Negociación e intercambio en la formulación de políticas: la definición del problema de las rederas gallegas

Negociación e intercambio en la formulación de políticas: la definición del problema de las rederas gallegas Patricia Martínez García Universidad del País Vasco – Euskal Herriko Unibertsitatea [email protected]

I. INTRODUCCIÓN La complejidad y el dinamismo que caracterizan las sociedades actuales exigen una perspectiva diferente en la elaboración de políticas públicas por parte de los gobiernos. En este contexto, en el que el protagonismo se reparte entre diversos actores y se difumina la línea entre esfera pública y privada, las formas tradicionales de acción política han perdido vigencia a favor de un nuevo marco definido por las redes. En las sociedades postindustriales los gobiernos son cada vez más dependientes de otros actores tanto para formular diagnósticos adecuados de las preocupaciones colectivas como para movilizar los diferentes recursos que respondan a estas problemáticas. A esta interacción entre actores se suma la interdependencia entre los diversos niveles y escalas de gobierno, lo que denota la insuficiencia de los estados para atajar y solucionar los problemas. Ante esta realidad, visible ya en los años setenta y ochenta, surge el concepto de red que “pretende ser un mecanismo para superar estas disfuncionalidades y reconocer la existencia de numerosos actores que inciden en las políticas públicas en un momento en el que las sociedades modernas se caracterizan por su diversidad plural y su complejidad” (Cerrillo, 2005: 23). En esta comunicación, se tratará de ver estas nuevas características en la elaboración de políticas públicas a través del estudio de caso de las rederas, que desde principios del siglo XXI han estado insertas en un marco de negociación e interacción con la Xunta de Galicia para mejorar sus condiciones como colectivo feminizado en el sector pesquero gallego. Centrando la atención en una definición negociada del problema de las rederas, se observarán las premisas del policy network en un contexto de gobernanza en un proceso político contemporáneo. En primer lugar, se realizará un repaso sobre el análisis de políticas públicas que posibilite una comprensión del fenómeno actual para, en un segundo momento, analizar el caso concreto de las rederas. Con todo ello, se elaborarán unas conclusiones que nos permitan profundizar en el nuevo paradigma que domina actualmente la formulación y elaboración de las políticas públicas.

II. UN NUEVO MARCO PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

De la unilateralidad del Estado a la interacción entre actores en la toma de decisiones En su origen, la ciencia política surgió de la teoría de la decisión del enfoque racional vinculado a la economía, que buscaba la optimización de los recursos bajo un estricto cálculo coste-beneficio basándose en un modelo de actor racional, que contaba con un profundo conocimiento y control de su entorno a lo largo de las fases en las que se desarrollan las políticas. Este decisor analiza primero el problema y las alternativas para tomar a continuación una decisión sobre la opción escogida; es decir, la formulación y puesta en marcha de las políticas es un proceso lineal, que transcurre en etapas, sobre las que un solo actor controla todas las variables. Esta perspectiva fue prontamente corregida por autores como Simon y Lindblom en los años cuarenta y cincuenta. El primero, que inauguró el enfoque conocido como racionalidad limitada, fue consciente de la imposibilidad del conocimiento científico de todas las alternativas ya que al juego político se le imponen una serie de limitaciones de diferentes tipos (psicológicas, organizativas, de valores, costes, condicionamientos de políticas anteriores, expectativas y demandas ciudadanas y un largo etcétera), por lo que la búsqueda no debe centrarse en lo “óptimo” sino en lo “satisfactorio”. Por su parte, Lindblom puso en marcha el llamado modelo incrementalista, en el que añade el contexto y las relaciones de poder como variables explicativas de la eficacia de las políticas públicas. Los programas actúan en un marco de “ir tirando” en el que se van adaptando a los sucesos que acaecen y a los actores que se incorporan al proceso, abogando por un sistema abierto en la toma de decisiones e inaugurando una concepción distinta en la elaboración de políticas públicas. Con todo ello, se pone de manifiesto la necesidad de incorporar el contexto y las relaciones entre los diversos actores afectados junto a los gobiernos y administraciones para explicar los procesos de políticas públicas. Así, relacionado con el comportamiento incrementalista de la administración augurado por Lindblom a finales de los cincuenta (muddling through o “ir tirando”), surge en los años setenta un nuevo enfoque que se basa en la política pública como proceso, rompiendo con la concepción tradicional de secuencia por fases. El interés principal del mismo se encuentra en la complejidad del mismo proceso de políticas, provocada por diversos factores que van desde la existencia de diferentes actores, que intentan influir para su propio beneficio, la variabilidad de las percepciones con el tiempo, las distintas estrategias seguidas, la movilidad del contexto, etc. Así, las manifestaciones del enfoque de procesos consideran la política pública como “resultado de las

