Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

Número

23 El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

Dra. Irene Aguado Herrera El proceso de institucionalización electoral Dr. Víctor Manuel Guerra Ortiz El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México. La aportación del Registro Federal de Electores del IFE Dra. Angélica Cazarín Martínez Las instituciones de la democracia en México

El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta Mexicanos en el exterior: Los retos institucionales del voto en el extranjero Dra. María del Pilar Hernández Martínez Institucionalidad electoral y derechos políticos de las mujeres en México Mtro. Israel Aguilar Márquez ¿Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisión como instrumentos para la toma de decisiones electorales

23 Número

Primera Edición 2012

Hist. Elda Luisa Solchaga Flores El proceso histórico de las elecciones y la defensa en la libertad del sufragio en México. Una reflexión institucional: el caso de la FEPADE Dr. Fernando Barrientos del Monte Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

Participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la construcción de la democracia

Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales

Mtro. Alejandro Carlos Espinosa Sociedad civil e instituciones electorales. Razones para fortalecer la justicia penal electoral Dr. Max Arturo López Hernández Las nuevas formas de participación ciudadana en México

Participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la construcción de la democracia

Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales

FEPADE Difunde, publicación semestral, junio de 2012. Año 10, número 23. Editor responsable: Octael Nieto Vázquez. Número de Certificado de Reserva: 04-2011-022412065600-102. Número de Certificado de Licitud de Título: 14390. Número de Certificado de Licitud de Contenido: 11963. Publicado por la Procuraduría General de la República con domicilio en Av. Paseo de la Reforma núm. 211-213, Col. Cuauhtémoc, Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06500, México, D.F.; impreso por Artes Gráficas Panorama S.A. de C.V. (AGP), con domicilio en calle Avena número 629, Col. Granjas México, C.P. 08400, México, D.F.; distribuido por la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) con domicilio en Boulevard Adolfo López Mateos número 2836, Col. Tizapán San Ángel, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 01090, México, D.F. ISSN: 2007-0004 Los contenidos de los artículos de la revista FEPADE Difunde son responsabilidad única y exclusivamente de los autores y no representa el punto de vista institucional de la PGR ni de la FEPADE. Se prohíbe la distribución total o parcial de esta obra, por cualquier medio de publicación conocido o por conocerse, con fines de especulación comercial. La presente publicación es de distribución gratuita.

Contenido

El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

Participación activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la construcción de la democracia

Dra. Irene Aguado Herrera El proceso de institucionalización electoral

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Dr. Víctor Manuel Guerra Ortiz El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México. La aportación del Registro Federal de Electores del IFE

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Dra. Angélica Cazarín Martínez Las instituciones de la democracia en México

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Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta Mexicanos en el exterior: Los retos institucionales del voto en el extranjero

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Dra. María del Pilar Hernández Martínez Institucionalidad electoral y derechos políticos de las mujeres en México

51

Mtro. Israel Aguilar Márquez ¿Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisión como instrumentos para la toma de decisiones electorales

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Hist. Elda Luisa Solchaga Flores El proceso histórico de las elecciones y la defensa en la libertad del sufragio en México. Una reflexión institucional: el caso de la FEPADE

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Dr. Fernando Barrientos del Monte Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

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Mtro. Alejandro Carlos Espinosa Sociedad civil e instituciones electorales. Razones para fortalecer la justicia penal electoral

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Dr. Max Arturo López Hernández Las nuevas formas de participación ciudadana en México

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MODELOS DE GESTIÓN ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA EN PERSPECTIVA COMPARADA Dr. Fernando Barrientos del Monte 1 Sinopsis A través de un método comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestión electoral desarrollados a partir de los procesos de democratización de las dos últimas décadas del siglo XX en América Latina. Los criterios más relevantes para realizar el estudio son el grado de independencia y la composición de los organismos encargados de la gestión electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que señalan diferencias centrales respecto al modelo de gestión adoptado por un país dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administración y justicia electoral, y además con una cobertura amplia. Hace hincapié en que el término ‘gestión electoral’ es un concepto que abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administración, control y justicia de procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.

