Modelo de intervención en comunidades indígenas para la conservación de bosques mediante Transferencias Directas Condicionadas

Nota Técnica Mayo 2013

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Modelo de intervención en comunidades indígenas para la conservación de bosques mediante Transferencias Directas Condicionadas Lecciones aprendidas en la provincia de Condorcanqui

Mensajes Principales Autores: Equipo técnico del Proyecto CBC‐GIZ: Paul‐Gregor Fischenich Fredy Tejada M. Luis Calderón P. Carlos Cubas G. María Pía Molero M. Carlos Armando Aguirre

1.

El modelo de intervención aplicado en la provincia de Condorcanqui permi ría al Programa Bosques en el corto plazo, ser más eficiente y concretar más rápidamente las metas del programa. A tres años de su implementación, se ene previsto conservar 5 millones de hectáreas de bosques de una meta total de 54 millones mediante diferentes mecanismos a finales de 2013, lo que representa un avance de menos del 10%; similar avance tendría el mecanismo de las Transferencias Directas Condicionadas (TDC) con 432 mil hectáreas de bosques conservadas en comunidades na vas.

2. La falta de un análisis de costeo por procesos para la aplicación del mecanismo de las TDC en las comunidades na vas para la conservación de sus bosques ha conllevado un alto costo de transacción opera vo: en el año 2012 por cada S/. 100 de incen vos se pagó un costo de S/. 43 1 solo del componente de sistemas produc vos. 3. La falta de una focalización con criterios alcanzables en el empo, medibles, obje vos y suficientes no permite el quehacer programá co y permanente que todo programa requiere. Para ello, se debe contar con una direc va propia que asegure a todos los órganos del programa la información suficiente sobre el ámbito a intervenir y de los posibles beneficiarios, a efectos de que las demás direcciones o unidades puedan planificar y programar sus ac vidades para intervenir con éxito en el campo. 4. Las brechas ins tucionales dificultan y demoran los procesos de afiliación de las comunidades beneficiarias de este programa del Estado, ya que está supeditada a una serie de prerrequisitos administra vos que demoran el proceso de admisión. Esto se agrava por la falta de acceso a estos servicios, que el Estado debería cubrir.

Foto: Barbara Lehnebach / CBC‐GIZ

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5. Los diferentes programas y proyectos nacionales en el país, que usan como mecanismo de intervención incen vos económicos con TDC presentan como caracterís ca principal la condicionalidad programá ca exigida a los beneficiarios. Sin embargo, cuando los obje vos son poco verificables en el largo plazo enden a incumplirse.

Portal de transparencia económica del Perú del Ministerio de Economía y Finanzas ‐ Consulta amigable de la ejecución del gasto 2012 del Programa Bosques.

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I. ANTECEDENTES

Foto: Barbara Lehnebach / CBC‐GIZ

El Programa Nacional de Conservación de Bosques ene como principal obje vo la conservación de 54 millones de hectáreas de bosques tropicales localizados en áreas naturales protegidas nacionales y regionales, comunidades na vas y campesinas, reservas territoriales en producción permanente y humedales. Los bosques en las comunidades na vas comprenden 10.6 millones de hectáreas y representan el 20% de las metas del programa. En dos años de implementación, actualmente se conservan 432 mil hectáreas en comunidades con el mecanismo de las TDC. Alcanzar los resultados actuales de conservación de bosques implicó en el úl mo trimestre de 2012 una intervención opera va conjunta e intensiva entre el Programa Bosques y el Proyecto de Conservación de Bosques Comunitarios (CBC)

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2

de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GIZ), dado que en el tercer trimestre del mismo periodo solo se contaba con un 20% del avance con el mecanismo TDC 2 . Este retraso hacía peligrar el cumplimiento de la meta programada de 450 mil hectáreas de bosques conservados. Esta nota técnica ene como obje vo orientar sobre el potencial desempeño exitoso que las TDC pueden tener durante su implementación en las comunidades na vas, en términos de eficiencia, eficacia y mejora de procesos. Se evalúan los procedimientos del manual de implementación de las TDC a par r de las lecciones aprendidas de la intervención en las comunidades de la cuenca del San ago, provincia de Condorcanqui, departamento de Amazonas, por parte de todo el equipo técnico del proyecto CBC en coordinación con el Programa Bosques.

Portal de transparencia económica del Perú del Ministerio de Economía y Finanzas – Consulta amigable de la ejecución del gasto del Programa Bosques en setiembre de 2012.

