Modelos de Participación Ciudadana en los Parlamentos y las Tecnologías de Información y Comunicación

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ADPU 6560
Modelos de Participación ciudadana en Asambleas Legislativas y las TIC's:
Estudio comparativo


Rafael E. Solá Sánchez
801-08-6767




Introducción:

En nuestra historia política contemporánea las instituciones del estado han conceptualizado que el rol de la ciudadanía en la democracia consiste en consentir ser gobernados por representantes y grupos electos mediante el voto popular. La participación ciudadana, tiene su máxima expresión en las elecciones celebradas cada 4 años. Luego del proceso político- electoral, la ciudadanía delega su "poder de decisión" a un grupo o partido que toma las riendas del aparato estatal. El rol de la ciudadanía disminuye, aumentando el control de los políticos y administradores en la gestión pública. Bajo este esquema la intervención del pueblo es intermitente, pasiva y cíclica. De esta manera se crea un sistema asimétrico que permite a los representantes públicos controlar la agenda pública con pocos grados de fiscalización, transparencia y adjudicación de responsabilidades. La baja tasa de participación electoral se puede interpretar como un signo de apatía hacia el sistema electoral puertorriqueño. Urge analizar diversos modelos de inclusión ciudadana en la toma de decisiones en las instituciones del Estado.

La falta de mecanismos de inclusión ciudadana se manifiesta en las tres ramas del gobierno siendo más visibles en los procesos del Ejecutivo y Legislativo. Para propósitos de discusión, centramos nuestro análisis en el aparato legislativo, en específico en la Cámara de Representantes de Puerto Rico. Históricamente, en la Asamblea Legislativa, las herramientas utilizadas para insertar a los ciudadanos en el diseño y decisión de políticas públicas han sido: la creación de comités multisectoriales, las vistas públicas y la radicación de proyectos por petición.

El modelo de vistas públicas y la radicación de proyectos por petición se han definido por los legisladores como los mecanismos que aseguran transparencia y participación ciudadana en los procesos legislativos. Se argumenta que, con la posibilidad de que grupos de interés y ciudadanos particulares puedan persuadir a un legislador para que radique un proyecto por petición, se abre la posibilidad de la participación directa de la gente en la agenda legislativa. No es mi interés centrarme en ese proceso; basta con argumentar que esa premisa es cuestionable porque no hay nada que obligue al legislador a radicar dichas medidas y menos a cabildear para su aprobación.

Por otra parte, la celebración de vistas públicas como garantizador de la transparencia en los procesos debe ser cuestionada. En primer lugar, porque limita la participación de los grupos y por ende se controla quién participa y quién no. A la luz de recientes acontecimientos en donde los proyectos se aprueban por descargue, ha sido evidente la limitación del mecanismo. En segundo lugar, en muchas ocasiones las vistas se celebran, pero de antemano se conoce, que pase lo que pase, ya la mayoría parlamentaria tiene un juicio formado y una decisión en mente. Todo cual mina la capacidad de influencia real de los participantes en los procesos.

En ese sentido, urge la necesidad de repensar los paradigmas democráticos y procesales tradicionales en busca de potenciar una involucración del ciudadano más efectiva e inclusiva en los procesos legislativos. A su vez, cabe plantearse qué rol pueden jugar las tecnologías de información y comunicación-TIC's- en dicha ecuación. En estas líneas, pretendo analizar las gestiones de la Cámara de Representantes por potenciar la participación ciudadana. Nuestro interés es ver cómo se define dicha participación y cómo se integran las TIC's en la definición. Luego describimos dos modelos de participación ciudadana en el Parlamento que integran la tecnología como ejes fundamentales del proyecto; el Senador Virtual de Chile (http://www.senadorvirtual.cl/) y la página e-democracia de la Cámara de Diputados de Brasil (http://edemocracia.camara.gov). Concluimos contrastando el modelo de participación ciudadana de la Cámara de Representantes con los proyectos de Chile y Brasil, en específico en materia de integración tecnológica a los procesos de participación ciudadana en las legislaturas.