INTRODUCCIÓN La gestión de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporáneas, sobre todo si están en consolidación. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos públicos más importantes de este régimen. Implica también elementos sustantivos como las libertades de asociación y de expresión, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos, fuentes alternativas de información, rendición de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992); así también, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconómicas, tales como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribución de la riqueza equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestión electoral que defina limpia y claramente a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condición sine qua non para definir si un régimen es democrático o no lo es. No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia. Sabemos que existen regímenes no democráticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad

Doctor en Ciencia Política por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrónico: [email protected].

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real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regímenes no democráticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder (Case, 2006:112). En éstos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera periódica, los ciudadanos votan y se “eligen” autoridades. Pero no son elecciones democráticas. En América Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratización en las últimas dos décadas del siglo XX, la gestión electoral cobró relevancia precisamente porque se hizo necesario asegurar que los gobiernos democráticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral propiamente dicha) lo suficientemente sólida para asegurar la estabilidad democrática, así también que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En algunos países, como en México, Perú y Brasil, la cuestión de ‘en manos de quién debía estar la gestión electoral’ se volvió un tema fundamental de las reformas políticas, pero en otros fue menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay. Quizá el término gestión electoral es más útil que administración electoral, este último utilizado regularmente sólo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones, obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como los de registro electoral) pero relevantes. La gestión electoral abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administración, control y justicia de procesos electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.2 Se compone de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos en sí mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administración y/o de justicia electoral, que de acuerdo a sus características condensan en sí mismos un determinado modelo de gestión electoral. ¿POR QUÉ SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES? Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestión electoral, los cuales pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede en México (IFE y TRIFE), Perú (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias de gobierno o del Poder Judicial y que sólo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Dirección Federal Electoral) e Inglaterra (Comisiones Electorales Locales). En las últimas décadas la gestión electoral encomendada a organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en ascenso, sobre todo en países de reciente transición democrática. Como sabemos, en la literatura sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral, pero han existido muy pocas o nulas referencias explícitas sobre la gestión de tales procesos. Por ello, la atención académica sobre la gestión electoral no puede ser separada del contexto de las democratizaciones de las últimas tres décadas en el mundo. Ha sido en las democracias emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir condicionantes institucionales para incorporar por la vía electoral los principios democráticos. El modelo democrático tiene sus referentes empíricos con una historia sólida, tales como Estados Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestión electoral está en manos de la administración

Es necesario mencionar que en algunos países donde se contemplan mecanismos de democracia directa éstos son gestionados generalmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).

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pública ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas y complejas instituciones dedicadas sólo a la gestión electoral (Stroppiana, 2008: 366). El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno de los trabajos pioneros en el estudio de la gestión electoral. Mackenzie señala la importancia de la eficiente conexión entre un sistema electoral y la administración de las elecciones. Dado el contexto y la época en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la gestión electoral es una condición que genera confianza, pero no sólo radica en las instituciones en sí, sino también en los hombres: “No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si lo aplican hombres que se hallan bajo las órdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten” (Mackenzie, 1958: 100). Más recientemente, Keith Klein3 señala que los organismos electorales se han creado en ciertos países por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separación de los dos poderes que regularmente se encargan de la gestión electoral: el Ejecutivo y el Judicial; y b) para afrontar una operación compleja y políticamente relevante como es la organización de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema político debe responder a la hora de organizar la gestión electoral son: i) ¿Existe una administración ordinaria que actúa con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente sólidos, con respecto al partido político que está en el poder, como para garantizar que esas notas se van a mantener cuando está en juego una posible alternancia en el poder?; ii) ¿La opinión pública del país y los propios partidos políticos están dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de su administración para organizarlas?; iii) ¿Es la administración pública, supuesta su neutralidad, suficientemente eficaz y está dotada de los medios necesarios para una operación tan compleja?; iv) ¿Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuación adecuada de la administración?; v) Suponiendo que lo sean, ¿puede confiarse el control de las elecciones al poder judicial? o, por el contrario, ¿carece éste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios para desarrollar su función en las condiciones que requiere un proceso electoral? Respuestas en dirección positiva suponen, de forma ideal-típica, que en un Estado y sociedad democráticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta situación se presenta en algunos de los países considerados como democracias consolidadas –por ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza–, donde los organismos encargados de la gestión electoral no son permanentes y en varios casos son parte de la administración ordinaria (López Pintor, 2000:27-34). Incluso, en algunos casos, los partidos políticos interactúan con la sociedad civil en la organización de ciertos aspectos de la jornada electoral –como en Alemania-, desde la recepción de votos hasta el conteo general de éstos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.

