Migración sin fronteras. Ensayos sobre la libre circulación de las personas

Ediciones UNESCO

MiGrAción sin fronterAs

MiGrAción sin fronterAs

E n s ay o s s o b r E l a l i b r E c i r c u l a c i ó n d E l a s p E r s o n a s

publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire ¿Qué sucedería si se suprimieran los controles fronterizos y si los individuos pudiesen desplazarse libremente a través del mundo?

la hipótesis de una “migración sin fronteras” —también llamada “fronteras abiertas”— suscita el interés creciente de universitarios, onG y políticos. En un mundo globalizado donde los flujos migratorios parecen escapar a los esfuerzos de regulación de los Estados, esta hipótesis constituye una idea estimulante que incita a reconsiderar las políticas y las prácticas actuales de migración y plantea la cuestión clave del derecho a la movilidad.

Esta publicación, que recoge enfoques regionales de especialistas de los cinco continentes, explora los diferentes aspectos de la hipótesis de la “migración sin fronteras”, destacando sus puntos fuertes y débiles, y examina las convergencias y las contradicciones entre los distintos puntos de vista sobre el tema.

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Migración sin fronteras

Ensayos sobrE la librE circulación dE las pErsonas

www.unesco.org/publishing ISBN 978-92-3-304024-3 Sector de Ciencias Sociales y Humanas Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

9 789233 040243

Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Publicación dirigida por

diseño de la portada : andrew Esson

Los directores de esta publicación trabajan en la Sección Migraciones Internacionales y Políticas Multiculturales del Sector de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO.

Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Publicación dirigida por

Colección Estudios en Ciencias Sociales

Publicado en 2008 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 7, place de Fontenoy 75732 Paris 07 SP © UNESCO 2008 Todos los derechos reservados ISBN 978-92-3-304024-3 Las ideas y las opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO. Los términos empleados en esta publicación y la presentación de los datos que en ella aparecen no implican, de la parte de la UNESCO, toma alguna de posición en cuanto al estatuto jurídico de los países, territorios, ciudades o regiones, ni respecto de sus autoridades, sus fronteras o límites. Impreso por Nouvelle Imprimerie Laballery, Clamecy Impreso en Francia

Migración sin fronteras Ensayos sobre la libre circulación de las personas Publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Colección Estudios en Ciencias Sociales Ediciones UNESCO

Índice de materias

Lista de cuadros Preámbulo

7 9

Pierre Sané, Director General Adjunto de Ciencias Sociales y Humanas, UNESCO

Capítulo 1  Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras

13

Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Parte I    Cuestiones teóricas Capítulo 2  Factores económicos y políticos de la libre circulación de las personas

55

Nigel Harris

Capítulo 3  Las fronteras de la movilidad

79

Catherine Wihtol de Wenden

Capítulo 4  Ética, economía y gobernanza de la libre circulación

97

Mehmet Ugur

Capítulo 5  Gestionar la migración: ¿hacia el régimen perdido?

137

Bimal Ghosh

Capítulo 6  Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar

167

Han Entzinger

Parte II    Perspectivas regionales Capítulo 7  Europa sin fronteras: ¿retórica, realidad o utopía?

189

Jan Kunz y Mari Leinonen

Capítulo 8  Crear un África Occidental sin fronteras: obstáculos y perspectivas para la migración intrarregional Aderanti Adepoju

219

Capítulo 9  Historia, realidad y negociación de la libertad de circulación en el África Meridional

237

Sally Peberdy y Jonathan Crush

Capítulo 10  Migración sin fronteras: un largo camino por recorrer en la región asiática

267

Graziano Battistella

Capítulo 11  ¿Un mundo sin fronteras? La inmigración mexicana, las nuevas fronteras y el transnacionalismo en los Estados Unidos

295

Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas

Capítulo 12  La libre circulación de los migrantes calificados  en América del Norte

323

Rafael Alarcón

Capítulo 13  Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas  en el Cono Sur

341

Alicia Maguid

Notas sobre los autores

365

Lista de cuadros

Cuadro 6.1: Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal

171

Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unión Europea

192

Cuadro 7.2: Tres hipótesis futuras para las fronteras y la migración en Europa

206

Cuadro 12.1: Distribución por sexos de la población mexicana de 25 años o más con un nivel de educación profesional o de posgrado, 2000

328

Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos y clases de admisión, 2003

329

Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razón de empleo preferencial, 2003

330

Cuadro 12.4: Distribución de trabajadores inmigrantes calificados admitidos en el Canadá, con arreglo a los diez principales países de última residencia permanente, 1996-2000

332

Cuadro 12.5: Distribución de los inmigrantes en el Canadá por país de origen, 1961-2000: países seleccionados

334

Cuadro 12.6: Número de titulares de visados TLC admitidos en el Canadá, México y los Estados Unidos, por país de ciudadanía, 2003 336 Cuadro 13.1: Países del Cono Sur: población total e impacto de la migración internacional en los censos de 1980, 1990 y 2000

346

Cuadro 13.2: Países del Cono Sur: inmigrantes intrarregionales por país de nacimiento; censos de 1990 y 2000

348

Cuadro 13.3: Países del Cono Sur y Perú: indicadores económicos y sociales, 1990-2002

357

Preámbulo

Pierre Sané, Director General Adjunto de Ciencias Sociales y Humanas, UNESCO

Imaginemos un mundo sin fronteras, en el que las personas tengan derecho a circular libremente de un país a otro, a instalarse, vivir y trabajar donde deseen. Hoy en día, con los Estados que controlan estrictamente sus fronteras, esto parece una utopía. Sin embargo, ¿por qué no considerar la idea de una migración sin fronteras? ¿No es natural dejar que la gente decida dónde quiere vivir? ¿No es natural dar a las personas ighaldad de derechos para circular con más libertad en un mundo globalizado? Según el párrafo 2 del Artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. Pero el derecho a salir de un país no está complementado con el derecho a entrar; se puede emigrar, pero no inmigrar. Desde el punto de vista de los derechos humanos, nos encontramos ante una situación incompleta en la cual muchas personas se ven privadas de su derecho a emigrar por la falta de posibilidades de inmigrar. Merece la pena pues prever la posibilidad de un derecho a la movilidad; en un mundo de flujos, la movilidad es un recurso al que todos deberían tener acceso. Es evidente que la migración es un elemento esencial de la economía mundial. Los países de emigración se benefician de modo creciente de las remesas y del regreso de los migrantes capacitados, mientras que los países receptores aprovechan la mano de obra joven, y los propios migrantes encuentran nuevas oportunidades al desplazarse a un nuevo país. La migración redistribuye la riqueza a nivel mundial y

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Migración sin fronteras

desempeña un papel central en el desarrollo y la reducción de la pobreza. Además, dentro del actual proceso de globalización, que favorece la circulación cada vez más libre de las mercancías, la información y los capitales, la libre circulación de los seres humanos es una idea que no debe descartarse de antemano. La migración internacional es uno de los principales desafíos morales y políticos de nuestro tiempo. En todo el mundo las personas afirman su derecho a migrar cuando tratan de cruzar las fronteras clandestinamente. Esto tiene un precio que no puede ignorarse, desde la muerte de migrantes indocumentados hasta el aumento del contrabando de seres humanos y la vulnerabilidad social de los que viven irregularmente en los países receptores. Otra consecuencia es el aumento de la vigilancia policial de las fronteras, la construcción de muros y vallas cada vez más altos, y la aplicación de severas restricciones a los viajes, los estudios en el extranjero e incluso el turismo. Recordemos que ha habido largos periodos de la historia de la humanidad en que todos aquellos que querían migrar podían hacerlo, y que esto no llevó al caos. Con frecuencia se alentaba a las personas a que migrasen, y la migración fue un factor decisivo en el desarrollo de muchos países. ¿Qué aspecto tendría el mundo de hoy si, históricamente, se hubiera limitado la circulación de las personas, si en el pasado no hubiera habido migraciones? Recordemos también que la idea de levantar todas las restricciones a la circulación de los ciudadanos es una de las bases de la creación de una de las estructuras cooperativas regionales mayores del mundo –la Unión Europea– y que actualmente otras organizaciones supranacionales están considerando la inclusión de la libre circulación en sus futuros acuerdos de cooperación. Es evidente que la migración tiene profundas consecuencias tanto para las sociedades que envían a los emigrantes, como para las que los reciben, y estas consecuencias hacen que el problema deba tratarse con suma precaución. Hemos de efectuar transformaciones sociales innovadoras para que el desplazamiento de los seres humanos sea compatible con el Estado de bienestar social, los derechos de los ciudadanos y las instituciones democráticas. Con demasiada frecuencia se acusa a los migrantes de amenazar la cohesión social; sin embargo, más que tratar de detener estérilmente la migración, las políticas que se adopten deberían compatibilizar el derecho de las personas a la movilidad y la necesidad de solidaridad de las sociedades. De ser así, la libre migración no perjudicará a las sociedades receptoras, sino que promoverá los

Preámbulo

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contactos interculturales, facilitando la creación de sociedades basadas en la apertura y la tolerancia. Este libro aporta una bocanada de aire puro al debate contemporáneo. ¿No ha llegado el momento de escuchar a los expertos a los que ha recurrido la UNESCO y reconsiderar nuestro planteamiento de la migración? La imaginación, junto con la razón, pueden hacer que la utopía de hoy sea la opción de mañana.

Capítulo 1

Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

¿Qué ocurriría si se suprimieran los controles fronterizos y se concediera a las personas el derecho a circular libremente por todo el mundo? El presente libro explora la hipótesis de la “migración sin fronteras” (MSF) e investiga las consecuencias éticas, económicas, sociales y de derechos humanos del libre desplazamiento de las personas. En un mundo globalizado en el que los flujos migratorios parecen burlar los intentos de los Estados de regular estos movimientos, la hipótesis de la MSF impugna las opiniones convencionales sobre la migración y promueve una reconsideración crítica de las actuales políticas y prácticas. Este libro es el resultado de un proyecto de investigación organizado por la UNESCO con objeto de comprender mejor las cuestiones teóricas que plantea el principio de las “fronteras abiertas” y la dinámica regional que rige el desplazamiento de las personas en el continente americano, Europa, África y la región de Asia y el Pacífico. En la presente introducción se pasa revista a los principales elementos del debate sobre la libre circulación y se resumen las conclusiones más importantes de este proyecto. A menudo se desestima la hipótesis de la MSF por considerarla poco realista. Si bien puede ser, efectivamente, una perspectiva poco probable en un futuro próximo, hay varias razones que permiten ir más allá de una desestimación simplista de la libre circulación. Según la Declaración Universal de Derechos Humanos, “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país” (párrafo 2 del Artículo 13). Sólo la emigración se reconoce como

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Migración sin fronteras

un derecho fundamental, lo que hace que nos preguntemos por el significado real de este derecho cuando no hay posibilidades de inmigración, y apunta a la necesidad de prever un derecho más amplio a la movilidad. En el mundo de hoy la mayoría de los seres humanos pueden salir libremente de su país. Pero los que tienen derecho a entrar en el país que deseen son una minoría. El derecho a la emigración seguirá siendo problemático mientras las personas no puedan migrar, o ni siquiera viajar, a otros países por causa de las severas restricciones aplicadas a la inmigración. Así pues, la hipótesis MSF podría ser moralmente deseable desde el punto de vista de los derechos humanos, en cuyo caso merecería la pena fomentarla, aunque parezca poco viable. Además, con frecuencia se da por sentada la no viabilidad de esta hipótesis en base a una argumentación frágil. A menudo se oye decir, por ejemplo, que ello provocaría vastas corrientes migratorias, aunque no hay muchas investigaciones empíricas que corroboren esta afirmación. Desde luego, el futuro es difícil de predecir. Si en 1950, pongamos por caso, se hubiera dicho a un ciudadano francés o alemán que la libre circulación sería una realidad en la Unión Europea unas pocas décadas después, no habría sido fácil convencerlo. Incluso en los años 80 habría sido difícil predecir que la libre circulación de las personas entre Europa Oriental y Europa Occidental sería algo normal unos tres decenios después. De modo análogo, las “fronteras abiertas” eran una realidad en la Commonwealth anterior a 1962, dentro de la cual los ciudadanos del que había sido el Imperio Británico tenían derecho a circular libremente; por ejemplo, habitantes del Asia Meridional o del Caribe podían viajar sin restricciones al Reino Unido. También olvidamos con frecuencia que hasta hace poco emigrar podía ser más difícil que inmigrar; muchos Estados impedían a sus ciudadanos salir del país (Dowty, 1987), aunque esta práctica ha disminuido en las últimas décadas. Podemos decir, pues, que la libertad de circulación no retrocede, sino que progresa en todo el mundo. Basándose en una reseña de las obras publicadas sobre este tema y las contribuciones a esta publicación, la primera sección de esta introducción describe el contexto del debate sobre la MSF y examina la evolu­ción contemporánea de las tendencias de la migración y los controles fronterizos. Las secciones siguientes investigan la hipótesis de la MSF desde cuatro perspectivas distintas: la ética y los derechos humanos, la economía, la dimensión social y los aspectos prácticos.

Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras

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La migración y los controles fronterizos hoy día

El control de la inmigración se ha convertido en una importante cuestión política. La mayoría de los Estados receptores están sumamente preocupados por la porosidad percibida de sus fronteras a los flujos de migrantes indocumentados y están arbitrando nuevas medidas para vigilarlas. Al prever un mayor grado de libertad en la circulación de personas a través de las fronteras internacionales, la hipótesis MSF impugna directamente esta tendencia y propone una nueva visión, según la cual las naciones no deben de tratar estérilmente –y a menudo ineficaz­mente– de controlar los flujos de migración, sino que han de apoyarlos y reconocer las oportunidades que ofrecen. En la presente sección se examina la evolución reciente de los controles fronterizos y se evalúan su eficiencia, costos y ventajas.

Tendencias actuales de los controles de la migración

Existen diversas tendencias en relación con los controles actuales de la inmigración. Los gobiernos recurren cada vez más a las nuevas tecnologías para controlar sus fronteras y adoptan medidas innovadoras para identificar a los migrantes indocumentados que se han introducido en sus territorios; al mismo tiempo, los Estados receptores tratan de alentar a los países de emigración y de tránsito a cooperar en la lucha contra la migración irregular. Los intereses de la seguridad desempeñan un importante papel en estas tendencias, cuyos costos humanos y financieros hacen dudar de que sea posible controlar verdaderamente los flujos de personas. Las fronteras entre los países occidentales y los países menos ricos se están reforzando de modo creciente, y se utilizan instrumentos sofisticados para controlarlas. El caso más conocido es el de la frontera entre los Estados Unidos y México, a lo largo de la cual se han erigido muros y alambradas de gran altura. Un número cada vez mayor de agentes móviles utilizan equipos tecnológicamente avanzados que incluyen focos de alta intensidad, sensores de detección térmica y del movimiento, y vigilancia por vídeo (Nevins, 2002). Una tendencia similar se ha observado en Europa, en particular en torno a Gibraltar y a la frontera entre España y Marruecos. Nuevos agentes intervienen en el control de la migración, como los transportistas aéreos, a los que ahora se les exige que verifiquen el derecho de sus pasajeros a viajar al país de destino (Guiraudon y Joppke, 2001).

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Migración sin fronteras

Si los controles externos no funcionan, los gobiernos pueden establecer medidas internas para detectar a los migrantes indocumentados que han entrado en el país. Con frecuencia se prevén controles en el lugar de trabajo –y a veces se aplican–, pero con escasos resultados: a los empleadores no les gustan, tienen un elevado costo económico y político y si se quieren aplicar de modo significativo hay que desplegar un esfuerzo ingente. Otra opción es controlar el acceso de los migrantes indocumentados a los servicios sociales. La condición jurídica de los inmigrantes es un medio crecientemente empleado para limitar el acceso a los servicios sociales, pero esta política tropieza con resistencias: es discutible desde el punto de vista de los derechos humanos, porque provoca una exclusión aún mayor de los migrantes y está en contradicción con la naturaleza incluyente del sistema de seguridad social (Cohen et al., 2002). A veces ocurre que los migrantes indocumentados, cuando han sido identificados, son detenidos y expulsados del país. Si bien estas medidas se basan en el derecho de los Estados a controlar la entrada y la residencia de los no nacionales, cabe recordar que tradicionalmente han constituido una respuesta a circunstancias específicas y excepcionales, como los conflictos armados o las guerras. Hoy en día son una práctica corriente (Schuster, 2004). Otra estrategia para controlar la migración se basa en la cooperación entre los países. Se ejerce presión sobre los Estados de emigración para que pongan freno a la salida de migrantes indocumentados, mientras que se alienta a los países de tránsito a que controlen mejor sus fronteras. Países como México o Marruecos se convierten así en zonas intermedias de contención de la migración de América Latina o del África subsahariana (Andreas y Biersteker, 2003). En ocasiones se condiciona la ayuda al desarrollo de los Estados de emigración a que cooperen en el control de la migración o a que acepten a los migrantes expulsados, con lo que la migración se convierte en un problema en las relaciones bilaterales. En los últimos años las preocupaciones de securidad han reforzado la necesidad aparente de controlar las fronteras, porque se considera que las fronteras porosas facilitan las actividades terroristas. En América del Norte, incluso la frontera entre los Estados Unidos y el Canadá, descuidada durante tanto tiempo, se ha convertido en una fuente de problemas para la seguridad (Andreas y Biersteker, 2003). A ambas orillas del Atlántico estas preocupaciones han dado lugar a la introducción de nuevas tecnologías biométricas (Thomas, 2005).

Introducción: la hipótesis de la migración sin fronteras

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Mientras que las inquietudes acerca de la seguridad agudizan la presión en favor del control de las fronteras, conviene recordar que los controles de la inmigración ya eran un problema candente antes de que surgieran esas preocupaciones, que por sí solas no pueden explicar las tendencias recientes del control de las fronteras. La consecuencia más preocupante de esa evolución de los controles de la migración es el número de personas que fallecen durante el viaje a los países receptores. La migración indocumentada se ha convertido en un proceso peligroso: se estima que en la frontera entre los Estados Unidos y México muere al menos un migrante al día, debido principalmente a la hipotermia, la deshidratación, la insolación o porque se ahogan al cruzar el río (Cornelius, 2001; Martin, 2003). En Europa se observan tendencias parecidas. Eschbach et al. (1999) estima que entre 1993 y 1997 fallecieron por lo menos 920 migrantes que trataban de llegar a Europa, mientras que las ONG han contado más de 4.000 muertos entre 1992 y 2003 (Rekacewicz y Clochard, 2004). Según una declaración al Secretario General de las Naciones Unidas en 2002, entre 1997 y 2000 más de 3.000 migrantes murieron en el intento de llegar a Europa, en su mayor parte durante la travesía del estrecho de Gibraltar (Human Rights Advocates International, 2002). Los trágicos desenlaces de la migración indocumentada no se limitan a los países occidentales; en este mismo documento se mencionan las muertes sobrevenidas frente a las costas de Australia, en la frontera entre México y Guatemala, y en el desierto del Sahara. Debemos tener presente que estas cifras están probablemente subestimadas, ya que nadie sabe cuántos cuerpos no se han descubierto todavía. El costo de las medidas de control de fronteras no es sólo humano sino también financiero; según un informe de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), los 25 países más ricos del mundo gastan de 25.000 a 30.000 millones de dólares al año para aplicar las leyes de inmigración (Martin, 2003). Estos costos son imputables no sólo al control de las fronteras, sino también a la expedición de visados y permisos de residencia; el enjuiciamiento, detención y expulsión de migrantes indocumentados; las inspecciones laborales y la aplicación de sanciones a los empleadores; la tramitación de las solicitudes de los solicitantes de asilo, el reasentamiento de los refugiados y la búsqueda de migrantes indocumentados. Para obtener una mejor perspectiva, resulta tentador cotejar estas cantidades con las sumas de dinero dedicadas al desarrollo; según el informe del Banco Mundial de 2004 Indica-

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Migración sin fronteras

dores del desarrollo mundial (Banco Mundial, 2004), los Estados gastan unos 60.000 millones de dólares en desarrollo, y se calcula que hacen falta de 30.000 a 50.000 millones de dólares más para poner a los países pobres en condiciones de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

¿Es posible controlar la migración?

La cuestión de los controles de la migración ha suscitado importantes debates en los últimos años, ya que con frecuencia los Estados no parecen capaces de controlar sus fronteras y, más en general, de gestionar con éxito los flujos migratorios. La persistencia de la migración indocumentada hace ver que, incluso con formas sofisticadas de control de las fronteras, no es posible impedir que las personas entren en un país. Es cierto que algunos migrantes son detenidos mientras tratan de cruzar la frontera, y a otros se les expulsa después de que han entrado en el país. Pero los migrantes motivados consiguen eludir los controles corriendo más riesgos, cruzando la frontera por otras zonas o recurriendo en mayor medida a contrabandistas profesionales de seres humanos. Parece haber un consenso entre los expertos en cuanto a que las medidas más severas de control de la migración no alcanzan los objetivos fijados (Cornelius et al., 2004). Se han propuesto varias explicaciones para la incapacidad de los Estados de controlar la migración. Actualmente la migración se ha incorporado estructuralmente a las economías y a las sociedades de la mayoría de los países; cuando tanto los países de emigración como los países receptores pasan a depender de la migración, ésta es casi imposible de detener. En una era caracterizada por la globalización, los Estados hacen frente al dilema de facilitar el tránsito fronterizo al comercio internacional o al turismo (Andreas y Snyder, 2000). Además, los movimientos migratorios son procesos autónomos (Castles, 2004): los países se conectan entre sí por medio de redes de migrantes que abarcan todo el planeta y facilitan las nuevas migraciones. Por eso se dice que la migración es fácil de iniciar pero difícil de detener. Por último, los grupos de presión también pueden ejercer su influencia sobre los gobiernos para que permitan la migración por motivos relacionados con el mercado del trabajo. Como demuestra el contraste entre los países occidentales y los Estados exportadores de petróleo del Oriente Medio, controlar la inmigración es particularmente difícil para las democracias liberales.

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Éstas se caracterizan por el papel preponderante del mercado y el respeto por los derechos fundamentales de los individuos (Hollifield, 1992). El mercado tiende a expandirse constantemente, buscando nuevas personas que produzcan mercancías y servicios y nuevos consumidores, lo que favorece el rápido aumento de la opción migratoria; cuando las fuerzas del mercado desmienten la lógica de control de los Estados, se crea una tensión “entre los Estados y los mercados” (Entzinger et al., 2004; Harris, 2002). El respeto a los derechos exige que incluso los migrantes indocumentados gocen de una protección jurídica mínima; según la filosofía de los derechos humanos, los individuos están protegidos por el hecho de ser personas, no por su nacionalidad o su ciudadanía, y a veces estos derechos se ejercitan en un plano supranacional, limitando así la autonomía de los gobiernos (Jacobson, 1996; Sassen, 1996; Soysal, 1994). Esto significa que la sociedad civil, los grupos de derechos humanos y las ONG pueden discutir las medidas gubernamentales y a veces denunciarlas a los tribunales; en otras palabras, el controlador es controlado y los Estados se ven limitados en sus iniciativas. Aunque es indiscutible que los Estados tienen dificultades para controlar sus fronteras, esta afirmación debe considerarse con reservas. Históricamente, un control completo no ha sido nunca la norma. A veces se afirma que las fronteras abiertas eran una realidad en el siglo XIX. Esta imagen de una era de políticas extraliberales de migración es probablemente una exageración, pero es cierto que los Estados sólo han adquirido gradualmente la capacidad y la legitimidad para controlar los movimientos de los individuos, prerrogativa que solían compartir con otros actores sociales como las iglesias o las empresas privadas (Torpey, 2000). Desde esta perspectiva, ahora los Estados están en mejores condiciones que nunca para controlar la migración, y su supuesta pérdida de control se basa en el mito de una soberanía perfecta, que nunca ha existido (Joppke, 1998). Además, una cosa son las políticas oficiales y otra muy distinta las intenciones reales. Un descuido benévolo hacia la migración indocumentada, por ejemplo, puede responder a los intereses de los Estados o de los empleadores que quieren tener acceso a una mano de obra no organizada e irregular (Freeman, 1994). Además, las estrategias que aplican los Estados no siempre son perfectamente coherentes, ya que las preocupaciones económicas pueden enfrentarse a las preocupaciones de la ­seguridad.

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Migración sin fronteras

En este mismo orden de ideas, merece la pena señalar que los controles fronterizos pueden ser de carácter más simbólico que real. Las fronteras han desempeñado siempre un papel psicológico en la formación de la identidad nacional y la autoridad (Anderson, 1996), y los gobiernos tienen que hacer ver a sus ciudadanos que controlan la entrada en el país. Esto puede conducir a un círculo vicioso: los controles fronterizos crean problemas (como el del contrabando o la entrada clandestina), que a su vez requieren más control (Andreas, 2000). Los controles fronterizos son políticas de gran visibilidad pero escasos resultados, y permiten a los gobiernos cultivar una retórica favorable al control (o incluso contraria a la inmigración), al tiempo que siguen facilitando el acceso de la mano de obra extranjera. En Europa, por ejemplo, países muy expuestos a la migración no documentada (como Italia y España) consideran necesario demostrar, tanto a sus ciudadanos como a los otros miembros de la UE, que se ocupan de la cuestión. Si bien el contexto social y político agudiza el problema de los controles fronterizos en los países desarrollados, la dificultad de controlar la inmigración dista mucho de ser un problema exclusivamente occidental. Según un estudio realizado por las Naciones Unidas en 2001, 44 gobiernos –30 de los cuales eran de regiones menos desarro­lladas– indicaron que los niveles de inmigración en sus países eran demasiado elevados, y 78 gobiernos –57 de los cuales pertenecían a esta misma clase de regiones– aplicaban políticas destinadas a reducir los niveles de inmigración (Naciones Unidas, 2002, págs. 17-18). Esto contrasta vivamente con la situación de los años 70, cuando la migración apenas preocupaba a la gente, y demuestra que se ha producido una globalización de las preocupaciones relativas a la migración, que ahora se dejan sentir no sólo en Europa y en América del Norte sino también en África, la región de Asia y el Pacífico y América Latina.

Tres cuestiones relacionadas con el futuro de los controles de la migración

Sea o no posible controlar con éxito la migración, lo cierto es que las prácticas contemporáneas plantean un cierto número de cuestiones importantes. La primera es la de la coherencia de las políticas migratorias: ¿deben atenerse los Estados a su ambición proclamada de controlar perfectamente la migración, a pesar de las pruebas visibles de que no pueden alcanzar este objetivo? El peligro es que el contraste entre las afirmaciones de los políticos y la situación real haga que las políticas sean incompatibles,

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especialmente a los ojos del público. Ello puede alentar la creencia de que los gobiernos no pueden o no quieren controlar los flujos de población, alimentando así los sentimientos contrarios a la inmigración. Es necesario adoptar políticas coherentes y eficaces para calmar la preocupación del público en lo referente a las cuestiones de la migración. El segundo problema tiene que ver con la sostenibilidad de las políticas de migración. Como no es probable que disminuya el número de personas que se desplazan, hemos de encontrar respuestas a largo plazo a los desafíos de la migración. Las políticas contemporáneas, más que ofrecer una perspectiva clara del control de la migración, parecen ir a rastras del problema y reaccionar de modo restrictivo, o pasivamente, a los cambios en los flujos de migración. Pero “construir muros es una labor particularmente aislante y un modo de admitir la inoperancia del sistema” (Nett, 1971, pág. 224), y tenemos que estudiar alternativas viables para hacer frente a los desafíos futuros. Por último, como expone Catherine Wihtol de Wenden en el Capítulo 3 del presente volumen, los costos humanos de los controles fronterizos hacen que nos preguntemos si estos controles son compatibles con los valores básicos de la comunidad internacional. ¿Hasta qué punto pueden coexistir las medidas severas de control fronterizo con el funcionamiento armonioso de las democracias? Los valores liberales y los principios de los derechos humanos que inspiran a nuestras sociedades no pueden detenerse en la frontera, sino que han de inspirar a los países para que se comporten en consecuencia con los extranjeros que llaman a su puerta (Cole, 2000). El modo en que una sociedad resuelve el destino de los extranjeros refleja en último término los valores en que se basa y el precio –en términos de dignidad y de derechos humanos– que están dispuestos a pagar los países desarrollados para controlar sus fronteras (Brochmann y Hammar, 1999; Schuster, 2004). En otras palabras, la severidad cada vez mayor de los controles de la migración podría ser contraproducente en último término y poner en peligro los principios liberales y las libertades que constituyen el núcleo esencial de las sociedades democráticas. En este contexto, la hipótesis de MSF ofrece un medio coherente y moralmente defendible de plantear las políticas de la migración a largo plazo. Es una idea sugestiva que quizás no pueda aplicarse antes de mucho tiempo. Pero, dadas las dificultades para aplicar los controles de la migración, la libre circulación puede ser una fuente estimulante de nuevas soluciones a los problemas existentes.

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Migración sin fronteras

Los derechos humanos y la dimensión ética de la hipótesis MSF

La perspectiva ética es el enfoque más fundamental que podemos adoptar respecto de la hipótesis MSF (Barry y Goodin, 1992; Carens, 1987; Gibney, 1988). En los últimos años va aumentando la preocupación por las cuestiones morales y éticas que plantea la migración en general. Aunque los expertos en ciencias políticas han ignorado durante mucho tiempo la migración en sus reflexiones sobre la libertad, la igualdad y la justicia, la necesidad de reconsiderar la migración desde un punto de vista crítico y ético y de incorporar esos valores, los actores y las políticas ha inspirado varios planteamientos éticos del problema de las fronteras, la migración y el asilo (Cole, 2000; Dummett, 2001; Gibney, 2004; Isbister, 1996; Jordan y Düvell 2002, 2003; Miller y Hashmi, 2001; Schwartz, 1995). Teniendo en cuenta la complejidad de los argumentos (que Mehmet Ugur analiza con mayor detalle en el Capítulo 4), la presente sección pasa revista a las principales cuestiones relacionadas con las dimensiones éticas y de los derechos humanos de la hipótesis MSF.

Derechos humanos, emigración e inmigración

Como decíamos más arriba, a la emigración se le reconoce la condición de derecho humano, pero no a la inmigración. Existe pues una “contradicción fundamental entre el hecho de que la emigración suele ser considerada una cuestión que atañe a los derechos humanos, mientras que la inmigración es un tema de la seguridad nacional” (Weiner, 1996, pág. 171). Este desequilibrio se presta a dos interpretaciones opuestas. Puede pensarse que “la inmigración y la emigración son moralmente asimétricas” (Walzer, 1983, pág. 40). El derecho a emigrar es fundamental porque da a las personas una opción de salida en su relación con los Estados y los gobiernos, protegiéndolos así contra los regímenes autoritarios. “Las limitaciones a la entrada sirven para defender la libertad y el bienestar social, la política y la cultura de un grupo de personas que están comprometidos entre sí y en su vida común. Pero las restricciones de la salida hacen que el compromiso se convierta en una coerción” (pág. 39). Con ello no queremos decir que otros Estados deban acoger a los extranjeros sin ninguna limitación; los Estados han de permitir que sus residentes salgan del país, pero no dejar que otros entren. Como dice Dowty:

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El derecho a salir no entraña el correspondiente derecho a entrar en un país determinado. Cualesquiera que sean los argumentos en relación con la autoridad del Estado de impedir la emigración, su derecho a limitar la inmigración no es muy discutido. Estas dos cuestiones no son simétricas: la salida pone fin a las reclamaciones de un individuo contra la sociedad, mientras que la entrada pone en marcha estas reclamaciones. El control de la entrada es esencial para la idea de la soberanía, porque sin él una sociedad no puede controlar sus rasgos característicos esenciales (Dowty, 1987, pág. 14).

Podríamos aducir, en cambio, que el derecho a salir del propio país no tiene significado alguno si no podemos entrar en otro país. Desde un punto de vista práctico, el individuo que desee salir de su país con autorización para hacerlo, pero a quien no se haya aceptado en otro país, habrá visto violado su derecho a emigrar: Lógicamente, es absurdo afirmar un derecho a emigrar sin el derecho complementario a la inmigración, salvo que existan... varios Estados que permitan la libre entrada. En la actualidad no hay ningún Estado que lo haga, y el derecho a emigrar no es ni puede ser, en estas circunstancias, un derecho humano general aplicable en la práctica (Dummett, 1992, pág. 173).

Así pues, la emigración y la inmigración están inextricablemente vinculadas entre sí, y en cierto modo la Declaración Universal de Derechos Humanos se ha quedado a medio camino en su reconocimiento del derecho a circular. No es probable que este complejo debate se resuelva pronto, y ello demuestra que los derechos humanos, lejos de estar definidos de una vez por todas, han de reconsiderarse constantemente y, si es necesario, completarse.

La migración y las desigualdades entre las personas y los países

Otro modo de abordar la relación entre la migración y los derechos humanos consiste en considerar las desigualdades que la migración crea entre las poblaciones y los países. La movilidad es un privilegio desigualmente distribuido entre los seres humanos: los ciudadanos de los países desarrollados pueden viajar e instalarse en casi todas las partes del mundo, mientras que sus semejantes de los países menos desarro­ llados dependen de una incierta expedición de visados y permisos de

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residencia para migrar. En este sentido, la ciudadanía es un privilegio de nacimiento difícil de justificar (Carens, 1987). Un tipo distinto de desigualdad se origina en las calificaciones laborales. Hoy en día los Estados buscan trabajadores capacitados, y éstos gozan de un grado mucho mayor de movilidad que sus compatriotas no capacitados. En otras épocas se daba preferencia a los trabajadores no capacitados, lo que ilustra las diferencias de trato de los migrantes basadas en la calificación. Rafael Alarcón (Capítulo 12) analiza el modo en que, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) se ha concedido a los trabajadores capacitados el derecho a desplazarse y a acompañar la libre circulación de mercancías, servicios e información, mientras que los numerosos (y muy necesitados) trabajadores mexicanos no calificados que residen en los Estados Unidos no están comprendidos en esos acuerdos. Australia, cuya sociedad se basa en la apertura a los migrantes que todavía hoy se practica, acoge favorablemente a los que vienen a instalarse permanentemente y a los estudiantes, mientras que adopta un criterio más estricto para los que buscan asilo y exige visado para prácticamente todos los no nacionales que entren en el país. Estos ejemplos hacen ver cómo los Estados seleccionan a los migrantes deseables en detrimento de los “indeseables”; el derecho a hacerlo apenas se pone en duda, aunque “la línea divisoria entre las preferencias y la discriminación es moralmente muy tenue y fácil de cruzar” (Weiner, 1996, pág. 178). En otras palabras, las restricciones a la movilidad violan el principio liberal igualitario según el cual todos han de gozar de oportunidades iguales. Los controles fronterizos contribuyen también a la desigualdad entre los países. La migración se basa en las disparidades entre las naciones y funciona en parte como un mecanismo de redistribución: las personas de regiones pobres se desplazan hacia los lugares donde hay dinero, y con sus remesas contribuyen a enviarlo a donde hace falta. Es moralmente difícil impedir que los migrantes de países pobres tengan acceso a la riqueza de los países más ricos. Aunque los Estados receptores cierren sus fronteras, seguirán estando obligados a encontrar medios alternativos de promover la igualdad entre los países (Barry y Goodin, 1992). Como dice claramente Lucas (1999), esto puede incluir el comercio, la inversión extranjera y la ayuda al desarrollo. El problema es que estas alternativas distan mucho de dar resultado: los Estados tienen una influencia limitada en las inversiones extranjeras mientras que, hasta ahora, la ayuda al desarrollo no ha demostrado

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ser ­suficientemente eficaz para reducir la pobreza. El desarrollo no es un sustitutivo de la migración, pero tiende a promoverla al facilitar la reestructuración económica de los países de emigración y la migración del campo a la ciudad, creando así un espíritu migratorio (Massey et al., 1998). Políticamente, los Estados desarrollados pueden ser aún más reacios a liberar el comercio en algunos sectores (en particular la agricultura), o a aumentar los gastos de desarrollo, que a la migración. En estos casos la migración puede ser no sólo el medio más eficaz de reducir las desigualdades entre los países, sino también, y contrariamente a una idea muy extendida, la solución más aceptable. Mehmet Ugur (Capítulo 4) subraya que la cuestión principal es el nivel del análisis: las fronteras cerradas pueden garantizar el bienestar de una nación, pero ¿y el bienestar mundial? ¿Cómo podemos justificar la prioridad atribuida a un grupo determinado en detrimento de todos los demás? Si bien esto puede verse como un acto egoísta, también puede entenderse, en un contexto comunitario, como un imperativo moral. Con arreglo a esta opinión (bien desarrollada por Walzer, 1983), las comunidades de personas tienen derecho a decidir quién puede ser miembro de la comunidad, y a controlar la naturaleza y la composición de ésta; esto es necesario para alcanzar objetivos deseables (como el establecimiento de un sistema generoso de seguridad social), y para promover los valores morales que se derivan de la participación en una comunidad determinada. Los Estados son legítimamente responsables del bienestar de sus ciudadanos: para asegurar el bienestar mundial será necesario que todos los Estados se ocupen de sus propios ciudadanos, y no dejar que la gente se desplace a donde quiera de un modo que, en definitiva, destruiría los valores en que se basan las comunidades. Si bien esta perspectiva recalca justificadamente la necesidad de que todos los residentes participen en la comunidad (cosa que, como veremos, no se consigue en muchos Estados de inmigración), podemos objetar que la “amenaza” que representan los recién llegados para los valores comunitarios es difícil de cuantificar y depende de factores ideológicos y políticos. Además, mientras que los recién llegados pueden amenazar inicialmente los valores compartidos, con el tiempo su eventual inclusión en la comunidad podrá ser beneficiosa para la propia comunidad y para la evolución de sus valores: la circulación, más que destruir los fundamentos de una comunidad, crea una nueva forma de comunidad basada en los valores de la apertura y la justicia (Carens, 1987).

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¿Hacia un derecho a la movilidad?

Nevins (2003) arguye acertadamente que, si bien las violaciones de los derechos humanos en los controles fronterizos suelen condenarse (especialmente por parte de los gobiernos o de las ONG), nunca se pone en duda su legitimidad. En el mejor de los casos, se acusa a los traficantes de seres humanos de las muertes y las malas condiciones de vida de los migrantes irregulares, y se hacen llamamientos en favor de políticas fronterizas “humanas” mal definidas. Este enfoque, que se centra en epifenómenos y pasa por alto las raíces del problema, no es probable que dé resultados positivos. Así pues, ya es hora de llevar más allá esta lógica de los derechos humanos y poner en entredicho las bases morales de las restricciones a la movilidad de las personas. En el Capítulo 3 de este libro, Catherine Wihtol de Wenden sostiene que, dada la crisis de los controles de la migración y sus graves consecuencias para los derechos humanos, es urgente abrir el debate sobre un derecho global a la movilidad, que abarcaría tanto la emigración como la inmigración y completaría la actual Declaración de Derechos Humanos (véase también Pécoud y de Guchteneire 2006a). Este derecho se deriva de la naturaleza cada vez más global y multicultural del mundo de hoy: en un mundo caracterizado por los flujos, la movilidad se convierte en un recurso central al que todos los seres humanos deberían tener acceso. Graziano Battistella (Capítulo 10) añade que la migración indocumentada puede interpretarse no sólo como una consecuencia de las políticas inadecuadas de migración, sino también como la expresión de la afirmación del derecho de las personas a migrar. Así pues, la movilidad podría considerarse como otra prerrogativa humana fundamental: En algún momento futuro de la civilización mundial, muy bien podría descubrirse que el derecho a la circulación libre y abierta de las personas por la superficie de la tierra es fundamental para la estructuración de la oportunidad humana y, por consiguiente, es básica en el mismo sentido que lo es la libertad de religión [y] de expresión. (Nett, 1971, pág. 218).

El derecho a la movilidad podría incorporarse a otros principios de los derechos humanos. En un mundo caracterizado por la globalización económica y las marcadas desigualdades socioeconómicas, el derecho humano a la libre elección del trabajo (Artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y a un nivel de vida adecuado (Artículo 25) parecen difícil de ejercer si no existen oportunidades de

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movilidad. No se trata pues de añadir el derecho a la movilidad a la lista existente de derechos, sino de promover el respeto por derechos humanos que ya se consideran fundamentales.

La dimensión económica

Junto con la perspectiva ética, otra perspectiva frecuente de la hipótesis MSF es de naturaleza económica y refleja el interés de los economistas por este problema. ¿Cuál sería el impacto económico de la libertad de circulación en la economía mundial? Conscientes de las vastas consecuencias que se derivan de la economía de la migración, en esta sección tratamos concisamente algunos puntos pertinentes a este respecto

El impacto económico nacional e internacional de la migración

La evaluación del impacto económico de la hipótesis MSF puede empezar con la situación presente. A pesar de los numerosos estudios realizados sobre este tema, el panorama sigue siendo complejo. Desde el punto de vista de los países de emigración, la principal idea es que la emigración produce remesas (que son bienvenidas pero que pueden dilapidarse), reduce los ingresos fiscales y da lugar a la pérdida de conocimientos especializados, aunque a veces la fuga de cerebros puede ser reemplazada por la recuperación de cerebros, proceso consistente en que los países de emigración aprovechan los conocimientos técnicos adquiridos por sus emigrantes para su propio desarrollo. En cuanto a las sociedades receptoras, algunos estudios hacen hincapié en los costos de la inmigración y en la elevada proporción de prestaciones sociales que reciben los migrantes (Borjas, 1999), mientras que otros –como expone Mehmet Ugur en el Capítulo 4– demuestran que los migrantes son contribuyentes netos y que los países receptores se benefician de su presencia. En todo caso, como muestra también Ugur, el impacto económico de la migración en el bienestar de los nativos residentes en el país receptor es limitado; Faini et al. (1999, pág. 6) confirman que “la inmigración no ha influido prácticamente en el empeoramiento de las condiciones del mercado laboral de trabajadores no capacitados en Europa y los Estados Unidos”. Dicho esto, debemos observar que es evidentemente difícil extrapolar las condiciones actuales de la migración a las posibles consecuencias económicas de la libre circulación. Así las cosas, podríamos pasar del nivel nacional al nivel ­internacional y evaluar el impacto económico de la hipótesis MSF

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para la riqueza del mundo en general. Según un clásico artículo de Hamilton y Whalley (1984), la liberalización mundial del mercado del trabajo duplicaría el PIB mundial. Más recientemente, Rodrik (2005) aduce que las máximas ganancias en términos de desarrollo y reducción de la pobreza no se encontrarán en la tan debatida libertad del comercio, sino en la circulación internacional de los trabajadores, y que incluso una pequeña liberalización en ese terreno promovería un desarrollo masivo de los países pobres (véase también Iregui, 2005). Por estos motivos, los economistas neoclásicos han propugnado a veces la libertad de circulación. El Financial Times es uno de los pocos periódicos importantes que están a favor de esta opción; el periodista del Financial Times Martin Wolf afirmó recientemente que “los controles de la migración crean la mayor distorsión económica del mundo: la diferencia en el pago de la mano de obra”, añadiendo que “nadie parece ofrecer la respuesta obvia: la libertad de la migración” (Wolf, 2004, pág. 117). Según este planteamiento, las restricciones en la movilidad de las personas, al igual que las restricciones de la circulación de mercancías y capitales, son económicamente contraproducentes y en una economía globalmente integrada deberían estar prohibidas. La libre migración sería el mejor modo de conseguir la igualdad a nivel mundial, que reduciría la necesidad de emigrar: Si se considera la mano de obra como un producto de exportación, y las remesas como divisas adquiridas con la exportación de la mano de obra, la apertura de las fronteras permitiría que los países que cuentan con excedentes de mano de obra exportaran sus trabajadores y obtuvieran remesas. La transferencia de la mano de obra de los países más pobres a los países ricos aumentaría el PIB mundial (porque los trabajadores ganarían más) y con el tiempo reduciría la presión migratoria porque los salarios tienden a la convergencia, al aumentar en las zonas de emigración y disminuir o aumentar con más lentitud en las zonas de inmigración (Martin, 2003, pág. 88).

Es evidente, como nos recuerda Bimal Ghosh en el Capítulo 5, que la teoría económica se basa en hipótesis que pocas veces responden a la realidad, y estos resultados hay que interpretarlos con precaución. Pero no es menos cierto que, desde un punto de vista económico, la hipótesis MSF permitiría que las fuerzas de mercado resolvieran la cuestión de la desigualdad entre los países, en la creencia de que la no intervención de los Estados en los desplazamientos humanos daría mejores resultados. A esto se opone el argumento de que la libre migración crearía

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oportunidades para los trabajadores capacitados en los países pobres, pero no para sus compatriotas que carecen de las calificaciones mínimas (por ejemplo, saber leer y escribir), para encontrar empleos en los países desarrollados: en tal caso, la hipótesis MSF perjudicaría los intereses de las capas más pobres de la población, lo que sería injusto y contraproducente desde una perspectiva de desarrollo. Si bien esto puede ser cierto, la escala de este fenómeno no está clara, ni puede justificar el cierre de las fronteras (Piketty, 1997). Más convincente parece la objeción de que el impacto igualador de la libre circulación en los salarios y en los niveles de vida puede conseguirse a un nivel inadecuadamente bajo, y que en todo caso sería difícil de alcanzar porque “las objeciones sociales y políticas a la continuación de la inmigración surgirían mucho antes de que ésta llegase a una escala que produjera un impacto importante en el mercado del trabajo” (Stalker, 2000, pág. 91). Históricamente el aumento de la desigualdad entre los países se ha registrado paralelamente a la reducción de las desigualdades dentro de los países (Giraud, 1996): tal vez sea difícil ganar en los dos tableros.

La globalización y la no liberalización de los flujos migratorios

Sea cual fuere el impacto de la libre circulación en las desigualdades mundiales, subsiste el hecho de que las restricciones a la migración contradicen el espíritu de la globalización y la liberalización. En efecto, “el aumento de la integración comercial a comienzos del siglo y en los años 60 fue acompañado por un aumento de la migración, pero esto no fue así durante la creciente integración comercial de los años 80” (Faini et al., 1999, pág. 5). La migración internacional es una excepción en el proceso de globalización. Antes las fronteras lo detenían todo –el dinero, las mercancías, los seres humanos– pero hoy lo que detienen sobre todo son las personas: “existe un consenso creciente en la comunidad de los Estados para suprimir los controles fronterizos para los flujos de capitales, información y servicios y, más ampliamente, promover la globalización. Pero cuando se trata de inmigrantes y refugiados... los Estados nacionales reclaman su viejo esplendor, afirmando su derecho soberano a controlar sus fronteras” (Sassen, 1996, pág. 59). Como dice Nigel Harris (Capítulo 2), se da la paradoja de que la internacionalización de la economía crea un mercado mundial del trabajo en el que algunos países tienden a especializarse en proporcionar tipos particulares de trabajadores al resto del mundo.

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La situación entre México y los Estados Unidos brinda el mejor ejemplo de esta paradoja: dos países unidos por un acuerdo de libre comercio y separados por una frontera militarizada. Pero no es el único caso. En el Capítulo 9, Sally Peberdy y Jonathan Crush describen cómo, dentro de la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC), compuesta por Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y Zimbabwe, los acuerdos de libre comercio han dado resultados mucho más satisfactorios que los acuerdos de libre circulación. En el Capítulo 13, Alicia Maguid explica que las ambiciones iniciales del Mercado Común del Sur/Mercado Comum do Sul (MERCOSUR) de facilitar la circulación de las personas en el cono austral se han ido reduciendo gradualmente, y que en la actualidad la actividad principal se concentra en el libre comercio. La Unión Europea es la única región del mundo en la que los acuerdos de libre comercio han ido acompañados, de manera coherente, de un grado sustancial de libre circulación de las personas, como documentan Jan Kunz y Mari Leinonen en el Capítulo 7. No obstante, comparar los flujos de personas a los flujos de capital, información o productos es simplista, porque la circulación de personas reviste un alto grado de complejidad social y plantea problemas políticos que no pueden ignorarse. Además, el proteccionismo y la intervención estatal siguen muy presentes y el libre comercio tropieza con fuertes resistencias, especialmente en sectores vitales como la agricultura. En Europa, la política agrícola común impone restricciones a la circulación de productos agrícolas por las mismas razones que a veces se alegan para justificar el cierre de las fronteras, a saber, la cohesión social y los intereses nacionales. Sin embargo, no es posible ignorar la contradicción entre la globalización y la no liberalización de la migración. Un ejemplo típico es el de las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre “el movimiento de personas físicas” (Modo 4). Reconociendo que el comercio de servicios necesita un contacto físico directo entre los proveedores y los consumidores, y deseando promover la liberalización del comercio internacional de servicios, los miembros de la OMC han entablado negociaciones sobre el movimiento transfronterizo de los trabajadores. En principio, estas deliberaciones atañen exclusivamente a los proveedores de servicios temporales y no tratan de la migración permanente, la ciudadanía, la residencia o el empleo. Pero los campos no están bien delimitados, la cuestión sigue en gran parte inexplorada y

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controvertida, y los debates se han centrado hasta ahora en la movilidad de los profesionales capacitados dentro de las empresas multinacionales (Bhatnagar, 2004). No obstante, esto muestra que en una economía globalizada el comercio y la migración están interrelacionados, y que un día las presiones en favor de la liberalización podrían promover una versión de la hipótesis MSF estrictamente orientada al comercio.

Límites del planteamiento económico

Aunque es esencial determinar el impacto económico de la hipótesis MSF, hay que insistir en que las políticas migratorias tienen importantes consecuencias en las esferas de la ética, los derechos humanos y la justicia global, y no pueden inspirarse exclusivamente en preocupaciones económicas. Por ejemplo, a veces se critica la reunificación de las familias porque con ella entran en el país familiares de los inmigrantes “económicamente inútiles”. Escribiendo acerca de la política de inmigración de los Estados Unidos, Simon (1989, pág. 337) afirma que los migrantes deberían elegirse “en función más de sus características económicas que de sus conexiones familiares”. Pero esto supondría negar el derecho de las personas a vivir con sus familias, y la mayoría de los Estados autorizan la reagrupación familiar (Carens, 2003). Por lo demás, las políticas migratorias no pueden beneficiar a todos: la migración de personal calificado es positiva para los países receptores, pero no lo es tanto para los países de emigración; la reagrupación familiar es importante para los migrantes, pero no siempre es útil para los países receptores; los intereses individuales de los migrantes pueden provocar una fuga de cerebros indeseable, etc. Es difícil satisfacer simultáneamente a los ciudadanos de los países de destino y de origen y a los propios migrantes; hay que elegir entre diversas opciones sociales y políticas: El análisis económico suscita interrogantes acerca de los objetivos de bienestar social que debemos asumir... ¿Hemos de tratar de obtener un máximo de prestaciones sociales para los nativos solamente, o debemos tener en cuenta también el bienestar de los inmigrantes? ¿Hemos de tratar de obtener un máximo de bienestar económico nacional, o un bienestar económico mundial? La política óptima depende del objetivo social que se desee alcanzar. Aunque los economistas nos pueden decir qué políticas permitirán alcanzar el máximo de un objetivo determinado de bienestar social, la elección de este objetivo es, en último término, una decisión moral. (Chang, 2000, págs. 225-226).

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Henos de nuevo confrontados a la cuestión del nivel del análisis. Habitualmente las políticas de una nación se concentran en sus intereses nacionales, pero, como decíamos más arriba, esto plantea cuestiones morales. Por otra parte, los gobiernos son responsables de sus intereses nacionales y de ellos se espera que den preferencia al bienestar de sus ciudadanos. Sin embargo, incluso aquí la cosa se complica, ya que puede ser difícil determinar en qué consiste el interés nacional. Diferentes actores sociales –empleadores, sindicatos, políticos– tendrán probablemente opiniones distintas y tratarán de influir en las decisiones de política (Humphries, 2002). Las políticas migratorias resultantes podrían beneficiar solamente al sector más influyente de la población, aumentando con ello las desigualdades internas. Además, concentrarse en el bienestar nacional puede ser contraproducente si ello crea tensiones y perturbaciones sociales en los países vecinos; por ejemplo, es de interés para Europa y América del Norte tener relaciones amistosas con sus vecinos del Norte de África o de México, por lo que acogerán favorablemente al menos a algunos migrantes de estas regiones (Borjas, 1999).

La dimensión social

Aunque las dimensiones ética y económica de la hipótesis MSF han sido analizadas detenidamente, se ha prestado poca atención a su dimensión social. Esto se debe probablemente a que es casi imposible evaluar las numerosas consecuencias de la libre circulación en todas las dimensiones de la vida social. Como veremos más adelante, es ilusorio pensar que sabemos lo que va a pasar si se abren las fronteras. Intervienen demasiados factores y, además, la historia reciente nos recuerda que las políticas de inmigración suelen tener resultados impredecibles (Castles, 2004). Sin embargo, no por ello renunciaremos a esclarecer la cuestión del impacto social de la hipótesis MSF, ya que, cualquiera que sea su conveniencia moral o económica, el fomento de la libre circulación será incompleto y fracasará si no se consideran todas sus consecuencias.

¿Cuántos migrarán?

Un argumento frecuente contra la hipótesis MSF es que provocaría flujos enormes e incontrolables de migrantes hacia los países desarro­ llados. Lo primero que hay que preguntarse es evidentemente: ¿cuántas personas emigrarían de implantarse la libre circulación? Las políticas contemporáneas tienden a limitar la movilidad de las personas y cabe suponer que poner término a estas políticas permitiría desplazarse a

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más personas. Pero ¿cuántas? Un aumento razonable podría gestionarse pero, ¿qué ocurriría con un aumento masivo? Ante todo debemos desechar la idea de que todos los habitantes de los países de emigración están deseando migrar: después de todo, como se afirma en el Manual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “cabe presumir que, a menos que busque aventuras o que simplemente desee ver mundo, una persona no abandona normalmente su hogar y su país sin alguna razón imperiosa” (ACNUR, 1979, Capítulo 1, Artículo 39). La historia de la Unión Europea –a la que se refieren Jan Kunz y Mari Leinonen (Capítulo 7) en esta obra– brinda indicaciones útiles a este respecto. Cada etapa de su ampliación ha ido acompañada de temores injustificados de flujos migratorios masivos. Hoy en día muchos países de la UE imponen restricciones temporales al desplazamiento de personas procedentes de la mayoría de los diez nuevos miembros de la Unión, pero todos los estudios muestran la improbabilidad de que se registren flujos migratorios importantes del Este al Oeste. En el futuro, la eventual admisión de Turquía podrá plantear las mismas cuestiones pero, como afirman Teitelbaum y Martin (2003), es imposible hacer predicciones fiables sobre el número de trabajadores turcos que abandonarán su país, porque ello depende de la evolución de las economías tanto en Turquía como en Europa. Debemos recordar también que los flujos migratorios no siempre guardan relación con las condiciones legales de la migración. Personas reacias a asumir los riesgos de una migración irregular pueden verse incitadas a hacerlo legalmente con la hipótesis MSF pero, como decíamos más arriba, las políticas restrictivas no disuaden a las personas que quieren migrar clandestinamente, y, por lo tanto, la hipótesis MSF influiría poco en el número de migrantes que abandonarían su país, con o sin autorización; lo único que haría sería reducir los peligros a que se exponen. Además, las restricciones a la movilidad limitan la libertad de circular de los migrantes, elevando en consecuencia la tasa de asentamientos permanentes. La hipótesis MSF permitiría el regreso, temporal o no, de más migrantes, lo que hasta cierto punto podría contrarrestar el aumento del número de personas que desean salir de su país. La migración mexicana a los Estados Unidos es un ejemplo de estos dos puntos: los migrantes tratan de cruzar la frontera hasta que lo consiguen y, dada la dificultad de hacerlo, tienden a quedarse de un modo más permanente en el país (Cornelius, 2001).

