Modulo1 Aspectos generales enfoque de desarrollo y el SNIP

  Gestión y evaluación de Proyectos de Inversión Pública (SNIP)

Módulo: Aspectos generales: marco conceptual y el SNIP

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Contenido MÓDULO:    ASPECTOS  GENERALES:  MARCO  CONCEPTUAL  Y  EL  SNIP  .....................................................  1   1.  ESTADO  E  INVERSIÓN  PÚBLICA  .........................................................................................................  4   1.1.  FUNCIONES  DEL  ESTADO  .........................................................................................................................  5   1.1.1.  Crecimiento  ..............................................................................................................................  5   1.1.2.  Estabilidad  ................................................................................................................................  5   1.1.3.  Equidad  .....................................................................................................................................  6   1.1.4.  Sustentabilidad  .........................................................................................................................  6   1.2.  FUNCIONES  DE  LA  HACIENDA  PÚBLICA  .......................................................................................................  7   1.2.1.  Asignación  ................................................................................................................................  7   1.2.2.  Distribución  ..............................................................................................................................  7   1.2.3.  Estabilidad  ................................................................................................................................  7   1.3.  FUNCIONES  DE  PLANIFICACIÓN  .................................................................................................................  8   1.4.  INSTITUCIONALIDAD  PARA  LA  TRANSFERENCIA  DE  RECURSOS  EN  EL  DESARROLLO  DE  LAS  POLÍTICAS  SOCIALES  ............  9   1.5.  NIVELES  DECISIONALES  DE  LA  ACCIÓN  PÚBLICA  ..........................................................................................  10   1.5.1.  Nivel  estratégico  .....................................................................................................................  10   1.5.2.  Nivel  programático  .................................................................................................................  11   1.5.3.  Nivel  operativo  .......................................................................................................................  11   1.6.  RESUMEN  ..........................................................................................................................................  11   2.  EL  SISTEMA  NACIONAL  DE  INVERSIÓN  PÚBLICA  (SNIP)  ...................................................................  13   2.1.  GESTIÓN  DE  LA  INVERSIÓN  PÚBLICA  .........................................................................................................  13   2.1.1  Objetivos  de  la  gestión  de  la  inversión  pública  ........................................................................  13   2.1.2.  Problemas  usuales  en  la  gestión  de  la  inversión  pública  ........................................................  14   2.1.2.1.  Atrasos  y  sobrecostos  en  la  ejecución  de  los  proyectos  ..................................................................  14   2.1.2.2.  Falta  de  financiamiento  para  la  operación  ......................................................................................  15   2.1.2.3.  Déficit  de  proyectos  listos  para  su  ejecución  ...................................................................................  16   2.1.2.4.  Sobreinversión  en  algunos  sectores  ................................................................................................  16   2.1.2.5.  Insuficiente  inversión  en  los  sectores  sociales  .................................................................................  16  

2.1.3.  Limitantes  a  la  programación  y  administración  eficiente  de  la  inversión  pública  ..................  17   2.1.3.1.  Falta  de  personal  capacitado  en  preparación,  evaluación  y  administración  de  proyectos  .............  18   2.1.3.2.  Procedimientos  no  estandarizados  ..................................................................................................  19   2.1.3.3.  Estructura  institucional  inadecuada  .................................................................................................  19   2.1.3.4.  Falta  de  oportunidad  de  la  información  ..........................................................................................  20   2.1.3.5.  Falta  de  responsabilidad  por  errores  o  ineficiencias  .......................................................................  20   2.1.3.6.  Falta  de  apoyo  político  para  un  manejo  eficiente  de  la  inversión  ...................................................  20  

2.2.  LOS  SISTEMAS  NACIONALES  DE  INVERSIÓN  PÚBLICA:  SNIP  ...........................................................................  21   2.2.1.  Función  de  administración  de  la  inversión  pública  .................................................................  21   2.2.2.  Estructura  general  de  los  SNIP  ...............................................................................................  23   2.3.  EL  SNIP  EN  EL  PERÚ  ............................................................................................................................  24   2.3.1.  Análisis  de  la  inversión  social  .................................................................................................  29   2.3.1.1.  Priorización  de  políticas  sociales  ......................................................................................................  31   2.3.1.2.  Análisis  sectorial  ...............................................................................................................................  32   2.3.1.3.  Análisis  regional  y  local  ....................................................................................................................  34  

2.4.  NORMATIVA  DEL  SNIP  .........................................................................................................................  34   2.4.1.  Leyes  .......................................................................................................................................  35   2.4.2.  Reglamento  del  Sistema  Nacional  de  Inversión  Pública  .........................................................  36   2.4.3.  Directiva  general  del  Sistema  Nacional  de  Inversión  Pública  .................................................  36   2.4.4.  Incorporación  de  gobiernos  locales  al  Sistema  Nacional  de  Inversión  Pública  .......................  37   2.4.5.  Disposiciones  por  tipo  de  proyectos  .......................................................................................  37   2

2.4.6.  Cooperación  técnica  no  reembolsable  ....................................................................................  38   2.4.7.  Sistema  operativo  de  seguimiento  y  monitoreo  .....................................................................  38   3.  SNIP  NET   ........................................................................................................................................  40   3.1.  APLICATIVOS  INFORMÁTICOS  DEL  SNIP  NET  ............................................................................................  40   3.2.  BANCO  DE  PROYECTOS  .........................................................................................................................  43   3.2.1.  Acceso  para  público  en  general:  consulta  a  base  de  datos  ....................................................  43   3.2.1.1.  Consulta  de  Proyectos  de  Inversión  Pública  ....................................................................................  43   3.2.1.2.  Consulta  de  conglomerados  autorizados  .........................................................................................  49   3.2.1.3.  Consulta  de  programas  de  inversión  ...............................................................................................  51  

3.2.2.  Acceso  para  operadores  SNIP  .................................................................................................  53   3.2.3.  Acceso  para  operadores  SNIP:  ingreso  y  modificación  del  PIP  ...............................................  54   3.2.3.1.  Identificación  del  PIP  ........................................................................................................................  54   3.2.3.2.  Los  estudios   .....................................................................................................................................  56   3.2.3.3.  La  justificación  del  PIP  ......................................................................................................................  56   3.2.3.4.  Las  alternativas  del  PIP  ....................................................................................................................  57   3.2.3.5.  Los  componentes  del  PIP  (en  la  alternativa  recomendada)  .............................................................  59   3.2.3.6.  Aspectos  complementarios  sobre  la  viabilidad  del  PIP  ....................................................................  60   3.2.3.7.  Observaciones  de  la  Unidad  Formuladora  .......................................................................................  60   3.2.3.8.  Competencias  en  las  que  se  enmarca  el  PIP  ....................................................................................  61  

3.2.4.  Acceso  para  operadores  SNIP:  evaluación  del  PIP  ..................................................................  61   3.2.4.1.  Evaluación  de  un  Proyecto  de  Inversión  Pública  ..............................................................................  61   3.2.4.2.  Registro  de  la  Declaratoria  de  Viabilidad  .........................................................................................  62  

3.3.  FORMULARIOS  DEL  SNIP  ......................................................................................................................  62   3.3.1.  Anexos  ....................................................................................................................................  62   3.3.2.  Formatos  ................................................................................................................................  63  

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1. Estado e inversión Pública1 Para entender, en su verdadero contexto, los impactos que genera un proyecto de inversión pública y las necesidades y requerimiento de información social, económica, técnica y legal; para la formulación y evaluación de los estudios de preinversión de dichos proyectos; es preciso presentar, primero, las ideas centrales sobre las funciones del Estado y sus principales herramientas de intervención, como es el gasto público; lo cual implica la identificación de funciones desde la perspectiva de la Hacienda Pública. Asimismo, se explicita el rol de la planificación y sus funciones básicas en el marco de la complementariedad entre mercado e intervención del Estado.

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CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones. Manual 24: Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas, abril 2003. 4

1.1. Funciones del Estado El Estado, considerado como un conjunto de instituciones que poseen los medios y la autoridad legal para intervenir sobre toda la sociedad, cumple, entre otras, varias funciones: • • • •

Crecimiento. Estabilidad. Equidad. Sustentabilidad.

Veamos, en las líneas siguientes los detalles de la enumeración. 1.1.1. Crecimiento Para enfrentar los desafíos económicos y sociales, es imprescindible alcanzar un crecimiento estable. Esta es una condición necesaria, aunque no suficiente, para generar empleo, utilizar los recursos disponibles, brindar bienestar y aprovechar progresivamente los beneficios del comercio mundial. 1.1.2. Estabilidad Además de garantizar el crecimiento para mejorar el bienestar de la población, lo cual significa aumentar no solo el ingreso total, sino también el de las personas, el Estado debe mantener estabilidad económica, tanto interna como externa: •

La estabilidad interna significa alcanzar altos niveles de empleo y un razonable nivel de precios. Estos dos factores dependen considerablemente del nivel de la demanda agregada, y esta, a su vez, se encuentra influenciada por el nivel de gastos e ingresos públicos. Es en este ámbito en que el Estado, mediante su política fiscal, permite alcanzar un mayor o menor nivel de estabilidad interna.

•

La estabilidad externa hace referencia al balance que debe existir entre exportaciones e importaciones; estos dos componentes dependen 5

fuertemente de la forma en que el Estado maneje su política fiscal, cambiaria y monetaria. 1.1.3. Equidad La búsqueda de una mayor equidad requiere que la sociedad desarrolle sistemas de protección y promoción de las oportunidades y de la calidad de vida, con el fin de que todos los ciudadanos sean partícipes de los beneficios y actores del desarrollo. Lo previo supone satisfacer las necesidades básicas y promover una sociedad más justa y participativa. Dentro de un enfoque integrador, la reasignación del gasto social debe recaer, en primera instancia, sobre aquellas áreas de mayor efecto redistributivo: • • • • • •

Educación primaria. Educación secundaria. Salud y nutrición. Empleo. Vivienda social. Seguridad social.

1.1.4. Sustentabilidad La incorporación de la dimensión ambiental presupone que el proceso de desarrollo sea sustentable en el largo plazo y que logre, para distintas generaciones, un medio ambiente adecuado. Las estrategias de desarrollo conllevan el uso intensivo de insumos y la generación de residuos. Durante este ciclo, se agotan los recursos, se pierde la capacidad de recuperación, se afecta el ecosistema y se impacta a la sociedad como un todo. Frente a este hecho, el Estado debe intervenir o proponer acciones que incorporen el costo ambiental o la desigual distribución de los afectados (economías externas)

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1.2. Funciones de la Hacienda Pública Desde la perspectiva de la Hacienda Pública se destaca tres funciones básicas: estas son: • • •

Asignación. Distribución. Estabilidad.