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Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas también son tomadas de este texto).

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MODELOS DE GESTIÓN ELECTORAL: CLASIFICACIONES Y CRITERIOS DE ANÁLISIS Se puede decir que existen tantos modelos de gestión electoral como democracias en el mundo. La diversidad se observa en los todavía pocos pero sólidos estudios que existen para tratar de condensar la complejidad que implica la gestión de las elecciones, desde su preparación y desarrollo hasta el contencioso electoral. El criterio central parte de la pregunta ¿en manos de quién o quiénes queda la gestión electoral? W.J.M. Mackenzie (1958) señalaba la existencia de cuatro modelos: a) El parlamentario, cuando los mismos parlamentarios calificaban las elecciones por las que fueron elegidos; b) La administración ordinaria, cuando el gobierno en turno designa comisiones especiales para organizar las elecciones, generalmente buscando funcionarios apolíticos o creando oficinas especializadas en gestionar elecciones; c) El poder judicial, cuando existen personas “competentes y defensoras del imperio de la ley”; entonces se puede presentar una administración judicializada de las elecciones o, incluso, sólo el contencioso electoral se resuelve en tribunales ordinarios; y d) Las comisiones electorales, caracterizadas por su grado de independencia y grado de responsabilidad que sobre los procesos electores la ley les otorgue. La atención sobre la gestión electoral cobró relevancia a partir de los procesos de democratización del último cuarto del siglo XX en diversas regiones del mundo, sobre todo en América Latina, Europa del Este y en varios países del norte de África. Los procesos electorales en las democracias consolidadas como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia por mencionar, algunos no presentaban grandes sobresaltos en cuanto a su organización y desarrollo. Los problemas de las elecciones se centraban, por lo general, en cuestiones de coordinación, errores en el conteo, y los problemas existentes nunca pusieron en entredicho –salvo en las elecciones de EUA en el año 2000- el resultado electoral. Pero en las nuevas democracias la gestión electoral se convirtió en un elemento central dada la necesidad de legitimar las autoridades por vías limpias, claras e imparciales sin la intervención de poderes fácticos, los cuales durante varias décadas dominaron las arenas de poder político (Pastor, 1999). De los años noventa del siglo XX en adelante, fueron sobre todo organizaciones internacionales como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), la International Foundation for Electoral Systems (IFES) y el Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) que publican una serie de amplios documentos analíticos respecto a códigos de conducta en la administración electoral, la observación electoral internacional, reportes globales sobre participación electoral, y demás textos producto de misiones de apoyo en contextos de elecciones posconflicto en África, Asia y América Latina.

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Cuadro 1. Modelos de clasificación de los organismos electorales Grado de Independencia

W.J.M. Mackenzie (1958)

Alto

UNDP (López Pintor) (2000)

Dos o más Organismos Independientes Comisiones Electorales

IDEA (2006)

Independiente

Comisión Independiente

Poder Judicial

Organismos Gubernamentales supervisados por una autoridad colegiada (Poder Judicial)

Administración Ordinaria

Organismos gubernamentales dentro de un amplio sistema descentralizado

Parlamento

El Gobierno gestiona los procesos electorales

Mixto

Gubernamental

Bajo

Fuente: Elaboración del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.

Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por López Pintor (2000), en el cual se refleja un interés por detallar la lógica de la gestión de las elecciones que se empezó a notar en muchas de estas nuevas democracias. López Pintor propone cinco modelos de organismos electorales en relación con los ‘grados de independencia’ respecto del gobierno, enlistándolos de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo: i) Comisión independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy común en las nuevas democracias y sobre todo en América Latina, y según López Pintor se presentaba (en el año 2000) en el 53% de todas las democracias. ii) Un órgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisión de una autoridad colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral está regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos políticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un órgano con funciones regulatorias, de supervisión y judiciales si es el caso. Se encuentra en varios países de Europa del Este, en un gran número de excolonias francesas en África, y en otros países del mundo como Argentina, Japón, entre otros. López Pintor señala que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo. iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los países de Europa Occidental, y en un buen número de países del sur de Asia, Pacífico y el Caribe, entre otros. Normalmente es la oficina más profesionalizada dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, López Pintor señala que sólo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y es una “categoría históricamente residual”, no sólo en números sino en términos de las tendencias contemporáneas. Habría que señalar, empero, que se presenta precisamente en algunas de las democracias más consolidadas, tales como: Bélgica, Dinamarca, Finlandia y Luxemburgo.