interacciones entre diversos actores que buscan influir en el proceso político en una dirección favorable (a sí mismos)” (Klijn, 2005: 215), en un marco dinámico y variable. Este enfoque encuentra complicidad en una nueva perspectiva que parte de un modelo inductivo a partir del impacto provocado por la actuación pública, es decir, plantea un análisis de abajo-arriba, más conocido como bottom-up (frente al top-down anterior). Dos son las ideas centrales de esta perspectiva (Mahou, 2008: 49): la primera de ellas consiste en que la centralidad que ocupaba el control en el top-down se sustituye por la capacidad negociadora de los actores y su adaptabilidad al contexto, ya que no es posible mantener dicho control en el día a día de la práctica política debido a las disfuncionalidades de la estructura jerárquica, el conflicto causado por la interacción de varios actores y la inexistencia de objetivos claros. El segundo punto parte de que no existe una separación neta entre formulación e implementación de forma secuencial, sino que el proceso político es cíclico, de manera que “los resultados de la implementación pueden anteceder e influir en la marcha de la formulación y muchas decisiones importantes pueden tomarse durante la puesta en práctica [...]” (Mahou, 2008: 50). De esta forma, los actores se convierten en los protagonistas clave de este enfoque, ajustándose el desarrollo de la política a sus estrategias, acuerdos y desacuerdos. Así, podría decirse que las políticas son el resultado de una negociación entre valores conflictivos y un ajuste constante de los intereses afectados, teniendo en cuenta, además, el contexto institucional y lo ocurrido en otras “fases” de la política, debido a la interdependencia de las mismas. El resultado de esta concepción es una visión de la elaboración de políticas públicas más abierta y heterogénea, a través de la que se permite observar la influencia que tiene lugar de abajo-arriba y la complejidad de la sociedad en general a partir de la existencia de intereses diversos en un marco de imprecisión entre lo público y lo privado y la superposición de niveles y competencias gubernamentales. En la constatación de esta realidad y derivada de esta perspectiva más interactiva es de donde surge el enfoque basado en las redes o policy network, como una “construcción analítica capaz de incluir a todos los sujetos públicos y privados que toman decisiones sobre el uso de los recursos comunes con respecto a un determinado problema, manteniendo una serie de limitaciones o compromisos comunes, partiendo de una intercomunicación e información mutua suficiente” (Subirats, 1992: 119). Se rompe definitivamente así con una perspectiva racional, ya que esta realidad compleja y dinámica no entiende de un solo actor y un solo objetivo concreto: la incorporación del concepto de red implica que la comunidad, compuesta por actores con intereses diversos e incluso conflictivos, afecta y se ve afectada por las políticas públicas.

La centralidad de las redes en el policy making El concepto de red en la ciencia política surge con especial fuerza en los años setenta y ochenta, cuando se empiezan a observar las limitaciones de los gobiernos como centros de dirección y los analistas fijan la atención en otros agentes, en una orientación en el análisis hacia la red interorganizacional en la que se desarrolla la política. Partiendo de la influencia de la teoría interorganizativa y del neopluralismo de los años sesenta, mediante las comunidades políticas y las redes de asunto, se puede desprender de las mismas una definición genérica del concepto de redes de políticas como patrones de interacciones sociales entre diversos actores interdependientes, que pueden constituir relaciones más o menos estables, en torno a los problemas colectivos y a la elaboración de políticas que deriva de la resolución de los mismos. Este enunciado se puede desglosar en tres características básicas (Klijn, 2005: 235-38): las redes existen debidos debido a las interdependencias entre actores, por lo que la dependencia es una condición imprescindible para constituir los “entramados”; las redes constan de una variedad de actores, cada uno con sus propios objetivos e intereses; y, por último, consisten en relaciones entre actores de naturaleza más o menos duradera ya que la posición de los actores es variable dependiendo de la regularidad de la comunicación e interacción. A estas características hay que añadir otra condición fundamental en la teoría de redes: la transformación que se produce en el papel de los poderes públicos. Al coexistir diversos actores con distintas procedencias el papel de la administración cambia. Su papel pierde importancia en las redes, pero no desaparece ya que hay que tener en cuenta que las administraciones cuentan con unos recursos exclusivos y pueden imponer decisiones; del mismo modo que tienen limitaciones mayores en las negociaciones por la supervisión democrática a la que están sometidos los gobiernos en base a los principios de eficacia, eficiencia, transparencia y legitimidad. En definitiva, la posición de éstos, dependerá de la existencia de una horizontalidad mayor o menor de las redes en consonancia con los recursos de cada actor implicado. Pero es que la interdependencia entre los diferentes agentes no tiene que traducirse necesariamente en relaciones simétricas: “Cada organismo tiene distintos recursos y distinto poder. Los recursos que más ordinariamente están en juego son autoridad, dinero, legitimación política (o recursos políticos), información y capacidad organizativa. Y esos recursos se poseen en forma y en cantidades distintas en cada instancia organizativa” (Subirats, 1992: 122). Sin embargo, a pesar de las diferentes cuotas de poder y de otras cuestiones, la formulación y elaboración de políticas públicas en red provoca un enriquecimiento del

