Milán, la ciudad región. Ciudad y transporte. Capítulo 7

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que el colapso no es sólo a nivel de transporte, aunque sea éste el signo más evidente, sino a nivel de toda la dinámica urbana. Y den­ tro de esta dinámica de descentralización-centralizaci ón, la movili­ dad j uega un papel fundamental. La capital no puede seguir cre­ ciendo sin una apuesta clara por la posibilidad de movilidad gene­ ralizada, sin congestiones paralizantes. En este punto, la política de transportes se encuentra en una disyuntiva preocupante. Se preten­ de realizar un espacio policéntrico, donde cada punto dinámico del territorio tenga un servicio de transporte eficaz que lo conecte con el resto, sin que esto rebaje el nivel de capitalidad. En esta disyunti­ va, forzosamente contradictoria, se recae en aumentar el colapso. Sin embargo, a pesar de todos estos esfuerzos, la red de trans­ portes, viaria y ferroviaria, más eficiente del mundo, tanto a nivel or­ ganizativo como técnico, pionera en el análisis de conceptos y razo­ namientos en tomo a la movilidad relacionada con el espacio, y es­ pecialmente con el medio urbano, es un elemento que ha servido para construir un espacio urbano funcionalmente eficaz, pero poco equili­ brado y muy competitivo, donde no se ha resuelto el problema de la movilidad y de la congestión. El reparto modal es un reflejo de las po­ líticas de transporte que se han llevado a cabo en París durante las últimas décadas. En el interior del área metropolitana, el 65 % de los desplazamientos se producen con vehículo privado, mientras que sólo el 35 % se realizan utilizando el transporte público. El porcentaje de desplazamientos con transporte privado entre el área y la corona me­ tropolitana aumenta hasta el 75 %. Todo ello contradice el propio concepto de ciudad-capital, corno punto accesible de un territorio cada vez más amplio; y aquí radica el cambio de organización espa­ cial, donde la movilidad no esté relacionada con el alargamiento de la distancia, sino con la accesibilidad a los equipamientos y a los ser­ vicios que ofrece el espacio urbano.

CAPÍTULO 7

MILÁN: LA CIUDAD REGIÓN Hablar de Milán hoy implica inevitablemente referirse a su área metropolitana y a su región urbana. En el cambio de siglo, el mu­ nicipio de Milán es el centro neurálgico de un área metropolitana que ocupa una superficie de 630 km2 e incluye 106 municipios y 2, 5 millones de habitantes1 (mapa 7. 1). Un área metropolitana que, al mismo tiempo, sólo puede entenderse en el marco de una región más amplia: la Lombardía,2 que con 4,3 millones de habitantes y 2. 500 km2 agrupa 230 municipios y 11 provincias.3 Sin embargo, esta «ciudad real», caracterizada fundamentalmente por la falta de una administración intermunicipal que ordene su crecimiento glo­ bal y que marque objetivos comunes en su propio desarrollo, difie­ re enormemente de aquella que existía 150 aüos atrás. El desarrollo moderno de Milán se inició a mediados del si­ glo XIX, de la mano de las primeras líneas de ferrocarril, que han sido una pieza clave en la transformación del tejido productivo de esta ciudad. La posición central de la ciudad en el valle del Po, así como su carácter de sede del mercado agrícola de la Lombardía, determi­ naron que las líneas ferroviarias (y después las de tranvía) hubiesen ido conformando una estrnctura radial con centro en Milán. Los pri­ meros objetivos del ferrocarril fueron el transporte de mercancías agrícolas y de algunos productos manufacturados. Así pues, el efecto más importante de esa primera red ferroviaria fue el área de in­ fluencia que tejió alrededor de la ciudad, que -primero como espa­ cio de consumo, y después como espacio industrial, residencial e in­ cluso de servicios- va a consolidar las dinámicas urbanas que a lo largo de estos años se han desarrollado en la ciudad. l. El área metropolitana mil anesa, conocida tambi én por «grand e Mil ano», se con­ sidera heredera d e l anti guo «Compresorio » creado en 1975, que i ncluía 93 muni cipios y fue abolido en 1982. 2. La R epúbli ca i tali ana se divid e en 20 regiones, 95 provi nci as y 8.006 muni cipios. 3. Bérgamo, B res ci a, Como, Cremo na, Lecco, Lod i , M ant ua, M i lán, Pavía, Sond i-io y Vares e.

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MAPA

7.1.

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Municipios que inlegran el área melropolilana de Milán.

En Milán, durante más de cien años, las relaciones dialécticas en­ tre transporte y ciudad se establecen entre las frmciones urbanas, las consecuentes transformaciones morfológicas y el transporte interur­ bano con origen en la ciudad. Desde principios del siglo xx, la ges­ tión pública de la empresa de ferrocarril ha sido un elemento funda­ mental en estas relaciones interactivas entre el ferrocarril y el terri­ torio regional. Pero no será hasta la década de los sesenta cuando el transporte urbano asuma un papel fundamental en la organización de la región, sobre todo gracias al proyecto «Passante», diseñado corno un enlace racional de las distintas líneas ferroviarias que llegan a Milán y de la nueva infraestructura ferroviaria que, con la inaugu-