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iv) Órganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo anterior, y que se presenta con mayor regularidad también en democracias consolidadas, tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por último; v) Dos o más organismos separados, ambos independientes del gobierno: es sólo una variación del primer modelo, también común en las nuevas democracias. Regularmente un organismo se dedica a la gestión electoral, mientras otro tiene la función de supervisión (López Pintor, 2000:20-30, 119-120). Otro de los estudios donde se analizan prácticamente todos los modelos de gestión electoral en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al., 2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran: a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo; b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones; c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto; d) Gestionar el escrutinio, y e) El conteo total de los votos y atribución de los cargos de cada elección. Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar –sólo para distinguir- funciones secundarias, tales como: f) Registro de electores; g) Delimitación de las circunscripciones electorales (es decir, la geografía electoral y todas las tareas que ello conlleva); h) Elaboración de los materiales necesarios para las elecciones; i) Generar y sistematizar la información electoral, así como proporcionar elementos de formación cívica a los electores; j) Supervisión del funcionamiento de las campañas electorales; k) Monitoreo de los medios de comunicación, y l) Resolución de las disputas electorales y/o contencioso electoral. De esta diferenciación se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales (Cuadro 1): i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos países donde las elecciones son organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente y autónomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 4 y tiene un cuerpo de funcionarios especializados para tal fin; ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos países donde las elecciones son organizadas y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo5 a través de una oficina dependiente del Ministerio o Secretaría (generalmente del Interior) y/o a través de autoridades locales; y

La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designación de los miembros, por lo que quizá el término correcto sería “autonomía de gestión”. Sin embargo, se acepta también que la independencia es una condición que asegura a aquélla. Aquí también cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberían) considerar aquellas Cortes Electorales dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autónomas, sino que son una rama especializada del órgano supremo de justicia.

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Dr. Fernando Barrientos del Monte

iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisión y vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestión y organización electoral. No obstante, las clasificaciones anteriores son todavía poco atentas a criterios adyacentes que van más allá de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro 2) que muestran que la gestión electoral es más compleja que los ejemplos de clasificación antes señalados.6 El origen de los miembros (es decir, la composición) que dirigen el o los organismos electorales es una cuestión diferente a si éstos pertenecen o no a la administración ordinaria. Así, los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos políticos en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el área, o una combinación de ambos criterios. De ello dependerá tanto la independencia como la imparcialidad de la gestión. Cuadro 2. Criterios de clasificación de los organismos electorales Criterio

Grado de independencia (Tipo)

Composición

Clasificación

Características

Ejemplo

Gubernamentales

- La Administración Pública Ordinaria gestiona las elecciones

Italia, Alemania

Independientes

- Órganos especializados e independientes del gobierno

México, Perú

Mixtos

- Una combinación de instituciones gubernamentales e independientes gestionan las elecciones

Argentina, Chile

Partidista

- Los partidos controlan el OE a través de representantes

Venezuela 1993

Expertos/Judicial

- Abogados, jueces, expertos y/o ciudadanos controlan el OE

Brasil

Mixta

- El OE es controlado por un consejo o junta de composición mixta de los dos anteriores

República Dominicana

Unificada

- Un solo OE gestiona todo el proceso electoral

Brasil

Compartida

- Dos o más OE gestionan los procesos electorales

México

Temporales

- Sus funciones sólo se activan durante las elecciones

Alemania

Permanentes

- Funcionan de manera permanente aunque no haya elecciones

México, Brasil

Administración Electoral

- Se centra sólo en la administración de los procesos electorales

ONPE-Perú IFE-México

Justicia Electoral

- Se encargan del contencioso electoral

JNE-Perú TRIFE-México

Restringida

- Gestiona sólo elecciones nacionales o sólo elecciones locales

IFE-México (sólo nacional)

Amplia

- Gestiona todos los procesos electorales, tanto nacionales como locales

TSE-Brasil

Número de instituciones

Temporalidad de funciones

Funciones

Cobertura de sus funciones

Fuente: Elaboración del autor.