Estas funciones se enmarcan en una adecuada complementariedad entre intervención y mercado. Es decir, existen algunas tareas que el mercado por sí solo no puede cumplir y que, por lo tanto, para garantizar la equidad y la eficiencia, dentro de un ámbito de integración y cohesión social, es necesaria la acción del Estado a través de las políticas y un esquema de regulación apropiado. 1.2.1. Asignación El Estado se preocupa de la provisión eficiente de bienes sociales; es decir, el Estado define una canasta de bienes y servicios sociales, que por motivos de fallas del mercado o por ineficiencias que puedan producirse debido a las características de estos bienes, no es factible que el mercado la provea; por tanto, debe ser provista por el Estado. 1.2.2. Distribución Dada la desigual e inequitativa distribución de la riqueza, es necesaria la acción del Estado para atender a quienes quedan más perjudicados con esta desigualdad, de tal manera que se establezca mejores condiciones de distribución. 1.2.3. Estabilidad Esta función es de política macroeconómica. Tiene relación con el nivel de empleo, la estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento, objetivos que no resultan automáticamente: es necesaria la dirección de la política pública

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1.3. Funciones de planificación Mediante la planificación económica y social, el Estado materializa sus estrategias o promueve sus políticas. Se trata de recoger las experiencias, consolidar lo avanzado, enmendar lo que se considere inconveniente y adoptar los cambios necesarios. En la planificación, se debe considerar lo siguiente: •

Visión a largo plazo. Esfuerzo de prospectiva para incorporar previsión, coherencia, unidad y reducción de incertidumbre, todo esto acompañado de una asignación eficiente y equitativa de los recursos fiscales, con el fin de atender con prioridad los servicios, la infraestructura y las obras que demanda la reducción de la pobreza y las desigualdades. • Coordinación intersectorial. Compatibilización entre presupuesto y programas y la regulación de los mercados, con el fin de darle dirección al proceso social y orientación coherente al cambio, y asegurar una asignación eficiente y equitativa de los recursos, en consonancia con las prioridades que demanda un Estado moderno y competitivo. • Evaluación. El seguimiento, evaluación de planes, programas y proyectos son labores fundamentales de un modelo de gestión pública orientada a resultados y al establecimiento de un sistema de indicadores. De forma complementaria a las funciones de planificación, se debe considerar aspectos relacionados con su ejecución. Lo previo tiene que ver con los diseños institucionales y con los aspectos decisionales, para lo cual es necesaria la coordinación vertical en torno a objetivos y toma de decisiones en los diferentes niveles jerárquicos.

•

Concertación. Últimamente, el tema de la concertación o generación de consensos se ha convertido en una condición necesaria para la ejecución de lo planificado. Esta cuarta función conformaría una agenda 8

estratégica de gobierno para revitalizar la planificación económica y social.

1.4. Institucionalidad para la transferencia de recursos en el desarrollo de las políticas sociales Este proceso opera, fundamentalmente, a través del diseño de los fondos públicos disponibles. Las políticas sociales definen la oferta como una canasta de bienes y servicios (públicos) que serán otorgados a sectores estratégicos de intervención sobre la base de cambios planificados para la construcción de un futuro deseado, cuestión definida por la planificación (visión a largo plazo). Por otro lado, la provisión de los servicios y bienes públicos tiene sus referentes presupuestales a nivel de los gobiernos nacionales y subnacionales en las asignaciones correspondientes. Estos bienes y servicios se financian y realizan dentro de un esquema de impuestotransferencia, en el que el Estado consigue recursos (impuestos) y los entrega, subsidiando o proveyendo bienes de consumo o servicios (transferencia) a las familias de menores ingresos. La ejecución de las políticas sociales debe, obligatoriamente, realizarse por medio de la estructura organizacional, y adecuarse a los mecanismos y procedimientos de administración. Las instituciones del Estado, concebidas en su conjunto como una estructura divisional, son las encargadas de llevar a cabo este proceso de transferencia de recursos; son, por lo tanto, el vínculo entre el Estado y las personas. 9

La eficiencia, eficacia y calidad en la entrega de estos recursos depende de la acción de estas instituciones, de la capacidad de los funcionarios y de los instrumentos utilizados para ello. Esto, obviamente, definido a partir de las funciones que cada institución debe desarrollar y la pertinencia de la oferta programática que estas deben cumplir, ajustada a las políticas que determinan esta oferta y las necesidades de la población.

1.5. Niveles decisionales de la acción pública En la administración del Estado, podemos distinguir tres diferentes niveles de intervención que implican diferentes niveles de toma de decisiones: • • •

Nivel estratégico. Nivel programático (institucional). Nivel operativo.

La visión que se tiene del Estado va desde los niveles más altos a los más bajos, los que siempre están vinculados con la estructura institucional. Es decir, las funciones que se les encomienda a las estructuras jerarquizadas deben estar en una relación muy directa con las decisiones que se debe tomar. La estructura jerárquica se identifica tanto para toda la administración del Estado, como para estructuras diseñadas para espacios subnacionales. En términos muy generales, hay que acotar que estos diseños pueden estar más o menos descentralizados, dependiendo de las características que presenten, ya sea como estados federales o estados unitarios. 1.5.1. Nivel estratégico Para los niveles superiores, se identifica principalmente a las decisiones de carácter estratégico, las cuales son decisiones políticas y legislativas, que por un lado orientan la acción pública y, por otro lado, la regulan. 10

El nivel estratégico está relacionado con la administración del Estado en su conjunto, y se identifica con el gobierno nacional y su programa. 1.5.2. Nivel programático Para los niveles intermedios (instituciones) o programáticos, se identifica funciones y decisiones relacionadas con los objetivos fijados para las instituciones, las cuales deben desarrollar acciones en un sector determinado, (ministerios, servicios, etc.). Las instituciones pueden ser privadas, estar reguladas por el Estado o estar vinculadas con este (tercerización de servicios). Este nivel obedece a objetivos institucionales, y lo relacionamos con objetivos programáticos, ya que en esta esfera se lleva a cabo los programas de los diferentes sectores (Salud, Educación o Vivienda), y están vinculados con las políticas y planes definidos en los niveles estratégicos. 1.5.3. Nivel operativo En este nivel se aplica directamente la intervención del Estado sobre la población. Se expresa en recursos económicos, infraestructura construida, servicios directos, etc. Este nivel implica funciones, tareas, instrumentos, personal que labora y equipamiento empleado; en él, los desempeños están sujetos a metas; los impactos de este accionar deben ajustarse a objetivos definidos en los niveles estratégicos y programáticos (o institucionales)

1.6. Resumen Sobre la base de las políticas, de los programas de gobierno y de los planes que se desprenden, hay que conservar la coherencia entre los lineamientos estratégicos, los objetivos programáticos y las acciones operacionales que sustentan el diseño de las políticas. La acción de las instituciones públicas siempre va a tener resultados (objetivos de impacto), los cuales van a afectar a diferentes variables. Lo deseable es que 11

estos se encuentren en relación con las orientaciones de niveles superiores (objetivos estratégicos e institucionales) y que al mismo tiempo se retroalimenten. La inversión pública implica un flujo de recursos que se relaciona con una política pública determinada, que parte por la fijación de objetivos de carácter estratégico, que utiliza recursos humanos, monetarios e institucionales, entre otros, para el cumplimiento de los programas, y que finalmente se expresa en proyectos ejecutados que redundan en bienes o servicios que son transferidos a la población. NIVELES  DECISIONALES  DE  LA  ACCIÓN  PÚBLICA  

INSTITUCIONES   Estado,  gobierno  (programa  de   gobierno,  políticas  y  planes)  

Instituciones  públicas  y   privadas,  administradoras  de   fondos  o  intermediarias   (programas  de  inversión)   Unidades  de  ejecución  de   tareas  o  proyectos  

Variables  económicas,   ambientales,  sociales  

NIVELES  

OBJETIVOS  

Nivel  estratégico  

Objetivos  estratégicos  

Nivel  programático  

Objetivos   institucionales  

Nivel  operativo  

Metas  

Objetivos  de  impacto,   implícitos,  explícitos  

Fuente.  ILPES,  Dirección  de  Proyectos  y  Programación  de  Inversiones.  

El anterior esquema destaca la importancia de una adecuada y oportuna articulación entre los tres niveles con el fin de lograr, con eficiencia y equidad, el balance entre la oferta programática y las necesidades de la población. Lo manifestado queda expresado, también, en una correcta preparación y evaluación de proyectos, con su correlato en la ejecución y operación de los mismos. 12

2. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) 2.1. Gestión de la inversión pública 2.1.1 Objetivos de la gestión de la inversión pública2 La tasa de crecimiento de un país depende, entre otros factores, de una buena asignación de la inversión pública. En consecuencia, si se desea alcanzar un mayor crecimiento económico, un paso necesario es el mejoramiento de la programación y administración de las inversiones del sector público. Sin embargo, el crecimiento en sí mismo no tiene mayor sentido cuando este se realiza a expensas de la calidad de vida de los grupos sociales, mayoritarios o

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CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas (resumen del capítulo III). Santiago de Chile, abril de 2003. 13

minoritarios. Por ello, la inversión pública no solo debe asignarse con base en su aporte al crecimiento económico, sino que debe considerar lo siguiente: • • •

El concepto más amplio de progreso social. La reducción de las desigualdades (socioeconómicas, de género, étnicas o etéreas). El manejo sustentable del medio ambiente.

Para avanzar hacia el logro de estos fines, es necesario que la inversión pública sea administrada con eficacia y eficiencia: •

Por eficacia entendemos a la capacidad de lograr los objetivos propuestos; solo será posible saber si la inversión pública es eficaz cuando los objetivos que esta persigue hayan sido definidos con claridad.

•

Por eficiencia entendemos a realizar las acciones necesarias para el logro de los objetivos con el mínimo necesario de recursos. Para saber si la inversión es eficiente se requerirá, entonces, algún punto de comparación (estándares usuales, experiencias previas o al menos una programación inicial de recursos requeridos).

2.1.2. Problemas usuales en la gestión de la inversión pública Alcanzar una mayor eficacia, eficiencia y transparencia en la programación y administración de la inversión pública no es tarea fácil. Algunos problemas típicos que se presentan con el presupuesto de inversión son: • • • • •

Atrasos y sobrecostos en la ejecución de los proyectos. Falta de financiamiento para la operación. Déficit de proyectos listos para su ejecución. Sobreinversión en algunos sectores. Baja inversión en los sectores sociales.