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r�ción del metro subterráneo, tendrá la ciudad a partir de 1964. Este diseño urbano-regional se transforma con el declive del transporte fe­ rroviario y con la implantación de la red de autopistas, las primeras de las cuales fueron inauguradas a principios de la década de los treinta. El proceso es el mismo que en el siglo xrx: la oferta en infra­ estructura viaria se adelanta a la demanda e influye en el modelo de área metropolitana y por lo tanto en la ciudad. El modelo no será pi­ ramidal, sino reticular, aprovechando el mayor índice de capilaridad que ofrece el transporte privado. A la vez Milán reforzará su centra­ lidad en la medida en que vaya seleccionando actividades de seivicios de alto nivel. A pesar de este claro proceso simbiótico entre Milán y su área de influencia, no será hasta finales de los años sesenta cuando, tí­ midamente, se empiece a diseñar un modelo territorial conjunto en­ tre la ciudad y la región urbana. Aunque este inicio se establece sólo a nivel conceptual, puesto que no habrá ninguna administración pública de carárter regional que pueda llevar a cabo las propuestas de forma conjunta. Durante todo este período, Milán ha desarrolla­ do una importante cultura urbanística. Sin embargo, las circuns­ tancias económicas, políticas y sociales que se han ido sucediendo a lo largo de estos aüos han comportado que en muy pocas ocasio­ nes el plano teórico haya podido trasladarse a la realidad. La diná­ mica urbana con relación al transporte en Milán pasa por entender la implantación y la función del transporte interurbano. Milán no mira al interior, sino al exterior, sea éste el espacio agrícola del si­ glo xrx, el espacio suburbano de los años veinte o el ámbito inter­ nacional después de la segunda guerra mundial. Esta dinámica ur­ bana-periurbana, o centro-periferia, se refleja en el diseño y la con­ solidación de la red de transporte. A la vez, la ciudad se consolida a partir de las relaciones con un exterior complejo, cambiante y cre­ ciente.

1.

Hacia una ciudad industrial moderna

En esta etapa, Milán pasa de ser una ciudad-mercado de pro­ ductos agrícolas y artesanales a ser una ciudad industrial, con una estructura empresarial diversificada, bien estructurada y conectada con un hinterland muy amplio. Esta dinámica estaba doblemente garantizada: en primer lugar, por la red de trenes con destinos fue­ ra del propio hinterland de Milán y con estaciones muy separadas unas de otras; y, en segundo lugar, por la red tranviaria, con para-

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das más continuadas y con una mayor frecuencia de servicio. Esta red radiocéntrica sitúa a la ciudad en un punto clave de la llanura padana, la cual, será determinante en etapas posteriores. A princi­ pios del siglo XX, el ayuntamiento de Milán municipaliza las líneas de tranvías y el ferrocarril pasa a ser propiedad del estado italiano. báLa gestión pública del servicio ferroviario será un instrumento . sico en el modelo urbano-regional milanés.

DE LA AGRICULTURA A LA I NDUS TRIA EN FERROCARRIL (1840- 1917) Hasta mediados del siglo XIX, Milán era una ciudad rural-ma­ nufacturera enclavada en una región agrícola con la que estable­ cía una excelente relación campo-ciudad. Los núcleos urbanos si­ tuados en sus alrededores estaban organizados jerárquicamente y de forma difusa en torno a los centros de mercado, siendo la dis­ tancia u no de los elementos condicionadores de su desarrollo y de su localización. Hacia 1840, Milán empezó a cambiar sus espacios de produc­ ción agrícola y manufacturera por localizaciones industriales. Este desaITollo transformó aquella ciudad-mercado en una ciudad in­ dustrial moderna. Uno de los elementos que colaboró en dicho cambio fue la infraestructura ferroviaria, puesto que al preceder a la implantación industrial, subrayó su papel central y disminuyó el tiempo i nvertido para desplazarse hasta la capital. El ferrocarril (1840), j unto con el tranvía (1878), conformarán una primera eta­ pa de crecimiento de la red, apoyada en la posición geográfica de la ciudad como encrucijada en medio de la llanura del Po (Mar­ carini, 1979). Inicialmente, en una primera etapa agrícola, el fe. rrocarril tenía como objetivo principal el transporte de mercan­ cías; pero a partir de 1880 se emplea básicamente para transpor­ tar materias primas y productos industriales. Todos los núcleos industriales estaban enlazados por esta i nfraestructura, y las esta­ ciones milanesas y sus alrededores estaban especializados en un tipo de mercancías según el recorrido de cada una de sus líneas: así, la estación de Porto Génova concentraba los productos quí­ micos y de cristal; las mercancías agrícolas se locali zaban cerca de la estación Romana, de donde procedían las líneas de la llanura padana y del centro-sur; los productos siderometalúrgicos se si­ tuaban en el área Grecco-Bicocca, donde llegaba la línea ferrovia­ ria que enlazaba con el centro de Europa y que transportaba el carbón. La construcción, en 1880, del enlace sur entre San Cristo-

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foro y Rogeredo y la estación Romana constituyó la primera in­ tervención de adecuación urbana de una infraestructura ferrovia­ ria ya consolidada. Si el tren influyó en la localización de las actividades industria­ les, el efecto de los tranvías se notó fundamentalmente en la im­ plantación de la residencia, en tanto que cubrían una demanda di­ fusa localizada entre las estaciones ferroviarias que, frecuentemen­ te, estaban demasiado separadas las unas de las otras. La primera línea, conocida como ferrovie economiche, se inaguró en 1878, con un recorrido de 30 km que enlazaba Milán con Vaprio d'Adda vía Gorgonzola, dirección nordeste, y servía a unos 75.000 habitantes de la región. A partir de entonces, la red se fue ampliando de for­ ma radiocéntrica, enlazando los n úcleos más importantes de los al­ rededores de M ilán (Saronno, Seregno, Lodi, Binasco, Abbiategra­ so, Magenta . ..) . Esta primera etapa de crecimiento y consolidación de las dos líneas de infraestructura fen-oviaria, construidas a partir de la iniciativa privada, contribuyó al crecimiento radiocéntrico del área milanesa. Estos primeros cambios dieron lugar a un crecimiento lento pero constante de la población, que aún conservaba un poblamien­ to difuso más propio de la actividad agrícola: en 1861, Milán con­ centraba 269. 000 habitantes frente a los 860. 000 del área. Sin em­ bargo, entre 1880 y 1920 la ciudad adquirió un ambiente urbano privilegiado por el emplazamiento de las grandes fábricas y de los nuevos sectores productivos. La i ntroducción de la energía hidro­ eléctrica permitió la concentración de industrias químicas y sidero­ metalúrgicas en la ciudad. Entre 1894 y 1911, las hectáreas de sue­ lo industrial pasan de 661 a 1. 457. La crisis agrícola de estos años -consecuencia de la competencia de precios de los cereales ex­ tranjeros- contribuyó también a la llegada masiva de población ru­ ral, provocando un incremento notable de la densidad urbana: la ciudad pasa de 357. 000 habitantes en 1881 a más de 800. 000 en 1921, a la vez que los trabajadores de la industria aumentan de 52. 800 a 204. 778 entre los años 1891 y 1927. Esta dinámica dio lu­ gar a una de las grandes transformaciones de Milán, con una suce­ sión de ampliaciones del término m unicipal a través de tres ane­ xiones de municipios vecinos en 1907, 1918 y 1923. A fin de dar respuesta a las necesidades de desplazamiento ur­ bano durante este período entró en servicio el primer «autobús» de la ciudad de Milán; era una cassone o coche de caballos. En 1861 se fundó la Societa Anonima degli Ornnibus (SAO) y en 1864 ya fun­ cionaban tres líneas, a las que se añadieron ocho más en 1865. Pese