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II. METODOLOGÍA Y RESULTADOS

Foto: CBC‐GIZ

Los análisis realizados en este informe se basan en la sistema zación de las lecciones aprendidas por el proyecto CBC como asesoría y apoyo directo en la intervención en las comunidades na vas de la provincia de Condorcanqui. Asimismo, la asistencia técnica en gabinete y el trabajo de campo permi eron revisar, validar y mejorar las ac vidades de los procesos y procedimientos del mecanismo de intervención de las TDC. También permi ó resolver algunos desa os del programa como la suficiencia de criterios para la focalización individual, iden ficación y atención directa de brechas de servicios del Estado en las comunidades, intervención en comunidades na vas con anexos e intervención conjunta entre mapeo de bosques y planes de inversión. Todo fue posible a par r de un minucioso plan de trabajo y estrategia de intervención. Evaluaciones posteriores en las comunidades de Condorcanqui permi eron proponer mejoras relacionados con las evaluaciones trimestrales de las condicionalidades y los pagos fraccionados de las transferencias, para mejorar su control y la eficiencia y eficacia del uso de los recursos opera vos y financieros.

La propuesta de mejoras y resultados de lecciones aprendidas se describen en cada proceso del mecanismo de las TDC que actualmente implementa el Programa Bosques y en otros temas de organización y ges ón que a con nuación se detallan: a. EN LA FOCALIZACIÓN El proceso de focalización se apoya en una metodología que intenta generar una mayor efec vidad y equidad en la aplicación del mecanismo de las TDC, que a su vez se concentra en una serie de criterios mínimos de priorización para lograr una selección adecuada de los beneficiarios (usuarios) potenciales. Este proceso comprende una focalización geográfica donde se determinan las provincias donde operará el programa, y una focalización individual que iden fica las comunidades na vas, en las provincias focalizadas, que podrían par cipar voluntariamente.

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Gráfico 1. Procedimiento para la focalización individual de comunidades nativas (Método del análisis factorial) FOCALIZACIÓN Desarrollo de criterios .Tamaño de bosque y deforestación .Accesibilidad .Biodiversidad .Áreas Naturales Protegidas .Pobreza .Can dad de familias

Construcción de variables

Mapa de Focalización

Pruebas estadís cas para las variables iden ficadas Aplicación de Metodología Análisis factorial

N

40

El análisis de la información de los procedimientos anteriores y el desarrollo de criterios (Cuadro 1) para la focalización (confiable, real, alcanzable, medible y suficiente), permi eron determinar de manera ordenada las comunidades na vas que muestran mayor potencial en términos de conservación y posibilidades de mejoras económicas y produc vas.

Índice de priorización de Comunidades Na vas

Indices de priorización por comunidad na va 0.00 ‐ 0.10 0.11 ‐ 0.20 0.21 ‐ 0.30 0.31 ‐ 0.40 0.41 ‐ 0.50 0.51 ‐ 0.60 0.61 ‐ 0.70 0.71 ‐ 0.80 0.81 ‐ 0.90 0.91 ‐ 1.00

El modelo propuesto (Grafico 1) para la focalización individual está basado en el método estadís co de análisis factorial. Este modelo hace uso de datos ambientales, económicos y sociales del ámbito donde se desea intervenir e imágenes satelitales para determinar la afectación, vulnerabilidad e integridad de las áreas boscosas.

20

0

40

km

Fuente: Armas, A. (2012). Elaboración propia.

Cuadro 1. Criterios de focalización de comunidades nativas empleados en el proceso Stock de carbono Este criterio toma en consideración los datos de carbono contenido en la biomasa de los bosques de las comunidades nativas.

Deforestación La metodología de priorización de comunidades nativas considera a la deforestación de los bosques de cada comunidad como indicador principal.

Este criterio de priorización se ha considerado por la importancia que tiene para el programa la conservación de bosques de superficie considerable.

Accesibilidad

Can dad de familias Este análisis está basado en dos factores: población y familia. El grado de correlación de estas dos variables explica la posibilidad de fusionarlos en un solo indicador.

Bosque remanente

CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN

El modelo de accesibilidad muestra el acceso promedio desde una comunidad hacia ciudades importantes en unidades de tiempo (horas de viaje).

Pobreza

Áreas Naturales Protegidas

Biodiversidad

Evalúa indicadores generados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) a nivel de comunidad nativa.

La metodología considera como criterio importante la cercanía de las comunidad nativas a las Áreas Naturales Protegidas, por ser éstas territorios que contribuyen a la conservación del patrimonio cultural y la biodiversidad.

El criterio utiliza el número de sistemas ecológicos en los que se encuentra circunscrita una Comunidad Nativa como indicador de focalización.

Fuente: Armas, A. (2012). Elaboración propia.

La principal contribución de la metodología de focalización aplicada para Condorcanqui es que permite medir la suficiencia de criterios para una selección eficiente (Grafico 2). Para ello comienza analizando los resultados finales de dos criterios, luego se incorporó un tercer criterio y

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así sucesivamente hasta el octavo, a par r del cual no cambian significa vamente los resultados finales, de tal manera que el orden de intervención de las comunidades na vas no cambia a nivel de cuencas.