La Oficina de Participación Ciudadana de la Cámara de Representantes

La Oficina de Participación Ciudadana de la Cámara de Representantes, en adelante OPCCR, es una oficina adscrita a la Oficina del Presidente de la Cámara, creada el 31 de mayo de 2013 mediante la Orden Administrativa 213-07 (Orden Administrativa 2013-07: Cámara de Representantes de Puerto Rico, 2013). Es la primera vez que en la legislatura hay una oficina cuyo propósito es fomentar y facilitar la participación ciudadana en los procesos legislativos. Según el Presidente de la Cámara Jaime Perelló con la creación de la OPCCR se pretende fomentar el diálogo y la interacción entre el cuerpo legislativo y los ciudadanos:

"Lo que queremos es que la gente entienda que la Cámara está a su servicio, que tienen un mecanismo para hacerse sentir y que responda directamente a sus necesidades. En la Cámara tenemos una política pública de apertura y de participación directa del pueblo. La participación ciudadana la hemos integrado en los proyectos radicados por petición y en la evaluación de las medidas en vistas públicas alrededor del país."

La misión de la OPCCR lo es fomentar la inserción de los ciudadanos y las organizaciones no gubernamentales en el que hacer legislativo diario de la Cámara de Representantes a través de distintas iniciativas como el desarrollo de piezas legislativas, la evaluación de medidas y la participación en actividades como foros, conversatorios y vistas públicas, entre otras (Cámara de Representantes, 2014). Su visión es lograr que los ciudadanos se integren de forma activa en el proceso legislativo, evalúen medidas directamente y participen en el desarrollo de políticas y piezas legislativas que contribuyan al bienestar del país (Muñiz García, 2013). A su vez, se pretende empoderar a las comunidades e individuos para que sean agentes de cambio y gestores de las soluciones de sus problemas (Cámara de Representantes, 2014). Es importante destacar que la oficina no tiene presupuesto propio y que la gestión está a cargo de la directora Alba Muñiz García junto con dos empleadas (Muñiz García, 2013).

La oficina ofrece tres tipos de servicios al ciudadano: orientación general sobre el proceso legislativo; talleres sobre el proceso legislativo y; recibir y canalizar propuestas y opiniones ciudadanas. Las orientaciones generales y los talleres sobre el proceso legislativo se efectúan de manera presencial. Usualmente la oficina ofrece los talleres a grupos que lo solicitan o como parte de su programa de instalación de su oficina en centros comerciales. Dichas instalaciones permanecen por espacio de un mes y desde ese espacio se ofrecen talleres a los interesados en materia de procedimiento legislativo, configuración y estructuras de la Asamblea Legislativa e investigación previa a la radicación de un proyecto de ley. Desde su inauguración se han ofrecido una treintena de charlas de capacitación en las que han participado unas 500 personas (Muñiz García, 2013). En el mejor de los casos, la integración de la tecnología se limita a tener computadores en los talleres para buscar referencias.

En el área de recibir y canalizar propuestas sí se integran las TIC's al proceso aunque de manera limitada. Hasta mayo del 2014, la OPCCR contaba con su propia página web que estaba conectada a la página web del la Cámara de Representantes. En la página se podía conocer la dirección física y electrónica de la Oficina, contaba con una herramienta para enviar emails a la directora y una sección para enviar propuestas o proyectos de ley para consideración de la Oficina. La página no contaba con mucha elaboración, era pasiva, poco interactiva, la comunicación unidireccional (del usuario a la oficina) y sin información complementaria o sobre las medidas radicadas mediante la OPCCR. La orden administrativa que crea la oficina establece lo siguiente:

Sitio Web, redes sociales y correo electrónico: Medios virtuales que se utilizarán para el establecimiento de encuentros virtuales de discusión y recibo de propuestas e iniciativas legislativas. (Orden Administrativa 2013-07: Cámara de Representantes de Puerto Rico, 2013)