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a que los ciudadanos solicitaban recorridos transversales, la SAO, que era una compañía privada, sólo daba servicio a los recorridos radiales, puesto que eran los de mayor demanda y los que genera­ ban más beneficios. Así pues, hasta bien entrado el siglo xx, el transporte público de la ciudad de Milán obedecía a la ley del má­ ximo rendimiento (Balzarotti, 1979). Eso provocaba que el trans­ porte colectivo estuviese disociado del desarrollo de la propia ciu­ dad y que ni la administración local ni, evidentemente, las empre­ sas privadas aplicasen el concepto de servicio público a los trans­ portes urbanos. Diversos planes urbanísticos trataron de organizar los profun­ dos cambios que había sufrido la ciudad. En 1889, el Plan Beruto, basado en un modelo rígidamente radiocéntrico, iniciará la expan­ sión en mancha de aceite. Después, entre 1910 y 1912, se diseñó el Plan Pavía-Masera, que intentaba ordenar el crecimiento de la ciu­ dad de una forma más racional y moderna, aunque siguiendo tam­ bién un modelo radiocéntrico (Trevisini, 1979). Sin embargo, estos planes tuvieron una repercusión limitada en el crecim iento real de la ciudad. El modelo territorial se basaba en una expansión con­ céntrica y compacta de la capital, aunque en las zonas norte y sur se desarrollaba un proceso desigual. En la parte septentrional se lo­ calizan las grandes industrias siderúrgicas, mecánicas y químicas, como un primer fenómeno de descentralización industrial en la co­ nurbación de Sesto San Giovanni. A ello hay que añadir un incre­ mento de la urbanización en los núcleos de Legnano, Busto, Galla­ rate, Rho, Saronno, etc., todos ellos con una elevada dotación de in­ fraestructura ferroviaria. La zona sur mantendrá su actividad agrí­ cola y el crecimiento poblacional será m ucho menor. Esta dualidad se convertirá en una característica importante en la formación del área metropolitana hasta la segunda guerra mundial.

AMPLIA R LA ZONA DE INFLUE NCIA, E X TEND E R LAS REDES FERRO VIARIAS (1917-1945) En el período de entreguerras culminó el proceso de concen­ tración urbana y de transformación interna de la ciudad de Milán cuando la gran ciudad industrial llegó a su máxima expresión. La ampliación urbana se realizó bajo las directrices del Piano Alberti­ ni (1934) (mapa 7. 2), que aún se apoyaba en un esquema obstina­ damente radiocéntrico. La novedad de estos años radicaba en el ini­ cio de la terciarización del centro de la ciudad.

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MAPA

7.2.

Plan Alberlini (1934).

La industria tiene en este período una dinámica doble. Por un lado, las grandes industrias metalúrgicas y químicas experimentan un notable crecimiento: la primera pasa de 27.000 empleados a 175. 000, y la segunda duplica su número de efectivos de 24.000 a casi 50.000. Por otro lado, las industrias más directamente orientadas al consumo sufren una paralización importante: la alimentaria pasa de 17.000 ocupados a poco más de 20. 000; la textil disminuye de 54. 000 a 49.000 (alrededor de un 10 %), y la confección pasa de 53.000 a 34. 000. Paralelamente se intensifica el cambio en la localización de las empresas, especialmente de aquellas industrias que precisan una superficie extensa, que se localizan en el área externa a Milán: Sesto San Giovanni, Monza, Snia Viscosa, Acna di Cesano Mademo, Vare­ da, etc. La industria textil tiene una localización difusa por toda el área, sin una relación directa con el trazado de ferrocarril o con la trama urbana industrial, aunque estas industrias serán, en la segun­ da mitad del siglo xx, núcleos de concentración industrial.

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Red de tranvia

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MAPA 7.3. Red ferroviaria de la Lombardía (1918).

Las tensiones sociales, fruto de la pésimas condiciones de vida de los obreros industriales, que eran el 70 % de la población, y el modelo ideológico segregacionista y clasista motivarán la relocali­ zación de los trabajadores a la periferia, lo que provocará una es­ pecialización funcional y social del territorio y la difusión de la ur­ banización en toda el área metropolitana. Esta dinámica se apoya en el modelo ochocentista del villaggio operaio, que se situaba cer­ ca de las industrias (D'Agostini, 1989). Al mismo tiempo, se induce a una marcada especialización terciaria y de residencia de alto ni­ vel en el área central: así, en la década de los veinte se produce una disminución de alrededor del 50 % de trabajadores en las áreas cen­ trales de la ciudad. D urante este período se confirmó el rol direc­ cional de Milán en el ámbito regional e italiano mediante el incre­ mento de funciones terciarias y expositivas, ligadas a su actividad industrial. La Feria asume una frecuencia anual a partir de 1924. Algunas actividades direccionales de las empresas empiezan a loca­ lizarse en el centro de la ciudad, así como la banca y la bolsa. Se abren dos nuevas universidades: la católica y la estatal. En esta dinámica, el ferrocarril, que amplía la accesibilidad ha­ cia el centro de la ciudad, tiene una influencia fundamental, no sólo en la Lombardía, sino en el contexto internacional, donde Milán