Otro criterio que muestra la preocupación en un país respecto a la gestión electoral es si ésta queda en manos de un solo organismo (unificada), como sucede en Brasil o República Dominicana, o se divide en dos o más (compartida), como sucede en Perú, México y Colombia. Otros elementos que se combinan dando mayor o menor poder a los organismos electorales son las funciones que legalmente se les asignan: administrar los procesos electorales dejando en manos de la justicia ordinaria el contencioso electoral, o creando tribunales ad hoc. En algunos casos estas tareas se condensan en un solo organismo, encargándose de toda la gestión electoral.

6 Otro análisis clasificatorio que contempla más criterios pero centrado sólo en la región andina es el desarrollado por San Martín Arzabe (2006). Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, éste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

Finalmente, debe observarse también si los organismos electorales funcionan de manera permanente, llevando a cabo otras funciones como el análisis de la geografía electoral y tareas de educación cívica y democrática; o sólo durante el tiempo que duran los procesos electorales (temporales), y si se encargan de todos estos, incluyendo los locales, o se dividen las tareas de la gestión electoral con organismos similares precisamente de nivel local. ¿Cuáles criterios son los más relevantes? Sin duda el grado de independencia y la composición resaltan porque son los que inicialmente ayudan a clasificar los organismos encargados de la gestión electoral. Pero los otros criterios señalan diferencias centrales respecto al modelo de gestión adoptado en un país dado. En este sentido, mucho nos dice de un país si se selecciona un modelo de gestión unificada, permanente, con funciones de administración y justicia electoral, y además con una cobertura amplia. Tal es el caso del Tribunal Superior Electoral de Brasil, donde la gestión electoral ha sufrido pocos cambios, y más bien se ha profesionalizado la gestión electoral en manos de un solo órgano. Caso contrario en México, con el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales y los 32 organismos electorales locales y los respectivos tribunales. En este país la gestión electoral sí es independiente y en manos de expertos como en Brasil, pero es una gestión compartida con diversos organismos permanentes, cada uno con funciones delimitadas y de alcance restringido. Entonces, aunque en términos globales México y Brasil se encuentren clasificados en otros estudios dentro de los modelos de gestión independiente y permanente, sus diferencias internas son tan grandes que necesariamente deben compararse partiendo de otros criterios como los mencionados. MODELOS DE GESTIÓN ELECTORAL EN AMÉRICA LATINA Con los criterios señalados es posible entonces acercarse comparativamente y con mayor detalle a los modelos de gestión electoral en América Latina. Como se puede observar (Cuadro 3), no existe un Órgano Electoral Supremo como en alguna literatura académica a veces se señala,7 o un solo tipo en cada país; existen más bien dos modelos de gestión electoral: unificado o compartido. El modelo unificado es aquel donde la gestión electoral, tanto la administración como la justicia electoral, están confiados a una sola institución, generalmente el modelo de Tribunal Electoral, como sucede en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, República Dominicana y Uruguay, donde el tribunal es independiente; en Venezuela entre 1958 y 1993 era una comisión; y en Paraguay, donde el tribunal es parte del Poder Judicial. En el modelo compartido, donde las funciones de la gestión electoral están divididas en dos o incluso tres organismos, sí se incluyen aquellas instancias que, aunque dependen de un organismo electoral, se encargan exclusivamente del registro electoral. Este modelo se basa precisamente en las funciones electorales: a una instancia puede confiársele las funciones de administración y control, mientras que a otra las funciones de justicia electoral. Este modelo de gestión electoral se presenta en Argentina, Chile, Colombia, Perú y México (con las características

7 Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que ‘órgano electoral’ es la denominación genérica, pero dicho autor centra la atención en uno solo de los órganos electorales, lo cual es erróneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, México, Perú, sólo por mencionar algunos organismos que se encargan de la gestión de las elecciones. La lógica de centrarse en un solo órgano se reproduce en otros análisis similares.