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La hipótesis MSF: bienestar y cohesión social

Muchas veces la migración se ve como una amenaza a la cohesión social, y por ello es importante considerar el posible impacto de la hipótesis MSF en el funcionamiento de las sociedades receptoras. Un importante factor a este respecto es el Estado de bienestar: como observó Milton Friedman, “es simplemente evidente que no podemos tener a la vez libre inmigración y un Estado de bienestar” (citado por Raico, 1998, pág. 135). Como alega Han Entzinger (Capítulo 6), el problema fundamental estriba en la lógica contradictoria de los planes de seguridad social y la libre migración; la hipótesis MSF se refiere a la apertura y la circulación, mientras que los sistemas de seguridad social se basan en el cierre: las personas contraen un compromiso a largo plazo con la comunidad y gozan de su protección. Dejando aparte el impacto financiero del aumento de la migración en los sistemas de bienestar social del Occidente, se corre el riesgo de que la libertad de circulación menoscabe el sentido de identidad nacional común y solidaridad que incita a las personas a participar en los planes de seguridad social. Jan Kunz y Mari Leinonen (Capítulo 7) llegan a la conclusión de que la hipótesis MSF es incompatible con sistemas colectivos de bienestar social y requeriría la privatización de esos sistemas. Este es un problema real, no sólo porque el Estado de bienestar es un logro muy valioso y difícil de alcanzar, sino también porque la incorporación de los migrantes requeriría precisamente sólidos sistemas de seguridad social. La hipótesis MSF pone en peligro la viabilidad de los Estados de bienestar social, pero al mismo tiempo exige mecanismos eficientes de seguridad social para que la llegada de extranjeros a las sociedades receptoras no cree situaciones de vulnerabilidad social. Es por esto por lo que, como se ha dicho anteriormente, para defender las restricciones a la migración se alegan razones de seguridad social (y esto lo hacen especialmente los comunitarios). Carens (1988) da un ejemplo de una posición contraria, al reconocer con pesar el impacto perjudicial de la libertad de circulación en el bienestar social, pero cree no obstante que las desigualdades entre los países son todavía más indeseables desde el punto de vista moral, y que los planes de bienestar social han de sacrificarse a la libertad de la población y a la justicia mundial. Este pesimismo no puede aceptarse sin reservas. Por ejemplo, a menudo se afirma que la migración compensaría el envejecimiento de las poblaciones occidentales (Naciones Unidas, 2000). En tal caso, los argumentos basados en la seguridad social podrían alegarse también en

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favor de la migración. A este respecto, Iregui (2005) muestra que los costos de la migración de mano de obra capacitada pueden superar a los beneficios de la seguridad social en razón de la fuga de cerebros, pero que este efecto desaparece si se permite a la vez la entrada de migrantes capacitados y no capacitados. Como observa Han Entzinger (Capítulo 6), en este caso los Estados deberán invertir en la mejora de los conocimientos lingüísticos y profesionales de los migrantes, promoviendo así su integración y el volumen de la fuerza de trabajo. Además, como alega Geddes (2003), la migración dista mucho de ser el principal problema que se plantea a los Estados de bienestar social: hay otros factores –la situación del mercado de trabajo, las tendencias demográficas o las decisiones políticas– que desempeñan un papel mucho más importante. A un nivel más inmediato, la libre circulación mejoraría el bienestar de los migrantes indocumentados, cuya condición es una grave fuente de vulnerabilidad, y reduciría el volumen de las economías sumergidas, aumentando con ello la contribución de los empleadores y los trabajadores a los sistemas de seguridad social. Otra cuestion concierne la incorporación de los migrantes en las sociedades receptoras, en una situación de libertad de circulación. Con frecuencia se acusa a los migrantes de ser reacios a “integrarse” y de poner en peligro los fundamentos socioculturales de los países en que viven. En ocasiones se ha rechazado la hipótesis MSF alegando que provocaría racismo y xenofobia. La libre migración, se afirma, aumentaría el número de migrantes y las tensiones entre ellos y la población nativa, sobre todo en lo referente al mercado del trabajo. Esto daría lugar a movilizaciones contra la inmigración y promovería la creación de formaciones políticas populistas y de extrema derecha (Castels, 2004, pág. 873). Walzer (1983) afirma también que, si los Estados no controlan la migración, las poblaciones rechazarán a los extranjeros por su cuenta, por métodos posiblemente violentos. Pero no hay correlación directa entre la xenofobia y el número de migrantes: un número muy reducido de migrantes puede causar reacciones desproporcionadamente hostiles en regiones no habituadas a la inmigración. Más aún, los controles fronterizos alimentan indirectamente el racismo, dando pábulo a la idea de que los extranjeros y las personas de aspecto extranjero son indeseables y poniendo así en tela de juicio el derecho de los migrantes documentados y naturalizados a vivir en las sociedades receptoras (Hayter, 2000). En último término, esto refuerza las fronteras internas de carácter étnico, obstaculizando

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el acceso de los migrantes a condiciones decentes de vida y poniendo en peligro la cohesión social (Fassin et al., 1997; Wihtol de Wenden, 1999). Como afirma Dummett (2001), durante décadas la opinión pública occidental ha oído discursos restrictivos sobre la necesidad de cerrar las fronteras, discursos que han de contribuir forzosamente a los sentimientos contrarios a los inmigrantes; todo cambio en las políticas migratorias requerirá poner fin a la propaganda falaz contra los inmigrantes y reeducar a los electores. Así pues, la conexión entre la hipótesis MSF y el racismo es equívoca.

La hipótesis MSF: democracia y ciudadanía

En estrecha relación con las cuestiones del bienestar social y la integración se encuentran los temas de los derechos, la ciudadanía y la participación en la vida pública. En principio, el acceso a los derechos de ciudadanía depende de la nacionalidad, lo que excluye a los migrantes. Sin embargo, en la práctica los no nacionales gozan de ciertos derechos. Los derechos humanos, por ejemplo, no se basan en la nacionalidad sino en la individualidad, y protegen tanto a los nacionales como a los migrantes. Los migrantes participan en los sindicatos, en el sistema educativo, en los planes de seguridad social, tienen derechos que protegen su situación en el mercado de trabajo y a veces incluso votan en las elecciones locales, lo que constituye otro ejemplo de cómo la residencia –y no sólo la nacionalidad– determina el acceso a los derechos (Jacobson, 1996; Soysal, 1994). Hammar (1990) ha acuñado el término “denizen” para describir este estado intermedio, en el cual los migrantes no son ni del todo extranjeros ni del todo ciudadanos. La hipótesis MSF agudizaría esta cuestión al permitir que la gente circule libremente de un país a otro, planteando así la cuestión de su condición jurídica en las diferentes fases de su peregrinación. Incluso en condiciones de movilidad ilimitada, la gente preferiría probablemente instalarse en un determinado país y hacerse ciudadanos del mismo; sin embargo, nosotros hemos de plantear la posibilidad de que en una nación resida un gran número de no nacionales en movimiento. Parece evidente que todas las personas residentes en un determinado país deben gozar de igual acceso a un conjunto mínimo de derechos, como los derechos civiles y los derechos sociales a la educación, los servicios sanitarios y la vivienda. Esto refleja un principio ético fundamental y la idea de que todos los seres humanos han de

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tener acceso a los derechos básicos, lo que constituye el núcleo de la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Migrantes (Pécoud y de Guchteneire, 2006b). Esto es necesario también para evitar la creación de un subsector menos privilegiado de la población, sometido a la explotación y a la pobreza, lo que es contrario a los intereses nacionales de los Estados porque estos trabajadores migrantes sin derechos ejercerían una presión a la baja sobre el bienestar de toda la población. Pero, ¿qué decir del acceso a las prestaciones de desempleo, los derechos políticos o el reconocimiento cultural? La movilidad ilimitada pondría en entredicho la distribución tradicional de esos derechos. Lo propio puede decirse de la participación de los migrantes en la cosa pública. Es fácil comprender la necesidad de evitar dos situaciones extremas. En la primera, los no nacionales carecerían de acceso a los derechos políticos. En tal caso, los migrantes vivirían en un país sin ejercer la menor influencia en su funcionamiento, y deberían respetar leyes y obedecer a gobiernos sobre los que no tendrían ningún control. En los Estados de inmigración que aplican severas políticas de naturalización esta situación ya se da frecuentemente; como dice Michael Walzer, estos Estados son “como una familia con criados en la casa” (1983, pág. 52), situación injusta que excluye a los migrantes y los reduce a la condición de ciudadanos de segunda clase. En el otro extremo se encontraría la situación en la cual todos los migrantes tienen plenos derechos de ciudadanía. En ese caso, incluso los recién llegados ejercerían la misma influencia sobre la vida pública que los nacionales, situación que, en último término, puede poner en peligro los principios de las instituciones democráticas: parece ilógico e injusto conceder a personas que acaban de llegar a un país los mismos derechos que asisten a los nacionales y a los residentes de largo plazo, que comparten un fuerte compromiso con el país en el que viven. En otras palabras, la movilidad es un desafío para la democracia y hemos de encontrar los medios de conciliar la libertad de circulación con el funcionamiento de las instituciones democráticas. Una primera respuesta a esos desafíos consistiría en separar la ciudadanía de la nacionalidad. Como muestran claramente Castles y Davidson (2000), la forma clásica de ciudadanía, según la cual la participación y los derechos se basan en la nacionalidad, es inadecuada en un mundo caracterizado por la globalización y la movilidad. Esto crea situaciones en las que hay gente que no participa en nada: viven

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en países en los que gozan de pocos derechos y se les impide participar en la vida de las sociedades de las que proceden. De ser así, la ciudadanía debería basarse en la residencia en el territorio de un Estado. En este mismo orden de ideas, Chemillier-Gendreau (2002) afirma que, en tanto que los Estados concedan derechos sobre la base de la nacionalidad, se crearán situaciones de injusticia, porque los Estados siempre pueden sentirse tentados de negar estos derechos a las personas sometidas a su autoridad, denegándoles la naturalización o (menos frecuentemente) privando a los ciudadanos de su nacionalidad. Esta autora reclama una ciudadanía global en la que las personas gocen de derechos por su condición de seres humanos exclusivamente, sean de la nacionalidad que fueren. Queda el problema de decidir cuándo deben concederse derechos, y a quién deben concederse. Sería absurdo esperar que los Estados concedan derechos de ciudadanía a todos los extranjeros que entren en su territorio (como turistas, estudiantes u hombres de negocios). Una solución imaginativa a estos problemas consiste en desglosar la ciudadanía y considerar sus diferentes componentes (en particular los derechos políticos, civiles, sociales, familiares y culturales), que pueden distribuirse de un modo que los diferencie. Este procedimiento evita la lógica binaria de la exclusión, según la cual las personas o tienen todos los derechos posibles o no tienen ningún derecho. Así pues, inicialmente podría concederse a los migrantes un primer lote de derechos (derechos civiles y derechos sociales fundamentales), y más tarde irían recibiendo, de modo gradual, plenos derechos a la seguridad social, o derechos políticos. Este sistema aseguraría que los migrantes no carecieran de derechos (como suele ocurrir con los migrantes indocumentados), al tiempo que permitiría una elevada movilidad y calmaría los temores de los nacionales y los residentes de largo plazo, que son reacios a compartir sus privilegios con los recién llegados. Según Han Entzinger (Capítulo 6), los recién llegados no tendrían que pagar por prestaciones a las que inicialmente no tendrían acceso, lo que reduciría sus costos laborales y promovería su integración en el mercado del trabajo. El peligro es que el sistema de “inclusión diferenciada” se transforme en otro de “exclusión diferenciada”, pero “un exceso de movilidad es simplemente incompatible con un marco sostenible de derechos [y] hacen falta umbrales para garantizar derechos duraderos” (Engelen, 2003, pág. 510).

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Fronteras externas y líneas divisorias internas

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Las fronteras no son más que un tipo de línea divisoria. Como se examina en esta sección, a los migrantes no sólo se les prohíbe entrar en un país; una vez que han entrado, con frecuencia se obstaculiza su participación en la sociedad receptora y su incorporación a la misma, sobre todo en lo referente al bienestar social, los derechos y la ciudadanía. Cabría, pues, concebir un mundo de fronteras “abiertas” en el que los migrantes podrían cruzar libremente las fronteras entre los Estados, pero a los que se prohibiría el acceso a las instituciones de las sociedades que no fueran la suya propia; en tal caso la hipótesis MSF se referiría al desplazamiento (y no a la supresión) de las fronteras. Este es el caso en particular de los lugares donde la migración internacional ha contribuido a la creación de comunidades sociales, étnicas o religiosas (Heisler, 2001) mientras que, al mismo tiempo, las políticas migratorias restrictivas han tratado de reducir el acceso de los migrantes a los recursos públicos (Cohen et al., 2002). De resultas de ello, “las fronteras se han convertido en algo más multifacético, adoptando formas tanto geográficas como no geográficas, o características sociales, políticas y económicas” (Jacobson, 2001, pág. 161). No basta pues con asegurar que las personas tengan derecho a cruzar las fronteras e instalarse donde quieran; hemos de asegurarnos también de que una vez en el país no tropiezan con fronteras internas, sino que son capaces de participar plenamente en su sociedad. Esta es una condición previa de la cohesión social y de la emancipación humana, ya que es probable que las personas excluidas de la sociedad en la que viven se sientan poseídas por el resentimiento y la frustración. Como sostienen Graziano Battistella (Capítulo 10), Alejandro Canales e Israel Montiel Armas (Capítulo 11), esto comprende en particular la movilidad socioeconómica dentro de la estratificación de clase de las sociedades receptoras. Los mercados de trabajo están frecuentemente segmentados de un modo que limita la movilidad social y crea divisorias internas dentro de la fuerza de trabajo, a menudo de carácter étnico. En tales casos, a los migrantes se les confían los trabajos más desagradables, en condiciones de precariedad, bajos salarios e inexistencia de perspectivas de futuro. Esto refuerza su exclusión y crea guetos en la sociedad, que obstaculizan la distribución justa de recursos y oportunidades entre todos sus miembros.

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La dimensión práctica

El examen de las diferentes dimensiones de la hipótesis MSF pone de relieve nuestra ignorancia de sus consecuencias prácticas: “Nadie puede afirmar que sabe con detalle cuáles serán las consecuencias de un sistema mundial de fronteras abiertas a lo largo de un cierto número de decenios” (Barry, 1992, pág. 280). Si bien hay fuertes argumentos morales en favor de la hipótesis MSF, no se conoce con certidumbre su impacto en los salarios, el bienestar social, el racismo o la ciudadanía. Es probablemente una exageración decir que la libre circulación llevará al caos, pero también sería erróneo subestimar los problemas: como dice Castles (2004, pág. 873), “la elegante simplicidad del lema de las fronteras abiertas es engañosa, porque crearía muchos problemas nuevos”. Es necesario pues prever las dimensiones prácticas de la hipótesis MSF, y lo que podría llamarse su gobernanza.

La necesidad de un enfoque multilateral

Un primer principio de la gobernanza de la libre circulación es el de la cooperación entre los Estados: no cabe esperar de ningún Estado que progrese hacia la libre circulación si no hay, por lo menos, otros Estados que sigan sus pasos. La apertura unilateral no sólo es improbable, sino que además podría ser nociva: Todo país, rico o pobre, que abriese sus fronteras podría comprobar enseguida que otros Estados aprovechan sus políticas benéficas. Un país vecino cuya élite desee una sociedad más homogénea podría expulsar de inmediato a sus minorías. Un gobierno que desease una sociedad más igualitaria podría hacer salir a sus desempleados y a sus pobres. Un régimen autoritario podría liberarse de sus opositores; un país podría vaciar sus cárceles, sus hospitales psiquiátricos y sus residencias de ancianos (Weiner, 1996, pág. 173).

A esto podemos añadir las cuestiones de seguridad: en el Capítulo 5, Bimal Ghosh observa que la hipótesis MSF haría que no sólo los terroristas, sino todo tipo de delincuentes, eludirían la vigilancia con más facilidad. Estos peligros ponen de manifiesto la importancia de la cooperación internacional. Después de todo, estas temibles consecuencias de la libre circulación quizás se dieran en Estados federales, cuyas regiones son parcialmente responsables de los regímenes de bienestar social y de la seguridad, y podrían prevenirse mediante la cooperación interregional. Como es natural, estos acuerdos son más

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difíciles de alcanzar a nivel mundial, pero no son obstáculos de por sí ­insuperables. Un segundo principio es el de la necesidad de mecanismos de supervisión para estudiar y vigilar las transformaciones sociales causadas por la mayor libertad de desplazamiento, y permitir una apertura menos caótica de las fronteras. Ambos principios –cooperación y supervisión– hacen ver la necesidad de concertar acuerdos (o crear organizaciones) multilaterales que se encarguen de la gobernanza de la libre circulación de un modo más global que las negociaciones de la OMC sobre el comercio, antes mencionadas. En los últimos años se han oído muchas voces favorables al enfoque multilateral de la migración y se han propuesto diversos nombres, todos ellos parecidos: “Nuevo Régimen Internacional de Desplazamiento Ordenado de las Poblaciones” (Ghosh, 2000); “Acuerdo General sobre los Desplazamientos de las Poblaciones” (Straubhaar, 2000); “Acuerdo General sobre la Política de Migración y de los Refugiados” (Harris, 1995, pág. 224); “Acuerdo Global sobre el Desplazamiento de Poblaciones” (Veenkamp et al. 2003, pág. 98) o, inspirado en la OMC, “ Organización Mundial de Migraciones” (Bhagwati, 1998, págs. 316–317, 2003). Las preocupaciones relativas a la seguridad favorecen la búsqueda de esos acuerdos; Koslowski (2004) habla de un “acuerdo general sobre migración, movilidad y seguridad”. No vamos a describir en detalle la naturaleza, el funcionamiento y los propósitos de estos planteamientos (que Bimal Ghosh examina en el Capítulo 5 y Mehmet Ugur en el Capítulo 4); baste decir que su característica común es que todos ellos prevén una gestión conjunta de los flujos migratorios por parte de los Estados de emigración y los Estados receptores, lo que evitaría los peligros de las políticas unilaterales y garantizaría al mismo tiempo que el proceso migratorio no perjudicara los intereses de los Estados de emigración, ni los de los Estados receptores, ni tampoco los de los propios migrantes. En cuanto a la hipótesis MSF, hay dos maneras de enfocar el papel de un planteamiento multilateral. Hay quienes afirman, como Bimal Ghosh en el Capítulo 5, que en lo esencial un sistema ordenado de gestión de la migración sería mejor que la libre circulación, porque permitiría evitar las tensiones y la disparidad de los beneficios que acompañarían a la hipótesis MSF, al tiempo que sería mucho más aceptable para los Estados. Otros creen que la coordinación multilateral es una etapa temporal en el camino hacia la libre circulación, que facilitaría la transición:

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En términos prácticos, aunque los Estados se pusieran de acuerdo sobre el principio del derecho universal a circular, si todas las fronteras se abrieran a un mismo tiempo probablemente el resultado sería caótico. Pero hay muchas cuestiones respecto de las cuales los Estados han convenido en ciertos derechos de principio y han empezado a aplicarlos de modo limitado, mediante acuerdos entre ellos... ¿No podría conseguirse un progreso similar hacia el reconocimiento de un derecho humano a la libertad de circulación a través de las fronteras? Aunque este objetivo no pueda alcanzarse de inmediato, ¿no merecería la pena iniciar el proceso mediante un acuerdo internacional en virtud del cual cada Estado parte aceptase una determinada cuota de personas, además de las que admite en el marco de sus leyes sobre los refugiados y otros migrantes? (Dummett, 1992, pág. 179).

La hipótesis MSF y la internacionalización y/o liberalización de las políticas migratorias plantean, por último, la cuestión del régimen de asilo. Hoy en día los solicitantes de asilo son los únicos migrantes cuya situación se atiende de un modo parcialmente multilateral, en particular por conducto del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y de la Convención de Ginebra de 1951, que fue ampliamente ratificada. En principio, la distinción entre los solicitantes de asilo/refugiados y otras clases de migrantes es evidente, y la mayoría de los Estados tienen procedimientos distintos para atender a sus situaciones, aunque en la práctica la división entre ambos no sea muy rígida. La hipótesis MSF privaría de sentido a esta distinción, lo que, como dice Castles (2004, pág. 873), sería de lamentar porque incluso el actual régimen imperfecto de asilo protege a muchas personas vulnerables. En cambio, podríamos sostener que la lucha contra la migración indocumentada incita a muchos Estados receptores a tratar a los solicitantes de asilo como migrantes económicos encubiertos, lo que da lugar no sólo a procedimientos interminables e incontrolables para “probar” la existencia de una persecución, sino también a abusos de los derechos humanos y sufrimientos de los refugiados tanto “genuinos” como “falsos” (Barsky, 2001; Hayter, 2000). En otras palabras, atenerse a la distinción refugiado/migrante puede ser no sólo poco realista sino además contraproducente, por cuanto amenaza al derecho al asilo.

Enfoques regionales de la libertad de circulación

Establecer un enfoque multilateral de la migración a nivel mundial es obviamente una tarea difícil, y por ello conviene prever enfoques regionales como etapa preliminar. Dentro de las regiones se producen

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importantes flujos transfronterizos, y los países interesados tienden a presentar un mayor nivel de convergencia socioeconómica. Desde una perspectiva económica, lo primero es abrir las fronteras, y la igualdad vendrá continuación; no obstante, en la práctica las profundas desigualdades entre los Estados pueden hacer inútil cualquier debate. En realidad, varias regiones del mundo han debatido ya concretamente los procedimientos de control de la migración regional, lo que denota que han reconocido indirectamente las deficiencias de los procedimientos nacionales. Algunos han considerado incluso la libre circulación como una opción, y sus experiencias son útiles para entender la dificultad de una aplicación concreta de la hipótesis MSF. El caso más visible es, naturalmente, el de la Unión Europea, que ha implantado la libre circulación de sus ciudadanos a una escala sin precedentes. En el Capítulo 7, Jan Kunz y Mari Leinonen describen cómo una ambición fundamental de la Unión Europea era crear oportunidades para que sus ciudadanos pudieran desplazarse libremente entre los distintos Estados Miembros. Sin embargo, los flujos migratorios no han aumentado sustancialmente, lo que hace ver la importancia de las fronteras internas (incluidas, en particular, las barreras administrativas, financieras, culturales, lingüísticas y mentales). La movilidad es, en gran parte, un rasgo característico de las élites europeas, mientras que los trabajadores y los empleados tienden a permanecer en su país de origen. Entre tanto, los dirigentes europeos se han dedicado a cerrar y vigilar las fronteras externas de la Unión, creando lo que ha dado en llamarse la “Fortaleza Europa”. En principio, esas dos tendencias (la desaparición de las fronteras internas y la consolidación de las fronteras externas) requieren un enfoque común de la migración, pero los dirigentes europeos han comprobado lo difícil que es lograr progresos en esta esfera. Independientemente de esos obstáculos, subsiste el hecho de que la experiencia europea es el intento más amplio de crear la libre circulación en un gran espacio supranacional. Pero existen otros casos menos conocidos, en particular en África. Como señalan Aderanti Adepoju (Capítulo 8) y Sally Peberdy y Jonathan Crush (Capítulo 9), el continente africano se caracteriza por sus fronteras recientes y porosas, así como por la antigua historia de movilidad humana en la que la libertad de circulación fue con frecuencia la norma. Si bien esto debería ofrecer, en principio, un contexto favorable para la hipótesis MSF, la creación de naciones después de la independencia ha sido un proceso vigoroso que a veces ha inspirado

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s­ entimientos agudos de nacionalismo o xenofobia. Empero, desde comienzos de los años 90 se observan algunos esfuerzos en el continente para promover una circulación más libre, inspirados habitualmente en la ideología panafricana pero que cada vez están más motivados por los beneficios económicos. Organizaciones continentales como la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD) y la Unión Africana (UA) han expresado su aceptación de la libre circulación, y este último organismo ha propuesto recientemente la creación de un “pasaporte africano” para facilitar la circulación de las personas por todo el continente. No obstante, los intentos de superar las políticas migratorias nacionales siguen siendo vagos e inciertos, como ilustran los casos del África Occidental y Meridional. Aderanti Adepoju (Capítulo 8) describe los esfuerzos por promover la libre circulación y establecer un “África Occidental sin fronteras”, dentro de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO). Los tratados de la CEDEAO tienen por finalidad eliminar todos los obstáculos a la circulación de bienes, capitales y personas; en una primera etapa se suprimieron los visados para los ciudadanos de la CEDEAO que viajen por la región, y los gobiernos acordaron crear un pasaporte de la CEDEAO para facilitar la migración interna. Como sugiere Adepoju, dada la historia de la migración en la región, la apertura de las fronteras consistiría más en la recreación de la libre circulación que en la configuración de una nueva organización regional. Con todo, persisten muchos obstáculos, y Adepoju muestra que la incertidumbre económica y los conflictos interestatales, junto con las estrategias políticas que a veces elaboran los gobiernos de la CEDEAO, amenazan la adopción de la hipótesis MSF en el África Occidental, al exacerbar las tensiones y alimentar el nacionalismo y la xenofobia, llegándose incluso a expulsar a los extranjeros. Sally Peberdy y Jonathan Crush (Capítulo 8) documentan los esfuerzos para promover la libre circulación en la región del África Meridional y los obstáculos con que tropiezan. En 1993-1994, la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC) redactó un protocolo para la libre circulación de las personas. Esto tropezó con la decidida oposición del Gobierno sudafricano, que temía las consecuencias de la apertura de las fronteras en forma de desempleo, xenofobia y migración irregular; aunque estos argumentos se rebatieron, fueron suficientes para reducir la iniciativa a una versión mucho menos ambiciosa.

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En la región de Asia y el Pacífico, las organizaciones regionales han centrado su actividad en las cuestiones relativas a la migración comercial y de personal capacitado, con miras a la promoción del libre comercio. Otras iniciativas regionales se han centrado en la lucha contra la migración irregular, la trata de seres humanos y los refugiados. Como afirma Graziano Battistella (Capítulo 10), las perspectivas de avanzar hacia la hipótesis MSF parecen más limitadas en Asia que en otras regiones del mundo. En América del Sur, Alicia Maguid (Capítulo 13) informa de que inicialmente la libre circulación de la mano de obra era una de las ambiciones de MERCOSUR de cara al establecimiento de un mercado común y el libre comercio en los países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Si bien se han logrado progresos en la armonización de la condición de los migrantes en esos países, la libre circulación de bienes y servicios ha avanzado mucho más deprisa que la movilidad humana, como ocurrió en la SADC. Al igual que en Europa, la necesidad de combatir la migración indocumentada (particularmente la procedente de la región andina) ha endurecido los controles fronterizos, mientras que la incertidumbre económica ha creado problemas de racismo y xenofobia. Por último, el Tratado de Libre Comercio en América del Norte (TLC) es el ejemplo más conocido de discontinuidad entre la circulación de bienes y de personas; como documenta Rafael Alarcón (Capítulo 12), desde un principio se vio claramente que la migración no estaría incluida en los acuerdos. Estas distintas experiencias ponen de manifiesto la extremada complejidad del establecimiento de la libre circulación y el número de obstáculos inevitables con que tropezaría. No obstante, también muestra que la libre circulación no es un absurdo que sólo han considerado los europeos; se discute, y a veces se pone parcialmente en práctica, en muchas regiones del mundo. Aun así, el enfoque regional no ha dejado de suscitar críticas. Mehmet Ugur (Capítulo 4) sostiene que los acuerdos regionales no hacen más que perpetuar las desigualdades mundiales a otro nivel; Bimal Ghosh (Capítulo 5) subraya que la migración siempre desafía los acuerdos geográficos limitados y que los diferentes métodos aplicados por las regiones en su gestión de la migración podrían provocar tensiones; por ejemplo, el cierre de las fronteras en una región podría desviar los flujos a otras zonas. Es necesario pues prever un enfoque global de la migración que garantice la coherencia entre los distintos acuerdos regionales.

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Conclusión

Todos los Estados del mundo proclaman su voluntad de controlar la migración pero se enfrentan a la extremada dificultad de arbitrar políticas que estén a la altura de esta ambición. El número de personas que circulan no va a disminuir en un futuro próximo, y cada vez se verá más claramente que las medidas de control, por sofisticadas y costosas que sean, no detienen verdaderamente a las personas. Los migrantes seguirán siendo probablemente las principales víctimas de este enfoque insatisfactorio de la migración, al quedar expuestos a riesgos cada vez mayores en sus desplazamientos transfronterizos. Es urgente idear políticas sostenibles de migración que permitan a los Estados responder de un modo coherente a los desafíos de este fenómeno. Parecería ingenuo sugerir que la hipótesis MSF puede dar respuestas a los problemas planteados. Pero es igualmente ingenuo suponer que arreglos relativamente secundarios del sistema migratorio contemporáneo proporcionarán las respuestas a largo plazo. La hipótesis MSF tiene la ventaja de ser éticamente defendible y complementa útilmente el derecho humano a emigrar con un derecho simétrico a la movilidad. En un mundo globalizado, el desplazamiento de las personas no es una anomalía que deba tolerarse excepcionalmente: es un proceso normal incorporado a las estructuras socioeconómicas y a las vidas e identidades transnacionales de los migrantes. Hay pruebas sobradas de que el esquema migratorio clásico del asentamiento permanente no se aplica a todos los casos contemporáneos de desplazamientos humanos, y por consiguiente las políticas que se adopten deberán tener en cuenta las nuevas prácticas en materia de circulación de personas. No obstante, las consecuencias sociales y económicas de la hipótesis MSF siguen siendo sumamente complejas, y en este análisis hemos puesto de manifiesto las numerosas incertidumbres que las rodean. Es necesario pues examinar los puntos fuertes y débiles de esta hipótesis, teniendo presente que, aunque la libre circulación pueda ser una opción deseable, también es un objetivo complejo que requiere una detenida reflexión. La hipótesis MSF no es una medida simple y directa que eliminaría de golpe todas las injusticias, ni una utopía irrealista. Es una visión innovadora para el futuro de la migración y una fuente inapreciable de ideas para imaginar políticas migratorias más justas.

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Parte I.   Cuestiones teóricas

Capítulo 2

Factores económicos y políticos de la libre circulación de las personas Nigel Harris

Introducción

El desarrollo del capitalismo industrial moderno ha ido acompañado, en varias de sus etapas, de grandes movimientos migratorios. Los lugares en los que se asentó históricamente la población, especialmente las grandes cuencas fluviales de Asia, no fueron aquellos en los que se desarrolló la economía moderna, incluidas las actividades agrícolas. Entre los siglos XVII y XIX, no menos de 10 millones de trabajadores esclavos fueron desplazados de África al continente americano,1 y cuando finalizó este proceso, los sistemas laborales basados en contratos de dependencia desplazaron a indios y chinos a África, Malasia, Ceilán, Australia, América del Norte y el Caribe. Gran parte de este movimiento se organizó para iniciar y expandir el suministro de materias primas, minerales y productos de plantación (o para crear los medios de transportar esta producción), que eran necesarios para alimentar el voraz apetito de las nuevas maquinarias industriales de los países desarrollados. Dentro de los territorios coloniales hubo desplazamientos de trabajadores con la misma finalidad, del África Central al África Meridional para las minas, o de las regiones orientales de la India a los Estados cultivadores de té del nordeste y a las minas de carbón y hierro de Bihar y Orissa, mientras que en el interior de América del Norte 1. Se ha debatido en torno a las cifras exactas. El número de trabajadores esclavos se suele estimar entre 10 y 15 millones de personas, aunque otras fuentes hablan de 25 millones.

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se producía un desplazamiento continuo hacia el oeste para abrir las praderas a la ganadería y el cultivo de cereales. Entre tanto, masas de europeos se desplazaban libremente al continente americano, a Australia y a Sudáfrica, a Rhodesia y a Kenya. La expansión europea de finales del siglo XIX no se hubiera podido sostener sin el desplazamiento de habitantes de la periferia –Polonia, Italia, España, Irlanda– a los principales países europeos como Alemania, Francia, Bélgica y el Reino Unido. Este proceso no se desarrolló sin trabas. Las fluctuaciones de la demanda de trabajadores son paralelas a las tendencias al crecimiento o a la contracción de la nueva economía mundial. Pero si alguien hubiera sugerido, digamos en 1910, que la migración era un fenómeno insólito, cualquier persona informada lo hubiera mirado con asombro. Lo que interrumpió el proceso de crecimiento a largo plazo, que exigía con insistencia el desplazamiento de una parte de la mano de obra mundial, fue la Gran Depresión, los años de estancamiento entre las dos guerras mundiales y las crueles guerras entre las grandes potencias, que inculcaron en las poblaciones una lealtad a la nación que sólo podía materializarse en forma de xenofobia institucionalizada y popular. En el resto del mundo siguieron gestándose movimientos económicos, momentos de auge locales, pero en los principales países del sistema el panorama general era de estancamiento. En América del Norte, a medida que aumentaba el desempleo en los Estados Unidos se fueron secando los flujos mexicanos hacia el Norte: la caída de la demanda de mano de obra fue mucho más eficaz para prohibir la inmigración que la legislación xenófoba del Congreso. No obstante, después de la Segunda Guerra Mundial el crecimiento económico se reanudó a una escala y con una difusión geográfica sin precedentes. Inevitablemente, se produjeron desplazamientos de trabajadores a gran escala. Esto supuso, en parte, una continuación del anterior proceso de apertura de fuentes de materias primas, como la expansión de los centros petrolíferos a partir de los años 70, que dio lugar a la migración a los países del Golfo y a Irán, así como a Libia, Nigeria y Venezuela, que vino a sumarse a la constante migración a Sudáfrica y a Malasia (con sus plantaciones de caucho y aceite de palma). Pero hubo también otro desplazamiento a una zona mucho más amplia de captación de trabajadores: el desplazamiento a los viejos centros industriales del mundo, en Europa y América del Norte. Esta migración permitió que los naturales de estos países mejoraran su

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condición social, dejando de dedicarse, por ejemplo, a la agricultura, la construcción, el transporte y, más adelante, a la manufactura. Más tarde, después de la primera gran recesión de la posguerra (1973-1975), cuando los gobiernos de Europa trataron de interrumpir esta corriente, la rápida industrialización de los años 80 y 90 en varios países en desa­ rrollo de Asia provocó nuevos desplazamientos, de javaneses a Malasia, de birmanos a Tailandia y de tailandeses a Singapur y Taiwán (y, por otras razones, a Israel), de chinos coreanos a la República de Corea, y de filipinos a Taiwán y a otros países. A medida que su economía se reestructuraba en favor del sector de los servicios, el Japón (que en la época de su crecimiento más rápido de la posguerra podía recurrir a reservas sustanciales de trabajadores nativos del mundo agrícola) atrajo flujos cada vez mayores de chinos poco capacitados y taiwaneses altamente calificados (entre otros muchos). Al propio tiempo, las empresas japonesas expandieron sus instalaciones manufactureras por toda el Asia del sudeste. Los sudcoreanos hicieron algo parecido, importando trabajadores y exportando instalaciones de manufactura. Tan ingeniosos son los intermediarios que manejan estos tráficos de mano de obra, como termitas que perforan túneles a través de las barreras de control de las migraciones, y tan impredecibles son las estructuras de crecimiento, que al observador le resulta imposible mantenerse al día de la situación. Sin embargo, el panorama demográfico de la migración –aunque los datos fueran fiables, cosa que no siempre ocurre– encubre cambios inmensos e importantísimos de la composición de los flujos en términos de capacitación técnica, edad, género, etc. El Oriente Medio es un caso interesante en este contexto, porque en un tiempo bastante reducido hemos podido presenciar el paso de la inmigración de trabajadores relativamente poco capacitados (pero alfabetizados) en el sector de la construcción, la agricultura y la industria básica, a trabajadores de un nivel superior de calificación (que viajaban con sus familias), contratados en las industrias de elaboración, en la administración (incluido el sector público) y en el mantenimiento, y a trabajadores del sector de servicios, en particular auxiliares del hogar (lo que feminizó el flujo de mano de obra). Parece evidente que la naturaleza específica de la demanda de mano de obra, gestionada por los intermediarios y facilitada u obstruida por los gobiernos, determina a quién se elige para migrar; no es en absoluto un proceso a ciegas. De ello se sigue que la escala y la composición de la migración continuarán cambiando a medida que

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se reestructura la economía mundial (ya que ahora la innovación se ha incorporado al núcleo central del sistema) y cambia la ubicación de sus puntos principales de actividad. Como cabría esperar de una economía mundial caracterizada por la especialización local, la aparición de un mercado mundial de la mano de obra anima a algunos países a especializarse en el suministro de tipos particulares de trabajadores (así como de bienes y servicios). Filipinas es un ejemplo destacado, porque suministra a todo el mundo auxiliares del hogar (gracias también al conocimiento del inglés que tienen los filipinos), enfermeras y tripulaciones de navíos mercantes. India y otros varios países están empezando a especializarse en el suministro de médicos, ingenieros y especialistas en la tecnología de la información. Como es natural, este proceso no es nuevo; hace 150 años muchos de los ingenieros que trabajaban en los buques de vapor y en los puertos de todo el mundo eran escoceses (en los Estados Unidos los chinos poseían las lavanderías, los italianos las heladerías, etc.). No obstante, la actual reanudación de los flujos de migración a los países desarrollados no es simplemente una repetición de procesos anteriores de redistribución de la fuerza laboral mundial (y en todo caso, en comparación con la población mundial el margen de redistribución todavía es muy pequeño: menos del 3%, es decir, 150-200 millones). Hoy en día, la superficie del planeta está dividida en territorios nacionales cercados para incluir a algunos y excluir a otros, todo en nombre de la defensa o la afirmación de la soberanía y su reflejo psíquico, que es la identidad nacional. Así pues, la migración –de extranjeros– se ha convertido en una importante cuestión política que afecta a las pretensiones de soberanía y de identidad nacional. Sin embargo, esto ocurre simultáneamente con el proceso de globalización, la apertura de las economías nacionales a los flujos del comercio, el capital y las personas, y los resultados de este proceso en la reestructuración de las economías nacionales para ajustarse a los nuevos esquemas globales de la especialización económica. En lo relativo a la migración, nos encontramos en medio de un proceso de transición de mercados de trabajo cerrados o semicerrados a un mercado mundial de la mano de obra, con continuas contradicciones entre la naturaleza cambiante de la demanda interna de mano de obra (reconfigurada a su vez por las nuevas especializaciones) y una oferta mundial de trabajadores que se ve facilitada por el crecimiento de la mano de obra alfabetizada en los países en desarrollo, el descenso vertical de los costos de transporte y reformas no menos radicales en

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los países en desarrollo, que liberan a un gran número de trabajadores para la migración interna (Martin et al., 2000, págs. 149–152). China es una viva ilustración de este proceso. En el viejo orden de las economías nacionales, se suponía que las fronteras políticas coincidían con las económicas y, como observábamos más arriba, la economía era relativamente autosuficiente: no se atribuía una importancia excesiva a las importaciones, el capital extranjero o los inmigrantes. En cambio, en el nuevo orden emergente, el producto nacional es resultado de interacciones mundiales y ningún gobierno puede aspirar a la autosuficiencia en la producción de bienes y servicios, ni en el capital; cada gobierno se preocupa de gestionar los flujos que comienzan y terminan al margen de su autoridad, y con frecuencia de su conocimiento. Este sistema requiere una mayor movilidad –de hombres de negocios, estudiantes, turistas o consultores– dentro de la cual es casi imposible identificar a los que desean –o podrían desear– trabajar sin permiso. En el campo laboral, los instintos de la vieja planificación de la mano de obra nacional y la autosuficiencia del suministro local chocan con el imperativo del crecimiento económico. Las políticas de inmigración se ocupaban históricamente de las personas que se instalaban o podían instalarse en el país, más que de los trabajadores transeúntes. En varios sentidos importantes, los transeúntes estaban obligados a exilarse de su país de origen si querían proteger su acceso al trabajo. Hoy día esta política, en la medida en que se ocupa de los trabajadores migrantes (y, en muchos países, la reagrupación familiar constituye todavía la causa principal de la inmigración, aunque esto está cambiando), es una forma de planificación de la mano de obra: estimar la demanda futura por niveles de calificación y fijar cuotas para el número de trabajadores admisibles en un determinado periodo. Este planteamiento político adolece de todos los aspectos negativos de la planificación central. Las fluctuaciones imprevistas de una economía dinámica no pueden tenerse en cuenta (como demostró de manera lamentable la estimación errónea del número requerido de especialistas en tecnología de la información inmediatamente antes del colapso del “dot.com”); son bien conocidas las demoras y los costos de la tramitación burocrática . Se nos pide constantemente que confiemos en una economía nacional autosuficiente, como ha podido verse recientemente en el apoyo a una política educativa y de formación que haga innecesaria la inmigración de personal capacitado. Un aspecto significativo de este

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argumento es que presenta las otras opciones como alternativas –educar a los nacionales o fomentar la inmigración– y no como complementarias. Para llevar a la práctica este enfoque, se propuso obligar a las empresas californianas de programas informáticos a pagar un elevado derecho por emplear a un trabajador inmigrante; el producto de este impuesto, se dijo, se utilizaría para financiar la formación en las mismas materias de estudiantes nacidos en los Estados Unidos. De hecho, como observaron los empleadores, nada demostraba que la escasez de mano de obra en los Estados Unidos fuera resultado de la falta de fondos para financiar a estudiantes nacidos en el país; sus preferencias por las diversas disciplinas no estaban determinadas por la financiación disponible. Así pues, este derecho fue considerado más bien como un gravamen económicamente injustificado sobre el empleo de extranjeros. De hecho, la preparación para la inmigración a gran escala de trabajadores altamente capacitados en los Estados Unidos resultó bastante innecesaria, porque el colapso del dot.com demostró que, si se hubiera convencido a los estudiantes de los Estados Unidos de estudiar programación informática, la tasa de desempleo sería mucho más alta. De todo esto parecen desprenderse dos enseñanzas. Primero, hay que permitir a los empleadores que contraten directamente, asumiendo los costos y los riesgos de su actividad y, segundo, las políticas de enseñanza y formación no pueden estar condicionadas por fluctuaciones a corto plazo del mercado del empleo, so pena de cometer graves errores de política. Ello se debe simplemente al deseo de no utilizar la mano de obra mundial para reducir la flexibilidad del mercado interno del trabajo, lo que, en la época actual, podría surtir efectos negativos en el empleo nacional. La planificación de la mano de obra requiere una economía cerrada o semicerrada. En una economía abierta, los movimientos compensatorios a través de las fronteras anulan constantemente los cambios de política interna, o dan resultados contraproducentes. Así pues, para conseguir una planificación eficaz de la fuerza laboral es necesario controlar los desplazamientos irregulares. Por una parte, esto requerirá un número mucho mayor de controles internos para verificar quiénes están trabajando con un visado que no les permite trabajar o con un permiso caducado (de hecho, parece que los gobiernos no desean enfrentarse a la hostilidad popular que entrañaría esta medida). Por otra parte, las fronteras serán militarizadas, brutalizadas y criminalizadas, y con la persecución de los “migrantes económicos” el régimen de asilo quedará prácticamente liquidado. En Europa y América del Norte estamos a

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punto de levantar de nuevo fortificaciones fronterizas –con la aparición del terrorismo de Estado– como las que dividieron Alemania Oriental de Alemania Occidental durante la guerra fría; ahora estas fortificaciones se alzarán entre Polonia y Ucrania, Hungría y Ucrania, España y Marruecos (y, a veces, entre Francia y el Reino Unido), así como entre México y los Estados Unidos. Las fronteras fortificadas representan una guerra permanente contra los imperativos compensatorios del mercado del trabajo y su intento de satisfacer la demanda de trabajadores poco capacitados, con los mismos resultados desalentadores que ha tenido la guerra de los Estados Unidos contra los estupefacientes, que los americanos quieren consumir con tanta insistencia. Podría parecer que la migración temporal –que ya es una fuerza importante en los desplazamientos irregulares– ofrece alguna solución, si no existiera un prejuicio contra ella. El modelo negativo es el programa de trabajadores invitados en Alemania durante los años 50 y 60, que atrajo a un gran número de trabajadores supuestamente temporales, a los que habría sido imposible expulsar al final de sus contratos porque ello habría constituído una vulneración de sus derechos humanos. Sin embargo, no fue esto lo que ocurrió. La mayoría de los trabajadores se fueron de Alemania (los datos de la emigración no indican cuántos volvieron a sus hogares). Los que permanecieron no lo hicieron simplemente por sus preferencias o por presiones morales de las autoridades alemanas, sino por el deseo de los empleadores de retener a trabajadores (especialmente los más experimentados) cuando se vio claramente que no habría más inmigrantes, con el acuerdo del gobierno para que lo hicieran. Así pues, los controles de la inmigración fueron esenciales, de por sí, para imponer la inmovilidad –el exilio– a los trabajadores invitados. Como es natural, las presiones morales intervinieron en el proceso, al igual que la apariencia política negativa de la expulsión forzosa, pero éstas fueron de menor importancia que los intereses económicos de los participantes. En los años 90 se registró un rápido crecimiento de la inmigración debido a la reagrupación familiar y a los solicitantes de asilo. No obstante, en términos de política, el factor fundamental a finales de este período fue que los países desarrollados decidieron que no podían competir en el campo de la tecnología de la información si no disponían de una mano de obra capacitada más abundante, y entraron en competencia entre sí para persuadir a los trabajadores de la tecnología de la información de que vinieran a trabajar con ellos. Fue una sorpren-

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dente inversión de la política que se había aplicado en Europa durante un cuarto de siglo: prohibición de la nueva inmigración primaria y cambio en la importancia atribuida a la reagrupación familiar como criterio principal de la inmigración (sin embargo, Canadá y Australia contrataban desde hacía mucho tiempo a trabajadores con arreglo a sus niveles de capacitación). No obstante, la relajación parcial en los Estados Unidos no hizo más que poner de relieve la desigualdad del régimen de migración. Como en el sistema sudafricano del apartheid, los “blancos” capacitados tenían derecho a migrar, mientras que los trabajadores poco especializados se suponía que debían permanecer vinculados a la tierra que les vio nacer, y se les negaba la oportunidad de huir de la pobreza.

Una pequeña teoría

La teoría del comercio internacional se basa en la proposición de que, cuando hay diferencias en la dotación de factores (materias primas, mano de obra, capital, capacidad empresarial, etc.) entre países o localidades, el intercambio de los factores da lugar a ganancias económicas desproporcionadas. Este es un hecho bien conocido en el comercio y es la justificación de la liberalización de la economía comercial mundial, que nos permite entender las altas tasas de crecimiento de la actividad en las zonas económicas especiales, las regiones fronterizas, las zonas francas, etc. Pero, ¿ puede decirse lo mismo de la migración? Intuitivamente, podríamos responder que sí y que, en consecuencia, –para invertir el argumento– el mantenimiento de barreras a la movilidad de la mano de obra causa grandes pérdidas a escala mundial. Un cierto número de estudios han tratado de cifrar estas pérdidas o, viceversa, las ganancias derivadas de la eliminación de los controles. Hamilton y Whalley (1984), en un estudio pionero realizado con datos de 1977, sugirieron, a partir de una serie de hipótesis, que las ganancias del producto mundial bruto (en aquella época de 7,8 trillones de dólares de los EE UU) que se obtendrían de la eliminación de los controles a la migración podrían situarse entre los 4,7 trillones y los 16 trillones de dólares. Recientes cálculos con cifras más actualizadas confirman estas estimaciones (Iregui, 2005; Moses y Letnes, 2004). El PNUD (1992, págs. 57–58) hizo un cálculo diferente, con cambios más limitados. Walmsley y Winters (2005) ofrecen un modelo en el que la migración de trabajadores al sector de los servicios de los países desarrollados, en una proporción igual al 3% de la fuerza laboral de los países desarro­

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llados, aportaría un beneficio de 156.000 millones de dólares, repartidos entre los países desarrollados y los países en desarrollo; cabe comparar este beneficio con la cifra ­estimada de 104.000 millones de dólares que se derivaría de un final feliz de la ronda comercial de Doha (y la cifra aproximada de 70.000 millones de dólares de la ayuda concedida a los países en desarrollo por el grupo de la OCDE). La dirección del cambio y su volumen son importantes, aunque las cifras concretas se basen en las hipótesis adoptadas. Pero los trabajadores no son productos, en un sentido muy importante del término. Pueden ser “mano de obra” abstracta en la economía, pero forman parte de la sociedad (ciudadanos) y de un ordenamiento político (electores, la personificación de la soberanía nacional), sin olvidar el pequeño detalle de que también son seres humanos. La economía nos ofrece una perspectiva útil de algunas cuestiones desde un ángulo limitado, pero no nos dice cómo se comportan en general las personas. La migración de extranjeros puede causar temores asombrosos. Es demostrable que la dislocación económica causada por la inmigración es mucho menor que la causada por los cambios en las estructuras del comercio o los movimientos del capital, o por los cambios internos en la oferta de mano de obra (por ejemplo, la generación del “baby boom” de la posguerra cuando entró en el mercado del trabajo, o el elevado número de mujeres que se pusieron a trabajar en el periodo de posguerra), pero el hecho de que los migrantes son extranjeros, hablan de un modo extraño, tienen una apariencia física distinta, etc., puede hacer que la gente se oponga a ellos, independientemente de las pérdidas reales de su bienestar. Estas cuestiones sociales son bien conocidas, y no vamos a hablar de ellas en este capítulo. Sin embargo, los problemas del ajuste a niveles más elevados de movilidad han de reconocerse y, en particular, hemos de considerar los derechos que acompañan a la ciudadanía (derechos de voto, el derecho a participar en el ejercicio de la soberanía, etc.), los grados distintos de “temporalidad” de los trabajadores temporales y los derechos que les asisten en esta condición, y la transición entre ambos. Las cuestiones de la vivienda y los servicios plantean problemas similares. En el pasado, con frecuencia eran los empleadores los que daban alojamiento a los trabajadores migrantes, y a menudo en condiciones muy malas (por ejemplo, los albergues para solteros en la Sudáfrica del apartheid), con la consiguiente disminución de los niveles de calidad de la vivienda para los pobres en general. En prin-

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cipio, estos problemas no se diferencian de los que plantea el mantenimiento de niveles mínimos para los nacionales (teniendo en cuenta, en algunos casos, la existencia de prácticas culturales distintas), pero la “extranjería” de los ­trabajadores puede complicar cualquier solución. En un mercado abierto de la vivienda, los inmigrantes pobres tienden a concentrarse en zonas precarias, por lo que, de un modo bastante irracional, se les acusa de esta misma precariedad. En principio la situación tampoco es distinta para los pobres del país, pero la xenofobia –y la calidad de los dirigentes políticos– pueden convertir estas cuestiones en problemas políticos insolubles, y no solamente en problemas de calidad de la vivienda. No obstante, haya o no xenofobia, los problemas emergentes del suministro de mano de obra van a crear una cierta confrontación entre las diferentes dimensiones de la percepción y el debate. Tomemos a Europa como ejemplo.

El mercado del trabajo en Europa: la oferta de trabajadores

A este respecto podemos citar un cierto número de factores pertinentes: 1. En el medio siglo próximo el volumen de la fuerza laboral europea va a disminuir; en 2005, la mano de obra se contraía en más de un tercio de las regiones europeas. El proceso de contracción se acentuará a medida que se jubile la generación del “baby boom” de la posguerra. 2. Sin embargo, en esta proyección hay otras indicaciones que muestran una contracción más espectacular del tiempo de trabajo disponible en la oferta: i. Una proporción creciente de la vida laboral (definida como los años comprendidos entre los 15 y los 60/65) se dedica a la educación y la formación, lo que reduce simultáneamente el tiempo disponible para el trabajo y limita radicalmente el número de personas disponibles para empleos que requieren una educación no universitaria; ii. Una parte importante de la fuerza laboral existente no se dedica a trabajos remunerados o registrados, sino que se ha jubilado pronto, vive con pensiones de discapacidad o se ha retirado del trabajo por otras razones. El volumen de esta mano de obra infrautilizada oscila entre el 18% y el 22% de

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la fuerza laboral en Suecia, y el 40% en Italia. No se trata necesariamente de desempleados. Un rasgo característico de las sociedades cada vez más ricas es que las personas pueden permitirse trabajar menos. Por otra parte, estos trabajadores quizás estén trabajando en la economía “negra” o en otros sectores de los que no hay constancia estadística, o acaso hagan trabajos no remunerados, ocupándose de los ancianos, los jóvenes, los discapacitados, etc.; iii. La disparidad entre la producción de los sistemas nacionales de formación y las demandas de una economía nacional en rápida reestructuración se ve agravada por las lagunas cada vez mayores en la reconfiguración de los sistemas de formación. iv. La riqueza creciente tiende a reducir la duración del trabajo, en años, semanas o días. En algunos casos estas tendencias coinciden con altos niveles de desempleo (y especialmente de desempleo a largo plazo), lo que es una señal de disparidad entre la demanda y la oferta de mano de obra (o también de la falta de trabajadores complementarios poco calificados). En la Unión Europea, esto hace que coexistan zonas de gran escasez de mano de obra con zonas de alto nivel de desempleo (o de no empleo). Además, los europeos no parecen dispuestos a trasladarse de un país a otro de Europa, o por lo menos no en número suficiente. Las cifras de la proporción entre los migrantes internos y la población en 1999 no superaban el 0,2%. La combinación de un déficit creciente de mano de obra con una infrautilización significativa de la fuerza laboral existente es especialmente nociva. Es difícil calcular los déficit de mano de obra, pero en el informe SOPEMI de la OCDE de 2003 hay algunas estimaciones para los años 2000–2003 (págs. 124–125). Es interesante observar que, a diferencia de lo que piensan los gobiernos respecto de las penurias que han de tratar de resolver, la escasez de trabajadores de bajas cualificaciones es la más frecuentemente mencionada. En muchas actividades con una elevada tasa de vacantes, el promedio cada vez más elevado de la edad de los trabajadores, que hace prever una alta tasa de jubilaciones a corto plazo, refleja el hecho de que no se han contratado nuevos trabajadores en número suficiente, a pesar del aumento de los niveles salariales relativos.

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A corto plazo, los déficit ya están afectando el rendimiento de la economía europea y la capacidad de los gobiernos de alcanzar los objetivos actuales, con el consiguiente empeoramiento de las perspectivas electorales. A plazo medio el panorama es mucho peor. El envejecimiento, sumado a los otros factores mencionados, reducirá aún más el volumen de la población laboral al tiempo que aumenta la demanda de servicios relacionados con la edad, de alta densidad de mano de obra.

Respuestas de los gobiernos

A pesar de los peligros de una reacción política negativa, los gobiernos han hecho algún intento de plantear el debate del aumento de la edad de jubilación, reducir los desincentivos del trabajo (alentando a las amas de casa a que busquen empleo e incitando a las que han salido del mercado del trabajo a que regresen a él), hacer que sea más costoso dejar el trabajo, aumentar el número de servicios de formación para satisfacer las necesidades de las ocupaciones de nivel medio e incrementar la productividad. En el programa de Lisboa se fijó un objetivo consistente en el aumento del 70% de las tasas europeas de participación para el año 2010. Sin embargo, aunque los déficit son urgentes e inmediatos, las soluciones llevan mucho más tiempo. Así pues, simultáneamente a las medidas mencionadas se han introducido cambios para facilitar la expedición de permisos temporales de trabajo, y no solamente para los trabajadores muy capacitados. Hay programas para los trabajadores agrícolas estacionales, las vacaciones, la experiencia en el trabajo, los trabajadores por contrata y los trabajadores de allende la frontera. Lo que es más importante, el principio de que los trabajadores migrantes pueden emplearse de nuevo se ha establecido en la práctica, aunque los dirigentes políticos todavía no han intentado convencer a sus electores.2 No obstante, los cambios que se están introduciendo serán insuficientes para hacer frente a las penurias futuras, máxime teniendo en 2. Como dice Papademetriou (2003, pág. 9): “Una de las (fascinantes) paradojas que se dan en esta cuestión es la de ver cómo los principales dirigentes políticos, que han tratado de absorber los impulsos xenófobos de una minoría adoptando retóricas y políticas restriccionistas, harán frente al hecho, que empieza a ser visible, de que los inmigrantes son cada vez más indispensables desde el punto de vista demográfico y económico”.