En las líneas sucesivas, abordaremos con detalle a la enumeración previa. 2.1.2.1. Atrasos y sobrecostos en la ejecución de los proyectos Los atrasos y sobrecostos durante la ejecución son los problemas más frecuentes en los proyectos de inversión pública. Se distinguen dos casos: 14

• •

Desviaciones reales. Desviaciones debido a una programación demasiado optimista.

Un proyecto puede presentar atrasos en su ejecución o sobrecostos debido a diversos factores, tales como: • • • • •

Falta de financiamiento oportuno. Mala planificación de la ejecución. Huelgas. Déficit de insumos. Desastres naturales.

También ocurre que la programación inicial del proyecto y las estimaciones de costos fueron demasiado optimistas o fueron manipulados para hacer el proyecto más atractivo. En tales casos, se puede estar realizando de forma óptima y, sin embargo, aparecer el proyecto con sobrecosto o atraso. 2.1.2.2. Falta de financiamiento para la operación Suele ocurrir que durante la etapa de evaluación de un proyecto no se tome en cuenta los costos totales de la operación ni a quién los financiará. El proyecto se aprueba y ejecuta con la sola preocupación de los costos de capital. Como consecuencia, la infraestructura no es mantenida adecuadamente, es subutilizada e, incluso, puede quedar abandonada. Muchas razones explican (pero no justifican) esta situación: • • •

No considerar los costos de operación en la fase de preinversión. Falta de coordinación entre las entidades encargadas de construir y de operar el proyecto. Y, eventualmente, el que es políticamente más atractivo para un gobierno, inaugurar nuevas obras antes que mantener las existentes.

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2.1.2.3. Déficit de proyectos listos para su ejecución Una situación típica, cuando una delegación de una entidad financiera visita un país, es ver a los funcionarios del ministerio de planificación o de economía trabajando horas extras para preparar una cartera de proyectos financiables. Ello es reflejo de un proceso de preinversión deficiente o inexistente. Los proyectos son preparados solo cuando hay posibilidades de financiamiento, y no como una actividad rutinaria del gobierno. Como consecuencia, cuando hay financiamiento disponible, este no necesariamente es destinado a los sectores prioritarios, sino que a aquellos con proyectos listos o capaces de prepararlos en menor tiempo. 2.1.2.4. Sobreinversión en algunos sectores El problema antes citado suele generar sobreinversión en algunos sectores o un énfasis en megaproyectos. Esta situación, común a muchos países, se origina debido a que las instituciones —que tradicionalmente han manejado un mayor volumen de recursos— cuentan con buenos equipos de ingenieros y economistas con experiencia en la preparación y evaluación de proyectos; por lo tanto, cuando hay recursos disponibles, lo más probable es que estos sean asignados a dichas entidades, ya que tendrán proyectos listos para ser iniciados o podrán prepararlos con mayor celeridad. 2.1.2.5. Insuficiente inversión en los sectores sociales Una vez que se hay iniciado un megaproyecto —como por ejemplo una central hidroeléctrica, un puerto o un aeropuerto— es muy poco probable que su ejecución sea suspendida cuando se requiera efectuar recortes presupuestales. Por cierto, la suspensión de un proyecto en ejecución puede no ser conveniente debido al alto costo incurrido (costo hundido); sin embargo, este no suele ser la razón principal:

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• •

El proyecto no se suspenderá debido a la existencia de grupos de presión que se benefician con él y, por ende, al alto costo político involucrado. Tampoco son probables las reducciones al presupuesto corriente, ya que implicaría la necesidad de despedir funcionarios públicos.

Por ello, la salida usual (dado que afortunadamente el financiamiento vía emisión con la consiguiente inflación está suficientemente desacreditado) es postergar proyectos pequeños, tales como la mayoría de los proyectos sociales. Otra posibilidad es recortar el financiamiento a programas de asistencia, nuevamente en detrimento de los sectores más pobres. En consecuencia, es común que en tiempos de crisis los sectores más afectados sean justamente aquellos que deberían recibir mayor apoyo (salud, nutrición, previsión social, educación). 2.1.3. Limitantes a la programación y administración eficiente de la inversión pública El origen de la ineficiencia observada en la programación y administración de la inversión pública suele encontrarse en deficiencias tales como: • • • • • •

Falta de personal capacitado en la preparación, evaluación y administración de proyectos. Procedimientos no estandarizados de recolección y análisis de información. Falta de oportunidad de la información. Institucionalidad inadecuada para una buena gestión de la inversión. Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias. Falta de voluntad política para mejorar la eficiencia.

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2.1.3.1. Falta de personal capacitado en preparación, evaluación y administración de proyectos La necesidad de entregar capacitación en formulación, evaluación y administración de proyectos ha sido reconocida por años. En consecuencia, y considerando el gran número de cursos que se ha desarrollado en casi todos los países de la región, el problema ya no debería existir. Sin embargo, el impacto de estos cursos, mayoritariamente realizados con el apoyo de entidades financieras multilaterales, ha sido menor al esperado. Ello debido a factores tales como: •

Algunos cursos han sido orientados a la preparación avanzada en la evaluación de proyectos (programas de seis meses a dos años). El resultado es un pequeño grupo de funcionarios altamente capacitados. Desafortunadamente, su nivel de conocimientos les abre las puertas del sector privado, por lo que no tardan en emigrar a este.

•

Otros cursos se orientan a la capacitación en formulación y evaluación de tipologías específicas de proyectos. Este caso es típico de las agencias de las Naciones Unidas que brindan cursos (de uno a tres meses) en temas tales como: ü Evaluación de proyectos agrícolas. ü Evaluación de proyectos industriales. ü Evaluación de proyectos de salud. Lamentablemente cada agencia tiene su propio enfoque y metodología. Por ello, los funcionarios que asistieron a distintos cursos difícilmente llegarán a un acuerdo sobre cómo evaluar un proyecto. Más aún, si un mismo funcionario asiste a cursos de distintas entidades, puede que termine más confundido de lo que estaba al principio. De hecho, muchas veces las metodologías aplicadas apuntan más a satisfacer las necesidades de información o de colocar recursos de la agencia, que a 18

facilitar la decisión de ejecutar el proyecto según la conveniencia del país. •

Si no existe la estructura institucional y el apoyo político para la evaluación de proyectos, un funcionario capacitado puede ver frustrado su deseo de aplicar los conocimientos adquiridos, y dejar de preocuparse por evaluar proyectos o incluso alejarse del sector público.

2.1.3.2. Procedimientos no estandarizados La falta de procedimientos y metodologías estandarizadas para la evaluación, selección y ejecución de proyectos es también un problema común. En tales casos no es posible seleccionar los mejores proyectos, ni siquiera a nivel sectorial. Ello, debido a que los indicadores disponibles no serán comparables si han sido determinados con metodologías diferentes. Esta situación se dificulta, además, al no contar con equipos de evaluación de proyectos debidamente capacitados, pues sería necesario entrenarlos en todos los diversos procedimientos y metodologías en uso. Una situación similar ocurre cuando no existen procedimientos establecidos para el seguimiento y control de los proyectos en ejecución; se hace imposible comparar la eficiencia de distintas entidades en la ejecución de sus programas de inversión. 2.1.3.3. Estructura institucional inadecuada Por lo general, en el sector público, las tareas de planificar la inversión, financiarla y controlar su avance y resultados son responsabilidad de entidades o unidades diferentes. En algunos casos, dos entidades tienen similares responsabilidades y traslapan su accionar. No se suele realizar una evaluación ex post a los proyectos, por lo que no existe un aprendizaje institucional. La descoordinación institucional hace que, a veces, cierta información crítica para 19

una buena administración no esté disponible, mientras que otros datos son solicitados paralelamente por dos o más entidades. 2.1.3.4. Falta de oportunidad de la información De nada sirve la información, si esta no es recibida a tiempo, especialmente durante la ejecución de los proyectos. Con frecuencia, quienes toman decisiones no saben de los problemas que se presentan con los proyectos en ejecución hasta cuando es demasiado tarde (en ocasiones, incluso, pueden llegar a enterarse por la prensa). Las consecuencias de la mayoría de los problemas que se presentan en la ejecución de proyectos pueden ser mínimas, si se adopta medidas correctivas a tiempo. Sin embargo, ello no es posible, si no se dispone de un sistema de seguimiento periódico, estandarizado, confiable y ágil del avance físico y financiero de los proyectos. Proyectos altamente rentables, socioeconómicamente, pueden resultar un desastre debido a problemas menores que no fueron corregidos a tiempo. 2.1.3.5. Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias El dinero del sector público es de todos; por lo tanto, no es de alguien en particular. Por ello es frecuente que quienes administran dinero público no se preocupen demasiado por usarlo eficientemente. Al fin y al cabo, los funcionarios públicos no reciben bonos si son eficientes, ni son penalizados en su salario si no usan bien los recursos. Se torna así, más importante, aumentar el volumen de recursos manejados, que preocuparse porque estos sean utilizados eficientemente. Sin duda, esta situación difiere mucho de la existente en el sector privado. 2.1.3.6. Falta de apoyo político para un manejo eficiente de la inversión A veces hay resistencia, en los sectores políticos, al desarrollo de sistemas eficientes de administración de la inversión pública: si existen criterios técnicos 20

que permitan recomendar programas de inversión, la libertad de las autoridades para presionar por proyectos de su interés se ve disminuida.

2.2. Los sistemas nacionales de inversión pública: SNIP 2.2.1. Función de administración de la inversión pública3 La función de administración de la inversión pública puede ser conceptualizada como el sistema de control de un proceso a través del cual distintos insumos son transformados en bienes y servicios que provee el sector público. Por ejemplo: •

La preinversión es un proceso que utiliza mano de obra calificada y recursos financieros para producir estudios que permiten planificar inversiones futuras.

•

La inversión de capital se modela como un proceso que requiere dinero para adquirir varios insumos y produce infraestructura (caminos, edificios, etc.).

•

Análogamente, la inversión social, usualmente catalogada como gasto social, utiliza recursos públicos para incrementar el capital humano del país.

La función de administración maneja información acerca de los recursos disponibles y decide cómo serán asignados. Recibe, además, información acerca del proceso de producción (inversión de capital y gasto social) para conocer cómo se está empleando los recursos; y, de ser necesario, adopta medidas correctivas.