proceso en lo que respecta a la información, al conocimiento y la participación, con una mayor incorporación de intereses y valores, procedentes de distintos actores y un incremento de la capacidad para solucionar los problemas colectivos, profundizando, en general, en la calidad democrática del sistema. En esta pretensión de profundización democrática, el concepto de redes se enlaza con el paradigma de la gobernanza, como nuevo marco explicativo del ejercicio público. En este aspecto normativo, redes y gobernanza se interrelacionan de forma inevitable como contenido y continente de un nuevo contexto político. “La gobernanza implica un sistema de gobierno a través de la participación de actores diversos en el marco de redes plurales”, produciéndose la articulación de un entramado de actores que “poseen intereses, conocimiento y otros recursos necesarios para la formulación de políticas públicas” (Blanco y Gomà, 2006: 17). Así, el enfoque de redes en el análisis de políticas públicas permite adaptase a unos nuevos esquemas de gobierno basados en la deliberación, el intercambio y la corresponsabilidad en lugar de la jerarquía y la delegación del modelo tradicional. Tanto la gobernanza como marco general como las redes como elemento de análisis más concreto se ajustan de forma más adecuada a las exigencias de los sistemas contemporáneos

Gobernanza: un modelo de gobierno en red El último cuarto del siglo XX ha podido observar la aparición de una nueva forma de decidir sobre el ámbito público, que se enfrenta a la existencia dominante de un estado centralizador y fuente de relaciones de autoridad jerárquicas. En esta nueva situación ha influido una serie de cambios vinculados a un incremento de la complejidad y diversidad derivadas de una difuminación de la línea divisoria entre ámbito público y privado y una influencia de actores no institucionales que han derivado hacia un modelo multipolar y policéntrico. Todo ello en un contexto de globalización, en el cual se han producido transformaciones en ámbitos como los intereses generales, la gestión pública o de la política en general (Prats, 2005). Toda esta secuencia de cambios sociales y políticos han conformado unas sociedades modernas dominadas por la diversidad, la complejidad y el dinamismo, como ha sido señalado por Kooiman (2004). Entornos diversos, porque los actores del sistema tienen objetivos, intenciones y recursos diferentes; complejos, ya que se producen interdependencias e interrelaciones dentro y entre los diferentes niveles; y dinámicos, debido a que los desarrollos del sistema y sus productos son irregulares e inestables. La combinación de estas tres características permite comprender la necesidad de un nuevo enfoque a la hora de gobernar y elaborar políticas públicas, ya que “ningún actor por sí solo, público o privado,

tiene el conocimiento y la información necesarias para solventar problemas complejos, dinámicos y diversificados. Ningún actor tiene una perspectiva suficiente para utilizar eficientemente los instrumentos necesarios. Ningún actor tiene potencial de acción suficiente para dominar de forma unilateral” (Kooiman, 2004: 175). De la incapacidad de los actores para intervenir aisladamente y de la cooperación como mejor estrategia para intervenir en la solución de problemas colectivos surge la gobernanza como proceso imprescindible en un nuevo contexto. Entendemos la gobernanza como un concepto con una fuerte carga política en un ejercicio de legitimar y mejorar el sistema democrático, concediendo “mayor atención a las relaciones de dependencia, y a los valores relacionados con el carácter público del gobierno como la justicia, la igualdad y la equidad” (Mahou, 2008: 63). Es decir, la gobernanza contemporánea ya no se fundamenta en un monopolio de autoridad y control de los organismos estatales, sino en las relaciones de dependencia e interacción entre diversos actores en un marco de negociación en el seno de unas redes, más o menos estables. O dicho de otro modo (Cerrillo: 2005: 12): “la gobernanza significa una nueva forma de gobernar más cooperativa en la que las instituciones públicas y las no públicas, actores públicos y privados, participan y cooperan en la formulación y aplicación de la política y las políticas públicas”. Complejidad, participación, interacción, cooperación e intercambio son una pequeña muestra de los principios que rigen la gobernanza. Premisas que permiten una adaptación a un entorno global marcado por la intervención de actores de diversa índole y cuya puesta en práctica puede reforzar un muy cuestionado modelo democrático, recuperando la confianza de la ciudadanía en la eficacia y eficiencia de las instituciones pero también en su propia capacidad para influir en el sistema político. A continuación se verán estas premisas en el proceso desarrollado entre el colectivo de las rederas y la Xunta de Galicia.

III. LAS REDERAS “ENREDADAS” EN UN CONTEXTO DE GOBERNANZA El acercamiento al problema de las rederas no es una cuestión fácilmente manejable, debido a su amplitud –afectando a factores económicos, políticos, sociales y culturales-; al aislamiento de las rederas en la comunidad pesquera; a una situación de grave marginalidad, y a la existencia de una discriminación de género. Por lo tanto, resulta necesario explicar brevemente la realidad a la que atiende esta investigación. La invisibilidad de los colectivos vinculados al mundo del mar y ocupados preferentemente por mujeres ha provocado una situación de desigualdad de género en la pesca. En el estudio encargado por la Xunta de Galicia bajo el título “A muller no mundo da

