este se abandone en manos de terceros.Es cuestión de la Administración de origen de la cooperación y la de destino (sean éstas nacionales, regionales o locales) la elección del actor que va a responsabilizarse de cumplir con las exigencias del cambio de deuda externa por proyectos tangibles, creíbles y sostenibles en términos de cooperación. Pero ese papel institucional no está ni presente, ni consolidado en todos los contextos.

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Ibídem.

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5.7 Una lectura descriptiva desde el análisis institucional Describir a los efectos perseguidos la situación institucional en AL, es el último de los epígrafes, que como síntesis nos permitiría concluir en clave dialéctica descriptivo-prescriptiva; • Si bien existe un modelo político-administrativo formalmente democrático, éste es incompleto e insuficiente. • Ausencia de debate entre actores en las redes de grandes asuntos que precisan de grandes consensos y coordinación por el Estado-Administración. • La ciudadanía reclamaría más Estado—Administración y menos mercado desde la reafirmación de la identidad nacional y la búsqueda de justicia, bienestar y seguridad. • La cantidad y calidad de lo administrativo, de su institucionalidad, y por tanto, de su rol y su aceptación social, incide en el nivel de Bienestar. • Las políticas públicas o bien son mal diseñadas o mal implementadas en términos de eficacia/eficiencia, existiendo un enorme gap en las políticas redistributivas. • Bienestar insuficiente supone una democracia político-económica incompleta. • Los problemas de AL no son un epifenómeno de la globalización en sí, sino como en otros contextos, de debilidad institucional. • El paradigma ‘Etsi Stato non daretur’ es el gran peligro del bienestar democrático. Surgen instrumentos paraestatales socialmente aceptados (cárteles, mafias, sectas…) que llegan donde la Administración no puede y administran recursos, sin claros criterios de equidad.

6.- CONCLUSIONES Concluir es algo tremendamente difícil, máxime en escenarios fragmentados, diversos y sobre todo complejos. Si lo es de suyo en política, máxime ocurre con AL y peor si se hace desde fuera. Debe destacarse la necesidad de ser cautos con la utilización de la gobernanza sobretodo en las sociedades más pobres y menos democráticas ya que, podemos incurrir en los mismos errores que se produjeron con las experiencias de la NPM. No obstante ello, nos per-

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mitimos unas meras sugerencias, a modo de desideratum personal sobre lo que precisa AL como región • La dominación legítima de la burocracia está al servicio de la propia sociedad y no puede convertirse como instrumento de control y sometimiento de la misma. • La burocracia weberiana o wilsoniana anclada en el binomio política-Administración, exige la existencia de mecanismos del control político-administrativo. • En términos de Gestión Pública no puede pasarse al paradigma postburocrático sin que el periodo burocrático haya llegado a su madurez. Lo que significa que el paradigma weberiano debe haber calado institucionalmente para que la Administración, sea una de las garantías del ejercicio democrático del poder. • La Ciencia Administrativa más actual puede aportar desde una lectura crítica de experiencias inadecuadas, argumentaciones para formular Teorías de gobernabilidad, desde la consideración de que la Gestión Pública es un elemento de la misma, teniendo en cuenta el status administrativo y la contingencia contextual. • La gestión de redes, bien de asuntos o de actores, exige el control de los predominios, aquiescencias y territorios francos. Las conductas desviadas y mecanismos caóticos de la gobernabilidad deben ser controlados, previstos y evaluados. • Se precisa un mayor protagonismo internacional sobre todo en las relaciones con UE, cuyo modelo social y político parece seguir siendo un referente. ¿Es posible una redefinición del rol institucional de la Administración Pública de AL desde el paradigma de la gobernanza? Ciertamente es posible, es plausible e incluso deseable, aunque su factibilidad depende de que una suerte de elementos político—administrativos coadyuven a ello. Ya dijimos que no en todo caso la gobernanza es lo conveniente y oportuno. Si las políticas son todo aquello que los Gobiernos deciden hacer, hacer distinto, o no hacer, AL debe contextualmente y desde la contingencia de sus Administraciones procurar buscar su propio modelo de gobernabilidad, en el que tenga en cuenta todos los problemas de hoy y del mañana, desde la experiencia del pasado. No hay fórmulas mágicas, que sin examen de contingencia puedan

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ser aplicables tout court, aunque sí hay perspectivas y nutrientes ideológicos que desde una revitalización institucional en los mecanismos de gobierno y administración, son oportunos en términos de legitimidad y venturosos, en los de rol político-social. A nuestro juicio, en sede de gestión de programas y políticas públicas, un Neoinstitucionalismo Estratégico como segundo escalón hacia la gobernanza puede aportar para Latinoamérica, un hacer nuevo, distinto o un dejar de hacer. Las aportaciones más importantes serían; • Una estrategia para la democratización del bienestar como problema de estilo de gobierno, de ejecución de políticas y de gestión de recursos (financieros, políticos y técnicos), articulada en el fortalecimiento institucional. • Un estilo de gobernabilidad para la gestión estratégica de las interdependencias e interacciones, pero a la vez atento a la tipología de los actores y a la siempre tentadora pretensión de captura de las políticas. • Un mecanismo disipativo ante los fenómenos de huída del Estado o de despublificación. • El impulso por la apuesta de un bienestar más democrático y más equitativo, que desde un mínimo común denominador razonable, prosiga sin dejación de las políticas substanciales en la búsqueda de un mayor progreso. • Una mayor participación de la sociedad civil amplia y suficientemente representada en su diversidad, con un mayor compromiso individual y colectivo en la cooperación al desarrollo de otros, en el que se asuma por parte de los aventajados una disminución razonable de su nivel de bienestar actual. • La recuperación del optimismo y esperanza promovida institucionalmente desde la riqueza de recursos naturales y culturales del continente, en conjunción con la superación de cierto complejo de dependencia. • La provisión efectiva de bienes o servicios públicos o de los bienes privados socialmente preferentes, por parte de organizaciones de buen desempeño (WPO), bien sean estas, Administración propia o impropia. • El fomento de la cultura de la solidaridad territorial y la cooperación con otros países que permita gestionar los proyectos de inserción social de los inmigrantes y apoyarse en programas de erradicación de la pobreza. Dentro del fomento a la cultura de la cooperación, las Administraciones

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de origen pueden hacer uso de los principios de la gobernanza, es decir, fomentar una mayor democratización de la sociedad civil y una mejor gestión de las redes sociales. • Y, finalmente, el tercer nivel de gobernanza, —la metagobernanza— sólo podrá alcanzarse en AL tras haberse implementado y experimentado las nuevas formas institucionales, que se amparen en el Neoinstitucionalismo Estratégico, en las que la Administración asuma el papel de dirección e implementación estratégica. De ello resulta que de la argumentación ofrecida, NE sería una constante, que utilizaría diversas variables a su acomodo, entre las que podrían hallarse AT,WPO, o GE—PN. Dr. D. Javier Pinazo Hernandis

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