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CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas (resumen del capítulo III). Santiago de Chile, abril de 2003. 21

Para alcanzar el objetivo señalado, la función de administración debe contar con ciertos componentes específicos: •

Un sistema de seguimiento y control que entregue información acerca del uso de los recursos, y sobre si las metas están siendo alcanzadas en los plazos previstos y con el costo estimado. Los datos deben ser recolectados de forma periódica y para todos los proyectos y programas del sector público. Con estos se prepara distintos reportes para ser distribuidos a quienes deben tomar decisiones.

•

Un sistema de proyecciones económico-financieras para saber qué disponibilidad de recursos existirá el próximo año (y ojalá los subsiguientes). Esta información es clave para evitar incluir en el programa de inversiones más proyectos de los que es posible financiar, tanto durante la ejecución como durante la operación. Es necesario conocer qué entidades han sido eficientes en el uso de los recursos asignados y cuáles no han sido capaces de invertirlos según lo planificado. Esta información puede, entonces, retroalimentar el sistema, afectando la distribución de recursos entre entidades en futuros períodos presupuestarios.

•

Debe existir un sistema para la asignación del presupuesto corriente, así como un sistema de asignación del gasto social (inversión en capital humano). Este último debe permitir determinar si los recursos han sido bien empleados y han alcanzado a la población objetivo.

•

Por último, se requiere de un sistema de programación de inversiones. Este debe facilitar el estudio de programas de inversión alternativos, permitiendo determinar cuál alcanza los objetivos deseados con el mínimo de recursos. 22

Todos estos sistemas constituyen lo que llamaremos la función de administración de la inversión pública. En la práctica, la responsabilidad por la operación de cada sistema puede recaer en distintas entidades. Sin embargo, es importante no perder de vista el esquema global, ya que asegura la operación armónica del sistema como un todo.   FUNCIÓN  DE  ADIMISTRACIÓN  DE  LA  INVERSIÓN  PÚBLICA  

Estudios técnicoeconómicos

Infraestructura

Recursos humanos

Fuente.  ILPES.  

2.2.2. Estructura general de los SNIP4 Aun cuando los bancos de proyectos (BP) fueron concibieron inicialmente solo como sistemas de información sobre proyectos propuestos y en desarrollo, la práctica demostró la conveniencia de implementar Sistemas Nacionales de Inversión Pública basados en el concepto de los bancos de proyectos. La implementación de un sistema de este tipo requiere desarrollar en forma simultánea cuatro aspectos, a saber:

4

CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas (resumen del capítulo III). Santiago de Chile, abril de 2003. 23

• • • •

Metodologías. Sistemas de información. Reformas legales e institucionales. Capacitación.

Estos aspectos dan origen a los cuatro componentes fundamentales que debe abordar cualquier proyecto de implantación de un BP, como son: •

El componente legal e institucional. Incluye la preparación y aprobación de leyes, decretos y reglamentos que definan, regulen y respalden la operación del SNIP. También comprende la adecuación de la estructura institucional y de los procedimientos intrainstitucionales e interinstitucionales para responder a las demandas que genera la administración y operación del sistema.

•

El componente metodológico. Demanda la preparación de manuales metodológicos de identificación, preparación y evaluación de proyectos, así como manuales de seguimiento y control de proyectos y de operación de los sistemas de información.

•

El componente de sistemas de información. Constituido por el equipamiento (hardware) y los programas (software) que permiten un manejo ágil y eficaz de la gran cantidad de información que genera, registra y utiliza un SNIP.

•

El componente de capacitación. Indispensable para cambiar la cultura de manejo de la inversión pública; incluye cursos, seminarios, convenios con entidades de capacitación, preparación de material docente y actividades de asistencia técnica.

2.3. El SNIP en el Perú Superar las debilidades que se presentaron en los procesos de inversión pública en el país en el transcurso de las décadas pasadas, y apoyar una mejor y eficiente asignación de recursos a proyectos de inversión que estén bien 24

formulados y evaluados, constituyeron debilidades de los gobiernos de turno; y, por lo tanto, una necesidad que se debía cubrir. Lo expresando en las líneas previas hizo evidente la necesidad de diseñar y poner en marcha un Sistema Nacional de Inversión Pública que estuviera técnicamente sustentado en un marco conceptual, con una organización funcional y operativa, definida adecuadamente. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) surgió en el Perú en el año 2000 con la promulgación y publicación de la Ley N.o 272935, con la finalidad de contribuir al uso eficiente y racional de los limitados recursos del Estado. El SNIP constituye un medio para garantizar la eficiencia y sostenibilidad de los proyectos o programas de inversión financiados con recursos públicos. El SNIP promueve el mejor desempeño técnico-financiero, la participación de la sociedad civil y fortalece el principio de transparencia en el gasto del Estado. Como todo sistema, el SNIP es un conjunto de principios, procesos, procedimientos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos y/o programas de inversión pública. Elementos con un objetivo común —concretar las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social, atendiendo los lineamientos de la política de gobierno— y cuyas partes están relacionadas entre sí en el contexto de un Estado moderno. En general, el SNIP es un instrumento de gestión que permite transformar las iniciativas de inversión en proyectos concretos, considerando el

5

Ley 27293: LEY QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 28 de junio del 2000; fue modificada por las Leyes N.º 28522 y 28802, publicadas en el Diario Oficial El Peruano el 25 de mayo del 2005 y el 21 de julio del 2006, respectivamente, y por los Decretos Legislativos N.o 1005 y 1091, publicados en el Diario Oficial El Peruano el 3 de mayo del 2008 y el 21 de junio del 2008, respectivamente. 25

ciclo de vida del proyecto. Su estructura se fundamenta en cuatro pilares básicos: • • • •

Las normas e instrucciones. La capacitación y difusión. Las metodologías de formulación y evaluación de proyectos. El sistema de información de proyectos.   ESQUEMA.  LA  PROPUESTA  DEL  SNIP  

Los Sistemas Administrativos Nacionales son sistemas de gestión que actúan como normas de calidad (certifican conductas).

El SNIP busca certificar la calidad de los proyectos.

El SNIP opera dentro de una organización que apoya la descentralización, en la que participan e interactúan todas las instituciones sectoriales y regionales que promueven y ejecutan proyectos de inversión pública. Está diseñado para captar los requerimientos de inversión desde la base, partiendo de una tipificación de proyectos municipales, departamentales, regionales y nacionales en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas por el gobierno, las cuales sirven de referencia para la selección y priorización de proyectos. De esta forma, el SNIP canaliza sus esfuerzos en la formulación y actualización de un Programa Multianual de Inversiones Públicas (PMIP), que proporciona al sistema presupuestario la 26

información necesaria para la elaboración del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversión y, a la vez, permite orientar la negociación de la cooperación internacional en función de las prioridades de desarrollo, en especial en materia social. Las bases para fundamentar el proceso de descentralización de la inversión pública son establecidas con la involucración de la sociedad civil para la identificación de sus necesidades y la promoción de proyectos que den respuesta a las mismas y deben estar orientados al cumplimiento de los planes y programas de desarrollo nacional y regional. Estos procesos participativos establecen las necesidades de la población de una manera más precisa. El SNIP está integrado por los siguientes órganos: •

La Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de Economía y Finanzas, que es la más alta autoridad técnica normativa del Sistema; es la entidad que dicta las normas técnicas, métodos y procedimientos que rigen los Proyectos y Programas de Inversión Pública.

•

Por los órganos resolutivos a los que se refiere el artículo 10.° de la ley y las Oficinas de Programación e Inversiones del gobierno nacional (OPI-GN) y de los gobiernos regionales (OPIGR) y locales (OPI-GL).

•

Por las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras (UE) de proyectos de cada entidad.

El siguiente esquema, elaborado por el PNUD6, presenta las relaciones funcionales e institucionales de las instancias que conforman el SNIP. Así, la

PNUD toma como fuente la Directiva General del SNIP, N.º 004-2007-EF/68.01, que fue aprobada por la Resolución Directoral N.º 009-2007-EF/68.01, publicada el 02 de agosto del 2007 y modificada por la Resolución Directoral N.º 010-2007-EF/68.01, publicada el 14 de agosto del 2007. 6

27

DGIP mantiene una relación técnico-funcional y directa con las OPI y, a través de estas, con la UF y la UE.

Sector  gobierno  regional/gobierno  local  

En  cada   sector,   gobierno   regional  o   local,  la  OPI   constituye  el   máximo   órgano  técnico   del  SNIP.  

Ministerio  de  Economía  y   Finanzas  

Órgano  Resolutivo   Relación  institucional   Oficina  de  Programación  e   Inversiones  (OPI)  

Relación técnicofuncional

Dirección  General  de   Inversión  Pública  del  MEF  

Relación  Funcional  y/o  Institucional   Unidades Formuladoras

o

Fuente.  Cuadernos  PNUD.  Series  de  desarrollo  Humano  N.  12.  Plan,  presupuesto  y  proyecto  un  aporte   para  la  gestión  regional  y  local.  Lima,  2007.  

Los fondos para financiar la inversión pública provienen de recursos de origen interno y externo. En el caso de las fuentes de origen interno estas son básicamente: • • •

•

•

El presupuesto del gobierno central proveniente de la recaudación fiscal. El presupuesto de las entidades descentralizadas, proveniente de los impuestos o ingresos percibidos por los servicios que estas prestan. El aporte de las municipalidades, que son recursos captados a través de los arbitrios por los servicios prestados y los recursos que el gobierno central les transfiere (10% constitucional). El aporte comunitario proveniente de la contribución de las comunidades beneficiarias para la ejecución de proyectos en dinero, materiales y mano de obra. Las donaciones de origen interno, provenientes de las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones y otras.

Por otro lado, los fondos de origen externo se clasifican básicamente en: •

Reembolsables, que son préstamos realizados principalmente por organismos de cooperación internacional. 28

•

No reembolsables, que pueden ser provenientes de donaciones y cooperación técnica.

Los dos fondos también financian parcialmente el presupuesto nacional. Considerando la abundancia de necesidades de servicios sociales que presenta la población y la escasez de fondos de financiamiento con los que cuenta el gobierno para satisfacer esta demanda de inversión, es necesaria la priorización —en función de criterios técnicos y no políticos— de la inversión del Estado en proyectos de desarrollo social. Lo que significa que debe de darse una priorización de los proyectos que den respuesta a las necesidades más urgentes de la población, sobre todo que tengan un mayor índice de pobreza. 2.3.1. Análisis de la inversión social En el 2007 y mediante el Decreto Supremo N.o 027, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) estableció 12 políticas de carácter nacional y de cumplimento obligatorio para todos y cada uno de los ministerios y demás entidades del Estado, las cuales se constituyen como base para el desarrollo de las políticas en el periodo 2007-2011. A continuación abordaremos los detalles de tales políticas. •

La primera área temática que se desarrolla en estas políticas es sobre la descentralización. Bajo la supervisión de la PCM se busca asegurar la pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones y recursos de los gobiernos regionales y locales, delimitando con precisión las funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinación entre los niveles de gobierno.

