Minería y post conflicto: ¿es posible una minería de oro libre de conflicto en Colombia?

frdric mass*

Minería y post conflicto: ¿es posible una minería de oro libre de conflicto en Colombia?

Desde hace algunos años la demanda por productos “libre de conflicto” se ha incrementado en todo el mundo: consumidores finales, empresas, gobiernos y ong han multiplicado recientemente iniciativas para promover una gestión responsable en las cadenas de suministro de minerales o de otros productos: diamantes sin sangre para la joyería, a través del proceso de Kimberley; suministro de plomo, tantalum y tungsteno libres de conflicto para la industria electrónica, gracias a la iniciativa conocida como de los “3 t” (tin, tantalum y tungsten) y a la ley Dodd Frank de los Estados Unidos; madera “limpia” para la construcción y fabricación de muebles, medidas de debida diligencia para la explotación y comercialización de oro proveniente de zonas de conflicto… Hace un poco más de un año, la ocde –organización a la cual busca ingresar Colombia– decidió interesarse al caso colombiano. Después de enfocar sus esfuerzos en África y de publicar una “Guía de debida diligencia para cadenas de suministro responsable de minerales en las áreas de conflicto o de alto riesgo”, no es sorprendente que esta organización haya optado por ayudar a Colombia a promover la minería de oro responsable. Colombia es el sexto productor latinoamericano de oro y ocupa el puesto veinte como el más grande a nivel mundial. En menos de diez años la producción de oro se multiplicó por tres para alcanzar sesenta y cinco toneladas en 2012. Aunque la importancia del oro para la economía colombiana es relativa en términos macroeconómicos –el oro no representa más del 5% del total de la producción minera del país, y el sector minero en su conjunto no más del 2,5% del pib colombiano–, en 2012 las exportaciones de oro alcanzaron US$2,5 mil millones, convirtiendo al metal precioso en el tercer mayor producto colombiano de exportación, después del petróleo y del carbón, pero por encima del café. La importancia del oro para el país debe medirse también en términos socio-económicos. En la actualidad se estima que unos 350.000 colombianos viven o sobreviven gracias al oro (las cifras varían de 15.000 a 1 millón), repartidos en aproximadamente diez departamentos (Antioquia, Chocó, Bolívar, Cauca, Caldas, Córdoba, Nariño, Tolima, Valle del Cauca y Santander).

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Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Director del cipe, Universidad Externado de Colombia. Correo electrónico: [email protected]. 

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En términos de producción, Antioquía y Chocó representan más del 80% de la producción nacional, concentrada en zonas con fuerte presencia de actores armados ilegales, tanto guerrilla como grupos armados posdesmovilización (Bacrim). Además, en las grandes regiones de exploración y explotación aurífera viven importantes poblaciones indígenas (embera, zenu, nasa, etc.) y afro colombianas, y mientras algunas de esas poblaciones se oponen a la explotación del oro dentro de sus territorios, otras viven o subsisten gracias a la actividad minera. En los últimos años el oro se convirtió en un combustible muy atractivo para el conflicto armado interno, hasta competir con la coca como fuente de financiación de los grupos armados ilegales. Extraer y vender oro ilegalmente se volvió no solamente muy competitivo y muy rentable desde un punto de vista financiero sino que los riesgos asociados son muy pocos en comparación con el narcotráfico. Si los actores armados ilegales volvieron a interesarse en el oro fue también porque es un producto “perfecto” para el lavado de dinero. El oro no tiene trazabilidad, lo que permite lavar grandes cantidades de dinero del narcotráfico. Estas prácticas no son para nada nuevas en Colombia. Ya existía una “mafia del oro” en los años setenta y ochenta, y en los años noventa los carteles de Cali y Medellín lavaron dinero con este metal. Sin embargo, los recientes escándalos alrededor de fundidoras y comercializadoras revelaron la magnitud de estas prácticas. Hoy en día la minería crimino-ilegal se ha vuelto una piedra en el zapato de las autoridades colombianas; pero aunque oficialmente el tema no hace parte de la agenda de negociaciones de paz con las guerrillas de las farc y del eln, el gobierno tiene grandes expectativas de que el fin del conflicto armado permitirá avanzar, sanear, impulsar el sector y encarrilar de nuevo el tren del desarrollo minero-energético. ¿Hasta qué punto será realmente posible tener una producción de oro libre de conflicto (conflict free mining) en Colombia? ¿Significará la paz en Colombia el fin de la relaciones de connivencias e interacciones entre actores armados ilegales y el sector minero energético? Son varios los elementos que invitan al optimismo. En los últimos años el gobierno ha venido tomando medidas más certeras en la lucha contra la minería ilegal, y con un acuerdo de paz y la esperada desmovilización de la(s) guerrilla(s), las extorsiones, amenazas, vacunas y otras presiones al sector minero energético bajarían indudablemente.

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Sin embargo, son igualmente fuertes los argumentos que hacen pensar que la firma de un acuerdo de paz con la(s) guerrilla(s) colombiana(s) no se traduciría necesaria ni automáticamente en el fin de la minería ilegal ni de las relaciones entre actores armados ilegales y/o criminales y el sector extractivo en Colombia. Otros actores, que no forman oficialmente parte del conflicto armado, tienen fuertes intereses en la minería de oro, y aunque son necesarias y útiles, la formalización y legalización de los mineros artesanales no garantizarán por sí solas el fin de las interferencias y dinámicas criminales en el sector aurífero colombiano, pues el problema no es solamente la minería ilegal sino la ilegalidad en la minería. Volviendo sobre las diferentes investigaciones de las interacciones entre oro, conflicto armado y narcotráfico en Colombia, y después de analizar los esfuerzos y las políticas pasadas y actuales para luchar contra la minería ilegal, en este capítulo se busca establecer hasta qué punto estas dinámicas e interacciones disminuirán o desaparecerán una vez se firme la paz, y qué beneficios traería un acuerdo de paz con las farc y con el eln para la minería aurífera colombiana en general y en particular. para lo mineros pequeños, medianos y grandes En parte prospectiva, pero sin ser prescriptiva, esta investigación se inscribe en la continuación y la prolongación de trabajos anteriores realizados por el autor sobre las interacciones entre los actores armados ilegales y el sector minero energético en Colombia. Por otra parte, y aunque se presentan, analizan y discuten algunas cifras y estadísticas, el enfoque es netamente cualitativo, resultado de varios trabajos de campo y entrevistas con empresas, organizaciones mineras, agentes de la fuerza pública, fiscales, así como algunos miembros de grupos armados ilegales.