Grafico 2. Focalización de comunidades nativas en Condorcanqui

N

1

Comunidades priorizadas 2012 y 2013

2 Ámbito priorizado cuenca del San ago

3 4 5

Indices de priorización por comunidad na va 0.00 ‐ 0.10 0.11 ‐ 0.20 0.21 ‐ 0.30 0.31 ‐ 0.40 0.41 ‐ 0.50 0.51 ‐ 0.60 0.61 ‐ 0.70 0.71 ‐ 0.80 0.81 ‐ 0.90 0.91 ‐ 1.00

6 7

40

20

0

40

N°

Comunidad Na va

1

Papayacu

2

Candungos

3

Soledad

4

Alianza Progreso

5

Villa Gonzalo

6

Aintam

7

Belén

km

Fuente: Armas, A. (2012). Elaboración propia.

b. ADMISIÓN El proceso de admisión permite identificar a las comunidades nativas focalizadas que expresen interés por acceder al programa de manera voluntaria. Para ello, se llevan a cabo acciones de comunicación como talleres, reuniones y mesas de trabajo cuyo resultado es un Acta de Asamblea suscrita por los respectivos representantes legales. Además, la comunidad nativa debe presentar una copia del título comunal, una copia vigente del poder de la Junta Directiva Comunal y una copia del Acta de Asamblea. El presente modelo busca desarrollar las estrategias operativas para superar el paradigma de las brechas institucionales que actualmente padecen las comunidades nativas focalizadas con interés por incorporarse al mecanismo TDC. Se han identificado actividades que permiten disminuir las brechas mediante una gestión directa del programa en las sedes institucionales. Es importante elaborar un diagnóstico de la situación actual de los registros administrativos solicitados por el programa y los prerrequisitos de cada una de las comunidades que mostraron interés y fueron focalizadas, para llevar a cabo el siguiente proceso de afiliación. El cuadro 2 muestra los documentos emitidos o los servicios prestados por los organismos gubernamentales involucrados y a manera de ejemplo la situación que se encontró en la comunidad nativa de Soledad.

Cuadro 2. Documentos requeridos y el correspondiente organismo gubernamental que los emite Organismo o ins tución

Mecanismo otorgado

Comunidad Na va Soledad

Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI)

Título de propiedad

La comunidad na va ha extraviado el tulo.

Registro Nacional de Iden ficación y Estado Civil (RENIEC)

DNI

Los integrantes del comité de ges ón enen DNI vencidos o con multas.

Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP)

Registro de Poder (personería jurídica)

La actual junta direc va de la comunidad no está registrada.

Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT)

RUC

No ha realizado sus declaraciones juradas.

Banco de la Nación

Apertura de Cuenta Corriente UOB

No ene cuenta corriente.

Fuente: León, C. (2013). Elaboración propia.

Mediante una sistematización de los problemas generados por la brecha institucional identificados en las intervenciones, se elaboró (gráfico 3) una propuesta de actividades y acciones a considerar para mejorar el diseño del proceso de inscripción de las comunidades.

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Gráfico 3. Propuesta técnico ‐ normativa para la superación de brechas institucionales por parte de las comunidades nativas focalizadas COFOPRI

RENIEC

SUNARP

SUNAT

BANCO DE LA NACIÓN

CCNN tulada

Sin tulo

Elección de la Junta Direc va

Con tulo

COFOPRI

DNI habilitado NO

SI

Obtención del RUC

RENIEC Trámite DNI

Registro como Persona Jurídica

Apertura de Cuenta BN Saneamiento tributario

En caso de no contar las Comunidades Nativas Tituladas con el título físico, este organismo será el encargado de facilitar su expedición.

El proceso requiere que todos los miembros de la Junta Directiva cuenten con el DNI vigente. En caso de no tenerlo, o estar éste caducado, RENIEC será el encargado de la entrega de los documentos.

Las C C N N requieren registrarse como persona jurídica ante la SUNARP. Por ello, basada en una normativa del propio organismo, deben efectuar la elección de su junta directiva.

La SUNAT es el organismo encargado de generar un código de Registro Único del Contribuyente (RUC) a las CCNN. Asimismo, es a través de la SUNAT que se realiza la regularización tributaria (Saneamiento).

Una vez registradas las C C N N como personas jurídicas y luego de haber obtenido el RUC, están aptas para hacer la apertura de una Cuenta Corriente UOB en el Banco de la Nación.

Fuente: León, C. (2013). Elaboración propia.

Las principales contribuciones para reducir las brechas institucionales (Meléndez, 2013) en las comunidades nativas, tramitar su afiliación y facilitar su admisión al Programa Bosques se describen a continuación:

institución mediante una carta poder que permita al programa realizar estas actividades. Este procedimiento se encuentra regulado por el mismo organismo en una guía general 3.

Simplificación para las comunidades que han extraviado su título de propiedad o está deteriorado. Deberá coordinarse directamente con la sede central del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), que en el lapso de un día hace entrega al programa de una copia del título de la comunidad.

Por otro lado, una de las principales dificultades para la obtención del Registro Único del Contribuyente en la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT), es la habilitación y/o verificación del domicilio fiscal, la que por su concepto 4 es para fines tributarios. Aquí se plantea que las comunidades nativas registren como domicilio fiscal una dirección urbana, posiblemente la de una organización indígena a la que pertenezcan o incluso evaluar la posibilidad de registrar el local institucional de la unidad desconcentrada del Programa Bosques.