No obstante, en su página no hay posibilidad para encuentros virtuales de discusión. Acerca de la página web, la directora de la oficina Alba Muñiz García nos comentó que "se trata de un programa diseñado para recibir y manejar propuestas con las que trabaja la OPCCR. El propósito es facilitar el proceso de someter una propuesta o idea ante la OPCCR sin necesariamente la persona tener que llegar al Capitolio. El programa ha sido una herramienta valiosa ya que ha facilitado el proceso de radicación de ideas o propuestas" (Muñiz García, 2013). Cabe destacar, que al momento de redactar este trabajo la página ya no está en funcionamiento. Ahora aparece como un enlace/ícono en la página de la Cámara y solo está disponible el servicio de "aportar ideas para mejorar el país". Este es un programa para que los usuarios envíen su idea o propuesta por correo electrónico a la OPCCR. La comunicación personal vía email parece ser lo más preferido por la oficina.

En ese sentido, la participación ciudadana es reducida a la oportunidad de someter ideas por correo electrónico a ser trabajadas mediante la Oficina de Participación. Dicha visión se basa en el hecho de que todos los proyectos que se trabajan a través de la OPCCR se radican por petición. Las medidas por petición que se trabajan en la OPCCR las radica el presidente de la Cámara Jaime Perelló (Muñiz García, 2013). Bajo esta visión, la tecnología es solo un complemento de apoyo a la tradicional concepción de participación ciudadana mediante la radicación por petición. La OPPCR no está enfocada en abrir nuevos espacios de discusión, en especial a través del internet. Una mirada a su diseño conceptual de las herramientas tecnológicas así nos los sugiere. Vale la pena observar otros modelos de participación ciudadana en línea para orientarnos sobre qué otros usos se pueden hacer de la internet en relación al involucramiento de la población en los destinos colectivos.

Senador Virtual Chileno y E-democracia en Cámara de Diputados, Brasil

Senador Virtual Chile
La iniciativa Senador Virtual surgió en Chile en 2003 como parte de una estrategia del Senado para acercar su funcionamiento a la ciudadanía y viceversa (Araya Moreno & Barría Traverso, 2009). A través de una página web este programa ofrece a la población la posibilidad de conocer algunos de los principales proyectos de ley que se encuentran en estudio en el Senado y pronunciarse sobre ellos. Senador Virtual tiene como finalidad general difundir algunos conceptos básicos relativos a la tramitación de las leyes mediante su aplicación práctica y, como finalidad específica, producir una retroalimentación entre los Senadores y la población acerca de determinados proyectos de ley. Para ello, se ofrece la posibilidad de votar por internet sobre dichos proyectos, sea en general o en particular, y de formularles sugerencias o enmiendas. Las votaciones e indicaciones recibidas se hacen llegar a los Senadores, por medio de la Comisión a la cual corresponda informar el proyecto y de los Comités Parlamentarios (Manual: Senador Virtual, 2014).

Navegar en su sitio web es fácil; la página está bien organizada. Al entrar el usuario puede visualizar los principales proyectos en discusión y la fecha en que termina el proceso de votación y comentarios. Aunque el acceso a la información es libre para poder votar u opinar sobre los proyectos en discusión el usuario tiene que registrarse en la página. Como complementos a la participación, el sistema provee antecedentes de los proyectos así como información relevante al proceso de tramitación de la ley mediante la conexión con el Sistema de Información Legislativa (SIL), que mantienen el Senado y la Cámara de Diputados, con la colaboración de la Biblioteca del Congreso Nacional (Manual: Senador Virtual, 2014) .