1. oro, conflicto armado y narcotrfico Entre los países productores de minerales en general y de oro en particular, Colombia presenta una característica única: en ningún otro país existe una relación tan estrecha y una combinación tan explosiva entre producción de oro, conflicto armado y narcotráfico. El tema de la relación entre recursos naturales y conflicto armado no es para nada nuevo en Colombia. Desde hace más de diez años, varios estudios, inspirándose o siguiendo los trabajos ya considerados clásicos de Collier, Ross o Le Billon a nivel mundial, analizaron las relaciones entre recursos

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naturales y conflicto armado interno para el caso colombiano. Al mismo tiempo, el país se convirtió en un caso de estudio interesante de las relaciones entre empresas multinacionales y actores armados ilegales. El hecho de que en la última década Colombia haya conocido un boom de sus actividades minero-energéticas no es extraño a este fenómeno. Con el incremento –por lo menos hasta el año 2013– de los precios internacionales de los commodities y de los minerales en particular, muchas empresas mineras extranjeras invirtieron en el país, convirtiéndolo en uno de los grandes productores latinoamericanos de carbón, oro y ferroníquel. No obstante, lo que fue una buena noticia para esas empresas y para el Estado colombiano se volvió al mismo tiempo una buena noticia para los grupos armados ilegales, que vieron en el aumento del número de empresas mineras presentes en el país y en el incremento de las ganancias de esas empresas, la oportunidad de conseguir más recursos. En el caso particular del oro, los actores armados recurrieron a un amplio abanico de modus operandi para aprovecharse del boom del metal, bien fuera explotando directamente minas de oro, controlando y presionando a los mineros artesanales, extorsionando a las empresas del sector, o captando ilegalmente parte de las regalías que el Estado devuelve o devolvía a las municipios productores. El mapa de los actores y de las regiones afectadas, las tipologías y las modalidades de acción, todo ha sido bien documentado. Ningún actor armado ilegal ha resistido a la atracción del oro. Paramilitares  F. Massé y J. Camargo. “Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia”, v Informe, Observatorio Internacional ddr, Ley de Justicia y Paz, Madrid, Centro Internacional de Toledo para la Paz, 2012. A. Guáqueta. “Dimensiones políticas y económicas del conflicto armado en Colombia: anotaciones teóricas y empíricas”, Colombia Internacional, n.º 55, 2003, pp. 19-36.; A. Rettberg. “Los costos del conflicto armado colombiano para el sector privado, resultados de una encuesta nacional”, ConPaz, International Alert, 2006; A. Rettberg. “La economía política de los conflictos armados”, Colombia internacional, 67 (1), 2009, pp. 10-11.; A. Rettberg y J. P. Ortiz. Conflicto dorado: canales y mecanismos de la relación entre minería de oro, conflicto armado y criminalidad en Colombia, Bogotá, Universidad de los Andes, 2014; J. Giraldo. “El Gobierno del Oro en el Bajo Cauca, una lectura Weberiana sobre la explotación aurífera aluvial no legal”, Economía Criminal y Poder Político, Medellín, Universidad eafit, 2013, pp. 63-64.  A. Guáqueta. “Dimensiones políticas y económicas del conflicto armado en Colombia:…”, cit.; N. Richani. Multinationals Corporations, Rentier Capitalism and War System in Colombia, Miami, University of Miami, 2005; M. Romero. La economía de los paramilitares: redes de corrupción, negocios y política, Bogotá, Corporación Nuevo Arco Iris y Random House Mondadori, 2011.  Defensoría del Pueblo. La minería de hecho en Colombia, Bogotá, Defensoría Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente, 2010; J. Giraldo y J. C. Muñoz. Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro y la madera en Antioquia, Medellín, Universidad eafit y Proantioquia,

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en el bajo Cauca antioqueño, Córdoba, y Chocó, eln y farc en el Sur de Bolívar, Nariño y Chocó, y Bacrim en todo el país, todos aprovecharon y se lucraron del negocio, y siguen haciéndolo. Resulta, sin embargo, mucho más difícil saber cuánto dinero genera la minería ilegal. En mayo de 2015, el coronel Carillo, director de la Unidad Nacional de Intervención contra la Minería Ilegal –unimic– señaló: “La cifra que obtiene la guerrilla es muy difícil de determinar, pero se podría hablar de que en dos meses podrían sacar alrededor de $15 mil millones de forma ilegal de esos territorios”. Previamente, otras investigaciones daban cifras un poco diferentes, algunas hablando de US$1 millón de ganancias al año, otras de más de US$10 millones. Lo cierto es que los cálculos son bastante complejos y especulativos y eso por varias razones. La primera tiene que ver con lo que se considera minería ilegal. Se estima que en Colombia solo del 10 al 15% de la producción de oro cumple con todos los procesos legales (título minero, licencias ambientales, pago de regalías, etc.), y por lo tanto es legal. Sin embargo, del resto es bastante difícil saber qué porcentaje proviene de la minería de subsistencia tradicional, artesanal e informal, pero legítima y hasta cierto punto aceptada, y qué porcentaje proviene de la minería ilegal criminal. Además, las fronteras entre las dos minerías son bastante borrosas y muchos de los mineros artesanales tienen que pagar impuestos (vacuna) a uno u otro de los grupos armados ilegales para poder operar. En segundo lugar, el problema es que, en el caso colombiano, la atracción del oro no tiene solamente que ver con las ganancias generadas por la explotación ilegal de este metal precioso o por la extorsión al sector aurífero, sino que sirve también para lavar el dinero obtenido por la venta de drogas ilícitas. Al contrario de la cocaína, el oro es un producto legal que no se puede rastrear fácilmente. Así, minas que no producían –o producían muy poco–

2012.; J. Giraldo. “El Gobierno del Oro en el Bajo Cauca…”, cit., pp. 63-64.; F. Massé y J. Camargo. “Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia”, cit.  Vanguardia.com. “La meta es acabar de raíz la minería ilegal”, 30 de mayo de 2015. Disponible en [http://www.vanguardia.com/colombia/313561-la-meta-es-acabar-de-raiz-la-mineria-criminal].  J. Giraldo. y J. C. Muñoz. Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro…, cit.; J. McDermott. Ivan Rios Bloc. “The farc’s Most Vulnerable Fighting Division”, InSight Crime, 20 de mayo de 2013. Disponible en [http://www.insightcrime.org/investigations/farc-vulnerability-ivan-rios? highlight=WyJpbGxlZ2FsIG1pbmluZyIsIjIgbWlsbGlvbiIsImZhcmMiLCJmYXJjJ3MiLCInZmFyYyIsIidmYXJjJyJd].

