Minería de carbón en la Sabana de Bogotá

IIEC, Vol. 3, Núm. 2, 2014, 11-16. ISSN 2422-166X

Minería de carbón en la Sabana de Bogotá: ¿podría ser sostenible? María Eugenia Guerrero Useda CIDEA S.A.S. [email protected]

Resumen. Se analizan en este artículo factores que

2010) y de Juan Manuel Santos Calderón (2010-2014), aumentó el número de pequeñas unidades de producción minera, alcanzando el 72,6% (Censo Nacional Minero, 2011).

podrían hacer sostenible la minería extractiva de carbón en la Sabana de Bogotá, territorio que desde 1993 fue declarado de interés ecológico nacional con vocación prioritaria hacia actividades agropecuarias y forestales. No obstante, a falta de desarrollo institucional, para el 2009 se habían otorgado títulos mineros en más del 11% de la zona protegida. Se concluye que un desarrollo sostenible de la minería impone justicia ambiental, la que demanda a su vez justicia social y desarrollo de institucionalidad minera.

El Censo Minero Departamental mostró, entre otros datos, que el 19% de las unidades de producción minera del país se dedicaban a la extracción de carbón, concentrándose en Boyacá, Cundinamarca y Norte de Santander el 90,6 % de ellas. Además, según datos de la UPME, para el 2011 el 41,72% de la producción de carbón del departamento de Cundinamarca (3063 kilo toneladas) ocurría en minas ubicadas en la Sabana de Bogotá.

Palabras Clave: desarrollo sostenible, minería de carbón, Sabana de Bogotá, sostenibilidad,

Abstract. This article is discusses the factors that could make sustainable extractive mining of coal in the Sabana de Bogotá, territory since 1993 was declared a national ecological interest with priority destination to agricultural and forestry activities. It is concluded that sustainable development of mining imposes environmental justice, which in turn demand social justice and development of the mining institution.

Es oportuno recordar que mediante el Artículo 61 de la Ley 99 de 1993 la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, fueron declarados como de interés ecológico nacional, con uso agropecuario y forestal. El entonces Ministerio del Medio Ambiente, recibió el encargo de determinar las zonas de la Sabana de Bogotá en las cuales podría existir compatibilidad con las explotaciones mineras, concepto que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) consideraría para otorgar o negar licencias ambientales.

Keywords: Coal mining, Environmental justice, Sustainable development.

I.

INTRODUCCIÓN

Resulta que la estricta aplicación de la Ley 99 de 1993, impone la declaratoria de 587.851 hectáreas de la Sabana de Bogotá como zonas protegidas, lo que corresponde al 24,8% del territorio del departamento de Cundinamarca (Resolución 1197 de 2004). Con todo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial reportó que para el 2009 en la Sabana de Bogotá se habían otorgado 524 títulos mineros afectando 65.829 Ha; que representa más del 11% de la zona protegida de la Sabana de Bogotá. Al tiempo, tras referenciarse en indicadores económicos y sociales Fedesarrollo determinó que en los municipios mineros de Cundinamarca era mayor el PIB y el nivel de satisfacción de necesidades básicas, con lo que

Una de las características del sector minero energético colombiano, para la primera década del siglo XXI, era la amplia participación de la cadena de hidrocarburos y de la industria extractiva de carbón, oro, ferroníquel y otros minerales metálicos y no metálicos con procesos y prácticas diferenciales de extracción. Con la inserción en la agenda pública de un amplio portafolio de iniciativas y proyectos tendientes a apalancar la formalización y el ascenso tecnológico de la minería extractiva a pequeña escala, durante los periodos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez (2002-

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recomendó revisar la conveniencia de limitar el desarrollo minero en la Sabana, enfrentándose así a asociaciones campesinas y a grupos empresariales que invocan los efectos nefastos y la inviabilidad ambiental y legal de esta industria.

costes agua-carbón y diferencias entre productividad y rendimiento de la productividad, en un contexto donde es impacto ambiental de la minería es cada vez más perceptible. Otros expertos en esta materia encuentran que frente a la estimación de la sostenibilidad de la minería el reto lo constituye la refinación del método de medición (Pope y otros, 2004). Y aunque se reportan sendos estudios con estimaciones unidimensionales de la sostenibilidad, pocos han avanzado en la estimación multidimensional de la sostenibilidad (Sepúlveda y otros, 2002; Sepúlveda, 2008).