Para el caso específico de la obtención de la personería jurídica y la actualización de los integrantes del comité de gestión por parte de las comunidades nativas ante la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), también puede simplificarse en las sedes de la

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Guía General 01‐2011‐SUNARP/SA “Elecciones de la junta directiva y redacción del estatuto de comunidades nativas inscritas”.

4 El domicilio fiscal es fijado por el contribuyente dentro del territorio nacional para efectos tributarios. El domicilio procesal es el fijado por el

contribuyente a efecto de un procedimiento administrativo (contencioso tributario, no contencioso y de cobranza coactiva). Si el contribuyente señala un domicilio procesal a efectos de un procedimiento, las notificaciones deben ser hechas en dicho lugar y de no ser posible, se notificará en el domicilio fiscal (Fuente: Tribunal Fiscal).

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Asimismo, con el objetivo de verificar que el estado financiero de las comunidades nativas se encuentre regularizado y sean consideradas aptas para cumplir con las obligaciones tributarias de la implementación de los proyectos productivos, se propone realizar un saneamiento tributario. Esta operación tiene lugar antes del proceso de afiliación y luego de la evaluación de las condicionalidades, como requisito adicional para la siguiente transferencia.

c. AFILIACIÓN Este proceso consiste en incorporar al esquema de las TDC a las comunidades nativas consideradas aptas. El proceso comprende: (i) aplicación de una estrategia de realización de talleres, (ii) mapeo de bosques para conservación, y (iii) elaboración del plan de inversiones. El proceso finaliza con la recepción de documentos (ver ítem correspondiente a expedientes) y la firma del convenio para la conservación de bosques.

Para iniciar el proceso y obtener información básica sobre las comunidades potencialmente socias del programa, se hace indispensable el despliegue de una estrategia polifónica m e d i a nte ta l l e re s i n st i t u c i o n a l e s y co m u n a l e s , estableciendo discursos que se amolden a la realidad de cada comunidad. i. Talleres institucionales y comunales La estrategia tiene como objetivo captar el interés de las comunidades indígenas aptas para la afiliación al programa. Para lograrlo, es prioritario tener en cuenta que los pueblos indígenas mantienen la oralidad como principal medio de comunicación. Para una adecuada comprensión de los aspectos clave de la estrategia se establecerán dos fases, sin que esto represente para el proceso la pérdida de su carácter coordinado: la primera en los aspectos preparativos y la segunda durante la intervención (cuadro 3).

Cuadro 3. Aspectos clave para la intervención

ANTES DEL TRABAJO DE CAMPO Uso de un mapa de actores para identificar y conocer a las personas y organizaciones con las que se cuenta, como también las que pudieran verse afectadas por la intervención. La aplicación de una metodología para medir las capacidades institucionales, que es útil principalmente para conocer las capacidades instaladas del grupo a intervenir.

La instauración de una relación de confianza con los líderes indígenas legitimados por la población. El establecimiento de un proceso comunicacional horizontal mediante material auditivo y visual, que marque una presencia continua y permanente dentro de las relaciones con las culturas, para transmitir de forma concreta, sencilla y haciendo uso de la oralidad, información clave sobre el Programa Bosques y los procesos para la recepción del incentivo económico.

La participación de profesionales y técnicos idóneos con ascendencia en la zona.

DURANTE EL TRABAJO DE CAMPO La transmisión de mensajes en el idioma nativo por profesionales locales, de manera de no confundir y desensibilizar a la población. De esta forma, se estimula la participación de la población y las autoridades.

El cuidado de la parte coreográfica del equipo expositor, que asegure la estructuración de un discurso coherente. En esta fase es especialmente importante escuchar a la gente y dejar que se manifieste. Es importante la utilización de material estructurado audiovisual (Grafico 4) en la lengua materna de la población indígena.

Fuente: Calderón, L & Molero, M. (2013). Elaboración propia.

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Gráfico 4. Materiales audiovisuales utilizados en los talleres comunicacionales Cuñas radiales

Emitidas en idioma Wampis y A wa j ú n h a c i e n d o u s o d e radiodifusoras de la zona en un horario de gran audiencia.

MATERIALES AUDIOVISUALES Afiches, brochures y rotafolios

Renovar el compromiso con la conservación

ii. Mapeo de bosques Video de la firma del convenio y entrega de incen vos

Definir el alcance del beneficio (Sinceramiento de las partes) Aspectos clave

Aspectos clave

Sensibilizar a la población durante la convocatoria

Herramienta clave durante los talleres comunicacionales y gran apoyo durante las exposiciones de los especialistas.

Dentro de los sesenta días calendario de haber sido declarada apta para la afiliación y con la asistencia técnica de la Unidad de Mapeo de Bosques del Programa Bosques, las comunidades nativas deben elaborar un mapa de los bosques comunales con el fin de determinar su ámbito y superficie.