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volvieron a activarse o a reforzar la extracción aurífera gracias a la importación ilegal de lingotes de oro comprados en el mercado internacional con el dinero del narcotráfico, para ser después fundidos y reportados como si fueran producto de la explotación de esas minas. A finales de los años setenta ya existía una mafia del oro que importaba ilegalmente ese metal desde Panamá. Después de comprarlo con dinero del narcotráfico, fundirlo en Colombia y declararlo como parte de la producción del departamento de Córdoba, los lavadores de la mafia cobraban a los alcaldes parte de las millonarias regalías que recibían. El aumento ficticio de la producción local de oro significaba más regalías para los municipios productores de oro, regalías que eran después repartidas o recuperadas, por lo menos en parte, por esos narcotraficantes. Al inicio de los años ochenta, el Banco de la República tenía diferentes oficinas en el país, lo que facilitaba esos acuerdos y modus operandi entre alcaldes y “productores”, debido a que el Banco de la República no prestaba atención suficiente al verdadero origen del oro y a que los mismos alcaldes se encargaban de llevar el metal al Banco. Con el aumento del precio del oro en los años noventa y dos mil, esas prácticas no solo perduraron sino que se ampliaron debido, entre otras razones, al control armado y político que ejercían las guerrillas y los paramilitares en muchas regiones auríferas del país. En algunas regiones la comercialización del metal se volvió aún más sencilla en la medida en que esos actores poseían sus propias oficinas de compraventa de oro, y montaron sus propias fundidoras/comercializadoras. Así, municipios que no registraban yacimientos en sus suelos empezaron a contar con un mayor volumen de producción aurífera, y en algunos otros la producción oficial de oro aumentó más de 1.000% en poco tiempo. Por otra parte, entre 2008 y 2010, las exportaciones de oro del país aumentaron 135%, un porcentaje mucho más alto que el 68% de aumento del precio del oro durante ese mismo periodo. Como consecuencia, también aumentaron las regalías que recibieron dichos municipios por parte del Estado. Durante estos años Colombia tuvo inclusive una particularidad bastante interesante y diciente. En los años 2010, 2011 y 2012 las cifras de exportaciones de oro superaron las de producción. Según otras fuentes, entre 2003

 Cfr., por ejemplo, las declaraciones de Salvatore Mancuso: “Con oro lavan dinero y se roban regalías, revela ex jefe ‘para’, Salvatore Mancuso”, El Tiempo, 31 de julio de 2010. Disponible en [http://www.eltiempo.com/archivo/documento/cms-7835388].

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y 2011, se reportaron 53 toneladas de exportación de oro por encima de la producción nacional registrada (Rudas y Espitia, 2013). Tabla 1 Producción/exportación (en kg)

2010 2011 2012 2013

Producción 53.605 55.907 66.177 55.744

Exportación (oro reciclable) 59.827 + 2.996 60.144 + 6.376 69.845 + 6. 739 52.317 + 4.792

Fuente: Banco de la República, Ministerio de Minas y Energía, Minercol, Ingeominas (2004-2011), Servicio Geológico Colombiano (2012 en adelante). Disponible en simco [http://www.simco.gov.co/].

Según los expertos, ese “extraño” fenómeno tiene una explicación sencilla: el lavado de dinero y el contrabando de oro. El oro se compra en el exterior con el dinero del narcotráfico, es reintroducido en el circuito colombiano ilegalmente –aunque sin hacerlo necesariamente pasar como si fuera producido internamente–, y es reexportado “legalmente”. Otra explicación posible es que las exportaciones de oro serían en buena parte ficticias (o solo en papel), para permitir y justificar la entrada de pesos en el país y así blanquear dinero del narcotráfico. Siguiendo esas tesis, la disminución de los precios del oro desde 2013 desincentivaron el lavado de dinero a través del metal, y explicaría que desde ese año sus exportaciones volvieran a ubicarse por debajo de la cifra de producción. Dicho eso, y a pesar de lo anterior, el lavado de dinero no explica todo. Con regalías de 13% sobre el oro en Venezuela, y solamente de 4% si es de veta y de 6% si es aluvial en Colombia, el contrabando de oro comprado con dinero limpio también sería rentable. Según fuentes oficiales, parte del oro producido en Venezuela sería importado ilegalmente a Colombia para ser reexportado legalmente. Finalmente, parte del dinero del narcotráfico sirve también para adquirir maquinaria (retroexcavadores, dragas, “dragones”, etc.) importada legal –a

 Para una tipología del lavado de dinero a través de la minería ilegal cfr., por ejemplo, “Tipologías regionales de gafisud. Actividades y Profesiones No-Financieras Designadas (apnfd)”, Financial Action Task Force on Money Laundering in South America, gafisud, 2010, pp. 24-30.

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través de empresas fachadas– o ilegalmente a Colombia, por los grupos armados ilegales. En el Chocó habría más de 1.000 retroexcavadoras operando ilegalmente, y en Antioquia, más de 500. Que en Colombia la combinación oro-conflicto armado-narcotráfico haya sido bastante explosiva no es entonces nada extraño. El dinero del narcotráfico no solo ha contribuido a aumentar artificialmente la producción de oro y la importación ilegal de oro de otros países, sino que ha sido utilizado para operar minas, dragar ríos, y sacar el oro de todas las regiones a un costo humano y medio ambiental muy alto para el país.