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Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

ya señaladas). Ecuador transitó a este modelo a partir de su última reforma, y en Venezuela, si bien la Constitución de 1999 crea el Poder Electoral, las funciones se dividen en tres instancias encargadas de la gestión electoral. La ubicación de los organismos electorales dentro del Estado varía, pero en la mayoría de los casos son órganos autónomos, pocos son parte del Poder Judicial o del Ejecutivo a través del Ministerio del Interior. Estos últimos, como en los casos de Argentina y Chile, son de administración electoral, pero la instancia que define es de carácter judicial. Así también, prácticamente todos los órganos electorales son independientes. En algunos casos se señala que son semi-independientes para referirnos a que pertenecen (o pertenecían, según el caso) a la estructura del Poder Judicial, y por tanto no son totalmente independientes. Respecto a la composición, es decir, el origen y la calidad de los miembros que integran los organismos, existe una tendencia a que éstos queden en manos de expertos en la materia electoral, siendo por lo regular ciudadanos con cierta experiencia, y/o en personas con carreras dentro de los circuitos judiciales, sobre todo en aquellos organismos que imparten justicia electoral. Los organismos integrados por miembros de los partidos políticos o miembros que representen la correlación de fuerzas en el Parlamento han desaparecido. No obstante, en casi todos los casos el Poder Legislativo influye en la designación de los miembros y de las negociaciones que a su interior surgen; evidentemente pueden sesgar inicialmente la independencia de los organismos, pero precisamente queda en otros mecanismos legales asegurar que la imparcialidad se mantenga en las decisiones. Ahora bien, respecto al número de integrantes se encuentran algunas singularidades. En aquellos organismos estrictamente de administración electoral sin injerencia en la definición o calificación de las elecciones, sólo existe un director que lo encabeza y es responsable ante el Poder Ejecutivo, como en Argentina (DNE) y Chile (SE), o responsable ante los miembros de una comisión electoral como en Perú (ONPE) y Colombia (RNEC). De los casos analizados, el número de integrantes promedio está entre cinco (en siete organismos) y siete (en cuatro) integrantes. Los casos con un alto número de integrantes van desde nueve hasta 11 miembros. Los trece casos aquí mencionados muestran que la clasificación parsimoniosa, si bien nos ayuda a abarcar universos más amplios en el estudio de la gestión electoral, deja fuera todavía muchos aspectos detrás de los modelos adoptados en cada país. Cuadro 3. Organismos electorales en trece países de América Latina. País

OE

Ubicación dentro del Estado

Composición

Tipo

Núm. miembros

CNE

Poder Judicial

Magistrados

Independiente

3

DNE

Ministerio del Interior

Experto

Gubernamental

1 5

Argentina Bolivia I

CNE

Órgano Autónomo

Expertos

Independiente

Bolivia II

TSE (2009)

Órgano Autónomo

Mixto

Mixto

Brasil

TSE

Órgano Autónomo

Magistrados

TCE

Órgano Autónomo

Magistrados

SE

Ministerio del Interior

Expertos

7 7

Independiente 5

Chile

FEPADE Difunde

Gubernamental

1

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

CNE (1985)

Órgano Autónomo

Mixto

Variable (a)

RNEC

Órgano Autónomo (b)

Experto

1

Colombia II

CNE (1991,2003)

Órgano Autónomo

Expertos

1

Costa Rica

TSE

Poder Judicial (f)

Magistrados

3-5 (g)

Ecuador I

TSE (c)

Órgano Autónomo

Magistrados

7

CNE

Órgano Autónomo

Expertos

5

TCE

Órgano Autónomo

Magistrados

5

IFE (1990-1996)

Ministerio del Interior (e)

Mixto

11

TCE (1986-1994)

Poder Judicial

Magistrados

IFE (1996)

Órgano Autónomo

Expertos

TRIFE

Poder Judicial (f)

Magistrados

7

TSJE

Poder Judicial

Magistrados

3

ONPE

Órgano Autónomo

Expertos

JNE

Órgano Autónomo

Magistrados

5

JCE

Órgano Autónomo

Expertos

5

Colombia I

Independiente

Ecuador II

México I Semindependiente

5 9

México II Paraguay

Independiente 1

Perú Rep. Dominicana Uruguay

CE

Órgano Autónomo

Magistrados

Venezuela I

CSE (1958-1993)

Órgano Autónomo

Partidista

Venezuela II

CNE (1993-1998)

Órgano Autónomo

Mixta

Venezuela III

CNE (1999)

Poder Electoral (d)

Expertos

a) b) c) d) e)

f) g)