Lo señalado anteriormente conlleva a reconocer la necesidad de generar conocimiento que permita estimar el aporte de la minería extractiva de carbón al desarrollo sostenible de la Sabana de Bogotá. Seguramente este conocimiento al ser transferido a los habitantes de las áreas afectadas derivará en una mejor comunicación y capacidad de negociación (TAU Consultora Ambiental, 2009).

Pope y colaboradores (2004) describieron la evaluación de la sostenibilidad como un proceso mediante el cual se evalúan las implicaciones de una iniciativa en el sostenimiento. Y ante la amplia gama de posibles iniciativas (políticas, planes, programas, proyectos, legislación, empresas), invitaron a precisar la unidad de evaluación. Estos mismos autores criticaron los límites del enfoque de la triple línea de base y la extensión de los estudios de sostenibilidad ambiental a la estimación de la sostenibilidad socioeconómica (Si y otros, 2010), proponiendo en cambio la aplicación de enfoques de estimación basados en criterios y principios. Actualmente esta perspectiva es ampliamente aplicada para la estimación de la sostenibilidad de industrias de alto impacto, como las del sector minero energético, donde se reportan estimaciones con aplicación de métodos matemáticos (Phillips, 2012). Siendo oportuno anotar que las estimaciones siguen arrojando datos en contra del desarrollo sostenible de la minería, incluso en Estados con mayor desarrollo de la institucionalidad ambiental y minera.

Para finalizar esta introducción, cabe reseñar que para el 2011 la minería de carbón generaba entre 16000 y 18000 empleos directos en el Departamento de Cundinamarca, siendo 4200 de ellos, empleos formales directos en unidades de producción minera que operaban legalmente. En los municipios de Guachetá y de Cucunubá se concentraba el 50% de los empleos directos de la minería de carbón de Cundinamarca (Censo Minero, 2011).

II.

CONTEXTUALIZACIÓN

La investigación sobre la sostenibilidad de la industria extractiva de carbón es más prolífica allí, donde esta industria representa un renglón clave en la economía: China, Estados Unidos, India, Australia, Suráfrica, Alemania (Höök y otros, 2010, Bian y otros, 2010, Cheng y otros, 2011, Mudd, 2010). Los análisis de peligros coinciden en ubicar los accidentes en minas de carbón, el hundimiento del suelo, la afectación al agua y al aire, la generación de gases tóxicos y otros residuos de la minería entre los vectores que más afectan la salud y la calidad de vida de las personas que habitan en las zonas de impacto directo de los emplazamientos mineros, de ahí que un amplio número de investigaciones se dirija proponer un marco conceptual para la resolución de los conflictos ambientales de las unidades de producción minera, el diseño de procesos limpios y las medidas de remediación. En aquellos países donde proliferan las minas abandonadas, por ejemplo en China, se adelantan sendos proyectos y desarrollos para lograr el drenaje total del metano y para recuperar las tierras y en paisaje ya sea para la vivienda o para la agricultura.

Se tiene de otra parte, que en Colombia, no sólo lejos se está de aprovechar de manera sostenible los recursos mineros, sino de estimar de manera correcta los costes de la minería, actividad que durante la primera década del siglo XXI logró transfigurar el paisaje local; véase por ejemplo el cauce del rio Dagua (Imagen 1) en zonas de extracción de oro o los cerros que rodean la laguna de La Herrera sistema que alberga aves que requieren especial protección; por no citar la creciente siniestralidad de la minería subterránea de carbón y la contaminación de las cuencas hídricas en áreas donde se extrae oro utilizando metales tan tóxicos como el mercurio. Con todo, la minería extractiva desarrollada de manera irresponsable, no sólo afectó recursos como el agua, el aire y el suelo, también ha devenido en focos de conflicto por el dominio territorial, dejando cientos de personas desplazadas internamente o refugiadas hacia países vecinos como Ecuador.