está conectada con una densa red ferroviaria. Cuando, además, los trenes y los tranvías habían alcanzado su máximo desarrollo, tanto en amplitud de red como en servicio: en 1917, el tranvía llega a los 1.700 km y el tren a los 1.600 km en toda la región, una de las más densas de toda Italia, aunque completamente radial, tal y como re­ quería el funcionamiento de la ciudad (mapa 7.3). Además, la em­ presa Ferrovia dello Stato, constituida en 1905, adoptó una política que favorecía el enlace interurbano a media y larga distancia; una política que, durante este período, no tenía voluntad alguna de in­ cidir en el desarrollo urbano o suburbano. En 1917, el ayuntamiento de Milán no renovó la gestión del tranvía urbano e interurbano a la empresa Edison, empresa pri­ vada que hasta ese momento había gestionado todo el transporte tranviario. Dos años después, y como consecuencia de dicha de­ cisión, se creó una empresa p ública, la Sozieta Trazione Elettrica Lombarda (STEL), con el objetivo de electrificar y regular la ges­ tión de las líneas de tranvía extraurbanas (mapa 7. 4). En 1938, la ATM (Azienda dei Trasporti M unicipali Milanesi) adquirió las lí­ neas extraurbanas que gravitaban en tomo a Milán y se constitu­ yó en la principal responsable de la política de transporte en el

MAPA

7.4.

Red gestionada por STEL

(1939).

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área milanesa. En los años treinta se inició el desmantela miento de las líneas de tranvía deficitarias , que fueron sustituidos por autobuses. Entonces ya existía un notable flujo de mano de obra pendular que utilizaba la red de tranvías y de trenes . La electrifi­ cación de las líneas urbanas y extraurban as y la mejora del servi­ cio formaban parte de las políticas orientadas a favorecer el flujo de la m ano de obra hacia la capital desde los polos urbanos me­ nores del entorno. Era preciso increment ar el volumen de mano de obra en la ciudad pero sin aumentar los habitan tes, a fin de preservar una ciudad central burguesa (Marescott i y Moretti, 1989). Éste sería, también, uno de los objetivos de la ley urbana de 1942. E n esta etapa se inician también los primeros proyectos para la reali zación del metro. Aunque la primera idea de construir una « metropolit ana» surge en 1857 (en el m ismo período que en Pa­ rís y Londres), no fue hasta casi sesenta años después cuando se realizó el primer proyecto, concretame nte en 1925 (mapa 7.5). Este proyecto proponía una red de ocho líneas urbanas con ra­ mificacion es extraurban as para enlazar algunas poblacione s ex­ ternas (Lodi, Pavía, Magenta). Este proyecto provocó un gran de­ bate ciudadano sobre cuál de los dos modelos de referencia era el más adecuado: el de París, con una red totalmente urbana, o el de

Londres, con una red urbana y periurbana. Los autores del pro­ yecto proponían un término medio entre ambos sistemas. Final­ mente, en 1934 se aprobó el PRG (Piano Regolatore Generale) con la inclusión de la «metropolitana» diseñada en 1925. Inmediata­ mente surgió una oposición al proyecto por parte del ministerio que tutelaba la Ferrovie dello Stato, que creía que el enlace i nter­ urbano debía hacerse únicamente con el tren, por lo que tan sólo se aprobó la construcción de las líneas urbanas. En estos años se hizo patente el primer crecimiento, aunque fue m uy pequeño en términos cuantitativos, de la motorización priva­ da, y se construyó la primera autovía, Milán-Laghi (1925), a la que siguieron Milán-Bérgamo (1927) y Milán-Turín (1932) (mapa 7. 6). Tal y como había sucedido con el ferrocarril en la segunda mitad del siglo XIX, esta nueva infraestructura constituye, en este momen­ to inicial, un elemento potenciador más que una variable condicio­ nadora del m odelo de localización metropolitano. La intervención pública se adelantó a las necesidades de la ciudad y de su actividad económica, aunque habrá que esperar hasta los años cincuenta para que las infraestructuras viarias se conviertan en un elemento básico en la movilidad cotidiana de la región de Milán.

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MAPA 7.5.

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Primer proyecto de metro (1925). MAPA 7.6.

Red viaria principal de la región (1989).

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208 2.

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El sistema metropolitano, la red de autopistas

Al finalizar la segunda guerra mundial se inició una nueva eta­ pa, caracterizada fundamentalmente por un sentido privado del uso del espacio urbano, de los servicios y de los equipamientos. En este marco se clausuraron las líneas de tranvías y se impulsó, de mane­ ra definitiva, la construcción de infraestructuras viarias. Las prime­ ras decisiones públicas a favor del transporte privado se iniciaron a finales de la etapa precedente, anteponiéndose a la necesidad real; aunque fue en esta etapa, sobre todo a partir de la década de los cincuenta, cuando se inició el incremento del transporte en auto­ móvil y el declive del transporte en ferrocarril. Con el desarrollo de la red viaria cambiaron las pautas de localización, tanto de la in­ dustria como de la residencia, hasta entonces muy ligadas al trans­ porte ferroviario, iniciándose un período de dispersión de la urba­ nización caracterizado por el rápido crecimiento de todos los mu­ nicipios del área, que en seguida quedarán enlazados con Milán. Los cambios en el modelo territorial influyen en los planes urba­ nísticos, que por primera vez se plantean la ordenación del territo­ rio en un ámbito plurimunicipal.