9 Semindependiente

9 11

Independiente

5

En función del número de partidos en el Parlamento. Nominado por el CNE, y en cierta forma dependiente de éste. Hasta 2008 el máximo OE era el Tribunal Supremo Electoral en Ecuador, con la nueva Constitución vigente desde 2008 se crea el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral que conforman el nuevo Poder Electoral. Estos dos últimos no son materia de análisis en este trabajo. Con la nueva Constitución de 1999, el OE en Venezuela no pertenece a ninguna de las ramas de la tradicional división de poderes, ya que se crean dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral, representado precisamente por el Consejo Nacional Electoral. Aunque el IFE se consideraba en la Ley como un órgano autónomo, entre 1990 y 1996 estuvo bajo la dirección del Ministerio del Interior (Secretaría de Gobernación), lo que lo convertía en los hechos en parte del gobierno, pues no tenía independencia, pero tampoco era necesariamente un Modelo Gubernamental. Estaba integrado por seis miembros del Poder Judicial, presidido por el Ministro del Interior, además de representantes del Parlamento. Si bien la legislación lo señala como parte del Poder Judicial, en realidad debe considerarse autónomo en tanto que es última instancia en cuestiones electorales. La Constitución señala que son tres magistrados, y en un año antes y hasta seis meses después de la elección aumenta a cinco.

Fuente: Elaboración propia con información de las Constituciones de cada país analizado.

Como se señaló anteriormente, la administración y la justicia electoral adquirieron una importancia sin precedentes en América Latina en las últimas dos décadas del siglo XX, y en específico en aquellos países donde se transitó desde un sistema autoritario. En aquellos casos donde la transición fue por colapso de la coalición gobernante, como Argentina, Bolivia, Paraguay y Perú, no se presentaron cambios importantes en la gestión electoral sino hasta ya avanzado el proceso de consolidación, y sobre todo cuando se presentaron signos de retroceso como en Bolivia, Paraguay y Perú. Pero no en todos los casos la gestión electoral ha sido el centro de atención. Mientras que en Brasil y Ecuador la gestión electoral desempeñó desde el inicio un rol central, en Uruguay y Chile fue un elemento poco relevante en el contexto de la democratización. Es de resaltar que allí donde las dictaduras militares de la década de 1970 del siglo XX fueron más severas, como en Argentina, Chile y Uruguay, las reformas a la gestión electoral fueron mínimas en relación a otros casos. No sólo porque existía una sustanciosa experiencia democrática previa, también el interés central estaba en alejar a los militares del poder más que en reformar un sistema que ya funcionaba desde antes de su llegada. Paradójicamente, allí donde se ha presentado mayor interés en la gestión electoral como en Bolivia, Ecuador, Perú y 108

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Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

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Colombia, e incluso México,8 son países que han padecido riesgos de involución democrática y crisis políticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administración y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a la fecha no ha sido garantía suficiente para asegurar la gobernabilidad democrática en ambas naciones, sobre todo en Venezuela (vid. Álvarez, 2009). México es el caso típico de transición a la democracia centrada en reformas electorales y con mayor interés en la gestión electoral en su conjunto. Se explica en razón de que el actor autoritario al alejarse del poder empezó a perder poder precisamente a través de las elecciones, de allí el impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y República Dominicana han mantenido una estabilidad en términos de reformas electorales, quizá no sólo por el tamaño de su electorado, sino también por una consistente cultura política democrática que se ha fortalecido sobre todo en las últimas tres décadas. A MANERA DE CONCLUSIÓN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEA La búsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto más recurrente en todas las reformas electorales en la región latinoamericana. Empero, es necesario señalar que esa condición no asegura necesariamente que estos organismos actúen con imparcialidad, aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr. Rosas, 2010:78). Esta lógica no se aplica con los modelos de gestión electoral existentes. De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestión más común es aquel menos independiente. Entonces, ¿en dónde radica la clave de la buena gestión electoral? La respuesta sería: en una buena combinación entre independencia y eficientes e imparciales criterios de decisión de los organismos involucrados en la gestión electoral. Los criterios de imparcialidad mínimos a considerar son tres: a) La fórmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera que sea colegiada allí donde las decisiones son trascendentes, y en qué medida, si son por mayoría simple o calificada, o incluso por unanimidad; b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si las decisiones del organismo electoral más importantes pueden ser revisadas por el parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su desempeño. Si la última palabra de las decisiones queda en manos del organismo en cuestión, entonces se esperaría mayor grado de imparcialidad; y finalmente, c) La calificación de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar certeza en la gestión electoral. Con excepción de dos casos, Argentina y Venezuela, donde todavía existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada autocalificación de las elecciones o “Contencioso Político”, donde los parlamentarios electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por lo tanto, si su propia elección es legal y legítima. Esta ha sido sustituida por el denominado “contencioso jurisdiccional” en manos de organismos y/o tribunales electorales. En cada uno de estos países se han presentado en un periodo breve, menos de veinte años, entre finales del siglo XX y principios del XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestión electoral prácticamente al nivel de un cuarto o quinto poder más allá de la clásica tripartición heredada de la tradición republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los casos, dependiendo las grandes reformas electorales.