•

La segunda se refiere a la igualdad de hombres y mujeres, la cual se encuentra bajo la supervisión del MIMP. Se busca promover la igualdad de oportunidades en las políticas públicas, planes nacionales y 29

prácticas del Estado, impulsando en la sociedad la adopción de valores, prácticas, actitudes y comportamiento equitativos, garantizando el derecho a no sufrir discriminación, e impulsando la erradicación de la violencia familiar y sexual. •

La tercera política está referida a la juventud y su participación en los distintos espacios políticos y sociales: promoción de planes, programas y proyectos de capacitación para el trabajo que contribuyan a su empleabilidad. Asimismo, fomentar el acceso universal a la educación, formación profesional y técnica de calidad, vinculadas a las potencialidades económicas regionales y locales, así como el acceso y promoción del uso de nuevas tecnologías y comunicación.

•

La cuarta política de Estado está referida a los pueblos andinos, amazónicos, afroperuanos y asiático-peruanos; tiene como entidad supervisora al MIMP. La política está orientada al desarrollo e implementación de programas y proyectos para su desarrollo integral, de manera coordinada con el gobierno regional y local.

•

En la quinta política se hace referencia a las personas con discapacidad, fomentando el respeto a sus derechos y su integración a la sociedad en todos sus aspectos.

•

La inclusión, sexta política de Estado, es supervisada por la PCM y el MIMP. La política busca promover la inclusión económica, social, política y cultural de los grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados. La política obliga a cada entidad del Estado a destinar una parte de sus actividades y presupuesto a realizar obras y acciones a favor de los grupos sociales excluidos. También se propone reducir la mortalidad infantil, prevenir las enfermedades crónicas, mejorar la nutrición de los menores de edad, erradicar el trabajo infantil, apoyar la promoción de la paternidad responsable y garantizar el respeto de los 30

derechos de grupos vulnerables, erradicando toda forma de discriminación. •

La séptima política de Estado corresponde a la extensión tecnológica, medioambiental y la competitividad, supervisada por el MED. Esta se encuentra orientada al desarrollo y difusión de actividades de investigación básica, aplicada y de innovación tecnológica, estableciendo incentivos para la participación en estas actividades.

•

La octava política se refiere al aumento de las capacidades sociales, y se encuentra supervisada por la PCM y el MIMP. En esta política se considera a las acciones que sirven para apoyar las estrategias nacionales, regionales y locales de lucha contra la pobreza y la seguridad alimentaria, así como los planes nacionales sectoriales.

•

El empleo y lo concerniente a las MYPE se encuentran en la novena política de Estado, y es supervisada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción. Busca desarrollar políticas que se enfocan en la generación de empleo digno; promueve e impulsa el fortalecimiento de las capacidades empresariales de las MYPE y la promoción de la participación de estas en las adquisiciones estatales.

•

Las últimas tres políticas de gobierno están relacionadas con la simplificación administrativa, la política anticorrupción y la política de seguridad y defensa nacional.

2.3.1.1. Priorización de políticas sociales En febrero del 2007, la Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) presentó el inventario de Programas Sociales y los Lineamientos para la Fusión, Integración y/o Articulación de Programas 31

Sociales. Se reportó 82, de los cuales el 60% se concentraba en nueve unidades ejecutoras. En consecuencia, se debió tomar como unidad de análisis a las unidades ejecutoras, además de los programas. El proceso de fusiones se enmarca en dos normas fundamentales: • •

La Ley N.° 27658: Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado. El Decreto Supremo N.° 029-2007-PCM: Plan de Reforma de los Programas Sociales.

A través del Plan de Reforma de los Programas Sociales se buscó aumentar la eficiencia del gasto y mejorar la calidad de la gestión. Por otro lado, se propuso una estructura organizativa (la CIAS) para la rectoría, administración, ejecución y supervisión de los programas sociales en el Perú. Dicho documento incluye los principales problemas detectados en los programas sociales, el proceso de fusión es una de las herramientas para superar estas deficiencias. Del reconocimiento de las urgencias por crear las condiciones para la igualdad de oportunidades para participar en el desarrollo nacional y lograr un nivel de vida adecuado el Estado, es necesario efectuar fuertes inversiones en cinco áreas prioritarias: • • • • •

Educación. Salud. Infraestructura básica. Justicia. Seguridad.

2.3.1.2. Análisis sectorial El análisis parte de reconocer los lineamientos de política; así, por ejemplo, tenemos que en sectores como trabajo y salud se observa que estos se encuentran acordes con los lineamientos de política actual de gobierno.

32

FUNCIONES  BÁSICAS  Y  COMPLEMENTARIAS  

Así, tenemos entre los lineamientos del sector trabajo y promoción del empleo: • • •

Promover el empleo digno y productivo. Desarrollar competencias laborales. Promover la inserción en el mercado de trabajo en un marco de igualdad de oportunidades, especialmente para los grupos vulnerables de la población.

En el sector salud, los lineamientos planteados se basan en lo siguiente: • •

• • •

La promoción de la salud y prevención de las enfermedades. Extensión y universalización del aseguramiento en la salud (Seguro Integral de Salud [SIS, Essalud, etc.]); suministro y uso racional de los medicamentos. Política andina de medicamentos. Política de gestión y desarrollo de recursos humanos con respeto y dignidad. Creación del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud. 33

• •

Modernización del Ministerio de Salud (MINSA) y fortalecimiento de su rol de conducción sectorial. Financiamiento interno y externo orientado a los sectores más pobres de la sociedad.

2.3.1.3. Análisis regional y local A nivel regional y local, los gobiernos se basan en lo estipulado en la Ley de Gobiernos Regionales y Municipales. Es en base a esta que estructuran sus prioridades. En el caso de los gobiernos locales, la promoción del desarrollo es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y locales promueven el desarrollo en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional, facilitando la competitividad local, y propiciando las mejores condiciones de vida de su población. En los últimos años, la inversión en los gobiernos regionales se ha realizado, sobre todo, en infraestructura, vías y accesos de comunicación, obras de infraestructura, saneamiento y alumbrado, colegios, puestos de salud, por citar algunos. En menor medida disponen de proyectos para el desarrollo productivo, salvo algunas excepciones; en tal sentido, son las municipalidades provinciales y locales las que ponen mayor énfasis en el desarrollo de capacidades del sector productivo, así como en el desarrollo de cadenas y territorios.

2.4. Normativa del SNIP Las normas del SNIP constituyen el conjunto de procedimientos que permiten al Estado regular y ordenar el proceso de la inversión pública en el país, en cualquiera de las etapas del ciclo de vida de sus proyectos, y en las que se pretenda solicitar recursos. A través de estas normas se pretende lo siguiente: •

•

La orientación y ordenamiento del proceso de inversión pública, y así aprovechar las oportunidades de inversión más rentables, basadas en criterios de rentabilidad social. Establecer con claridad los procedimientos que serán utilizados en la formulación y evaluación de las iniciativas de inversión:

34

ü Se debe señalar el procedimiento que se aplicará en materia de análisis técnico y económico de estas iniciativas. ü Se debe fijar una fecha de presentación de las iniciativas de inversión. ü Establecer la cobertura institucional en el tema de la inversión. ü Definir el procedimiento que se utilizará para darle el seguimiento físico y financiero a cada iniciativa. Entre las directivas del SNIP tenemos leyes, decretos, resoluciones, directivas, reglamentos y modificatorias, relacionados con su estructura, funcionamiento, pautas para la elaboración de proyectos, seguimiento-evaluación, entre otras necesarias para que el sistema cumpla con sus objetivos establecidos. A continuación se presenta un breve repaso de las normas del SNIP; podrá acceder a sus contenidos completos al hacer clic en sus links correspondientes. 2.4.1. Leyes Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Ley 27293 (actualizada) y sus modificatorias: Decreto Legislativo N.° 1091 (parte pertinente); Decreto Legislativo N.° 1005; Ley 28802; Ley 28522 (parte pertinente).

Por medio de esta Ley se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. En sus modificatorias se contempla: •

La promoción de los servicios especializados en elaboración de estudios de preinversión y evacuación de proyectos de inversión pública, y, además, la modificatoria de la Ley 27293.

•

Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas a delegar sus atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a financiarse con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve el aval o garantía del Estado. 35

•

La Ley 28802 modifica los artículos 2, 3, 9 y 10 e incorpora el artículo 11 y una nueva disposición complementaria a la Ley N.o 27293. La modificación se realiza en aspectos como el ámbito de aplicación de la Ley y la incorporación de los gobiernos locales de forma progresiva, así como en las funciones y atribuciones de la DGIP y de las oficinas de programación e inversiones.

•

La Ley 28522 modifica el Artículo 4 de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Y dispone:

«Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases, y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo».

2.4.2. Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública Decreto Supremo N.° 102-2007-EF (actualizado) y sus modificatorias: Decreto Supremo N.° 038-2009-EF.

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública y modificación de la Segunda Disposición Complementaria del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. 2.4.3. Directiva general del Sistema Nacional de Inversión Pública

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública Decreto Supremo N.° 102-2007-EF (actualizado) y sus modificatorias: Decreto Supremo N.° 038-2009-EF.

36

Resolución Directoral N.º 003-2011-EF/68.01 que aprueba la Directiva General del SNIP, Directiva N.º 001-2011-EF/68.01. Modificatorias: • • • • • • • •

R. R. R. R. R. R. R. R.

D. D. D. D. D. D. D. D.

N.° N.° N.° N.° N.° N.° N.° N.°

002-2011-EF/63.01 003-2012-EF/63.01 008-2012-EF/63.01 003-2013-EF/63.01 004-2013-EF/63.01 005-2013-EF/63.01 008-2013-EF/63.01 005-2014-EF/63.01

(23 (23 (13 (02 (07 (27 (31 (20

de de de de de de de de

julio del 2011). mayo del 2012). diciembre del 2012). mayo del 2013). julio del 2013). julio del 2013). octubre del 2013). mayo del 2014).