pesca en Galicia” (Gago y Ardora Sociedade Cooperativa Galega, 2004) se refleja que existen aproximadamente unas 19.600 mujeres trabajando en este ámbito, si bien las estadísticas subestiman muchas de las aportaciones del colectivo femenino, como afirma García Negro y Zotes (2006: 4), que participa en toda la cadena productiva y no siempre es reconocido. El oficio de las rederas, señalada por los expertos como una situación de invisibilidad grave, es un tipo de actividad de apoyo a la pesca ocupado en su mayoría por mujeres y, como tal, se caracteriza por una alta temporalidad, salarios bajos y por ser un trabajo principalmente manual. Y, como consecuencia, su aportación apenas es reconocida por la actividad pesquera, viviendo una situación de desventaja respecto a los hombres con unas condiciones laborales y económicas desfavorables. Junto a la marginalidad en la comunidad pesquera en general, las rederas sufren una discriminación de género respecto a los hombres que se dedican al mismo oficio, que representan menos del 10% de la profesión. Esto deriva de que ellos dedican en su totalidad a redes de arrastre, con un nivel de intrusismo inferior al 8%, con el manejo aparejos muy grandes y pesados, por lo que únicamente se puede llevar a cabo en espacios abiertos, en el puerto, más fácilmente controlables. Suelen trabajar por cuenta ajena, mientras que las rederas son autónomas; los salarios son dignos, llegando a 1.200 euros al mes, al igual que los horarios y las condiciones de trabajo en espacios acondicionados (mientras que muchas mujeres realizan el trabajo en sus casas, sin distinción del ámbito reproductivo y productivo por falta de locales, o en condiciones insalubres, llenas de humedades, entre otras cosas). Esta diferenciación constituye una consideración muy importante no sólo en términos de justicia social, sino también porque provoca una diversificación de los intereses dentro de la profesión, ya que no están afectados por los mismos problemas y los rederos se desmarcan de las reivindicaciones de sus compañeras. De esta situación se desprende una escasa valoración del oficio de redera ya que se considera una función periférica en la comunidad pesquera: el hecho de no ser extractoras las coloca en una situación de aislamiento respecto al resto de colectivos, en el último eslabón de la cadena. Los intereses de armadores y efectos navales priman sobre los de un conjunto de mujeres escasamente organizadas, que tampoco pueden acudir a las cofradías para que sean defendidos sus derechos o representadas sus demandas. Esta vulnerabilidad, agravada por la inaccesibilidad de la administración, imposibilita un combate efectivo contra el mayor problema que las acecha: el intrusismo. Se calcula, ya que no hay datos oficiales, que entre 2.000 y 3.000 personas se dedican a la confección y reparación de redes empleando diferentes artes de pesca, pero menos de la mitad ejercen esta profesión de forma regular. Hablamos, por tanto, de un intrusismo en torno al 65%, cifra que se agrava en la situación de crisis actual:

muchas profesionales se han visto obligadas a trabajar por menos de 3 euros para competir con este mercado sumergido, en jornadas de trabajo que llegan a las 10 y 12 horas; a lo que hay que añadir la disminución de la demanda de reparación y confección por causa de la crisis y la deslocalización de esta industria. Sin embargo, la existencia de estas dificultades no implica necesariamente una actuación por parte de la administración. De hecho, las rederas no han sido tenidas en cuenta como objeto de política pública hasta hace bien poco, ya que estas se forman “cuando una situación se juzga políticamente como problemática y es objeto del debate político” (Subirats et al., 2008: 135). En el caso que nos ocupa, los hechos se conforman por la existencia de un colectivo profesional dentro de la comunidad pesquera que se encuentra en condiciones de marginalidad y precariedad, lo que compromete el futuro del sector. A priori, parece una problemática suficiente para que las instituciones tomaran medidas correctivas en este asunto, pero las rederas apenas reúnen los requisitos restantes. Como grupo afectado no contaba con la influencia suficiente para presionar a la administración de cara a una actuación pública. Ellas mismas reconocen que son un “pequeño grupo de mujeres“ frente a un entramado de intereses compuesto por armadores y empresas de efectos navales; lo que se ve agravado por la escasez de redes organizativas y de recuros colectivos entre las rederas, debilitándolas todavía más. Esta circunstancia las coloca en una posición de debilidad a la hora de interaccionar con representantes políticos o con otros actores, como las cofradías de pescadoras (si bien se debe aclarar que no pertenecen a las mismas ya que no son extractoras y estas entidades se conforman, teóricamente, en base a este requisito); y las limita a la hora de presentar un liderazgo fuerte y una línea estratégica definida. ¿Qué es lo que provoca, entonces, la entrada de la problemática de las rederas en la agenda del gobierno autonómico? Se podría resumir en una palabra: coincidencia, a lo que se debe sumar, para ser más riguroso, una apertura del sistema en el ciclo político provocada por el proceso previo con las mariscadoras, la policy window de la que hablaba Kingdom. Una vez que el problema ha sido calificado como público y ha sido aceptado en la agenda de gobierno comienzan las negociaciones en torno a la definición del problema. No son dos hechos lineales, sino que son dos fases interrelacionadas y profundamente interdependientes, en cuyo interior se puede observar la estructura de poder en torno a la problemática: cuál es la influencia de cada actor en la definición y en la presentación de alternativas para su resolución. Como insiste Aguilar, “quién define es quién decide”, como una máxima que pretende “subrayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han tenido la