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en México

América Latina ha sido un excelente laboratorio en el diseño de modelos de gestión electoral que aseguren la libertad y la limpieza en las elecciones, permitiendo que las autoridades electas asuman el poder político con una suficiente legitimidad de origen, y por lo tanto, manteniendo la gobernabilidad. No obstante, los procesos involutivos de la democracia ya no están en la manipulación de las reglas electorales, o al menos hasta ahora eso se vislumbra. Las democracias en la región se ponen en riesgo con la perpetuación de figuras en el poder (como en Venezuela bajo Hugo Chávez e incluso en Argentina bajo los Kirchner), con las tentaciones de golpes de Estado, como sucedió en Venezuela en 2002, en Perú y en Ecuador en 2005, en Honduras en 2009, y en Ecuador nuevamente en 2010, pero también con la baja confianza en los valores de la democracia, como muestran los datos del Latinobarómetro de la primera década del siglo XXI. Por ello, los organismos encargados de la gestión electoral en la región deben, además de fortalecerse internamente, procurar la difusión de los valores democráticos entre los ciudadanos. Pues cabe decirlo, no sólo de elecciones viven las democracias. Anexo: Los organismos electorales en trece países de América Latina País Argentina Bolivia I

Nombre

Constitución

CNE

Cámara Nacional Electoral

1994

DNE

Dirección Nacional de Elecciones

1994

CNE

Corte Nacional Electoral

1967, reformas 2002 2009

Bolivia II

TSE

Tribunal Supremo Electoral

Brasil

TSE

Tribunal Supremo Electoral

1988

Chile

TCE

Tribunal Calificador de Elecciones

1980, con reformas

SE

Servicio Electoral

1980, con reformas

Colombia I

CNE

Consejo Nacional Electoral

1886, reforma 1985

RNEC

Registraduría Nacional del Estado Civil

1886, reforma 1985

CNE

Consejo Nacional Electoral

1991, reforma 2003

RNEC

Registraduría Nacional del Estado Civil

1991, reforma 2003

Costa Rica

TSE

Tribunal Supremo de Elecciones

1949, reformas

Ecuador I

TSEc

Tribunal Supremo Electoral

1998

Ecuador II

CNE

Consejo Nacional Electoral

2008

TCE

Tribunal de lo Contencioso Electoral

2008 1917, reformas

Colombia II

México I

México II

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Siglas

IFE (1990-1996)

Instituto Federal Electoral

TCE (1986-1994)

Tribunal de lo Contencioso Electoral

1917, reformas

IFE (1996)

Instituto Federal Electoral

1917, reformas 1917, reformas

TRIFE

Tribunal Electoral del Poder Judicial

Paraguay

TSJE

Tribunal Superior de Justicia Electoral

1992

Perú

ONPE

Oficina Nacional de Procesos Electorales

1993, reformas

JNE

Jurado Nacional de Elecciones

1993, reformas

Rep. Dominicana

JCE

Junta Central Electoral

1994, 2002, 2010

Uruguay

CE

Corte Electoral

1985

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Modelos de gestión electoral en América Latina en perspectiva comparada

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Venezuela I

CSE (1958-1993)

Consejo Supremo Electoral

1936, reforma 1958

Venezuela II

CNE (1993-1998)

Consejo Supremo Electoral

1961, reforma 1993

Venezuela III

CNE

Consejo Supremo Electoral

1999

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