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municipios del área. Y la industria de transformación de mineral no ferroso se localizó casi exclusivamente en Corsico. A finales del período había 640. 000 trabaj adores en el sector industrial, y aún el 60 % de los cuales residía en Milán. Además, todavía se con­ servaba un área agrícola importante al sur, poco permeable a la di­ fusión industrial. Este cambio de escala de la «ciudad real», como ya había su­ cedido anteriormente, no se reflejó en ninguna planificación urba­ nística. Ni el plan de 1945 (mapa 7.7), que intentaba modificar la estructura radioconcéntrica de Milán, ni el PGR de 1953 contem­ plaban ninguna propuesta, acción o instrumento de carácter me­ tropolitano. Esa escasa visión territorial por parte de los planifica­ dores y los políticos incidió directamente en la falta de moderni­ zación de las infraestructuras, sobre todo en aquellas que era preciso

LA RE D VIARIA, CLAVE DE LA RECONSTRUCC IÓN (1945-1960) Inmediatamente después de finalizada la segunda guerra mun­ dial se inició un período en el que las acciones urbanísticas se cen­ traron en la reconstrncción del tejido urbano y de la red viaria, y de este modo la vialidad se reencontró con la urbanística. Con todo, la reconstrucción se hizo siguiendo el diseño originario, lo que signi­ ficó que apareciesen en la disposición de la ciudad los mismos pro­ blemas detectados antes de la guerra (Degani y Pozzi, 1989). Entre 1945 y 1963, la actividad productiva vivió un período marcado por un desarrollo extensivo de su localización. La dispo­ nibilidad de hidrocarburos a precios más baratos que las energías anteriores (agua y carbón) fue uno de los hechos que indujo no sólo el cambio del transporte ferroviario por el viario, sino que también inauguró una nueva ubicación de ciertas industrias a lo largo de la red viaria (Miralles, 1993). La industria mecánica se localizó de for­ ma concentrada en unos cuantos municipios del área metropolita­ na: Cornaredo, Lainate, Pero, Rho, Settimo, Lacchiarella, Vidromes Gessate, e tc. La industria metalúrgica se ubicó en un solo muni­ cipio: Arcore. A su vez, la química se instaló en cuatro o cinco

209

MAPA 7.7.

Plan urbanístico de

1945.

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CIU DAD Y TRANSPORTE

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proyectar a nivel metropolitano. Eso tuvo consecuencias impor­ tantes en el incremento de la movilidad pendular con coche priva­ do y en la unificación del mercado de trabajo. De todas formas, es necesario advertir que aunque el plan de 1953 era estrictamente municipal, acentuó el proceso de expulsión del sistema industrial (primero, a la periferia de la ciudad, y, después, al área metropoli­ tana) y supuso un fuerte empuje para la terciarización del centro de la ciudad (Oliva, 1989). El plan no tenía ninguna pretensión de control del uso del espacio central y programó suelo industrial en zonas periféricas, sin llevar a cabo una adecuación de las ya exis­ tentes. La consecuencia fue un gran crecimiento en mancha de aceite, que engulliría a las poblaciones de alrededor de Milán, ori­ ginando el área metropolitana actual, donde la especialización ter­ ciaria del centro se contextualizaría a nivel nacional e internacio­ nal y la ciudad metropolitana empezaría a ser el centro de una compleja y articulada región urbana. Mediante el PGR de 1953, el ayuntamiento de Milán inició la redacción de un nuevo proyecto de red metropoli tana. El nuevo PGR preveía cuatro líneas centrales y tres ramificaciones secun­ darias, todas ellas en el interior del territorio municipal. El pro­ yecto quería dar respuesta a la demanda ya creada y no intentaba orientar la expansión de la ciudad hacia nuevas direcciones (Di Giampietro, 1989). Sin embargo, este plan preveía la creación de un n uevo centro direccional que rompiese el monocentrismo de la ciudad, así como un sistema de autopistas con viarios tangencia­ les y ejes dirigidos hacia el centro, acentuando la jerarquía de la red viaria. En 1955 se constituyó la empresa que debía proyectar, construir y gestionar la Metropolitana Milanese (MM), de la que el ayunta­ miento era el accionista mayoritario. Pero fue preciso esperar a la década siguiente para que este proyecto se hiciese realidad. Parale­ lamente, continuó el cierre de líneas de tranvía, iniciado ya en los años treinta, como consecuencia del creciente desarrollo de la mo­ torización privada y del obstáculo que, al compartir unos mismos trazados viarios, éstos suponían para la libre y rápida circulación de los coches; aunque a la vez se origina un proceso de modernización de otras líneas con la voluntad de enlazarlas con la red urbana del metro de Milán (mapas 7.8 y 7.9). Esta iniciativa, sin embargo, tuvo una corta duración, puesto que Ja conversión de Milán en Ja capital del boom económico italiano provocó que se generalizase el uso del vehículo privado.

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MAPA

7.8.

Interconexiones entre los distintos medios de transporte

(1961).

CIU DAD

212

MAPA

7.9.

Y

M ILÁN: LA CIU DAD REGIÓN

TRANSP ORTE

Línea de tranvía del ADDA

(1972).

EL M ETRO, LA INTEGRACIÓN FUNCION AL REGIONAL ( 1960-1970) Entre finales de los años sesenta y principios de los setenta se produjeron los máximos niveles de crecimiento: entre 1961 y 1971, en el « Compresorio» de Milán, excluida la capital, la población aumentó un SS %. Aunque, al mismo tiempo, se produjeron los pri­ meros i ntentos de control por parte de la administración, mediante la imposición de normativas a la construcción privad a y dotando de infraestructuras y de servicios a los barrios de nueva edificación. Eso provocó una tendencia a la· homogeneización del área metro­ politana en la que se fueron atenuando los profundos desequilibrios creados en la época anterior. D urante la década de los sesen ta, «el área funcionó como un sistema urbano que produce ventajas indivisibles y en el interior de la cual operan aquellos mecanismos de integración y especiali­ zación funcional originariamente limitados a la aglomeración cen-