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cuenta la intensificación de la competencia en relación con algunos tipos de trabajadores, como por ejemplo las enfermeras de Filipinas, Bangladesh y el Caribe. La búsqueda de mano de obra tampoco es necesariamente compatible con otras prioridades del gobierno. El plan de “vacaciones trabajando” en el Reino Unido, destinado inicialmente a los antiguos dominios de la Commonwealth pero que ahora se ha ampliado, entra en conflicto con el compromiso de la política británica de ayuda de no contratar a trabajadores capacitados de nivel medio en los lugares donde éstos escasean, por ejemplo en Sudáfrica. Además, las cuotas para determinadas ocupaciones no permiten la inclusión de actividades no específicas de trabajo autónomo. Los inmigrantes están excesivamente representados en el trabajo por cuenta propia (OCDE, 2002, pág. 65) y es bien sabido que han salvado de la extinción a los negocios de venta al por menor, las pequeñas tiendas, las agencias de noticias y los cafés, en los barrios pobres de las grandes ciudades y en las ciudades de provincia, y ahora parecen estar haciendo lo mismo en las localidades rurales (según se informa, Grecia es un ejemplo destacado de este último fenómeno). Estos trabajadores no están incluidos en las cuotas actuales. Europa y América del Norte aspiran a ser proveedoras de servicios de alto nivel técnico y de tecnología innovadora para el resto del mundo. Sin embargo, como observábamos más arriba, aunque los sectores de bajo nivel técnico puedan reinstalarse en los países en desarrollo, la economía de alto nivel técnico necesitará un mínimo de servicios auxiliares de bajo nivel técnico y no comercializables para ser eficaz, desde el personal de limpieza hasta la venta al por menor, la construcción, el transporte y los servicios domésticos y de asistencia a los enfermos. Incluso en este caso extremo, de lo que se trata es de que estos servicios estén al alcance de la masa de la población sin imponer un alto nivel de tributación que, aunque sea políticamente posible, promovería la emigración de los trabajadores capacitados y de los negocios. En la práctica, el resultado no estará tan claramente definido, ya que la migración irregular subsanará los déficit que provoquen los costos incidentales.

La migración y los pobres

Muchos estudios económicos sobre la migración insisten en que los empleadores y las clases más pudientes (que pueden permitirse servicio doméstico, etc.) se aprovechan de la inmigración de trabajadores de

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bajas cualificaciones, y que los que salen perdiendo son los trabajadores nativos mal pagados. Sin embargo, si reflexionamos veremos que esto no es así. Podemos hacer dos observaciones pertinentes a este respecto: 1. Un gran número de estudios que utilizan datos de los Estados Unidos han constatado que el aumento de la inmigración no surte efectos, o sus efectos son insignificantes, en los niveles salariales y de empleo de la población nativa (véase, por ejemplo, Greenwood et al., 1997). Cuando se producen pequeños efectos negativos, tienden a afectar a las anteriores cohortes de inmigrantes, más que a los pobres históricos de los Estados Unidos. Esto puede ­atribuirse a que los migrantes se desplazan a zonas de escasa mano de obra donde los salarios aumentan en todo caso, de manera que su efecto no se refleja en el movimiento general. No obstante, hay sobradas indicaciones de que los inmigrantes no capacitados hacen los trabajos que los nativos, aunque estén desempleados, no quieren hacer; más que competir con la población nativa, los nuevos inmigrantes de bajas cualificaciones compiten con los anteriores inmigrantes de esta misma categoría. En tal caso, los inmigrantes ocupan vacantes no porque sean mano de obra más barata –por lo general no parece que sea así– sino porque son los únicos trabajadores disponibles (como ocurre con los trabajadores migrantes estacionales en algunos sectores de la agricultura europea). Por otra parte, algunos estudios han determinado el impacto de la inmigración en el aumento del empleo de los trabajadores nativos complementarios: la presencia de trabajadores extranjeros no cualificados aumenta la demanda de supervisores y capataces nativos, trabajadores cualificados y personal técnico, conductores de camiones, etc. Aún son menos las estimaciones de los efectos de multiplicación de los gastos de los inmigrantes en la demanda de vivienda, mobiliario, alimentación, transporte, etc. Borjas (1999), junto con otros autores, ha modificado la naturaleza de este debate al sugerir que los trabajadores nativos no cualificados se anticipan a menudo para evitar la competencia, abandonando los sectores de la economía o las zonas geográficas donde es probable que se produzca (a este respecto se ha hablado mucho del equilibrio cambiante entre la migración nacional y extranjera de trabajadores de bajas cualificaciones en California). Borjas afirma que los estudios locales del impacto del aumento

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de la inmigración subestiman considerablemente sus efectos, que sólo pueden evaluarse a nivel nacional. El argumento es ingenioso y está bien presentado, y puede tener alguna validez, pero los defectos de la investigación empírica no nos permiten llegar a una conclusión decisiva y, en consecuencia, dista mucho de haber un consenso a este respecto entre los especialistas en la migración (véase Anderson, 2000; Bhagwati, 1999). 2. No obstante, si hacemos extensivo el estudio al consumo y los precios, la intuición nos dice que este argumento es falso. Por ejemplo, los trabajadores inmigrantes en la agricultura provocan un descenso de las importaciones y facilitan la supervivencia de los pequeños agricultores y la economía rural, así como la disminución de los precios de los alimentos. Los principales beneficiarios de este fenómeno son los pobres (que gastan una proporción mayor de sus ingresos en alimentos). Los trabajadores inmigrantes del sector manufacturero, la construcción, el transporte público y otros sectores causan efectos similares. Las mujeres pueden trabajar fuera del hogar en empleos pagados si existen servicios de atención de la infancia y de limpieza, y a menudo son otros inmigrantes los que proporcionan estos servicios a precios asequibles. En algunas regiones los inmigrantes han salvado del cierre las pequeñas tiendas de barrio en las zonas más pobres de las grandes ciudades y en las ciudades de provincia, como decíamos más arriba, y están empezando a hacerlo en las zonas rurales. Además, la mano de obra inmigrante es fundamental para los servicios públicos de salud, particularmente en los distritos más pobres de nuestras grandes ciudades. En efecto, los “desfavorecidos” pueden ser los principales beneficiarios de la inmigración de trabajadores no cualificados o semicualificados, y son los que más sufrirían si se redujera el suministro de estos trabajadores. Los que están en mejores condiciones económicas pueden permitirse prescindir de los servicios de la mano de obra inmigrante. Como es natural, podría aducirse que hay que pagar salarios que induzcan a los trabajadores nativos a hacer estos trabajos, y que esto podría hacerse sin aumentar los impuestos hasta un nivel equivalente a un suicidio electoral, o subiendo tanto los precios que los servicios serían prohibitivos para los pobres. Sin embargo, la veracidad de este argumento está aún por demostrar.

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La migración y los países en desarrollo

Es un hecho bien conocido –pero no estará de más repetirlo– que el persistente proteccionismo del comercio mundial reduce el potencial de empleo en los países en desarrollo, y que esto puede afectar a la propensión a migrar para trabajar en otros países. Esto es más cierto en la agricultura que en ningún otro sector; en el caso más notorio, la Política Agrícola Común no sólo priva a los exportadores de los países en desarrollo de los mercados europeos, sino que además les impide el acceso a otros mercados subvencionando las exportaciones a los países del Tercer Mundo (y esto se consigue aumentando los precios de los alimentos en Europa, con gravísimas consecuencias para los consumidores más pobres). A las pérdidas de empleo causadas por el proteccionismo pueden añadirse las experimentadas como consecuencia de la emigración de los trabajadores. Éstas alcanzan su nivel máximo en el caso de los trabajadores muy capacitados, y el efecto se multiplica cuando estos trabajadores abandonan el país permanentemente, o durante la mayor parte de sus vidas laborales, privando al país en desarrollo de insumos técnicos (y la productividad del trabajador medio está estrechamente relacionada con el nivel medio de cualificaciones del conjunto de la mano de obra), del empleo complementario de personal menos cualificado y de los impuestos que de lo contrario pagaría el emigrante. Si los conocimientos técnicos del emigrante se adquirieron con subvenciones públicas, este dinero también se pierde (en lo relativo al caso de la India, véase Desai et al., 2003). Las remesas que envían los trabajadores a los países de origen representan una cierta compensación. Pero se obtendría un beneficio mucho mayor si los trabajadores emigrantes regresaran a sus países de origen con los nuevos conocimientos adquiridos. Los trabajadores de bajas cualificaciones que viajan sin sus familias han tendido siempre a regresar; estos trabajadores van al extranjero principalmente para mejorar su situación en el país de origen. Esta tendencia se reduce considerablemente si los controles de la migración son más estrictos; cuanto más elevados son los costos de acceder al trabajo, mayor es la tendencia a instalarse en el país para asegurarse el acceso al trabajo.3 Por 3. Esto puede verse en los datos estadounidenses compilados a raíz de la imposición de controles más estrictos en las fronteras del Sur del país después de 1986 (Massey et al., 2002; Cornelius, 2001). El regreso de los trabajadores griegos invitados en Alemania cuando Grecia ingresó en la Unión Europea, lo que garantizó el derecho de los griegos a volver a trabajar en el extranjero, nos lleva a la misma conclusión (Constant y Massey, 2002, pág. 6).

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otra parte, hay indicaciones aisladas de que ha aumentado la propensión de los trabajadores muy cualificados a regresar a Asia, aunque no a África. La reforma y la estabilización de los países de origen son evidentemente un factor fundamental. No obstante, dada la relativa abundancia de mano de obra en los países en desarrollo, los niveles de vida de los trabajadores muy cualificados, con sueldos mucho más bajos que los que se pagan en los países desarrollados (aunque no tanto si se calculan con arreglo a la paridad de la capacidad adquisitiva), pueden ser muy superiores. El establecimiento de servicios de investigación de alto nivel en los países en desarrollo acentúa la tendencia a regresar al país (o, desde luego, a no irse de él). Existen numerosos planes nacionales e internacionales de apoyo al regreso de los trabajadores (International Migration, 2002), pero puede hacerse más para eliminar las anomalías existentes que obligan a los migrantes a instalarse en sus nuevos países como condición para encontrar trabajo, y que debilitan el “trabajo social” de los migrantes en sus países de origen. Los programas de ayuda pueden contribuir a financiar la preparación de los migrantes para su regreso, y a emplear a los migrantes repatriados como agentes de desarrollo, dedicando estos fondos a la creación de nuevas empresas. En tal caso, la mayoría de los migrantes verían la migración como una parte importante de su educación, que mejoraría sus conocimientos técnicos y su experiencia de trabajo, y no solamente como una oportunidad de ganar dinero.4 El problema de la migración a los países desarrollados quizá solo sea temporal. Las actuales proyecciones demográficas hacen pensar que en los próximos 50 años la gran mayoría de los trabajadores del mundo estarán concentrados en los países en desarrollo. Es de esperar que esto vaya seguido de la concentración de los sectores comerciales de todo el mundo, empezando por aquellos que son más sensibles a los costos de la mano de obra. No es concebible que los flujos migratorios entre los países desarrollados y los países en desarrollo, aunque sean completamente libres, se produzcan a una escala suficiente para cambiar de modo significativo este proceso. Cabe esperar también que la concentración de los países desarrollados en las actividades de investigación y desarrollo y en la calidad de la vida se complemente con la concentración de las 4. En la Edad Media los aprendices alemanes estaban obligados a viajar dentro de su país e incluso al extranjero a fin de perfeccionarse y obtener su acreditación como artesanos.

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actividades manufactureras y de servicios en los países en desarrollo. Podría muy bien suceder que a mediados del siglo próximo, a medida que surge una economía mundial integrada, los flujos de migración disminuyan o incluso cambien de sentido.

Soluciones

La solución más evidente a los problemas del sistema actual consiste en aceptar la inevitable integración de los países desarrollados en un mercado mundial de la mano de obra, y avanzar hacia un sistema de libre migración y fronteras abiertas. En tal caso, los empleadores contratarían a trabajadores en el extranjero, como lo hacen en sus propios países, y asumirían los riesgos y los costos de los errores cometidos al evaluar sus futuras necesidades de mano de obra. El papel del gobierno se limitaría a hacer extensivas a los trabajadores extranjeros sus actuales responsabilidades en materia de regulación del empleo. Por el momento, los intermediarios y los agentes privados organizan la contratación regular e irregular y el desplazamiento de los trabajadores, de modo que la infraestructura social básica para este cambio existe. Este sistema eliminaría la migración irregular y absorbería a la gran mayoría de los solicitantes de asilo, que empezarían a trabajar de inmediato y no se verían obligados a recurrir a la ayuda pública (esto no sería así con los solicitantes de asilo que no estuvieran capacitados para trabajar, pero el problema sería mucho menos grave de lo que es ahora). ¿Amenazaría la contratación directa de los empleadores el mantenimiento de niveles aceptables de paga y condiciones de trabajo, por la competencia entre empleadores para disminuir los costos? En principio estos problemas no son más graves que los que se plantean a los trabajadores nativos de bajas calificaciones. Es más, pueden serlo incluso menos, ya que los trabajadores migrantes deberían trabajar con un contrato–tipo para un determinado periodo, aprobado por el gobierno. Estos contratos-tipo deberían verificarse y someterse al control de los gobiernos tanto de origen como de destino, así como de los sindicatos pertinentes y las ONG. Desde luego no hay ningún sistema absolutamente seguro, ni para los trabajadores nativos ni para los extranjeros, pero al hacer que este empleo sea completamente explícito se obtiene una cierta base para la reglamentación, mientras que en la actualidad con la migración irregular no existe esta posibilidad. Con todo, las necesidades inmediatas de los países en desarrollo respecto del regreso de sus trabajadores migrantes, junto con el temor

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de una proporción considerable del electorado europeo a verse “invadido” por extranjeros, hacen pensar que, si bien el objetivo debería ser el mismo, necesitamos un dispositivo de transición, como solución B, para que los gobiernos puedan retirarse del sistema si lo desean. No es éste el lugar adecuado para describir estos dispositivos de transición, y además hay un número cada vez mayor de planes en este sentido (véase por ejemplo Veenkamp et al., 2003; Harris, 2003 [Apéndice]; Ghosh, 2000). Sin embargo, pueden hacerse algunas observaciones respecto de las revisiones del sistema actual: 1. La primera indicación de importancia es que, en principio, todas las migraciones deberían ser temporales, aunque algunos migrantes pidan quedarse más tiempo. Hay pruebas abrumadoras de que las poblaciones son relativamente inmóviles, pero una reducida proporción desea migrar como medio de ampliar su experiencia y ganar suficiente dinero para mejorar su situación en el país de origen. Como es natural, las condiciones negativas en el país de origen pueden hacer inclinar la balanza a medida que el emigrante se acostumbra a la vida en el país de destino pero, incluso en este caso, es sorprendente la resistencia del sentimiento de lealtad al país de origen y la esperanza de regresar a él. Se ha afirmado que las reglamentaciones de la inmigración (y el costo creciente de cruzar las fronteras), y las presiones que pueden ejercer los gobiernos sobre los asentamientos de los migrantes pueden cambiar la situación, obligando a los migrantes a exilarse. La presión en favor de la asimilación, forzada o voluntaria, es una consecuencia de la preocupación por instalarse; pero si los migrantes pudieran ir y volver en libertad, la asimilación obligatoria sería una grave amenaza para los derechos humanos de los emigrantes que no desean incorporarse en absoluto a la sociedad receptora, sino simplemente trabajar para volver a su país de origen con un nivel de cualificación más alto y con ahorros (desde el punto de vista del migrante, la asimilación podría convertirse en un costo adicional). Desde luego, el acceso a la seguridad social también puede ser un factor decisivo, pero podrían tomarse medidas para reducir su impacto (por ejemplo, eximiendo prácticamente a los migrantes de las contribuciones y las prestaciones de la seguridad social, o bien acumulando las prestaciones, que se pagarían en el país de origen al final del periodo de trabajo, etc.). Siempre quedarán problemas por

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resolver, pero no hay que dejar que estos problemas nos devíen de la cuestión de principio. El trabajo temporal puede contribuir a restablecer la igualdad de trato entre los trabajadores cualificados y los no cualificados. Aunque se supone que la mayoría de los migrantes desean regresar al hogar, a condición de que haya posibilidades futuras razonables de trabajar en el extranjero, no hay que hacer nada para debilitar su deseo de regresar sin ninguna clase de coerción. Algunos planes actuales ofrecen incentivos adicionales, como dedicar parte del sueldo a constituir una reserva en la moneda del país de origen, que se percibiría al regreso (o posiblemente añadir una prima y/o el reintegro de los pagos de la seguridad social). He mencionado la posibilidad de que los programas de ayuda financien la formación y ofrezcan fondos para emprender negocios al regreso. Si se organiza un sistema bien administrado de migración circulatoria, las solicitudes para permanecer más tiempo en el país podrían considerarse con generosidad. 2. La migración irregular es ante todo una respuesta a la demanda de trabajadores (aunque puede verse precipitada por factores de impulsión), de modo que, por lo general, los migrantes van a ocupar empleos identificados previamente (o se dirigen a agentes que controlan estos empleos), y tienen tasas muy elevadas de participación y tasas bajas de desempleo. En consecuencia, debe organizarse la expansión del sistema de permisos de trabajo de modo que acabe con la migración irregular. Sin embargo, esto no puede hacerse mediante controles gubernamentales de la contratación, sobre la base de estimaciones de la demanda futura de mano de obra. No sólo estas estimaciones serían erróneas en una economía dinámica, sino que tampoco pueden ajustarse fácilmente a las predicciones del tipo de la demanda que pueden satisfacer los migrantes irregulares. Todo sistema que desee responder a las necesidades económicas tiene que prescindir de la idea de fijar cuotas anuales de trabajadores y confiar en la iniciativa de los empleadores de contratar a sus propias expensas el número de trabajadores que necesiten, aunque esto se haga bajo la supervisión gubernamental para asegurar que las condiciones básicas de trabajo y de paga de esos trabajadores no perjudican la oferta local alternativa de mano de obra y son bien conocidas por los

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trabajadores migrantes antes de salir de su país, y que se tomen medidas eficaces para garantizar el regreso de los trabajadores y su seguridad social durante el periodo en que trabajen en el país de destino. 3. En este capítulo no hemos tratado de la reagrupación familiar de los inmigrantes, que plantea problemas de política bastante distintos. Por lo general, con la globalización cabría esperar una mayor movilidad e intercambios crecientes entre los ciudadanos de un país –que viven en ese país o en el extranjero (la actual “polis”)– y los que trabajan en este país o contribuyen a su producción desde el extranjero (la “economía”). De ser así, el movimiento de reagrupación familiar aumentará inevitablemente y, si se quiere asegurar el bienestar del país, convendrá facilitarlo. 4. La prohibición de trabajar para los solicitantes de asilo –sea por un periodo de seis meses o, como ocurre en algunos países, hasta que sus solicitudes hayan sido aceptadas o desestimadas– es una de las fuentes más visibles de tensión social. La acusación combinada de haber entrado irregularmente en el país ( en muchos casos es el único medio que tienen de entrar) y de “vivir de la seguridad social” (porque tienen prohibido trabajar) parece concebida casi deliberadamente para provocar la máxima xenofobia. Con un sistema de permisos de trabajo ampliado que elimine la migración irregular, los solicitantes de asilo que estén en condiciones de trabajar podrían solicitar un trabajo, si las circunstancias lo permiten, antes de llegar al país; si esto no es posible, podría concedérseles un permiso temporal de estancia en el país hasta que encuentren trabajo. Parte de los fondos que se dedican actualmente a la ayuda a los solicitantes de asilo podría destinarse, en tal caso, a proporcionar ayuda a corto plazo a los que no pueden trabajar. ¿Extremará el aumento de la migración temporal de trabajadores de bajas cualificaciones del Sur al Norte la polarización entre los dos? En la hipótesis más amplia, la capacidad de los países en desarrollo de obtener más ingresos mediante la emigración temporal de trabajadores reduciría esta polarización, y este efecto se vería intensificado si los trabajadores regresaran con un mayor nivel de conocimientos técnicos y de ahorros, que podrían dedicarse al fomento de la economía en su país de origen. Si este proceso forma parte de una reordenación de la

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economía mundial, caracterizada por la transferencia de una gran parte de los servicios mundiales comercializables de manufactura y servicios a los países en desarrollo, los actuales dispositivos podrían considerarse solamente de transición, en la vía hacia el establecimiento de un orden mundial mucho más equitativo. Por otra parte, la política contraria –impedir que los pobres escapen de la pobreza mediante la migración– aunque sea posible (lo que es dudoso), incrementaría considerablemente las desigualdades en el mundo.

Conclusión

El sistema actual aplicado a todos los trabajadores, excepto los más cualificados, es opaco y costoso en comparación con los beneficios que reporta. Existe un mercado mundial de la mano de obra, pero no funciona con la transparencia requerida para dar a cada trabajador el trabajo que le corresponde. Los gobiernos operan como grandes compradores monopsonistas, mientras que las agencias privadas contratan y distribuyen migrantes irregulares sin someterse a la competencia abierta, que revela el costo/valor marginal del trabajo propuesto. En estas circunstancias, la criminalización es inevitable. Un mercado global de la mano de obra requiere un intercambio global en el cual las escaseces reales en muchos lugares distintos puedan compensarse con la inmensa diversidad de los que ofrecen trabajo, y en el que los niveles salariales reflejen estas escaseces. Si los países desarrollados no pueden establecer un orden aceptable en materia de migración, se corre el peligro de que sus dirigentes políticos sigan tratando de explotar el problema con fines xenófobos, que impidan el crecimiento de los países en desarrollo (independientemente de los programas de ayuda que se organicen), que no dejen entrar a los pobres, sea cual sea el costo para los derechos civiles de sus propios ciudadanos y el número creciente de migrantes irregulares (creciente porque la escasez de la oferta de trabajadores poco calificados irá en aumento), y que reduzcan el bienestar social de sus ciudadanos más pobres. En este caso, como en otros muchos, el proteccionismo trata de obtener, estérilmente, beneficios para una minoría a expensas del resto del mundo, y en particular de los pobres.

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Capítulo 3

Las fronteras de la movilidad Catherine Wihtol de Wenden

Introducción

Un mundo sin fronteras: ¿es un objetivo a incluir en la lista de los principales problemas con que se enfrenta la humanidad, o simplemente otra meta ilusoria para el siglo XXI? En los últimos años del siglo XX, una serie de perturbaciones influyeron en la migración internacional, haciendo de ella una de las cuestiones candentes de nuestro tiempo. Hace 25 años estaba muy extendida la creencia en el fin de la era de la migración masiva; se creía que los inmigrantes volverían a su hogar, que el desempleo haría que la mano de obra nacional ocupara los empleos de los inmigrantes, y que la migración iba a ser restringida. La única de estas predicciones que se ha cumplido es la tercera. La presión migratoria ha seguido siendo elevada, a pesar de las políticas de disuasión aplicadas en todo el mundo; las solicitudes de asilo se han disparado, y regiones que antes estaban rodeadas de altos muros se han vuelto a abrir con el fin del bloque comunista. Se han creado redes transnacionales a ambos lados de las fronteras estatales, facilitando no sólo el comercio sino también la migración irregular. Gracias a la globalización, los pobres han descubierto la riqueza del Norte y han comprendido que, si ésta no viene a ellos, son ellos los que habrán de ir a buscarla (aunque pocas veces emigran los más pobres). La migración será sin duda alguna una cuestión vital en las negociaciones internacionales del siglo entrante. El mundo cambia muy rápidamente, y también cambian rápidamente los flujos migratorios y las

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propias fronteras. Sin embargo, tanto los gobiernos como las poblaciones parecen ignorar la nueva situación, y justifican los controles fronterizos estrictos con la idea de que los países ricos resultarían perjudicados por la “invasión” de los pueblos más pobres del Sur. Mientras que la libertad de comerciar y hacer negocios se acepta casi universalmente, la libertad de viajar, instalarse y trabajar en otro país todavía se niega con vehemencia, tanto en principio como en la práctica. Pero cerrar las fronteras no es una opción realista, y abrirlas sigue siendo un ideal. La pregunta ahora es: ¿qué restricciones pueden aplicarse al principio de la libertad de circulación sin limitar la democracia? Este es un dilema que pocos países occidentales han tratado de resolver hasta nuestros días. En este capítulo explicaremos primero cómo, en los 15 últimos años, la globalización de la migración ha planteado cuestiones acerca de la conveniencia de cerrar las fronteras y ha fomentado el examen del derecho a la movilidad, y consideraremos después los intercambios transnacionales que se están produciendo, los cambios que afectan a la soberanía de los Estados, y las nuevas barreras que se elevan a ambos lados de las fronteras de todo el mundo. Por último, examinaremos la idea del derecho a la movilidad, que se considera cada vez más un elemento central de la concepción moderna de los derechos humanos y un importante instrumento para la democracia, la ciudadanía y la lucha contra todas las formas de discriminación. Las violaciones de los derechos humanos causadas por el cierre de las fronteras, y el hecho de que los migrantes pongan en peligro sus vidas para entrar en los países democráticos, exigen una urgente consideración de este derecho a la movilidad.

La globalización de los flujos migratorios y sus efectos en las fronteras Los nuevos factores de la movilidad

Si definimos la globalización como un proceso de internacionalización que hace que las barreras sean menos rígidas y las naciones estén más próximas o sean más accesibles entre sí, dando lugar a un aumento de la comunicación, a la creación de redes y a la interdependencia transfronteriza, parecería que los flujos migratorios ya han entrado a formar parte de este proceso. La migración es, desde luego, un fenómeno de dimensiones políticas, económicas, sociales y culturales globales, que podría muy bien socavar el sistema mismo de las naciones-Estado, dando lugar

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a redes multipolares, transnacionales, transcontinentales y regionales, nuevas o reconstituidas, y haciendo del problema del desplazamiento de las personas un desafío estratégico internacional importante. Hasta hace muy poco, la migración se limitaba a un reducido número de países receptores y regiones de origen, a menudo conectados entre sí por un pasado colonial. Así pues, la globalización de los flujos migratorios es un fenómeno relativamente nuevo (Wihtol de Wenden, 2003). A finales de los años 80 aparecieron nuevas modalidades de migración, caracterizadas por nuevas formas de movilidad y por la migración de personas de zonas geográficas donde pocas veces se habían producido vastos movimientos de población, particularmente en Asia Central y Oriental, en Europa Oriental y en África Central. Hay varias razones que explican este fenómeno: 1. Los factores de atracción son hoy día más fuertes que los que impulsan a los emigrantes a abandonar sus países de origen. A pesar de las desigualdades cada vez mayores entre el Norte y el Sur, actualmente lo que genera la migración no es tanto la presión demográfica como el deseo de vivir en Europa o en un país occidental; esta tendencia es alimentada por la propagación de la sociedad de consumo y la democracia, a las que los medios de comunicación confieren una mayor proximidad. Mientras que en los años 60 los campesinos analfabetos solían emigrar en masa, hoy día los migrantes tienden a pertenecer a las clases medias urbanas educadas que desean un mayor bienestar económico, y también político, social y cultural. 2. En las dos últimas décadas hemos visto cómo los pasaportes se conseguían con más facilidad, incluso en países con regímenes autoritarios, con la excepción de los pocos países donde todavía se conceden con cuentagotas (en particular, China, la República Democrática Popular de Corea y Cuba). Esto ha permitido que las personas salgan con más facilidad de sus países, aunque las restricciones (aplicadas mediante controles fronterizos y visados) para entrar en los países ricos son cada vez más severas. 3. El masivo aumento de los solicitantes de asilo en todo el mundo, que ya no se limitan a unas pocas regiones problemáticas, ha elevado el número de refugiados a niveles sin precedentes (en la región de los Grandes Lagos de África, Asia del sudeste, los Balcanes, el Cercano Oriente o el Oriente Medio, y en la región del Caribe).

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4. La rápida creación de redes transnacionales explica en gran medida algunos movimientos migratorios, en particular en China, Rumania, los Balcanes o África Occidental. Esta forma de migración, a menudo clandestina, se ve obstaculizada por los controles del Estado, pero sus protagonistas se aprovechan incluso de la existencia de las fronteras en incluso consiguen tener unas vidas más prósperas. 5. La migración de ida y vuelta es cada vez más frecuente, porque los migrantes ya no se instalan permanentemente en un país, sino que permanecen en él temporalmente para ocupar una situación mejor cuando vuelven al país de origen. Esto puede observarse en los intercambios entre la Europa Oriental y la Europa Occidental (después de la caída del muro de Berlín), pero también entre el Norte y el Sur, y entre los países del Sur. 6. La creación de grandes zonas regionales de libre comercio –TLC (Tratado de Libre Comercio en América del Norte entre los Estados Unidos, Canadá y México), MERCOSUR (Mercado Común del Sur), CEDEAO ( Comunidad Económica de Estados de África Occidental), la Alianza Euromediterránea, la Unión Europea y el Mercado del Trabajo de los Países Nórdicos– facilita la circulación de mercancías, personas e ideas. Aunque algunos de estos acuerdos de libre comercio prevén la libertad de circulación y asentamiento, hasta ahora sólo la Unión Europea ha reconocido institucionalmente la movilidad de las poblaciones. Estos factores son sintomáticos de un nuevo orden mundial, que no sólo es resultado del final de la guerra fría y de los nuevos conflictos regionales y globales, sino que se caracteriza por diferencias y brechas económicas, sociales, políticas y culturales cada vez amplias. La aparición de pasos fronterizos altamente simbólicos para personas y mercancías da una idea de estas disparidades: Río Grande entre México y los Estados Unidos; Gibraltar, las Islas Canarias y las islas frente a la costa de Sicilia entre África del Norte y Europa; Brindisi o Vlores entre Italia, Grecia y Albania; Sangatte y el eurotúnel que conecta Francia con el Reino Unido, o la antigua frontera Oder-Neisse entre Alemania y Polonia. Los países están más próximos gracias a la disminución de los costos de transporte, especialmente aéreo. Entre tanto, las televisiones y las emisoras de radiodifusión de los países de origen de los emigrantes envían imágenes del Occidente; en los mercados locales se venden

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productos manufacturados occidentales (pagados frecuentemente por las remesas de los migrantes), y todo ello abre las regiones más remotas del mundo y crea un deseo latente de ir a Occidente en personas que nunca antes habían pensado en emigrar. Contrariamente a la creencia popular, la movilidad de capital va aparejada con la movilidad de las personas. La circulación de mercancías occidentales, lejos de ser una alternativa a la migración, alienta a las personas a desplazarse. Cuantas más mercancías occidentales circulen, mayor será el deseo de adquirir estos símbolos de libertad y prosperidad, y de viajar a los países que los producen.

La presión migratoria en el mundo de hoy

Según el último informe de la Organización Internacional para las Migraciones (2005), actualmente hay en el mundo unos 190 millones de migrantes y personas desplazadas (que representan alrededor del 3% de la población mundial). Estas cifras, aunque son bajas, aumentan constantemente con la espiral de la globalización. Aunque la abrumadora mayoría de los habitantes del mundo siguen siendo sedentarios, las trayectorias migratorias se están globalizando; el número de países de destino y de origen aumenta sin cesar, disolviendo gradualmente los antiguos vínculos coloniales y cambiando la naturaleza bilateral de los flujos migratorios. Aunque la mayoría de los análisis tratan de los países receptores del Occidente (Europa Occidental, los Estados Unidos, Canadá, Australia y el Japón), más del 60% de los emigrantes no salen del Sur, y tres cuartas partes del total de refugiados se instalan en países del Tercer Mundo, entre sus vecinos. Están apareciendo nuevas corrientes que crean nuevas conexiones entre los países: iraníes en Suecia, rumanos en Alemania, vietnamitas en Canadá o en Australia, migrantes de Bangladesh en el Japón o norteafricanos y egipcios en los países del Golfo y en la Jamahiriya Árabe Libia. Esto hace pensar que es probable que la globalización de los flujos migratorios continúe, por el fracaso en reducir las disparidades del desarrollo y por la creciente capacidad de los profesionales de la migración para facilitar la entrada en los países receptores. Este fenómeno se produce a tal escala que las políticas destinadas a limitar los flujos, por disuasivas y represivas que sean, resultan en gran parte ineficaces. La globalización favorece el asentamiento de poblaciones cada vez más diversas, en búsqueda de mejores condiciones ­socioeconómicas,

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sociales, políticas, religiosas y culturales. La posibilidad y la legitimidad de cerrar las fronteras se ven mermadas por estas formas tan distintas de movilidad, en relación con las cuales las legislaciones nacionales suelen llevar un retraso de varios años, lo que da lugar a toda clase de situaciones descontroladas. Los derechos humanos se ven cada vez más como un conjunto de referencias supranacionales que exceden de la soberanía de los Estados (el derecho a buscar asilo político o a la reagrupación familiar), o como preocupaciones humanitarias que sirven de orientación (como la protección temporal de las personas desplazadas). Empieza a cundir la idea de que los Estados no pueden impedir indefinidamente la movilidad de las personas; el derecho a migrar empieza a situarse, aunque con precaución, en el contexto de los derechos humanos afines, ya que las condiciones muy estrictas de entrada hacen que el derecho humano a salir del propio país sea difícil de ejercer. En términos absolutos, Alemania y los Estados Unidos son los dos principales países receptores en los últimos años, seguidos, en términos relativos (entradas regulares en proporción a la población extranjera) por el Japón, Noruega y el Reino Unido. La migración con fines matrimoniales o de reagrupación familiar es la más frecuente, especialmente en los Estados Unidos y el Canadá, a pesar del número de solicitantes de asilo y migrantes por razones de trabajo. Muchos inmigrantes son mujeres, principalmente del Este y del Sudeste de Asia, y la contribución de los migrantes al equilibrio demográfico y a la compensación de la escasez de mano de obra es fundamental en Europa y el Japón. Todos los países receptores procuran restringir la inmigración clandestina y el empleo de migrantes indocumentados, pero carecen de la voluntad y los medios necesarios para hacerlo porque existe un conflicto estructural entre las presiones del mercado para abrir las fronteras y las presiones estatales para cerrarlas (Entzinger et al., 2004). Algunas tendencias básicas permiten evaluar esta movilidad globalizada. En primer lugar, el aumento del número de migrantes en los 30 últimos años es espectacular: 77 millones en 1965, 111 millones en 1990, 140 millones en 1997, 150 millones en 2000 y 190 millones en la actualidad. Además, la migración está desigualmente distribuida en el mundo: el 90% de los migrantes del mundo viven en sólo 55 países, en su mayor parte industrializados. Por último, existe una descoordinación general entre las políticas nacionales destinadas a controlar el rápido aumento de los flujos transfronterizos; a pesar de su natura-

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leza ­esencialmente internacional, la migración ha sido durante mucho tiempo uno de los problemas menos debatidos a nivel mundial.

Globalización y migración

La globalización y la migración son procesos paralelos que afectan a todos los continentes. Europa, sobre todo, se ha convertido involuntaria y dolorosamente en una tierra de inmigración, mientras que durante mucho tiempo se consideraba una tierra de emigración. Ahora está tratando de incluir en su identidad emergente a sus residentes no europeos, y en particular a los musulmanes. Los efectos de este cambio de la situación son numerosos y a menudo indeseables: tensos controles fronterizos y expulsiones forzosas, inmigrantes irregulares y trato arbitrario de las solicitudes individuales de inmigración (Wihtol de Wenden, 2004). Al propio tiempo, las perspectivas demográficas para los años 2020 a 2050 apuntan a una Europa en trance de envejecimiento, propensa a la penuria de mano de obra, a dificultades para sustituir a las generaciones que llegan a la edad de la jubilación, al declive demográfico y al aumento del número de personas muy ancianas. Un importante estudio de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2000), así como informes de otras instituciones como la Oficina Internacional del Trabajo o el Consejo Económico y Social de Francia, llegan más o menos a esta misma conclusión: la inmigración debe aumentar de nuevo para mantener la competitividad, la innovación y el dinamismo económico, social, cultural y demográfico (Gevrey, 2003; Grinblat, 2003). Pero la opinión pública ve sin entusiasmo la inmigración y está obsesionada por el tema de la seguridad, ya que a menudo las personas las vinculan mentalmente con el terrorismo y la delincuencia. Sin embargo, la opinión pública puede ser un pretexto, al estar manipulada por gobiernos cuyas decisiones –sean gobiernos de derecha o de izquierda– se basan a menudo en un consenso tácito sobre la necesidad de controlar las fronteras, inspirado en la preocupación por proteger la soberanía y el temor a perder el control. En el continente americano, el Río Grande, que separa los Estados Unidos de México, es una de las mayores líneas divisorias del mundo, pero también un lugar de paso, mientras que, en el Sur, países que antes eran de destino se han convertido en países de emigración (como Argentina), o viceversa (como Venezuela). Así pues, flujos migratorios cruzan continuamente el continente, principalmente de Sur a Norte.

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África es una región que produce emigrantes, pero también recibe los flujos generados por los conflictos, los desastres económicos y la sequía; las estructuras de la movilidad están cambiando constantemente, del Sur al Norte (África septentrional se ha convertido en una región de inmigración) y del Norte al Sur (Sudáfrica atrae a numerosos migrantes de los países vecinos). En Asia, que es el principal núcleo demográfico del mundo, están presentes todas las clases de movilidad, algunas de las cuales son recientes mientras que las otras han caracterizado desde hace tiempo a las economías basadas en el movimiento clandestino y el desplazamiento. Algunos países, como Tailandia, son países a la vez receptores y de emigración, mientras que otros, como Filipinas, exportan masivamente trabajadores y son sobre todo países de emigración; otros aún son países exclusivamente de inmigración como el Japón. Australia, cuya identidad se forjó en la inmigración, es el principal país de destino de la región, al tiempo que aplica abiertamente una política sumamente restrictiva hacia los solicitantes de asilo y los boat people. De resultas del cierre de las fronteras por los Estados receptores (que tratan de “protegerse” con sistemas de visados y acuerdos de readmisión y expulsión), las zonas grises surgen por todas partes. En estas zonas grises hay muertes de migrantes, trata de seres humanos, subcontratación de la mano de obra, empleo indocumentado y prostitución. En consecuencia, los viajes de los migrantes se convierten a menudo en odiseas de horror, frente a las cuales casi todo el mundo permanece indiferente. Sin embargo, la movilidad no es una invasión ni una conquista; como hemos dicho antes, sólo el 3% de la población mundial participa en la migración, ya sea como familiares, trabajadores migrantes, estudiantes, hombres de negocios, expertos, refugiados o personas desplazadas. Cuanto más abiertas son las fronteras, más circulan las personas y menos se instalan, lo que da lugar a una migración de ida y vuelta cuando la movilidad se convierte en un medio de vida. Después de la caída del muro de Berlín, este nuevo fenómeno se observó en los países de Europa Central y Oriental, cuando los requisitos de visados a corto plazo (los “visados Schengen”, o visados de turistas de tres meses de validez) fueron suprimiéndose sucesivamente, entre 1991 y 2001, para los nuevos visitantes de los países de la Unión Europea. Cuanto más se cierran las fronteras, más migrantes se instalan y traen a sus familias, porque temen no poder volver a entrar en el país si regresan a sus países de origen.

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Un hecho poco reconocido es que la migración puede contribuir al desarrollo, ya que las transferencias de dinero son un recurso vital para los países de origen y contribuyen a reducir su aislamiento; se admite aún menos que el desarrollo genera a su vez migración, en el contexto de la modernización de los sectores de actividad tradicionales y la urbanización del Tercer Mundo (Sassen, 2003). El mencionado deseo de emigrar a Occidente se agudiza cuando las poblaciones de muchas partes del mundo se percatan de que no tienen ninguna perspectiva de mejora personal durante su vida o su generación, y que se encuentran en un callejón sin salida político, económico, social o cultural; esto les ocurre especialmente a quienes tienen mayor iniciativa o más talento (Wihtol de Wenden, 2002).

Cuestiones para el análisis político Las fronteras nacionales frente a la movilidad y las redes transnacionales

Las fronteras son zonas de contacto, barreras que regulan el tráfico y generan recursos, y que están en constante movimiento: el Medite­ rráneo, lejos de ser un lugar de intercambio y diálogo para los que viven a sus orillas (el “Mar del medio” de la Antigüedad) se ha convertido en un nuevo Río Grande, que separa el Norte del Sur. En la Europa Oriental, desde que se amplió la Unión Europea el 1º de mayo de 2004 han aparecido nuevas fronteras entre los Estados Miembros de esta región y la ex URSS. No son sólo fronteras políticas, sino también fronteras económicas, sociales y demográficas que separan el Oriente del Occidente, el Sur del Norte. Las fronteras institucionales distinguen entre los que no necesitan visado para cruzar la frontera y los que sí lo necesitan, porque son nacionales de países de “alto riesgo migratorio”. Fronteras culturales separan a unos de “otros” –los musulmanes o los solicitantes de asilo– respecto de los cuales las personas suelen formarse imágenes e ideas basadas en representaciones colectivas y procesos de identificación. El Mediterráneo es una de las principales brechas de separación entre el Norte y el Sur. Mientras que las poblaciones de los países de la ribera septentrional crecieron en apenas un tercio entre 1950 y 2000, pasando de 158 a 212 millones, en la orilla meridional la población se triplicó, pasando de 73 a 244 millones, lo que supone un aumento de entre el 32% y el 53%, según el Estado de que se trate. En los años 90,

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la tasa natural de crecimiento (la diferencia entre la tasa de natalidad y la tasa de mortalidad) fue de 1,5% por término medio en la orilla septentrional, mientras que en la orilla meridional fue del 20,2%, a pesar del estancamiento demográfico registrado en los países del Sur y el Este del Mediterráneo durante este periodo. De resultas de ello, el 55% de la población de la orilla meridional del Mediterráneo tiene menos de 25 años de edad. En 2025, la población de los países del Magreb habrá aumentado en otro 48% (el 3% en la Unión Europea), aunque estos países han iniciado ya su declive demográfico. Otra diferencia entre el Norte y el Sur es la movilidad de la población: en los países del Sur del Mediterráneo los jóvenes son numerosos y, por consiguiente, pueden asumir la carga de los padres ancianos; al propio tiempo, tienen pocos hijos, por lo que es muy probable que emigren para huir de los altos niveles de desempleo (Fargues, 2003). El empleo es otro factor de división: el PIB per cápita en la Unión Europea es 14 veces superior al de Marruecos, Argelia y Túnez. Las remesas de los migrantes representan el 6,3% del PIB de Marruecos, el 2,3% del PIB de Argelia y el 4,1% del PIB de Túnez (Brauch et al., 2003). No obstante, estén cerradas o entreabiertas, las fronteras son un recurso porque alimentan el negocio de las redes internacionales que desafían a los Estados y facilitan la movilidad de los nuevos migrantes. Esta economía de viaje (o migración) se construye en torno a las fronteras y recibe el impulso de los intercambios transnacionales que prosperan, legalmente o no, gracias a su cierre: tráfico de documentos y visados, agencias de viaje clandestinas, contrabando de personas, prostitución, comercio transfronterizo (Peraldi, 2003). Cuanto más difícil es cruzar la frontera, más elevados son los precios y más sofisticados los servicios propuestos. Las fronteras son zonas de paso y de cierre. En una era de globalización, generan toda clase de movilidades: migración pendular, migración en la zona fronteriza, migración forzosa, circulación migratoria y migración de asentamiento. Las fronteras son causa de que se cometan transgresiones: los migrantes hacen un trabajo clandestino durante un día, unos pocos meses, o más tiempo, para financiar su viaje, y a veces acaban convirtiéndose en los esclavos de nuestros días. Las fronteras son elementos importantes en la representación de la soberanía nacional, y aún se las ve como puntos de control simbólicos. Por último, las fronteras son factores de selección, de control distante –antes de la llegada (mediante los visados) y después de ésta (expulsión, acuerdos de

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r­ eadmisión)– y gracias a ellas terceros países se transforman en guardias fronterizos que asumen la responsabilidad de las zonas de tránsito. En las fronteras se materializan las sanciones impuestas por la soberanía; extrañamiento, repatriación o expulsión. Sin embargo, las fronteras están evolucionando, al tiempo que el mundo se recompone; presenciamos la aparición de nuevas fronteras y nuevas divisiones dentro de los Estados, basadas en la condición jurídica de las personas (por ejemplo entre ciudadanos de la Unión Europea, y ciudadanos de otros países), la etnicidad, la comunidad, la identidad o las creencias religiosas, que conducen a la exclusión social y el racismo. Esas fronteras, alimentadas y negadas por la migración, ponen en entredicho la cohesión del Estado y su función como protagonista de las relaciones internacionales.

Un desafío al modelo de soberanía del Tratado de Westfalia

Las nuevas pautas globales de movilidad se caracterizan por la diversificación de los perfiles de los migrantes: mujeres, clases medias urbanas, menores solos, trabajadores capacitados, intermediarios y hombres de negocios, miembros de redes mafiosas y trabajadores indocumentados que prueban su suerte aunque las fronteras estén cerradas. Las zonas de origen y de destino también están cambiando: ya no podemos hablar de países de emigración o inmigración, sino de ciertas regiones desde las cuales los migrantes se desplazan a las zonas urbanas de todo del mundo. No son los más pobres los que emigran, sino los que pertenecen a redes específicas, con frecuencia a escala mundial. Además, estos nuevos migrantes desarrollan pautas de movilidad que no apuntan necesariamente al asentamiento permanente; la llamada “migración incompleta” (sobre todo en Europa Oriental) consiste en personas que van de un sitio a otro e, instalados en su constante movilidad, hacen de la circulación su modo de vida. Al igual que los migrantes establecidos, esos nuevos migrantes desafían las prácticas de los Estados de varias maneras. Por ejemplo, muchos países de destino han cambiado sus leyes de nacionalidad, y ahora atribuyen más importancia a los derechos de residencia, que a veces incluyen la concesión de derechos de voto en las elecciones locales a los extranjeros instalados. El desarrollo de esta ciudadanía basada en la residencia va acompañado frecuentemente de demandas de adopción de políticas multiculturales de integración, pero también de expresiones de desconfianza hacia la lealtad de los inmigrantes y sus descendientes,

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especialmente en el caso de los migrantes musulmanes, como demuestran los debates sobre los pañuelos con que las mujeres musulmanas se cubren la cabeza, u otros debates en momentos de crisis (las guerras del Golfo; el 11 de septiembre de 2001). Otras consecuencias son la aparición de un electorado migrante y los problemas planteados por el comportamiento político de los inmigrantes naturalizados, como ocurre en California o en Francia. La influencia de la especificidad de los migrantes, vinculada a sus países de origen o a las características culturales de sus comunidades, constituía desde hace tiempo una preocupación menor, pero ahora tiene una importancia estratégica propia, tanto económica como política. En los últimos años se han manifestado nuevas preocupaciones acerca de los aspectos de la inmigración relacionados con la seguridad, ahora muy presentes en los discursos políticos nacionales e internacionales (Heisler 1998/1999; Bigo, 1996; De Lobkowicz, 2001), junto con la demonización del Islam, al que se ve como una de las principales amenazas a las sociedades occidentales. Este contexto global hace que la migración deba tenerse plenamente en cuenta en los análisis de la política internacional de la globalización y sus consecuencias (Leveau, 1993): las fronteras cada vez más desdibujadas entre las esferas interna y externa, el papel declinante del Estado, el impacto de los difíciles controles fronterizos en la soberanía, o la función de instituciones internacionales o supranacionales como la Unión Europea (Zolberg, 1985). Así pues, la migración está socavando los cimientos mismos del orden internacional, dando lugar a recomposiciones que no sólo anuncian nuevos y mejores esquemas definitorios de la identidad o los derechos fundamentales, sino que también conllevan riesgos y alteran los equilibrios existentes. Los migrantes son los actores anónimos de la globalización (Sassen, 1996; Wiener, 1995): con sus desplazamientos transfronterizos, sus remesas, la doble nacionalidad y las múltiples lealtades, contribuyen a un desarrollo colectivo descentralizado y al establecimiento de redes transnacionales. Como ha mostrado James Rosenau (1997), la migración aumenta el número de actores no estatales y anuncia la coexistencia de dos mundos (actores estatales frente a actores no estatales), la desterritorialización de las identidades y el papel de los actores infraestatales, transnacionales y transfronterizos, al tiempo que aparecen nuevas fronteras institucionales, económicas, sociales, culturales y religiosas en la palestra mundial. En muchos aspectos el Estado ha dejado de ser el

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protagonista principal, bien en el orden político externo (la dinámica de los flujos y las redes transnacionales, la inmigración clandestina, los refugiados, etc.), o en el plano nacional (la contribución de los migrantes a la definición de la identidad nacional, la nacionalidad doble, el efecto de las votaciones de los “inmigrantes” en las relaciones diplomáticas del Estado con las regiones de emigración y, viceversa, las redes de influencia en los países de emigración, ejercida por los movimientos asociativos transnacionales por cauces no estatales). La inmigración pone en tela de juicio la ciudadanía: no sólo cuestiona la relación entre nacionalidad y ciudadanía, sino que además introduce en el concepto de ciudadanía nuevos valores transversales que rebasan el ámbito nacional (antirracismo, derechos humanos, multiculturalismo, lealtades múltiples y una definición compuesta de la comunidad política). Debido a la inmigración, las naciones ya no constituyen la comunidad básica del sistema internacional, y la noción de actores internacionales ha de reconsiderarse, aunque persistan importantes disparidades en la influencia que ejerce cada actor.

La democratización de las fronteras frente a la libre circulación elitista

La inquietud de aquellos que no han conseguido tener acceso a la movilidad legal (migrantes indocumentados y deportados, víctimas de la trata de seres humanos, o solicitantes de asilo rechazados), las aspiraciones a la movilidad en los países en que la emigración es un lujo y un privilegio, la desvalorización de los argumentos económicos, demográficos, políticos y culturales en favor del cierre de las fronteras, son otros tantos elementos que conducen a una nueva reflexión sobre el posible derecho a emigrar, que es aún más pertinente en un mundo en el que sólo los más ricos, los mejor informados y los que tienen mejores contactos consiguen circular de manera libre y legal. Esto también es achacable a los cambios contextuales registrados en los últimos 20 años: hubo un tiempo en que hacía falta mano de obra no calificada en las minas, las fábricas o la construcción, y se rechazaba a los migrantes calificados, a los que se veía como rivales potenciales para empleos celosamente protegidos; hoy en día, en cambio, los países ricos buscan trabajadores calificados y de alto nivel tecnológico pero temen a los pobres, que son rechazados porque no se les cree capaces de integrarse y a quienes se acusa de engendrar inseguridad, violencia o incluso terrorismo.

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Por último, el cierre de las fronteras como consecuencia de la preocupación por la seguridad suele dar lugar a violaciones de los derechos humanos, en particular los de los más pobres. Esta cuestión incide actualmente en todos los planteamientos de la migración y los migrantes, como si la movilidad fuera un nuevo fenómeno para el cual nadie se ha podido preparar, siendo así que es tan viejo como el mundo.

Crear un derecho a la movilidad

El concepto de un derecho a la movilidad adquiere legitimidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en cuyo Artículo 13, párrafo 2, se afirma que “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio”. Este artículo quedó incompleto, debido principalmente a su contexto: en aquella época, lo que se quería era hacer una advertencia a los países del bloque oriental con respecto a sus disidentes (Chemillier-Gendreau et al., 1999). Por consiguiente, no hay ningún texto que reconozca el derecho paralelo a entrar en un país. Pero, ¿qué valor tiene el derecho a salir sin el correspondiente derecho a entrar? ¿Qué significa el derecho a viajar sin un derecho a instalarse? En años recientes, varias violaciones de los derechos humanos ocurridas a raíz del cierre de las fronteras (formas modernas de esclavitud, trata de seres humanos, intervenciones violentas de la policía, deportaciones forzosas, detención de migrantes en campamentos e incluso muertes de seres humanos), junto con el costo y los efectos indeseables del cierre (que hacen pensar en un nuevo régimen de prohibición como el de los Estados Unidos en los años 20, con sus correspondientes mafias), así como las consecuencias diplomáticas en las regiones de emigración, han quitado peso a los argumentos en favor de la disuasión y la represión. Las fronteras de la movilidad son también las fronteras de la democracia y los derechos humanos. El derecho a la movilidad forma parte de los valores universalistas e individualistas de los ciudadanos del mundo, y se remontan al “derecho de visita” de Emmanuel Kant, quien en su ensayo de 1795 La paz perpetua lo contrastaba con el “derecho de hospitalidad”. El derecho a la movilidad limitaría el poder de las naciones-Estado, que hoy día tienden a impedir la entrada en el país, después de siglos de impedir la salida (Zolberg, 1993). El derecho a circular se ajusta a la concepción moderna de los derechos humanos, a la lucha contra todas las formas de discriminación y al multiculturalismo como marco para la democracia y la ciudadanía en los países adelantados.

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Ya en 1764, en la entrada titulada: “Igualdad” de su Diccionario filosófico, Voltaire escribió lo siguiente: “Se ha sostenido en muchos países que ningún ciudadano tiene derecho a salir del país en el que nació. El significado de esta ley es evidentemente el siguiente: ‘este país es tan desdichado y está tan mal gobernado que prohibimos a la gente salir de él, porque tememos que de no ser así todos los ciudadanos se irían.’ Hay algo mejor que hacer; incitad en todos vuestros súbditos el deseo a permanecer en el país, y en los extranjeros el deseo a venir a vivir en él” (Morley, 1901). Este comentario, que denunciaba la decisión de los países europeos del siglo XVIII de impedir la salida de sus ciudadanos (norma que siguió en vigor en muchas regiones del mundo, por lo menos hasta la caída del muro de Berlín), desafía las concepciones predominantes del mundo de hoy. En Europa (aunque la Unión Europea ha tenido la valentía de crear un espacio sin fronteras que comprende 27 países) las políticas de migración se basan todavía en el deseo de impedir la entrada en el país. Los migrantes de los países del Tercer Mundo necesitan visados para entrar en los países desarrollados. El derecho a salir del país es un privilegio de los sectores más ricos o mejor informados de la población, que consiguen emigrar legalmente y dejan la entrada y el asentamiento clandestinos para los que no son tan afortunados. Esta situación ha dado lugar a exhortaciones de filósofos, economistas, sociólogos y abogados para que se democraticen las fronteras. Países que afirman ser democráticos, como los de Europa y los Estados Unidos, ¿pueden tolerar una situación en la que, para pretender que la migración está controlada, todos los días seres humanos mueren frente a sus fronteras, y a lo largo de éstas hay redes criminales que practican la esclavitud y la prostitución? ¿No hay otros medios de controlar la migración, por ejemplo mediante el diálogo y la cooperación entre los países de emigración y los países de tránsito, cuyos intereses consisten en alentar la emigración y beneficiarse de ella (contrariamente a las creencias populares acerca del pillaje del Tercer Mundo)? El que durante mucho tiempo se considerasen las cuestiones relativas a la migración como aspectos menores de la política estatal, ¿no explica que ahora se traten con desdén y poca profesionalidad, en comparación con otras importantes cuestiones de política? Merece la pena repetir que hoy en día la migración es una cuestión vital que contribuirá a configurar el futuro de los Estados en la mayoría de las regiones del mundo.