capacidad de ofrecer el planteamiento y la definición aceptable de la cuestión son los que influyen efectivamente en la decisión” (Aguilar, 2003: 52). Esta premisa es de vital importancia para entender el análisis de políticas públicas desde una perspectiva de proceso, incrementalista, insertada en el enfoque bottom-up. Tradicionalmente, la fase de definición del problema había sido relegada a un segundo plano en la elaboración de políticas públicas por la consideración del carácter objetivo de los problemas. Sin embargo, el cambio de visión en el policy making ha permitido una recuperación de su centralidad por ser una de sus aspectos más centrales, ya que “enmarca y genera casi todo lo que luego ocurre en el proceso de las políticas, los errores que cometemos en ese cometido nos siguen condenando a operar a través de cristales oscuros (Subirats, 2008: 48). Así, la mayor parte de los teóricos apuestan por una perspectiva constructivista: los problemas públicos se crean, dependiendo de los actores involucrados y del contexto temporal, espacial e institucional, rechazando así el objetivismo. De esta se forma, se plantean los problemas como construcciones sociales y políticas de la realidad lo que nos permite trabajar con un planteamiento del problema como oportunidad de mejora de una manera en la que los diferentes actores se insertan en una búsqueda de ideas para encontrar una solución entre las diversas alternativas. Los diferentes agentes implicados negocian defendiendo sus respectivas visiones del problema a resolver. Lejos de relacionarse con la figura del decisor racional que conoce todas las alternativas, se aproxima a una visión laberíntica, en el sentido de que se van construyendo caminos – interpretaciones del problema- esperando llegar al que encamine a los afectados hacia la salida. En este proceso, los distintos actores deben buscar una definición más o menos consensuada para presentar una alternativa, por lo que la definición de los problemas debe enfrentarse a la dificultad de construir y estructurar una concepción aceptable, que supere los diferentes intereses y la polémica provocada por la diversidad de agentes implicados. Además, debe constituirse como definición operativa que permita una intervención pública viable con los instrumentos y recursos que el gobierno tenga a su disposición. Este proceso fue complejo en el caso de las rederas, ya que su problemática atiende a diferentes dimensiones: -

Es un problema muy amplio ya que atiende a todo un conjunto de factores económicos, políticos, sociales y culturales.

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La escasa valoración del oficio de redera y la consideración de función no central en la comunidad pesquera (aunque sin redes no se podría trabajar) por no ser extractoras las coloca en una situación de aislamiento respecto al resto de colectivos, en el último

eslabón de la cadena. Los intereses de armadores y efectos navales priman sobre los de un conjunto de mujeres escasamente organizadas, que tampoco pueden acudir a las cofradías para que sean defendidos sus derechos o representadas sus demandas. -

La situación de las rederas es considerada por los expertos como la más grave dentro de los colectivos feminizados, siendo totalmente invisibles.

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Además de una marginalidad en la comunidad pesquera en general por su carácter de mujeres, las rederas sufren una discriminación de género respecto a los hombres que se dedican al mismo oficio. Se trata de una consideración muy importante no sólo en términos de justicia social, sino también porque provoca una diversificación de los intereses dentro de la profesión, ya que no están afectados por los mismos problemas y los rederos se desmarcan de las reivindicaciones de sus compañeras.

Como se puede observar son muchas las dimensiones a las que hay que atender en el problema de las rederas, como representación de la complejidad de las cuestiones actuales afectada por diversas variables. La dificultad de acotar y atajar estas problemáticas de forma unilateral por parte de las instituciones es evidente, por lo que deben buscar una interacción con otros actores para conseguir que las afectadas apoyen la puesta en marcha de la política; aumente la legitimidad de la actuación administrativa; y se atienda a las demandas del sector para modificar los aspectos más controvertidos. Así, las instituciones dependen, cada vez más, de otras organizaciones, actores y factores externos para poder iniciar y ejecutar sus políticas. A partir del proceso con las mariscadoras, y que se continuará con las rederas, la Consellería de Pesca se hace consciente de que sus programas no pueden desarrollarse sin la participación de las afectadas y de los niveles administrativos más próximos al sector, cuya implicación contribuye a mejorar la resolución del problema. Y mucho menos acotarlo en una definición válida para la totalidad de los y las implicadas. De esta forma, la política se convierte en un proceso continuo de interacción y negociación entre los representantes de la Xunta y las afectadas, produciéndose una doble estrategia de adaptación mutua entre la Consellería y las rederas y entre el centro político del departamento y sus niveles operativos (Mahou, 2008) para aproximarse a la complejidad y diversidad de intereses y planteamientos que rodean a la problemática de las atadoras. Tres son los actores principales que participan de forma activa en la definición de este problema: la administración, las rederas y el equipo técnico. Ni los sindicatos ni los medios de comunicación tienen una posición central en el proceso. El papel de los partidos políticos es más activo, ya que los tres con representación parlamentaria han pasado por el ejecutivo y,