Otros autores como Gavin Mudd (2010) tras estudiar los impactos de la minería extractiva de carbón han concluido que el análisis de la sostenibilidad minera, para ser cierto, debe considerar aspectos tales como los 12

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primero y décimo tercero-, el país asistió a un proceso de desinstitucionalización minera, la que deriva en injusticia ambiental (Carruthers, 2008) difícil de superar sin investigación científica que aporte datos cualitativos y cuantitativos que cualifiquen la acción pública y aporten a superar los limitados marcos institucionales.

III.

ASPECTOS METODOLÓGICOS

Se trató de un estudio exploratorio tendiente a determinar la existencia de factores que aporten al desarrollo sostenible de la minería en la Sabana de Bogotá. La cuestión planteada se respondió tras el diseño y desarrollo de investigación documental alrededor de tres categorías conceptuales: desarrollo sostenible, justicia social, equidad social.

Imagen 1. Panorámica del rio Dagua mutilado por la minería de oro. El artículo 79 de la Carta Política colombiana de 1991 proclamó el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, el compromiso del Estado de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo y el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Las fuentes de información fueron documentos de política pública , informes institucionales y artículos académicos referidos a casos internacionales.

Contrario a lo proclamado, se observa que el incremento de la actividad minera afectó la integridad del ambiente, lo que lleva a preguntarse si será posible un desarrollo minero sostenible que no limite el derecho a gozar de un medio ambiente sano. Es claro que la búsqueda de respuestas a esta pregunta, desborda los límites de lo presentado en este artículo, sin embargo la validez de los interrogantes señala el carácter complejo de la cuestión del desarrollo minero sostenible, que más que sumas de inversiones y retornos (Fedesarrollo, 2014) conlleva a cuantificar los costes reales de la minería, entre ellos los impactos sobre la diversidad e integridad del ambiente y sobre todo, los conflictos sociales y culturales que acompañan esta actividad.

Mucho se ha escrito -y con seguridad se segirá escribiendo - sobre los impactos positivos y negativos de la minería, sin embargo pocos han sentenciado la insostenibilidad intrinseca de esta actividad (Mudd, 2005) que en algunos contextos ha logrado mantener su licencia social a cambio de generar empleo, materias primas para la infraestructura, riqueza y desarrollo comuntario. Desde esta perspectiva, se puede decir que la expresión desarrollo minero sostebible describe una actividad minera con capacidad de apoyar el desarrollo de medios de vida sostebibles, lo que valida la construcción de modelos matemáticos orientados a evaluar el impacto de la minería, por ejemplo la matriz de evaluación de impacto rápido (RAM), el modelo de Fochi (Phillips, 2013), entre otros.

Actualmente hay consenso frente al hecho de que el desarrollo sostenible de la minería impone la existencia de un arreglo de instituciones (políticas, sociales y culturales) que compartan y respeten principios y prácticas mínimas. Colombia, teniendo una amplia institucionalidad en materia ambiental, tiene pendiente el desarrollo de la institucionalidad minera. Absalón Machado (2011) anotó que el desarrollo institucional pasa por el conocimiento científico de la naturaleza de los procesos, las costumbres y prácticas de las personas, de sus proyectos de vida y los de sus comunidades. Paradójicamente, desde la derogación de la Ley 20 de 1969 - de la que sólo quedaron vigentes los artículos

Los modelos matemáticos para evaluar el impacto ambiental se caracterizan por definir un conjunto de componentes e indicadores, asignarle pesos a esos componentes y definir un constructo o un arreglo matemático que combine factores y componentes, para generar un concepto o un grado de impacto. Tales modelos, además de aspectos relacionados con los impactos sobre el medio físico , la fauna y la flora, también suelen considerar impactos sobre la salud pública y sobre la seguridad. Así, el modelo primario de sostenibilidad de Jason Phillips definió que para un momento especifico t, la