2 . l a l u c h a d e l e s ta d o c o l o m b i a n o contra la minera ilegal Hasta hace poco la lucha contra la minería ilegal no figuraba en la agenda de las autoridades públicas. El problema no era considerado de gran magnitud o era desconocido, por lo que no era una prioridad. Después de la desmovilización de los grupos paramilitares entre 2003 y 2006, los gobiernos sucesivos se concentraron en la lucha contra la guerrilla, y no suficientemente en enfrentar las estructuras post-desmovilización, dejando que esos grupos armados ilegales se fortalecieran a través –entre otras actividades– de la minería ilegal. Con el aumento de los precios internacionales del oro y los efectos de la lucha contra el narcotráfico, la minería ilegal se volvió una fuente adicional de financiación muy atractiva para estos actores armados ilegales. Así, empezó a ser percibida como un factor preocupante, como un asunto de seguridad nacional. En 2010, el entonces Director General de la Policía, General Óscar Naranjo, reconoció que el problema de la minería ilegal “ha(bía) crecido en forma exponencial, desbordando el control de las alcaldías y la fuerza pública”. La minería ilegal empezó a ser reconocida como un problema en toda la región andina. En octubre de 2012 el Consejo andino de ministros de relaciones exteriores aprobó la decisión 774 sobre la política andina contra minería ilegal con los siguientes objetivos: a. Formalizar o regularizar la  “El dorado de las bandas criminales”, El Colombiano, 2 de octubre de 2010. Disponible en [http:// www.elcolombiano.com/el_dorado_de_las_bandas_criminales-ieec_106619].

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pequeña minería, o minería artesanal o tradicional; b. Autorizar la destrucción de maquinaria si no se puede decomisar; c. Controlar y fiscalizar la importación de maquinaria, y d. Combatir el lavado de activos y los delitos conexos producto de la minería ilegal. Progresivamente el gobierno colombiano trasladó e incorporó estas decisiones en su legislación interna. En 2012 se adoptó un decreto autorizando la destrucción in situ de las máquinas pesadas utilizadas en la minería ilegal (dragas, retroexcavadoras, etc.). En el plan de desarrollo anterior estaba prohibido utilizar maquinas sin título minero pero solo estaba autorizado confiscarlas. Siguiendo las decisiones de la Comunidad Andina, la dian también incrementó los controles sobre la importación de maquinaria pesada que podría ser usada en minería ilegal. Gracias a estos cambios el gobierno colombiano incrementó progresivamente sus operativos en contra de la minería ilegal. Entre enero de 2010 y el 30 de marzo de 2015 se realizaron más de 881 operativos contra 2.733 minas ilegales, de los cuales 232 operativos solamente durante los tres primeros meses del año 2015[]. Fueron arrestadas 7.419 personas, 176 retroexcavadoras fueron destruidas y 1.352 incautadas y fueron decomisados 839 kilos de oro extraído ilegalmente. Al mismo tiempo, el gobierno reforzó la coordinación interinstitucional para tratar de combatir de manera más eficiente el fenómeno. En enero de 2014, se creó la Unidad Nacional de Intervención contra la Minería Criminal –unimic–, que en cooperación con los fiscales, procuradores y expertos asume la adquisición y explotación de la información y judicializan de los casos. Desde su creación la unimic ha investigado más de 6.000 casos de minería legal, aunque fueron pocos los que terminaron con acusaciones y condenas. A pesar de los progresos registrados en los últimos años en materia de lucha contra la minería ilegal, las cifras reflejan igualmente la amplitud y las dificultades que subyacen tras atacarla.

 Cfr., por ejemplo, “Operación sin precedentes contra la minería criminal en Colombia, primera de esta naturaleza en el Sur occidente y pacífico colombiano”, Fuerza Aérea Colombiana, 12 de marzo de 2015. Disponible en [https://www.fac.mil.co/operaci%C3%B3n-sin-precedentescontra-la-miner%C3%ADa-criminal-en-colombia-primera-de-esta-naturaleza-en-el].  “El flagelo que devora a Colombia”, Semana.com, 1.º de abril de 2015. Disponible en [http:// www.semana.com/nacion/multimedia/la-guerra-contra-la-mineria-ilegal-criminal-en-colombia/422834-3].

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La primera dificultad tiene que ver con los costos incurridos y el difícil acceso a las zonas del país donde se encuentran la mayoría de los sitios de minería ilegal. En 2014 la Policía Nacional había identificado más de trescientos puntos críticos de minería ilegal en más de nueve departamentos. En una entrevista, el director de la unimic, Coronel Carrillo decía: Casi todas las minas de oro están ubicadas en regiones donde hay presencia de grupos subversivos y en algunas donde, por diferentes factores, la presencia del Estado es escasa, […], y donde para llevar a cabo una operación sostenida de 8 ó 10 días se necesitan muchos recursos que no se tienen, además de no contar con todo el apoyo que se necesitaría […] A principios de mayo se efectuó una gran acción contra este crimen en Guainía y Vichada que dejó 59 capturados […] y para esa acción llevamos cinco aviones, 22 helicópteros, 500 hombres, algo que económicamente hablando es un gran gasto, por los días usados y sobre todo porque llegar a esos puntos para intervenir, tomar muestras, destruir la maquinaria y realizar capturas es muy difícil, tanto que por eso nos tocó llevar a los fiscales y jueces hasta allá, para realizar las acciones, porque de lo contrario no hubiéramos podido legalizar las capturas.

Otra de las dificultades tiene que ver con la seguridad de los funcionarios del Estado encargados de combatir la minería ilegal. En julio de 2014, por ejemplo, una funcionaria de la Contraloría fue asesinada en Quibdó, cuando estaba investigando la liquidación fraudulenta de regalías ficticias, por $13.000 millones, a doce falsas empresas auríferas en Alto Baudó. A estas dificultades se suman las frustraciones y resistencias de los funcionarios encargados de los operativos, que no siempre saben cómo proceder –a veces ni siquiera saben si pueden proceder– debido a las fallas y confusiones legales. Así, cuando existe un proceso de cierre o de formalización o de legalización en curso contra una mina o unos mineros, la legislación actual protege a los mineros o dueños de acciones legales y no se puede decomisar

 “Identificados cerca de 300 puntos críticos de minería ilegal en 9 departamentos”, Ministerio de Defensa, 4 de septiembre de 2014.  “La meta es acabar de raíz la minería ilegal”, cit.  Ídem.  “Contralora asesinada en Chocó indagaba a la ‘mafia del oro’”, El Tiempo, 26 de junio de 2014. Disponible en [http://www.eltiempo.com/politica/justicia/contralora-consuelo-de-jesusecheverry-fue-asesinada-en-choco/14175284].