por lo tanto, han centralizado la capacidad decisora. Es decir, se puede hablar de que se produjo una contingencia basada en la confluencia de un personal técnico implicado, interesado y con recursos suficientes para movilizar al resto de actores; una institución dispuesta a iniciar otro proceso con colectivos feminizados del mar con el objetivo de aumentar la eficiencia de la política de mejora de las circunstancias de las rederas y dinamizar el sector; y unas profesionales comprometidas. Esto permitió una política llevada a cabo en un contexto de red, manteniendo la postura incrementalista y participativa por parte de la Consellería en lugar del enfoque racional gerencialista de etapas anteriores, adaptándose a un escenario plural y fragmentando pero repleto de voluntad de consulta, diálogo y negociación con unas profesionales involucradas en la dignificación de su trabajo. Entre los tres actores principales que participan en el proceso (administración, trabajadoras y equipo técnico) encuentran una definición del problema común que permita implementar una política pública: aunque el foco de atención se centraba en el intrusismo, la solución acordada no fue un aumento de las inspecciones, medida que podía incrementar la dependencia del sector hacia las instituciones. El camino señalado se traslada, entonces, a un aumento de la autonomía de las rederas basado en una mejora de su formación y organización atendiendo a los problemas de dispersión y aislamiento de las rederas, aspectos que las hacían más vulnerables y las colocaba en una posición subsidiaria en la red de actores. La postura dominante fue la de la administración por su posición de superioridad relacionado con la cantidad de recursos que posee, por lo que políticos y técnicos impusieron su postura de que la dependencia y la precariedad del colectivo se agravaría si simplemente se aumentaban las inspecciones contra el intrusismo, medida, por otro lado, difícil de poner en marcha dado que las redes ilegales se hacen en domicilios privados. Por lo que se llegó al acuerdo, tras muchas reuniones, de que la agrupación en asociaciones y su perfeccionamiento profesional las podía dotar de capacidad para interactuar con los actores de la red, provocando, a su vez, un desarrollo de su autonomía como profesionales. Y, aunque la situación todavía está lejos de ser óptima, la realidad de estas mujeres ha cambiado. Las aproximadamente 700 rederas legales se han implicado en el desarrollo de un proceso compartido con la administración y. La Xunta había exluido durante años sus demandas, a pesar de la gravedad de su realidad, pero el éxito del proceso de las mariscadoras y el compromiso del equipo técnico del Servicio de Extensión Pesquera imprimió un estilo distinto a la hora de implementar políticas públicas, interaccionando con el entorno e incorporando a las propias afectadas a la toma de decisiones.

El proceso de dignificación de las rederas Desde finales de 2002, el departamento de Pesca e Asuntos Marítimos empezó a contactar con rederas de diferentes lugares a través de técnicos y técnicas que iban preguntando por las cofradías, por los pueblos, intentando establecer un contacto directo con las profesionales ya que muchas de ellas trabajaban en sus casas y eran pocas las que se reunían en el muelle. Las y los agentes de Extensión Pesqueira se dispersaron por toda la costa gallega actuando como interlocutores de las rederas que se encontraban en la vanguardia a la hora de expresar todas sus demandas. Son los Street Level Bureaucrats a los que hace referencia Lipsky ya en la década de los ochenta (en Mahou, 2008), ya que los niveles intermedios de la Consellería influyeron de forma decisiva porque poseían una serie de recursos fundamentales: capacidad profesional y conocimiento directo de la política y sus efectos, aciertos y errores; posesión de una red de contactos tanto dentro de la administración como entre las propias afectadas y otros actores clave; y tienen una considerable influencia sobre el colectivo, para que acepten y se impliquen en las medidas institucionales. Tras este importante trabajo de campo, imprescindible para concienciar a las afectadas que todavía no lo estaban e incorporarlas al proceso, se reunieron en Santiago de Compostela aquellas rederas que estaban interesadas en dar un paso más para mejorar su situación. Se trataba del I Encuentro de Rederas, celebrado en abril de 2003, desde el que surgió la propuesta de profundizar en el asociacionismo, en un primer momento, a nivel local. Acudieron cien redeiras y redeiros, siguiendo una convocatoria de asistencia proporcional para que todos los puertos tuvieran cabida, a la que se sumaron técnicos y técnicas de la administración y personal de la Axencia de Desenvolvemento do Litoral de Galicia (ADELGA). Con la celebración del encuentro se seguían una serie de objetivos operativos: reunir a profesionales de distintos puertos y artes; conseguir que fueran conscientes de la importancia del sector para incrementar su autoestima; darle la oportunidad para dialogar sobre sus problemas; y abrir las puertas hacia el asociacionismo local; además de ofrecer formación por parte de los técnicos sobre cuestiones como aspectos fiscales u organizativos o la exposición por parte de otros colectivos de sus experiencias. Pero lo fundamental de este encuentro, así como de los consecutivos, es que se constituyó en un espacio para que las rederas debatieran su problemática y se fuera fraguando una visión común de su realidad, que culminó con la creación de ocho asociaciones y tres en proceso (que se sumaban a la de Cedeira y Portosín creadas con anterioridad) cuando se celebró el II Encontro sólo seis meses más adelante (en octubre de 2003) y con la fundación de la Federación de Redeiras Artesás o Peirao en el III Congreso, ya en 2004. Los objetivos