Para afianzar la intervención, el tiempo debe asumirse como un factor desequilibrante; teniendo en cuenta que se trata de culturas orales donde los mensajes van y vienen, es posible que los acuerdos asumidos no se respeten, bajo la responsabilidad de líderes desinformados respecto de las intenciones de las instituciones públicas o privadas.

Los talleres participativos, enmarcados en la estrategia comunicacional descrita anteriormente, serán clave para facilitar el ingreso al campo del equipo técnico encargado de determinar el área de los bosques comunales a conservar, así como también las labores de campo del equipo responsable de apoyar la elaboración de los planes de inversión.

Aspectos clave

Fuente: Molero, M. (2013). Elaboración propia

Al mismo tiempo, la Unidad de Mapeo de Bosques proporciona a la comunidad un mapa de límites, un mapa de bosques y la imagen satelital correspondiente. También deben ser utilizados por su Junta Directiva en el monitoreo de los bosques para identificar la ocurrencia o no de deforestación.

Herramienta clave durante los talleres comunicacionales y gran apoyo durante las exposiciones de los especialistas.

Foto: Los comuneros realizan la zonificación de bosques comunales (CBC‐GIZ).

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Por ese motivo, es necesario optimizar los tiempos y cuidar el entusiasmo de las comunidades indígenas para trabajar. Esta forma de proceder genera compromiso, afianza los mensajes del programa y al mismo tiempo ahorra recursos logísticos y presupuestales.

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Foto: Mapa de zonificación de bosques comunales para conservación en la comunidad Villa Gonzalo (CBC‐GIZ).

iii. Planes de inversión En esta etapa, el consultor debe visitar a las comunidades seleccionadas para que de manera concertada puedan elegir par cipa vamente los proyectos o ac vidades que van a desarrollar durante el año. En este espacio, dos procesos interac vos son esenciales para elaborar un plan de inversión: Identificación de experiencias exitosas en el área de intervención: ejemplo de esta situación fue la comunidad Wampis de Soledad que, teniendo un apoyo anterior del gobierno regional de Amazonas con plantas secadoras y fermentadoras de cacao, solicitó al consultor mejorar estas instalaciones porque habían observado que el negocio del cacao les favorecía económicamente, tanto en el Perú como en las ciudades ecuatorianas cercanas. El reconocimiento de la asamblea comunal como un espacio participativo para decidir las opciones de inversión: esta situación se evidenció en las comunidades Wampis de Soledad y Villa Gonzalo, donde la disputa por jerarquizar las actividades de piscigranja, cacao y aves de corral fueron largas y hombres y mujeres expusieron sus puntos de vista y sus experiencias pasadas, incorporando incluso aspectos técnicos de las capacitaciones y las pestes, entre otras cosas.

En esta etapa, el profesional encargado de elaborar el plan de inversión valida las cifras obtenidas del mapeo de bosques e identifica cuatro importantes componentes a considerar para armar el presupuesto: Productivo, Ambiental, Social y el de Gestión. Con la participación en la elaboración de los talleres comunales, el mapeo de bosques y los planes de inversión se respondieron otros dos desafíos que, con relación a la afiliación de las comunidades nativas, tenía el programa. El primero relacionado a la intervención conjunta o en paralelo de las actividades de mapeo de bosques y desarrollo de los planes de inversión tal cual se pudieron realizar en las comunidades de la cuenca del Santiago. El segundo fue la factibilidad de la intervención en comunidades nativas con múltiples anexos como fue el caso Villa Gonzalo y Soledad. En estas comunidades con extensos bosques nos permite reflexionar y explorar las posibilidades sobre pagos diferenciados 5.

Foto: Espacio participativo para decidir las opciones de inversión en la comunidad nativa de Alianza Progreso (CBC‐GIZ).

5 Nota Técnica N° 1: Implicaciones de equidad y costo – efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques.

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d. LIQUIDACIÓN DE INCENTIVOS El proceso de liquidación de incen vos permite su entrega a las comunidades de manera programada y por períodos, previa suscripción del convenio y en función del cumplimiento progresivo del plan de inversión y de la conservación de los bosques. i. Aprobación de abonos Un importante aporte en estos procedimientos son los desembolsos correspondientes, que se realizan mediante transferencias bancarias o depósito de cheques a una cuenta corriente Única Oferta Bancaria (UOB) de la comunidad. Este po de cuenta permite un mejor control de los gastos efectuados y una adecuada conciliación bancaria 6. Producto de las negociaciones, la Oficina de Apertura de Cuentas el Banco de la Nación estableció un procedimiento para solicitar la exoneración del depósito inicial a las comunidades 7, mediante un documento que indique la pertenencia al programa, la agencia en la que se realizará la apertura de la cuenta y los datos de los representantes.

ii. Pagos fraccionados La propuesta de entrega gradual de incen vos económicos fraccionados busca mejorar el sistema actual de transferencias y asegurar su uso correcto y oportuno por las comunidades na vas. Este modelo se encuentra vinculado al cumplimiento de las condicionales acordadas entre éstas y el programa, tal como puede visualizarse en el gráfico 5. Además, no existe homogeneidad en el comportamiento de la ejecución de los recursos económicos des nados a la implementación de los planes de inversión en las diferentes comunidades (existen comunidades que en el primer trimestre planean ejecutar más del 60% del presupuesto total y otras menos del 30% para el mismo período). El cálculo de los montos de entrega de incen vos económicos (cuatro desembolsos al año) se determinaron en función al cronograma del plan de inversión y se alineó al monitoreo trimestral de condicionalidades que realiza la Unidad de Promoción de Sistemas Produc vos Sostenibles.