III. DESARROLLO MINERO SOSTENIBLE, JUSTICIA Y EQUIDAD SOCIAL

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sostenibilidad S será la diferencia entre los atributos del entorno E(t) y el valor atribuido a las necesidades humanas y los intereses H(t). En este modelo H siempre dependerá de los recursos disponibles y producidos por el entorno, con lo que se establece una frontera, un escenario básico, que de presentarse anunciará un punto de no retorno. Este modelo se muestra prometedor al considerar condiciones básicas para la sostenibilidad, pero lo logra superar el riesgo de arbitrariedad en la definición de rangos y escenarios. Por lo que debe blindarse para garantizar una ponderación justa de factores e intervalos.

sostenible de las comunidades que habitan los territorios de impacto directo del emplazamiento minero. Siendo este último - el territorio- una categoría fundamental que debe considerarse al estimar la sostenibilidad de una actividad tan humana como lo es la minería. El territorio configura y suscita representaciones y significados que varían de un grupo cultural a otro, por ello el ejercicio de valorar si la minería extractiva derivará en desarrollo sostenible impone establecer, para cada territorio y comunidad, un sistema único de ponderación, lo que hace inevitable tener en cuenta nociones como las de justicia y de equidad social.

Lastimosamente, la posibilidad de aplicar ahora el modelo de Phillips en el contexto colombiano, está sujeta a la disponibilidad estadísticas con las que no se cuenta. En efecto, de los múltiples datos necesarios para calcular los indicadores que componen los descriptores del entorno , y el de las necesidades e intereses de las personas , no se tienen bases de datos confiables, ni completas.

IV. ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERÍA EN LA SABANA DE BOGOTÁ A través de la Resolución 1197 de 2004 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, estableció las áreas compatibles para la minería en la Sabana de Bogotá. De conformidad con las normas que regulan la materia, el Ministerio mencionó en esta resolución diez ecosistemas de la Sabana que requieren de un manejo especial: Páramos y subpáramos, bosques alto-andinos, cuerpos de agua y sus rondas hídrícas, valles de inundación, zonas de recarga de acuíferos y acuíferos, zonas de nacederos o manantiales, microcuencas abastecedoras de acueductos o de agua utilizada en proyectos existentes con fines agropecuarios, forestales o agroindustriales, zonas en las que existan especies de flora o fauna silvestres endémicas, amenazadas o en peligro de extinción, áreas de Reserva Forestal declaradas en la Resolución Ejecutiva 76 del 31 de marzo de 1977 del Ministerio de Agricultura y finalmente, áreas que se encuentren en procesos de recuperación o restauración ambiental.

Mientras se superan las limitaciones locales, se propone construir modelos alternativos. Por ejemplo, construir sumas integrales que admitan la estimación de otros componentes de la sostenibilidad S de una unidad de producción minera, por ejemplo: el rendimiento social de la producción de la pequeña minería de carbón, su capacidad para generar inclusión y desarrollo humano en contextos culturales concretos, la capacidad de generar empleo calificado, inclusión y justicia social, sofisticación tecnológica, entre otros.

S PMC  S social  Scultural  S ambiental  .... [1] Cada componente de la sostenibilidad según la expresión [1] es a su vez una suma integral de consecuencias susceptibles de estimar en intervalos concretos de tiempo (meses, años, décadas).

Después, mediante Ley 1382 de 2010, que modificó el Código de Minas, como zonas excluidas de la minería se proclamaron aquellas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente. Las zonas de exclusión son las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Señaló la norma que estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.