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el material. Aun cuando se puede proceder al decomiso, por lo general no aparece el dueño de la máquina, no se puede quitar la máquina de la zona y los funcionarios corren el riesgo de ser demandados en tribunales. Y a pesar de que desde 2012 se ha autorizado destruir maquinas en situ, varios de esos operativos se devolvieron en demanda contra el Estado. Sin hablar de los mineros arrestados que son posteriormente liberados. Adicionalmente, y como lo señaló la revista Semana, en la actualidad, … la única acusación que se puede sustentar contra [la minería ilegal] es por cometer delitos ambientales, cuyas penas no superan los 32 meses y son excarcelables. Y aun cuando las autoridades logran llegar a las minas, a veces no tienen cómo probar ni estos delitos. […] Por ello la lucha contra la minería ilegal, en la que participan tantas entidades del Estado, se parece a la de Sísifo, condenado a empujar eternamente una roca gigante hasta la cima de una montaña, que siempre vuelve a caer.

Por lo tanto, no resulta muy sorprendente que cada año las autoridades intervengan un mayor número de minas, capturen más personas, decomisen más retroexcavadoras y otros materiales, sin que el fenómeno parezca disminuir substancialmente.

2.1. legalizacin y formalizacin Paralelamente a los esfuerzos en materia de seguridad se han adoptado otras medidas. El gobierno del presidente Santos puso en marcha un nuevo plan de legalización y de formalización de los mineros ilegales. El código minero de 2001 había introducido muchos requisitos administrativos para que los mineros informales pudieran legalizarse. En lugar de incentivarlos, el resultado fue algo decepcionante. El gobierno decidió entonces agilizar todo el proceso. Sin embargo, a pesar de que se avanzó más que en años anteriores, a finales de 2013 apenas se habían entregado unos doscientos títulos, de las más de 9.000 explotaciones que no lo tienen.

 “Minería ilegal: entre el oro y el crimen”, Semana.com, 29 de marzo de 2013. Disponible en [http://www.semana.com/nacion/articulo/oro-crimen-mineria-ilegal/338107-3].  “Política Nacional para la Formalización de la Minería en Colombia”, Ministerio de Minas y Energía, julio de 2014. Disponible en [http://www.minminas.gov.co/documents/10180/581708/ DocumentoPoliticaVersionFinal.pdf/9fd087db-7849-4728-92ff-6e426acccf9c].

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En cuanto a los programas de formalización, una nueva política entró en operación a mitad del año 2014[]. Otra de las iniciativas interesantes y prometedoras fue el Decreto 2637 de diciembre de 2012, por medio del cual se creó el Registro Único de Comercializadores de Minerales –rucom–, cuyo objetivo es introducir mayor trazabilidad en la cadena de producción, asegurándose de que todo el oro que venden las comercializadoras proviene de mineros que tienen título y cumplen con las normas medio ambientales. Previsto inicialmente para marzo de 2013, su implementación se aplazó una primera vez para enero de 2014 y finalmente para enero de 2015. El balance del rucom es hasta ahora globalmente positivo. Antes de él era difícil tener un control sobre las fundidoras y las comercializadoras, pues no solo generalmente no sabían de donde provenía el oro –y en algunos casos no querían saber– sino que muchas veces tampoco tenían cómo demostrar su procedencia. Así, de las 4.500 comercializadoras de minerales registradas en el país en febrero de 2015, solo el 15% no cumplía con los requisitos del rucom. Ahora bien, si en el papel el rucom es un avance para saber quién comercializa el oro, y permite un mejor control para asegurarse de que el que venden las comercializadoras no es ilegal ni tampoco criminal, en la práctica no es tan fácil y resulta en ciertos casos difícil implementarlo de manera eficiente. Hecho principalmente para controlar de dónde proviene el oro vendido a las comercializadoras, el rucom tiene ciertos límites. Primero, al prohibir que las comercializadoras compren oro ilegal, es decir, sin título legal de explotación, impide que los mineros informales sin título vendan su producción a las comercializadoras. El éxito del rucom depende, entonces, en buena parte, del éxito de los programas de formalización y legalización de los mineros artesanales. Segundo, si muchos mineros informales no tienen interés en formalizarse porque les implica cumplir con leyes y reglamentación, el rucom podría dejar sin empleo y sin recursos a miles y miles de mineros artesanales, ante la imposibilidad para ellos de vender su oro a las oficinas de compraventa, que revenden el oro a las empresas comerciali-

 Para un análisis histórico de los procesos de formalización en Colombia, cfr., por ejemplo, C. Echavarría. “What is legal? Formalising artisanal and small-scale mining in Colombia”, iied, London and arm, Colombia, 2014.

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zadoras. En febrero de 2015 las manifestaciones de mineros artesanales en varias regiones del país pusieron precisamente a prueba la lógica de las autoridades según la cual la mejor manera de luchar contra la minería ilegal es fortaleciendo la legal. Pero el rucom tiene otro límite. A pesar de intentar asegurar que los mineros que vendan su oro a las comercializadoras sean legales, no impide que los mineros legales –es decir con títulos mineros– pero trabajando por o bajo la influencia de grupos armados ilegales, vendan su oro a las comercializadoras. En otros términos, el rucom no permite disociar totalmente los mineros informales sin títulos, de los mineros criminales. Este instrumento busca certificar que el oro provenga de un título legal, pero el hecho de que un minero tenga un título no impide que detrás haya también criminalidad. El rucom no está diseñado para impedir que los mineros legales o los barequeros registrados en los municipios donde trabajan, y relacionados con actores armados ilegales y criminales puedan pasar entre las mallas de la red y vendan oro oficialmente legal pero criminal, a fundidoras y comercializadoras nacionales e internacionales. Además, actualmente las leyes y normas permiten la comercialización de oro proveniente de minería informal en proceso de legalización (Dcto. 0705 2013), lo que dificulta aún más diferenciar entre el oro informal artesanal y el oro informal criminal.

2.2. el cambio de sistema de regalas En 2012 entró en aplicación el nuevo Sistema General de Regalías. Mientras el anterior sistema representaba in fine un incentivo para que los municipios productores de oro sobre-declararan o inflaran su declaración de producción de oro, el nuevo sistema ya no lo permite. Al cambiar la lógica que consistía en redistribuir las regalías según el nivel de producción –y por lo tanto donde más del 80% de los recursos recolectados a título de regalías era redistribuido en los mismos municipios productores–, la captación ilegal de rentas por ese concepto se volvió mucho más difícil y, por ende, hizo ese modus operandi mucho menos atractivo.