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Perspectivas futuras

¿Qué hacer? Se han formulado numerosas propuestas, que han tratado de llevarse a la práctica en diferentes épocas y lugares y que ofrecen toda una gama de opciones: suprimir los visados para estancias breves; diversificar los visados de residencia y de trabajo; implantar cuotas o “permisos de puntos” que tengan en cuenta las necesidades del mercado de trabajo (como hace el Canadá, y como hizo Alemania en 2001); regularizar los inmigrantes indocumentados para remediar la escasez de mano de obra (como hizo Italia en 2004); firmar acuerdos bilaterales estacionales de inmigración, a cambio de controles más severos en las fronteras de salida; promover el desarrollo conjunto con las regiones de emigración, y con la cooperación de los propios migrantes; concertar acuerdos de libre comercio que sustituyan la libre circulación de las mercancías con la libre circulación de los migrantes (como ocurre con los acuerdos del TLC o con el Proceso de Barcelona, que fue resultado de la Conferencia Euromediterránea de 1995); prohibir toda forma de discriminación legal en la incorporación de extranjeros al mercado del trabajo (como las preferencias laborales practicadas en Europa), y reformar los procedimientos de asilo. En vista de todas las barreras que fortalecen las fronteras y alientan a las personas a encontrar medios alternativos de emigrar, el derecho a la movilidad debería ser proclamado como uno de los principales derechos humanos. El hecho de que los países de destino occidentales –ricos, en trance de envejecimiento y necesitados de mano de obra tanto calificada como no calificada– no podrán bloquear siempre la movilidad humana está cada vez más claro, no sólo para las organizaciones de derechos humanos sino también para el mundo empresarial. En todo caso, la migración seguirá contribuyendo a redefinir la ciudadanía y la identidad de los Estados, obligándolos a reconsiderar su idea de lo que significa vivir juntos.

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Capítulo 4

Ética, economía y gobernanza de la libre circulación Mehmet Ugur

Introducción

Después de las reacciones alarmistas a lo que se veía como una amenaza de migración masiva a comienzos de los años 90,1 el debate sobre las políticas de la migración internacional podría estar entrando en una nueva fase. Aunque el discurso oficial todavía se caracteriza por el talante restrictivo, la aplicación tiende a reflejar un cierto pragmatismo en favor de la migración “gestionada”. Existen además varias iniciativas regionales e internacionales orientadas a la creación de marcos regionales/internacionales que faciliten el manejo de la migración internacional. El presente capítulo contribuye al debate explorando los argumentos éticos y económicos en favor de la libre circulación, término que incluye solamente el desplazamiento de personas en busca de trabajo.2 1. Martin (1993, pág. 13) advierte de que “los países industriales están experimentando niveles sin precedentes de inmigración indeseada, y no se ve el final de esta tendencia”. En cuanto a la “segurización” de la inmigración, véase Heisler y Layton-Henry (1993). Una reacción desde la perspectiva de los países en desarrollo se encuentra en Matheson (1991). 2. Los solicitantes de asilo o los desplazamientos de personas en el contexto del comercio de servicios no pertenecen al tema del presente trabajo. Ello es debido a que estos movimientos están sujetos a normas y reglamentos ya existentes, que se encarnan en la labor del ACNUR y en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, así como en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).

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Un argumento clave desarrollado en el presente capítulo es el de la dificultad de encontrar argumentos éticos o económicos contra la libre circulación de los trabajadores. El análisis que conduce a esta conclusión muestra que la libre circulación no sólo es viable, sino que además es más eficaz que las políticas restrictivas/proteccionistas. Otro argumento que se defiende en el presente capítulo es que un marco multilateral, similar al de la Organización Mundial del Comercio (OMC), sería un dispositivo óptimo que permitiría a los países miembros hacer frente a las externalidades y a los problemas de acción colectiva inherentes a la migración internacional, de los que sólo cabe esperar que aumenten, dadas las proporciones de la globalización y la persistencia de las desigualdades internacionales en materia de ingresos. El capítulo se divide en tres secciones. La primera examina los argumentos éticos en favor y en contra de la libre circulación, según se ha definido anteriormente. En esta sección trato de demostrar que el nivel de análisis y la interdependencia entre los actores a diferentes niveles son cuestiones capitales que han de informar el debate ético sobre la libre circulación. Teniendo en cuenta las consecuencias de la interacción estratégica entre los actores a los niveles individual, nacional y global, en este capítulo demostramos que no es posible formular un argumento ético contra la libre circulación. En segundo lugar, se examinan los impactos económicos de la migración internacional en la renta nacional, el mercado de la mano de obra y las balanzas fiscales de los países receptores. Constataciones teóricas y empíricas hacen pensar que la migración internacional tendrá un impacto positivo, pero reducido, en la producción, junto con algunos efectos de distribución que favorecen al capital pero no a la parte del mercado de mano de obra compuesta de trabajadores de bajas calificaciones. Concluimos esta sección argumentando que los efectos de distribución pueden resolverse mediante una compensación a los sectores perjudicados de la fuerza laboral del país receptor, que sólo podrán soportar la erosión de sus salarios si se invierte en la mejora de las calificaciones; por último, se propone una estructura de gobernanza similar a la que existe para el comercio. Una Organización Mundial de Migraciones (OMM), similar a la OMC, debería basarse en tres principios: multilateralismo, no discriminación y reciprocidad. En la conclusión del capítulo se ponen de relieve las principales conclusiones y se examina la ­viabilidad de la libre circulación como opción normativa en el actual clima político.

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Al examinar los argumentos técnicos en favor y en contra de la libre circulación nos centraremos en los elementos esenciales del debate, aunque esta limitación puede entrañar una injusticia para la riqueza de la literatura existente a este respecto. En el presente capítulo nos limitamos a evaluar las actuales proposiciones éticas con respecto al criterio utilitario, que se define como el bienestar social del país receptor. En este sentido, mi punto de partida es el mismo que el del enfoque “comunitario” adoptado por los que deciden las políticas y otros responsables que se oponen a la libre circulación. La única diferencia entre mi idea del bienestar social y el enfoque “comunitario” es que tengo en cuenta la interacción estratégica entre los actores a diferentes niveles. Concretamente, considero las interacciones entre los individuos, los grupos y el gobierno a nivel nacional, y entre los gobiernos a nivel internacional. Una consecuencia de esta interacción estratégica son las externalidades, que introducen una cuña de separación entre el bienestar social y la suma del bienestar de cada individuo/grupo. En el caso de las externalidades negativas, ciertos individuos o grupos son capaces de influir en la política estatal en favor propio, sin compensar a otros individuos o grupos por los efectos negativos que la política podría tener en su bienestar. (En el caso de las externalidades positivas, los defensores de la política no son compensados por los que van a salir beneficiados de ella.) Explicaremos ahora la externalidad negativa y sus consecuencias, con un ejemplo de opción normativa como podría ser la restricción de la inmigración. La restricción de la inmigración puede beneficiar a algunos grupos, como la mano de obra mal pagada y con bajas calificaciones, o aquellos que prefieren una comunidad relativamente homogénea. No obstante, esta misma opción normativa puede afectar desfavorablemente a los intereses de otros grupos, como los empleadores, los sectores del mercado del trabajo de mayor nivel técnico, o los que prefieren una comunidad de carácter más cosmopolita. Si no se obliga a los beneficiarios de la política restrictiva a compensar a los que salen perdiendo de ella, los primeros tratarán de conseguir un nivel de restricciones superior al nivel socialmente óptimo. Esto es debido, principalmente, a que no asumirán plenamente el costo social de la política restrictiva. Por consiguiente, en presencia de externalidades negativas, es muy probable que la política de inmigración sea excesivamente restrictiva e ineficaz.

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La segunda consecuencia de la interacción estratégica es lo que se ha dado en llamar fallos de la acción colectiva. Según Olson (1965), los grupos pequeños son relativamente más capaces de organizarse y tratar de influir en los que deciden las políticas que los grupos grandes, de composición más dispersa. Hay dos razones que explican este tipo de problema de la acción colectiva en los grupos grandes. En primer lugar, la contribución marginal de cada miembro en el éxito del proceso de ejercer una influencia es reducida. Por consiguiente, para el miembro marginal que prefiere no contribuir, el riesgo percibido de un fracaso del grupo es escaso. Esta percepción contribuye a que disminuyan los índices de participación. En segundo lugar, los beneficios que reporta un proceso de influencia bien organizado se distribuyen entre un elevado número de pretendientes. Así pues, en los grandes grupos, los beneficios previstos de la participación activa son limitados. Dada esta dinámica, los pequeños grupos creados en torno a un objetivo contrario a la inmigración pueden ser más activos y organizar campañas más enérgicas que los grupos grandes pero poco compactos que puedan ser partidarios de la inmigración. En la medida en que esto sea así, las restricciones de la inmigración no sólo serán ineficaces, sino también injustas. La tercera consecuencia de esta interacción estratégica tiene que ver con el papel del gobierno. La ética realista/comunitaria tiende a suponer que el gobierno es un planificador social que maximiza el bienestar social (o el interés nacional), y que la legitimidad de su acción se deriva del consentimiento popular.3 En tal caso, sería ético restringir la inmigración si se considerase que representa una amenaza para los intereses nacionales. Sin embargo, esta proposición es problemática porque el gobierno puede estar más motivado por consideraciones electorales que por el bienestar social. Además, el gobierno de un país receptor de emigrantes puede adoptar una política restrictiva sin tener 3. Un ejemplo clásico del enfoque realista de las relaciones internacionales se encuentra en Morgenthau (1960). Waltz (1979) ofrece una base estructural para el realismo político. Keohane (1986) ofrece una crítica estadocéntrica del enfoque realista/neorrealista sobre la base de la independencia. Para una crítica “globalista”, véase Linklater (1993). El enfoque realista de la migración internacional está profundamente enraizado en el derecho internacional. Véase, por ejemplo, Oppenheim (1905), Hendrickson (1992). Respecto de la aplicación del realismo político a la migración internacional, véase Weiner (1985, 1996). En relación con la perspectiva comunitaria, véase Sandel (1982) y Walzer (1983).

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en cuenta el efecto de su acción en otros países. De hecho, esta crítica constituye el argumento principal del enfoque de la inmigración basado en el derecho natural, o en el liberalismo igualitario.4 Según esta última escuela, la unidad de análisis debemos ser todos, y no las nacionesEstado o las comunidades. A continuación hemos tratado de determinar si es ético: i) restringir la inmigración, dadas las consecuencias de la interacción estratégica que hemos expuesto antes en forma resumida, y ii) discriminar entre los desplazamientos de las personas y los de las mercancías/capitales. Con esta finalidad, examinaré las propuestas en favor de la restricción tal y como las formulan los partidarios de la ética libertaria y comunitaria/ realista, y evaluaré la coherencia de las contrapropuestas presentadas por los estudiantes del derecho natural y el liberalismo igualitario.

La ética restrictiva La perspectiva libertaria

La ética libertaria se basa en la soberanía del individuo, cuya manifestación más explícita es la capacidad del individuo de disfrutar de la propiedad privada, y las asociaciones formadas con individuos que piensan de una misma manera. Esta premisa tiene dos consecuencias conflictivas para la libre circulación de las personas. Por una parte, ello implica que los individuos soberanos tienen derecho a la libre circulación, con sujeción a las limitaciones que pueden justificarse por razones de seguridad y orden público. Pero por otra parte, ello implica también que los individuos soberanos tienen derecho a oponerse a la libre circulación si consideran que amenaza sus derechos de propiedad y/o los beneficios que obtienen de asociaciones establecidas voluntariamente con individuos que piensan igual que ellos. En la práctica, el enfoque libertario es favorable a la inmigración si ésta es resultado de una invitación de individuos soberanos, o de un contrato entre dos partes. De no ser así, la inmigración equivale a una entrada ilegal.5 4. El argumento igualitario liberal en favor de adoptar la sociedad internacional como unidad de análisis se encuentra en Linklater (1993), Carens (1987) y Goodin (1988, 1992a, 1992b). En lo referente a las fronteras abiertas desde una perspectiva del derecho natural, véase Dummet (1992) y Weithman (1992). 5. En cuanto al argumento en favor de la movilidad de capital contra la libre circulación de la mano de obra, véase Lal (1992). O’Neill (1992) hace una crítica de este argumento.

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Sin embargo, los derechos de propiedad son una base muy insuficiente para restringir la circulación de las personas, por tres motivos. En primer lugar, como indicó O’Neill (1992), el derecho a poseer y disfrutar de la propiedad privada no puede separarse del modo en que se haya obtenido esta propiedad. Si la apropiación original se basó en la clausura o la expropiación, las personas cuya circulación se ve limitada podrían muy bien aducir que las desigualdades actuales de los ingresos son resultado de esta clausura o expropiación. Este es el argumento que probablemente alegarán los gobiernos de los países en desarrollo, que sostendrán que la colonización practicada por los países desarrollados entre los siglos XVII y XX fue un ejercicio de expropiación. En tal caso, las restricciones a la inmigración basadas en los derechos de propiedad sólo podrían justificarse si los países desarrollados compensasen a los países en desarrollo mediante la ayuda al desarrollo. En segundo lugar, y desde la perspectiva del derecho natural, puede afirmarse que la propiedad privada es una concepción histórica que no era un derecho universal hasta que apareció el capitalismo. Por consiguiente, el argumento basado en los derechos de propiedad puede verse negativamente como un intento de restringir un derecho históricamente anterior (el derecho a la libre circulación), sustentando un derecho históricamente posterior (el derecho a la propiedad). En tercer lugar, el enfoque libertario no tiene en cuenta la posibilidad de que surjan problemas en relación con las externalidades y la acción colectiva, como se ha indicado anteriormente. En otras palabras, no deja margen para los posibles conflictos entre la maximización del bienestar individual y la del bienestar social. Por último, la ética libertaria no tiene suficientemente en cuenta las cuestiones inherentes a la existencia de un “espacio público” fuera del ámbito de la propiedad privada. Por ejemplo, la prestación de servicios públicos esenciales, como son los de salud, educación o atención social, puede requerir el empleo de mano de obra extranjera aunque se considere un peligro para los beneficios derivados de la participación en la comunidad receptora. La ética libertaria sugiere que puede aplicarse un “criterio de congestión” para determinar si está o no justificada la entrada de mano de obra extranjera. No obstante, la congestión no es un criterio sólido porque su definición varía: a veces por congestión se entiende el nivel de desempleo en la fuerza de trabajo presente en el país; otras veces es la presión que ejercen los extranjeros en los servicios locales, y en ocasiones es la superación de un umbral arbitrario

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en la mezcla étnica de la comunidad local/nacional. Además, aunque aceptemos uno de estos criterios basados en la congestión, el criterio aceptado no sería objetivo porque estaría inevitablemente influenciado por variables exógenas como la ideología, la política aplicada actualmente, el tipo de régimen, etc., que cambian con el tiempo y según la comunidad en que se produzcan. A la luz de este análisis, podemos señalar dos defectos principales en la ética libertaria de la libre circulación. Ante todo, la ética libertaria puede no dejar margen para la migración internacional cuando se considera que dicha migración atenta contra los derechos individuales de propiedad o congestiona el espacio público. En la práctica, esto puede dar lugar a la supresión total de la inmigración, según cuáles sean las percepciones sociales y la capacidad de organización de los grupos contrarios a la inmigración. El argumento libertario en favor de la migración internacional (sujeta al mantenimiento de los derechos de propiedad existentes o los beneficios de ser miembro de la comunidad) acaba siendo moralmente inaceptable, porque en último término se reduce a conceder un derecho que quizás no pueda ejercerse. De hecho, la ética libertaria podría generar propuestas con efectos de exclusión peores que los del enfoque realista/comunitario, y promover una abierta hostilidad entre los defensores de los derechos actuales de la propiedad (o sea, los que ya están en el país), y los intrusos (o sea, los inmigrantes). El segundo defecto es el alto nivel discrecional y de incertidumbre que permitiría la ética libertaria para determinar los umbrales de congestión. Por ejemplo, ¿qué se considera un nivel aceptable de diversidad étnica en el país receptor? ¿Hasta qué punto la presión en los servicios locales se debe al aumento de la demanda creado por los extranjeros, y no a las reducciones fiscales a que da lugar el alto nivel de movilidad del capital? ¿En qué medida el desempleo y las diferencias salariales obedecen a variables como la libertad del comercio, el cambio tecnológico o la movilidad del capital, y no a la inmigración? Por último, ¿cómo debe reaccionar el responsable de las políticas ante las percepciones diversas, y a veces conflictivas, de la congestión?

La perspectiva realista

Los argumentos realistas contra la libre circulación adoptan dos formas, que ignoran en ambos casos la interacción entre los actores a diferentes niveles. Una variante, denominada comunitarismo, se basa en la premisa

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de que los agentes morales están instalados en contextos particulares porque las personas eligen modos distintos de vivir y se organizan en comunidades diferentes (Sandel, 1982; Walzer, 1983; y Kymlicka, 1988). Por consiguiente, la gente tiene derecho a que la protejan contra la migración internacional que amenaza su modo de vida y de asociación. Además, la soberanía política impone a los Estados la obligación de atribuir prioridad a los intereses de su comunidad política, frente a otras reclamaciones individuales o colectivas. Los realistas reconocen que esta postura implica inevitablemente la exclusión, pero afirman que en la práctica esta exclusión sería menos severa que la que impondrían probablemente los actores no estatales si tuvieran que recurrir a sus propios medios (Walzer, 1983, pág. 39). La otra variante realista se basa en el interés nacional tal y como lo articulan los gobiernos. Weiner (1985 y 1996) sostiene por ejemplo que la libre circulación de las personas y la regulación de la migración internacional mediante regímenes internacionales no son posibles porque los Estados soberanos pueden invocar siempre el interés nacional como base de su acción unilateral. En tal caso, alega este autor, nos inspiraríamos en una prescripción ética basada en el principio de que “si se debe quiere decir que se puede”. En otras palabras, es mejor no tener normas éticas si estas normas serán probablemente transgredidas. Weiner (1996, pág. 193) establece otra diferencia entre la moral individual y la aplicación de la moral a la política pública. Sobre la base de esta diferencia, este autor afirma que “la ética personal es una base insuficiente para las opciones públicas, porque no tiene en cuenta los costos que imponen estas políticas a otras personas”. Como fundamento para restringir la inmigración, la ética realista/comunitaria adolece de tres defectos. El primero es la ignorancia de las externalidades que surgen cuando los gobiernos adoptan políticas de inmigración unilaterales. Como en el caso de la ética libertaria, objeto de las críticas de Weiner, la ética realista/comunitaria es criticable porque ignora los costos que pueden imponer las opciones nacionales de política a otras naciones (véase por ejemplo Keohane y Nye, 1977). Es verdad que los realistas no se oponen a las instituciones intergubernamentales que podrían atenuar o controlar los efectos secundarios de las acciones unilaterales, pero dejan este proceso de institucionalización a la discreción de las naciones-Estado, que preferirían una acción unilateral o normas/instituciones demasiado vagas para ser efectivas. Así pues, la reserva realista a la cooperación

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intergubernamental apenas remedia las externalidades que pueden acompañar a la acción nacional unilateral. El segundo problema es que lo contrario de “si se debe quiere decir que se puede” no es “si no se puede quiere decir que no se debe” (Goodin, 1992, pág. 252). Una acción que produciría un resultado superior a la situación existente puede muy bien ser inviable. Sin embargo, como indica Goodin, “lo bueno no deja de ser bueno porque no esté a nuestro alcance”. Por lo tanto, el enfoque realista no puede justificar las restricciones de la migración internacional limitándose a señalar los obstáculos prácticos causados por la división del mundo en jurisdicciones de Estados soberanos. Defender la libre circulación seguiría siendo éticamente correcto, no sólo porque debe mantenerse la coherencia lógica sino también porque hay que llamar a las cosas por su nombre, o sea, hay que destacar que el orden existente impide el logro de un resultado superior. De lo contrario, la propuesta realista/comunitaria se reduciría a presentar “excusas” en defensa del orden existente, o a aliarse con los actores dominantes en este orden. El tercer problema se deriva de la posible creación de “grupos de veto” en las comunidades nacionales, y el impacto que puedan tener estos grupos en el bienestar nacional o global. Como sugeríamos más arriba, es probable que aparezcan grupos de veto cuando: i) el tamaño de los grupos es pequeño, y ii) las ventajas que pueden obtenerse de la acción del grupo común son considerables (Olson, 1965). Por consiguiente, cuanto mayor sea el número de grupos de veto en un país, más probable será que aparezcan opciones de política subóptimas. Además, la capacidad de los grupos de veto para imponer opciones de política subóptimas aumentará en la medida en que el grupo pueda afirmar que sus intereses son los intereses nacionales que se espera que el Estado defienda contra los no nacionales (véase Ugur, 1995). Salvo que demuestre que estas complicaciones no existen, el enfoque realista no puede sentar las bases éticas para el rechazo de la libre circulación.

El derecho natural y las perspectivas igualitarias

Los planteamientos éticos de la migración internacional basados en el derecho natural o en las perspectivas igualitarias tratan de corregir los defectos indicados centrándose en la sociedad global o en la humanidad. Por ejemplo, el criterio basado en el derecho natural afirma que los derechos de la persona se derivan de su condición de ser humano, y no de su condición de ciudadano o de miembro de una comunidad. El enfoque

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igualitario, en cambio, busca una distribución justa de la riqueza en una sociedad global. En consecuencia, según el criterio basado en el derecho natural, “todo ordenamiento jurídico o político en el cual los ciudadanos tengan derechos que los extranjeros no tienen” es injusto y contradice el derecho natural (Finnis, 1992, pág. 205; véase también Dummett, 1992). En cambio, el planteamiento igualitario liberal considera que la libre circulación es un derecho humano comparable con otros derechos, y que su ejercicio es necesario para reducir la desigualdad global (Carens, 1992, pág. 25; Woodward, 1992, pág. 60). La fuerza de estos argumentos estriba en su naturaleza no contingente, que deja poco o ningún margen a la discrecionalidad o a la incertidumbre. Sin embargo, los criterios basados en el derecho natural, o los planteamientos igualitarios liberales, ignoran también las consecuencias de la interacción estratégica entre los actores (gobiernos, individuos, grupos) a diferentes niveles. Por ejemplo, hay indicios de que la convergencia económica entre las naciones reduce los incentivos a emigrar, mientras que la desigualdad económica los aumenta. De ser así, el número de personas que ejercen el derecho a la libre circulación disminuiría a medida que aumenta la igualdad entre los países o entre los grupos. Esto se diferencia, por ejemplo, del derecho a la libertad de palabra, cuyo ejercicio no sólo contribuye al logro de la igualdad sino que se hace más viable a medida que esta última aumenta. En otras palabras, existe una relación simbiótica entre el derecho otorgado y el bien común (igualdad) que se espera que contribuya a alcanzar. Por consiguiente, los planteamientos basados en el derecho natural, o los criterios igualitarios liberales, han de aceptar que la libre circulación no es un derecho básico sino sólo un instrumento que puede permitir a las personas huir de las situaciones de desigualdad. Si ello es así, la eficacia de este instrumento deberá compararse con la de otros (como el comercio justo, el mejor acceso al capital y la tecnología, etc.), que pueden mitigar también la desigualdad mediante la convergencia de salarios y otros ingresos. En suma, la libre circulación de las personas puede no considerarse un derecho humano básico, sino sólo una opción de política que, preferiblemente, debería satisfacer los criterios éticos y de eficiencia. Además, la libre circulación de las personas sólo debe presentarse como un derecho básico si puede demostrarse que el ejercicio de este derecho no perjudicaría a otros. Todos los derechos fundamentales poseen una característica de “bien público” consistente en que

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su ejercicio no reduce el número de derechos que asisten a los demás, que pueden reclamarlos legítimamente. Ni la libre circulación de las personas, ni la libre circulación de las mercancías y los capitales, satisfacen esta condición. Todos esos llamados derechos tienen efectos de redistribución que generan ganadores y perdedores, aunque su ejercicio pueda redundar en un aumento del bienestar global. Por consiguiente, el carácter ético de la libre circulación no depende de que constituya o no un derecho básico. Del presente análisis se infiere que ni el enfoque libertario ni el realismo político pueden constituir el fundamento ético de las políticas restrictivas de la inmigración. Ambos criterios ignoran la posibilidad de que las políticas restrictivas no contribuyan al bien común (o sea, que no conduzcan a una maximización del bienestar social) en los países que las adopten. Por otra parte, ambos criterios se prestan a un alto nivel de incertidumbre y discrecionalidad, bien en la internalización de las externalidades o bien en el control de la migración internacional. Por todo ello, he llegado a la conclusión de que ni la ética libertaria, ni la ética realista/comunitaria pueden servir de argumento contra la libre circulación. Sin embargo, mi análisis hace pensar también que los argumentos éticos en favor de la libre circulación no pueden basarse en su conceptualización como derecho básico. La imposibilidad de conceptualizar la libre circulación de las personas como derecho básico no significa que no pueda aducirse un argumento ético en favor de esta libre circulación. La libre circulación puede ser una proposición ética porque la esfera de lo ético (o sea el derecho a hacer) es más vasta que la esfera de los derechos básicos (o sea, los derechos a gozar).

La ética del trato asimétrico

Lo inadecuado del debate ético sobre la libre circulación se refleja también en el debate sobre si es ético tratar de un modo asimétrico la libre circulación de personas y la de bienes/capitales. Por una parte, tanto el criterio igualitario liberal como el basado en el derecho natural sostienen que ambos tipos de movimientos deben tratarse simétricamente. Sus argumentos se derivan de la hipótesis de que la libertad de circulación es un derecho básico; esto se ve explícitamente en el caso de la libre circulación de personas, pero implícitamente en el de la libre circulación de mercancías y capitales. En este sentido, el enfoque basado en el derecho natural, y el criterio liberal igualitario, parecen evitar la

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incoherencia a expensas de aceptar una definición dudosa de la libre circulación como derecho básico. El criterio libertario adopta un enfoque distinto. Evita el debate sobre si la libre circulación de las personas es o no un derecho básico, pero acepta explícitamente que se diferencia de la libre circulación de mercancías y capitales. Esto es debido a que esta última resultaría únicamente de contratos voluntarios concertados antes de la propia circulación, mientras que las personas pueden desplazarse entre países con o sin contratos previos. El problema estriba en que esta clasificación se basa en criterios discutibles. Por ejemplo, la existencia o inexistencia de contratos previos puede muy bien deberse a que los gobiernos permitan o no un mercado en el que los trabajadores migrantes pueden contratarse libremente con los empleadores potenciales. Si existe este mercado, los migrantes preferirán la seguridad de un contrato de empleo antes que emigrar a otro país. Por ejemplo, en los años 60 casi todos los migrantes turcos obtuvieron contratos de este tipo antes de salir de su país en dirección a Alemania; después, la proporción entre los migrantes irregulares y los migrantes regulares tendió a aumentar considerablemente cuando una política oficial restrictiva impidió la concesión de estos contratos. Por consiguiente, el enfoque libertario no puede justificar el trato asimétrico de la libre circulación de las personas sobre la base de que existan o no contratos previos. Otro problema con el trato asimétrico libertario es que introduce criterios ad hoc, aparte de los criterios de clasificación antes mencionados. Por ejemplo, Lal (1992) parece proponer criterios de eficiencia y de viabilidad. Este autor alega que restringir la circulación de capitales puede no ser ético porque la restricción menoscaba la eficiencia económica o porque sería ineficaz, dado el grado de erosión de las fronteras nacionales. Esta base móvil del trato asimétrico hace pensar que la “objetividad” de los criterios para la discriminación es aún más discutible. Además, ello hace que nos preguntemos si las restricciones al desplazamiento de personas pueden ser o no ineficientes e ineficaces. La falta de una base coherente para el trato asimétrico también es un problema en el criterio realista. El realismo justifica el trato asimétrico invocando el interés nacional, que tiene dos rasgos característicos. En primer lugar, es el Estado quien lo defiende y lo maximiza. En segundo lugar, la variable maximizada no es la misma en todos los Estados, porque depende de la posición del Estado en el sistema internacional (véase Goodin, 1992, pág. 257). Una consecuencia de

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ello es que el trato asimétrico se justifica si los Estados consideran que la libre circulación de las personas representa una amenaza para sus intereses nacionales. La otra consecuencia es que no cabe esperar que todos los Estados traten del mismo modo la libre circulación de las personas; algunos Estados serán más o menos restrictivos que otros. En otras palabras, la lógica realista puede invocarse para justificar cualquier acto de discriminación entre las personas y el dinero/capitales, en el tiempo o entre los países. En tal caso, no puede esperarse que el realismo proporcione un canon para distinguir entre la necesidad y la conveniencia política. El problema es exacerbado por la naturaleza no cuantificable de las amenazas contra los intereses nacionales. Por ejemplo, los realistas hacen hincapié en el impacto de la migración internacional en la composición racial del país receptor, pero no indican una medida coherente que permita determinar en qué va a perjudicar este cambio al interés nacional. Los comunitarios mencionan la amenaza que representan los inmigrantes para los valores y las normas existentes, mientras que los realistas tradicionales aluden a los peligros para la seguridad. Sin embargo, las medidas de estos riesgos/amenazas dependen del tiempo y de la ideología, y tampoco existen pruebas convincentes que permitan afirmar que los países de inmigración han sufrido mayores riesgos/ amenazas como consecuencia de la inmigración, en comparación con otros factores (por ejemplo, las preferencias pasadas o presentes de la política exterior). Todo lo que encontramos son tautologías como las siguientes: “admitir a nueva gente... cambiará inevitablemente la sociedad” (Barry, 1992, pág. 286); todo país que abra sus fronteras “podrá ver pronto cómo otros Estados se aprovechan de su política benéfica” (Weiner, 1996, pág. 173), o las personas tienen derecho a vivir a su manera sin tener que soportar influencias excesivas de los otros. Estas especulaciones difícilmente pueden justificar el trato ­asimétrico.

El argumento ético en favor de la libre circulación de las personas: una propuesta

Del análisis anterior se desprende que los estudios sobre esta cuestión no proporcionan una base ética coherente para un argumento contrario o favorable a la libertad de circulación. Podemos colmar esta laguna definiendo lo que entendemos por “ético”, y proponiendo una medida para verificarlo. Nosotros entendemos la ética como una cualidad, que implica más un “derecho a hacer” que un “derecho a ejercer”. La medida

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que se aplique para determinar si una acción es un “derecho a hacer” es el impacto de la acción en el bienestar social, entendido como la suma del bienestar de los individuos/grupos bajo la interacción estratégica entre los gobiernos y los individuos. Si se acepta esta condición, la libre circulación de las personas podrá considerarse una opción de política y no un derecho básico, y su carácter ético podrá deducirse de su impacto positivo en el bienestar social. Como opción de política, cabe esperar que la libertad de circulación aumente el bienestar social en los países receptores por tres razones. La primera es que la libertad de circulación permite a los países receptores evitar los costos directos de la exclusión. Los costos directos de la exclusión reducen el bienestar social porque son resultantes de actividades no productivas, como el aumento de los controles fronterizos, los mayores costos de vigilar a los inmigrantes dentro del país y el aumento de los gastos de las fuerzas del orden público. Estos costos tenderán a aumentar a medida que la economía mundial se integre, la globalización se convierta en la tendencia dominante, aumente la desigualdad entre los países y los gobiernos tiendan a ser más receptivos a las demandas de exclusión. Algunos de los factores que aumentan los costos de exclusión (como la globalización, la integración de mercados, etc.) reducirían también la eficacia de la exclusión. Por consiguiente, los costos de exclusión reducen el bienestar social no sólo porque resultan de actividades no productivas, sino también porque la exclusión pierde efectividad a medida que absorbe más recursos. La libre circulación será ética porque permitirá a los países receptores evitar el “derroche absoluto”. La segunda razón de que la libre circulación sea ética tiene que ver con los costos indirectos de la exclusión. Una política restrictiva ofrece incentivos perversos a los ciudadanos, por ejemplo, perpetuando las rigideces del mercado del trabajo a medida que fortalece a los grupos de veto, que confundirán deliberadamente la igualdad de oportunidades de empleo con el derecho al empleo. Además, las políticas restrictivas impiden la competencia y reducen los incentivos para elevar el nivel de calificación y las inversiones en capitales humanos, por parte de la mano de obra local. Por último, las políticas restrictivas aumentan la probabilidad del empleo ilegal y, por ende, ofrecen incentivos perversos a los empleadores para minimizar las inversiones de capital destinadas al aumento de la productividad. En conjunto, estos incentivos perversos tendrán un efecto negativo en el bienestar social, al desalentar las inversiones,

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la competencia y la calificación profesional. La libertad de circulación, junto con el principio de la igualdad de trato con los nacionales, podría permitir a los países receptores evitar estas consecuencias al inducir a los empleadores y a los empleados a efectuar inversiones con miras al aumento de la productividad. La tercera razón de que la libre circulación sea una opción de política ética puede inferirse de su eficiencia relativa como factor de estabilización de los flujos migratorios. Las indicaciones existentes hacen pensar que las restricciones son en gran parte ineficaces para reducir el flujo migratorio de países de bajos niveles salariales y pocas oportunidades de empleo, hacia los países con altos niveles salariales y abundantes oportunidades de empleo. El caso de la frontera entre los Estados Unidos y México y el continuo aumento del número de inmigrantes indocumentados en la Unión Europea son ejemplos bien conocidos en este contexto. En general se considera que la libertad de circulación es sinónimo de flujos ilimitados de migrantes de los países menos desarrollados a los países desarrollados. Sin embargo, la experiencia de la Unión Europea en lo relativo a la libertad de circulación demuestra que ello no es así. El número de trabajadores italianos, griegos, españoles o portugueses que trabajaban en otros países de la UE no acusó un aumento repentino después de que se decretara la libertad de circulación para ellos. De hecho, el número de ciudadanos de los nuevos Estados Miembros registró un descenso relativo, en comparación no sólo con la tendencia histórica sino también con los ciudadanos de terceros países que eran objeto de severas restricciones (OIT, 1990; Ugur, 1999, pág. 134). Una razón importante de esta tendencia es que la libre circulación eliminó el incentivo para entrar ilegalmente en los países, y aumentó las probabilidades de que la decisión de emigrar se basara en las perspectivas de empleo en el país de destino. En otras palabras, la libre circulación indujo a los migrantes potenciales a actuar de conformidad con las señales sobre las oportunidades de empleo y los niveles salariales que venían de los países de destino. Esto contrasta con los elevados riesgos que entrañaba la entrada en un mercado cerrado, sin garantías de una compensación suficiente. En suma, dado el reducido costo de entrar y salir con un régimen de libre circulación, la migración dejaría de ser una apuesta arriesgada. Además, la demanda de mano de obra en los países de destino será un factor determinante más significativo de los flujos migratorios de entrada y de salida de los países desarrollados.

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Sobre la base de este análisis, podemos afirmar que la libre circulación de las personas sería una opción política ética porque: i) aumentaría el bienestar social al impugnar la legitimidad de los privilegios individuales o colectivos que no pueden justificarse con criterios objetivos tales como los conocimientos técnicos, el esfuerzo, la productividad o la inversión en capital humano; ii) alentaría las reformas para mejorar el bienestar social en los países receptores, y iii) provocaría una dinámica autorregulatoria, que conduciría a niveles manejables de migración. En la próxima sección trataremos de determinar la medida en que: i) los costos de la migración internacional superan a sus beneficios, y ii) la libre circulación puede considerarse una opción política ética en función de las conclusiones de los estudios económicos.

La economía de la libre circulación

En esta sección examinamos los estudios económicos sobre la migración internacional, para determinar las bases empíricas de las conclusiones éticas a que hemos llegado anteriormente.

Constataciones teóricas sobre la migración internacional

Los intentos de elaborar un modelo formal de la migración se remontan a Harris y Todaro (1970). Concentrándose en la migración del campo a la ciudad en un país en desarrollo, Harris y Todaro demostraron que la migración puede dar lugar a mejoras del bienestar social porque elimina la mala distribución de la mano de obra entre las regiones, y que cuanto mayor sea la diferencia salarial entre las regiones receptoras y las regiones de emigración más mejorará el bienestar social. Estos autores demostraron también que la migración aumentará paralelamente a los salarios y las oportunidades de empleo en las regiones de destino, pero disminuirá cuando aumenten los salarios en las regiones de origen y suba el costo de la migración. Borjas (1987b) introdujo un refinamiento importante en este modelo. Utilizando el modelo de distribución de la renta de Roy (1951), Borjas sostuvo que los modelos de la migración deben tener en cuenta el grado de autoselección. La autoselección se produce porque la migración no es un proceso aleatorio. Un migrante toma dos decisiones antes de emigrar: i) la decisión de abandonar su país, y ii) la decisión de ir al país A, en vez del país B. La autoselección puede intervenir en ambas decisiones, porque no todos los migrantes en potencia emigran, y la

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distribución de los ingresos en los países de origen y de destino puede influir en el tipo de migrantes que reciben los países. Borjas propone dos tipos principales de autoselección. La selección positiva se produce cuando sólo emigran las personas con ingresos superiores al ingreso medio en el país de origen. Es probable que estos migrantes posean un alto nivel de calificaciones y emigren a países en los que los ingresos están muy distribuidos, o sea, con una fuerte varianza de la distribución de los ingresos. Esto se debe a que la amplia dispersión de la distribución de los ingresos en el país de destino indica a los migrantes potenciales que hay una buena relación entre el ingreso y el nivel de calificaciones y muchas probabilidades de que los obreros altamente calificados obtengan una buena remuneración. Una distribución de los ingresos muy dispersa puede indicar también que en el país de destino las probabilidades de obtener un salario bajo o de quedarse sin trabajo son considerables, si el inmigrante no posee un buen nivel profesional. En cambio, la selección negativa se produce cuando los migrantes potenciales tienen un nivel más bajo de calificaciones y ganan menos que los empleados de nivel comparable en el país de destino, o en el país de origen. En este caso, esos migrantes se desplazarán a un país donde la distribución de la renta tenga una varianza relativamente más baja. Esto es debido a que la varianza baja (o sea, la distribución más equitativa de la renta) indica a los migrantes potenciales que el peligro de quedarse sin empleo es menor y que el sistema remunerará a los migrantes aunque sus niveles profesionales sean bajos. Estas conclusiones no sugieren que la migración internacional provoque una disminución del bienestar social. Lo que sugieren es que la autoselección puede atenuar el impacto positivo de la migración internacional en el bienestar social y/o exacerbarlo en los ingresos y en las perspectivas de empleo de los trabajadores nativos de bajo nivel profesional. Sin embargo, las conclusiones de Borjas apuntan ideas importantes acerca del motivo de que algunos responsables de las políticas sean propensos a limitar la libertad de circulación. Por una parte, la selección negativa daría lugar a la entrada masiva de mano de obra poco calificada, que atentaría contra el nivel general de calificación técnica. Por otra parte, la selección negativa implica que la igualdad de los ingresos en el país receptor es un factor más negativo que positivo. Ello se debe a que, cuanto más igualitario sea un país, más probable será que atraiga a inmigrantes de bajo nivel de calificaciones.

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Estas posibilidades teóricas, que parecen reflejar las actitudes contrarias a la inmigración entre los sectores menos calificados del mercado de la mano de obra, pueden refutarse por varias razones. En primer lugar, la selección negativa dejará de ser un problema si la escasez de mano de obra en el país de destino se deja sentir en los segmentos del mercado de la mano de obra de calificaciones más bajas. En segundo lugar, la política de “igualdad de trato” entre los migrantes y los trabajadores del país favorecerá también a estos últimos, porque la igualdad de trato en materia de salarios y otras prestaciones del empleo limitará las posibilidades de los empleadores de explotar al trabajador inmigrante y contrarrestará cualquier preferencia del empleador por inmigrantes con un nivel profesional similar, en detrimento de los trabajadores del país. Por último, las conclusiones teóricas de Borjas no están corroboradas por pruebas empíricas. Por ejemplo, Chiquiar y Hanson (2005) han puesto a prueba la hipótesis de la selección negativa de Borjas, y han llegado a las siguientes conclusiones: i) los inmigrantes mexicanos en los Estados Unidos pueden tener un nivel más bajo de educación que los trabajadores estadounidenses, pero por término medio están más educados que los residentes en México, y ii) los salarios de los inmigrantes mexicanos se situarían en los sectores alto y mediano de la distribución salarial de México si hubieran permanecido en su país y se les hubiera pagado de conformidad con las tarifas prevalecientes en México para los distintos niveles de ­calificaciones. Estas conclusiones indican que, si bien la selección negativa puede ser una posibilidad teórica, no es inevitable. Podría sostenerse, ciertamente, que la ausencia de una selección negativa de los emigrantes mexicanos a los Estados Unidos puede deberse a la dispersión de la distribución de la renta en este último país. Sin embargo, estos argumentos no explican la falta de selección negativa en los países de la Unión Europea que, como es bien sabido, poseen importantes ­regímenes de bienestar social. No hay ninguna prueba de que la libertad de circulación en la Unión Europea haya dado lugar sobre todo al desplazamiento de trabajadores de bajas calificaciones de Estados Miembros relativamente menos desarrollados como España, Grecia o Portugal a Estados Miembros más desarrollados con regímenes de bienestar social bien establecidos. Si acaso, la libertad de circulación ha dado lugar en general a una mayor movilidad de los trabajadores calificados dentro de la Unión Europea.

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Otro refinamiento del modelo Harris-Todaro atañe a la hipótesis acerca del nivel del empleo en el país receptor. El modelo original suponía que el empleo en el país receptor era una variable. No obstante, Ghatak et al. (1996, págs. 168–172) señalaron las consecuencias de la migración cuando el empleo en el país receptor permanece a un nivel constante. Con esta hipótesis, la migración es subóptima desde la perspectiva de los migrantes individuales y de la sociedad en general. Esto es debido a que cada migrante adicional aumenta las probabilidades de desempleo en el país de destino. A medida que aumentan las probabilidades de desempleo, los costos asumidos por los empleados en el país de destino (sean migrantes o nativos) serán mayores que las prestaciones marginales que obtengan los migrantes nuevos. Sin embargo, la hipótesis del empleo constante puede y debe impugnarse por dos razones. En primer lugar, si los migrantes son complementarios de la mano de obra local, la inmigración aumentará la productividad de la fuerza laboral. A su vez, el aumento de la productividad dará lugar a un incremento de la demanda de mano de obra (y por consiguiente del empleo) con los salarios reales vigentes. En segundo lugar, aunque los migrantes sean sustitutos de la mano de obra local, la inmigración puede no sólo dar lugar a un aumento del desempleo, sino también a un descenso de los salarios reales. En la medida en que los salarios reales disminuyan, la demanda de mano de obra (y por consiguiente el empleo) aumentará. Así pues, independientemente de que la mano de obra inmigrante sea complementaria de la mano de obra local, o la sustituya, hay margen para un aumento de la demanda de mano de obra en el país de destino. La única reserva que podemos hacer se refiere a los efectos de la migración en la distribución. Si la distribución de las calificaciones dentro de la población migrante es similar a la del país de destino, no habrá efectos de distribución dentro de la fuerza laboral, pero sí una redistribución general de la mano de obra en favor del capital. Si la distribución de las calificaciones de los migrantes se desvía en favor de las bajas calificaciones, se producirá un efecto de redistribución dentro de la fuerza laboral, así como entre la mano de obra y el capital (Borjas et al., 1997, pág. 3). De este breve examen se desprende que la migración internacional da lugar a una mejora del bienestar global, con las hipótesis estándar. De hecho, la mejora del bienestar social sería posible (aunque atenuada) aunque no se produjera una plena convergencia salarial, o si

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se registrara una selección negativa. Por consiguiente, a nivel teórico no hay ningún argumento económico que se oponga a la libre circulación de las personas, pero ello hace pensar que es probable que la migración internacional cause efectos de distribución entre los grupos, o dentro de ellos. No obstante, dada la mejora general del bienestar social, estos efectos de distribución no pueden alegarse para combatir la libre circulación de las personas.

Conclusiones empíricas sobre la migración internacional

En esta sección examinaremos las conclusiones de los estudios empíricos respecto del impacto de la migración en el producto interior bruto (PIB), los ingresos de los trabajadores locales, el peligro de desempleo y las balanzas fiscales. He de decir antes que nada que no todas las conclusiones expuestas más adelante se basan en una hipótesis de libertad de circulación, y que las basadas en esta hipótesis corresponden solamente a Europa y los Estados Unidos, y no pueden considerarse indicadores definitivos de los costos y los beneficios de la libre circulación a nivel global. No obstante, estas conclusiones son aún pertinentes, porque están en consonancia con las predicciones del modelo teórico antes expuesto, que supone la libertad de circulación y define las correspondientes consecuencias.

La migración y el PIB

Brücker (2002, pág. 7) presenta resultados de simulación para la Unión Europea utilizando un modelo de economía cerrada junto con diferentes hipótesis respecto de las características del mercado del trabajo y la composición de los migrantes. Una de sus conclusiones se basa en las hipótesis de que el mercado del trabajo permanece en equilibrio, los trabajadores manuales representan el 70% de los inmigrantes, y la parte correspondiente a la mano de obra inmigrante en la fuerza laboral total aumenta en un 1%. Con esta hipótesis, el PIB total en el país receptor aumenta en un 0,7%. De este porcentaje, sólo el 0,006% corresponde a los trabajadores nativos: el porcentaje restante de aumento del PIB beneficia al capital. Borjas señala un efecto similar de distribución (1987a). Brücker (2002) considera también la hipótesis de un mercado del trabajo que no está compensado. Con esta hipótesis, y suponiendo que la sensibilidad de la demanda de mano de obra a los salarios sea de –0,4 para los trabajadores manuales y de –1,0 para los trabajadores

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no manuales,6 el aumento del PIB del país receptor se reduce casi a la mitad (0,39%). Aunque el cambio del PIB sigue siendo positivo, en un mercado de la mano de obra rígido el ingreso total de la fuerza de trabajo nativa disminuye en un -0,22%. El PIB aumentaría un poco más si la demanda de mano de obra fuera más sensible al cambio de los salarios, esto es, si el mercado de la mano de obra se flexibilizara. Borjas et al. (1997, págs. 19, 44) exponen algunos resultados de simulación para los Estados Unidos. Por ejemplo, el cambio en los ingresos totales de los trabajadores nativos de resultas de la inmigración en el periodo de 1980-1995 representaría un aumento del 0,05% aproximadamente del PIB en 1995 si se ajustase el volumen del capital. Los ingresos de los trabajadores nativos aumentarían más (0,13% del PIB de 1995) si se supone un capital fijo. No obstante, estas conclusiones se basan en la hipótesis de que todos los trabajadores de un mismo grupo de calificaciones son sustitutos perfectos. Si existe la complementariedad, los aumentos serán más pronunciados. Otra constatación de Borjas et al. (1997) es que la inmigración tendría un impacto negativo en un pequeño grupo de trabajadores nativos de los Estados Unidos con el nivel más bajo de educación, que en 1995 constituían el 12,7% de la categoría comprendida entre los 18 y los 64 años de edad. Estas conclusiones hacen pensar que la libre circulación tendrá muy probablemente un efecto positivo en el bienestar social de los países receptores, aunque las mejoras del bienestar social sean reducidas, muy probablemente menos del 1% del PIB. La consecuencia para las políticas es que una política restrictiva de la inmigración no puede justificarse so pretexto de que la inmigración aminora el bienestar social. De hecho, podríamos defender la libertad de circulación con diferentes hipótesis acerca de la flexibilidad del mercado de la mano de obra, el ajuste del capital y el grado de sustitución o complementariedad entre los inmigrantes y los trabajadores nativos. No obstante, con este argumento ha de prestarse atención a las consecuencias de la migración en la distribución, que son reducidas y podrían resolverse de un modo más efectivo mediante la compensación y los incentivos para elevar el nivel profesional. 6. La hipótesis relativa a la semielasticidad del sueldo se basa en varios estudios que han determinado que este parámetro va del 0,4 al 1,1. Véase, por ejemplo, Layard et al. (1991).

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La migración y el mercado del trabajo

En lo que se refiere al impacto de la migración en el mercado del trabajo, cabe citar las conclusiones siguientes. En su trabajo sobre la migración en Europa occidental, Smolny (1991) dice que la migración tuvo efectos positivos en el empleo y alivió la presión de la demanda de la mano de obra en los salarios y la inflación de los precios. Ello fue confirmado por Chiswick (1986) y Chiswick et al. (1992), que constataron que la inmigración tenía un efecto positivo a largo plazo al potenciar el capital y elevar los ingresos de los trabajadores nativos. Straubhaar y Webber (1994) descubrieron que en Suiza ocurría lo mismo. En su estudio sobre Australia, Withers y Pope (1985) y Pope y Withers (1993) informan de que la inmigración no aumentó el nivel o el riesgo de desempleo. Estas conclusiones son análogas a las de Borjas et al. (1997), según las cuales un aumento del 10% en el número relativo de inmigrantes reducía en sólo un 0,45% la relación del empleo a la población de los trabajadores nativos. Además, cualquier impacto negativo se repartiría por todo el país. Borjas et al. (1997, pág. 18) informan del efecto combinado que podrían surtir el comercio y la inmigración en las diferenciales de sueldos entre los trabajadores estadounidenses de bajas y altas calificaciones. El efecto combinado del comercio y la migración representa menos del 10% del aumento del diferencial de los sueldos. Otros factores, como la “aceleración del cambio tecnológico sesgado en función de las calificaciones, la disminución del crecimiento de la oferta relativa de titulados universitarios, y los cambios institucionales en el mercado del trabajo”, representan más del 90% del aumento del diferencial de los sueldos desde finales de los años 70. Estas conclusiones nos permiten ubicar en el contexto adecuado los efectos de distribución de la migración internacional. Aunque es probable que la libre circulación tenga algunos efectos de distribución en la mano de obra local, estos efectos serán reducidos, y sólo una minoría de los trabajadores nativos (concretamente, los trabajadores poco calificados) saldrá perjudicada. Además, el efecto negativo de distribución de la migración internacional representa sólo una pequeña parte de la disminución relativa de los ingresos de la mano de obra menos capacitada. Las causas principales de esta disminución relativa son el cambio tecnológico o la flexibilidad del mercado del trabajo, medidas éstas que, en ambos casos, fueron adoptadas y alentadas por los gobiernos de los países de destino.

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Un informe del European Integration Consortium (2000) con­tiene ideas similares acerca de las consecuencias probables de la libertad de circulación en una Unión Europea ampliada. Basándose en Austria y Alemania, los dos países que se prevé reciban una proporción mayor de inmigrantes de los nuevos Estados Miembros, el informe final del Consorcio (2000, pág. 130) dice lo siguiente: “Habida cuenta de los conocimientos empíricos acerca del impacto de la migración en la mano de obra, los flujos y los volúmenes proyectados de migrantes no afectarán mucho a los sueldos ni al empleo en los países receptores... Conviene recordar que un aumento de un punto porcentual en la proporción de trabajadores extranjeros en un sector reduce los salarios en un 0,25% en Austria y un 0,65% en Alemania. El riesgo de desempleo aumenta un 0,8% en Austria y un 0,2% en Alemania.” Brücker (2002) afirma que los salarios de los trabajadores manuales aumentarían en un 1,05% y los de los trabajadores no manuales en un 0,18% si la proporción de los inmigrantes en la fuerza laboral aumentase un 1%, suponiendo una situación de equilibrio en los mercados del trabajo. Si el mercado del trabajo no estuviera en equilibrio (y suponiendo una semielasticidad de los sueldos de -0,4 para los trabajadores manuales y de -1,0 para los trabajadores no manuales), los sueldos de los trabajadores manuales descenderían un 0,48%, y los de los trabajadores no manuales un 0,19%, mientras que el desempleo de los trabajadores manuales aumentaría un 0,85% y el de los trabajadores no manuales un 0,05%. Brücker mostró también que los sueldos de los trabajadores nativos disminuirían ligeramente a medida que aumentase la relación de sustitución (la relación entre las prestaciones del desempleo y los salarios después de los impuestos). Los sueldos disminuyen un 0,6% cuando la relación de sustitución es del 20%, un 0,67% cuando es del 40% y un 0,73% cuando es del 60%. Por último, diez estudios empíricos citados por Brücker (2002, pág. 20) arrojan resultados similares. Nueve de los diez estudios muestran que “un aumento del 1% en la mano de obra, causado por la migración, da lugar a un cambio en los sueldos de los trabajadores nativos del orden de... entre -0,3% y +0,3%”. Según estos mismos estudios empíricos, los riesgos individuales de desempleo aumentan entre el cero y el 0,2%. Las constataciones empíricas mencionadas nos permiten extraer un cierto número de conclusiones acerca del impacto de la migración en los mercados de trabajo de los países receptores. En primer lugar,

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los efectos negativos de la inmigración en los salarios y el empleo de la mano de obra poco calificada son reducidos (menos del 1%). Además, el impacto de la inmigración puede ser muy inferior al de otros factores, como el cambio tecnológico. En segundo lugar, los efectos negativos de la migración tienden a aumentar a medida que aumenta la rigidez del mercado del trabajo. En otras palabras, las instituciones del mercado del trabajo pueden ser un factor determinante del efecto negativo más importante que las características (por ejemplo, la composición de las calificaciones) de la mano de obra inmigrante. Un estudio de Angrist y Kugler (2003) confirma esta conclusión y pone de relieve las imperfecciones del mercado de productos como otra causa de los efectos desfavorables en los salarios y el empleo. En tercer lugar, las consecuencias más graves de la inmigración para la distribución afectarían sólo a una reducida minoría de la fuerza laboral nativa. Sin embargo, no debemos ignorar el hecho de que la capacidad de ganancia de esta minoría ya es baja. Por consiguiente, el argumento en favor de la libertad de circulación debe ir acompañado de un plan compatible de incentivos e indemnizaciones que compensen a la mano de obra poco calificada y al mismo tiempo la induzcan a invertir en la mejora del nivel de calificaciones.

La migración y los balances fiscales

Otro impacto de la inmigración se produce en los balances fiscales. Sobre la base de los análisis de la situación en Alemania, presentados en Bonin (2001) y Bonin et al. (2000), Brücker (2002, pág. 27) señala un efecto positivo de los migrantes en las finanzas públicas. Los pagos fiscales netos (o sea, el equilibrio entre los pagos fiscales y las transferencias de la seguridad social, más los gastos del sector público) son positivos para todo el ciclo vital de los inmigrantes que llegan al país entre los 11 y los 48 años de edad. En la actualidad, alrededor del 78% de los migrantes pertenecen a cohortes que contribuyen al superávit presupuestario. En conjunto, la contribución neta de un inmigrante representativo durante toda su vida es de unos 50.000 euros. Estas conclusiones son similares a las de Storesletten (2003), que constató que el valor presente neto de la contribución positiva al erario público sueco de un inmigrante joven que trabaje es de 23.500 dólares EE UU. Esta cifra es superior a la pérdida resultante de admitir un nuevo inmigrante, que es de 20.500 dólares. La tasa de participación equilibradora (o sea, la tasa de empleo con la cual las ganancias para el erario público son nulas) es del 60%, cifra inferior a la tasa empírica para este grupo. Hay

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que tener presente que la contribución de los migrantes a la hacienda sueca es positiva a pesar de que el sistema de bienestar social de Suecia es uno de los más completos del mundo. Estas conclusiones demuestran que la idea de que los inmigrantes representan una pérdida para el erario público carece de credibilidad. Como demuestran los datos expuestos, cuando se consideran las consecuencias de la migración para el bienestar social las conclusiones de los estudios empíricos coinciden con las predicciones derivadas de los modelos teóricos de la libertad de circulación. Estas conclusiones sugieren además que los responsables de las políticas en los países receptores no tienen ninguna razón económicamente justificable para oponerse a la libertad de la circulación. Desde la perspectiva de las políticas adoptadas en los países de destino, la única reserva que puede hacerse es la derivada de la necesidad concreta de establecer un plan de compensación para reducir el costo de la inmigración para un sector minoritario de la mano de obra, e inducir a este sector a que invierta en la mejora de sus calificaciones.