Un aspecto que resaltar es el hecho de que para cada proyecto en discusión se preparan unas preguntas guías que proveen al usuario con información específica de los asuntos medulares de la ley. Se puede votar en todas las preguntas si esta o no de acuerdo o si se abstiene. Al finalizar las preguntas temáticas se vota por el proyecto en su conjunto. De igual manera, el usuario puede ver cómo están las votaciones en todo momento. Senador Virtual involucra el trabajo de abogados, periodistas, personal de computación y al secretario de cada una de las comisiones parlamentarias, quienes son los encargados de seleccionar los proyectos de ley que se discutirán. Además son los encargados de sistematizar los principales conceptos de los proyectos en un lenguaje accesible y claro para los ciudadanos. Dicho conjunto también decide el tiempo en que las ideas del proyecto estarán sometidas a consideración de los ciudadanos (Araya Moreno & Barría Traverso, 2009). Los temas que actualmente se discuten en Senador Virtual están relacionados con la Regulación de la Eutanasia, Permitir auto-cultivo de marihuana para uso personal, terapéutico o espiritual, Reemplazar sistema binominal por uno proporcional y Deducir de la dieta de los parlamentarios las ausencias injustificadas a sesiones de la Sala o Comisiones (Portada: Senador Virtual, 2014).

E-democracia en Cámara de Diputados, Brasil
La página E-democracia de Brasil es considerada un referente en lo relacionado la participación ciudadana en línea a nivel mundial (Gonzalo Rozas & Cavero Cano, 2013). Este programa fue estrenado en junio 2009 por la Cámara de Diputados de Brasil, con la intención de crear una comunidad virtual legislativa en donde los ciudadanos pueden utilizar el portal y las redes sociales para contactar legisladores, comentar sobre legislaciones, votar sobre ellas, proponer y debatir soluciones a nivel nacional en línea (Case Study #5: Brazil's e-democracia proyect, 2014). En agosto de 2013 el portal E-democracia registraba 3,000 debates, 17,400 contribuciones y 27,400 participantes registrados (Case Study #5: Brazil's e-democracia proyect, 2014). Dichos números sugieren que la masificación de esta iniciativa está en sus inicios considerando el gran número de población en Brasil.

Lo primero que llama la atención del portal es que es, visualmente, atractivo; fácil de entender y navegar. Para poder acceder a toda la información el usuario debe registrarse y la página web está conectada simultáneamente con la de la Cámara de Diputados. E- democracia ofrece en su inicio material visual didáctico sobre lo que es e-democracia, en qué consiste el proyecto, así como las diferentes utilidades y formas de participar en la página. La participación se organiza en dos fases: primero en debates de ideas y en segundo la armonización de las ideas. Respecto al primero se puede participar a través de foros pero también de chats, y de una "biblioteca virtual" que contiene legislación aplicable, antecedentes, artículos doctrinales, vídeos, notas de reuniones, etc. En la parte de armonización de ideas se utilizan foros específicos y biblioteca virtual (Gonzalo Rozas & Cavero Cano, 2013).

La participación ciudadana se estructura en cuatro grandes áreas: Reforma política, Personas con deficiencias, Conferencia de Medio Ambiente y Brasil Transparente. Estas áreas temáticas se complementan con tres métodos de participación: comunidades legislativas, eventos interactivos y el espacio libre (Home: E-democracia, 2014). Las comunidades legislativas son series de categorías organizacionales por áreas temáticas. Esto permite una mayor organización de las discusiones y una asociación de temas que hace más fácil al usuario la navegación. Los eventos interactivos son foros de discusión de ideas a través de medios visuales. Por último el espacio libre permite que cada ciudadano pueda iniciar sus propios debates y participar en los foros creados por otros (Home: E-democracia, 2014).

Las posibilidades que ofrece la plataforma de participación brasileña son diversas. Es posible crear discusiones, proponer textos legales, dar opinión en encuestas, presentar ideas libres, insertar textos, moderar discusiones, participar en charlas o conocer el proceso legislativo mediante un video explicativo. La creación de comunidades y el espacio libre permiten la auto-organización de los ciudadanos en foros de debate, de forma que es posible que se generen grupos de deliberación sobre materias específicas. (Gonzalo Rozas & Cavero Cano, 2013). Todos trabajados desde la plataforma en internet de la E-democracia. Actualmente se debaten asuntos como la reforma de la policía, el acceso al internet como un derecho de la población, Reforma Educativa, entre otros asuntos.