 “Mineros artesanales entran en paro indefinido”, Red+Noticias, 18 de febrero de 2015. Disponible en [http://www.redmasnoticias.com/portal/redmas/noticias/nacional/colombia/detalle/ mineros-artesanales-paro-237534/].

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El cambio en el sistema de regalías tampoco acabó con la captación ilegal de regalías por los actores armados ilegales. El nuevo sistema inclusive ha tenido efectos perversos. Anteriormente las mafias del oro y los actores armados ilegales estaban dispuestos a pagar entre el 4 y el 6% por concepto de impuestos, porque les permitía de cualquier modo lavar dinero del narcotráfico y recuperar buena parte de lo aportado a través de la captación ilegal de las regalías redistribuidas por el Estado a los municipios. Por su lado, los alcaldes se beneficiaban de ese sistema al recibir indebidamente, para sus municipios o a título individual, parte de esas sumas millonarias por concepto de regalías. Con la nueva ley, sin embargo, esa lógica ha cambiado. De una parte, los alcaldes ya no tienen mayores incentivos para acompañar esa estrategia, pues ya no son tanto ellos quienes deciden cómo usar los pocos recursos que por ese concepto entran a su jurisdicción. Pero de otra parte, los actores armados ilegales ahora prefieren vender ilegalmente su oro, o “chatarrizarlo”, es decir transformarlo en anillos y alhajas con apariencia de usada –que por ley está exenta del pago de regalías– para no tener que pagar el impuesto del 4%. Finalmente, la lucha contra la minería ilegal y la injerencia de los grupos armados ilegales en el sector minero enfrenta un problema aún más estructural y difícil de enfrentar: la corrupción. Muchos se preguntan, por ejemplo, cómo es posible que la fuerza pública aparentemente no se percate del transporte de maquinaria para la explotación minera ilegal, cuando, para la mayoría de la población, esta práctica es evidente. Lo anterior puede sugerir que algunos de sus integrantes habrían sido corrompidos por los grupos ilegales. Este fenómeno estaría tan extendido que los habitantes de las zonas mineras apodan a los integrantes de la fuerza pública las “águilas verdes”. Puede ocurrir que haya mucha especulación al respecto, pero existen también acusaciones o sospechas de que algunos alcaldes o ex alcaldes estarían cerrando los ojos frente al fenómeno. Todo lo anterior invita a moderar las esperanzas sobre la posibilidad de que Colombia pueda tener en el futuro una verdadera minería de oro libre de conflicto.

 Cfr., por ejemplo, Jorge Giraldo. “El Gobierno del Oro en el Bajo Cauca…”, cit.

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3 . a c u e r d o d e pa z y o r o l i b r e d e c o n f l i c t o Es bastante probable que un futuro acuerdo de paz con las farc permita sacar del panorama parte de los actores armados involucrados en el negocio de la minería de oro. En las regiones auríferas de Colombia, muchas de las cuales son de las más afectadas por el conflicto armado, donde compiten y también conviven, mineros artesanales, minería a media escala y grandes empresas del sector, la desmovilización de las guerrillas sin duda las beneficiaría. Con un acuerdo de paz las empresas correrían menos riesgos de ser extorsionadas, y tendrían menos problemas relacionados con la seguridad de sus instalaciones y de su personal. Por otro lado, si bien el fin del conflicto armado no significaría necesariamente el fin de la relación entre actores armados ilegales o actores criminales, varias de las poblaciones de mineros artesanales atrapados por la dinámica del conflicto armado podrían trabajar sin el temor o la presión que significa ser extorsionadas. Dicho de otra manera, en el papel el fin del conflicto armado traería un ambiente más seguro para todo el sector minero aurífero, desde los más pequeños hasta las empresas más grandes. Ahora bien, por muy atractiva que parezca, esta hipótesis menosprecia varios elementos que obligan a matizar lo dicho anteriormente. En primer lugar, aunque operar en un entorno más seguro, es decir, libre de conflicto armado, sería un avance importante para el sector minero en Colombia, este factor no es necesariamente el más influyente a la hora de invertir en un país. La seguridad que traería el fin del conflicto armado podría efectivamente facilitar la exploración del subsuelo colombiano en regiones donde era difícil entrar por la presencia de grupos armados, lo que podría traducirse en nuevos descubrimientos geológicos y aumentar la producción minera a mediano plazo. Pero lo anterior es olvidar, por un lado, que la mayoría de las empresas petroleras y mineras del mundo suelen estar acostumbradas a operar en países en conflicto y que, por lo tanto, el fin del conflicto armado no les traería grandes cambios y ventajas al respecto; y por otro, que las inversiones en el sector minero-energético hoy en día dependen ante todo de factores tales como las características geológicas, la seguridad jurídica, los costos de extracción y, por supuesto, los precios del producto a nivel internacional. En otros términos, el fin del conflicto armado no provocará necesariamente un incremento masivo de las inversiones del sector minero energético en el país.