2.4.4. Incorporación de gobiernos locales al Sistema Nacional de Inversión Pública Incorporan a los gobiernos locales al Sistema Nacional de Inversión Pública, aprueban la Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para los gobiernos regionales y gobiernos locales. 2.4.5. Disposiciones por tipo de proyectos •

•

Lineamientos básicos para la formulación de Proyectos de Inversión Pública con enfoque territorial. Aprobados por R. D. N.º 003-2013EF/63.01: aprueban CME para PIP de recuperación de servicios postdesastres y los lineamientos básicos para la formulación de PIP con enfoque territorial; establece disposiciones para PIP mediante el mecanismo de obras por impuestos (2 de mayo del 2013). Lineamientos para la formulación de Proyectos de Inversión Pública en materia de ordenamiento territorial. Aprobados por R. D. N.° 007-2013-EF/63.01 (31 de octubre del 2013).

Asimismo, se encuentran disponibles los contenidos mínimos, guías simplificadas, pautas y lineamientos para los siguientes sectores: 37

• • • • • • • • • • • •

Desarrollo urbano. Educación y Cultura. Salud, Desarrollo e Inclusión Social. Energía. Producción. Saneamiento. Transportes y Comunicaciones. Justicia. Defensa. Turismo. Prevención de Desastres. Seguridad Ciudadana.

2.4.6. Cooperación técnica no reembolsable

Directiva para el tratamiento de los proyectos enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública que involucran Cooperación Técnica Internacional, Resolución Directoral Ejecutiva N.º 126-2004-APCI-DE y modificatorias: Resolución Directoral Ejecutiva N.° 006-2005-APCI-DE.

La Resolución Directoral Ejecutiva N.º 126-2004-APCI-DE aprueba la Directiva para el tratamiento de los proyectos enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública que involucran Cooperación Técnica Internacional. La Resolución Directoral Ejecutiva N.° 006-2005-APCI-DE incorporan una Disposición Complementaria a la Directiva N.o 002-2004/APCI-DE sobre proyectos enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública que involucran Cooperación Técnica Internacional. 2.4.7. Sistema operativo de seguimiento y monitoreo

Resolución Ministerial N.° 251-2011-EF/15.

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas emitirá las disposiciones que sean necesarias 38

para la implementación y funcionamiento del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública. También podemos encontrar instrumentos metodológicos, directivas y formatos específicos: •

• • • • •

Aprobación de Instrumentos Metodológicos para la Evaluación de las Declaratorias de Viabilidad otorgadas en el Marco del Sistema Nacional de Inversión Pública. Directiva que establece disposiciones para la elaboración del Inventario de Proyectos de Inversión Pública culminados y no culminados. Aprueban Formatos del Sistema Nacional de Inversión Pública para las Mancomunidades Municipales Aprobación de la directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para Proyectos de Inversión Pública de influencia interregional. Aprobación de la directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para mancomunidades regionales. Proyectos de Inversión Pública formulados por la UF PROINVERSIÓN en el marco de la 96.o Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 29951.

Además de la normativa antes mencionada existen otras que se encuentran relacionadas con el Sistema Nacional de Inversión Pública, las cuales también debemos tener en cuenta; estas se encuentran a disposición del público en general en la página web del Ministerio de Economía: • • • • • • •

Programación Multianual de la Inversión Pública (PMIP). Emergencia y Desastres. Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL). Obras por Impuestos. Asociaciones Público-Privadas (APP). Normatividad Vinculada. PROCOMPITE.

39

3. SNIP NET 3.1. Aplicativos informáticos del SNIP NET Los aplicativos informáticos SNIP NET son herramientas web que permiten a los usuarios el acceso a información de proyectos, programas, registros, información geográfica, etc., concernientes al Sistema Nacional de Inversión Pública. El acceso a estos se realiza a través de la página web del Ministerio de Economía y Finanzas: www.mef.gob.pe. El acceso a algunos de los siete aplicativos SNIP NET es restringido, como veremos más adelante.  

 

40

  PORTAL  DEL  MINISTERIO  DE  ECONOMÍA  Y  FINANZAS  

Ingreso  a  Inversión   Pública  

  INGRESO  A  APLICACIONES  INFORMÁTICAS            

Ingreso  a  las   aplicaciones

  41

APLICACIONES  INFORMÁTICAS            

    BANCO  DE  PROYECTOS

42

3.2. Banco de Proyectos El Banco de Proyectos es un aplicativo informático que sirve para almacenar, actualizar, publicar y consultar información resumida y estandarizada de los Proyectos de Inversión Pública en su fase de preinversión e inversión. Esta herramienta del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) permite al ciudadano en general la consulta en línea y la interacción entre las unidades formuladoras (UF) de proyectos y sus evaluadoras (OPI, DGIP, UF, en caso de delegación). Las fichas de registro (formatos SNIP 03, SNIP 04 y SNIP 05 de la Directiva General de SNIP) son documentos mediante los cuales se resumen los estudios de preinversión de un PIP, PIP Menor o Programa de Inversión respectivamente. El Banco de Proyectos se encuentra dividido en dos partes: •

La primera es para la realización de consultas en la base de datos del SNIP; es de uso general.

•

La segunda es para almacenar, actualizar, publicar y consultar la información resumida y estandarizada de un Proyecto de Inversión Pública (PIP) en su fase de preinversión e inversión; es de uso exclusivo de personal autorizado.

3.2.1. Acceso para público en general: consulta a base de datos La consulta de la base de datos permite al público en general absolver sus consultas en cuanto a proyectos, conglomerados y programas específicos que se encuentren dentro del SNIP. 3.2.1.1. Consulta de Proyectos de Inversión Pública La consulta a la base de datos de proyectos del SNIP se realiza de tres formas: 43

•

La primera, a través del código SNIP. Este código es el número que se generado a través del ingreso del proyecto al sistema por parte de alguna unidad formuladora o entidad autorizada.

•

La segunda, mediante palabra(s) clave(s) en el nombre del proyecto.

•

La tercera, a través de la búsqueda avanzada.                                     CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  

Fuente.  http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/new-­‐bp/operaciones-­‐bp.php  

a. Consulta por código SNIP Para el caso de la primera forma de acceso, el acceso a la base de datos se realiza mediante el ingreso del código SNIP del proyecto buscado. Esta acción conducirá al usuario a la ficha SNIP correspondiente al código suministrado, dándole la posibilidad de imprimir una copia de la ficha resumen del Proyecto de Inversión Pública (PIP) o ver la descripción de su estado actual.

          44

CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  DE  PIP  POR  SU  CÓDIGO  SNIP  

FICHA  RESUMEN  DEL  PIP    

Fuente.  http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/new-­‐bp/operaciones-­‐bp.php  

b. Acceso por palabra clave Otra opción de ingreso a la base de datos es mediante el ingreso de alguna palabra o palabras claves del nombre del proyecto. Debemos recordar que no existe duplicidad de nombres dentro del SNIP. Todos los proyectos son únicos. Al ingresar a la base de datos por esta forma, el sistema muestra una pantalla con la relación de PIP que contienen la palabra o palabras claves buscadas, lo cual nos da la posibilidad de visualizar otros campos de interés (nivel de gobierno, código SNIP, monto, cadena funcional, 45

unidades formuladoras, evaluadoras, ejecutoras, etc.) y exportar la lista en formato Excel. Es necesario que activemos el link que se encuentra en el código SNIP para poder acceder al resumen del proyecto que nos interesa. CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  DE  PIP  POR  PALABRAS  CONTENIDAS  EN  EL  NOMBRE  DEL  PROYECTO  

       

 Fuente.  http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/new-­‐bp/operaciones-­‐bp.php     LISTA  DE  PROYECTOS  QUE  CONTIENEN  EN  SU  TÍTULO  LA  PALABRA  BUSCADA  

Fuente.  http://ofi5.mef.gob.pe/wp/BusquedaAvanzada.aspx?nombre=PARQUE%20ZONAL  

  46

AMPLIACIÓN  DE  LOS  CAMPO  DE  INTERÉS  EN  LA  LISTA  DE  PROYECTOS  

AMPLIACIÓN  DE  LOS  CAMPOS  DE  INTERÉS  EN  LA  LISTA  DE  PROYECTOS  

c. Acceso por búsqueda avanzada La tercera forma de búsqueda de proyectos de inversión es a través de la búsqueda avanzada. Para acceder a esta opción debemos activar el link correspondiente. 47

CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  DE  PIP  POR  BÚSQUEDA  AVANZADA  

Al ingresar al link de búsqueda avanzada, el sistema nos mostrará una ficha en la cual podremos ingresar información concerniente al proyecto que buscamos, datos como la localización del proyecto, la cadena funcional, la unidad formuladora, la situación, etc., estos nos permiten agilizar la búsqueda. La búsqueda en el sistema nos da como resultado una lista con los nombres de los PIP que tienen similitud en los parámetros ingresados en el paso previo; entre ellos encontraremos el PIP requerido.      

48

  FICHA  PARA  EL  INGRESO  DE  DATOS:  BÚSQUEDA  AVANZADA  

3.2.1.2. Consulta de conglomerados autorizados Cuando necesitamos realizar una consulta en la base de datos del SNIP sobre los conglomerados7 autorizados, debemos realizarla activando el link asociado al punto B de la aplicación. Debemos saber que un conglomerado en el sistema de inversión pública es un proyecto que suma varios proyectos similares y que, en general, tiene la libertad de aprobar en su interior cada una de sus iniciativas de inversión. En el SNIP existen más de 50 conglomerados autorizados.      

Se entiende por conglomerado al conjunto de PIP similares que tienen el mismo tratamiento que un único PIP. La DGIP autoriza los conglomerados y los codifica.