La gobernanza de la libre circulación

Con frecuencia se equipara la libre circulación a la afluencia masiva de “extranjeros” en los países desarrollados. Incluso los menos alarmistas se dicen preocupados por los efectos a largo plazo de la migración continuada, especialmente en la composición étnica de la población de los países receptores. Sin embargo, la experiencia de la libre circulación de las personas en la Unión Europea desde 1968 hace pensar que estas preocupaciones no están justificadas. Como decíamos más arriba, ni el número de emigrantes griegos, ni el de emigrantes portugueses, han aumentado en proporciones alarmantes desde que se introdujo gradualmente la libertad de circulación en la UE (Straubhaar, 1992). A esto podría responderse que las bajas tasas de aumento de la migración interna de la UE se deben a las diferencias relativamente escasas del ingreso per cápita entre los miembros de la UE desarrollados y los menos desarrollados. Basándose en este argumento, algunos responsables de las políticas y de los medios de comunicación de los Estados Miembros desarrollados de la UE señalaron a nuestra atención la afluencia de emigrantes de Europa Central y Europa Oriental que se produciría después de la adhesión. No obstante, las estimaciones oficiales no confirman estas predicciones alarmistas. Por ejemplo, el European Integration Consortium

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(2000, págs. 121–126) informa de que la tasa de crecimiento del número de migrantes de Europa Central y Oriental sería probablemente reducida (y lo sigue siendo) después de la introducción de la libre circulación. El informe, centrado en Alemania, estima que el número de migrantes procedentes de Europa Central y Oriental que entran todos los años aumentará en unas 220.000 unidades al inicio del régimen, reduciéndose a 96.000 en el año 2010. El número total de migrantes de Europa Central y Oriental que viven en Alemania alcanzará, según los cálculos, la cifra de 1,9 millones en 2010, 2,4 millones en 2020 y 2,5 millones en 2030. Esto significa que la proporción de migrantes de estos países en la población alemana aumentará del 0,6% en 1998 al 3,5% en 2030. Esta hipótesis de base se inspira en el supuesto de que el PIB per cápita en los países de Europa Central y Oriental convergerá hacia el promedio de la UE al ritmo del 2% al año. Si se extrapolan estos resultados a la Unión Europea de 15 países, sobre la base de la distribución presente de los migrantes de Europa Central y Oriental en dichos países, el informe calcula que el número anual de migrantes de esta procedencia aumentará en 335.000 en un principio. El aumento se reducirá paulatinamente, hasta quedar por debajo de 150.000 en el año 2010. El total de migrantes de Europa Central y Oriental aumentará a 2,9 millones en 2010 y a 3,7 millones en 2020. En el año 2032 se alcanzará un máximo aproximado de 3,9 millones. De estas cifras se infiere que la proporción de migrantes de Europa Central y Oriental que viven en la Unión Europea de 15 países aumentará del 0,2% en 1998 al 1,1% en 2030. Estas conclusiones hacen pensar que la barrera que se opone a la aceptación de la libertad de circulación como una opción de política viable y ética es más “ideológica” que “real”. No obstante, dada la inoperancia de los esfuerzos por restringir la migración desde el colapso del bloque soviético, cada vez se es más consciente de la necesidad de “gestionar” la migración internacional, en vez de “controlarla”. De hecho, los responsables de las políticas en los países desarrollados se están convenciendo de que la migración internacional “no puede gestionarse de manera efectiva... con medidas nacionales solamente, y hacen falta esfuerzos colectivos... para reforzar las capacidades nacionales” (Solomon y Bartsch, 2003; véase también Salt, 2005). En los párrafos siguientes trataremos de dar forma a algunos principios generales que podrían mejorar las posibilidades de éxito de los intentos de gestionar la migración internacional.

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Reconsiderar el papel del Estado

El primer principio es que nuestro enfoque del papel del Estado en la regulación de la migración internacional ha de experimentar un cambio paradigmático. Como es sabido, el enfoque tradicional se basa en una visión estrictamente realista del mundo, en la cual el Estado se considera el único ente autorizado para determinar quién puede entrar y quedarse en su territorio. Aunque no es necesario abandonar el concepto del Estado como autoridad reguladora última dentro de su jurisdicción, razones imperativas nos obligan a redefinir esta autoridad. Ante todo, la idea de que el Estado es la autoridad única que determina quién entra y permanece en su territorio puede debilitar, más que reforzar, la autonomía de la política estatal. Esto ocurre especialmente con las decisiones de política de la inmigración, que siempre implican trueques entre algunos intereses “nacionales” a los que el Estado debe dar preferencia y los intereses de los extranjeros, a los que se ve como forasteros. Como indica Ugur (1995), este tipo de división entre los “propios” y los “extraños” o “forasteros” permite que una minoría muy reducida de nacionales se afirmen como grupos con poder de veto. Estos grupos con poder de veto pueden bloquear fácilmente políticas de inmigración que serían beneficiosas para la sociedad en general. La ironía de todo ello es que cuanto más se presenta al Estado como el guardián medieval del portón de ingreso, más probable es que estos grupos con poder de veto puedan imponer su voluntad, tanto a los que deciden las políticas como al resto de la sociedad.7 La otra razón de que una visión estrictamente realista del Estado reduzca la autonomía política es que el fracaso de las políticas migratorias restrictivas genera un aumento exponencial en la demanda de nuevas restricciones. A medida que las políticas restrictivas fracasan en su intento de frenar el proceso, los grupos que tienen poder de veto alzan la voz y multiplican sus críticas. Estas críticas se basan en el 7.

Ejemplos de grupos con poder de veto sobre las políticas migratorias son los siguientes: los sindicatos en los sectores del mercado del trabajo de alta densidad de migrantes, las autoridades regionales en las regiones de alta densidad de migrantes, los grupos que llevan a cabo campañas xenófobas en las vecindades donde viven muchos migrantes o en las escuelas, etc. Aunque pueden aparecer grupos opositores o individuos que denuncien a estos grupos con poder de veto, es probable que su influencia sea menor que la de los propios grupos cuando se espera que el Estado (que es el que decide las políticas oficiales) actúe como un guardián que cierra el paso a los “intrusos”.

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argumento de que el Estado ha fracasado en el sector mismo en el que es aceptado como la única autoridad capaz de actuar y en el que está equipado con los poderes necesarios para defender los intereses de sus ciudadanos. Por consiguiente, el cambio paradigmático en nuestra idea del Estado debe inducirnos a descartar el concepto de Estado como guardián medieval, en favor de un concepto más moderno. Con este concepto, el Estado sigue siendo la autoridad última de regulación de la migración, pero la legitimidad de su poder regulador no se basa en su capacidad de controlar la inmigración. Como ocurre con la libre circulación de bienes y capitales, la legitimidad de sus políticas regulatorias depende de que mejoren el bienestar social. En otras palabras, y con la excepción de los riesgos de la seguridad, no hay que seguir pensando que la responsabilidad del Estado hacia su población se cumple levantando vallas en las fronteras. La responsabilidad del Estado debe comprender la regulación de la entrada libre de los migrantes con fines legítimos (por ejemplo trabajar o prestar servicios), con miras a mejorar el bienestar social.

Multilateralismo

El segundo principio debería ser la aceptación del multilateralismo como se acepta la circulación de bienes y capitales, porque no es probable que las políticas unilaterales sean eficaces o eficientes en su manejo de la migración. La ineficacia del unilateralismo la demuestra el hecho de que las políticas restrictivas no han conseguido impedir la inmigración. Por ejemplo, a finales de los años 90 se calculó que cada año unas 400.000 personas entraban en la UE de resultas solamente de la trata de seres humanos y el contrabando (Comisión de la UE, 2000, pág. 13). Esta cifra representa un aumento de 4 a 8 veces de las estimaciones de comienzos de los años 90, y no incluye a las personas que permanecen en el país cuando su visado ha caducado u otros tipos de migrantes irregulares. Sorprendentemente, es una cifra muy superior a la del número máximo de migrantes que, según las estimaciones, se trasladarán de los países de Europa Central y Oriental a la UE actual de 15 miembros de resultas de la libre circulación. El unilateralismo tampoco es eficiente porque en un mundo interdependiente da resultados subóptimos, como la desviación de la migración y la multiplicación de medidas restrictivas. Además, el unilateralismo implica un alto grado discrecional, y por consiguiente

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reduce la coherencia y la credibilidad de las políticas unilaterales. La consecuencia de ello es que los migrantes potenciales, o los gobiernos de los países de emigración, pondrán siempre en duda la legitimidad de la acción unilateral y, por lo tanto, se abstendrán de cooperar o de cumplir las normas. El bilateralismo también es rechazable porque, además de los problemas de coherencia y credibilidad que plantea el unilateralismo, implica una discriminación. Esta discriminación hace que los acuerdos bilaterales hayan de carecer forzosamente de transparencia y sean siempre más costosos de aplicar. Algunos políticos, o analistas de la política (por ejemplo Solomon y Bartsch, 2003; Lagenbacher, 2004, o la Organización Internacional para las Migraciones) tienden a pensar que la cooperación regional puede facilitar una gestión efectiva de la migración internacional. Sin embargo, estas expectativas son excesivamente optimistas, porque el regionalismo sólo puede conducir a una gobernanza global efectiva si existe ya un marco multilateral dentro del cual han de moverse los actores regionales.8 Si no existe un marco multilateral que establezca los parámetros de la acción colectiva, los arreglos regionales podrían aumentar el riesgo de que se adopten políticas restrictivas. Este riesgo tiene probabilidades de materializarse por dos razones. En primer lugar, la teoría de la política comercial internacional nos enseña que cuanto mayor sea el país más capaz será de mejorar su relación de intercambio erigiendo barreras al comercio. Como un bloque regional es mayor que cada uno de sus miembros, ello permite que un grupo de países mejore su relación de intercambio a expensas de sus interlocutores comerciales. En el caso del comercio, la mejora de la relación de intercambio es imputable a la disminución de la demanda de importaciones en el bloque proteccionista que, a su vez, presiona a la baja los precios de exportación de los interlocutores comerciales. Por consiguiente, en ausencia de un marco multilateral, un bloque regional puede tender a aplicar medidas más restrictivas que cualquiera de sus miembros a título individual.9 8. Ugur (2000) examina las razones de que esto ocurra en el sector de la política comercial. Su principal constatación es que el regionalismo puede socavar la gobernanza global de los f lujos comerciales, salvo que haya una autoridad superior que imponga sanciones a los bloques regionales. 9. Debe observarse, no obstante, que las restricciones comerciales causan una disminución del bienestar global. Esto se debe a que las ganancias de los países

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En el caso de la migración internacional, la mejora del bienestar social no es necesariamente la causa de que se aplique un número excesivo de restricciones. La tendencia restrictiva se deriva de la posibilidad de una “desviación de la migración” dentro de un bloque regional. Por desviación de la migración se entiende una situación en la que los migrantes entran en el país miembro más restrictivo del bloque pasando por otros miembros que quizás adopten políticas menos restrictivas. Debido a este riesgo de desviación, la consolidación de la libre ­circulación dentro de la UE, después del mercado único, fue acompañada de la fortificación de las fronteras externas. En otras palabras, los arreglos migratorios regionales pueden quedar sometidos, en lo esencial, a las preferencias de los miembros más restrictivos del bloque. La ironía de todo ello es que los miembros proteccionistas también podrán asegurar una exclusión más efectiva, lo que quizás no sería posible si cada país actuara por su cuenta.10 La segunda razón de que los regímenes regionales puedan aplicar políticas migratorias restrictivas tiene que ver con la limitada capacidad de ejercer presión de los países de emigración. A falta de un marco multilateral, los países de emigración se encontrarán en mala posición para negociar con los países de destino que forman un bloque regional, independientemente de que los países de emigración pertenezcan a un bloque regional propio. Estos países, frente a la actitud común de los países de destino, pueden cumplir las normas o rechazar las propuestas en la mesa de negociación. Si se elige la primera opción, el acuerdo entre los dos bloques reflejará el mínimo común denominador, determinado por las preferencias del miembro más restrictivo del bloque del país de destino. Si se opta por la segunda posibilidad, el bloque del país de destino reaccionará aplicando nuevas restricciones en respuesta a la falta de cooperación de los países de emigración. En general, si no existe un marco multilateral es muy probable que el enfoque regional de la gestión de la migración internacional perpetúe los niveles de restricción existentes o cree una tendencia hacia la imposición de nuevas restricciones. Con un marco multilateral basado que limitan las importaciones siempre son menores que las pérdidas que sufren los países exportadores. 10. La dinámica en este caso es la misma que la de los grupos con poder de veto dentro del contexto nacional de la formulación de políticas oficiales. Un solo miembro del bloque (o sea, una minoría definida) puede detener la relajación de la política migratoria del bloque.

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en la no discriminación, tanto los países de emigración como los países receptores pueden evitar el dilema del prisionero, que implica la interacción no cooperativa.

No discriminación

El tercer principio de la gobernanza de la libertad de circulación es el de la no discriminación. Este principio es similar al principio de no discriminación de la Organización Mundial del Comercio, que se basa en dos disposiciones: el trato de nación más favorecida (NMF) y el trato nacional. El régimen de NMF asegura que no se produzcan discriminaciones entre los interlocutores comerciales, o sea, que los países o los bloques regionales se ven obligados a liberalizar su comercio con todos los interlocutores comerciales. No obstante, el régimen de NMF, que es más significativo, reduce la probabilidad de recurrir a medidas restrictivas si estas medidas afectasen no sólo a algunos países, sino a otros interlocutores respecto de los cuales parece apropiado aplicar una política más liberal. El régimen del trato nacional impide otro tipo de discriminación, que se practica entre los nacionales y los inmigrantes. Este régimen garantiza la igualdad de las prestaciones relacionadas con el empleo, como los sueldos, las condiciones de trabajo, los seguros sociales, los seguros de enfermedad y las condiciones de contratación y de despido. El trato nacional hará que los empleadores prefieran menos la mano de obra inmigrante y, en consecuencia, moderará el efecto de atenuación de los salarios de la inmigración. En otras palabras, el trato nacional es necesario no sólo para impedir la discriminación y el posible “dumping social”, sino también para limitar los efectos de la inmigración en la distribución. Por último, el trato nacional contribuirá a eliminar la preferencia de los empleadores por los trabajadores migrantes que perciben sueldos más bajos y menores prestaciones. De resultas de ello, aumentará la probabilidad de que la inmigración venga determinada por las vacantes efectivas en el país receptor, y no por la expectativa de que los trabajadores migrantes trabajen cobrando menos, mediante sistemas de empleo no declarado.

Una organización multilateral

El cuarto principio debería implicar un acuerdo sobre la necesidad de crear una organización multilateral que regule la migración inter-

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Migración sin fronteras

nacional. Esta organización podría denominarse la Organización Mundial de la Migración (OMM) y debería existir paralelamente a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), pero independientemente de ellas. Esto es debido a que ni la OMC ni el ACNUR son las organizaciones apropiadas para gestionar una migración en busca de empleo. El ACNUR es inadecuado porque su interés principal es la protección de los derechos básicos de los refugiados, como tipo específico de migrante. Como es natural, las Naciones Unidas siguen teniendo un importante papel que desempeñar fijando normas, que la nueva organización multilateral para la migración deberá incorporar. Un ejemplo de estas contribuciones es la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, de 1990, que entró en vigor en 2003 tras haber sido ratificada por 20 países, en su mayoría de emigración (Pécoud y de Guchteneire, 2006). Recientemente se ha sugerido que algunos principios del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) podrían utilizarse en la gobernanza global de la migración. Aunque los principios de NMF y de trato nacional del AGCS son pertinentes para la OMM propuesta, el régimen del AGCS se presta mucho más a las normas discrecionales que a las normas obligatorias y transparentes. Según el AGCS, los gobiernos eligen los sectores en los que se comprometen a garantizar el derecho de los proveedores extranjeros a prestar servicios. Incluso para los servicios comprendidos en los compromisos, los gobiernos pueden fijar limitaciones al acceso a los mercados y al grado de trato nacional que están dispuestos a conceder. Además, los gobiernos pueden retirarse del acuerdo y renegociar los compromisos. Considerando estos elevados niveles discrecionales, el AGCS dista mucho de ser un modelo para la libre circulación.

Acuerdos de retorno

El quinto principio de la gobernanza de la libre circulación es que la OMM propuesta debería elaborar un modelo de acuerdo de retorno que todos los miembros deberían aceptar al ingresar en la Organización. Esto es necesario para garantizar que la libre circulación no vaya en un solo sentido, y que los migrantes sean conscientes de los riesgos inherentes al proceso. Un régimen de libre circulación sin acuerdos de retorno se vería comprometido por la asimetría que refleja

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en sentido inverso la actual asimetría entre la emigración (que es libre) y la inmigración (que está restringida). La actual asimetría es objeto de críticas (justificadas), porque se la ve como un modelo de incoherencia e incluso de hipocresía puesto que, en un mundo de Estados soberanos, la libertad de emigrar no puede ejercerse si no existe un Estado que acepte al emigrado potencial. Para evitar la asimetría inversa que podría crearse con la libertad de circulación, los gobiernos de los países de emigración deben aceptar el retorno de sus ciudadanos que no encuentren empleo en el país receptor, o que sean expulsados por razones claramente enunciadas en el derecho interno del país receptor. Los acuerdos de retorno son necesarios también para indicar a los migrantes potenciales que deben sopesar las ventajas y los riesgos de la migración, incluido el riesgo de no encontrar trabajo y tener que regresar al país de origen. Además, los acuerdos de retorno pondrán fin a la visión de las personas deportadas como delicuentes, y harán del regreso una parte natural de los movimientos migratorios. De resultas de ello, los acuerdos de retorno aumentarán las probabilidades de que la decisión de emigrar no sea en un solo sentido. Esos acuerdos informarán a los inmigrantes potenciales de que el regreso a su país en periodos de desempleo no impedirá probablemente que vuelvan entrar en el país de destino en el futuro. Por consiguiente, los migrantes se sentirán menos inclinados a entrar en la clandestinidad cuando caduque su visado de estancia en el país de destino, porque no han encontrado empleo.

Conclusiones

El análisis precedente nos conduce a una serie de conclusiones relativas a la ética, la economía y la gobernanza de la libre circulación de personas. La primera conclusión general es que el argumento ético contra la libre circulación de las personas no puede alegarse por dos razones. La primera es que los argumentos éticos existentes contra la libre circulación se basan en criterios no objetivos ni cuantificables. La segunda es que los análisis en que se basa un argumento cualquiera contra la libre circulación tienden a ser de alcance limitado, y no tienen en cuenta las interacciones entre actores a diferentes niveles y con distintos intereses, y las consecuencias de esas interacciones para el bienestar social. Si definimos como “éticas” todas las acciones que dan lugar a un aumento del bienestar social (es decir, si minimizamos la vinculación entre la ética por una parte y los intereses sectoriales

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por la otra), la libre circulación podrá defenderse como una opción de política ética. Una vez establecido este principio, ya no será ético tratar asimétricamente el desplazamiento de personas y el de bienes/ capitales. La libre circulación de personas, bienes y capitales se inspira por igual en los beneficios potenciales para las partes en la transacción (exportadores e importadores en el caso de los bienes y los capitales, y mano de obra migrante y empleadores en el país receptor en el caso de la migración). Es cierto que todos los tipos de desplazamientos tienden a acarrear consecuencias para la distribución. En el caso de la migración, los efectos de distribución son el mayor riesgo de desempleo para los trabajadores poco calificados en los países de destino, o el descenso relativo de sus sueldos.11 Sin embargo, estos efectos en la distribución no pueden servir de base al argumento ético contra la libre circulación, sobre todo cuando hay indicaciones de que los efectos en la distribución, en forma de desempleo o de riesgos para los salarios de la fuerza laboral poco calificada, tienden a ser más elevados de resultas del libre comecio y la movilidad del capital. Los efectos redistributivos del libre desplazamiento de la mano de obra (al igual que el libre desplazamiento de bienes/capitales) sólo pueden implicar la imposición a los beneficiarios de la libre circulación de la obligación de compensar a los que salgan perjudicados. Esta compensación formará parte ya de la fiscalidad de los migrantes empleados, que pagan impuestos para financiar no sólo los servicios sociales de los que gozan los migrantes en el país receptor, sino también inversiones infraestructurales que pueden o no beneficiar al migrante en la medida en que beneficien a los nativos del país receptor. También es posible imponer un gravamen de acceso (o una tasa de permiso de entrada) que complemente la fiscalidad normal. Estas indemnizaciones serán más beneficiosas a largo plazo para los indemnizados si se hacen compatibles con los incentivos para invertir en la mejora del nivel profesional. La segunda conclusión general es que la libertad de circulación aumentará probablemente el bienestar social en el país receptor, aunque 11. El comercio internacional plantea externalidades similares. De hecho, como decíamos más arriba, el comercio internacional puede ser una causa más importante de redistribución de la renta en los países importadores. Los movimientos de capital presentan una serie distinta de externalidades, que dan lugar a la destrucción de los métodos tradicionales de producción, así como de las comunidades constituidas en torno a ellos.

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las proporciones de la mejoría sean modestas. Así pues, no hay un argumento económico sólido que permita rechazar la libre circulación de las personas como opción de política para los países receptores. De los análisis económicos y las constataciones empíricas se colige que sólo hay un argumento en relación con el efecto distributivo de la libre circulación que, en todo caso, es menos importante que los efectos distributivos del cambio tecnológico en particular y de la globalización en general. Desde luego, podría aducirse que los impactos no cuantificables de la migración pueden superar a los impactos cuantificables, y que el argumento económico por sí solo no puede verse como una justificación general de la libre circulación. Estos argumentos sólo pueden ser pertinentes en la medida en que exigen la creación de estructuras de gobernanza adecuadas que reduzcan los riesgos inherentes a la libertad de circulación. No pueden servir de base para rechazar la libre circulación por principio. El análisis precedente nos permite abordar la cuestión de la regulación de la libre circulación y determinar principios que reduzcan los riesgos relacionados con ésta, a saber, una redefinición de la legitimidad del Estado basada en el bienestar social, una cooperación internacional efectiva, una gobernanza institucionalizada, el principio de no ­discriminación y el principio de la simetría en el trato de la migración y en el regreso de los migrantes. Si no pueden formularse argumentos éticos o económicos contra la libre circulación, ¿en qué medida será ésta una opción viable de política, dado el actual clima político? A esta pregunta puede darse una respuesta optimista y otra pesimista. Por una parte, hay fuertes indicaciones de que los países desarrollados son conscientes de los factores estructurales que elevarían el nivel de la migración, independientemente de las restricciones impuestas. Estos factores son la desigualdad persistente y cada vez mayor en los ingresos per cápita entre los países, las diferentes estructuras demográficas, la facilidad del transporte y las comunicaciones internacionales, y los niveles más altos de educación de las personas en los países menos desarrollados (OCDE, 2003, pág. 1). Por otra parte, también hay indicaciones de que está surgiendo una tendencia a aceptar la necesidad de un marco internacional parar “gestionar”, más que “restringir”, la migración internacional. Esta tendencia se recoge en los informes de la OCDE y del Consejo de Europa y ha dado lugar a la creación de plataformas interguberna-

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mentales como la Iniciativa de Berna (véase, por ejemplo, Salt, 2005; Solomon y Bartsch, 2003). Según Salt, en el contexto europeo la tendencia emergente refleja un grado de consenso sobre un cierto número de principios que son compatibles con los que identificamos anteriormente. Se trata de lo siguiente: i) no control, sino gestión de la migración: esta necesidad ha sido reconocida tanto por los gobiernos como por las organizaciones intergubernamentales; ii) reconocimiento del impacto positivo de la inmigración; iii) enfoque global que evite las consecuencias imprevistas del enfoque fragmentario, y iv) cooperación con terceros países. Pero no hay que dejarse arrastrar por el optimismo que puedan inspirar estos datos. El debate sobre la migración todavía está informado por una lógica “realista” que tiende a prescindir de los criterios objetivos en favor de criterios esencialmente subjetivos, como la nacionalidad y los intereses nacionales, como base para la formulación de políticas. Por esto, incluso en la UE (que posee el régimen de libre circulación regional más desarrollado), el desplazamiento de los nacionales de terceros países sigue considerándose una prerrogativa de los Estados Miembros, que adoptan medidas comunes en un marco poco coherente de cooperación y armonización. Además, el marco propuesto refleja referencias explícitas en favor de la selectividad, la vigilancia y la limitación de la migración, como base para lograr la integración de los migrantes actuales (Comisión de la UE, 2000). Es probable que estas preferencias entren en conflicto con los principios que he propuesto anteriormente. Por consiguiente, la libre circulación y un régimen auténtico de gobernanza global todavía no parecen ideas aceptables para el actual clima político. Con todo, el que algo no sea viable en el contexto actual no significa que sea irrelevante o que sus resultados vayan a ser inferiores. Por el contrario, una propuesta de política que parece prácticamente inaplicable con el actual clima político podría ser el único modo de evitar las añagazas de la conveniencia política.

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Capítulo 5

Gestionar la migración: ¿hacia el régimen perdido? Bimal Ghosh

La movilidad humana, entendida como el número de personas que circulan de un país a otro, nunca ha sido tan alta como hoy. Hay cada vez más personas deseosas de circular y esperando hacerlo. El número de países en los que los migrantes exceden del 10% de la población total ha pasado de 43 en 1960 a 70 en 2000 (Naciones Unidas, 2004). Paradójicamente, vivimos también en una época en que los gobiernos, mal equipados para gestionar estos flujos de un modo constructivo, se muestran cada vez más reacios a admitir la entrada de los migrantes, al tiempo que la tolerancia a los extranjeros disminuye en muchas sociedades receptoras. Un hecho significativo es que en 1976 sólo el 7% de los 150 Estados Miembros de las Naciones Unidas creían que sus tasas de inmigración eran demasiado altas; en 1993 este porcentaje había pasado al 35%, o sea que se había quintuplicado en menos de tres décadas. Hoy en día, el 40% de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas aplican políticas destinadas a reducir la inmigración (Naciones Unidas, 2003).

El desfase de la migración y la necesidad de cambio

Paralelamente a esta situación paradójica se está produciendo un creciente desfase en el sistema mundial de la migración. Por una parte, en los países de emigración van en aumento las presiones migratorias, acentuadas por la atracción de los países de destino, incluida la poderosa fuerza de la demanda. Las oportunidades de entrada legal, en cambio, se reducen. Aunque se advierten algunos débiles signos de cambio,

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las actuales políticas migratorias están resultando inadecuadas para armonizar de un modo sostenible y dinámico estas tendencias conflictivas. Estas políticas, que en su orientación y sus características son en su mayor parte reactivas y miran hacia adentro, concentrándose en el control unilateral de la inmigración en vez de gestionar la migración mediante la acción cooperativa o multilateral, han resultado inadecuadas para responder a los nuevos desafíos de la migración internacional o aprovechar las oportunidades que ofrece. Y hay algo peor todavía: estas políticas han producido algunos resultados perversos. De esto hay muchas indicaciones. En un gran número de países receptores ha aumentado considerablemente el personal y los gastos destinados a impedir la migración irregular. Sin embargo, el número de migrantes irregulares ha crecido más que nunca. En efecto, cuando en los países de emigración existen fuertes presiones de salida, y en los países de destino una poderosa fuerza de atracción, y especialmente cuando ambas tendencias convergen, las restricciones a la admisión no detienen, por sí solas, la migración, sino que desvían el movimiento hacia canales irregulares, que es precisamente lo que está ocurriendo hoy. Además, aunque la aplicación de medidas draconianas podría frenar la migración irregular (como indica el descenso temporal de las entradas irregulares en los Estados Unidos a raíz de las medidas adoptadas como consecuencia del 11 de septiembre), las democracias liberales no pueden mantenerlas durante mucho tiempo sin arriesgarse a que se produzca una profunda erosión de los derechos y valores fundamentales que las sustentan. En los Estados Unidos, por ejemplo, el presupuesto del INS (Servicio de Inmigración y Naturalización), del cual la mitad por lo menos se dedica a la vigilancia del cumplimiento de las normas, incluida la prevención de la inmigración irregular, se ha multiplicado por 20 pasando de 250 millones de dólares en 1980 a unos 5.000 millones en 2000; este proceso coincidió con un fuerte aumento del personal de vigilancia. Sin embargo, el número de inmigrantes irregulares casi se triplicó, pasando de 3 millones a 9,3 millones (a pesar de diversos programas de legalización), con un incremento anual de unas 700.000 personas desde finales de los años 90 (Passel et al., 2004; Chicago Council on Foreign Relations, 2004). Otros países industriales han conocido experiencias similares. En Europa occidental, por ejemplo, las estrictas medidas de control de la inmigración y el aumento de los costos por este concepto han coincidido con un incremento de la inmi-

Gestionar la migración: ¿hacia el régimen perdido?

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gración irregular, que en la actualidad se estima en 500.000 personas al año. Dicho de otro modo, por lo menos una de cada dos personas que entran en los Estados Unidos o en Europa Occidental lo hacen incumpliendo las leyes y reglamentos vigentes. La trata de seres humanos, que cada vez está más imbricada con el tráfico de drogas y armamentos, la prostitución de mujeres y jóvenes y otras formas de maltrato infantil, aumenta también, y todos los años de 10.000 a 12.000 millones de dólares son encauzados a este negocio. Estos movimientos a gran escala, que desafían las leyes vigentes y a menudo van acompañados de una amplia variedad de actividades criminales, han creado el temor, al parecer muy extendido, de que la migración esté escapando a todo control. Si la formulación de nuevas políticas se lleva a cabo en un clima de crisis de gestión y sigue basándose en un enfoque reactivo, fragmentario y tendencioso, se creará con toda probabilidad un círculo vicioso en el que aumentarán a la vez las restricciones a la inmigración y la inmigración irregular. Otros costos humanos derivados de la situación actual son igualmente inquietantes. Desde 1993, miles de personas han muerto en el intento de llegar a Europa Occidental, a menudo con ayuda de los traficantes. Por esta misma causa, o por otras causas similares, en la frontera entre México y los Estados Unidos cada día muere una persona por término medio. Al propio tiempo, el sentimiento xenófobo y contrario a la inmigración va creciendo en muchas sociedades receptoras, causando disturbios raciales y enfrentamientos civiles y sometiendo a presión las relaciones entre los Estados. Estos ejemplos distan mucho de ser positivos o de demostrar la eficacia de las políticas presentes, y tampoco testimonian un funcionamiento regular del sistema. Si, como acabamos de ver, las políticas migratorias restrictivas y unilaterales no han funcionado bien, ¿no deberíamos dar un giro a estas políticas situándolas en el otro extremo, o sea, en la plena libertad de circulación? No parece conveniente. En este capítulo trataremos de demostrar que un régimen de migración ilimitada, por atractivo que parezca a primera vista, no es probable que dé resultados mucho mejores que las políticas actuales, y que su viabilidad política, por lo menos desde una perspectiva de corto a mediano plazo, es sumamente problemático. Lo que debemos tratar de conseguir es un régimen de migración gestionada que se base en el concepto de la apertura regulada y se sostenga en una estrecha cooperación entre los Estados. Pero antes de apresurarnos a sacar conclusiones, tenemos que examinar con

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más detenimiento las consecuencias y la viabilidad de un régimen de “migración sin fronteras”. Esto es lo que haremos a continuación desde tres perspectivas diferentes: la economía, los derechos humanos y la seguridad del Estado.

Migración sin fronteras: la economía de las fronteras abiertas

Hay un número sin fin de teorías que tratan de explicar la migración económica. Pero ninguna de ellas es más directa o afirmativa que las teorías clásicas y neoclásicas de la migración económica, que afirman sus efectos beneficiosos para todos. Dado que estos modelos teóricos excluyen cualquier intervención del gobierno en la migración, parece adecuado empezar a examinar los méritos económicos de una política de fronteras abiertas, utilizándolos como marco de referencia.1 Según estas teorías, cuando los trabajadores se trasladan de países de bajos salarios y excedente de mano de obra a países de altos salarios y abundantes capitales, ello facilita una utilización más eficaz de la mano de obra y reduce las diferencias salariales entre los países. El país receptor sale ganando, porque la inmigración remedia la escasez de la mano de obra, facilita la movilización laboral y, a menudo, aumenta el capital humano del país. Con ello se reduce también la presión inflacionaria causada por los salarios, se contribuye a la plena utilización del capital productivo y se fomenta el crecimiento económico, incluidas las exportaciones. Para el país de emigración, este proceso da lugar a un descenso del desempleo y una promoción del crecimiento económico mediante el acceso a insumos estratégicos y a las calificaciones de los trabajadores que regresan al país. Los migrantes salen ganando también, porque obtienen sueldos más elevados y porque la productividad del país receptor es más alta. De estas teorías puede inferirse que el aumento salarial en el país de emigración, y su descenso en el país receptor, ponen fin a los costos de los factores, que con el tiempo se igualan entre los dos países. 1. Para una prueba empírica de las consecuencias económicas de anteriores flujos de migrantes, tanto para los países de emigración como para los países receptores, véase la contribución de Mehmet Ugur a este volumen (Capítulo 4). No obstante, debe observarse que con una política de “migración sin fronteras” es probable que cambiase profundamente no sólo el nivel de la migración internacional, sino también su entera configuración, así como sus consecuencias económicas.

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Si estas teorías son ciertas ¿cuál será la ganancia a escala mundial? En 1984, Hamilton y Whalley hicieron una evaluación de las posibles ganancias en eficiencia. Estos autores utilizaron una sencilla metodología para deducir las diferencias en la productividad marginal de la mano de obra entre los países y las regiones, debidas a las barreras a la movilidad interna de la mano de obra, y llegaron a la conclusión de que cuando se eliminen estas barreras los aumentos de eficiencia podrían multiplicar por dos los ingresos mundiales. Más recientemente, Dani Rodrik (2005) postuló que, como hay grandes diferencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo en los sueldos de trabajadores de calificaciones parecidas –en un factor de diez o más, mientras que las diferencias para los productos básicos y los activos financieros pocas veces superan la proporción de 1:2– las ganancias de la apertura podrían ser pingües: alrededor de 25 veces más que las que puedan obtenerse de la liberación del movimiento de bienes y capitales. Este autor estima que incluso una modesta relajación de las restricciones a la circulación de los trabajadores –como la admisión temporal de trabajadores de países más pobres en una proporción no superior al 3% de la mano de obra de los países más ricos– podría proporcionar un beneficio de 200.000 millones de dólares al mundo en desarrollo. En un mundo simplificado, sin fronteras nacionales ni límites a la circulación internacional de la mano de obra, la migración compensaría las escaseces o los excedentes de la dotación de factores de los distintos países y promovería el bienestar global.2 Estos modelos teóricos ponen de manifiesto las consecuencias positivas de la libre circulación de personas y hacen pensar que, desde el punto de vista económico, tiene sentido tratar de conseguir una política de migración sin fronteras. Pero hay una reserva importante que hacer: estos modelos se basan en una serie de hipótesis fijas que pocas veces son válidas. Por ejemplo, se supone que la mano de obra es homogénea; que la competencia perfecta y la movilidad existen en los mercados del trabajo; que no hay bienes públicos ni intervención del sector público, y 2. En efecto, algunos hacen ver las ganancias económicas potenciales de la libre circulación para los países de emigración como argumento en favor de la apertura de las fronteras basado en la justicia social, según el cual los controles de la inmigración por los países ricos perpetúan la desigualdad económica internacional y deberían eliminarse. En consecuencia, “la ciudadanía en las democracias occidentales” es el “equivalente moderno del privilegio feudal” (Carens, 1987).

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que tanto las economías de escala en la producción como la combinación de productos en las economías no varían. La realidad suele ser distinta. La mano de obra inmigrante puede ser calificada o no calificada; incluso dentro de una misma categoría profesional, puede no existir una plena homogeneidad entre dos países, y la competencia en el mercado del trabajo puede verse obstaculizada por rigideces y por la segmentación de dicho mercado. Cuanto más relajemos estas hipótesis neoclásicas, por razones teóricas o empíricas, mejor veremos que, a pesar de su contribución positiva a la eficiencia económica y a la renta mundial, la libre circulación no conduce a una convergencia económica entre los países de emigración y los países receptores, ni permite pensar que sus beneficios serán compartidos equitativamente por los diferentes grupos de la población en los países. Por ejemplo, un régimen de fronteras abiertas dará lugar probablemente a una salida masiva de trabajadores calificados de los países más pobres en dirección a los países ricos, impulsada por la elevada demanda no satisfecha de trabajadores calificados en estos países. Esto se deberá en parte a que en los países más pobres las personas calificadas tienen mejor acceso a la información de mercado, contactos sociales más amplios y más recursos financieros para emigrar. Como indican las teorías del crecimiento endógeno, las externalidades positivas del despliegue de estas calificaciones y las entradas de capitales, reforzadas por sus efectos de propagación, contribuirán a acelerar el crecimiento de los países más ricos, mientras que el agotamiento a gran escala de su capital humano limitará el crecimiento en los países más pobres. Es cierto que la creación de redes transnacionales puede ayudar a los países de origen a aprovechar algunas de las calificaciones y talentos de la comunidad en la diáspora, pero esta posibilidad tiene límites. Dada la importancia de los recursos humanos como complemento del capital y la tecnología, la migración de personal calificado tiende a ejercer una presión a la baja sobre los sueldos de los trabajadores no calificados y empeora la situación de los que se quedan en su país de origen; además, ello puede agravar la pobreza en los países de emigración.3 Así pues, la 3. Esto es resultado de los cambios en la distribución de los sueldos y los salarios en favor de los trabajadores muy calificados y en contra de los trabajadores poco calificados, y del posible descenso de los ingresos medios de los que se quedan en sus países de origen (Griffin y Khan, 1992).

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libre circulación de personas puede contribuir a un proceso de polarización de la sociedad mundial y socavar la estabilidad interna. Aunque el país receptor se beneficie de las externalidades positivas resultantes de la inmigración de personal calificado, esto puede crear al mismo tiempo tensiones de distribución entre los inmigrantes y la población local dentro de la sociedad receptora. En la medida en que se produzca una segmentación y diversas rigideces en el mercado de trabajo, parte de su mano de obra podría no beneficiarse del sector de elevado crecimiento y altos salarios. En tal caso, el aumento de las disparidades salariales y de ingresos podría exacerbar los sentimientos de privación de los que se han quedado en su país. En esta situación, la afluencia de inmigrantes no calificados podría empeorar la situación, porque probablemente estos migrantes competirán con la mano de obra local de nivel más bajo. Los trabajadores locales cobrarán menos por término medio, y es muy probable que sientan que sus empleos están amenazados. En un régimen de libre circulación, los países receptores podrían verse expuestos a externalidades negativas de carácter no económico. La afluencia masiva de extranjeros puede ejercer una fuerte presión sobre la infraestructura física y los servicios públicos del país receptor, como la vivienda, el sistema de transporte, las escuelas y los servicios médicos. Los costos de la integración podrían ser especialmente altos cuando los extranjeros sean de un origen étnico, cultural o religioso muy diferente del de la población residente. Si los extranjeros representan una carga excesiva para la capacidad general de integrarlos de la sociedad receptora, superando el margen de tolerancia a su respecto, ello podría causar tensiones e incluso conflictos y amenazar el crecimiento económico y la estabilidad social. En resumen, aunque parecería que un régimen de fronteras abiertas permite obtener aumentos considerables de la eficiencia de la economía mundial, su impacto en la distribución y sus externalidades positivas o negativas ampliarán probablemente las disparidades salariales y de ingresos entre los países ricos y los países pobres, y en el interior de los primeros, y generarán tensiones nacionales e internacionales. Otro factor de debilitación del argumento económico en favor de las fronteras abiertas son las consideraciones no económicas. Si, como es probable, un régimen de libre circulación provoca una afluencia masiva de extranjeros, las instituciones y los servicios sociales del país receptor –y su capacidad de integrar a los recién llegados– podrían verse

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sometidos a una fuerte presión que será perjudicial para la estabilidad social.

La economía política internacional y la libre circulación

Considerando las cuestiones planteadas desde la perspectiva de la economía política internacional, algunos analistas han expresado dudas acerca de la existencia de una base válida para el establecimiento de un régimen de libre circulación. Estos economistas alegan que si se estableciese un régimen de este tipo no es probable que sobreviviera, dada la divergencia de intereses y capacidades de negociación entre las dos partes. Su argumento básico es que la cooperación entre los países de emigración y los países receptores de migrantes carece de algunos ingredientes esenciales que permitirían crear y sustentar un régimen verdaderamente multilateral. Lo que es más importante, no existe un bien común o colectivo ni una necesidad de acción colectiva que una a los dos grupos (Meyers, 2002). Esto es debido a que los países de destino (que son más ricos) pueden garantizar individualmente un suministro adecuado de mano de obra para satisfacer sus necesidades. Dada esta situación, un régimen de libre circulación de la mano de obra sería inestable de por sí, porque un país de destino podría detener la inmigración cuando quisiera (por ejemplo, en épocas de recesión y en respuesta a presiones políticas internas, de resultas de una gran afluencia de inmigrantes), y un país de origen (más pobre) no podría responder a esta medida. No sucede lo mismo en el caso del comercio, en el cual la reciprocidad funciona porque se supone que tanto los flujos como los beneficios son bi o multidireccionales. Sobre la base de algunas indicaciones empíricas observadas en las distintas regiones, este argumento prevé que cuanto mayor sea la divergencia entre los países, en ingresos y en desarrollo económico, menos probable será que se concierte un acuerdo de libre circulación; e incluso si se concierta semejante acuerdo, lo más probable es que tropiece con resistencias. Dicho en otros términos, los acuerdos multilaterales para la libre movilidad de la mano de obra entre países de niveles similares de ingresos y desarrollo económico, y que abarquen un número relativamente reducido de migrantes, son los que ofrecen más posibilidades de establecimiento y supervivencia. Sin embargo, y esto es ligeramente paradójico, esto contradice directamente el argumento de la eficiencia de la distribución que, como se ha visto más arriba, sostiene que, en

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igualdad de condiciones, cuanto más elevada sea la disparidad salarial entre los países mayores serán los aumentos de eficiencia con el modelo de libre circulación. Aunque algunas de las hipótesis en que se basa la opinión acerca de la inviabilidad de un régimen de libertad de circulación se prestan a discusión, con ello se ponen de manifiesto también algunas de las deficiencias de los acuerdos multilaterales basados en la plena libertad de circulación, como hacen ver los fracasos de un cierto número de acuerdos regionales o subrregionales que preveían la libertad de circulación.

La ética de los derechos humanos y la libre circulación

¿En qué medida un enfoque basado en los derechos, implícito en el concepto de libertad de circulación, presta apoyo a una política de fronteras abiertas para las personas? Algunos analistas consideran que la libertad de circulación es una parte esencial de la libertad personal y afirman que es fundamental para la dignidad y el desarrollo de la personalidad del individuo (Dowty, 1987). Otro argumento basado en los derechos sostiene que, como la libertad de circulación de los que están presentes legítimamente en un país es un derecho humano ampliamente reconocido, no hay razones convincentes para que no se haga extensiva a la circulación entre países. La libre circulación de las personas, como la libre circulación de la información y las ideas, ha sido una aspiración ideal de las democracias occidentales durante gran parte de su historia. Europa Occidental se enorgullece de su tradición liberal y humanista de libertad de circulación, ahora consagrada en los tratados de la UE. ¿No debería ampliarse al resto del mundo? No obstante, en sus tratos con el mundo exterior los Estados Miembros de la UE han aplicado el concepto selectivamente, teniendo en cuenta las circunstancias políticas del contexto y las consideraciones ideológicas. Por ejemplo, las democracias occidentales, incluidos los 15 países miembros de la UE, llevan presionando desde hace tiempo a la ex Unión Soviética y a los que fueron países comunistas de Europa Central y Oriental para que permitan una mayor emigración, como prueba de su liberalización. A raíz de la caída del muro de Berlín, muchos de esos países se imaginaron que esta doctrina les daría libre acceso a los países occidentales. Pero, cuando los Estados ex comunistas

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dejaron de restringir la salida, las democracias liberales del Occidente impusieron nuevas restricciones a la entrada (que todavía no se han suprimido del todo, ni siquiera después de las ampliaciones de 2004 y 2007 de la Unión Europea). En realidad, nunca se tuvo el propósito de reconocer como doctrina el derecho individual a entrar en un Estado que no sea el propio. ¿Y qué decir de la posición jurídica? Numerosos instrumentos internacionales y regionales, empezando por la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, afirman el derecho a salir de cualquier país y a regresar al propio país. Pero ninguno de ellos concede expresamente a los no nacionales el derecho a entrar en un Estado que no sea el suyo. Al no existir este derecho de entrada, la libertad de circulación sigue siendo un derecho “incompleto”. Se otorga el derecho a salir del país, pero no existe una obligación correspondiente para los Estados de recibir a no nacionales en sus territorios. Un Estado puede negar la entrada a una persona que no sea nacional del mismo; sin embargo, la prerrogativa de los Estados de denegar la admisión está sujeta a ciertas limitaciones –cuando ello pueda afectar desfavorablemente a la vida familiar o al bienestar del niño, o represente una discriminación. Además, el derecho de salida se completa en un contexto específico, el del “derecho a buscar asilo”, y el deber correspondiente de los Estados de no impedir el ejercicio de este derecho devolviendo a las personas a países donde puedan sufrir persecuciones, torturas u otras serias violaciones de sus derechos humanos. Aunque el Estado receptor puede enviar al individuo a un tercer Estado seguro, en la práctica el derecho a no ser rechazado representa un derecho a entrar en el país, por lo menos hasta que se encuentre otro Estado seguro de refugio. Sin embargo, éstas son situaciones muy concretas y no permiten generalizar el argumento en favor de las fronteras abiertas que permitan la libre circulación de personas. Algunos de los principios internacionalmente reconocidos que regulan los derechos humanos fundamentales son pertinentes para este debate. Por ejemplo, según la Declaración Universal de Derechos Humanos “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. El Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas reafirma la “fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana”. Y el Anexo de la Constitución de la OIT afirma que “todos los seres humanos... tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad,

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de seguridad económica y en igualdad de oportunidades”. Estas normas y principios pueden alegarse, por lo menos conceptualmente, para justificar la libre circulación y la apertura de fronteras. Sin embargo, como dice Goodwin-Gill (2000), “la doctrina de los derechos inalienables, inherentes al individuo, ha tenido que ceder el paso muchas veces a la soberanía, considerada en su alto sentido positivista, como afirmación absoluta del derecho y el poder en una sociedad de naciones-Estado competidoras”. No es sorprendente, pues, que los esfuerzos desplegados en los años 80 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para hacer extensivo el derecho a la libre circulación, en relación con el derecho correlativo a entrar en los países, no lograsen ningún resultado (Naciones Unidas, 1989).4 En suma, las normas existentes de los derechos humanos no ofrecen una base adecuada para permitir la libre circulación de las personas. La soberanía estatal tiene prioridad. Será más fácil conseguir una circulación más libre de las personas, como se explica más abajo, mediante un acuerdo mutuamente conveniente entre los Estados, basado en el principio de la apertura regulada, y dentro de un marco multilateral.

Soberanía, seguridad y fronteras abiertas

¿Es posible conciliar la apertura de las fronteras y la libertad de circulación con la soberanía y la seguridad de los Estados? Un elemento básico del concepto de soberanía es la prerrogativa del Estado de proteger sus fronteras y su seguridad. El control de la inmigración –la autoridad de decidir quién puede o no puede entrar en el territorio– es un atributo fundamental de esta prerrogativa. Así pues, con frecuencia se cita la soberanía y la seguridad como factores absolutos que excluyen la libre circulación en un mundo sin fronteras. ¿Qué validez tiene este ­argumento? Aunque no existe un derecho internacional amplio que trate de la seguridad de los Estados y la migración, la exclusión y la deportación de las personas de las que se supone que representan una amenaza para la seguridad están firmemente arraigadas en las prácticas de los 4. En ocasiones, el argumento en favor de la apertura de las fronteras se discute alegando que las comunidades y, por extensión, los miembros de las naciones tienen derecho a preservar su integridad y a ejercer a nivel colectivo el equivalente de la autonomía concedida a nivel individual (Miller, 1988).

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Estados. A raíz de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, la cuestión de la seguridad de los Estados ha adquirido una mayor significación y una nueva urgencia. El concepto de la soberanía de los Estados, que apareció en Westfalia en 1648, no debe verse como un concepto estático. Los Estados modernos se adaptan constantemente en respuesta a exigencias de fuerzas transnacionales y a cambios en la sociedad mundial. La interpenetración de mercados y economías, el crecimiento de las comunidades transnacionales (incluidos los sistemas de doble nacionalidad) y los conceptos emergentes de derechos humanos posnacionales y ciudadanía, causan sin duda un impacto visible en la autoridad y el comportamiento tradicionales de las naciones-Estado; y especialmente desde el final de la guerra fría se presta más atención a la cooperación y la coalición entre los Estados. Estos cambios en el comportamiento y los modos de funcionamiento de los Estados son una expresión de la evolución de la nación-Estado, en su intento de preservar su autoridad y su influencia en un mundo cambiante; pero ello no quiere decir que los Estados se preocupen menos por su integridad territorial y su seguridad. Sin embargo, aun admitiendo que la preocupación legítima de un Estado por la seguridad puede limitar su voluntad de admitir a no nacionales, con las consiguientes restricciones de la libertad de circulación, hay que ser claro en cuanto al concepto de la seguridad en relación con la migración. En términos generales, puede hacerse una distinción entre: i) la seguridad definida como la integridad territorial y la capacidad militar de la nación-Estado, y ii) la seguridad ­interpretada más ampliamente, de modo que incluya la seguridad humana, la estabilidad política y económica interior y la cohesión social y cultural de la población. El enfoque realista –o de alta política– de las relaciones internacionales procura destacar la dimensión estricta, geoestratégica y política de la seguridad. Los Estados soberanos configuran unas relaciones internacionales en las cuales lo único que importa verdaderamente es la guerra y la paz. Todo lo que amenace a la soberanía del Estado o condicione su visión favorable a sus intereses puede considerarse una amenaza a la seguridad (Keohane, 1984), que proviene principalmente de allende las fronteras y que es primordialmente, si no exclusivamente, de carácter militar (Ayoob, 1995). El enfoque de baja política, en cambio, amplía el concepto de la seguridad destacando las relaciones transnacionales como factor que puede afectar significativamente a la estabilidad interna

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y subvertir o socavar la autoridad y la integridad de la nación-Estado. La seguridad del Estado incluye pues la capacidad sostenida de preservar las pautas dominantes de la cultura y el comportamiento en una sociedad. O, en otras palabras, incluye la falta de amenazas –o un bajo riesgo de daños– a los valores adquiridos y la cultura establecida en una sociedad nacional (Wolfers, 1962; Baldwin, 1997). A pesar de esas diferencias, estos dos amplios enfoques –basados en la seguridad externa y en la seguridad interna– no son contradictorios o mutuamente exclusivos, sino que en gran parte son complementarios (Keohane y Nye, 1977). Adoptando la visión amplia de la seguridad, algunos analistas como Myron Weiner (1995) han alegado que los movimientos de la población pueden desestabilizar las sociedades y los regímenes, tanto en las democracias industriales como (especialmente) en el mundo en desarrollo, y que esta desestabilización puede afectar a los países receptores y a los países de emigración: así pues, aduce este autor, la migración es un problema de seguridad. No cabe duda de que algunos tipos de movimientos de la población –como la migración irregular y la trata de seres humanos, combinada con el tráfico de drogas y armamentos– y las actividades con ellos relacionadas, afectan a la seguridad. En el verano de 1993, cuando una serie de buques que transportaban migrantes chinos irregulares entraron en los Estados Unidos, el Presidente Bill Clinton declaró que esto representaba una amenaza para la seguridad nacional y autorizó al Consejo de Seguridad Nacional a tomar las medidas oportunas (New York Times, 16 de septiembre de 1994). Experiencias registradas en África muestran que la presencia de un gran número de migrantes irregulares puede constituir una reserva de reclutas de fácil utilización, para fomentar desórdenes públicos o apoyar otras actividades subversivas. Los disturbios de Kano, en Nigeria, en 1980 y 1982, en los cuales parecen haber participado inmigrantes indocumentados de cinco países del África Occidental, se han citado como ejemplo del riesgo para la seguridad que representa la migración irregular (Adepoju, 1983). No obstante, es evidente que con un régimen de libre circulación sin fronteras los riesgos derivados de la migración irregular y la trata de seres humanos perderían su razón de ser. Por otra parte, cuando grupos participantes en conflictos civiles tienen vínculos étnicos, culturales, religiosos o ideológicos con poblaciones del otro lado de la frontera nacional, los conflictos –como han demostrado las crisis de Bosnia y Kosovo en Europa y la de la región

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de los Grandes Lagos– pueden arrastrar a los Estados vecinos a un conflicto más amplio, que amenace la estabilidad nacional y regional. La situación es aún peor cuando los conflictos generan masas de refugiados que se dispersan por los países vecinos. En estas situaciones, una política de fronteras abiertas podría fácilmente agravar el riesgo para la seguridad, y los refugiados serían a la vez agentes y víctimas del conflicto. Un hecho significativo de la crisis del Golfo de 1991 fue el efecto potencialmente desestabilizador de los flujos de refugiados a los Estados vecinos; la Resolución Nº 68 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas calificó este fenómeno de amenaza inmediata a la paz internacional. Ese mismo argumento –la amenaza a la estabilidad regional que representan los grandes movimientos de refugiados– se ha esgrimido con frecuencia para justificar la intervención de la OTAN en Kosovo. En el actual conflicto del Iraq, muchos consideran que las porosas fronteras del país ayudan a las actividades de los insurgentes, con la consiguiente amenaza para la seguridad iraquí. Un régimen de libre circulación puede facilitar el desplazamiento de bandas internacionales de delincuentes de un país a otro, amenazando la estabilidad, especialmente de los Estados débiles y vulnerables. Puede ocurrir, desde luego, que se exageren los riesgos para la seguridad resultantes de la migración. Por ejemplo, en abril de 2000 el Gobernador de Tokio sugirió que los extranjeros y los sangokujin (término muy expresivo para describir a los inmigrantes coreanos y chinos) podrían organizar un levantamiento en caso de que se produjera un desastre natural como un terremoto (Financial Times, 12 de abril de 2000). El Gobierno japonés se apresuró lógicamente a distanciarse de la observación del Gobernador. No obstante, la preocupación que inspira a una sociedad relativamente homogénea la entrada y la presencia de una población extranjera abundante, muy visible y culturalmente distinta no puede pasarse por alto así como así. La preservación de la identidad nacional y de la cohesión social es a menudo un objetivo muy deseado, incluso en países que no están excesivamente comprometidos con un modelo social de plena homogeneidad cultural (véase por ejemplo Schlesinger, 1992 y Huntington, 1996). Suiza, con su escasez estructural de mano de obra, ha aplicado una política de inmigración liberal desde el siglo XIX. Pero en 1963, cuando el número de extranjeros llegó a un millón (una octava parte de la población total), empezó a ganar terreno la idea de que existía el peligro político de que se alterasen los rasgos nacionales característicos. A raíz de la caída del muro de Berlín,

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repentinas oleadas de migración del Este al Oeste causaron grandes preocupaciones en los Estados occidentales; los desplazamientos de población acabaron viéndose como una amenaza a la seguridad, aunque finalmente no se produjo una afluencia masiva. Si se abrieran de par en par las fronteras podría ser difícil para los eventuales Estados receptores evitar las preocupaciones por la posibilidad de que la inmigración masiva socavara la cultura y la armonía social del país, del mismo modo que los Estados de emigración podrían sentirse amenazados por la pérdida de sus recursos humanos. En el contexto de los atentados del 11 de septiembre, los Estados receptores podrian considerar que la amenaza está dirigida contra la propia seguridad nacional.