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En segundo lugar, pensar que el fin del conflicto armado eliminaría por sí solo los problemas de seguridad asociados a la exploración y explotación de los minerales en Colombia –y del oro en particular – también es bastante optimista e incierto. En caso de que se firme un acuerdo de paz en Colombia, no necesariamente todas las guerrillas ni todos los guerrilleros se desmovilizarían. Sin hablar de las Bacrim. Ninguna desmovilización se cumple al 100%. Entre los que deciden no dejar las armas y los que terminan retomándolas, siempre existen razones para que algunos decidan alejarse del proceso: lentitud o incumplimientos en la implementación de los acuerdos, falta de perspectivas laborales viables y atractivas económicamente, presiones y amenazas para continuar cooperando con los que permanecen alzados en armas… Sin embargo, y sin caer en marcos excepcionales, el contexto colombiano podría significar un posconflicto particularmente incierto y explosivo. Algunos informes recientes han señalado el riesgo de que si el eln se queda por fuera de las negociaciones de paz, sus miembros podrían terminar uniéndose con los miembros de las farc que no se hubieran desmovilizado o que hubieran retomado las armas, y así representar una amenaza a la seguridad o por lo menos un poder nocivo o dañino nada despreciable, sobre todo en las principales zonas minero-energéticas del país, donde, en la actualidad, estos grupos operan conjuntamente. Esos informes advierten también sobre el riesgo de firmar la paz con una sola de las partes en conflicto, lo que conlleva generalmente dificultades o complicaciones adicionales como, por ejemplo, la implementación y verificación del cese de hostilidades con unos grupos, mientras otros siguen combatiendo. En otros términos, monitorear la futura desmovilización de las farc podría ser más lento y más complicado si el eln se queda por fuera del proceso de paz, además de que las tasas de posible reincidencia serían más altas. Por otra parte, nadie ignora que la presencia de las Bacrim (grupos armados post desmovilización, herederos de los grupos paramilitares fuertemente anclados en las regiones), podría complicar el proceso de desmovilización y reintegración.  International Crisis Group. “¿Abandonado a su suerte? El eln y los diálogos de paz en Colombia”, Informe sobre América Latina n.º 51, Bogotá y Bruselas, 2014.

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Según fuentes oficiales, las Bacrim cuentan actualmente con entre 3.500 y 4.000 hombres y disponen de una capacidad intacta de financiarse y de reclutar nuevos miembros. En los últimos años, no solo lograron consolidar y diversificar sus fuentes de financiación –al igual que las farc o el eln– a través de actividades como la minería ilegal y la extorsión a grandes empresas del sector minero-energético, sino que siguen gozando del apoyo de ciertas élites tradicionales. De tiempo atrás esos grupos armados han hecho acuerdos con algunos frentes de las farc y del eln, sobre todo en torno a la producción y comercialización de drogas, y hoy en día en ciertas regiones del país esas alianzas siguen siendo una realidad, inclusive con nombre propio: las Facrim. De allí que las tentaciones y las presiones para que algunos frentes o grupos de guerrilleros de las farc se trasladen y se unan a las Bacrim serán probablemente bastante fuertes o, por lo menos, la continuación de esas alianzas y la cohabitación entre esos grupos no será muy problemática. Finalmente, existe un factor adicional –esta vez coyuntural pero también bastante agravante– que podría incentivar u obligar al traslado o reclutamiento futuro de guerrilleros por parte de las Bacrim: el vencimiento en agosto de 2014 de las penas cumplidas por los ex paramilitares que se beneficiaron de la Ley de Justicia y Paz. Con la posible liberación de alrededor de doscientos de ellos, y la liberación ya efectiva de varios de sus ex jefes, existe en efecto el riesgo de que se inicie una nueva guerra fratricida por el control de las rutas del narcotráfico y de las zonas mineras del país, y que cada grupo necesite entonces reforzar su pie de fuerza. En resumidas cuentas, sumando 1.000 a 1.500 hombres del eln, más 2.500 a 3.500 de lo que quedaría de las farc (el 20% de su efectivos actuales que no se desmovilizarían, más el 5 al 10% que se rearmarían), más 3.500 a

 J. Giraldo y J. C. Muñoz. Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro y la madera en Antioquia, cit.; J. Giraldo. “El Gobierno del Oro en el Bajo Cauca…”, cit.; F. Massé y J. Camargo. “Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia”, cit.  citpax. “La evolución de las estructuras armadas en el periodo post-desmovilización: pasado, presente futuro”, iii Informe Observatorio Internacional ddr. Ley de Justicia y Paz, Madrid, Centro Internacional de Toledo para la Paz, 2010; F. Massé. “¿Bandas criminales o neoparamilitares?”, Foreign Affairs Latinoamérica, vol 11, n.º 2, 2011, pp. 42-50.; F. Massé y J. Camargo. “Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia”, cit.  Cfr., por ejemplo, “Los cinco exjefes paramilitares en libertad”, Semana,com., 14 de octubre de 2015. Disponible en [http://beta.semana.com/nacion/articulo/paramilitares-en-libertad-luegode-someterse-justicia-paz/446093-3].

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4.000 de las actuales Bacrim (y hasta más, si los exjefes paramilitares próximamente liberados buscan aumentar el pie de fuerza de esos grupos), tendríamos entre 7.000 y 9.000 miembros de grupos armados ilegales operando a lo largo y ancho del país, y aunque no estén necesariamente aliados o unidos, la situación en materia de seguridad podría resultar bastante complicada, aun después de la firma de un acuerdo de paz con las farc. En tercer lugar, luchar contra la minería criminal después de un acuerdo de paz podría resultar bastante complicado debido también al nuevo modus vivendi y operandi que prevalece en varias las regiones del país, es decir a la recomposición/reconfiguración de las relaciones entre los diferentes actores (mineros artesanales, actores armados ilegales, grandes empresas) que ya se está desarrollando.

4. nuevo modus vivendi y operandi Hasta hace algunos años la llegada de grandes empresas mineras al país desembocaba irremediablemente en enfrentamientos, o por lo menos resistencias de los mineros artesanales, al mismo tiempo que se veían presionados, extorsionados, desplazados por los actores armados ilegales interesados en operar directamente en las zonas mineras o en facilitar la llegada y seguridad de esas empresas a cambio de dinero. La dinámica general entre estos diferentes actores era básicamente “confrontacional” (Figura 1). Figura 1 Dinámica de los diferentes autores Grandes empresas

Actores armados ilegales

Minería informal

Fuente: elaboración propia.