7

49

  CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  DE  CONGLOMERADOS  AUTORIZADOS  

Como resultado de nuestra búsqueda, el sistema nos proporciona una lista de los conglomerados que se encuentran autorizados. De tal lista, debemos seleccionar el código correspondiente al conglomerado requerido; esta acción nos dará la posibilidad de acceder a una lista de proyectos pertenecientes a dicho conglomerado.   LISTA  DE  CONGLOMERADO  AUTORIZADOS  

  50

  LISTA  DE  PROYECTOS  DEL  CONGLOMERADO    

FICHA  RESUMEN  DEL  PIP  PERTENECIENTE  AL  CONGLOMERADO  AUTORIZADO  

3.2.1.3. Consulta de programas de inversión Para consultas respecto a programas de inversión, tenemos que activar el link respectivo. Una vez realizado, el sistema nos presentará una lista que contiene a todos los programas de inversión registrados. De estos, debemos seleccionar el que sea de nuestro interés, y luego activar el link del código del programa de inversión correspondiente. Esta acción nos permitirá obtener la ficha de resumen del programa y la posibilidad de ver su estado actual, así como acceder a una impresión de la misma.       51

    CONSULTA  DE  BASE  DE  DATOS  DE  PROGRAMAS  DE  INVERSIÓN  PÚBLICA  

LISTA  DE  PROGRAMAS  DE  INVERSIÓN  PÚBLICA  

              52

  FICHA  DE  RESUMEN  DEL  PROGRAMA  DE  INVERSION  PÚBLICA  

3.2.2. Acceso para operadores SNIP A diferencia del acceso a la base de datos, que es de uso del público en general, esta aplicación solo tiene como usuarios a las unidades formuladoras y las oficinas de programación e inversiones de los gobiernos locales, regionales y nacionales. El acceso para operadores SNIP es un aplicativo WEB para el registro de Proyectos de Inversión Pública, lo cual ayuda a hacer el seguimiento durante su formulación y evaluación. Se encuentra normado por la Resolución Directoral N.° 002-2009-EF/68. ACCESO  PARA  OPERADORES  SNIP  

53

La página del MEF ha puesto a disposición diversos instructivos para los operadores del SNIP: •

Instructivos ü Registro de PIP con estudios completos mayores a 30 MB (nuevo). ü Guía para convertir documentos en Formato PDF imagen a PDF con reconocimiento de texto: OCR (nuevo). ü Instructivo software HDM3, descargar HDM3. ü Instructivo Software ICE , guía de instalación y descarga. ü Cómo convertir documentos a archivos PDF.

•

Videos instructivos en el registro del Banco de Proyectos ü ü ü ü

Video instructivo para Video instructivo para Video instructivo para Video instructivo para el formato SNIP 16.

el el el el

registro registro registro registro

de PIP, formato SNIP 04. de PIP, formato SNIP 03. del informe de consistencia. en la fase de inversión, incluido

3.2.3. Acceso para operadores SNIP: ingreso y modificación del PIP Como recordamos, las unidades formuladoras son las encargadas del ingreso/modificación de un Proyecto de Inversión Pública durante la fase de preinversión. Para esto deben de seguir algunas pautas: 3.2.3.1. Identificación del PIP •

La determinación del código SNIP del proyecto. Este es un número autogenerado que se asigna cada vez que se ingresa un PIP al banco de proyectos.

•

La determinación del nombre completo del proyecto. Este debe contener tres características: ü La naturaleza de intervención. ü Servicio objeto de la intervención. ü Localización geográfica.

•

La estructura funcional programática del PIP. Para lo cual se debe guiar del clasificador funcional programático emitido para tales fines, y 54

considerar que la función corresponde al nivel máximo de agregación de las acciones de gobierno para el cumplimiento de los deberes primordiales del Estado. ü El programa es el desagregado de la función que refleja acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos y metas finales, mediante la combinación de recursos humanos, materiales y financieros. ü El subprograma es el desagregado del programa que representa los objetivos parciales identificables dentro del producto final de un programa. En los casos que corresponda, una vez seleccionado el subprograma se muestra la OPI responsable de la evaluación de los estudios. •

Pertenencia a un PIP. Deben indicar, además, si el PIP pertenece —o no— a un PIP; si pertenece —o no— a un conglomerado autorizado. En el caso de pertenecer a uno, se seleccionará de la lista el código del conglomerado autorizado respectivo. La UF solamente registra los proyectos que conforman el conglomerado, y no el conglomerado en sí.

•

La localización geográfica. Seleccionar la localización geográfica donde se ubica el PIP (departamento, provincia y distrito); se puede llegar hasta el detalle de centro poblado, si es pertinente.

•

La Unidad Formuladora del Proyecto de Inversión Pública. Este punto está relacionado con el usuario conectado al sistema, quien debe registrar obligatoriamente los datos de los responsables de la formulación del PIP y del responsable de la unidad formuladora. Por lo general, esta información la proporciona la persona que encarga la formulación de un proyecto, o la posee la UF. En muchos casos, la elaboración del proyecto también incluye la elaboración de la ficha SNIP 55

de ingreso, por lo que es recomendable solicitar esta información al iniciar el proyecto. •

La Unidad Ejecutora recomendada del Proyecto de Inversión Pública. Como su nombre lo indica, es la unidad que se va a encargar de la ejecución del proyecto. Esta debe ser elegidas de acuerdo con la naturaleza del proyecto y con las competencias de cada una de las instituciones. En el caso de un gobierno local que se constituya como unidad ejecutora, se deberá consignar la ubicación geográfica de dicho gobierno.

3.2.3.2. Los estudios •

Nivel de estudio del PIP. − −

Perfil Factibilidad

Incluye la siguiente información: • • •

Fecha de elaboración del estudio. Autor. Costo de elaboración.

Para los estudios de preinversión de un proyecto, cabe resaltar que solo se podrá ingresar/modificar la información del estudio actual del PIP. •

Nivel de estudio recomendado para declarar VIABILIDAD. Consiste en seleccionar el nivel de estudio para que la Unidad Formuladora considere suficiente para que el PIP sea declarado VIABLE. En el caso de una DOBLE DELEGACIÓN, el sistema exigirá la aprobación de este estudio para pasar al estado PENDIENTE DE VIABILIDAD.

3.2.3.3. La justificación del PIP •

Planteamiento del problema. Es un resumen del problema que el PIP pretende resolver; se debe exponer sus principales causas y efectos, además de la información referente al número de beneficiarios directos en función del tipo de PIP.

•

Número de beneficiarios directos.

56

•

Características de los beneficiarios directos. Se refiere a las características de los beneficiarios directos en función del tipo de PIP.

•

Objetivo del proyecto. Resumen del objetivo del PIP.

3.2.3.4. Las alternativas del PIP •

Descripciones. En teoría, se debería seleccionar a las tres mejores alternativas de los estudios de preinversión para el PIP. En muchos casos, los proyectos solo cuentan con dos alternativas. En los casos en que se justifica la ausencia de una o dos alternativas adicionales a la recomendada, se ingresa una frase que indique el hecho, por ejemplo: «No existe alternativa».

•

Los indicadores. Por cada una de las alternativas, se señala el monto de la inversión total (a precio de mercado y a precio social) en Nuevos Soles, y el valor de los indicadores de rentabilidad del PIP (COSTO/BENEFICIO o COSTO/EFECTIVIDAD), dependiendo del análisis que se haya realizado. Si se opta por el primer análisis, se debe ingresar solo el VAN y el TIR; en el caso contrario se debe ingresar el cociente de dividir el valor actual neto de los costos (a precio social) entre el valor del indicador de efectividad y el nombre de dicho indicador del análisis COSTO/EFECTIVIDAD; en las alternativas faltantes, se debe poner el valor de cero (0). Para poder entender un poco más sobre este punto, podemos ver, a manera de ejemplo, la siguiente situación en la que se cuenta con dos alternativas; estas son susceptibles de ser medidas mediante un análisis COSTO/BENEFICIO: ü El monto de dichas alternativas a precios de mercado es de 1 millón y 1.5 millones.

57

ü A precio social, las alternativas están valoradas en 0.8 millones y 1.3 millones, con valores del VAN de 0.5 millones y 0.3 millones, y una TIR de 22% y 20%. Dados estos datos, el ingreso seria de la forma expresada en la tabla que sigue. TABLA  1.  INDICADORES  DE  LAS  ALTERNATIVAS  SELECCIONADAS      

Alternativa  1   (recomendada)  

Alternativa  2   (no  existe)  

Alternativa  3   (no  existe)  

Monto  a  precio  de   mercado  

1000000  

1500000  

0  

Monto  a  precio  social   VAN  

800000   500000  

1300000   300000  

0   0  

TIR  

22  

20  

0  

Precio  social   COSTO/EFECTIVIDAD  

 

 

 

Indicador   COSTO/EFECTIVIDAD  

 

 

 

    Monto  de  la  inversión   total   (Nuevos  Soles)   Costo-­‐beneficio   (a  precio  social)   Costos/efectividad  

En el caso de los indicadores de COSTO/EFECTIVIDAD se puede considerar, también a manera de ejemplo, una situación en la que existe una única alternativa en la cual el precio social del indicador de costoefectividad es 450000, cuyo indicador COSTO/EFECTIVIDAD son los «pacientes atendidos». En tal caso, el ingreso de indicadores sería como se indica:   Monto  de  la  inversión   total   (Nuevos  Soles)   Costo-­‐beneficio   (A  precio  social)   Costos/efectividad  

  Monto  a  precio  de   mercado   Monto  a  precio  social   VAN   TIR   Precio  social   COSTO/EFECTIVIDAD   Indicador   COSTO/EFECTIVIDAD  

•

Alternativa  1   (recomendada)  

Alternativa  2   (no  existe)  

Alternativa  3   (no  existe)  

1000000  

0  

0  

800000  

0  

0  

 

 

 

 

 

 

450000  

0  

0  

Pacientes   atendidos  

 

 

Análisis de sostenibilidad de la alternativa recomendada. Registra las conclusiones del análisis de la sostenibilidad del PIP: indica la demanda de gasto corriente que garantizará su sostenibilidad en el tiempo. Solo en el caso de que el PIP fuese autosostenible —si es

58

generador de recursos propios— se realiza una evaluación económica privada de proyectos que determine el VAN y TIR privados. •

Gestión del riesgo de desastres en el PIP. En este punto se incluye información relacionada con el nivel del peligro identificado en la zona donde se ubica el proyecto, las medidas de reducción de riesgos de desastres, así como los costos estimados de estas medidas.

3.2.3.5. Los componentes del PIP (en la alternativa recomendada) •

Declaración de metas y unidad de medida. La declaración de metas se realiza mediante la inscripción de los nombres de cada una de las metas y unidades de medida. El sistema automáticamente genera una tabla de cronograma de inversión —y otra de avance físico— con los datos, y de acuerdo con el orden de ingreso de la información. A ello se le adiciona el tiempo previsto para dar inicio a la ejecución del proyecto (mes y año) y la forma en que estará distribuido en periodos (meses, trimestres, semestres, años).

•

Cronograma de inversión y cronograma de metas físicas. Una vez terminado el ingreso de los datos del proyecto, el sistema presenta dos tablas similares, la primera es del cronograma de inversión, y la otra, el cronograma de metas físicas, ambas según las metas del PIP. Dos recomendaciones en este punto: ü Primero, el sistema tiene una limitación en el tiempo de acceso y en la rapidez, por lo que se recomienda ir grabando la información a medida que se va ingresando, sobre todo al llegar a este punto. ü Segundo, la información suministrada en ambos casos debe ser expresada en números enteros, sin comas ni puntos decimales. 59

•

Operación y mantenimiento del PIP. Se realizan en función de la fecha de inicio de las operaciones del PIP ya terminado, por lo cual se selecciona el mes y año; estos no pueden ser menores que la fecha prevista de ejecución. Para el ingreso de los costos de operación y mantenimiento, se debe considerar la situación con —y sin— proyecto, según se seleccione la cantidad de años.