Gráfico 5. Ejemplo de cronograma de liquidaciones fraccionadas trimestrales y evaluación de condicionalidades

CRONOGRAMA DE LIQUIDACIONES Y CONDICIONALIDADES TIEMPO EN MESES Duración del Proyecto

1

Abono trimestral

2

3

5

4

25%

6

25%

Evaluación 1

7

8

9

25%

10

11

12

25%

Evaluación 2

Condicionalidades t1

t2

t3

t1

t2

t3 Evaluación

Transferencia Implementación del Proyecto de Inversión

t1 Generación de formatos t2 Recojo de información t3 Procesamiento de datos

Fuente: Tejada, F. (2011). Elaboración propia.

6 La

conciliación bancaria es un proceso que permite comparar los valores que la empresa tiene registrados de una cuenta de ahorros o corriente, con los valores que el banco le suministra por medio del extracto bancario que suele recibirse cada mes.

7 Actualmente el valor del depósito inicial para la apertura de una cuenta corriente UOB es S/. 500.

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iii. Conciliación bancaria La conciliación bancaria permite corroborar la información consignada en el cuadro de gastos para la implementación del plan de inversión con la fecha, el número y monto de los cheques y los movimientos de la cuenta. Asimismo, se comparan los gastos registrados y conciliados con el contenido de los comprobantes de pago emitidos por los proveedores. Según el análisis y la propuesta planteada, el Banco de la Nación podrá facilitar al Programa Bosques el acceso al registro de los movimientos de las cuentas corrientes de las comunidades nativas por Internet. Para este propósito, se deben presentar en la agencia donde se apertura la cuenta dos formularios firmados por los titulares: a) formulario de contrato de uso del sistema de cuentas corrientes vía Internet; y b) formulario de solicitud de inscripción de usuarios al sistema de cuentas corrientes vía Internet. El costo (deberá ser asumido por el programa) es negociable y, teniendo en cuenta que se supone un fin social, se puede conseguir a uno muy bajo.

e. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONALIDADES

El módulo informático ''GeoBosques'' ofrece funciones que permiten gestionar información actualizada en formato shapefile sobre las incidencias dentro de los bosques comunales, mediante un visor integrado on‐line con Google Maps, Open Layer y otros. Asimismo, ofrece la posibilidad de realizar consultas en tiempo real y obtener reportes personalizados sobre la situación de la conservación de los bosques de las comunidades nativas.

ii. Sistema de Monitoreo y Evaluación de los Planes de Inversión El Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME) tiene como objetivo ser el documento de gestión que registre el monitoreo y la evaluación de los planes de inversión de las comunidades socias del programa, durante la duración del convenio de conservación (gráfico 6). Gráfico 6. Referencia temporal del Sistema de Monitoreo y Evaluación de los planes de inversión Plazo del convenio

Beneficiario

Plan de Inversiones

i. Conservación de bosques Como requisito para el desembolso de la siguiente transferencia directa condicionada, la Unidad de Mapeo de B o s q u e s d e l P r o g ra m a B o s q u e s y s u s o f i c i n a s descentralizadas realizan las acciones de monitoreo de las áreas destinadas a la conservación. Para llevar a cabo estas acciones, se sugiere utilizar el módulo informático para el monitoreo de bosques comunales “GeoBosques'', mediante el cual se sistematiza la información geoespacial y descriptiva 8 de los bosques comunales a nivel nacional para determinar su estado de conservación.

Operación del producto dentro del convenio

Operación del producto fuera del convenio

Medición del SME Fuente: Inafuku, W. (2013).

Foto: Paisaje de la comunidad Aitam (CBC‐GIZ). 8

Según el Manual de Procedimientos del Programa de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, la verificación y validación podrá ser complementada con otras herramientas y estrategias que ayuden a una correcta verificación de la conservación.

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En ese periodo, el cumplimiento de los planes de inversión se podrá monitorear trimestralmente, mediante la Unidad de Promoción de Sistemas Productivos siguiendo el procedimiento descrito en el gráfico 7. Gráfico 7. Procedimiento para el monitoreo periódico del plan de inversiones

Elaboración trimestral del reporte

Monitoreo del Plan de Inversiones

Presentar el reporte de monitoreo y evaluación a la Coordinación Ejecu va.

Registrar los resultados de trabajo del Plan de Inversiones.

Visitas de campo

Ges onar el Sistema de Monitoreo y Evaluación

Recolectar información para evaluar los resultados en relación a los obje vos.