Se sabe, según lo señalado anteriormente, que la extracción de recursos agotables es insostenible, y seguramente una buena estimación de la sostenibilidad ambiental de la minería extractiva tenderá a adoptar valores negativos. Una de las bondades del modelo representado en la expresión [1], es el direccionamiento hacia la estimación justa de los beneficios sociales, económicos, culturales, tecnológicos que pueda generar una unidad de producción minera. Un costeo en sentido contrario, dirigido a estimar de manera detallada el aporte de la industria extractiva de carbón al desarrollo 14

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las condiciones bajo las cuales el ecosistema donde está ubicado un emplazamiento se considerará sano, además del seguimiento a indicadores de goce efectivo de derechos, principalmente, el derecho a gozar de un medio ambiente sano. Se concluye además, que el desarrollo minero sostenible se dará siempre que no se limite el derecho de las generaciones actuales y futuras a gozar de un medio ambiente sano. Este escenario podrá construirse siempre que se desarrolle una institucionalidad minera que sea efectiva y eficiente.

VI.

Imagen 2. Panorámica de la Laguna La Herrera (258 hectáreas), afectada por la explotaron de arcilla que ocurre a su alrededor.

Bian, Z., Inyang, H. I., Daniels, J. L., Otto, F. & Struthers, S. (2010). Environmental issues from coal mining and their solutions. Mining Science and Technology (China), 20(2), pp. 215-223.

Recuérdese que Bogotá cuenta con trece humedales y la Sabana de Bogotá, aunque reducidos a una fracción mínima, contiene aún humedales continentales de consideración como las lagunas de Tota, Fúquene, Cucunuba y la Herrera, además de pequeños pantanos y lagunas relictuales de considerable importancia biogeográfica (Ramsar, 2001).

Carruthers David V. [Editor]. (2008). Environmental justice in Latin America: problems, promise, and practice. USA: Massachusetts Institute of Technology, 330 p. Cheng, Y. P., Wang, L. & Zhang, X. L. (2011). Environmental impact of coal mine methane emissions and responding strategies in China. International Journal of Greenhouse Gas Control, 5(1), pp. 157-166.

Este patrimonio, junto con los páramos circundantes de la Sabana de Bogotá se está afectando con el desarrollo de una minería descuidada e irresponsable con el medioambiente. En efecto, la minería extractiva de carbón en estas zonas adolece de buenas prácticas de manejo ambiental, lo que sumado al rezago tecnológico y la falta de fuentes alternativas de trabajo, derivan en injusticia social, lo que se evidencia en la vinculación informal de la tercera parte de los trabajadores de las pequeñas minas, la falta de sofisticación tecnológica de la labor y la fatalidad que se mantiene y tiende a aumentar en las minas subterráneas de carbón. V.

REFERENCIAS

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CONCLUSIONES

Se denota entonces, que de existir un modelo de minería extractiva que favorezca el desarrollo sostenible de los municipios de la Sabana de Bogotá, este debe ser multidimensional e integral, siendo necesario que confluyan sistemas tecnológicos, normativos, jurídicos y de gestión, que dejen aprovechar los recursos mineros preservando la salud del medioambiente.

Machado Absalón. (2011). El desarrollo rural y la institucionalidad. En: Hechos de Paz, No. 64, pp. 17-20. Mudd, G. M. (2010). The environmental sustainability of mining in Australia: key mega-trends and looming constraints. Resources Policy, 35(2), pp. 98-115. Mudd G.M. (2005). An assessment of the sustainability of the mining industry in Australia. In: National Conference on Environmental Engineering: EES 2005 –

Es claro, que para valorar qué tan sostenible es la industria extractiva de carbón será necesario determinar

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Creating Sustainable Solutions, Sydney, Australia, 18th–19th July 2005.

Sepúlveda S. (2008). Biograma. ICCA: Costa Rica, 133 p.

Phillips, J. (2012). Applying a mathematical model of sustainability to the Rapid Impact Assessment Matrix evaluation of the coal mining tailings dumps in the Jiului Valley, Romania. Resources, Conservation and Recycling, 63, pp. 17-25.

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AGRADECIMIENTOS Ramsar. (2001). Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia. En: http://archive.ramsar.org/

Al Centro de Investigación y Desarrollo Académico – CIDEA- por apoyar el desarrollo y la divulgación de este estudio.

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