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tral» (Minotti, 1989) . Así pues, los centros urbanos que antes eran autónomos se convirtieron en centros suburbanos equiparados a los barrios de nueva formación de la primera corona urbana. Es­ tos nuevos centros fueron adquiriendo servicios que antes sólo te­ nía la capital, aunque este proceso de equipamiento de las perife­ rias se desarrolló con retraso respecto al proceso mismo de la suburbanización, lo que durante años causó importantes déficit en servicios, que aún hoy no se han superado. Estos déficit, junto con los desórdenes urbanísticos heredados de la época anterior, pro­ vocaron una demanda de « calidad urbana» en la ciudad (Campos Venuti, 1989) , dirigida, a los servicios y a equipamientos más bá­ sicos y cercanos a los ciudadanos (educación, sanidad, etc . ) . La continua descentralización de las actividades industriales, y en al­ gunos casos incluso de las terciarias o residenciales, implicó el ini­ cio de la disminución del suelo agrícola, que hasta entonces se ha­ bía preservado en el sur de la región de Milán. En esta década se empezó a manifestar una voluntad de plani­ ficación intercomunal. Se preveía que las variables socioeconómi­ cas indicaban una transformación de escala territorial, y el área me­ tropolitana se contemplaba como la unidad funcional y territorial adecuada a los nuevos planes urbanísticos. Siguiendo esta lógica, Jos ayuntamientos del área crearon , a principios de la década de los sesenta, el Piano Intercomunale Milanese (PIM) ( 1961-1981) como un centro de intenso debate urbanístico en torno al papel y las lo­ calizaciones de la actividad en el área, que se concretó en 1967 con el «Progetto generale di piano», como un esquema concreto de de­ limitación y localización territorial. Este esquema fue el origen del «Piano compresoriale per l'area milanese» de 197S, que delimitó el área del « Compresorio» . En 1963 se produjo la primera crisis coyuntural después de Ja guerra, que representó, en definitiva, el final de una fase de desa­ rrollo ocupacional particularmente elevado. En la década de los se­ senta, la población trabajadora sólo aumenta en 40. 000 nuevos ac­ tivos. Además, se producen profundas modificaciones en la disposi­ ción demográfica, ya que el crecimiento en la peliferia metropoli­ tana supera al de la ciudad: en Milán, las hectáreas de suelo urbanizado crecieron, en esta década, en 1.768 ha, mientras que en el resto del área aumentaron en 9. SOS ha (Irer, 1989) . Por primera vez, Milán pierde el rango de primer municipio industrial del área. En este período de transformación del sistema metropolitano se da un proceso de descentralización de ciertos sectores terciarios, como el comercio y algunas actividades de ocio.

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Coincidiendo con la voluntad, expresada en esta década, de examinar el territorio de una forma más global, mediante una pla­ nificación intercomunal, se produjo u n cambio sustancial en la gestión de los transportes en el área metropolitana de Milán. En 1964 se puso en funcionamiento la línea 1 (Lotto-Marelli) del me­ tro (aprobada en 1955) y en 1969 se inagura la línea 2 (Gobba­ Caiazzo) (mapa 7.8). A la vez, se empezaron a coordinar los tra­ bajos de las líneas urbanas del metro y de las extraurbanas de la ATM . Se trataba de un nuevo concepto de transporte inherente a un área metropolitana (relaciones urbanas dentro de espacios in­ termu nicipales), que planteaba problemas metodológicos y de coordinación entre dos campos de la planificación transportística, el urbano y el interurbano, que hasta ese momento, no sólo tra­ baj aban completamente separados, sino que incluso se ignoraban m utuamente (Zambrini, 1965). A la ATM se le otorgó, por parte del ayuntamiento de Milán, la gestión de todo el sistema. En el PIM, como centro institucional de debate metropolitano, se analizó el tema del transporte más allá de las preocupaciones sectoriales y empresariales. Fue a partir de ese momento cuando se empezó a entender la programación de los transportes, especialmente del fe­ rroviario, a nivel metropoli tano, así como la integración de los di­ ferentes medios (Degani y Pozzi, 1985). Con el «Progetto Genera­ li de Piano» de 1967 (mapa 7. 10) y el estudio «Ferrovie regionali per l'area milanese» de 1969 (mapa 7.11), el PIM obtiene el con­ senso de todas las fuerzas políticas sobre el sistema ferroviario mi­ lanés como un sistema «unitario, integrato e passante». «Unita­ rio»: unificando el servicio desarrollado por la Ferrovia dell'Stato (FS) y la Ferrovia Nord Milano (FNM); «integrato»: respecto al resto de sistemas de transporte; «passante»: que no finalizase en una estación, sino que enlazase diferen tes estaciones (Bovisa, Ga­ ribaldi, Vittoria).

3.

La dimensión regional, la integración del transporte

(1970-1980) A partir de los años setenta se inició una tercera e tapa en la que se produjo un profundo cambio tanto en los objetivos perse­ guidos como en los métodos utilizados en la planificación urba­ na. Una etapa en la que, sin embargo, se pueden distinguir dos fases muy distintas. E n la primera existe la voluntad de integrar las infraestructuras urbanas e interurbanas con el objetivo de

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(1967).

configurar un área regional policéntrica. Pero pocos años des­ pués, los objetivos de la planificación cambian, ya que, por un lado, se primaba el reequilibrio de la ciudad y los proyectos de desarrollo y, por otro, se insistía en la revalorización de la ciudad central, basada en la construcción de grandes infraestructuras. Finalmente, los objetivos de descentralización y reequilibrio re­ gional se fueron sustituyendo por propuestas de acentuación del papel nacional e internacional de Milán mediante la realización de nuevas infraestructuras de transporte y de servicios comercia­ les y financieros.

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Sc1vicio comprcnsorial Sc1vicio regional y

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Otras líneas

MAPA 7.J l.

Proyecto de sen1icio ferroviario regional

(1969).