que persigue esta organización se pueden englobar en: dignificar socialmente la profesión de rederas y hacerse más visibles para la sociedad; luchar contra el intrusismo profesional; mejorar las condiciones laborales y sus ingresos para garantizar el relevo generacional, así como encontrar nuevas salidas profesionales; mejorar la formación y exigir un reconocimiento como titulación académica. En 2008, la puesta en marcha del “Proxecto Arlinga” por parte de la Secretaría Xeral da Área de Igualdade da Vicepresidencia da Xunta, dirigida por Carme Adán, imprime un nuevo impulso al proceso. Tres eran los pilares de este programa: cursos de formación en igualdad y cooperativismo; la creación de una cooperativa de servicios a las rederas; y la visibilización del oficio y de estas mujeres. Unas treinta redeiras protagonizan la fundación de la cooperativa para eliminar intermediarios y negociar colectivamente los precios y condiciones del producto, pero se vio paralizada ya que las tiendas de efectos navales, que son las que más contratan a ilegales, bajaron el producto sin que la organización de las rederas pudieran competir (ellas vendían a 12 euros frente los 3,50 de los ilegales). Pero esto no les ha impedido seguir trabajando conjuntamente hasta el día de hoy, tanto con la administración como movilizándose contra la misma cuando se agravaba la parálisis institucional (encierros, manifestaciones, etc.). Durante el proceso se han creado trece asociaciones, de las que nueve actualmente integran la Federación, con 137 rederas miembras. También se creó una cooperativa, pero ante la incapacidad de competir con los bajos precios de las redes irregulares tuvieron que abandonarla. Y mediante la organización han conseguido mejorar su situación, pudiéndose decir que hay un antes y un después desde el inicio del proceso y, sobre todo, desde la creación de la Federación de Redeiras Artesas O Peirao, sobre todo en lo que respecta a la visibilidad del sector, ya que se han hecho un hueco en los medios de comunicación, han sido reconocidas por la sociedad y son tomadas en cuenta por la administración. Han conseguido el reconocimiento profesional de su oficio mediante la cualificación, así como de muchas de sus enfermedades profesionales. En los distintos parlamentos se habla de sus propuestas, como la del sello homologado para identificar las redes legales o el problema del intrusismo; participaron en la elaboración del Libro Verde la Pesca; el sector pesquero las llama para opinar; se han incorporado a proyectos tan novedosos como el de Eco-Redes, para el cuidado del medioambiente. Han establecido conexiones con rederas del País Vasco, Asturias y Cantabria en un esfuerzo común para mejorar su situación. Están participando en planes de diversificación de su oficio; han pasado a formar parte de Artesanía

de Galicia y un largo etcétera. Sus comentarios, vivencias y trabajo aparecen continuamente en los medios de comunicación y están impulsando su visibilidad en las redes sociales. Las rederas se han convertido en un referente organizativo en el ámbito de la pesca. De esta forma, ha crecido el orgullo hacia su profesión, apostando por un oficio artesanal que colabora con el desarrollo sostenible, la aportación económica de la pesca y la identidad cultural de Galicia. Aunque son muchos los desafíos a los que tienen que enfrentarse las rederas, a través de la organización, la lucha colectiva y la confianza en sus propias capacidades seguirán avanzando hacia sus objetivos. Las rederas, al igual que las mariscadoras, han dignificado y visibilizado su realidad y, al igual que las mariscadoras, han dado importantes pasos en su camino hacia el empoderamiento.

IV. CONCLUSIONES Las circunstancias que rodean a las rederas se insertan en la complejidad de los problemas en las sociedades contemporáneas, en los que se entremezclan diversas variables: género, discriminación laboral, invisibilidad, aspectos culturales, económicos, etc. Ante estos nuevos retos, los gobiernos no pueden aplicar los esquemas tradicionales de jerarquía y unilateralidad, sino que tienen que interaccionar con otros actores para incrementar la eficacia, la eficiencia y la legitimidad de sus políticas públicas, dentro de un modelo de gobernanza: la interdependencia de recursos y la necesidad de diálogo, consenso y colaboración para encontrar soluciones provoca que la actividad decisoria se realice mediante redes, quebrando los enfoques de racionalidad. Así, la elaboración de políticas se concibe como un proceso, en el que todas las fases están interrelacionadas, que depende de las estructuras de poder en estas redes, de los intereses y objetivos de los actores participantes y del contexto político e institucional. El proceso iniciado por la Xunta en el sector de las rederas se inserta en el interior de estos esquemas. Pero la puesta en marcha de un gobierno en red no se traduce en la pérdida de centralidad de la administración. Todo lo contrario: las instituciones autonómicas lideraron y dirigieron todas las etapas del trayecto seguido por la política, debido a la su superioridad en la posesión de recursos, sobre todo de los técnicos. Pero precisan el apoyo de las rederas para atajar el problema, para que se involucren y aumente la eficacia de la actividad administrativa. Únicamente con la participación de las principales afectadas es posible encontrar una vía de solución duradera. Y esta implicación es precisa desde que se define el problema, ya que este hecho condiciona todo el transcurso de la política, comenzando por la elección estratégica de los participantes y su influencia en el mismo. En esta fase de definición es donde el consenso