Gestión de la migración y regulación de la apertura

Antes de exponer nuestros argumentos en favor de una migración gestionada, tenemos que saber mejor lo que significa realmente este término. El elemento central de la gestión de la migración es el establecimiento de un régimen capaz de garantizar que el desplazamiento de personas sea más ordenado, predecible y productivo, y por consiguiente se preste mejor a ser gestionado. Sobre la base del principio de una apertura regulada y sostenida mediante una estrecha cooperación entre las naciones, el nuevo mecanismo evitaría reacciones de temor ante la creciente presión de la emigración, y trataría en cambio de armonizar de un modo sostenible la presión de la emigración y las oportunidades de entrar de modo legal y ordenado en el país. Con esta finalidad, se equilibrarían y armonizarían las necesidades y los intereses de los países de emigración, los países receptores y los países de tránsito, y de los propios migrantes. Todo el sistema depende de tres condiciones principales: 1. De conformidad con su compromiso común de alcanzar los objetivos indicados, los países de emigración que cuentan con una abundante mano de obra deberían tomar todas las medidas necesarias para reducir la presión que da lugar a una migración desordenada e indeseable. Por su parte, los ricos países receptores de migrantes deberían tomar medidas para ayudar a los países receptores a reducir las presiones que favorecen una migración desordenada. Además, los primeros países deberían crear nuevas oportunidades de entrar legalmente para satisfacer sus necesi-

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dades reales, tanto actuales como proyectadas, demográficas y de mano de obra, cumplir sus obligaciones humanitarias y respetar los derechos humanos. 2. Ambos grupos de países establecerían una colaboración ajustada a una serie de directrices o normas específicas para asegurar la coherencia de las políticas y la acción, con miras a alcanzar los objetivos mencionados. Las naciones se reservarían el derecho a determinar los niveles de inmigración con un criterio flexible, pero inspirándose en el conjunto convenido de normas y principios. El marco normativo contribuiría a evitar las contradicciones de política, en el país o en el extranjero. En otras palabras, los objetivos de la política migratoria deberían incorporarse a la formulación de las políticas en otros sectores correlacionados, como el comercio, la ayuda, la inversión, los derechos humanos y el medio ambiente. 3. Debe preverse un amplio dispositivo que abarque todos los tipos de flujos migratorios: la migración de mano de obra, la reunificación de las familias, los solicitantes de asilo y los flujos de refugiados. Si bien cada tipo de flujo tiene sus propias características, la experiencia demuestra que el desplazamiento de las personas está cada vez más influenciado por motivaciones contradictorias y factores compuestos. Esto explica la actual tendencia a cambiar de categoría: cuando se cierra una entrada, el migrante eventual trata de entrar por otra vía que parezca más prometedora. Para evitar una excesiva presión en un canal de entrada, debido a la desviación de los flujos de otros canales, el dispositivo debe basarse en una amplia estrategia.

Objetivos específicos del régimen de migración gestionada

Utilizando los factores anteriores como amplios parámetros de políticas, los objetivos específicos del régimen de migración gestionada pueden resumirse del modo siguiente: 1. Ayudar a los países industrializados, que poseen abundantes recursos de capital, a satisfacer sus necesidades demográficas y del mercado del trabajo mediante un aumento de entradas de migrantes, planeadas y ordenadas, y la aplicación de políticas más eficaces de integración, al tiempo que se mejora la contribución de los migrantes al desarrollo de los países de origen.

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2. Aumentar la eficiencia de la economía global mediante una asignación más racional de los recursos humanos, entre otras cosas facilitando la libertad de desplazamiento en relación con el comercio y las inversiones, y otras formas de migración temporal. 3. Fomentar los intercambios a corto plazo entre países que favorezcan el progreso científico y el enriquecimiento cultural de la sociedad humana. 4. Mejorar la credibilidad del sistema internacional de migración y la confianza del público, incluidos los migrantes potenciales, haciendo que las leyes y prácticas nacionales de la migración sean más predecibles y transparentes. 5. Crear las condiciones necesarias para que el control de la inmigración sea más eficaz en función del costo y minimizar las externalidades negativas, incluidas las tensiones entre los Estados, que resultan de los desplazamientos irregulares y perturbadores. 6. Facilitar el retorno de los migrantes, incluidos los solicitantes de asilo que no hayan sido aceptados y los migrantes irregulares, en condiciones que respeten su dignidad humana, y ayudarles a reintegrarse efectivamente en el país de origen. 7. Garantizar, por razones tanto humanitarias como de derechos humanos, la protección y asistencia efectivas y más predecibles de los migrantes, los solicitantes de asilo y los refugiados, según lo impongan las circunstancias del momento.

Ventajas comparativas de la migración gestionada

En comparación con un régimen basado en la libre circulación de las personas, un régimen de migración gestionada ofrece evidentemente algunos elementos positivos y ventajas de orden práctico. Desde un punto de vista económico, la hipótesis de la “migración sin fronteras” tiene el mérito de garantizar una asignación más eficiente de los recursos humanos disponibles y de otros recursos, con la consiguiente ganancia para la economía mundial y los propios migrantes. Sin embargo, con este régimen también habría ganadores y perdedores, entre los países y dentro de ellos. La libre circulación desencadena un proceso fuerte pero polarizado de desarrollo, por lo que sus efectos en la distribución podrían ser explosivos. Un régimen de apertura regulada, basada en un conjunto de normas y principios mutuamente convenidos entre las naciones, podría proporcionar buena parte de los beneficios resultantes del aumento de la eficiencia que proporciona la apertura,

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evitando en gran medida las transiciones relativas a la distribución y las externalidades negativas que generaría la libre circulación. A diferencia de lo que ocurriría en el caso de las fronteras abiertas, que harían que los intereses asimétricos debilitasen la base de cooperación entre los países de emigración y los países receptores, un régimen de apertura regulada sería probablemente más sostenible por cuanto trataría de garantizar la previsibilidad y el orden de los desplazamientos de población, cosa que interesa a todos los Estados, y también por sus vinculaciones con otros sectores problemáticos como el comercio y los derechos humanos, con los que tienen intereses compartidos. En cuanto a los derechos humanos, no es posible defender adecuadamente una política de fronteras abiertas remitiéndose a las disposiciones favorables a la libertad de circulación de las actuales leyes internacionales en materia de derechos humanos. Tampoco es probable que este régimen se ocupase directamente de la protección de los derechos humanos. En cambio, un régimen de migración gestionada estaría directamente interesado en la protección de los derechos humanos porque el carácter ordenado y manejable del movimiento dependería en gran parte de esta protección. Las violaciones manifiestas de los derechos humanos en los países de origen son una de las causas principales de los desplazamientos desordenados y perturbadores de las poblaciones. La experiencia ha demostrado que cuando los desplazamientos son desordenados – especialmente cuando son irregulares e indeseables (como suelen ser los movimientos desordenados)– hay más peligro de que se produzcan nuevas violaciones de los derechos humanos en los países de tránsito y de destino. Cuando esto ocurre, regular la migración es más difícil y costoso, y entraña considerables costos sociales y humanos. Al poner en peligro las relaciones entre los Estados, o al provocar conflictos, esta situación podría incluso amenazar la estabilidad regional e internacional. Las naciones-Estado deben estar dispuestas a proteger los derechos humanos, incluidos los de los migrantes en sus territorios, desde otra perspectiva. Un Estado tiene la obligación básica, de origen interno y ampliamente reconocida, de proteger los derechos y el bienestar de sus ciudadanos, aunque se encuentren en otro Estado en condición de migrantes. El Estado no podrá cumplir efectivamente esta obligación si no establece una cooperación interestatal basada en la reciprocidad. Ni que decir tiene que el mejor modo de garantizar esta reciprocidad es crear un marco o régimen multilateral. Para ello es necesario que los

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Estados traten a los no nacionales como desearían que fueran tratados sus nacionales en el extranjero (Ghosh, 2003). Así pues, los defensores de los derechos humanos de los migrantes y los que se dedican a gestionar la migración comparten claramente un interés común. Esta vinculación en dos sentidos entre la protección de los derechos humanos y el desplazamiento ordenado de las personas encuentra su debido reconocimiento en el régimen propuesto de migración gestionada. Por último, desde el punto de vista de la seguridad, el argumento en favor de una política de puertas abiertas está particularmente viciado, sobre todo si el término seguridad se interpreta en sentido lato. Como se ha observado anteriormente, la libre circulación a través de las fronteras puede verse como un desafío directo a la soberanía del Estado. Ejerciendo sus derechos soberanos, las naciones-Estado pueden decidir, desde luego, que admitirán un régimen de libre circulación, como han tratado de hacer entre ellos los Estados Miembros de la UE. Pero en un momento en que los países receptores “están erigiendo un número cada vez mayor de barreras a todos los tipos de movimientos migratorios” (Naciones Unidas, 1998) y, como hemos visto antes, la migración inspira cada vez menos entusiasmo a las naciones, es difícil imaginar que estén dispuestos a renunciar al control de sus fronteras. Es cierto que la nación-Estado no puede ocuparse solamente de su propia seguridad; también cuentan sus otros proyectos y obligaciones, entre ellas la de responder a las demandas de los diversos grupos de ciudadanos. Por ejemplo, si un Estado, porque cree que su seguridad está amenazada, aplica sistemáticamente una política de restricción de la inmigración, dejará de aprovechar las ventajas del mercado global de la mano de obra y no atenderá a las necesidades y las demandas de poderosos grupos empresariales; además, la comunidad académica y los intelectuales se sentirán frustrados por la falta de oportunidades de relacionarse con sus colegas que de no ser por estas políticas habrían viajado al país. Como hemos dicho antes, los Estados tienen la obligación de proteger los derechos humanos de sus ciudadanos en el extranjero, y los de los no nacionales en sus propios territorios. Un régimen de migración gestionada debería facilitar al Estado el mantenimiento del equilibrio entre su preocupación genuina por la seguridad y sus otros proyectos y obligaciones. También es probable que sea más fácil –o por lo menos menos difícil– que los gobiernos lo acepten, por varias razones. En primer lugar, los gobiernos no perderán

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el control de las fronteras nacionales ni de la afluencia de inmigrantes, como tampoco de la clase de inmigrantes que entren (aunque se atendrán a una serie de principios convenidos). En segundo lugar, la activa participación de los gobiernos en la gestión y la supervisión del acuerdo hará que se identifiquen más con sus objetivos. En tercer lugar, la transparencia y la predecibilidad del régimen, junto con la estrecha cooperación interestatal en que se basa, deberían fomentar la confianza entre los gobiernos respecto de la protección de la seguridad nacional. Por otra parte, en la medida en que el mecanismo consiga mejorar el orden de los desplazamientos y reducir las actuales presiones y confusiones que afectan a los sistemas de control de la inmigración, a los posibles terroristas les resultará más difícil aprovecharse de la situación.

Tres pilares del régimen El régimen propuesto tendría tres pilares principales: un conjunto de objetivos compartidos, un marco normativo y dispositivos institucionales coordinados. Ya hemos examinado brevemente los objetivos del régimen y los principios normativos en forma de directrices acerca de las obligaciones y los compromisos de los Estados participantes. ¿Qué queda por decir de los mecanismos institucionales?

Mecanismos institucionales coordinados Por sólido que sea, un marco normativo no basta para alcanzar los objetivos de política antes descritos. También es necesario un mecanismo institucional adecuado a nivel global, que promueva los objetivos de políticas y movilice el apoyo a los mismos. Estos objetivos son los siguientes: proporcionar asistencia oportuna, cuando sea menester, a los gobiernos, los grupos migrantes y otros participantes, y supervisar los progresos en la aplicación de los principios y enfoques convenidos. El actual mecanismo institucional global, caracterizado por la multiplicidad de organismos, la proliferación de programas y la fragmentación de los enfoques, está muy disperso, lo que acarrea por lo menos tres importantes consecuencias negativas. Subsisten diversas lagunas en los mandatos institucionales, y situaciones que afectan a grupos de migrantes y refugiados tienden a ser ignoradas o solamente se les presta una atención marginal. Al propio tiempo, la multiplicidad de organismos da lugar a superposiciones y duplicaciones que privan de efecto los esfuerzos internacionales. Por último, el cuadro institucional fragmentado impide adoptar un enfoque

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de políticas global y coherente con respecto al problema multidimensional de la gestión de la migración (Ghosh, 1995). Con el nuevo régimen propuesto, los mecanismos internacionales existentes se simplificarían y se coordinarían mejor, con objeto de: i) promover políticas y principios internacionalmente armonizados en materia de migración; ii) asegurar que se da una respuesta coherente y concertada a los diversos problemas interrelacionados que afectan a la migración internacional; y iii) supervisar los progresos logrados y los resultados conseguidos en estos sectores. ¿Sería útil que un solo organismo internacional se encargase de poner en práctica la propuesta? El creciente malestar que se observa en el sistema mundial de la migración ha inducido a algunos analistas y estudiosos de políticas a propugnar el establecimiento de una Organización Mundial de la Migración (OMM). Jagdish Bhagwati, por ejemplo, ha reclamado insistentemente la creación de una OMM (2003), arguyendo que una organización central de este tipo estaría en condiciones de: i) recopilar las leyes y reglamentos existentes en materia de migración y codificar las políticas migratorias “ilustradas” y las mejores prácticas en este campo; y ii) establecer un “tablero comparativo de la inmigración”, que muestre los grados de apertura a la inmigración de los distintos países, con objeto de ejercer presión sobre los países que apliquen políticas migratorias restrictivas, a fin de que abran sus fronteras. No obstante, es dudoso que estos dos argumentos tengan un peso suficiente para justificar la creación de una organización internacional de nueva planta. La recopilación de las leyes y reglamentos existentes en materia de migración, aunque sería obviamente útil, puede muy bien correr a cargo de los órganos jurídicos y técnicos existentes del sistema de las Naciones Unidas, quizás en colaboración con otros organismos intergubernamentales interesados como la OCDE; para esta finalidad podrían preverse algunos fondos. En cuanto al tablero de puntuación, necesitamos un conjunto de criterios internacionalmente convenido que sirva de referencia para evaluar los resultados de los países. La migración es un tema sensible y complejo; los gobiernos o los individuos pueden tener distintas ideas de lo que son “políticas ilustradas” o “mejores prácticas”. El cuadro anual de la OCDE sobre los resultados de la ayuda al desarrollo y el examen de la política comercial de la OMC son creíbles y significativos precisamente porque existe un conjunto de normas y principios bien definidos y previamente acordados en cada una de estas esferas.

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Huelga decir que la existencia de una OMM podría ser extremadamente útil para el desarrollo y la negociación de un nuevo régimen internacional que comprendiese una serie de normas convenidas que sirvan de referencia para evaluar los resultados de los países. Pero, tal como están las cosas, los gobiernos no parecen muy dispuestos a crear una organización nueva que se ocupe de la migración internacional. Por otra parte, la adopción del régimen multilateral propuesto –o incluso un consenso global suficientemente amplio en su favor– daría más peso al argumento favorable a una OMM fuerte; la adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto Jurídico de los Refugiados, de 1951, fue seguida de la creación de la Oficina del ACNUR aquel mismo año. Es evidente que cuando la comunidad internacional adopte un nuevo régimen de migración –si es que lo adopta– hará falta un organismo internacional fuerte que facilite y supervise su aplicación, se mantenga al corriente de los progresos logrados y asegure la adopción de todas las medidas necesarias de seguimiento.

Lo que no es ni ha de HACer

Para evitar toda posible confusión acerca de la naturaleza del régimen propuesto, convendrá que expliquemos con más detalle lo que ha de ser y lo que no ha de hacer.

Un dispositivo global que complete y refuerce los instrumentos internacionales existentes, pero no los reemplace

El régimen propuesto reforzaría y completaría los subregímenes existentes que se ocupan de los movimientos transfronterizos –la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, de las Naciones Unidas, y el Protocolo y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de 1967– que regulan el desplazamiento temporal de los proveedores de servicios por razones comerciales, pero no los reemplazaría, y lo propio puede decirse de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) y sus dos Protocolos relativos a la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de migrantes. Este sistema reforzaría también, pero sin intervenir en ellos por ningún otro concepto, los instrumentos internacionales existentes para la protección de los derechos de los trabajadores migrantes, como la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus

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Familiares, de 1990, y toda la serie de convenciones y recomendaciones adoptadas por la OIT a este respecto.

Un acuerdo de conveniencia entre los Estados, no un mecanismo supranacional

El régimen propuesto no ha de verse como un mecanismo supranacional impuesto a las naciones por una autoridad exterior, sino como un acuerdo de conveniencia libremente negociado entre Estados soberanos para controlar mejor sus fronteras y aumentar su capacidad de gestionar la migración. La globalización ha dado mayor realce a las cuestiones transnacionales o extraterritoriales. Las naciones-Estado forjan alianzas entre ellas, como lo han hecho siempre, para gestionar estas importantes cuestiones en el espacio transnacional, preservar la integridad territorial o cumplir sus obligaciones con sus ciudadanos. La migración es una de estas cuestiones. Por consiguiente, la participación en el nuevo régimen no hará más que reforzar y enriquecer la soberanía de la nación-Estado: es una evolución de la nación-Estado, no su erosión.

¿Un instrumento severo o blando?

No será un instrumento severo, que prevea sanciones en caso de incumplimiento de sus principios o normas, sino un acuerdo marco que induzca a los Estados a aceptar una serie de directrices convenidas. En particular, como hemos señalado antes, este sistema no impondrá una cuota nacional de entrada de inmigrantes. Aunque un acuerdo vinculante que prevea sanciones tiene la ventaja de desalentar a los operadores ilegales, dos importantes consideraciones parecen excluirlo. A nivel técnico, es dudoso que la naturaleza global del régimen, y especialmente la amplia variedad de medidas de promoción que contempla, se presten a la acción de un instrumento severo. El acuerdo marco, no obstante, puede completarse o reforzarse con instrumentos severos en determinados sectores que están maduros para ello y la acepten, como por ejemplo la trata de seres humanos (como ilustra la Convención de las Naciones Unidas de 2000), o la readmisión y el retorno de los migrantes.

¿Enfoque global o regional? Una falsa dicotomía

Si la estrecha cooperación entre los Estados es una de las principales características del nuevo mecanismo, ¿cuál será el mejor modo de lograrla? ¿No sería más fácil establecer esta cooperación, por lo menos en la fase inicial, mediante un enfoque regional más que global? De

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ordinario se proponen dos argumentos en favor del enfoque regional. En primer lugar, se supone que dentro de un grupo pequeño de países vecinos es más fácil crear un clima de confianza y menos difícil negociar, especialmente si entre ellos hay un alto grado de convergencia económica y social, como ocurre en la UE. En segundo lugar, una elevada proporción de los movimientos transfronterizos son intrarregionales. Por consiguiente, es más probable que los países de una región específica tengan preocupaciones compartidas y un interés común en gestionar la migración mediante una acción conjunta. No obstante, en realidad la adopción exclusiva de un enfoque regional adolecería de graves limitaciones. La confianza puede ser más difícil de establecer dentro de una región específica, especialmente si en ella se dan fuertes disparidades intrarregionales. Como muestra la experiencia, el temor y la desconfianza frente a la influencia hegemónica de poderosos vecinos suelen crear tensiones y frenan el progreso hacia una cooperación genuina. En segundo lugar, hoy en día la migración es un proceso verdaderamente global. Los principales países de origen y de destino no están necesariamente situados en una misma región. De hecho, aunque la creencia popular sea otra, gran parte de los flujos migratorios a los Estados Unidos y la UE, por ejemplo, proceden de fuera de las regiones respectivas (Naciones Unidas, 1998). En cuanto a Europa, las estadísticas de años recientes muestran que casi la mitad de la población extranjera residente en la Europa industrial (septentrional y occidental) viene de países no pertenecientes a la región europea. Desde luego es difícil imaginar cómo podrá absorberse efectivamente la presión favorable a la emigración dentro de los confines de cada región específica. La migración contemporánea niega una disposición geográfica tan perfecta. Además, como ilustra la estructura constantemente cambiante de la trata de seres humanos, a día de hoy los flujos migratorios pueden cambiar de dirección en breve plazo en respuesta a una modificación de las circunstancias, lo que sugiere la necesidad de un enfoque global. En suma, los esfuerzos a los niveles regional y global pueden ser mutuamente complementarios siempre y cuando haya un marco global común que garantice la coherencia de las políticas. Con todo, si grupos regionales se mueven en direcciones diferentes, quizás sea inevitable que se produzcan tensiones entre ellos. Por ejemplo, un control más rígido de la inmigración en los países de destino de una región (digamos, Europa Occidental) desviará probablemente los flujos a otras regiones (como América del Norte), creando tensiones

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i­nterregionales. Como ocurre con el comercio, esto puede acabar siendo un obstáculo, más que un elemento que favorezca la cooperación global. Los esfuerzos a los niveles regional y global pueden también combinar las ventajas de los enfoques de “abajo a arriba” y de “arriba a abajo”. Pero, para que esto ocurra, el proceso global y los diversos procesos regionales deberán moverse en la misma dirección, con objetivos compartidos y principios comunes.

Las tareas que nos esperan

En los últimos años son cada vez más visibles los costos financieros, políticos y humanos resultantes del malestar reinante en el sistema mundial de la migración, y la necesidad de reformar dicho sistema. Una indicación significativa de ello es la velocidad con que, en el año 2000, la comunidad internacional adoptó nuevos instrumentos internacionales para combatir la delincuencia organizada, incluida la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de migrantes. Pero movilizar esfuerzos internacionales para llevar a cabo una operación punitiva contra actividades criminales e inhumanas es una cosa, y aplicar medidas globales y dinámicas de política para abordar las causas subyacentes del malestar es otra muy distinta. Para esto último hacen falta esfuerzos más sostenidos y dolorosos a fin de crear un consenso entre todos aquellos que tengan intereses y preocupaciones conflictivas o convergentes. Ya se han logrado algunos progresos tangibles en esta dirección. En 1993, a invitación de la Comisión sobre la Gobernanza Global, presenté un documento en el que describía una propuesta para el establecimiento de un régimen global nuevo, más coherente y completo, con objeto de gestionar mejor el desplazamiento de las personas (véase Commission on Global Governance, 1995). A raíz de esta propuesta, en 1997 se emprendió un ambicioso proyecto titulado Nuevo Régimen Internacional para el Desplazamiento Ordenado de las Personas (NIROMP), con el apoyo financiero del FNUAP y de varios gobiernos europeos. Una reunión interregional celebrada en Ginebra en septiembre de 1997 apoyó en general el concepto y los objetivos de un régimen global de las migraciones e instó a actuar en este sentido. Una segunda reunión interregional, celebrada también en Ginebra (diciembre de 1999), con objeto de establecer un marco común para el regreso y la reintegración de los migrantes, llegó a un acuerdo general sobre una serie de directrices como base preliminar para la armonización internacional del retorno y la readmisión. Estas

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directrices se reflejaron posteriormente en la Declaración y Programa de acción aprobados en la Conferencia Ministerial sobre Migración en África Occidental, celebrada en Dakar en 2000. En 2001, las conclusiones del proyecto NIROMP fueron objeto de un amplio debate en una serie de reuniones celebradas en diversas capitales y centros universitarios de Europa y los Estados Unidos. Las reacciones positivas que se manifestaron en estas reuniones, así como en un sector importante de los medios de comunicación, parecían indicar un creciente interés en un nuevo régimen multilateral para gestionar la migración. Con sus actividades en favor del consenso ( investigaciones, publicaciones y creación de redes), NIROMP parece haber conseguido poner en marcha un proceso que probablemente cobrará impulso en los años próximos, poniendo en marcha así la propuesta presentada en 1993 a la Comisión sobre la Gobernanza Global. Este creciente interés en la cuestión se refleja también en la Iniciativa de Berna, que lanzó en 2001 el Gobierno de Suiza para movilizar el apoyo a la cooperación interestatal y desarrollar un enfoque coherente de políticas para mejorar la gestión de la migración internacional (Oficina Federal de Refugiados, Suiza, 2003). La Declaración de la Haya sobre el Futuro de la Política de Asilo y Migración, proclamada en noviembre de 2002 en presencia del Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan y los directores de varias organizaciones internacionales, es otro ejemplo del creciente reconocimiento de la necesidad de desarrollar un enfoque global concertado de la gestión de la migración, y de recabar apoyo a esta idea (Annan et al., 2002). Por último, la Comisión Global de Migración Internacional (GCIM), creada en 2003 por Suiza, Suecia y otros varios gobiernos que comparten una misma visión acerca de este problema, hizo hincapié en la importancia de avanzar hacia la gestión de la migración. En su informe de 2005 se examinaron las posibles reformas del marco institucional, se abordó la migración a nivel intergubernamental y se propuso la creación de un “servicio global de migración” para “garantizar una respuesta institucional más coherente y efectiva a las oportunidades y los desafíos que plantea la migración internacional” (Global Commission on International Migration, 2005, pág. 82). Si bien todavía no está claro cuál será el resultado de esta propuesta, el informe de la GCIM desencadenó una actividad sin precedentes sobre la migración en el campo internacional, incluida la organización, en septiembre de 2006, de un diálogo de alto nivel sobre migración internacional y

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desarrollo en las Naciones Unidas. Estos recientes acontecimientos no sólo confirman la necesidad, ampliamente percibida, de modificar las políticas de migración, sino que allanan el camino hacia la adopción de enfoques innovadores de la migración que compartan el espíritu de las propuestas presentadas en este capítulo.

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Capítulo 6

Las fronteras abiertas y el Estado de bienestar Han Entzinger

La paradoja inmigración/bienestar social

En su libro Más allá del Estado de bienestar, el famoso economista sueco Gunnar Myrdal sostenía –ya en 1960– que, en lo esencial, el Estado de bienestar es proteccionista y nacionalista. Su funcionamiento se basa en sentimientos de solidaridad dentro de una determinada comunidad. Los miembros de esta comunidad, de ordinario una nación-Estado, pueden estar dispuestos a aceptar transferencias de ingresos, pero preferiblemente entre aquellos con los que comparten un sentido de pertenencia común. En una era de globalización, una de cuyas expresiones es el aumento de la migración internacional, esto puede ser cada vez más difícil. Aunque, según muchos economistas liberales, la apertura de las fronteras redundaría en beneficio del bienestar económico de la sociedad mundial en general, esto no significa que cada país vaya a beneficiarse automáticamente de dicha apertura. Los Estados de bienestar, en particular, sólo pueden funcionar adecuadamente cuando la línea divisoria entre los de dentro y los de fuera es cristalina, porque todo aquel que contribuye es también un beneficiario potencial, y viceversa. Además, el Estado de bienestar se concibió para redistribuir los escasos recursos entre los individuos, entre las generaciones y a veces también entre las regiones. Estas transferencias van siempre de los que están en mejores condiciones económicas a los más desfavorecidos, dentro de una determinada sociedad y dentro de un mismo sistema. Podríamos alegar que la inmigración constituye un desafío a este sistema. Incorporar a personas que no forman parte del Estado

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de bienestar desde que nacen hasta que mueren amenaza su lógica, y en particular su naturaleza intergeneracional. En algunos momentos de sus vidas (por ejemplo, en la edad laboral) las personas son contribuyentes netos, mientras que en otras fases (juventud, ancianidad) son beneficiarios netos. La mayoría de las transferencias en el Estado de bienestar van de los ricos a los pobres, y de las capas sociales económicas superiores a las inferiores. En una situación en la que los inmigrantes están muy representados en la segunda, como ocurre en gran parte de Europa actualmente, es probable que recurran con cierta frecuencia a las prestaciones de la seguridad social y a los instrumentos de la política social. En varios Estados de bienestar europeos, los inmigrantes desempeñan un papel muy importante en algunos planes sociales (Ederveen et al., 2004; Ekberg, 2004). Para los locales este fenómeno es comprensible: puede explicarse fácilmente como el resultado de una escolaridad insuficiente, falta de oportunidades y discriminación. No obstante, si esta situación se hace permanente, podría convertirse en un motivo de insatisfacción hacia la inmigración en general y socavar la solidaridad, que es la esencia misma del funcionamiento adecuado del Estado de bienestar. Esta tendencia podría acentuarse como consecuencia de la falta de identificación de algunos inmigrantes con la nación de la que son miembros de facto, o en algunos casos incluso de jure. Esto presenta también posibilidades de mermar la solidaridad y podría explotarse políticamente con cierta facilidad, como demuestran recientes acontecimientos en varios países europeos. Las investigaciones ofrecen alguna indicación de que muchos migrantes en Europa son más leales a sus países de origen que al lugar en el que residen (véase por ejemplo Phalet et al., 2000). Esto puede acabar siendo un factor negativo, sobre todo en situaciones en las que los inmigrantes son beneficiarios netos del sistema de bienestar social. La hipótesis en que se basa el presente capítulo es que la apertura que caracteriza a las sociedades de inmigración, y la naturaleza cerrada del Estado de bienestar, son dos factores difíciles de conciliar. La inmigración necesita fronteras permeables, pero el Estado de bienestar funciona mejor dentro de un sistema cerrado, que las más de las veces coincide con la nación-Estado. ¿Podrán reconciliarse alguna vez? Aunque algunos sociólogos han apuntado a lo que Grete Brochmann (1999) llama la paradoja inmigración/bienestar social (véase también Bommes, 1999), éste no es un campo de estudio muy popular, ya que está lleno de escollas y de susceptibilidades políticas que a los

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políticos no siempre les gusta afrontar. Sin embargo, la continua inmigración podría obligarnos a reconsiderar las bases mismas del Estado de bienestar nacional, cuyas características fundamentales son la solidaridad y la igualdad. Como es natural, la globalización y la inmigración no son los únicos desafíos con que se enfrenta el Estado de bienestar. El envejecimiento de la población, el creciente individualismo, el cambio de las percepciones del riesgo, la burocratización, la mayor flexibilidad de las relaciones laborales, una tendencia intrínseca al alza de los costos y las nuevas ideas sobre las relaciones entre las responsabilidades públicas y privadas, son otros tantos elementos que hacen necesario reconsiderar los fundamentos del Estado de bienestar. El mundo no ha permanecido inmóvil durante los últimos cien años, ni siquiera durante los últimos cincuenta, y el Estado de bienestar tampoco. Sin embargo, no siempre es fácil transmitir este mensaje a quienes tienen un interés personal en perpetuar la situación actual.

Formas de solidaridad

En los anteriores párrafos hemos formulado la hipótesis de que existe una tensión entre la apertura propia de una sociedad de inmigrantes y la naturaleza cerrada del Estado de bienestar. Consideremos con más detenimiento la naturaleza de esta tensión: ¿cómo se manifiesta, cuál es su alcance y cómo pueden controlarse sus efectos? En primer lugar, examinaremos más a fondo el concepto de solidaridad y lo que significa para el funcionamiento del Estado de bienestar. A continuación analizaremos la medida en que la inmigración surte un impacto efectivo en el Estado de bienestar. Veremos que, en algunas situaciones, los inmigrantes constituyen un factor negativo para su funcionamiento, mientras que en otros pueden ser incluso un factor positivo. Trataremos de encontrar una explicación a estas diferencias y examinaremos algunas vías opcionales hacia la solución. La solidaridad es un concepto esencial para entender el funcionamiento del Estado de bienestar. Emile Durkheim fue el primer sociólogo moderno, hace más de un siglo, que estudió sistemáticamente este concepto. A su juicio, la solidaridad es una importante característica de una comunidad, que se compone de individuos que tienen frecuentes contactos entre sí y comparten ciertos intereses (Durkheim, 1967 [primera edición, 1897]). La solidaridad es la esencia misma de las comunidades integradas, que se caracterizan por sentimientos de pertenencia. Sobre la base de estos sentimientos, cada miembro, a título

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individual, está dispuesto a compartir ciertos riesgos y a organizar transferencias de ingresos para asegurar que todos vivan decentemente y que se mantenga la paz y el orden social. Durkheim alegó convincentemente que, al modernizarse la sociedad y diferenciarse más la división de las funciones, en el sentido sociológico del término, las bases de la solidaridad habían cambiado. Las sociedades más ­“primitivas” se ­caracterizaban por una fuerte “conciencia colectiva”, mientras que los miembros de la “sociedad moderna” no están necesariamente vinculados por una ideología compartida, sino por la división del trabajo y otras funciones en la sociedad, que aumentan su interdependencia. Este cambio de la solidaridad “mecánica” a la solidaridad “orgánica” se produjo en paralelo al aumento del tamaño y la complejidad de la sociedad moderna, y una multiplicación de sus formas. De resultas de ello, la sociedad moderna necesita más normas formales que sus predecesores. Y las normas requieren decisiones sobre el alcance de su aplicación, así como sobre la inclusión y la exclusión. En la sociedad moderna la solidaridad es, por definición, exclusiva. Todo aquel que pretende mostrarse solidario con los demás habitantes del planeta no lo es, en realidad, con nadie. La solidaridad implica siempre incluir a algunos y excluir a otros. El que un individuo pueda o no ser admitido en la comunidad de la solidaridad depende del tipo de solidaridad de que hablemos. En este contexto, puede hacerse una distinción entre solidaridad formal y solidaridad informal (De Beer, 2004). La solidaridad informal o, como la llama De Beer, “cálida”, se muestra por lo general hacia personas con las que se mantiene una relación personal y concreta, de ordinario de carácter afectivo. En su forma más marcada se da entre marido y mujer, entre padres e hijos o, en términos generales, dentro de las familias o entre los amigos. Hacer una obra de beneficencia para los más desfavorecidos o dar dinero a un mendigo son otras clases de solidaridad informal. En cambio, la solidaridad formal o “fría” se da entre individuos que, en principio, no se conocen. Se canaliza a través de intermediarios formalizados, como el sistema fiscal o de seguridad social, o las compañías de seguros. El crecimiento del Estado de bienestar en el último siglo ha formalizado ciertos tipos de solidaridad que en el pasado eran informales. Como es evidente, la solidaridad formal requiere criterios más precisos que la solidaridad informal para beneficiarse de ella. Otra distinción pertinente es la que existe entre la solidaridad unilateral y la solidaridad mutua. La primera implica que la persona

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que muestra solidaridad hacia otra persona no espera que esta última responda. Este es el caso, por ejemplo, de la beneficencia, pero también de los planes de asistencia pública. Los que participan en este sistema como contribuyentes no suelen beneficiarse de él. La solidaridad mutua es otra cosa: si usted le hace la compra a un vecino que está enfermo, esperará que el vecino haga lo mismo por usted en algún momento. A nivel macroeconómico, así es como funcionan las compañías de seguros. Las primas que usted paga a la compañía para que le proteja en caso de necesidad guardan una relación directa con la probabilidad de que esta necesidad se plantee. Esto permite a las personas correr riesgos que no podrían permitirse individualmente. Por consiguiente, un sistema de solidaridad mutua es beneficioso en principio para todos aquellos que participan en él. En el Cuadro 6.1 se exponen estas cuatro formas de solidaridad. Cuadro 6.1

Formas de solidaridad: mutua/unilateral y formal/informal

Solidaridad formal (“fría”) Solidaridad informal (“cálida”)

Solidaridad mutua

Solidaridad unilateral

Seguros

Asistencia pública; ayuda al desarrollo Cuidar los hijos propios; dar limosna a un mendigo

Distribución de las tareas entre los cónyuges; ayudar a los vecinos o a los amigos

Fuente: De Beer, 2004, pág. 29.

Como hemos visto, una característica esencial del Estado de bienestar es la naturaleza formalizada de su solidaridad. No obstante, existe una diferencia sustancial entre las formas unilaterales y mutuas de la solidaridad formalizada. Esta última requiere que sus miembros contribuyan en consonancia con los riesgos que corren o los beneficios que esperan. Esto ocurre no sólo con los seguros (por ejemplo, de enfermedad o de accidentes), sino también con la mayoría de los planes privados de jubilación o con los planes de desempleo. El nivel de las contribuciones individuales a esos planes suele estar relacionado con el nivel de las prestaciones que pueden esperarse a la jubilación o cuando se pierde el empleo. Por consiguiente, el número de los que tienen derecho a participar en esos planes es potencialmente ilimitado. Todo aquel que quiera contribuir al sistema a tenor de los riesgos individuales percibidos puede hacerse miembro. Y no es necesario que la participación

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en el sistema se limite a una categoría específica, como los ciudadanos o los residentes en un determinado país. A este respecto, es comprensible que las compañías de seguros se hayan internacionalizado tanto; esto les permite extender sus riesgos sobre una población mucho más numerosa que antes, pero esto sólo pueden hacerlo partiendo de una base de solidaridad mutua. En cambio, los planes basados en la solidaridad unilateral deben fijar límites claros a la participación, ya que en su interior se producen importantes transferencias de ingresos de los miembros ricos a los pobres. En este caso, el tema de la inclusión y la exclusión es de especial pertinencia. La participación en la colectividad debe definirse en términos inequívocos, y aquí es donde el carácter abierto de una sociedad de inmigrantes y el carácter cerrado del Estado de bienestar social entran evidentemente en conflicto. ¿Deben contribuir al sistema los inmigrantes recién llegados y, lo que es más importante, tienen derecho a reclamar prestaciones en caso de necesidad? En caso afirmativo, ¿qué condiciones adicionales deberían cumplirse, por ejemplo respecto del tiempo que llevan residiendo en el país? La idea de que los migrantes irregulares no tienen derecho a prestaciones de planes basados en la solidaridad unilateral, aunque puedan contribuir a esos planes directamente o por mediación de sus empleadores, está bastante extendida. Sin embargo, en determinadas condiciones los servicios de la seguridad social se ponen a disposición de los inmigrantes indocumentados, como por ejemplo en el caso de los servicios de salud, y sobre todo las situaciones de emergencia. Además, los hijos de estos inmigrantes que están en edad escolar tienen el derecho básico a recibir educación. En todos los Estados de bienestar europeos, los inmigrantes que residen legalmente en el país se encuentran en una situación diferente. Por lo general, tienen derecho a participar plenamente en los planes formales de solidaridad unilateral, aunque no sean ciudadanos del país en el que viven. Sin embargo, se aplican ciertas restricciones, de ordinario dependiendo del tiempo que llevan residiendo en el país y de los empleos que hayan ocupado. En los Estados Unidos las normas tienden a ser más estrictas que en gran parte de la Unión Europea: los que no son ciudadanos de los Estados Unidos están excluidos de la mayoría de los planes nacionales de asistencia pública. Los planes de asistencia pública ofrecen el ejemplo más elocuente de solidaridad unilateral, por cuanto casi no hay ninguna coincidencia personal entre los contribuyentes y los beneficiarios. No obstante, otros

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planes también presentan algunos elementos de unilateralidad, aunque en general menos visibles. Ejemplos de esos planes son las pensiones de jubilación del sector público, las prestaciones familiares y los planes de discapacidad. Con mucha frecuencia los empleadores o los trabajadores –o ambos– son los contribuyentes a esos sistemas, pero todos los que sean mayores de una cierta edad, junto con los hijos o cualquier persona que sufra de una discapacidad, tienen derecho a recibir estas prestaciones, independientemente de sus actividades económicas actuales o anteriores. Para impedir abusos como el impago de las cuotas, o beneficiarse de las prestaciones sin derecho a ello, la contribución a estos planes es obligatoria para los trabajadores y los empleadores. Así pues, aunque los planes de pensiones de jubilación, prestaciones familiares y discapacidad no suelen financiarse con el dinero de los contribuyentes, pueden considerarse disposiciones unilaterales de bienestar social, caracterizadas por transferencias de ingresos de los ricos a los necesitados, aunque de un modo menos patente que en el caso de los planes de asistencia del sector público. Lo propio puede decirse de los servicios sanitarios en los países con un sistema nacionalizado de la salud.

Los inmigrantes y las prestaciones del Estado de bienestar

La siguiente cuestión es la de la medida en que los inmigrantes utilizan efectivamente el sistema de la seguridad social y, más concretamente, hasta qué punto están representados por los que se benefician de los planes basados parcial o íntegramente en la solidaridad unilateral. Como hemos visto anteriormente, ésta es una cuestión políticamente delicada. Todo exceso de representación de los inmigrantes, independientemente de las razones que lo justifiquen, puede promover fácilmente sentimientos contrarios a la inmigración y poner en entredicho la solidaridad entre la población arraigada y los recién llegados, entre los “de dentro” y los “de fuera”. Esto puede explicar que hasta ahora se hayan realizado tan pocas investigaciones, relativamente, sobre esta cuestión. Sin embargo, los datos existentes presentan una imagen bastante heterogénea. Se observan importantes variaciones, no sólo entre los diferentes planes, sino también entre los países. El estudio más acreditado sobre este tema fue resultado de un proyecto comparativo coordinado por Boeri, Hanson y McCormick para la Fondazione Rodolfo Debenedetti (Boeri et al., 2002, pág. 66). Estos autores compararon los niveles de dependencia de la seguridad

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social, entre personas de origen inmigrante, en diez de los 15 Estados Miembros de la UE. Los autores de este estudio econométrico dejaron margen para algunas diferencias pertinentes entre las poblaciones nativas y los inmigrantes, por ejemplo en sus niveles de educación y en su edad. En muchos países, pero no en todos, los inmigrantes tienden a ser más jóvenes y a tener un nivel más bajo de educación que los no inmigrantes. Esto puede incrementar su dependencia de algunas prestaciones de la seguridad social, como las que cubren el riesgo de desempleo. En efecto, el estatuto de inmigrante ha ejercido un impacto positivo y significativo en la dependencia de las prestaciones de desempleo en algunos países europeos, como Dinamarca, los Países Bajos, Francia, Austria y Finlandia. Sin embargo, esto no es así en otros países, como Alemania, el Reino Unido, Grecia y España. Además, las poblaciones inmigrantes se benefician más de los planes de prestaciones familiares que las no inmigrantes; esto ocurre en todos los países europeos incluidos en el estudio. No obstante, estas diferencias desaparecen si se tiene en cuenta que los inmigrantes tienden a tener más hijos que los nativos, y de edades más bajas. Sólo en Francia y en España la utilización de las prestaciones familiares entre los inmigrantes se mantuvo a un nivel superior a la media nacional incluso después de esta corrección, mientras que en el Reino Unido quedó por debajo de esta media. Los autores explican estas diferencias por lo que llaman “efectos residuales” como la autoselección (los migrantes pueden sentirse atraidos por los altos niveles de seguridad social), los efectos de las redes migratorias, la discriminación o las diferencias en el ejercicio de los derechos. Por último, en lo relativo a las pensiones de jubilación, se observa un nivel considerablemente inferior de consumo en términos absolutos en todos los países interesados, por la sencilla razón de que la edad de las poblaciones inmigrantes es inferior a los promedios nacionales. Entre los que tienen derecho a pensiones de jubilación no se observó ninguna diferencia entre las dos categorías en ninguno de los países estudiados. En términos absolutos, en todos los países europeos incluidos en el estudio se observan importantes diferencias entre los inmigrantes y los otros trabajadores en los niveles de las prestaciones de la seguridad social. Los inmigrantes utilizan más que los no inmigrantes las prestaciones de desempleo y las prestaciones familiares, pero mucho menos las pensiones de jubilación. No obstante, si se tienen en cuenta factores pertinentes como el nivel de educación, la estructura de edad y

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el tiempo que llevan residiendo en el país, la mayoría de las diferencias se reducen en gran medida o incluso desaparecen. Las diferencias entre países son más persistentes en el caso de las prestaciones de desempleo que en los otros planes estudiados. Los autores observan que los países con planes de desempleo relativamente poco generosos (España, Grecia, Reino Unido) tienden a presentar una proporción bastante inferior de beneficiarios de origen inmigrante a la de los países con sistemas más generosos. Alemania constituye la excepción a esta regla: en ese país hay menos inmigrantes desempleados que en otros países de la UE con planes más generosos de desempleo; esto puede deberse a que en el pasado Alemania alentaba insistentemente a sus trabajadores migrantes a regresar a sus países de origen cuando habían perdido el empleo.11 La forma más directa y elocuente de transferencia formal y unilateral de ingresos es la asistencia financiera del sector público a los que apenas tienen ingresos personales, pero el estudio mencionado no trata este tema. No conozco ninguna investigación comparativa sistemática entre países sobre esta cuestión, pero existen algunos datos para países determinados. En los Países Bajos, por ejemplo, se ha calculado que el 40% de los fondos de asistencia pública se asignaron al 10% de la población inmigrante de origen no occidental. La desproporción es menor para la segunda generación de inmigrantes que para la primera. La utilización de los planes de discapacidad por los inmigrantes, que en los Países Bajos sirven a veces como sustituto más generoso de la asistencia pública, también es considerable. Esto ocurre en particular entre la primera generación de “trabajadores invitados” contratados en Turquía y Marruecos en torno a 1970, pero que perdieron sus empleos de baja calificación como consecuencia de la reestructuración de la economía holandesa en los años 80 (Roodenburg et al., 2003). Se han comunicado conclusiones similares para Suecia, donde en 1999 el presupuesto total (sobre una base per cápita) de las prestaciones de la seguridad social, las prestaciones de la vivienda y las prestaciones 1. Otra explicación de este fenómeno puede estar relacionada con el hecho de que, hasta hace pocos años, las políticas alemanas de naturalización eran más estrictas que las de otros países europeos. De resultas de ello, en Alemania vive un número relativamente elevado de ciudadanos extranjeros con largas residencias, y de inmigrantes de segunda generación con pasaportes extranjeros. Es posible que muchas de esas personas estén integradas en el mercado local del trabajo; por consiguiente, el riesgo de perder el empleo es menor para ellos que para los migrantes recién llegados.

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de desempleo para los inmigrantes del grupo de edad de 16 a 64 años fue más del doble que el correspondiente a los suecos de nacimiento. Las diferencias eran particularmente sorprendentes en el caso de las prestaciones de la seguridad social (asistencia pública), también en términos per cápita, que eran utilizadas casi diez veces más entre los inmigrantes que entre los no inmigrantes (Ekberg, 2004). A diferencia de los resultados comunicados por Boeri et al., estos datos no se controlaron en función de la edad o los niveles de calificación, pero reflejan una tasa de participación de la mano de obra considerablemente menor entre los inmigrantes, en comparación con los no inmigrantes. En países como Suecia y los Países Bajos, algunas comunidades de inmigrantes presentan una tasa inferior a la media nacional en no menos de 15 puntos porcentuales (Ederveen et al., 2004). En su informe sobre este fenómeno en Suecia, Ekberg llega a la conclusión de que el costo de la integración de los inmigrantes en el mercado de trabajo sueco es de 3.000 millones de euros al año (Ekberg, 2004, pág. 209). Von Loeffelholz y Thränhardt (1996) llegaron a una conclusion similar en un estudio anterior realizado en Alemania, mientras que Wadensjö (2000) hizo lo mismo en Dinamarca. Respecto de este último país, Ekberg llegó a la conclusión de que, debido a la escasez de empleos disponibles, la utilización del sector público por parte de los inmigrantes es superior a su contribución fiscal al sistema. Esto surte un efecto negativo en el ingreso disponible de la población danesa nativa. Este autor sugiere que existe una relación inmediata entre este fenómeno y el enorme impacto que han tenido en los últimos años las cuestiones de la inmigración y la integración de los inmigrantes en la sociedad danesa para el sistema político del país (Ekberg, 2004, pág. 209). Un estudio conjunto de tres organismos públicos de los Países Bajos apunta también a la existencia de un vínculo entre los malos resultados económicos de los migrantes y la “conmoción causada por la inmigración” (Ederveen et al., 2004, pág. 104). Estos análisis podrían muy bien ser acertados. La utilización relativamente elevada de ciertas prestaciones de la seguridad social por parte de los inmigrantes puede provocar tensiones intercomunitarias en nuestras sociedades cada vez más diversas, poniendo en peligro la solidaridad. Sin embargo, no en todos los países europeos se da esta situación. En sus análisis comparativos, Boeri et al. observaron grandes diferencias entre esos países en cuanto a la dependencia de la seguridad social por parte de los inmigrantes (Boeri et al., 2002). Muchos de los estudios realizados atribuyen esas diferencias a las características

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específicas de las respectivas poblaciones de migrantes.2 Sin embargo, estos análisis llevan a la conclusión de que existen también factores residuales que no pueden atribuirse a las características de los migrantes. Estos factores residuales son más fuertes en los países con sistemas de bienestar social generosos. Uno de estos factores es la discriminación, pero Boeri et al. han determinado también la existencia de una elevada correlación con la generosidad del sistema social, expresada como el nivel general de las prestaciones sociales. Basándose en esta elevada correlación, particularmente evidente en el caso de prestaciones de desempleo, estos autores sugieren que los países más generosos, como Dinamarca y los Países Bajos, pueden actuar como “imanes de bienestar social” (pág. 89) que, mediante la autoselección y las redes de migrantes, quizás hayan atraído a más migrantes que los otros países. Si sus conclusiones son correctas, tenemos ahora algunas indicaciones empíricas de la paradoja inmigración/bienestar social, según la cual es difícil conciliar la apertura de una sociedad de inmigración con la naturaleza proteccionista del Estado de bienestar.

La inmigración como un factor positivo

No debemos caer en la tentación de deducir de lo dicho que la inmigración constituye automáticamente y en todas las circunstancias un factor negativo para el Estado de bienestar. También podría concebirse una situación en la que los migrantes no sean beneficiarios netos, sino contribuyentes netos. El primer proceso a gran escala de contratación de trabajadores de bajo nivel de calificaciones de los países mediterráneos en los Estados de bienestar del Norte y el Oeste de Europa tuvo un gran éxito al promover el crecimiento económico de esos países, permitiéndoles así mantener e incluso ampliar sus dispositivos de bienestar social. Sólo después de una dramática y repentina reestructuración económica que liquidó gran parte de los empleos de bajas calificaciones, empezaron estos trabajadores migrantes (que ya no eran trabajadores) 2. Algunos Estados Miembros de la UE, especialmente los del Sur, excluyen a una gran proporción de sus poblaciones inmigrantes de los derechos de la seguridad social por estar indocumentados. Esto afecta en particular a los trabajadores migrantes de bajo nivel de calificaciones. Como los riesgos de desempleo son mayores para estos trabajadores, no es probable que, como consecuencia de sus políticas de inmigración, un número menor de inmigrantes se beneficien de la seguridad social en los países del Sur de Europa, en comparación con los del Norte.

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a recurrir en alto grado a las prestaciones de la seguridad social. Esta tendencia se vio reforzada por la reagrupación familiar a gran escala, que vinculó aún con más fuerza a los migrantes con sus países de residencia y sus sistemas de bienestar. Regresar al hogar significaba perder los ingresos, pero permanecer en el país era verse atrapado en el sistema del bienestar social y caer en una situación de marginalidad en un país con el que apenas se identificaban. Esto explica muchos de los problemas de integración que sufren hoy varios países europeos, y que son resultado de una combinación histórica casi única de desarrollo económico y políticas sociales. La situación actual en el extremo inferior del mercado del trabajo es diferente, pero igualmente paradójica. La mayoría de los migrantes que entran legalmente en Europa son familiares de anteriores migrantes o de refugiados. Ninguna de esas dos categorías se selecciona sobre la base de su contribución potencial a la economía, y estos recién llegados constituyen pues un problema potencial para el Estado de bienestar. No hay necesariamente demanda de sus calificaciones. Por lo tanto, muchos tienen que recurrir a la seguridad social y seguir costosos programas de integración (aunque éstos pueden considerarse también como una inversión en su futuro). Entre tanto, las vacantes en el extremo inferior de los mercados laborales europeos se cubren con migrantes indocumentados, que no tienen derecho a prestaciones sociales. Es verdaderamente paradójico que muchos de los recién llegados que contribuyen a la economía y por consiguiente apoyan indirectamente –y a veces incluso directamente– al sistema de bienestar social, están excluidos de sus beneficios, mientras que los recién llegados cuya presencia (excepto en el caso de los refugiados) no es sino la consecuencia de una inmigración anterior, están cubiertos por ellos. La paradoja estriba exactamente en esta diferencia de trato, que contradice los principios igualitarios en que se cimenta el Estado de bienestar. Hay razones para creer que la paradoja inmigración/bienestar social es un producto de evoluciones concretas de los anteriores decenios y, por consiguiente, no es inevitable en el futuro. Como acabamos de ver, la paradoja se derivó de la situación creada cuando los migrantes de bajo nivel de calificación llegaron poco antes de que sus empleos empezaran a desaparecer. Hoy en día las necesidades de migrantes se sitúan principalmente en los niveles de calificaciones intermedias y altas. De resultas de la evolución demográfica, es probable que estas necesidades aumenten más que disminuir, sobre todo en Europa. Por

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regla general podríamos decir que cuanto más elevados sean sus niveles de calificación, más probable es que los migrantes se conviertan en contribuyentes netos al sistema, y no en beneficiarios netos. Además, debe tenerse presente que dejar entrar a migrantes de altas calificaciones puede ahorrar a los Estados de bienestar sumas considerables que de lo contrario se dedicarían a la enseñanza y formación de los migrantes. Por otra parte, muchas de estas personas podrían regresar a sus hogares cuando se haya acabado la obra para la que fueron contratados, o cuando se jubilen. Esto supone también un considerable ahorro de gastos de atención sanitaria y otras formas de apoyo a la tercera edad. Cuanto más altos son los niveles de calificación de los migrantes, más potencial tienen y menos probable es que se vean obligados a depender toda su vida de las prestaciones de la seguridad social en el país receptor, que no consideran su hogar. Este fenómeno puede explicar también la creciente renuencia de los países europeos a conceder la residencia legal a los migrantes de bajo nivel de calificación. No obstante, si la demanda de estos migrantes en algunos sectores del mercado del trabajo persiste, seguirán viniendo. Las tensiones sociales derivadas de la denegación de los derechos de la seguridad social a esas personas podrían transformarse en tensiones sociales resultantes de una residencia irregular en gran escala. Aunque la situación de los inmigrantes, tal como se presenta hoy en algunas partes de Europa, pone bajo presión la solidaridad, podemos llegar a la conclusión de que esto no es inevitable: es más bien el resultado de una conjunción específica de acontecimientos.3 ¿Podrían evitarse estos acontecimientos en el futuro haciendo que los sistemas de seguridad social fueran más resistentes a la inmigración? Veo dos tipos de soluciones posibles, una en la esfera de la política de inmigración, 3. Paso por alto un grave problema metodológico, que es el de saber en qué medida los efectos secundarios de la inmigración deben incluirse en un análisis del impacto de la inmigración en las economías en general, y en el Estado de bienestar en particular. Este es un problema que varios economistas que han tratado de calcular los costos y los beneficios de la inmigración tampoco han tenido muy en cuenta. Por ejemplo, ¿debemos considerar a todos los migrantes, o sólo a ciertas categorías, de ordinario las más problemáticas? ¿Debemos incluir los costos de educar a una segunda generación que, después de todo, son una inversión en el futuro de la economía local? ¿Debemos incluir también los costos y beneficios de la emigración de los ciudadanos del país? Un estudio de esta cuestión figura, por ejemplo, en Von Loeffelholz y Thränhardt (1996).

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y otra que requiere cambios en el sistema de seguridad social. Los dos tipos no se excluyen entre sí.