 F. Massé y J. Camargo. “Actores armados ilegales y sector extractivo en Colombia”, cit.

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Sin embargo, en los últimos años asistimos a un cambio de modus operandi que comprende una transformación integral en la estrategia de los actores armados ilegales. En varias regiones mineras del país buscan evitar enfrentamientos con los actores del sector minero para no llamar la atención de las autoridades públicas. Esa nueva estrategia de “convivencia” se refleja en todos los niveles: con las comunidades mineras, con las grandes empresas nacionales y multinacionales del sector y con las autoridades locales. En la actualidad, los grupos ilegales parecen no generar tanto desplazamiento forzado a efectos de no llamar la atención de la Fuerza Pública. Ya no extorsionan tanto a los pequeños mineros artesanales porque les resulta más beneficioso convivir con ellos y evitar disturbios que justamente llamen la atención de las autoridades públicas. Ya no estarían reclutando personas foráneas para trabajar en las minas con la misma intensidad de antes, para no generar conflictos con los mineros artesanales de la zona. En varias de esas regiones los grupos armados ilegales parecen privilegiar, infiltrar e instrumentalizar a las asociaciones de mineros, apoyando las solicitudes y procesos de formalización minera para, de esta manera, controlar una actividad minera a pequeña y media escala, ya no ilegal sino legal, y aparentemente más limpia. Igualmente, frente a las grandes empresas del sector presentes en el terreno, los grupos armados ilegales también parecen haber optado por una estrategia de convivencia, incluso haciendo acuerdos por debajo la mesa, para beneficiarse mutuamente en sus intereses. Los grupos armados ilegales ya no exigirían necesariamente el pago de una suma de dinero predefinida para que las empresas puedan operar tranquilamente, sino que, a cambio de que las empresas dejen trabajar a los grupos armados ilegales “alrededor” de sus concesiones mineras y no delaten la presencia de las retroexcavadoras que operan ilegalmente, ya no las extorsionarían directamente. Vale precisar que esto no significa que la extorsión directa haya desaparecido. No obstante, todo parece indicar que ambos actores privilegian en apariencia una forma de trueque –“me dejas trabajar, te dejo funcionar”– en el cual cada uno gana, mientras las autoridades locales no intervienen. De allí que en muchos casos, tales acuerdos necesitan también la complicidad de estas autoridades. Las relaciones pasaron de una lógica de confrontación a una lógica de convivencia y/o connivencia.

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Figura 2 Convivencia de los diferentes actores

Fuente: elaboración propia.

Este nuevo esquema, que combina cierta cultura de la ilegalidad (o por lo menos cierta aceptación social de las actividades ilegales) con la cooptación de ciertas autoridades locales (que sean políticas, judiciales o policiales), y con un nivel de aceptación e inclusive de simpatía de la población, permanecerá e, inclusive, podría fortalecerse en una etapa de posconflicto.

4 . 1 . e n c lav e s m a f i o s o s y m i n e r  a d e o ro En muchos procesos de pacificación, la transición de la guerra a la paz implica un cambio en las lógicas de conflictividad; es pasar de un conflicto armado tradicional a una violencia mucho más delincuencial que hace cuestionar los beneficios del acuerdo de paz. Por eso, de forma a veces maniquea y simplista, los escenarios después de un conflicto se limitan a dos posibilidades: por un lado escenarios pacificados en los cuales los conflictos continúan pero se resuelven de manera pacífica y democrática, y por otro, escenarios violentos en los que actos delictivos suplantan las dinámicas tradicionales de los conflictos armados. Sin embargo, es posible que la situación de Colombia después de un acuerdo de paz no sea ni lo uno ni lo otro. Entre los enemigos de la paz que predicen una época oscura y violenta y los amigos excesivos que tal vez es-

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peran más de la cuenta del actual proceso de paz se plantea el riesgo de que una vez firmada se imponga una pax mafiosa. Es decir que el país parezca hallarse en calma y normalidad pero que pervivan enclaves o regiones enteras controladas por poderes tradicionales mafiosos en alianza con grupos armados ilegales que sigan captando parte de los recursos legales e ilegales de esas regiones sin necesariamente tener que recurrir a la violencia, o por lo menos a actos violentos visibles. En varias de estos enclaves mafiosos los grupos armados ilegales tienen controladas o infiltradas a las organizaciones de mineros artesanales y se benefician de la presencia de la minería a gran escala. Para retomar la parábola de Mancur Olson, el lobo se convirtió pastor; es decir, los actores armados ilegales se transformaron en actores socioeconómicos que generan empleos e inclusive administran la oferta laboral en alianza con los demás poderes de hecho, conformados en redes silenciosas y opacas. Para funcionar todos requieren un terreno económico fértil y un medio social precario pero estable sin demasiada violencia directa. Se necesita que haya delincuencia pero una delincuencia productiva. Legalizada, formalizada, la minería tradicional de oro podría caer en esa lógica. La formalización de los mineros informales no acabará automáticamente con la participación de los actores armados ilegales en la minería. De otro lado, la minería a gran escala podría seguir siendo víctima, o no tanto, de esas redes mafiosas de poder de hecho. Dicho de otra manera, estar en la legalidad no resuelve todos los problemas, puesto que la minería podría seguir permeada por los grupos armados ilegales y criminales. En un periodo de posconflicto se corre el riesgo de que el Estado deje de preocuparse por estos enclaves mafiosos en aparente normalidad, donde los poderes de hecho seguirán explotando o beneficiándose del oro, sin que intervenga demasiado, al igual que ha pasado en las zonas esmeralderas del país durante los últimos veinte años.

 F. Massé. “¿Hacia una pax mafiosa en Colombia?”, Foreign Affairs Latinoamérica, vol 15, n.º 1, 2015, pp. 60-69.

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conclusin: ¿minera libre de conflicto o libre de influencias criminales? La minería ilegal no es nueva en Colombia, pero cincuenta años de conflicto armado, más de dos décadas de programas de lucha contra los cultivos ilícitos, combinado con el aumento de los precios internacionales de las materias primas incentivaron a los actores armados ilegales a diversificar su portafolio de actividades e involucrarse en la minería, bien sea presionando o cooptando a los mineros artesanales tradicionales, o directamente, explotando los recursos a media escala. Por ello, no es sorprendente que el mapa de las actividades extractivas en el país coincida con la ubicación de los grupos armados ilegales, y que la minería ilegal haya contribuido al desarrollo de mercados de violencia. Con un acuerdo de paz este mapa podría cambiar substancialmente, reduciendo el involucramiento directo, el control y la extorsión de las guerrillas hacia la minería de oro. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos loables del gobierno colombiano en contra de la minería ilegal y criminal, un acuerdo de paz no significará por sí solo el fin de las interacciones entre grupos armados ilegales y criminales y el sector aurífero en Colombia. Ni la lucha actual contra la minería criminal, ni la formalización de mineros artesanales, ni la promoción de la minería a gran escala, pueden por sí solas prevenir contra la injerencia o infiltración de los grupos criminales en el sector minero energético. El problema y el desafío no es solo tener una minería de oro libre de conflicto armado en Colombia sino una minería libre de influencias criminales.

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