es más visible, ya que a pesar de las iniciales posturas confrontadas, a través del diálogo, expresado en los encuentros y de las reuniones con los técnicos y políticos, se acordó una postura unificada que partía de una alternativa centrada en una mayor organización de las profesionales y una mejor formación. Y, aunque la manifestación de los problemas se ha redefinido constantemente desde 2002, estos dos aspectos han seguido siendo claves, y ha permitido a las rederas incrementar su capacidad de presión hacia la administración para poner en marcha medidas que años antes no habría realizado. En lugar de profesionales aisladas ahora conforman una organización compuesta a su vez por otras asociaciones que le permite interactuar con la administración y presentar una sola voz más fuerte y sólida. El papel del equipo técnico también ha sido fundamental en el desarrollo del proceso, actuando como intermediarios e influyendo en la puesta en práctica de las directrices de la Consellería. Pero no sólo eso, fue este personal técnico quien dio el impulso para iniciar una intervención gubernamental, ya que fue el que percibió la existencia de un problema de marginación e invisibilidad entre los colectivos feminizados de la comunidad pesquera. Así, se conforman unas relaciones de interdependencia entre el centro político y la periferia administrativa, lejos de la perspectiva weberiana o racional de funcionariado neutral y maquinal. La política no se desarrolla en un marco cerrado. Por el contrario, la política se convierte en un fenómeno abierto y dinámico que varía y se transforma dependiendo de los actores y el contexto, adaptándose a las nuevas circunstancias. Y este contexto se encontraba, además, muy condicionado por la experiencia de la política del marisqueo, cuyo resultado había mostrado cierto nivel de éxito. Esto ha permitido abrir una ventana de oportunidades para otras políticas similares como fue la de las rederas, junto a la experiencia acumulada en las estructuras administrativas. Así, podemos hablar de una política pública elaborada bajo las premisas de la gobernanza a través de un entramado de actores. Siguiendo a Lindblom, Hill y Hupe (en Mahou, 2008: 65) sigue un modelo de gobernanza basado en la persuasión: la administración y las principales afectadas, con la intermediación de un equipo técnico que influye y condiciona la actividad gubernamental, buscan la confluencia de sus objetivos e intereses a través del diálogo y la interacción. Pero esto no se traduce en una pérdida de centralidad de los gobiernos, de los estados ni de la política. De hecho, los fines buscados por las instituciones son un incremento de legitimidad y de eficacia de sus programas. Y en esto sentido se pueden ver los resultados: las rederas se han comprometido en el proceso y han cooperado para poner en marcha las cuestiones dependientes de ellas: la creación de asociaciones, la asistencia en cursos, la formación de una federación que aglutine sus

demandas; una postura activa en la elaboración de propuestas de mejora, etc. En suma, han aumentado su visibilidad. Y, por su parte, el sistema se ha abierto a sus reivindicaciones de manera que en los últimos años han alcanzado cuotas de poder y se han convertido en parte decisora dentro de la red de actores. En suma, la transformación ha venido de la mano de un cambio en la forma de elaborar las políticas públicas en contextos de gobernanza, bajo la premisa de implicación de otros actores afectados por un problema considerado público. El aislamiento y la desorganización de estas profesionales eran una de las causas directas de su debilidad como agente político. De este caos se derivaba su invisibilidad económica y social y la carencia de reconocimiento por parte de las instituciones y de la comunidad en general. Así, se presentaba como imprescindible abordar estas cuestiones e insistir en la unión de estas mujeres para convertirse en sujetos. Tuvo que producirse una alteración en el modo de gestión de la administración para incorporar a las protagonistas en sus propias mejoras, que vino de la mano de un nuevo equipo técnico que confiaba en el trabajo de campo como forma de elaboración de políticas. Puerto a puerto se fueron sumando rederas concienciadas en la necesidad de transformar su situación y que, todavía hoy, lideran ellas mismas el cambio. Aunque son muchas las demandas que no se han cumplido, los problemas que no se han resuelto y las luchas que quedan por combatir, las expectativas han sido cubiertas, al menos en parte. La dignificación y el reconocimiento como profesionales ha incrementado la autoestima de estas mujeres que han ascendido por los peldaños de su posición en la toma de decisiones. Se ha comenzado a valorar su aportación económica a la pesca en el último eslabón de la cadena, pero también se ha visibilizado su papel como sustentadora del desarrollo de sus comunidades y de sus modos de producción artesanales, reconociendo su aportación al ámbito social y cultural de Galicia.

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