Proponer cambios al proceso, si los hubiese.

f. SISTEMATIZACIÓN DE EXPEDIENTES En todos los procesos y procedimientos en que una comunidad nativa es intervenida, desde la etapa de focalización hasta el proceso periódico de evaluación de las condicionalidades, se emiten diversos documentos que deben ser registrados en un expediente, carpeta o folio de la comunidad. Los documentos con carácter de indispensables se muestran en el gráfico 8. En este sentido cada una de los expedientes generados del proceso de la afiliación de comunidades al Programa Bosques, debieran ser sistematizadas y digitalizadas de manera que permita tener un mejor control del estado situacional de donde una comunidad se encuentra durante la implementación del mecanismo de las TDC.

Fuente: Inafuku, W. (2013). Elaboración propia.

Gráfico 8. Documentos incluidos en el expediente de las comunidades nativas por proceso

Focalización Admisión .Ficha técnica de la comunidad

Afiliación .Título .DNI Actualizados .Registro de poder .RUC .Cuenta Corriente

.Mapa y acta de aprobación .Plan y acta de aprobación .Convenio

Fuente: Tejada, F. (2011). Elaboración propia.

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Liquidación Condicionalidades .Resolución de pago .Conciliación bancaria

.Informe de conservación .Informe de implemen‐ tación

Expediente de Comunidad Na va SOLEDAD

g. EVALUACIÓN DE COSTO DE TRANSACCIÓN DE LAS TDC La aplicación del mecanismo de TDC en las comunidades nativas para la conservación de sus bosques aún presenta un alto costo de transacción operativo. Para la conservación de 432 mil hectáreas con las TDC en el año 2012, el costo operativo fue de S/. 43 9 por cada S/. 100 de incentivos.

Producto de la estrategia aplicada por el proyecto CBC en Condorcanqui, el costo de transacción operativo ejecutado en apoyo al Programa Bosques para las comunidades de Soledad, Villa Gonzalo y Aitam, que supone la conservación de 102 mil hectáreas de bosques en el mismo año, fue de S/. 19,7 por cada S/. 100 destinados a los incentivos económicos 10 .

Cuadro 4. Comparación de gastos operativos para TDC

EJECUCIÓN ACTIVIDAD / TIPO DE GASTO

Programa BOSQUES

Proyecto CBC (S/.)

1,851,528

202,150

10,580

12,650

1,840,948

189,500

Gasto en Incen vo TDC

4,315,403

1,025,720ª/

Sub genérica

4,315,403

1,025,720ª/

42,9

19,7

431,540

102,572

Gasto opera vo Sub genérica

1. Compra de bienes 2. Contratación de servicios

1. Transferencia Directa Condicionada

Costo opera vo por cada S/. 100 de TDC Metas de hectáreas conservadas

a/) El CBC no entrega incentivos, para el costo de efectividad se utilizó la TDC entregada por el Programa “Bosques”. Fuente: Consulta amigable del MEF /Sistema de consulta WINPACCS – GIZ. NOTA: El cuadro comparativo se ha realizado con la actividad presupuestal del Programa Bosques referido a promoción de sistemas productivos sostenibles de los Bosques. La ejecución de gastos del proyecto CBC incluye remuneraciones de personal técnico administrativo, consultorías, servicios, compra de equipos y útiles de oficina respecto al IV trimestre del periodo 2013.

Foto: Paisaje de la comunidad Villa Gonzalo (CBC‐GIZ). 9 Portal de transparencia económica del Perú del Ministerio de Economía y Finanzas – Consulta amigable de la ejecución del gasto 2012 del

Programa Bosques. El costo operativo neto del Programa Bosques seria mayor al incluir el gasto operativo de las comunidades intervenidas por el Proyecto CBC. 10 Sistema contable WINPACCS de GIZ.

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III. CONCLUSIONES

Foto: Barbara Lehnebach / CBC‐GIZ

El análisis del modelo de intervención y la sistematización de las lecciones aprendidas en las comunidades de Condorcanqui permite las siguientes conclusiones sobre la eficiencia, eficacia y calidad del gasto de las TDC en el ámbito del Programa Bosques. El modelo de intervención aplicado en la provincia de Condorcanqui para las TDC y las lecciones aprendidas, evidencia la necesidad de reorientar el esquema actual de la intervención del programa, planteando criterios específicos de priorización de ámbitos a intervenir, revisión de los perfiles en función de las actividades y competencias programadas y las necesidades de fortalecimiento de las estructuras de gestión que soporten dichas intervenciones. El modelo de intervención planteado permitirá atender y acelerar las brechas de demanda por parte de los gobiernos regionales para beneficiar a sus comunidades nativas con las TDC. En el Perú esta demanda es de 10.6

11 Nota

millones de hectáreas de bosques por conservar y de continuar con el modelo tradicional, se conservará menos del 10% de la demanda en tres años de implementación del programa (900 mil ha al 2013). La falta de una focalización con criterios alcanzables en el tiempo, medibles, objetivos y suficientes no ha permitido el quehacer programático y permanente. Se evidencia la falta de una directiva o norma propia que asegure a todos los componentes del programa, para planificar y diseñar sus actividades y las nuevas intervenciones. El modelo de intervención también evidencia ser más eficiente al alcanzar el 40% de metas nuevas (102 mil hectáreas conservadas) con menos comunidades (tres) a un costo de transacción menor (S/. 19,7) y en un menor tiempo (2 meses y medio). Los resultados del modelo aplicado en estas comunidades con extensos bosques nos permite reflexionar y explorar las posibilidades sobre pagos diferenciados 11.