CRECIM IENTO DISPERSO, M OVILIDAD IND IVID UAL A partir de la década de los setenta, como sucede en el resto de ciudades occidentales, y coincidiendo con el final de la época de expansión, el crecimiento metropolitano entró en una nueva fase caracterizada por u na situación de crisis y reestructuración urba­ na. En el conjunto del área metropolitana tuvo lugar u n proceso de expansión hacia los núcleos de Novara, Varese, Lecco, Bérga­ mo y Brescia, invirtiendo la dualidad existente en el inicio de la configuración del área. Para el conjunto de la región significó la aparición de un tejido urbanizado lleno de nuevos puntos de atracción que en cierta medida sustituían el modelo urbano pira­ midal tradicional. El crecimiento ya no se producirá por adición

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sucesiva de distintas coronas alrededor de la ciudad, sino por dis­ persión y diseminación, formalizando un sistema policéntrico con viejos y n uevos núcleos de actividad. En lo que respecta a la ciu­ dad central, se produjo una reutilización del espacio destinada a usos industriales, residenciales o de servicios ya obsoletos. Todo esto ha transformado la importancia de cada uno de los ámbitos territoriales: así, en 1940, Milán concentraba el 51, 8 % del suelo urbano, el 67, 7 % de la población residente y el 69, 7 % de la ocu­ pación industrial de toda el área metropolitana; mientras que en 1980 estos porcentajes eran, respectivamente, el 28,7 %, el 50, 0 % y el 42, 5 %. Todo ello debido, fundamentalmente, al mayor peso de las actividades económicas descentralizadas respecto a las acti­ vidades tradicionales de urbanización y aglomeración, y a los cam­ bios del modelo localizativo y de organización productiva de las empresas. La reestructuración del proceso productivo comportó el creci­ miento del número de empresas de servicios. Éstas se localizaban en lugares de alta accesibilidad respecto al sistema viario, sobre todo autopistas, corno, por ejemplo, Sesto San Giovanni, Cinello y Cologno, con respecto a la autopista A4 y la tangencial este; aun­ que, al mismo tiempo, continuaba Ja fuerte concentración e n_ el centro del área, donde se localizaba el 62 % del nuevo terciario. Paralelamente, el área metropolitana de Jos alrededores de la ca­ pital tendía a afirmarse como una localización preferencial, alter­ nativa o complementaria de las actividades comerciales que re­ quieren mucho espacio: centros comerciales al por mayor, centros de asistencia para Jos medios de transporte, grandes centros de cálculo y otros servicios dirigidos a la población de la periferia. Sin embargo, paradójica y contrariamente a lo que se esperaba que fuese una fase de crisis, el consumo de suelo no disminuyó. El incremento sostenido en la demanda de vivienda, especialmen­ te unifamiliar y de segunda residencia, y las demandas de suelo generadas por el incremento de la complejidad de los procesos productivos, comportaron, j unto con la subutilización del espacio ya construido, la aparición de nuevos asentamientos en espacios hasta entonces mayoritariamente rurales. Con el fin de ordenar este crecimiento, la administración inició un proceso de ordena­ ción y de planificación urbanas. En este sentido, a lo largo de di­ cho período se pueden identificar dos etapas: en la primera se pla­ nificó teniendo en cuenta la totalidad del área metropolitana; en Ja segunda se abandonarán los planes urbanísticos para dar paso a proyectos sectoriales.

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El Piano Ten-itoriale Compresoriale per l'Area Milanese (1 975) atribuía, por vez primera, a cada uno de los municipios del área me­ tropolitana pesos específicos de localización de las actividades (ya fuesen de residencia, industriales o terciarias) (Degani, 1 979). En este sentido, hay que entenderlo como un instrumento de planifi­ cación unitaria del « Compresorio milanese» y como un modelo de reequilibrio ten-itorial basado en una descentralización de cuotas de desarrollo de la capital (Erba, 1 989). Este plan fracasó debido, fundamentalmente, a la falta de un gobierno real «intercomunal» con voluntad política para ejecutarlo. Sin embargo, el fracaso no fue absoluto, puesto que el plan dotó al « Compresorio» de un ins­ trumento y unos objetivos comunes (Minotti, 1 989). En 1 976 se aprobó la «Variante», el nuevo «Piano Regolatore Generale» que sustituía al de 1953. Era un «piano regolatore» reelaborado y ade­ cuado a las propuestas generales del Piano Territoriale Compreso­ riale y, por tanto, una contención de las nuevas previsiones locali­ zativas en el centro del área metropolitana. A pesar de esta voluntad ordenatoria, se produjo un desfase im­ portante entre la transformación real del espacio urbano y las pers­ pectivas de los planes urbanísticos. Si bien éstos proponían un mo­ delo territorial donde tanto el poblamiento como las actividades económicas estaban repartidos de una forma más o menos equili­ brada, conformando una región con características policéntricas; las actuaciones urbanísticas, en cambio, fueron «marginando» esta realidad y concentraron sus actuaciones en el municipio central, in­ duciendo a un desequilibrio y a una desestructuración regional. Eso explica que dichos planes fueran desestimados rápidamente, por lo que se afrontó el proceso de transformación con un nuevo enfoque metodológico retornando a viejos objetivos: incentivar el proceso de desarrollo del sector terciario, pero ahora a partir de estímulos in­ mobiliarios más que de proyectos de reorganización productiva (Oliva, 1989). En definitiva, los planes urbanísticos se abandonarán para dejar paso a los proyectos sectoriales. Los primeros ejemplos fueron el Piano dei Trasporti de 1 979 y el Documento del Progetto Passante de 1 985.