Política de inmigración

Cambiar la política de inmigración para proteger el sistema de bienestar social implica casi automáticamente limitar la inmigración a las personas que poseen calificaciones necesitadas en el mercado del trabajo, ahora y en el futuro previsible. En la situación presente en Europa, esto significa dar prioridad a los migrantes de alto nivel de calificaciones en ciertos sectores de la economía. Como es natural, esto plantea un problema de tiempo. No sería prudente dejar de movilizar el potencial del mercado local de mano de obra, aunque esto requiera habitualmente más tiempo y esfuerzo que contratar a personal en el extranjero. En el contexto actual, no será fácil limitar la inmigración a las personas de alto nivel de calificaciones. La necesidad de cumplir los tratados internacionales relativos a los refugiados, el derecho a la vida familiar, etc., son otros tantos factores que limitan claramente la libertad del Estado de seleccionar a los inmigrantes. Además, en el mundo el número de personas con altas calificaciones es limitado, y muchos de ellos pueden ir a América del Norte y no a Europa, donde parece que hay menos oportunidades para los inmigrantes capacitados. Por último, pero no en orden de importancia, está el hecho bien conocido de que Europa no puede aislarse del resto del mundo. Independientemente de la política de inmigración que se aplique, un alto número de migrantes conseguirán entrar en Europa sin autorización. Dada la constante demanda de mano de obra barata, es muy probable que la inmigración irregular aumente a medida que las políticas relativas a la inmigración formal se vuelvan más estrictas. Esto no hará más que intensificar la tendencia a la dicotomía de las sociedades europeas, que es exactamente lo contrario de lo que pretende alcanzar el Estado de bienestar. Por otra parte, algunos afirman que Europa tiene un grave problema: el envejecimiento de su población. Algunos propugnan incluso una política de admisión menos restrictiva para preservar el sistema de bienestar. Como es natural, esto sólo será posible si los migrantes admitidos son económicamente activos y se hacen contribuyentes netos. No obstante, el número de migrantes necesario para mantener la proporción entre migrantes activos y no activos más o menos a su nivel actual es una cifra inconcebiblemente alta: la inmigración neta debería multiplicar por ocho las cifras de los años 90 (Naciones Unidas,

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2000). Así pues, en el mejor de los casos la inmigración sólo puede dar una solución muy parcial a los problemas de envejecimiento de Europa. Además, los inmigrantes también envejecen, y si no se reconoce suficientemente la naturaleza estructural de este cambio demográfico, la necesidad de inmigrantes aumentará. Acelerar la movilización de los miembros de las categorías insuficientemente representadas en el mercado del trabajo, como los migrantes de segunda generación, las mujeres y los trabajadores de más edad, es una opción mucho mejor que la inmigración para preservar el sistema de bienestar. Este análisis parece indicar que el Estado de bienestar y la inmigración no son necesariamente incompatibles; sólo lo serían en situaciones en que se apliquen políticas selectivas de admisión en armonía con las necesidades a largo plazo del mercado del trabajo, que también deben satisfacerse de modo efectivo. Cuanto menos selectivas y menos eficaces sean las políticas de inmigración (en otras palabras, cuanto más abiertas estén las fronteras) más difícil será mantener la situación actual del Estado de bienestar. En estas condiciones, podría considerarse la conveniencia de introducir varias modificaciones en su funcionamiento. A continuación consideraremos cuatro tipos de adaptaciones, dos que mantienen el principio de la igualdad característico del Estado de bienestar tradicional, y otras dos que requieren el abandono de dicho principio, o por lo menos su flexibilización.4

Cuatro vías hacia la acomodación

Al tiempo que se mantiene el principio de la igualdad, debería ser posible acelerar los esfuerzos de integración de los recién llegados en los Estado de bienestar, tratando de mejorar sus conocimientos del idioma y otras calificaciones y habilidades, y ofrecerles mayores oportunidades en el mercado del trabajo, por ejemplo mediante programas de empleos o de discriminación positiva. En este planteamiento se inserta también la lucha contra la discriminación negativa. De hecho, ésta es la vía que siguen desde hace mucho un gran número de Estados de bienestar de Europa Occidental, pero se necesita tiempo y cierta paciencia, así como fondos sustanciales. Dado el clima político actual, es dudoso que Europa esté dispuesta a continuar por esta vía. Por el contrario, 4. A continuación presentamos un breve resumen de las principales conclusiones de un proyecto sobre política social, migración y desarrollo mundial, financiado en parte por el Gobierno neerlandés (Entzinger y Van der Meer 2004).

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recientes acontecimientos en varios países apuntan a otra dirección: mientras que se alienta desde luego a los inmigrantes –si no se les obliga– a acelerar sus esfuerzos de integración, cada vez se considera más que el cumplimiento de esta obligación es responsabilidad de los propios migrantes. No es seguro que todos los interesados sean capaces de responder a estas exigencias. La consecuencia (im)prevista de esto puede ser que los que no sean capaces de hacerlo tendrán que recurrir a las prestaciones sociales, salvo que sus derechos se suspendan o se reduzcan en gran medida, lo que pondría en entredicho el principio de la igualdad. Un segundo planteamiento podría consistir en limitar los derechos y prestaciones del Estado de bienestar para todos, tanto migrantes como no migrantes. En cualquier caso, ésta es la tendencia en muchos países de Europa, por diversas razones antes mencionadas. En vista de todo ello, el aumento de la inmigración no sería más que un pretexto para efectuar estas reducciones, aunque de alto significado político. De hecho, si el Estado de bienestar se redujera a un sistema mucho más básico, la situación de los inmigrantes en Europa sería similar a la de los Estados Unidos; esto no disminuiría necesariamente las oportunidades de los inmigrantes. Por el contrario, si desaparecieran algunas prestaciones sería más fácil atraer a los migrantes al mercado del trabajo, sobre todo en los niveles más bajos de calificación. Muchos analistas han afirmado que es precisamente la ausencia virtual de prestaciones de la seguridad social para los inmigrantes recién llegados lo que obliga a estas personas a aceptar un empleo que a menudo es muy inferior a su nivel de educación. Esto explica que en los Estados Unidos el mercado del trabajo sea un canal mucho más poderoso de integración y movilidad ascendente de los inmigrantes, en comparación con Europa (véase por ejemplo Ederveen et al., 2004, pág. 53). Acelerar la integración y reducir las prestaciones para todos tendría la ventaja de que podrían mantenerse dos de los principios básicos del Estado de bienestar –la igualdad y la solidaridad–, incluso en condiciones de inmigración constante y sólo controlable en parte. Pero, ¿son realistas estas opciones? Por regla general, los derechos y las prestaciones de la seguridad social no están vinculados a la ciudadanía, sino a la residencia. No obstante, hay algunas excepciones, en general, que han sido aceptadas siempre, como la de vincular las prestaciones de desempleo al periodo de empleo activo. A medida que seguían llegando inmigrantes, y aumentaba el número de migrantes indocumentados,

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muchos Estados sintieron la necesidad de determinar más claramente quién tiene derecho a qué prestaciones, y quién no. A medida que las fronteras geográficas han perdido importancia, las “fronteras” del sistema de bienestar se han ido reforzando; han aumentado la informatización, los controles de identidad y la exclusión, particularmente de migrantes indocumentados. En muchos países de Europa los controles fronterizos han sido sustituidos parcialmente por los controles en las oficinas de los servicios sociales, de salud y de vivienda, en un proceso que podríamos llamar “la doble frontera del Estado de bienestar” (Entzinger, 1994). Esto ha ahondado las diferencias entre los residentes, en sus derechos y prestaciones, contradiciendo uno de los principios básicos del Estado de bienestar. Esta tendencia parece difícil de invertir. A medida que las fronteras geográficas se abran, incluso para aquellos que no están legalmente autorizados a cruzarlas, habrá que encontrar medios alternativos de proteger el Estado de bienestar y sus mecanismos. Una respuesta a este problema podría ser la mayor diferenciación de los derechos. Esto podría hacerse, por ejemplo, previendo periodos más largos de espera para conceder ciertas prestaciones a todos los migrantes recién llegados, sean trabajadores o familiares. Los trabajadores tendrían que buscar otro sistema, o recurrir al sistema de su país de origen. Los familiares sólo se admitirían en el país si sus parientes pudieran sostenerlos. Para mantener el equilibrio, a esos recién llegados no se les debería pedir que contribuyan a los elementos del Estado de bienestar de los que no se beneficien. Esto reduciría sus costos laborales y les facilitaría una oportunidad más justa de integrarse en el mercado de trabajo. Como es natural, los trabajadores locales quizás vean en ello una competencia desleal, pero hoy día esta competencia desleal ya la hacen los migrantes indocumentados, que no tienen ninguna protección. Es ilusorio esperar que estas medidas pongan fin a la migración irregular, pero por lo menos podrán proporcionar una cierta perspectiva a algunos migrantes indocumentados y alentar a los recién llegados a buscar un empleo, lo que facilitará el proceso de integración. Otro tipo de diferenciación de derechos puede consistir en la desterritorialización. Muchos derechos del Estado de bienestar están vinculados a la residencia en un determinado territorio. Este es el motivo, precisamente, de que tantos trabajadores migrantes no regresaran a sus hogares cuando perdieron sus empleos en los años 80; se quedaron atrapados en la tela de araña del Estado de bienestar. Las

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conclusiones de Boeri et al., según las cuales los Estados de bienestar más generosos tienden a actuar como un imán que atrae a nuevos migrantes, quizás anuncien nuevas reclamaciones en el futuro. Para evitar esto, sería interesante reflexionar sobre la manera de separar los derechos y la residencia. Los derechos podrían adquirirse con arreglo a otros criterios, como los antecedentes laborales de la persona, y también debería ser más fácil exportarlos. Este enfoque no sólo podría facilitar el regreso de los migrantes, sino que ofrecería una respuesta más adecuada al creciente fenómeno del transnacionalismo: migrantes que transitan entre dos (o más) países con los que tienen vínculos, y a los que pueden sentirse apegados. Este enfoque podría incluso facilitar la respuesta a la problemática cuestión de la doble ciudadanía, con que se enfrentan tantos gobiernos. Una posibilidad sería distinguir entre la ciudadanía plena o activa, vinculada a la residencia efectiva, y una forma de ciudadanía más restrictiva o pasiva. Esta última quizás no garantizase automáticamente al titular la residencia permanente con todos los beneficios derivados de ella, pero podría reactivarse en determinadas condiciones. En los últimos años, varios países (como Turquía, India o la China) han promulgado leyes que permiten estas formas diferentes de ciudadanía, pero lo han hecho principalmente para sus emigrantes que viven en el extranjero, y no para sus inmigrantes (Groenendijk y Ahmad Ali, 2004). Merece la pena estudiar con más detenimiento esta opción.

Conclusión

El Estado de bienestar y las fronteras abiertas no son incompatibles per se. No obstante, en la situación actual es más probable que un Estado de bienestar haga frente con éxito a los problemas de la inmigración si los migrantes están en situación económicamente ventajosa y si la población establecida muestra un grado suficiente de solidaridad hacia los recién llegados. En gran parte de Europa no parece que estas dos condiciones se cumplan en la actualidad. Como consecuencia de ello, la inmigración pone bajo presión al Estado de bienestar. En este capítulo he intentado analizar la naturaleza del proceso y he expuesto cuatro vías posibles para responder a los desafíos que nos esperan. Dos de estas vías nos permitirían mantener los importantes principios de la igualdad y la solidaridad que han caracterizado el Estado de bienestar durante todo el siglo XX. Las otras dos nos harían entrar en nuevos territorios, de los que ahora apenas vemos los contornos. Ambos sistemas tienen

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en común el intento de separar los derechos, la residencia y la ciudadanía de una nación-Estado, sin crear formas inaceptables de pobreza y marginación, que perturbarían el orden social.

Bibliografía

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Parte II.   Perspectivas regionales

Capítulo 7

Europa sin fronteras: ¿retórica, realidad o utopía? Jan Kunz y Mari Leinonen

Introducción

La migración es objeto de un vivo debate en Europa.1 Por una parte, la población de la Unión Europea (UE) está envejeciendo rápidamente, hay un alto nivel de desempleo en muchos Estados Miembros, y faltan profesionales expertos y personas que estén dispuestas a aceptar empleos poco prestigiosos y mal pagados. Se dice que la migración es un instrumento que permitiría paliar, por lo menos a corto plazo, algunos de estos problemas. Por otra parte, hay un temor difuso ante la posibilidad de que las fronteras abiertas conduzcan a distorsiones del mercado del trabajo, al colapso de los sistemas de seguridad social, a riesgos incontrolables de la seguridad y a la pérdida de las identidades nacionales. De ahí que la formulación de políticas en esta esfera sea un proceso lento y trabajoso, como se deduce de los debates sobre una política europea común en materia de migración y asilo. Las metáforas del discurso político que más se repiten en este contexto son “Europa sin fronteras” y “la Fortaleza Europa”; estas metáforas no son contradictorias, aunque lo parezcan a primera vista, sino que se refieren más bien a dos dimensiones distintas, la interna y la externa. En lo relativo a la primera, “Europa sin fronteras”, la UE ha creado oportunidades para que sus ciudadanos puedan desplazarse sin restricciones entre sus Estados Miembros y gocen de la comple1. Salvo que se indique otra cosa, el término “Europa” se refiere a la Unión Europea y sus Estados Miembros.

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jidad multicultural de Europa. Con todo, la abolición de las fronteras nacionales no ha aumentado excesivamente la migración interna en Europa. Este hecho subraya la necesidad de tomar en consideración los ­obstáculos a la migración no incluidos en los controles fronterizos, como las barreras administrativas, financieras, culturales, lingüísticas, sociales y mentales. A estas barreras podríamos llamarlas “las fronteras invisibles”. Es importante observar que estos obstáculos no son iguales para todos los ciudadanos de la UE: mientras que las élites europeas, como los universitarios, los hombres de negocios y los expertos profesionales, son sumamente móviles, los trabajadores ordinarios y los empleados suelen quedarse en su país de origen. En cuestiones de control y seguridad, a la UE se la conoce comúnmente como “la Fortaleza Europa”, en referencia al cierre y la vigilancia de sus fronteras externas. Pero si consideramos el término en un sentido más amplio, podría aplicarse también a varios ámbitos de la vida cotidiana. En la Europa contemporánea los “deberes de vigilancia” no se limitan a las fronteras externas, sino que también atañen al acceso a las instituciones públicas, al mercado del trabajo, a los sistemas de seguridad social y a los servicios de bienestar, así como a las posiciones más importantes en el ordenamiento político. Así pues, muchos de los controles los ejercen los burócratas de bajo grado que trabajan para la inspección del trabajo, los servicios públicos de vivienda o los departamentos de bienestar y seguridad social, y no los guardas fronterizos (Engbersen, 2001, pág. 242). Sistemas sofisticados de identificación y control, como Eurodac, que permiten compartir la información sobre los solicitantes de asilo y los inmigrantes irregulares en la UE (véase Unión Europea, 2006a), desempeñan un papel cada vez más importante en este contexto. Considerando estas perspectivas, imaginar una Europa sin fronteras internas, externas o invisibles supone un desafío. Por otra parte, las fronteras no son hechos predeterminados, sino el resultado de definiciones y acuerdos sociales y políticos. Eiki Berg y Henk van Houtum (2003, págs. 1–2) lo expresan del modo siguiente: “La frontera como concepto no es tanto un objeto o un fenómeno, algo que puede borrarse o instalarse, como un proceso repetitivo en curso con el que tropezamos y que producimos nosotros mismos en nuestra vida cotidiana.” En efecto, las fronteras pueden cambiarse y los procesos de creación y eliminación de fronteras son discursos y prácticas ­dinámicos.

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Para determinar si la expresión “Europa sin fronteras” es simple retórica, realidad o un sueño utópico, en este capítulo se consideran cinco cuestiones principales: las experiencias de la Unión Europea al abrir sus fronteras internas; el fenómeno de la movilidad de la mano de obra y su promoción activa en la UE; los factores que impiden o promueven la movilidad en Europa; la ampliación al Este de la UE y sus efectos previstos en las pautas de movilidad de los europeos y, por último, pero no en orden de importancia, la interdependencia de las políticas migratorias y la migración en la Unión Europea, que analizamos mediante tres posibles hipótesis futuras.

La migración en Europa La eliminación de las fronteras

Al firmar el Acta Única Europea de 1986, los 12 Estados Miembros que entonces constituían la Comunidad Europea acordaron establecer un mercado único europeo a partir de 1993. A este mercado se le definió como “un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada” (Versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, 2002, Artículo 14-2). El acuerdo, que mejoró mucho la libertad existente de desplazamiento de la mano de obra (véase más abajo), estableció que todos los ciudadanos de la UE tenían derecho a “circular y residir libremente en el territorio de los Estados Miembros” (Artículo 18-1). En la práctica, la creación de un mercado único en Europa hizo superfluas las fronteras internas y los controles fronterizos entre los Estados Miembros. Fue un experimento que nunca se había emprendido antes a tan gran escala. De resultas de ello, todos los residentes (europeos y no europeos) en uno cualquiera de los Estados Miembros de la UE, pudieron circular sin restricciones dentro de Europa. Esto tuvo consecuencias para la seguridad nacional y las políticas de inmigración de los Estados Miembros: ya no se trataba de una cuestión interna, sino de algo que tenía que tratarse a nivel europeo. Mientras que los mecanismos internos de control (como la vigilancia policial en las estaciones de ferrocarril, los aeropuertos, las carreteras y los centros urbanos) aumentaron en los territorios nacionales de los Estados Miembros considerados individualmente (véase Best, 2003, pág. 198), el control y la seguridad de las fronteras externas recibieron mayor prioridad (véase Rodrigues, 2004, pág. 1).

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Cuadro 7.1: Extranjeros en la Unión Europea Extranjeros: hay unos 23 millones de extranjeros que viven en la Unión Europea de 25 países (es díficil obtener cifras precisas debido al fenómeno de la inmigración irregular y a la renuencia de los migrantes temporales de los Estados Miembros de la UE a registrarse). Unos siete millones (principalmente italianos, griegos, irlandeses y españoles) son nacionales de otros Estados Miembros de la UE; los 16 millones restantes no son nacionales de la Unión. El total de extranjeros representa el 5,1% de la población de la Unión Europea (Comisión Europea, 2006a). Movilidad geográfica y migración neta: aunque la movilidad geográfica de los nacionales de la UE no alcanza las cifras de los años 50 y 60, el número de inmigrantes no pertenecientes a la UE sigue aumentando. Desde 1984, la inmigración neta en Europa ha sido positiva, lo que significa que han entrado más personas en la UE de las que han salido. Esta migración neta positiva es la principal causa del crecimiento demográfico en la Unión (Eurostat, 2002, págs. 18–23). Solicitantes de asilo: en lo que se refiere a los solicitantes de asilo la imagen no está muy clara, porque las tendencias dependen de los acontecimientos geopolíticos globales y las reglamentaciones. El número de solicitudes de asilo aumentó de 397.000 en 1990 a 672.000 en 1992, disminuyendo de nuevo en 1997 a 242.000. Cinco años después la cifra es de 352.000 (Comisión Europea, 2006c; Eurostat, 2003, págs. 120, 179). Lugar de residencia: en 2003 alrededor del 29% de los 23 millones de extranjeros que se encontraban en la Unión Europea de 25 países vivían en Alemania, el 14% en Francia y el 12% en el Reino Unido. Proporción de extranjeros: con excepción de Luxemburgo (aproximadamente el 37%) y Estonia (aproximadamente el 20%) la proporción más alta de extranjeros en relación con la población total se registró en Chipre (9,4%), Austria (8,8%), Alemania (8,3%) y Bélgica (8,2%). La media de la UE fue del 5,1% (Comisión Europea, 2006c).

Las primeras medidas para la eliminación de las fronteras internas en la Unión Europea ya se habían adoptado un años antes del Acta Única Europea. En 1985, Bélgica, Francia, Luxemburgo, los Países Bajos y Alemania firmaron el Tratado de Schengen. Con esta firma, los cinco Estados acordaron, sobre una base intergubernamental, “eliminar gradualmente sus controles fronterizos comunes e implantar la libertad de circulación para todas las personas que sean nacionales de los Estados Miembros signatarios, otros Estados Miembros o terceros países” (Unión Europea, 2004a). El Tratado de Schengen, que fue firmado por los mismos Estados en 1990 (pero no entró en vigor hasta 1995), estableció, entre otras cosas, reglas comunes para las cuestiones de la inmigración, los visados, los controles fronterizos y la cooperación entre las policías. El Tratado de Amsterdam de 1997 incorporó el Acuerdo y el Tratado de Schengen al Tratado Constitutivo de la Unión Europea. Todos los Estados Miembros de la UE, con excepción de Irlanda y Gran Bretaña, que cooperan sólo en determinadas cuestiones, firmaron el Tratado. Además, dos naciones no pertenecientes a la UE, Noruega e Islandia, adoptaron el Tratado de Schengen en diciembre de 1996 (véase Unión Europea, 2004a; Rodrigues, 2004), y Suiza lo

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hizo en junio de 2005. Se espera que los nuevos Estados Miembros de la UE lo harán a su vez en cuanto sus administraciones, policías y guardias fronterizos reúnan los criterios exigidos.

Políticas de inmigración y de asilo

El Convenio de Dublín, que fue firmado por los Estados Miembros de la UE en 1990 y ratificado por último en 1997, fue un paso importante hacia la adopción de una política común de inmigración en la UE. Según este instrumento, los refugiados tienen derecho a que su solicitud de asilo se considere en un Estado Miembro de la UE, habitualmente aquél al que lleguen en primer lugar. El Convenio se estableció principalmente para impedir que los refugiados fueran de un país a otro de Europa pidiendo asilo, mientras los Estados Miembros iban desestimando sus solicitudes. En 1992 se acordó además, en la ­Resolución de Londres sobre los terceros países de asilo, que los refugiados que llegasen a la UE en procedencia de un tercer país seguro podrían ser devueltos a este país sin que sus casos fueran considerados en la Unión, lo que significaba que las solicitudes sin ningún fundamento sólido podían tramitarse con más rapidez que las solicitudes normales de asilo. Sin embargo, debido a su carácter restrictivo y superficial, el Convenio de Dublín y la Resolución de Londres fueron criticados severamente por las organizaciones de derechos humanos (Rasmussen, 1997, págs. 157–159). Con ocasión del Consejo Europeo de 1999, celebrado en Tampere, Finlandia, los jefes de Estado y de gobierno resolvieron crear un espacio de libertad, seguridad y justicia para todos los ciudadanos de la Unión Europea, en el año 2004 (Rodrigues, 2004, pág. 1). Uno de los elementos principales de este proyecto era la elaboración de una política común sobre el asilo y la inmigración, con especial atención a los cuatro temas siguientes: 1. Colaboración con los países de origen (para impedir la migración). 2. Un sistema europeo común de asilo (para establecer procedimientos comunes y una condición jurídica común de los solicitantes de asilo a largo plazo). 3. El trato justo de los nacionales de terceros países (para promover la integración e impedir la discriminación). 4. Una regulación más eficiente de los f lujos migratorios (para impedir la inmigración irregular).

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Otro tema importante del Consejo de Tampere fue el reconocimiento de la necesidad de adoptar un enfoque común para la lucha contra la delincuencia, mediante la cooperación policial y judicial (Consejo de la Unión Europea, 1999). Aunque se lograron algunos progresos –por ejemplo, la adopción de normas generales sobre el asilo (Dublín II) y planes para implantar un sistema común de información sobre los visados y una agencia encargada de controlar las fronteras externas de la Unión (Rodrigues, 2004, pág. 5)–, el establecimiento de una política común de asilo y migración ha sido más difícil de lo que se pensaba. Hasta abril de 2004 los ministros de justicia e interior del Consejo no llegaron a un acuerdo sobre este tema políticamente sensible. La nueva Directiva de calificación del asilo de la Unión Europea “establece los criterios de aceptación respecto del estatuto de los refugiados y la protección subsidiaria en la UE, y los derechos de las personas que reúnen las condiciones exigidas para obtener protección” (McDowell, 2004). Esta Directiva dispone además que los refugiados que entren en la UE en procedencia de “terceros países seguros” pueden ser rechazados, y lo propio acontece con los solicitantes de asilo que son originarios de países que se consideran seguros (McDowell, 2004; “EU einigt sich auf Asylrecht”, 2004; “Ministers Reach Breakthrough on EU Asylum Policy”, 2004). Estas directivas han suscitado numerosas críticas: los expertos en derechos humanos, por ejemplo, consideran que la política de asilo de la UE es excesivamente restrictiva, y afirman que adolece de numerosas deficiencias en lo relativo a la no discriminación contra nacionales de terceros países, y la integración de éstos en la UE (“Ministers Reach Breakthrough on EU Asylum Policy” 2004; Amnesty International Reino Unido, 2003; Scagliotti, 2003). El Parlamento Europeo ha criticado la lentitud de los progresos en este sector, señalando el desequilibrio de la política europea de migración y seguridad: mientras que el Consejo de Ministros decide con rapidez las medidas para combatir el terrorismo o impedir la inmigración irregular, se ha hecho muy poco para aplicar una política migratoria más positiva (Parlamento Europeo, 2004). En noviembre de 2004, los jefes de Estado y de gobierno de la UE aprobaron el Programa de La Haya, que tiene por objeto crear un sistema europeo común de asilo, con procedimientos comunes y un estatuto uniforme para los que reciban asilo o protección subsidiaria en la UE (objetivos para el periodo 2005-2010). Un dato importante

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es que el programa de La Haya exige que se mejore el intercambio de información sobre cuestiones relativas a la migración y el asilo entre los Estados Miembros de la UE. Además, se toma en cuenta la dimensión exterior del asilo y la migración, reconociendo que la Unión Europea no puede ignorar la presión migratoria global o la situación en que se encuentren los terceros países. En algunos aspectos, el programa de La Haya ha conseguido dejar atrás la mera retórica política. Un ejemplo de ello es el Programa Regional de Protección (PRP), elaborado por la Comisión Europea en estrecha cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. El PRP tiene por objeto proporcionar prestaciones directas a los refugiados y contribuir a mejorar la situación de los derechos humanos en los terceros países de asilo. Posteriormente se han organizado varios programas nuevos de financiación. El programa AENEAS, por ejemplo, ha distribuido aproximadamente 250 millones de euros entre 2004 y 2008 para medidas relacionadas con la migración y el asilo en terceros países (Comisión Europea, 2006a).

La migración de la mano de obra en Europa La libre circulación de la mano de obra

La libre circulación de la mano de obra en la UE tiene su origen en el Tratado de Roma, que fue firmado en 1957 y dio lugar a la creación de la Comunidad Económica Europea un año después. Sin embargo, la libre circulación de la mano de obra no se consiguió plenamente hasta 1968, aunque incluso entonces quedaron en vigor cláusulas de salvaguardia hasta finales de 1991 (Comisión Europea, 2001b). La idea inicial que inspiró el establecimiento de la libre circulación de mano de obra en los años 60 era la de crear un marco jurídico para los migrantes de la Europa meridional (en particular de Italia), de los que había una necesidad desesperada en los mercados de trabajo de Europa central (sobre todo Alemania). Debido al cambio de la situación del mercado del trabajo y al temor a las “olas migratorias” del Sur al Norte de Europa, cuando Grecia (1981), Portugal (1986) y España (1986) ingresaron en la Unión Europea, se restringió la libre circulación de la mano de obra. Hubieron de pasar seis años antes de que los trabajadores griegos pudieran elegir libremente el lugar donde querían trabajar en la UE. Se suponía que sus homólogos españoles y portugueses tenían que esperar siete años, pero como no se registró un flujo migratorio importante se les concedió

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la libre circulación un año antes. Con el paso de los años, el derecho de los nacionales de la UE a elegir el sitio en que quieren trabajar y vivir se ha convertido en uno de los principios más importantes de la Unión, y actualmente se considera un derecho básico, confirmado en muchos contratos y acuerdos internacionales (véase Comisión Europea, 2001b; Vandamme, 2000; Graham, 1992). No obstante, a pesar del elevado valor ideológico atribuido a este principio, pocos ciudadanos lo disfrutan en la práctica. Un análisis del mercado del trabajo realizado por la Comisión Europea (2001a) indica que la movilidad geográfica sólo es importante entre empleados y trabajadores jóvenes y de altas calificaciones. Esto supone una inversión de la tendencia de los años 60 y 70, cuando eran principalmente las personas de bajas calificaciones, y solamente con el nivel de la enseñanza elemental, las que se desplazaban del sur al centro de Europa para encontrar trabajo. El número de estudiantes que van a estudiar al extranjero en el marco del programa de intercambio Erasmus, por ejemplo, aumentó regularmente en un 10% durante todos los años 90, y en 2000 ascendía a 181.000. Esto demuestra que la movilidad puede alentarse si se adoptan las iniciativas adecuadas. Por otra parte, hay que decir también que los participantes en el programa Erasmus representan menos del 2% de los 12 millones de estudiantes en Europa. En cuanto a los ciudadanos de la UE en general, en 2000 sólo 225.000 personas –el 0,1% de la población de la UE de 15 países– cambiaron de país de residencia dentro de la UE. El número de personas que trabajan en un país que no es su país de residencia también es relativamente bajo (600.000). Según un estudio de la MKW GmbH (2001), el total de trabajadores migrantes permanentes en la UE se aproxima a los 2,5 millones, lo que representa alrededor del 1% de la fuerza laboral total de la UE de 15 países. La situación no ha cambiado mucho con la ampliación de la Unión. Según la Comisión Europea (2006d), los nacionales de los nuevos Estados Miembros de la UE representan menos del 1% de la mano de obra en los 15 países de la UE, con la excepción de Irlanda (3,8%) y Austria (1,4%).

Una evaluación de la legislación europea sobre migración

La UE ha introducido numerosas medidas para aumentar la movilidad de sus ciudadanos, y en particular de su mano de obra. La posibilidad de transferir los derechos de la seguridad social y el plan para la creación

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de una tarjeta europea de seguros de enfermedad son dos ejemplos de ello (Comisión Europea, 2002). No obstante, la movilidad geográfica sigue siendo escasa. Según Vandamme (2000, pág. 441), “la movilidad laboral de los nacionales de la UE puede verse como el goce de derechos y facilidades garantizadas por la ley comunitaria y promovidas por las tendencias empresariales”. Esto significa que, en general, los nacionales de la UE no tienen ninguna necesidad de desplazarse a otros Estados Miembros para salir de la miseria, o incluso para asegurar su propia supervivencia. Los autores del estudio de la empresa MKW GmbH (2001) afirman que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, el nivel real de movilidad geográfica no importa, siempre que se reduzcan los obstáculos a la movilidad y que los nacionales de la UE que deseen buscar nuevas oportunidades en otros Estados Miembros sean capaces de ejercer este derecho básico. Los esfuerzos para reforzar la movilidad dentro de la UE se inspiran en parte en la “teoría de la integración”, según la cual, si se eliminan todos los obstáculos jurídicos, los altos salarios orientarán a los trabajadores migrantes hacia los lugares donde más falta hacen (Tassinopoulos y Werner, 1998). Este es uno de los factores que garantizaría la prosperidad económica y un mercado de trabajo equilibrado en los Estados Miembros. No obstante, la realidad de la vida en la UE hace dudar de esta teoría. A pesar de que los mercados del trabajo de la Unión distan mucho de estar equilibrados, los nacionales de la UE son cada vez más reacios a trabajar en otros Estados Miembros. Esto puede deberse a que la teoría infraestima el “valor de la inmovilidad”, los riesgos de la migración y los obstáculos que la dificultan. Otra razón es la creciente convergencia de los ingresos y los sueldos dentro de la UE, que hacen que las personas tengan menos deseos de irse a vivir a otros Estados Miembros. Además, la opción de emigrar no sigue exclusivamente una lógica económica, sino que también está condicionada por intereses personales. La llamada “teoría clásica del comercio exterior” analiza el descenso de la migración desde otro punto de vista y sostiene que la causa del descenso es la intensificación de las actividades económicas entre los Estados Miembros. Como los bienes y los capitales son más móviles que las personas, se desplazan a lugares en los que ya existen expertos y empresas. De ahí que el comercio y la inversión extranjera directa (IED) puedan considerarse “sustitutos de la movilidad de la mano de obra” (Langewiesche, 2001, pág. 326). La teoría clásica del

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comercio exterior ofrece otra explicación de la especialización regional y las diferencias entre las regiones de la UE. No obstante, la movilidad de la mano de obra sigue siendo necesaria en los sectores en que no pueden transferirse productos, como los servicios especiales de construcción o el sector del turismo.

La migración en su contexto

La decisión de una persona de irse a vivir a un país extranjero está influida por diferentes factores, como los económicos (salarios más altos), los sociales y culturales (amigos o familiares que viven en el país de destino, una cultura existente de la migración), razones de trabajo (posibilidades de carrera), razones políticas (represión en el país de origen) o razones humanitarias (discriminación étnica o peligro de muerte debido a conflictos en el país de origen). Desde un punto de vista individual, la decisión de emigrar depende de la apreciación de los costos de transacción, que van desde la probabilidad de encontrar empleo hasta los costos de la mudanza y la vivienda, y los impuestos y las contribuciones o el acceso a la información. Los trabajadores solamente emigran si consideran que las ganancias personales del cambio de residencia son mayores, a largo plazo, que los costos de transacción (Tassinopoulos y Werner, 1998). Factores individuales como la edad, la condición familiar, la educación y el conocimiento de idiomas, así como la situación económica, desempeñan un papel importante en este contexto (véase Kunz, 2002; Comisión Europea, 2001b). Según la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (2004), la migración en Europa está dominada por consideraciones financieras y de empleo, así como por la perspectiva de mejorar las condiciones de vida. Hay varios obstáculos que impiden la migración (véase MKW GmbH, 2001), ante todo el hecho de que la UE no es una zona cultural homogénea. Además de las diferentes tradiciones y religiones, una de las barreras culturales más importantes es la gran variedad de idiomas hablados en los 27 Estados Miembros de la UE. En segundo lugar, existe un considerable déficit de información que puede atribuirse a la distancia geográfica, las redes de comunicación escasean, faltan contactos personales y los conocimientos culturales, políticos y económicos son limitados. En tercer lugar, los migrantes pueden tropezar con problemas cuando quieren que se les reconozcan sus calificaciones. Esto coincide con las diferencias en los sistemas escolares y educativos

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(la armonización de estos sistemas es el objetivo principal del Proceso de Bolonia), y entre los reglamentos que regulan el empleo. En cuarto lugar, las diferencias de ingresos, fiscalidad y sistemas de seguridad social (por ejemplo, la transferencia de los derechos) pueden dar lugar a problemas económicos y financieros. En quinto lugar, la migración puede crear problemas jurídicos y administrativos, como la falta de normas comunes en las solicitudes del permiso de residencia, problemas acerca de la reagrupación familiar, o dificultades para acceder a la seguridad social. Aparte de los obstáculos a la migración, hay otros factores que hacen que las personas prefieran quedarse en una determinada región; Tassinopoulos y Werner (1998, pág. 35) llaman a esos factores “el valor de la inmovilidad”. Entre los factores que desalientan la migración se encuentran, por ejemplo, los buenos empleos, trabajos muy conectados con una región o un empleador específicos, relaciones sociales estrechas, participación en actividades políticas y sociales, un alto nivel de integración o una buena información cultural y económica acerca de una región. Las dificultades para evaluar los factores de riesgo y los costos de transacción inherentes a la migración refuerzan estos elementos. Samorodov (1992) afirma que, desde el punto de vista de los países de emigración, hay dos caras en la moneda de la migración. Por una parte, su promoción tiene ventajas, como la de cumplir los deseos de ciertas personas de trabajar en el extranjero, reducir las tensiones políticas, económicas o étnicas, proporcionar formación a trabajadores en el extranjero, o permitir que los trabajadores migrantes envíen remesas a sus familias. Por otra parte, si demasiadas personas jóvenes, capacitadas y bien educadas se van del país, la migración puede poner en peligro el desarrollo regional y perjudicar los sistemas regionales de seguridad social. Estos fenómenos, llamados “fuga de cerebros” o “fuga de jóvenes”, se registraron en los Estados bálticos (Estonia, Letonia y Lituania) a finales de los años 90 y comienzos del siglo XXI (Wiegand, 2002).

El factor miedo – la percepción de la migración como una amenaza

Las actitudes generales hacia la movilidad humana en Europa son contradictorias. Mientras que la migración de las regiones más pobres del mundo a Europa (considerada imprevisible y anormal) se ve como una amenaza para la identidad de las sociedades receptoras, de base

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territorial, y la seguridad personal y social, en lo relativo a la migración laboral interna, al comienzo del proceso de integración europea la movilidad de los ciudadanos de la UE se consideraba un proceso razonable y organizado. Sin embargo, las diferentes fases de ampliación de la UE han cambiado esta percepción. Según el Comisionado de la UE para la Justicia y el Interior, Antonio Vittorino, en una entrevista en el programa Rideau Rouge, de la emisora de televisión francesa TV5 (“Immigration: les rêves et les peurs”), transmitido el 24 de febrero de 2004, no menos de dos tercios de los europeos creen que ya hay demasiados inmigrantes en Europa. Y las actitudes hacia los migrantes acusan un sesgo geopolítico: la migración de los países en desarrollo del Este y del Sur se ve en particular como una amenaza. Como señaló el estadístico Mehdi Lahlou en ese mismo programa de televisión en 2004, en España hay 3,3 millones de inmigrantes, la mayor parte de los cuales proceden de Europa y América Latina: no obstante, lo que el público considera problemático es la presencia de 300.000 africanos en el país. Con frecuencia se asocia la presencia de inmigrantes de los países en desarrollo al contrabando, el trabajo ilícito, las drogas, los problemas sociales, la delincuencia organizada, el fundamentalismo y el terrorismo. Además, los ciudadanos de los ricos Estados de bienestar europeos están preocupados por el futuro de sus derechos y prestaciones sociales. Otras causas de inquietud son el desarrollo demográfico: por ejemplo, el temor a las invasiones graduales resultantes de las diferencias en las tasas de natalidad entre la población local en trance de envejecimiento y diversas comunidades étnicas. Estas historias suelen sazonarse con metáforas tales como “el caos mundial” o “el choque de civilizaciones”. En opinión de los nacionalistas, el multiculturalismo fomentado por la migración simboliza el desprecio por las fronteras estatales tradicionales y su violación. En muchos países europeos, partidos populistas han afirmado el derecho a proteger su suelo natal contra la “contaminación”, limitando el número de migrantes. La necesidad de proteger las particularidades culturales se expresa del modo más explícito entre los comunitarios, según los cuales el derecho a la inmigración está limitado justificadamente por el derecho de una comunidad política a conservar íntegramente su modo de vida (Habermas, 1996, pág. 513). Según este punto de vista, los lugares son “densos”, o sea, ricos en tradiciones culturales, sentimientos de pertenencia local, recursos cívicos y realizaciones humanas, y pueden preservarse legítimamente

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erigiendo fronteras políticas, sociales o culturales para limitar la entrada y el acceso. El movimiento en pro de la apertura de las fronteras está evidentemente en conflicto con esta filosofía comunitaria (Entrikin, 2003, pág. 54; Walzer, 1994, págs. 85–104). Los nacionalistas y los comunitarios no son los únicos grupos que ven en la migración una amenaza. Los discursos que presentan a la migración como una amenaza para la seguridad social o personal son moneda corriente en la política y los medios de comunicación occidentales. Incluso instituciones internacionales influyentes como la OTAN y la UE han incluido la migración en sus programas de seguridad (Bigo, 2000, pág. 123). En consecuencia, los discursos que vinculan las cuestiones migratorias con la seguridad se han convertido en un lugar común cuya verosimilitud pocas veces se pone en duda (Foucault, 1994). En este proceso, la noción de seguridad prevalece sobre la libertad de circulación. Los medios de comunicación occidentales suelen presentar la migración en forma de “flujos”. En 1999, por ejemplo, los medios de comunicación finlandeses hablaban de un “torrente de refugiados”, cuando 300 gitanos de Eslovaquia llegaron al país en busca de asilo. De este modo se daba la impresión de que había un flujo inacabable de refugiados de los países de Europa Oriental que entraban en Finlandia para abusar de sus sistemas de seguridad social a expensas de los finlandenses nativos. Tres años después, la impresión no se había borrado todavía: la llegada de sólo 50 gitanos de Eslovaquia fue suficiente para que los medios volviesen a hablar del “flujo de refugiados”. La presión pública y política hizo que finalmente se endurecieran las leyes finlandesas sobre la inmigración (Horsti, 2003, págs. 14–15). Así pues, utilizar el término “seguridad” no es nunca un acto inocente: en este caso transformó la migración en un problema de seguridad y alimentó al público con imágenes que crearon un clima de ansiedad o de pánico moral, conducente a la estigmatización, marginación o incluso criminalización de los inmigrantes (Huysmans, 1998). Las democracias occidentales suelen recurrir a discursos similares para justificar sus políticas de exclusión de los inmigrantes y aumentar el control de la movilidad humana, en clara contradicción con la filosofía política liberal y las ideas universales de igualdad. Por el momento, la tendencia en Europa apunta a políticas de migración más restrictivas, y esta tendencia se ve reforzada por las imágenes amenazadoras, a menudo injustificadas. Para orientar las

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políticas migratorias hacia una apertura de las fronteras será necesario desmentir seriamente estos discursos eclécticos, que presentan a los migrantes como una amenaza. Ante todo habrá que separar las cuestiones de la migración de las relativas a la seguridad, lo que supone un gran desafío para los programas políticos y el debate público. También habría que considerar de un modo más crítico los discursos que insisten en hablar de “inmigración” en vez de “migración”, y hacen un todo de las distintas corrientes migratorias.

La migración y la ampliación de la UE

Cuando un país ingresa en la Unión Europea, sus ciudadanos gozan de los mismos derechos que los ciudadanos de los otros Estados Miembros, entre ellos la libre circulación de la mano de obra. Este principio, de por sí, nunca ha planteado un problema, pero las crisis económicas y el creciente desempleo masivo han hecho que se viese en la movilidad de la mano de obra una amenaza para la estabilidad del mercado del trabajo. De resultas de ello, cuando Grecia (1981), Portugal (1986) y España (1986) ingresaron en la UE, se adoptaron acuerdos de transición, como se ha indicado anteriormente. A título de medida precautoria, estos acuerdos limitaron la movilidad de los trabajadores griegos, portugueses y españoles durante un cierto tiempo. Veinte años después, el tema de la movilidad de la mano de obra ocupaba de nuevo un lugar destacado en el programa político, cuando la UE debatía su ampliación a los países del Este. A diferencia de las anteriores adhesiones, Estados de bienestar muy desarrollados de la UE iban a compartir por primera vez sus fronteras internas con países mucho menos desarrollados (Finlandia/Estonia, Alemania/ Polonia o Austria/Eslovaquia). Así pues, la afluencia de migrantes parecía más probable que en el pasado (véase Kunz, 2002). Los medios de comunicación y los gobernantes azuzaron por igual los temores del público. La reacción política de la UE a estos temores consistió en concertar acuerdos de transición para la mayoría de los nuevos Estados ­M iembros (la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Polonia), con la excepción de Malta y Chipre, que no se tuvieron en cuenta por su reducido tamaño. Sobre la base de la llamada “fórmula 2+3+2”, los acuerdos permitían restringir el acceso al mercado del trabajo durante un periodo limitado, en caso de que se produjeran, o se previeran, distorsiones del mercado del trabajo.

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A partir del 1 de mayo de 2004 todos los Estados Miembros de la UE pueden impedir que los trabajadores de los nuevos Estados Miembros se incorporen a su fuerza laboral durante dos años. Es posible prolongar este periodo en tres años en 2006 y, si se considera necesario, en otros dos años en 2009. Todas las restricciones han de quedar sin efecto en 2011, a más tardar. No obstante, como estas disposiciones provisionales son opcionales, Gran Bretaña e Irlanda prefirieron abrir de inmediato sus mercados del trabajo. En 2006 Finlandia, Grecia, Portugal, Italia, Suecia y España siguieron su ejemplo. Dinamarca, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos están planeando un levantamiento gradual de sus restricciones hasta el año 2009, mientras que es probable que Austria y Alemania impidan la migración todo el tiempo que puedan (véase Comisión Europea, 2006d). Es importante observar que estas restricciones se aplican solamente a los migrantes trabajadores (y por consiguiente, con frecuencia a su acceso general a los sistemas de la seguridad social), pero no a los estudiantes, los turistas o los trabajadores estacionales (véase “The Coming Hordes”, 2004, y Wiegand, 2002). Desde un punto de vista político, los acuerdos de transición se consideran un buen compromiso, por cuanto responden al mencionado “debate sobre la amenaza” y contribuyen así a conseguir el apoyo del público para la ampliación (veáse Kunz, 2002). Al mismo tiempo, el periodo máximo de restricción (siete años) da tiempo a que los nuevos Estados Miembros mejoren su situación socioeconómica. Esto puede impedir hasta cierto punto los fenómenos de la “fuga de cerebros” o la “fuga de jóvenes”. Por otra parte, los acuerdos de transición hacen difícil para las empresas contratar a los necesarios especialistas de los nuevos Estados Miembros. En este contexto, las empresas situadas en Gran Bretaña o en Irlanda (donde no se aplican acuerdos de transición) tienen ventaja sobre las pertenecientes a países tales como Austria o Alemania (donde probablemente la restricción tendrá una duración de siete años). Para los ciudadanos de los nuevos Estados Miembros que deseen trabajar en otros países de la UE, estas restricciones suponen una limitación de su libertad personal. En lo relativo al sector de la investigación universitaria, es difícil predecir las futuras tendencias de la migración por cuanto éstas dependen habitualmente de la situación en cada momento. Sin embargo, parece haber consenso general en que, después del incremento inicial que se produce cuando se concede por primera vez la libertad de circulación

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de la mano de obra, no habrá ninguna otra afluencia importante de migrantes de los nuevos Estados Miembros (véase Kunz, 2002). La Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo (2004), por ejemplo, prevé que la migración de Oriente a Occidente sería solamente del 1% si se concediese de inmediato la plena libertad de circulación. Después de la ampliación de la UE a los países del Sur en los años 80 se registraron niveles similares de migración. Hasta ahora estas estimaciones han resultado ser correctas, ya que en la mayoría de los 15 países de la UE los ciudadanos de los nuevos Estados Miembros han sido menos móviles de lo previsto. Las cifras de inmigración sólo han registrado un aumento más pronunciado en el caso de Irlanda y el Reino Unido, pero esto fue debido a la mayor demanda de mano de obra (Comisión Europea, 2006d).

Tres hipótesis futuras para las fronteras y la migración en Europa

La realidad social puede evolucionar en muchas direcciones, a menudo enfrentadas entre sí. Los futurólogos hablan de diferentes “vías futuras”, con lo que se refieren a la posible evolución de los acontecimientos. Después de cada acontecimiento se forma un nuevo “escenario mundial”. Aunque el desarrollo humano es un proceso continuo y no hay una meta final, los científicos, para simplificar, suelen hablar de algún punto ideal o final. Esto significa que las “vías futuras” y los “escenarios mundiales” forman, en conjunto, una especie de “mundo posible” o hipótesis futura. Los valores y los riesgos relacionados con las hipótesis futuras varían mucho en la mayoría de los casos, por lo que parecen más o menos deseables según cuáles sean los grupos sociales o los individuos (Kamppinen et al., 2003). A los efectos de nuestro debate sobre las fronteras y la migración en Europa, hemos elaborado tres hipótesis (véase el Cuadro 7.2). Una hipótesis prevé una UE con fronteras internas y externas rígidas (Hipótesis 1); otra una UE sin fronteras internas pero con fronteras externas rígidas (Hipótesis 2), y la tercera una UE sin fronteras internas ni fronteras externas impermeables (Hipótesis 3). Estas tres hipótesis son en parte opuestas y en parte complementarias. Se basan en observaciones de las tendencias actuales, que en último término conducirán a metas distintas según las decisiones que adopten los políticos y los dirigentes europeos. Al considerar estas hipótesis, debe tenerse presente que la realidad social es mucho más compleja de lo que podamos presentar

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aquí. Se trata solamente de algunos ejemplos que ponen de relieve la complejidad de los numerosos “mundos posibles”, a fin de llamar la atención sobre las tendencias actuales y las perspectivas futuras.

Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas)

La Hipótesis 1 describe a la Unión Europea como una entidad con fronteras internas y externas rígidas; una Europa de múltiples fortalezas pequeñas, de Estados Miembros, regiones y localidades que tratan de resistir a la creciente presión migratoria. Partiendo del sentimiento de que las comunidades de base territorial serán invadidas por los migrantes, en esta hipótesis las políticas nacionales y europeas acentúan la importancia de las identidades y las culturas particulares. Al propio tiempo, los Estados Miembros intensifican su control sobre la movilidad humana procedente de países no europeos, para afirmar una soberanía que, a su modo de ver, disminuirá si se suprimen las fronteras del Estado. Dentro de las naciones-Estado hay una fuerte demanda de asimilación, que limita la libertad de los migrantes de expresar su cultura y sus identidades; los que quieran ser incluidos por la sociedad receptora tendrán que adaptarse a la cultura dominante y a los comportamientos, valores y objetivos principales de la nación receptora (Young, 1990). Con esta hipótesis, las tensiones sociales entre los grupos étnicos constituyen un caldo de cultivo en el que los partidos de centro-derecha crean un clima de ansiedad, difundiendo imágenes amenazadoras de terroristas con movilidad global, delincuentes y fundamentalistas, y de flujos incontrolables de migración, que aumentarán el desempleo debido a la barata mano de obra migrante, la segmentación de los mercados del trabajo y la ruina de los sistemas de seguridad social. Por ello, proponen el cierre de las fronteras a los nuevos migrantes, para impedir la enajenación cultural y los problemas sociales. El proyecto europeo no queda abolido en la hipótesis 1; más bien la actitud de sospecha entre viejos y nuevos Estados Miembros, y entre ricos y pobres, ha aumentado durante la ampliación. A los ciudadanos de la UE que emigran a otros países de la Unión se les niega el acceso a las prestaciones de la seguridad social, y en muchos casos se les considera ciudadanos de segunda clase. Los obstáculos más notables a la libre circulación de la mano de obra en este contexto son los Estados de bienestar occidentales, con sus prestaciones relativamente elevadas.

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Cuadro 7.2 Tres hipótesis futuras para las fronteras y la migración en Europa Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas)

Hipótesis 2 (sin fronteras internas pero con fronteras externas rígidas)

Hipótesis 3 (sin fronteras internas ni externas)

Principales características

Únicamente migración laboral selectiva dentro de la UE; control efectivo de las fronteras externas y de las vías de entrada económicas y sociales (una Europa de múltiples fortalezas pequeñas).

Alto nivel de igualdad, movilidad e integración dentro de la UE; control efectivo de las fronteras externas y de las vías de entrada económicas y sociales (Fortaleza Europa).

Alto nivel de igualdad, movilidad e integración dentro de la UE; apertura hacia los migrantes procedentes de países no pertenecientes a la UE, e integración de los mismos.

Posición de los migrantes

Escepticismo hacia los migrantes de otros Estados Miembros de la UE (ciudadanos de primera y de segunda); marginación y criminalización de los migrantes de países no pertenecientes a la UE.

Integración de los migrantes de otros Estados Miembros de la UE en las esferas económica y social; marginación y criminalización de los migrantes de países no pertenecientes a la UE.

Igualdad de oportunidades para los migrantes independientemente de su origen; aprobación de los migrantes sobre la base de criterios económicos y otras consideraciones exclusivamente racionales.

Ideología y principales actores

Nacionalismo y euroescepticismo promovidos por el centro-derecha; exhortaciones a la protección de la particularidad cultural.

Neoliberalismo promovido por las élites europeas y los organismos de control.

Justicia universal afirmada por la sociedad civil global y promovida por los movimientos de base.

Tendencias a largo plazo

Políticas de la diferencia; aspiración a mantener las cosas tal como están (estabilidad y preservación).

Progresos hacia la igualdad, la justicia y el desarrollo sostenible a nivel de la UE.

Política de unidad; progresos hacia la igualdad, la justicia y el desarrollo sostenible a nivel global.

Apertura y control

Control y vigilancia eficaces en el Estado Miembro; fuertes identidades nacionales; importancia atribuida al control de las fronteras.

Apertura al nivel del Estado Miembro; vigilancia omnipresente de los no europeos dentro de Europa; racismo eurocéntrico en el proceso de constitución de una identidad europea.

Alto grado de apertura a la diferencia; la UE es un Estado cosmopolita que respeta las identidades y las culturas transnacionales y momentáneas.

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Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas)

Hipótesis 2 (sin fronteras internas pero con fronteras externas rígidas)

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Hipótesis 3 (sin fronteras internas ni externas)

Aspectos relativos a la seguridad y a la policía

Políticas restrictivas y asimiladoras de la inmigración; vigilancia, control y aislamiento en nombre de la seguridad; enfoque estadocéntrico y visión tradicional de la seguridad.

Política incluyente de migración y ciudadanía para los nacionales de la UE; políticas de exclusión del otro; transición a una política común de seguridad; visión tradicional de la seguridad en las relaciones exteriores.

Política incluyente de migración y ciudadanía; integración multicultural; pensamiento y política securitaria basada en una visión mundial cosmopolita; responsabilidad global de las acciones locales.

Relación con el Estado de bienestar

Los migrantes son vistos como una carga para el Estado de bienestar; temores de “turismo social”; papel pasivo asignado a los migrantes.

Transición al modelo europeo del Estado de bienestar; seguridad social mínima para los ciudadanos de la UE; los migrantes de países no pertenecientes a la UE son vistos como una carga.

Fin de los Estados de bienestar tradicionales; todo el mundo es responsable de sí mismo (seguridad social individual).

Cuestiones que deben considerarse

Las identidades nacionales fuertes representan un problema para los migrantes; los Estados europeos ricos se aíslan del mundo menos desarrollado.

La visión eurocéntrica puede conducir a la adopción de políticas de indiferencia hacia los problemas globales que causan los flujos migratorios.

Los desafíos planteados a los sistemas del Estado de bienestar y las identidades nacionales pueden provocar la resistencia del público.

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El chauvinismo colectivo del bienestar legitima una política restrictiva en materia de ciudadanía y la adopción de leyes y reglamentaciones estrictas de la migración, como los prolongados periodos de transición. De resultas de ello, la movilidad dentro de Europa es escasa, salvo para la élite. Los migrantes de clase media y de clase obrera de los nuevos países de la UE, en cambio, tropiezan con dificultades prácticas para encontrar empleos equivalentes a sus niveles de estudios y ganar acceso a los sistemas de la seguridad social. Los viejos Estados Miembros no tienen confianza en la capacidad de los nuevos Estados Miembros para controlar las fronteras exteriores y combatir el contrabando. Esto puede causar un ambiente hostil a la UE en los nuevos Estados Miembros, complicando aún más su integración. Debido a los problemas internos relacionados con la migración, la UE hace más rígida su política de inmigración y asilo. Dentro de la Unión Europea, los mercados del trabajo son más bien selectivos. Mientras que los especialistas y los universitarios de otros Estados Miembros y de algunos países seleccionados tienen acceso ilimitado al mercado del trabajo, a los migrantes de países no europeos se les ofrecen empleos mal pagados, inseguros y/o parciales, sin tener en cuenta su nivel de educación. Irónicamente, este último grupo, al que con frecuencia se acusa de ser una amenaza para el Estado de bienestar, desempeña un papel importante en el mantenimiento de dicho Estado, al pagar impuestos y contribuciones, por no hablar de su trabajo en el propio sector social y de atención sanitaria.