Técnica N° 1: Implicaciones de equidad y costo – efectividad en el contexto del Programa Nacional de Conservación de Bosques – Proyecto Conservación de Bosques Comunitarios CBC de la GIZ.

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Los resultados del estudio de la calidad del gasto evidencian la falta de un análisis de costeo que permita mejorar continuamente los procesos y procedimientos del uso de las TDC en las comunidades nativas; también revelan un alto costo de transacción con relación al gasto operativo: en el año 2012 por cada S/. 100 de incentivos se pagó un costo mayor a S/. 4312 . Con el uso del modelo de intervención planteado, el costo de transacción de las TDC podría disminuir a menos de S/. 20. Es evidente la poca atención por la solución de brechas institucionales que dificultan y demoran los procesos de afiliación de las comunidades beneficiarias del programa. Las soluciones prácticas en el modelo planteado aleccionan sobre la necesidad de identificar y requerir los servicios directamente en las sedes institucionales (Cofopri, Reniec, Sunarp, Sunat y Banco de la Nación), disminuyendo drásticamente los tiempos de operativos del programa. Mediante el modelo de intervención propuesto se resolvieron dos grandes desafíos del programa y se evidenció que, con estrategias de comunicación conjunta y

acertada planificación operativa, se pueden trabajar en paralelo las actividades de mapeo de bosques y el desarrollo de los planes de inversión (como en las comunidades de la cuenca del Santiago), con la factibilidad de intervenir en comunidades con varios anexos (como en la comunidad de Villa Gonzalo, que comprende ocho anexos). Los resultados del modelamiento de los pagos fraccionados y el planteamiento de un monitoreo trimestral de los planes de inversión, permitirán un mejor control y cumplimiento de las condicionalidades exigidas por los procesos de las TDC (actualmente el monitoreo de las condicionalidades y la transferencia de pagos es anual). Las lecciones aprendidas del modelo de intervención, evidencias que los programas y proyectos públicos con falta de liderazgo, reducida capacidad de gestión y mal manejo de los recursos tienden al fracaso. Por ello, requieren una orientación estratégica clara, saber con quién y cómo cooperar, una estructura orgánica operativa y el mejoramiento de su metodología en un continuo proceso de aprendizaje e innovación.

Foto: CBC‐GIZ

12 Portal de transparencia económica del Perú del Ministerio de Economía y Finanzas – Consulta amigable de la ejecución del gasto 2012 del

Programa Bosques.

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IV. BIBLIOGRAFÍA ARMAS, A & OLIVERA, D. 2013. Diseño de indicadores para focalizar las comunidades a participar de incentivos contra la deforestación en el marco del Programa Nacional de Conservación de Bosques. Lima: CBC – GIZ. ARMAS, A. 2013. Análisis de escenarios de relación entre la distribución de incentivos y la efectividad contra la deforestación en las comunidades de intervención del Programa Nacional de Conservación de Bosques. Documento de trabajo. Lima: CBC – GIZ. BORROVICH, M. 2013. Metodología para la entrega de incentivos económicos programados por períodos. Lima: CBC – GIZ. CALDERÓN, L & MOLERO M. 2013. Informe técnico de talleres en comunidades para la estrategia de intervención en Condorcanqui.

INGA, M. 2012. Evaluación y acompañamiento técnico en la implementación de la unidad ejecutora del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático. Lima: CBC – GIZ. LEÓN, C. 2013. Propuesta técnica normativa para superar brechas de instituciones con comunidades nativas potenciales y socias del Programa Nacional de Conservación de Bosques. Lima: CBC – GIZ. M E L E N D E Z, C. 2013. Revisión, diagnóstico, recomendaciones, regularización y resolución de omisiones tributarias de treinta comunidades nativas en consulta. Lima: CBC – GIZ. TEJADA, F. 2011. Regla de operaciones del sistema de las transferencias directas condicionadas para la conservación de bosques en el Perú.

INAFUKU, W. 2013. Sistema de monitoreo y evaluación de los planes de inversión de las comunidades socias del Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, en el marco de las Transferencias Directas Condicionadas. Lima: CBC – GIZ.

AGRADECIMIENTOS Los autores agradecen la colaboración de los consultores del proyecto CBC de la GIZ que permitió sustentar la presente nota técnica y a los profesionales Ricardo Mendoza, Cintya Verastegui y Sebastian Jung por brindar su valioso apoyo en la organización de la información.

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