Conclusiones

Del contraste entre las diferentes iniciativas, la primera conclusión es que la OPCCR es un novel mecanismo para un proceso ya existente, como lo es la radicación de proyectos por petición. La OPCCR es una nueva iniciativa dirigida a promocionar mecanismos institucionales de participación ya existentes. En todo caso, debemos concluir que la participación ciudadana no se reduce a la mera radicación de proyectos o ideas a ser consideradas por los legisladores. En el caso de Chile los usuarios pueden votar por los proyectos presentados así como proponer enmiendas a los mismos. En el caso de Brasil la ciudadanía puede proponer temas de discusión pública así como interactuar con legisladores en video conferencia y redes sociales.

A su vez, la OPCCR posee una fragilidad institucional grande puesto que, como está adscrita a la Oficina del Presidente, es susceptible a la no continuación si el incúmbete actual pierde su escaño. Es decir, no hay garantía de continuación una vez cambie el presidente. Esto puede imposibilitar su desarrollo a largo plazo. En los casos de Chile y Brasil son oficinas creadas mediante ley, con personal humano y presupuestario propio. Este no es el caso de la OPCCR que no tiene presupuesto y solo 2 empleados.

Respecto a la utilización de las TIC's el programa de la Cámara de Representes de Puerto Rico se encuentra rezagado en relación a los modelos analizados. La OPCCR visualiza la utilización de su página web como herramienta complementaria a la radicación de proyectos e ideas. Predomina la comunicación unidireccional, la falta de material informativo/complementario y el uso del correo electrónico como medio de interacción con la directora de la Oficina para más información. La reducción de la presencia en la web de la OPCCR a un ícono/enlace dentro de la página web de la Cámara sugiere que no se está conceptualizando la participación ciudadana más allá de la radicación de ideas o proyectos. Los ejemplos mencionados ilustran que mediante la incorporación y uso efectivo del internet se puede transcender dicha visión hacia la inclusión de nuevas formas de participación. Senador Virtual da la posibilidad de orientarse sobre las leyes en discusión, votar sobre ellas por preguntas guías y en general. E-democracia ofrece la oportunidad de encuestas interactivas, el diálogo con otros usuarios, el debate en línea y la ventana de sugerencias que permitan la constante actualización de la página.

Por último, la OPCCR prima el ofrecer talleres presenciales sobre lo que es el proceso legislativo y cómo preparar para radicar proyectos de ley. Dichos talleres son considerados por su directora como uno de los grandes logros de la oficina (Muñiz García, 2013). No obstante, esa parte educacional por sí sola no constituye una participación ciudadana ni mucho menos un ejercicio de democracia participativa (como lo sugiere un afiche de promoción sobre los talleres a ser ofrecidos en Plaza del Caribe en Ponce). En el caso de Brasil esa información se obtiene de manera virtual en la Biblioteca o a través de videos explicativos del proceso. Al igual en el caso de Chile, que también ofrece talleres presenciales sobre los trámites legislativos. No obstante, en ambos casos son un complemento a otras iniciativas y en el caso de Puerto Rico parecería con esas actividades se justifica la pertinencia y relevancia de la Oficina en la sociedad puertorriqueña.

Urge repensar el concepto de participación ciudadana en Puerto Rico tomando como partida superar el concepto de radicación por petición como el único mecanismo de inserción ciudadana. En ese esfuerzo las TIC's pueden jugar un papel principal. El contraste con países latinoamericanos demuestran- con sus obstáculos y problemáticas- que hay otras vías, otras formas de hacerlo. Para ello se requiere complementar con recursos y acciones concretas lo que se dice con la palabra.
Bibliografía
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