•

Inversiones por reposición. Hace referencia a los montos (inversiones) que serán dispuestos en periodos posteriores a los de la inversión inicial, los que servirán para renovar lo que se haya depreciado o agotado. Por lo tanto, no son considerados en el monto de la inversión inicial total a precios de mercado de las alternativas evaluadas.

•

Fuente de financiamiento. Considera la procedencia del financiamiento del PIP. No existe delegación cuando se selecciona como fuente de financiamiento a Recursos por operaciones oficiales de crédito externo o a Recursos por operaciones oficiales de crédito interno con aval del Estado.

3.2.3.6. Aspectos complementarios sobre la viabilidad del PIP Se considera un resumen de los aspectos: viabilidad técnica, ambiental, sociocultural e institucional relevantes para el PIP en la alternativa recomendada. 3.2.3.7. Observaciones de la Unidad Formuladora Por lo general se incluye comentarios u observaciones que sean pertinentes al PIP.

60

3.2.3.8. Competencias en las que se enmarca el PIP Cuando el PIP es formulado por una UF del gobierno regional o gobierno local, aparece este punto adicional, el cual debe ser confirmado por dicha UF. Dependiendo de la respuesta dada, la futura delegación será establecida. Cuando es gobierno regional y se seleccione la opción Competencias del gobierno local, se debe ingresar los datos correspondientes del documento de la Opinión favorable del gobierno local y la fecha de emisión. Es necesario que se indique la verdadera competencia que le corresponde al proyecto, ya que esta es la que acompaña al PIP durante toda su existencia. 3.2.4. Acceso para operadores SNIP: evaluación del PIP Como ya hemos visto, la función de la Unidad Formuladora es el ingreso/modificación del PIP; sin embargo, nos falta conocer un poco más del otro lado, es decir, la evaluación. Como recordaremos, esta opción se muestra solo a los usuarios de las entidades que evalúan: DGPM, OPI o UF para los casos de doble delegación. 3.2.4.1. Evaluación de un Proyecto de Inversión Pública La evaluación de un PIP implica acciones obligatorias, como señalar el nivel de estudio mínimo recomendado por la entidad evaluadora para declarar la viabilidad del PIP (opciones según estudio vigente: perfil, factibilidad) y evaluar el estudio actual (opciones: observado, aprobado, rechazado) Adicionalmente, el evaluador puede registrar sus observaciones pertinentes o consultar la ficha de registro. Cuando la evaluación sea la aprobación del último estudio necesario para asignar la viabilidad, el estado de viabilidad del PIP es PENDIENTE DE VIABILIDAD (en espera a ser declarado VIABLE).

61

3.2.4.2. Registro de la Declaratoria de Viabilidad Esta opción permite a las personas autorizadas registrar la Declaratoria de Viabilidad de aquellos proyectos que se encuentran en el estado Pendiente de Viabilidad. Para esto, el evaluador procederá al ingreso de datos concernientes a la declaratoria en mención: • • •

Número del informe técnico que recomienda la viabilidad. Nombre del especialista que evalúa el proyecto. Responsable que suscribe la Declaración de Viabilidad, y fecha de la misma.

Con estos datos se procede a registrar la Declaratoria de Viabilidad, con lo cual el PIP será Viable.

3.3. Formularios del SNIP Existe dentro del Sistema de Inversión Publica un conjunto de documentos (ANEXO SNIP y Formatos SNIP) que constituyen parte fundamental del sistema, los que son actualizados periódicamente por la Dirección General. 3.3.1. Anexos A continuación mostramos la relación de Anexos SNIP:

ANEXOS Anexo SNIP 01

Clasificador funcional programático.

v 1.1

Anexo SNIP 02

Aplicativo informático del Banco de Proyectos.

v 1.0

Anexo SNIP 03

Clasificador institucional del SNIP.

v 2.0

Anexo SNIP 04

Clasificador de responsabilidad funcional de SNIP.

v 1.5

Anexo SNIP 05

v 1.0

Anexo SNIP 06

Contenidos mínimos generales del estudio de preinversión a nivel de perfil de un Proyecto de Inversión Pública. Contenidos mínimos para perfil de los Programas de Inversión.

Anexo SNIP 07

Contenidos mínimos-factibilidad.

v 1.0

Anexo SNIP 08

Contenidos mínimos para factibilidad de los programas de inversión. Parámetros y normas técnicas para formulación (R. D. N.º 006-

v 1.0

Anexo SNIP 09

v 1.0

v 1.0

62

2012-EF/63.01). Ejemplos de la naturaleza de intervención. Anexo SNIP 10

Parámetros de evaluación.

v 4.0

Anexo SNIP 11

Modelo convenio para la evaluación de PIP de GL sujeto al SNIP.

v 1.0

Anexo SNIP 12

Modelo de convenio para la formulación y evaluación de PIP de GL no sujeto al SNIP. Modelo de convenio para la formulación de PIP de competencia municipal exclusiva. Perfil profesional del responsable OPI.

v 1.0

Modelo de acuerdo de concejo municipal para incorporación al SNIP. Contenidos mínimos de los informes técnicos de evaluación de

v 1.0

Anexo SNIP 13 Anexo SNIP 14 Anexo SNIP 15 Anexo SNIP 16

v 1.1 v 1.0

v 1.0

Proyectos de Inversión Pública (R. D. N.º 006-2012-EF/63.01). Anexo SNIP 17

Pautas para la verificación de viabilidad de Programa de Inversión.

v 1.0

Anexo SNIP 18

Lineamientos para la evaluación de las modificaciones en la fase de inversión de un PIP. Derogado por artículo 3.° de la Resolución Directoral 008-2012EF/63.01, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de diciembre del 2012. Derogado por artículo 3.° de la Resolución Directoral 008-2012EF/63.01 publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de diciembre del 2012. Modelo de acta de sesión de comité de seguimiento.

v 1.0

Derogado mediante R. D. N.º 003-2013-EF/63.01. Pautas para los términos de referencia o planes de trabajo para la contratación o elaboración. Pautas para la elaboración de informes de cierre. Lineamientos para la aplicación del numeral 27.6 del Artículo 27.° de la Directiva General Del SNIP, Directiva N.° 001-2011-EF/68.01. Lineamientos para la conformación de Programas de Inversión en el marco del SNIP. Contenidos mínimos del Informe de Evaluación de Culminación.

v 1.2 v 1.0

Contenidos mínimos del Informe de Seguimiento ex post. Contenidos mínimos del Informe de Evaluación de Resultados.

v 1.0 v 1.0

Formato Simplificado de la Evaluación de Culminación. Modelo de términos de referencia para estudio de evaluación de resultados. Indicadores sectoriales para la Evaluación ex post.

v 1.0 v 1.0

Anexo SNIP 19

Anexo SNIP 20

Anexo SNIP 21 Anexo SNIP 22 Anexo SNIP 23 Anexo SNIP 24 Anexo SNIP 25 Anexo SNIP 26 Anexo SNIP 27A Anexo SNIP 27B Anexo SNIP 27C Anexo SNIP 27D Anexo SNIP 27E Anexo SNIP 27F

v 1.1

v 1.1

v 1.0

v 1.0 v 1.1 v 1.1 v 1.0

v 1.0

3.3.2. Formatos Ahora que ya conocemos los Anexos SNIP que se emplea en la fase de formulación y de evaluación-ejecución del proyecto, debemos conocer un poco acerca de los formatos que se emplea en el Sistema Nacional de Inversión Pública. Debemos recordar que algunos de los formatos son los que alimentan, por decirlo de alguna manera, la información que se ve registrada en el Banco de Proyectos del SNIP.

SNIP 01

FORMATOS Inscripción de UF en el Banco de Proyectos.

v 1.0

SNIP 01A

Registro de la UF (Mancomunidad Municipal en el Banco de Proyectos).

v 1.0

63

SNIP 01B

v 1.0

SNIP 01C

Inscripción de la UF (Secretaria Técnica de la Junta de Coordinación Interregional en el Banco de Proyectos). Registro de la UF (Mancomunidad Regional en el Banco de Proyectos).

SNIP 02

Inscripción de OPI en el Banco de Proyectos.

v 1.0

SNIP 02A

Registro de la OPI (Mancomunidad Municipal en el Banco de Proyectos).

v 1.0

SNIP 02B

v 1.0

SNIP 02C

Registro de la OPI (Junta de Coordinación Interregional en el Banco de Proyectos). Registro de la OPI (Mancomunidad Regional en el Banco de Proyectos).

SNIP 03

Ficha de Registro de PIP.

v 1.0

SNIP 04

Perfil simplificado (ver instructivo).

v 1.0

SNIP 05

Ficha de registro de Programa de Inversión.

v 1.1

SNIP 06

Evaluación del PIP menor.

v 1.1

SNIP 07

v 1.0

SNIP 08

Solicitud de Declaración de Viabilidad de Programa de Inversión o PIP financiado con recursos provenientes de operaciones de endeudamiento. Solicitud de Conformación de Conglomerado.

SNIP 09

Declaración de Viabilidad de Proyecto de Inversión Pública.

v 1.0

SNIP 10

Declaración de Viabilidad de PIP por la DGPI.

v 1.0

SNIP 11

Declaración de Viabilidad de Programa de Inversión.

v 1.0

SNIP 12

Declaración de Viabilidad de PIP incluido en Conglomerado Autorizado.

v 1.0

SNIP 13

Autorización de Conglomerado.

v 1.0

SNIP 14

Ficha de Registro del Informe de Cierre.

v 1.0

SNIP 15

v 2.0

SNIP 16

Informe de Consistencia del estudio definitivo o expediente técnico detallado de PIP viable. Registro de Variaciones en la fase de inversión (ver instructivo).

SNIP 17

Ficha del Informe de Verificación de Viabilidad (ver instructivo).

v 3.0

SNIP 18

Seguimiento a la relación de PIP priorizados.

v 1.0

SNIP 19

Ficha de Seguimiento del Proyecto.

v 1.0

SNIP 20

Registro de la entidad, empresa o Unidad Ejecutora con facultades delegadas.

v 1.1

v 1.0

v 2.0

v 1.0

v 1.0

64