EL TRANSPORTE PÚBLICO, LA OPORTUNID AD PERDIDA Esta estructura territorial llevó implícito un cambio en las pau­ tas de la movilidad. Por un lado, los desplazamientos aumentaron y se diversificaron sus motivos, originando una infinidad de trayec-

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tos no pendulares relacionados con los nuevos servicios, dirigidos tanto a la población como a las empresas, y con el tiempo libre. Los desplazamientos no motivados por trabajo aumentaron un 1 32 % en el área metropolitana y en la provincia un 82 %; a su vez, los que tenían un objetivo laboral aumentaron, en esos mismos ámbitos geográficos, un 30 y un 1 4 %, respectivamente. De forma paralela se amplió la escala de los desplazamientos incluyendo espacios pe­ riféricos del área metropolitana e incluso de la región lombarda. Fi­ nalmente, las pautas de movilidad también se transformaron a ni­ vel temporal ampliando el número de desplazamientos fuera de las horas punta y reduciéndolos d urante esta franja horaria. En esta fase, los objetivos de las políticas de transporte no fueron homogé­ neos, sino que cambiaban radicalmente según las características so­ cioeconómicas y los grupos políticos que ostentaban el poder. Es por eso que, como indican Fareri y Maffü (1 985), pueden diferen­ ciarse cuatro períodos: En el primer período (1 970-1 974), a pesar de las orientaciones de los técnicos y de los intelectuales que apuntaban hacia la ges­ tión integrada de la totalidad del sistema de transporte ferroviario en el área metropolitana, cada nivel administrativo que tenía com­ petencias en transportes propugnaba objetivos diferentes. La Fe­ rrovia dell'Stato perseguía una política de mejora del tránsito de larga distancia y había dejado en segundo término el tránsito pen­ dular. La región lombarda, acabada de constituir, desestimó el plan de extensión de la red de metro más allá del límite municipal de Milán y, para sustituirla, aprobó en 1 974 la realización de un sistema ferroviario regional. El ayuntamiento de Milán continua­ ba ocupándose de la gestión de la red de metro, manteniendo el Piano Bellini que preveía la construcción de cinco líneas (mapa 7. 1 2). La política municipal coincidía con la estrategia de la ad­ ministración central de fomentar una política de inversión que va­ lorizase la ciudad, mediante unas intervenciones de carácter sec­ torial. A nivel de políticas de transporte eso se concretaba invir­ tiendo en red metropolitana. Fue en esta etapa cuando se maduró el proyecto del « Passan­ te» ferroviario elaborado por el PIM en 1 967. En la primera pro­ puesta, el proyecto era presentado como un factor de reequilibrio del área metropoli tana. Para los grupos de izquierda, el transpor­ te público debía ser un elemento de redistribu ción de renta y te­ nía que conferir una opción de igualdad a todo el territorio. Por eso dicha opc i ón política contemplaba el « Passante» como algo negativo, ya que este tipo de obras acostumbra a generar un fe-

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nómeno de concentración de la renta y de la plusvalía inmobilia· ria. La derecha, por el contrario, apostaba por una estrategia de grandes intervenciones infraestructurales (como la del « Passan· te » ) , puesto que incrementaban la accesibilidad (y, consecuente· mente, la renta) del área central. Fue también durante estos años cuando se realizaron importantes inversiones en la red viaria: Ja construcción de la autopista «del sole» , el desdoblamiento de las autopistas Milán-Turín y de los « laghi », la potenciación de la autopista Milán-Bérgamo y la realización de la Milán-Génova. Hay que destacar especialmente la construcción de la « tangenzia· le de Milano», en la parte septentrional de la ciudad, con la pre­ tensión de racionalizar la movilidad y descongestionar el área (mapa 7.6). Paralelamente a esos propósitos de construir grandes infraestructuras se continuó, e incluso se incrementó, el declive de la red de superficie, j unto con una progresiva pérdida de usua· rios y u n incremento del déficit.

MAPA

7. 1 2 .

Proyecto d e metro del ayunlamienlo d e Milán

(1970).

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A partir de 1974 se inició una nueva etapa ( 19 74- 19 76). En di­ cho año, el ayuntamiento de Milán pasó a ser gobernado por la iz­ quierda, lo que provocó que se abandonasen los grandes proyectos infraestructurales y se tratasen de resolver los problemas de trans­ porte a nivel urbanístico, renunciando a la lógica de las interven­ ciones sectoriales. La figura urbanística vigente en la ciudad (La Va­ riante, 1975) pretendía la integración de la e structura de la red fe­ rroviaria mediante la construcción de una red regional ligada a la realización del «Passante» , la difusión de las inversiones en trans­ porte público y el abandono de la ampliación de la red de metro. A diferencia de la etapa anterior, en esta ocasión la izquierda creyó . que s1 �e controlaban los efectos de centralización que se podían producir, el « Passante» podría convertirse en un buen m edio para alcanzar los objetivos de reequilibrio social y territ orial postulados. La «Proposta di piano territoriale compresoriale per l'area m ilane­ se» ( 1975) contemplaba por primera vez el tran sporte público como un elemento metropolitano. También se produjo un ca mbio de orientación por parte de la Ferrovia dell'Stato, que incluía entre sus principales objetivos, por vez primera, el servicio urbano pendular (Degani y Pozzi, 1985). Pero muy pronto algunas iniciativas sectoriales entraron en ple­ na contradicción con dicho plan urbanístico, lo que dio origen a una tercera etapa ( 1976-1980). El Piano dei Trasporti di .Milano de 1979 (mapa 7.13) fue reconsiderado como un plan sectori al y pasó a basarse en criterios de eficiencia empresari al, en el que s e tendría que hacer coincidir concentración y eficiencia del servicio, abando­ n ando definitivamente la opción redistributiva y de igualdad espa­ _ cial. Este n uevo plan rompió la relación hasta entonces exis tente en­ tre la programación de los transportes y la planificación territorial. Los proyectos que se propusieron o repropusieron tenían escalas territoriales diferentes -siempre pluriurbanas (Di Giampietro, 1989)- con el fin de atraer nuevas economías externas hacia una ciudad que empezaba a evidenciar la crisis, aunque no con la in­ tención de reequilibrar el territorio regional, sino para revitalizar y fortalecer su centro (Marescotti, 1989). La dimensión me tropolita­ na se reflejó en los proyectos de la línea 3 del metro, del politécni­ co en Gorgonzola (PIM, 1980) y del «Passante » , el cual se identifi­ có con la escala regional (mapa 7.14). El «Passante» fue p ropuesto de nuevo sin que se manifestasen cambios en su recorrido en el in­ terior de la ciudad, pero adquirió un papel diferente respec to al pro­ yecto originario, asumiendo en parte las características de u na l ínea metropolitana.

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