Hipótesis 2 (sin fronteras internas, pero con fronteras externas rígidas)

En la Hipótesis 2, Europa pasa de una política centrada en el Estado a otra centrada en la comunidad. De resultas de ello se logran progresos hacia la igualdad y el desarrollo regional. La mejora de la situación en las regiones más pobres de Europa Central y Oriental impide que se materialicen grandes flujos migratorios. Los países más ricos pasan por alto los periodos de transición para evitar la escasez de mano de obra, atraer importantes capitales humanos y mejorar sus economías. La creación de mercados comunes, los intercambios culturales en auge y la armonización gradual de los sistemas de seguridad social reducen las barreras que se oponen a la movilidad humana entre los Estados Miembros de la UE. Uno de los resultados de este proceso es la mayor integración europea.

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Sin embargo, la armonía interna de la UE se obtiene a expensas de una actitud indiferente ante los desafíos de la migración global. La supresión de las fronteras internas se traduce en un fortalecimiento de las fronteras externas de la UE y en un aumento de la vigilancia interna de aquellos que parecen simbolizar la falta de respeto por las fronteras exteriores de Europa, o sea los migrantes de países no pertenecientes a la UE. En lo referente a las cuestiones de asilo y migración, los gobiernos delegan su autoridad en la UE para coordinar sus enfoques. Las prácticas de control eclécticas se abandonan con objeto de mejorar la cooperación entre las fuerzas de la policía nacional y los sistemas de vigilancia, haciendo así imposible que los recién llegados eludan las leyes cambiando su país de residencia. El filósofo francés Gilles Deleuze (1990) calificó esta situación como una transición de la sociedad disciplinaria de Foucault (control compartimentalizado) a una sociedad de control (un control continuo y omnipresente). La política de migración es sustituida por una política de control de los sistemas modernos de información y los mecanismos de identificación biotécnica de determinadas poblaciones. En este sentido, las actuales políticas migratorias restrictivas quedan mejor definidas por la metáfora de “Europa Panopticon” que por la popular noción de “Fortaleza Europa”, porque ponen de relieve el desarrollo de sistemas avanzados de identificación y control interno para proteger mejor el acceso a los presupuestos públicos y al mercado del trabajo (Engbersen, 2001, pág. 223). La inmigración en la Unión Europea procedente de países no europeos se desalienta reduciendo las prestaciones sociales, complicando la reagrupación familiar y haciendo que los inmigrantes no puedan trabajar en servicios de salud pública ni en la enseñanza. Paradójicamente, estas medidas desalentadoras y los controles más estrictos en frontera no impiden a la gente emigrar, pero promueven la inmigración irregular (la rentabilidad del tráfico de seres humanos es mayor cuanto más difícil es entrar en el país). El control se frustra a sí mismo en un círculo vicioso: la presencia de migrantes indocumentados da fuerza a las políticas populistas contrarias a la inmigración; los medios de comunicación y los responsables de las políticas hacen discursos de estigmatización para afirmar el vínculo entre la delincuencia y la migración; esto crea un resentimiento popular que a su vez induce a los políticos a aplicar controles aún más estrictos de la inmigración, etc. Para poner freno a la migración y facilitar la deportación de los migrantes no deseados, se intensifica la cooperación con los principales

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países de emigración. Con este mismo objetivo, Europa trata de mejorar sus relaciones con sus vecinos directos del Sur y del Este. Estas medidas son un intento de trasladar el problema de la migración de Europa a las regiones más pobres del mundo, en vez de acabar con las causas de la migración forzosa.

Hipótesis 3 (sin fronteras internas y con fronteras externas permeables)

La Hipótesis 3 ofrece una imagen de una Europa multicultural con intensos intercambios culturales entre sus Estados Miembros y con terceros países. Las tensiones sociales entre las comunidades locales y los inmigrantes disminuyen gracias a la movilización y el empoderamiento de grupos políticos alternativos, movimientos de base y migrantes de países no pertenecientes a la UE, que antes eran marginados. Esto, a su vez, da lugar a la creación eficaces de grupos de presión en favor de los migrantes y a la exigencia de políticas migratorias más abiertas en la UE, así como a una reconsideración de los actuales sistemas de identificación y control. Hay diversas justificaciones de las políticas de fronteras abiertas. Los grupos mencionados invocan argumentos morales, como los derechos humanos y la justicia global, mientras que las empresas europeas y los grupos de intereses económicos bien organizados favorecen la apertura de las fronteras en nombre de la ventaja competitiva y los intereses a largo plazo de una Europa en trance de envejecimiento. No obstante, esta justificación de la apertura de las fronteras es problemática por cuanto depende de ciertas condiciones: si el desarrollo económico pierde impulso, los argumentos en favor de la apertura de las fronteras para favorecer la inmigración pueden crear fácilmente una actitud general contraria a la inmigración, y una defensa excesiva del nivel de bienestar y la construcción de nuevas fronteras. Así pues, los argumentos morales parecen más sostenibles en este contexto. La exhortación a desreglamentar los mercados del trabajo en Europa, y la importancia atribuida a los valores liberales y los derechos humanos universales, hacen que la UE se quede sin ideas para justificar sus fronteras y, por último adopte una política de fronteras (bastante) abiertas a escala global (véase Bader, 1995). La movilidad humana se controla con ayuda de la capacidad de autorregulación del mercado del trabajo. Si surgen problemas, ya no se achacan a la migración o a las fronteras abiertas, sino al sistema socioeconómico y a sus instituciones que no son capaces de responder adecuadamente al desafío de

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la movilidad humana. Una Europa de fronteras abiertas se verá más o menos forzada a organizar proyectos que pongan fin a las situaciones que causan la migración forzosa, con la ayuda de la redistribución internacional de los recursos. Estos recursos no sólo se distribuirán a los principales países de emigración, sino que se concentrarán en las zonas más pobres del mundo. En Europa existe una elevada movilidad humana en todos los grupos sociales, y no sólo entre la élite universitaria y profesional. Como consecuencia de ello, la UE adquiere un carácter aún más multicultural: los nómadas posmodernos de múltiples identidades ya no son la excepción, sino la regla. Europa ha pasado de ser una “fábrica de exclusión” a constituir una entidad cosmopolita formada por diversas identidades transnacionales. Esto significa en la práctica que la UE aplica políticas multiculturales de integración, en las cuales por multiculturalismo se entiende el derecho a ser diferente y a promover la propia cultura, mientras que la integración se convierte en un proceso interactivo en los dos sentidos, en el que las dos partes participan activamente y crean algo nuevo (Kumar, 2003; Modood, 1997). El problema de la inmigración irregular se resuelve confiriendo a todos los residentes en la UE un estatuto jurídico propio. Esto nos permite obtener cifras exactas del número de personas que residen en Europa. La ciudadanía posnacional de la UE es un paso radical hacia una mayor inclusividad, por cuanto separa el territorio, la etnicidad, la cultura y la nacionalidad de la ciudadanía. Para las comunidades migrantes, la ciudadanía posnacional significa la emancipación de las políticas asimiladoras de las naciones-Estado y la libertad de cultivar sus identidades propias. La ciudadanía europea es una fase de transición, una de las muchas etapas hacia la ciudadanía mundial, como contemplaba Habermas: “Aunque nos queda un largo camino por recorrer antes de que lo consigamos plenamente, la condición cosmopolita ya no es simplemente un espejismo” (1996, pág. 515). No obstante, una Europa cosmopolita requeriría cambios a gran escala, como la reforma de los regímenes fiscales y la privatización del bienestar social. Este último será probablemente el mayor obstáculo a la condición cosmopolita, por cuanto la Europa contemporánea se resiste a ello.

Conclusión

En el presente capítulo hemos tratado de determinar si la metáfora “Europa sin fronteras” es simple retórica, una realidad, o una idea utópica. El examen de las pautas de movilidad dentro de la Unión

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Europea, junto con los obstáculos a la migración y varios enfoques de política, indica que el concepto de una “Europa sin fronteras” ya no es meramente retórico, por lo menos si el término “fronteras” se entiende en su sentido más amplio, que va más allá de las fronteras nacionales e incluye los obstáculos administrativos, culturales, lingüísticos y de otro tipo. Podríamos decir que la Europa sin fronteras es una realidad para algunos europeos, como las elites profesionales y universitarias, es una simple retórica para la mayoría de los ciudadanos de la UE, y todavía es un sueño para los migrantes de países no pertenecientes a la UE, cuya libertad de desplazarse está limitada por reglamentos y leyes. Así pues, las fronteras de Europa tienen un aspecto distinto para los diferentes grupos e individuos, cuyas percepciones de las fronteras invisibles son siempre subjetivas. Actualmente, la Unión Europea está elaborando políticas para superar los umbrales de movilidad, por lo que un día la “Europa sin fronteras” podría ser una realidad. Sin embargo, aun en este caso la metáfora se aplicaría solamente a las fronteras visibles e invisibles en el interior de la Unión Europea, y no a sus fronteras externas. Si consideramos la actual situación política a nivel europeo y de los Estados Miembros, y los temores que causan en el público los “flujos” migratorios incontrolados, veremos que la supresión de las fronteras externas de Europa es una idea utópica. En cuanto a las tres hipótesis antes descritas con respecto a la posible evolución futura de la migración y las políticas migratorias en la Unión Europea, la Hipótesis 1 (fronteras internas y externas rígidas) representa un retroceso con respecto a la situación actual en Europa. Las posibles condiciones que deban reunirse para hacer realidad esta hipótesis son la percepción de una amenaza creciente como consecuencia de la apertura de las fronteras (por ejemplo, el terrorismo) y/o el fracaso del proceso de ampliación e integración de Europa. La Hipótesis 2 (sin fronteras internas, pero con rígidas fronteras externas) supone una superación del statu quo si las fronteras internas se entienden en el sentido lato del término. Las fronteras externas sólo desaparecerán en casos muy concretos en que puedan obtenerse beneficios económicos o de imagen (por ejemplo, falta de mano de obra capacitada o aceptación de los refugiados políticos); de lo contrario, Europa seguirá siendo una “fortaleza”. Diríase que en la actualidad la UE se está moviendo en esta dirección. La Hipótesis 3 (sin fronteras internas ni fronteras externas impermeables) es una idea utópica.

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Un motivo de que la Hipótesis 3 no se materialice en un futuro próximo es la extendida estigmatización de los migrantes (procedentes de países no pertenecientes a la UE) en Europa. Los temores públicos a que se produzcan flujos migratorios incontrolados se utilizan una vez más para mantener las fronteras (en el sentido de fronteras externas y acceso a las instituciones, sistemas y posiciones clave) de la Fortaleza Europea, a fin de proteger el bienestar de los países ricos e industrializados de la Unión. No parece probable que en Europa se calmen los temores relacionados con la migración en un futuro próximo. Además, para que se materializase la Hipótesis 3, los sistemas de seguridad social tendrían que modificarse a fondo. Los sistemas actuales no son capaces de proporcionar servicios sanitarios, prestaciones de desempleo y/o apoyo a los ingresos para todos aquellos que decidan desplazarse a Europa o residir en otro Estado Miembro. De ahí la reducción de los niveles de las prestaciones y la individualización de la seguridad social (principio del seguro) que parecen condiciones previas para la “migración sin fronteras”. Como el nivel comparablemente alto de bienestar y seguridad social en Europa se considera una característica clave de la UE, no es probable que los europeos estén dispuestos a renunciar a ello a cambio de abrir las fronteras externas. Sin embargo, la Hipótesis 3 no debe descartarse sin más reflexión. El que sea una idea utópica no significa que la UE no pueda aplicar algunos aspectos de ella en sus políticas futuras, como un mayor nivel de responsabilidad global respecto de la igualdad, la justicia y el desarrollo sostenible. Los debates acerca de una Europa sin fronteras externas son importantes, por cuanto ponen en entredicho la necesidad y la legitimidad de los controles de la inmigración. Europa quizás no esté dispuesta a acoger el concepto de las fronteras abiertas y la circulación ilimitada de las personas, pero no hay que olvidar que la utopía de hoy puede ser la realidad de mañana.

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Capítulo 8

Crear un África occidental sin fronteras: obstáculos y perspectivas para la migración intrarregional Aderanti Adepoju

En el presente capítulo se hace una relación de los esfuerzos desplegados por los Estados de África Occidental para promover la libre circulación dentro de la región y crear un África Occidental sin fronteras. Se pasa revista a algunas de las iniciativas de política regional de los últimos decenios en materia de migración y se demuestra que la hipótesis de la migración sin fronteras (MSF) es una opción política en la región; los gobiernos de los Estados Miembros de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) se han comprometido a promover la libertad de la migración intrarregional, lo que ha permitido lograr importantes progresos para facilitar la migración. No obstante, a pesar de esos esfuerzos persisten obstáculos, pero también perspectivas, para la creación de una África Occidental sin fronteras. Esto plantea la cuestión de la viabilidad y la sostenibilidad de la hipótesis de la MSF en la región.

El circuito de migración del África occidental

La migración es un modo de vida histórico en el África Occidental. Durante generaciones, la población ha emigrado en respuesta a factores demográficos, económicos y políticos, y también a presiones demográficas, desastres ambientales, mala situación económica, conflictos y los efectos de los programas de ajuste macroeconómicos. La categoría de los migrantes se ha compuesto de trabajadores temporales transfronterizos, migrantes estacionales, trabajadores clandestinos, profesionales y ­refugiados. Los migrantes transfronterizos (especialmente

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los t­ rabajadores agrícolas, los trabajadores no calificados, los nómadas y las mujeres que se dedican al trueque) prestan poca atención a las fronteras nacionales arbitrarias, y en amplias zonas se producen movimientos de población en busca de una mayor seguridad (Comisión Económica para África, 1983). Hoy en día, los movimientos entre países y en el interior de los mismos siguen constituyendo una característica esencial de las vidas de muchas personas. Muchos de estos movimientos cubren grandes superficies, desde las zonas septentrionales a las regiones costeras, son a corto plazo y en ellos predomina el sexo masculino. Movimientos transfronterizos que ahora se consideran migraciones internacionales se produjeron históricamente para restablecer el equilibrio ecológico. Los migrantes iban en busca de nuevas tierras en las que pudieran asentarse con seguridad y cultivar con provecho, así como de oportunidades para practicar el comercio (Comisión Económica para África, 1983). En la práctica, los migrantes ven desde siempre al África occidental como una unidad socioeconómica dentro de la cual las personas y el comercio de bienes y servicios se desplazan libremente. Por consiguiente, la distinción entre migración interna y migración internacional se difumina y la migración entre países vecinos con características sociales y etnoculturales similares se produce de manera rutinaria. Estos factores facilitaron además la instalación de los migrantes en los países de destino (Adepoju, 1998a). El periodo colonial provocó migraciones a gran escala de la mano de obra necesaria para cultivar las plantaciones y explotar las minas, como también para la administración pública. Una serie de medidas económicas –como la contratación obligatoria, la legislación relativa a la mano de obra por contrata y el trabajo forzoso y los acuerdos para obtener mano de obra barata– desataron una migración clandestina, interna y transfronteriza, de personas no calificadas que hacían falta para las obras de infraestructuras, especialmente las redes de transporte en el norte y la agricultura de plantación en los países costeros (Amin, 1974). Más tarde, la contratación forzosa cedió el paso a la libre migración de individuos y familias en busca de mejores condiciones de vida para trabajar en las plantaciones de cacao y las actividades de silvicultura en Ghana y Côte d’Ivoire, así como en las plantaciones de maní en Senegal y Gambia. La migración circular de la sabana a la costa, de corta duración y de predominio masculino (lo que ahora se considera migración internacional) abarcó amplios territorios, especialmente la

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que iba del norte a las zonas costeras y las regiones agrícolas prósperas (Zachariah y Conde, 1981). Pero los colonialistas no tuvieron muy en cuenta las realidades socioculturales de esos países, y en consecuencia muchos grupos étnicos quedaron divididos entre países adyacentes (como los yoruba en Nigeria y Benin; los ewes en Togo y Ghana; los vais y los kroos en Liberia y Sierra Leona; los hausa-fulani en Níger y Nigeria, etc.); estos grupos étnicos consideraban que los desplazamientos a través de las fronteras artificiales no eran más que una extensión de la migración interna, basada en la antigua solidaridad étnica. La libre circulación a través de las fronteras fue facilitada por la afinidad cultural, especialmente cuando los inmigrantes hablaban el mismo idioma y compartían las mismas costumbres que la población indígena del país receptor (Adepoju, 1998a). Gran parte de los migrantes eran indocumentados, y el movimiento se vio facilitado por las extensas fronteras no vigiladas y sin puntos físicos de referencia. En las fronteras entre Ghana y Togo, o entre Nigeria y Benin, por ejemplo, los trabajadores fronterizos iban todos los días de sus hogares al lugar de trabajo (Adepoju, 1998a). Los pastores nómadas se desplazaban también clandestinamente en busca de tierras de pastoreo para sus rebaños, cruzando las fronteras internacionales en el Sahel. Al comienzo de la independencia, la consolidación de las fronteras redujo muy poco las migraciones transfronterizas. Las reglamentaciones aduaneras podían eludirse y la longitud de las fronteras hacía sumamente difícil el control de la migración clandestina, aunque los gobiernos nacionales promulgaron reglamentos y normas para controlar la inmigración en sus países de reciente independencia, principalmente con la intención de proteger los escasos empleos disponibles para sus propios ciudadanos, cumpliendo sus promesas electorales. Las principales reglamentaciones de este tipo son la Ley de Inmigración (1963), la Ley de Inmigración (enmienda) (1973) y los Manuales y Reglamentos de la Inmigración (1972) en Nigeria, y el sistema de cupos de inmigración y concesión de permisos de trabajo en Sierra Leona. Estos últimos tenían por objeto desalentar la entrada en el país de personas no calificadas en busca de trabajo. Esta circunstancia introdujo una distinción entre la migración interna e internacional, que en ambos casos había implicado la libre circulación en un vasto espacio de la subregión, y entre la inmigración regular y la inmigración irregular, basada en el requisito de que los inmigrantes debían estar en posesión

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de documentos válidos de viaje y entrada (Adepoju, 1995). En realidad, la mayoría de los países de África occidental son aglomeraciones de pueblos más que Estados, y muchos ciudadanos no tienen acceso a un pasaporte nacional. De ahí que los llamados migrantes irregulares no sólo estuvieran indocumentados en sus países de destino, sino que con frecuencia habían salido de sus propios países de manera irregular, sin los documentos adecuados de salida (pasaporte, visado, certificado médico), y sin utilizar los puntos oficiales designados de salida. El movimiento nacionalista que siguió a la independencia tuvo otras varias manifestaciones, como los cambios en las leyes de inmigración que prescribían procedimientos específicos para la entrada y el empleo de trabajadores no indígenas, y más tarde la xenofobia contra los inmigrantes. En el caso de los migrantes indocumentados que ya residían en un país, las políticas consistieron a menudo en la exclusión y la deportación. Este proceso fue endémico: Senegal expulsó a guineanos en 1967; Côte d’Ivoire expulsó a unos 16.000 benineses en 1964; Sierra Leona, y más tarde Guinea y Côte d’Ivoire, expulsaron a pescadores de Ghana en 1968. Anteriormente, Côte d’Ivoire había expulsado a más de 1.000 nacionales de Benin y Togo en 1958; Chad expulsó a miles de nacionales de Benin so pretexto de que eran “migrantes ilegales” y no “respetaban la ley”. A comienzos de 1979, agricultores togoleses fueron expulsados de Ghana y de Côte d’Ivoire. Ghana expulsó a todos los “extranjeros ilegales sin permiso válido de residencia”, a partir del 2 de diciembre de 1969, mediante una operación que afectó a un número estimado en medio millón de personas, en su mayor parte de Nigeria, la antigua República del Alto Volta (hoy Burkina Faso) y Níger (Adepoju, 1991, 1998b). Actualmente, muchos países del África occidental son a la vez países de inmigración, emigración y tránsito. Los principales países de inmigración de la subregión son la Côte d’Ivoire, Ghana, Senegal y Nigeria. Los principales países exportadores de mano de obra son Burkina Faso, Guinea, Malí y Togo. En general, dentro del circuito del África Occidental un número considerable de movimientos transfronterizos han sido, esencialmente, intrarregionales. Las economías interdependientes de estos países han facilitado –y la pobreza ha promovido– una amplia variedad de configuraciones migratorias, incluida la migración autónoma de mujeres. La migración del campo a la ciudad se intensificó a medida que los trabajadores agrícolas, privados de los medios necesarios para mejorar su nivel de vida, abandonaban el trabajo

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y la vivienda en las zonas rurales en busca de un trabajo asalariado en las ciudades. En años recientes, países que tradicionalmente importaban mano de obra han sufrido crisis políticas y económicas que han inducido a emigrar a sus nacionales (Adepoju, 2005b). Las medidas de ajuste macroeconómico y el considerable aumento del número de personas que se incorporan todos los años al mercado del trabajo han agravado la crisis del empleo, creando una presión sostenida en favor de la emigración. La mayoría de los países estaban gobernados por dictadores militares que administraban mal la economía nacional y provocaban el exilio en masa de intelectuales, sindicalistas o dirigentes estudiantiles. Los conflictos y la degradación del medio ambiente han acentuado la presión en favor de la emigración de regiones más pobres a regiones relativamente más prósperas, dentro y fuera de la subregión. En el Sahel en particular, la desertificación y las hambrunas cíclicas provocaron grandes movimientos de personas ambientalmente desplazadas que cruzaban las fronteras nacionales de la subregión.

Recrear la libre circulación de las personas en África occidental

A comienzos de los años 70, los dirigentes del África occidental reconocieron que la integración regional podía ser un paso importante hacia la integración colectiva de la subregión en la economía global. El Tratado constitutivo de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) fue firmado en Lagos el 28 de mayo de 1975 por los siguientes países: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Côte d’Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo. El Artículo 27 del Tratado afirma el objetivo a largo plazo de crear una ciudadanía de la Comunidad que puedan adquirir automáticamente los nacionales de todos los Estados Miembros. Un objetivo clave del Preámbulo del Tratado es el de suprimir los obstáculos a la libre circulación de mercancías, capitales y personas en la subregión (CEDEAO, 1999). La fase primera del Protocolo sobre la Libre Circulación de las Personas y el Derecho de Residencia y Establecimiento, de mayo de 1979, que garantizaba la libre entrada sin visado de ciudadanos de la Comunidad y su permanencia durante 90 días, fue ratificada por los Estados Miembros en 1980 y entró en vigor de inmediato. Este fue el primer paso hacia el regreso a los tiempos de la libre circulación de los ciudadanos de la CEDEAO dentro de los Estados Miembros

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(Adepoju, 2003). Sin embargo, cuando se ratificó el Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas, los países más pequeños expresaron el temor a quedar sujetos al dominio económico de Nigeria, que es el gigante demográfico y económico de la Comunidad. Por su parte, a los nigerianos les preocupaba la posible afluencia de ciudadanos de países de la CEDEAO a su país y pidieron que los efectos del Protocolo fueran cuidadosamente observados, vigilados y contenidos dentro de los límites del interés nacional (Onwuka, 1982). Los derechos de entrada, residencia y establecimiento fueron afirmándose gradualmente durante los 15 años siguientes a la entrada en vigor del Protocolo. Durante los cinco primeros años se suprimieron las prescripciones relativas a los visados y los permisos de entrada. Los ciudadanos de la Comunidad que estuvieran en posesión de documentos válidos de viaje y un certificado internacional de salud podían entrar sin visado en los Estados Miembros y permanecer 90 días. No obstante, los Estados Miembros podían negar la admisión a su territorio de los inmigrantes que se considerasen inadmisibles con arreglo a su legislación nacional (Adepoju, 2002). En caso de expulsión, normalmente a expensas de los inmigrantes, los Estados se comprometían a garantizar la seguridad del ciudadano afectado, su familia y sus propiedades. La segunda fase del Protocolo (el derecho de residencia) entró en vigor con retraso en julio de 1986, cuando todos los Estados Miembros lo habían ratificado, pero el derecho de establecimiento no se ha puesto en práctica hasta hoy. En 1992, el Tratado revisado de la CEDEAO afirmó el derecho de los ciudadanos de la Comunidad a entrar, residir e instalarse en otros países, e instó a los Estados Miembros a que reconocieran estos derechos en sus respectivos territorios. Asimismo, se pidió a los Estados Miembros que adoptasen todas las medidas necesarias a nivel nacional para garantizar que estas disposiciones se observaran como es debido (CEDEAO, 2000a).

Afrontar el desafío: obstáculos y realizaciones

Los Estados Miembros de la CEDEAO han formado múltiples uniones con diferentes metas y objetivos, distintos niveles y pautas de desa­ rrollo y distintos sistemas políticos e ideologías (Asante, 1990). Países de poblaciones reducidas coinciden con países de abundantes poblaciones y grandes superficies; algunos carecen de recursos, mientras que otros poseen recursos tanto humanos como naturales. Con frecuencia los países más pequeños y económicamente menos prósperos adoptan

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una actitud de sospecha hacia los gigantes demográficos y económicos –Nigeria y Côte d’Ivoire– de la Comunidad. El apoyo político incierto, la inestabilidad política, las disputas fronterizas entre los Estados (o incluso las guerras), y lo que Lelart (1999) llamó “la interferencia externa velada” (especialmente en la zona del franco) han retrasado la ratificación y la aplicación de los protocolos de libre circulación de la CEDEAO. La sostenida atonía económica ha incapacitado a los Estados para aplicar políticas macroeconómicas coherentes y ha hecho que la financiación de las uniones económicas fuera insuficiente. La no convertibilidad de las monedas (en esta subregión existen unas ocho monedas, sin contar el franco CFA que vincula entre sí a las ex colonias francesas) obstaculiza las instalaciones financieras y la armonización de las políticas y los procedimientos macroeconómicos. Los constantes controles de carretera a uno y otro lado de la frontera, las prolongadas y costosas formalidades en los puestos fronterizos y la corrupción de los funcionarios han obstaculizado aún más la libre circulación de las personas y el comercio. Asimismo, parece ser que cuanto más pequeña y homogénea sea una comunidad, más fácil será que funcione de un modo coherente, como ocurre con la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMOA), por ejemplo, cuyos Estados Miembros comparten una misma moneda, una historia colonial y el idioma francés, y por consiguiente pueden aplicar con más facilidad y rapidez los programas conjuntos que la CEDEAO, que es más extensa y agrupa países francófonos, anglófonos y lusófonos, que antes fueron colonias (Adepoju, 2005a). El hecho de que en el espacio francófono haya un idioma común tiende a facilitar las redes y comunicaciones transfronterizas, máxime teniendo en cuenta que una gran parte del comercio transfronterizo consiste en transacciones informales y clandestinas. La entrada en vigor del Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas coincidió con un periodo de recesión económica en la mayor parte de África Occidental, y en particular en los países vecinos de Nigeria, cuya economía se mantenía gracias a las enormes ganancias del sector petrolero. Las oportunidades de empleo en este sector atrajeron a migrantes de todos los niveles de calificación, pero en particular a trabajadores no calificados, que acudieron en masa de Ghana, Togo, Chad, Malí y Camerún para trabajar en los sectores del petróleo, la construcción y los servicios (Adepoju, 1988). Pero el auge petrolero fue de breve duración y cedió el paso a un rápido deterioro de las

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condiciones de vida y de trabajo, incluida la devaluación de la moneda nacional, la congelación de los salarios y un elevado índice de inflación. A comienzos de 1983 y a mediados de 1985, el Gobierno nigeriano anuló los Artículos 4 y 27 del Protocolo, para poder expulsar a más de un millón de migrantes indocumentados, en su mayor parte ghaneanos. La ratificación de la segunda fase del Protocolo sobre el derecho de residencia de la CEDEAO, que entró en vigor en julio de 1986, coincidió con la introducción del programa de ajuste estructural de Nigeria. Al empeorar la crisis económica se produjo una nueva expulsión de migrantes irregulares, en junio de 1985, por un total aproximado de 200.000 personas; esta expulsión provocó una crisis de confianza en la Comunidad (Adepoju, 2000). Los extranjeros se convirtieron en los chivos expiatorios de gobiernos que tenían que hacer frente a problemas políticos y económicos agudos; los migrantes eran los blancos de la hostilidad de la población nativa y se les acusaba de todos los problemas económicos, sociales y políticos que surgían en el país. La mayoría de los países de la subregión han promulgado, o mantenido en vigor, una serie de leyes que en la práctica limitan la participación de los “extranjeros” (incluidos los nacionales de la CEDEAO) en ciertas actividades económicas; además, se produjo la expulsión de los migrantes, que negaba la razón de ser misma de la Comunidad. Mientras las economías de los países receptores pudieron integrar a los migrantes clandestinos, hubo pocas señales de tirantez. Cuando las condiciones económicas empeoraron y se extendió el desempleo entre los nacionales, los inmigrantes se convirtieron rápidamente en blancos de represalias y fueron expulsados (Ojo, 1999). Como decíamos más arriba, los inmigrantes irregulares han sido expulsados de casi todos los países del África Occidental antes e incluso después de la formación de la CEDEAO. Algunos dirigentes políticos recurren a criterios de etnicidad y religión para reclasificar como no nacionales a residentes de larga data (como ocurre en la Côte d’Ivoire); también ven con recelo la presencia de grandes números de inmigrantes en el país cuando hay elecciones muy disputadas, temiendo que puedan inclinar el voto a favor de la oposición mediante alianzas étnicas o religiosas (Adepoju, 1998b). La situación en Côte d’Ivoire es el ejemplo más obvio de este proceso. Este país es uno de los principales Estados receptores de inmigrantes de la subregión porque posee vastos recursos naturales y una mano de obra interna ­reducida; durante muchos años los extranjeros han ­constituido

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alrededor de una cuarta parte de su fuerza laboral asalariada. El primer presidente del país tras la independencia, Félix Houphouët-Boigny, ignorando las fronteras arbitrarias trazadas por las potencias coloniales, alentó la inmigración de sus vecinos más pobres. Inmigrantes de Burkina Faso, Nigeria, Liberia, Senegal y Ghana inundaron clandestinamente las plantaciones y aceptaron empleos de poca calidad que la población local despreciaba. Estos inmigrantes trajeron a sus familias y se les permitió que se casaran con personas de otras culturas, se instalaran y votaran. Pero en los últimos años, el cambio en la política migratoria liberal del país y los sentimientos cada vez más contrarios a los inmigrantes han tomado un cariz violento. La introducción del concepto de ivoirité, y la anulación de algunos de los derechos de que gozaban hasta entonces los inmigrantes, han atizado el descontento y la desconfianza de éstos (Adepoju, 2002). El caos y la guerra entre facciones del Norte, predominantemente musulmán, y el Sur, cristiano, amenaza la supervivencia misma de un país que había sido estable. Miles de nacionales de Malí, Burkina Faso, Guinea y Nigeria regresaron a sus países de origen en el momento de mayor impopularidad de los extranjeros. Los refugiados liberianos expulsados buscaron refugio en Malí y Guinea. La política consistente en registrar a los extranjeros y asignarles tarjetas de identidad especiales se interpreta ampliamente como un intento de identificar y deportar a los inmigrantes irregulares (Adepoju, 2003). La creación de una tarjeta nacional de identidad, que después de muchos retrasos se inició en Nigeria a mediados de febrero de 2003, tenía por objeto, en parte, “controlar de un modo efectivo” a los inmigrantes indocumentados y sus nefastas actividades. Más o menos al mismo tiempo Liberia introdujo un visado obligatorio de salida para todos los residentes en el país, medida que fue criticada por considerarla una violación del derecho fundamental de los ciudadanos a entrar y salir libremente del país. En marzo de 1999, Ghana pidió a todos los extranjeros que residían en el país que se inscribiesen en el registro y obtuvieran tarjetas de identidad (Adepoju, 1999). Los inmigrantes ven con desconfianza esta medida, recordando los antecedentes de la Orden sobre los Extranjeros de 1969, que culminó en la expulsión de todos los no nacionales de Ghana. El fenómeno de los refugiados, que durante mucho tiempo estuvo localizado en el Cuerno de África y en la región de los Grandes Lagos, se desplazó rápidamente a la subregión cuando la contagiosa guerra civil

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de Liberia se extendió a Sierra Leona primero y poco después a GuineaBissau, y más tarde a Côte d’Ivoire, desplazando a miles de personas en el interior de los países y a través de las fronteras nacionales; estas personas se convirtieron en desplazados y refugiados. Casi el 70% de la población de Liberia fue desplazada, y miles de personas que huyeron de la guerra buscando refugio en Sierra Leona se vieron desplazadas de nuevo cuando estalló el conflicto en este país, en marzo de 1991. Los refugiados se dispersaron a Guinea y Côte d’Ivoire, pero tuvieron que huir de nuevo de este último país por razones de seguridad, trasladándose a Malí, Ghana y Burkina Faso. Unas 750.000 personas fueron desplazadas en Côte d’Ivoire, y otros 500.000 residentes “extranjeros”, en su mayor parte de Burkina Faso, se quedaron sin hogar y huyeron desesperadamente a sus países de origen (Adepoju, 2005a). Además, en cuanto se resolvía una crisis de refugiados aparecía de inmediato otra crisis nueva o reavivada; las disputas fronterizas esporádicas entre Senegal y Mauritania, Ghana y Togo o Liberia y Guinea han provocado flujos de refugiados y la expulsión de esos territorios de los ciudadanos de la Comunidad. Hay indicaciones de que la mayoría de los Estados Miembros han expulsado a ciudadanos de la Comunidad, a pesar del Protocolo sobre la Libre Circulación de las Personas. Los sentimientos de hostilidad hacia los no nacionales han aumentado en los últimos años de resultas de la crisis económica, que ha intensificado el desempleo de los jóvenes y la inestabilidad política. Este es el principal motivo de que no se haya aplicado el Protocolo sobre el establecimiento y la residencia, a pesar de los estrechos vínculos existentes entre los derechos de libre circulación, la integración comercial, los regímenes arancelarios y la promoción de la movilidad de la mano de obra en la subregión. No obstante, merece la pena observar que, a pesar de los numerosos obstáculos antes enumerados, se han registrado progresos en mucho frentes. La libre circulación de personas sin visado dentro de la subregión es un importante logro de la CEDEAO, junto al cual pueden mencionarse los progresos registrados en materia de política monetaria, comunicación, comercio y otras cuestiones afines, entre las que figura la introducción de los cheques de viajeros de la CEDEAO –la unidad de cuenta del África Occidental– para armonizar la política monetaria de la subregión; la propuesta de adoptar una moneda común en 2004 (prevista ahora en 2009 para 5 países y en 2012 para la totalidad de la región) para facilitar las transacciones comerciales transfronterizas, y

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la introducción de los certificados de viaje “Brown Card”, que deben utilizarse como pasaportes de la CEDEAO (CEDEAO, 2000c). En abril de 2000 quedó abolido el permiso obligatorio de residencia, y los funcionarios en los puntos de entrada podían conceder un permiso de estancia de 90 días como máximo a los ciudadanos de la CEDEAO. Los puestos fronterizos y los controles en las carreteras internacionales, que habían constituido una amenaza a la libre circulación de personas y mercancías, fueron suprimidos y el Gobierno de Nigeria desmanteló todos los puestos de control entre Nigeria y Benin. Níger, Nigeria, Benin, Togo, Ghana, Burkina Faso y Malí establecieron patrullas fronterizas para vigilar las fronteras nacionales, además de estrechar la colaboración y el intercambio de información entre la policía y los agentes de la seguridad interna (CEDEAO, 2003). La supresión de las rígidas formalidades y la modernización de los trámites fronterizos mediante máquinas de escaneo de los pasaportes tenían por objeto facilitar el libre desplazamiento de las personas a través de las fronteras, con la meta última de crear un África Occidental sin fronteras (Adepoju, 2002). La creación de una subregión sin fronteras fue un importante tema del programa de la reunión de jefes de Estado y de gobierno celebrada en Abuja, Nigeria, a comienzos de 2000. En esta cumbre se adoptó el pasaporte de la CEDEAO, como símbolo de unidad que tenía que sustituir gradualmente a los pasaportes nacionales a lo largo de un periodo de transición de diez años. La aerolínea privada subregional (ECOAIR) empezó a funcionar en Abuja coincidiendo con el 25º aniversario de la organización, con objeto de facilitar los viajes intra­ rregionales (CEDEAO, 2000b). Un ejemplo de los vínculos que crean los transportes y las telecomunicaciones entre los Estados Miembros son las carreteras transcostera, transaheliana y transcostera/saheliana. Las infraestructuras regionales se han rehabilitado y ampliado para promover la integración económica y se prevé crear dos enlaces ferroviarios: una ruta costera de Lagos a Cotonú, Lomé y Accra, y una ruta saheliana que enlazará Lagos con Niamey y Uagadugú. Los puestos fronterizos y todos los puestos de control en los aeropuertos internacionales serán vigilados únicamente por los funcionarios de aduanas y de inmigración. En 2000 se creó una zona de circulación de mercancías exentas de derechos de aduana para facilitar la libre circulación de las mercancías y las personas a través de las fronteras de los Estados Miembros de la CEDEAO. Antes, en

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diciembre de 1999, se había firmado el Protocolo de Lomé sobre el mecanismo para la prevención, gestión y control de los conflictos, y el mantenimiento de la paz y la seguridad. Los conflictos en la subregión son endémicos, contagiosos, muy violentos y a menudo absurdos, como demuestran las experiencias de Liberia, Sierra Leona y Côte d’Ivoire. En este contexto, el Protocolo de Lomé (1999) y otros intentos de la CEDEAO para prevenir y resolver los conflictos deben reforzarse. Este mecanismo lleva mucha ventaja a otras organizaciones regionales de África; lo que hace falta ahora es atribuir una prioridad absoluta a la pronta alerta y prevención, dotando a este sistema de los recursos financieros y humanos necesarios para llevar adelante el proceso de erradicación de las causas subyacentes de los conflictos, y crear un entorno que promueva las condiciones pacíficas y estables que se requieren para conseguir el desarrollo sostenible. En este mismo orden de ideas pueden citarse las limitadas realizaciones del Grupo de Verificación del Alto el Fuego de la CEDEAO (ECOMOG) en lo relativo al mantenimiento de la paz y la vigilancia del cumplimiento de los compromisos, y la frustración de los planes de desestabilización regional del líder liberiano.

El futuro inmediato

La migración es un instrumento esencial de integración que debe utilizarse de un modo efectivo para hacer desaparecer las barreras coloniales e idiomáticas y rectificar los errores históricos cometidos en la subregión, que sirvieron para que su población quedase dividida en francófonos, anglófonos y lusófonos. A este herencia colonial se debe que los sentimientos nacionales de los ciudadanos del África Occidental reflejen estas divisiones por encima de la Comunidad (Adepoju, 2005a). Deberían fomentarse estudios y programas de intercambio en los países del África Occidental para rectificar esta herencia colonial. Un punto de partida viable para la promoción de actitudes favorables a la migración es el sistema formal de educación, que utiliza la estrategia de “atrapar a los jóvenes” para poner en conocimiento de los escolares los beneficios que reporta la migración y los deberes y obligaciones de los migrantes. Los jóvenes deben participar en las actividades multiculturales, tanto más cuanto que son nuestros futuros dirigentes y los que van a tomar el mando de la Comunidad en el futuro. De ahí que los Estados Miembros deban abolir los derechos discriminatorios que abonan los no nacionales en las instituciones de enseñanza superior.

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Los esfuerzos para acreditar la hipótesis de un África Occidental sin fronteras deben tener en cuenta el derecho de residencia y de establecimiento de los migrantes y las obligaciones de los países receptores. En este contexto, los Estados Miembros deberían modificar las leyes nacionales y los códigos del empleo y la inversión que son incompatibles con los tratados y protocolos de la CEDEAO y en la práctica impiden a los “extranjeros”, incluidos los nacionales de los Estados de la Comunidad, participar en ciertos tipos de actividades económicas. La experiencia demuestra que, para ser eficaz, la libre circulación de las personas no puede separarse del acceso al empleo en el lugar de destino (y, aún mejor, posiblemente la instalación), y la facilidad de remitir los ingresos obtenidos por los cauces bancarios formales. La convertibilidad de la moneda y los mecanismos de una moneda común son indispensables y pueden facilitar en gran medida las transacciones, especialmente para los mercaderes analfabetos –en su mayor parte mujeres– que predominan en el sistema comercial NigeriaBenin-Togo-Côte d’Ivoire-Senegal-Gambia. La secretaría de la CEDEAO debería emprender, o encargar, un estudio que haga un inventario de las leyes nacionales y los tratados relacionados con la migración, examine y actualice las leyes y los códigos de empleo y de inversión que no coinciden con el Protocolo sobre la libre circulación, establecimiento e instalación de las personas de la CEDEAO, y capaciten e informen a los funcionarios sobre las leyes nacionales y los tratados revisados, así como los Protocolos de la CEDEAO, a fin de que, a su nivel, no frustren sino que promuevan los objetivos, modalidades y procedimientos para la libre circulación de los ciudadanos de la Comunidad. El fomento de la capacidad de los funcionarios de inmigración es fundamental. La capacidad institucional necesaria para regular los flujos migratorios y formular y aplicar políticas de un modo efectivo debe reforzarse mediante la formación y el reciclaje de los principales funcionarios de aduanas, inmigración y seguridad, y de la policía. La actividad de estos funcionarios, que actualmente se ocupan del control y la seguridad de las fronteras, tiene que transformarse en una gestión de la migración que contribuya a facilitar, y no a restringir, la migración regular y en el contexto del programa MSF de la subregión. La formación de los funcionarios para que puedan dedicarse a administrar la libre circulación de personas y mercancías y conozcan mejor los derechos y

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las obligaciones de los migrantes debería institucionalizarse de modo que sustituya a los arreglos ad hoc actuales. Hasta ahora el problema de la migración no ha ocupado un puesto importante en el programa político y de desarrollo de la subregión. No existe un foro oficial de diálogo y consultas entre los diversos interesados donde se puedan plantear enfoques comunes de los problemas de la migración, compartir ideas y promover el entendimiento y la cooperación con miras a regular la migración en la subregión. Debería abrirse un diálogo sobre la regulación de la migración en el África occidental en el que puedan participar todos los interesados, y en particular los medios de comunicación y el público, a modo de un proceso continuo para combatir las ideas falsas, la ignorancia y la xenofobia que actualmente acotan la cuestión de la migración. El discurso sobre la migración, especialmente en los países receptores, está plagado de ansiedades, conceptos erróneos, mitos y prejuicios, y además alimenta la xenofobia. Por consiguiente, es imperativo que cada Estado Miembro establezca un Consejo Asesor sobre la migración. Este Consejo debería estar abierto a todos los interesados (la sociedad civil, los investigadores, los funcionarios de los ministerios y organismos competentes, los dirigentes políticos, religiosos y tradicionales, etc.). La función principal del Consejo sería servir de foro para el debate sobre las preocupaciones y las opciones de cada país respecto de la migración y su regulación, y vigilar el estado de aplicación de las leyes nacionales y las decisiones de la CEDEAO relativas a la migración. Deben organizarse campañas de información del público, promoción y educación pública, de ser posible simultáneamente en todos los países de la subregión, para poner fin a la insana hostilidad contra los migrantes y los refugiados entre poblaciones tradicionalmente hospitalarias que en el pasado estaban dispuestas a compartir sus escasos recursos con los extranjeros. Para ello habrá que hacer hincapié en una información precisa sobre la contribución positiva de los inmigrantes al desarrollo nacional, las causas y consecuencias de la migración en los lugares de origen y de destino y la fluidez de una dinámica migratoria gracias a la cual países de inmigración se conviertan en países de emigración y de tránsito, destacando los aspectos positivos de los migrantes como agentes de desarrollo en los países de origen y de destino. Hay que establecer y mantener una red integrada de transporte que facilite el desplazamiento regular de las personas y la distribución

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de las mercancías y los servicios. Deben subsanarse los déficit infraestructurales de muchos Estados y hay que mejorar y mantener la red de carreteras. La CEDEAO tiene que armonizar y aplicar íntegramente políticas interrelacionadas en materia de comercio, inversión, transporte y circulación de personas. Hay que organizar un plan de acción para sensibilizar al sector privado, y a la población en general, respecto del concepto de zona monetaria única, que actualmente están ensayando Nigeria y Ghana, y el plan de liberalización del comercio, que conducirá a la creación de una unión aduanera y un mercado regional único y a la adopción de una moneda única en la CEDEAO económica. Todos estos son factores de facilitación que, si se aplican plenamente, podrían mejorar en gran medida el comercio intracomunitario, y especialmente la circulación de personas, mercancías y servicios.

Conclusión

La especificidad de la hipótesis de MSF en el África Occidental es que la libre circulación ya existió con anterioridad y, hasta cierto punto, todavía existe de un modo informal. A este respecto, las iniciativas de la CEDEAO para promover una región sin fronteras son muy sensatas y deben verse como una reconstitución de la libre circulación, y no como la preparación de una nueva organización regional. Estos esfuerzos se han visto en parte coronados por el éxito, porque han facilitado considerablemente la circulación de las personas. Sin embargo, a pesar de estas iniciativas y de las promesas repetidas de los Estados de la CEDEAO de promover la libre circulación, subsisten aún obstáculos importantes. Esto hace que nos preguntemos: ¿es posible un África Occidental desprovista completamente de fronteras? ¿Sería sostenible? Es fundamental dar respuesta a estos interrogantes. Se ha completado la primera fase de la libre circulación. Las fases segunda y tercera, consistentes en el establecimiento y la residencia, respectivamente, todavía no se han puesto en práctica. La aplicación fragmentaria de los protocolos pone de manifiesto la necesidad de que los gobiernos de los Estados Miembros armonicen las leyes nacionales que contradicen los tratados regionales y subregionales y aborden la cuestión del derecho de residencia y de establecimiento de los migrantes y las obligaciones de los países receptores, modificando las leyes nacionales y los códigos de inversión que impiden a los “extranjeros”, incluidos los nacionales de los Estados de la Comunidad, participar en algunas

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actividades económicas. Además, hay que ver sobre qué temas se ha llegado a un acuerdo y se pueden aplicar gradualmente, como la libre circulación de personas, las tarjetas de viaje y cheques de viajeros, un régimen arancelario y la armonización de las formalidades de aduana para mejorar la movilidad laboral intrarregional y el comercio transfronterizo. A continuación deberán aplicarse otros acuerdos de velocidad variable, o sea que se acordará una serie de objetivos comunes pero los países interesados avanzarán a distinto ritmo hacia su aplicación, algunos más rápidamente que otros. Sólo cuando los ciudadanos de la Comunidad puedan desplazarse libremente dentro de los Estados Miembros, y trabajar y residir en ellos, adquirirá plena operatividad el concepto de una África Occidental sin fronteras. El Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas, Instalación y Establecimiento de la CEDEAO ha fijado la tendencia entre las comunidades económicas regionales de África. Una migración ordenada y bien regulada puede ser un verdadero instrumento de integración económica, social y política en la subregión. Este movimiento ordenado sólo puede florecer en condiciones de paz y estabilidad; de ahí la necesidad de un desarrollo sostenible, la creación de empleos, la prevención de conflictos, y el establecimiento de mecanismos de regulación y resolución para promover la estabilidad. Es igualmente necesaria la cooperación y coordinación más estrechas entre los países a fin de armonizar sus políticas de empleo e inversión. Sobre todo, las leyes nacionales sobre la migración de la mano de obra deben armonizarse con el Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas, Instalación y Establecimiento de la CEDEAO. Las consultas regulares y el diálogo entre los Estados Miembros de la CEDEAO, entre ellos y otras comunidades económicas regionales de África, y a nivel nacional entre los diversos interesados, contribuirían a atenuar las fricciones y a priorizar las cuestiones relativas a la migración en los programas políticos. Los nacionales de estos países, y en particular los migrantes potenciales, deben recibir información suficiente respecto de todas las disposiciones del Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas y sobre las normas y reglamentaciones que regulan la entrada, residencia y empleo en los Estados Miembros, y especialmente la necesidad de disponer de documentos de viaje válidos. Hay que mejorar el acceso de la población a los pasaportes nacionales –y, más adelante, a los pasaportes de la CEDEAO– descentralizando la expedición de los pasaportes a los niveles local y de distrito. Otra cuestión importante es la

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xenofobia, que en Côte d’Ivoire alcanza cotas máximas y es azuzada por los medios de comunicación y los políticos. Es necesaria una acción concertada de promoción y educación del público para poner fin a la insana hostilidad hacia los migrantes y los refugiados. Debería establecerse un diálogo continuo sobre políticas en el que participen todos los interesados –los gobernantes, los políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación, las asociaciones de migrantes, etc.– respecto de la regulación de la migración. Lo que es más importante, debería establecerse un marco para la vigilancia del plan de integración y la aplicación de las decisiones a los niveles nacional y subregional. Esto es especialmente importante, porque es necesario que los Estados Miembros deleguen autoridad en los organismos regionales. La perspectiva de un África Occidental sin fronteras es un desafío, pero es fundamental para la promoción de la tolerancia y la cohesión social de la región.

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Capítulo 9

Historia, realidad y negociación de la libertad de circulación en el África meridional Sally Peberdy y Jonathan Crush

En todo el mundo, más de 190 millones de personas no viven en el país en que nacieron; más de la mitad de estos migrantes transfronterizos viven en países en desarrollo (Naciones Unidas, 2006). El número estimado de migrantes en el continente africano asciende ya a 16,3 millones de personas, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) calcula que en el año 2025 el 10% de los africanos vivirán fuera de su país de origen (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2002). Alrededor del 20% de los migrantes trabajadores del mundo viven y trabajan en África. La historia africana de la migración y el comercio intracontinental e intercontinental se remonta a muchos siglos. Como en el resto del mundo, los países del continente están tratando de encontrar el mejor modo de regular el desplazamiento de personas a través de las fronteras nacionales. Esto es especialmente importante si se considera el significado de la migración de mano de obra para muchas economías africanas, que pugnan por mejorar su posición en relación con el resto del mundo. África Meridional ofrece quizá el mejor ejemplo del proceso migratorio africano. Es una región con antecedentes de migración que se remontan a mucho antes de la llegada de los europeos al continente. Esta historia se ha prolongado hasta el presente, cuando un gran número de personas siguen cruzando las fronteras nacionales de la región y del resto del continente y del mundo. Aunque el pasado colonial y de apartheid de la región ha configurado las pautas contemporáneas de la migración de la mano de obra, en la era posterior al

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apartheid las características de la migración regional han cambiado, en particular los procesos de entrada y salida de Sudáfrica. A pesar de la larga historia de migración intrarregional del África Meridional, los desplazamientos de los migrantes y los refugiados en la región están controlados por las legislaciones nacionales (Klaaren y Rutinwa, 2003). Pese a esta larga historia de migración intrarregional, los nacionales de los países de la región adoptan con frecuencia actitudes hostiles hacia la migración regional y los migrantes (Crush y Pendleton, 2004; Mattes et al., 1999; Southern African Migration Project [SAMP] y South African Human Rights Commission [SAHRC], 2001). África, recién surgida de los muchos movimientos de liberación del continente, cuenta con una larga, aunque interrumpida, tradición de panafricanismo. Desde 1990 la mayoría de los países africanos han renovado su compromiso con la reactivación y la reinvención de las ideas de unidad africana, con objeto de encontrar soluciones continentales y regionales al desarrollo de África. La principal de estas iniciativas es el fomento de la cooperación y la integración económica continental y regional. Estos esfuerzos se han reflejado en la reinvención de la Organización de la Unidad Africana, ahora llamada Unión Africana (UA), y en la constitución de la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD). Además, un cierto número de organismos regionales subcontinentales promueven la integración, la cooperación y el desa­ rrollo económicos de la región. La principal organización regional del África Meridional es la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC). Desde que se reconstituyó en 1992, los países miembros han renovado su compromiso con la cooperación y la integración económica regional como estrategia de desarrollo de la región. En el contexto de estos esfuerzos, los Estados de la SADC han ratificado el Protocolo de Libre Comercio, que tiene por objeto crear una zona de libre comercio en la SADC en el año 2008. Sin embargo, los intentos de facilitar el desplazamiento de las personas dentro de la SADC no han tenido el mismo éxito. Los proyectos de protocolo relativos a la circulación de las personas han suscitado grandes disensiones, y la elaboración del Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas avanza con lentitud. Este Proyecto, cuyo primer título fue Proyecto de Protocolo sobre la Libre Circulación de Personas (1995), se reescribió en 1997-1998, pasando a titularse Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas; en agosto de 2005

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seis Estados firmaron un proyecto de protocolo final, dando comienzo al proceso de ratificación. Hasta que se ratifique el Protocolo y, tal y como está redactado, incluso después de la ratificación, la migración intrarregional en África Meridional seguirá estando regulada por las políticas y legislaciones nacionales en materia de inmigración y ­refugiados. En el presente capítulo se examinan las contradicciones entre la vieja historia de la migración regional, los compromisos regionales y la integración y cooperación económicas, y los lentos progresos realizados por la SADC para facilitar la circulación regional de las personas. El capítulo da comienzo con un breve examen de la larga historia de la migración en la región, en el que se indican algunos de los cambios importantes que se han producido en la última década. A continuación se estudia el desarrollo de organizaciones regionales y las iniciativas de integración en el África Meridional, con especial atención a los intentos de facilitar el desplazamiento de personas por toda la región.

Las pautas cambiantes de la migración

El origen de las pautas de la migración en el siglo XXI se remonta a mediados del siglo XIX. En efecto, la migración fue probablemente el factor más importante que coaligó a todas las colonias y países del subcontinente en un solo mercado regional del trabajo en el siglo XX. Las viejas pautas, formas y dinámicas de la migración han conocido una importante reestructuración en las dos últimas décadas. Estos cambios han tenido un impacto considerable en las estrategias de subsistencia de los pobres y tienen importantes consecuencias para las políticas migratorias nacionales, así como para las políticas encaminadas a reducir la pobreza y la desigualdad. Podría decirse que África Meridional es, literalmente, una región en movimiento (McDonald, 2000). Esta situación dinámica se debe a varias causas. En primer lugar, el final del apartheid produjo nuevas oportunidades de movilidad interna y transfronteriza y ofreció nuevos incentivos para el desplazamiento de las personas. En segundo lugar, la integración de Sudáfrica en la región SADC provocó un aumento de los flujos transfronterizos legales o indocumentados y nuevas formas de movilidad intrarregional. En tercer lugar, la reconexión de Sudáfrica con la economía mundial abrió el país y la región a nuevas formas de migración comúnmente relacionadas con la globalización (Crush y McDonald, 2002). En cuarto lugar, la pobreza rural y urbana y el desempleo han hecho que más personas

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abandonaran sus hogares en busca de medios de subsistencia; una de las consecuencias de este proceso ha sido la feminización de la pobreza en el sector rural del África Meridional y una importante reconfiguración de género de las corrientes migratorias (Dodson, 1998). En quinto lugar, el VIH/SIDA ha ejercido un impacto demostrable en la migración; no sólo la rápida difusión de la epidemia es inexplicable si no se tiene en cuenta la movilidad de la gente, sino que están apareciendo nuevas formas de migración en respuesta a la misma (Williams et al., 2002; Ansell y van Blerk, 2004; Organización Internacional para las Migraciones [OIM], 2003). Por último, los países de la SADC ya han conocido antes migraciones forzosas; el impacto social y económico de las guerras civiles en Mozambique y Angola sigue dejándose sentir, y lo propio puede decirse de la constante guerra civil en la República Democrática del Congo y la desestabilización económica de Zimbabwe. Los disturbios civiles en otras partes de África han dado lugar a movimientos de refugiados y a la aparición de nuevas clases de solicitantes de asilo a la región y dentro de ella. Al propio tiempo, el acceso a Europa, América del Norte y Australia es más difícil para los solicitantes de asilo africanos. Además, el cese de las hostilidades en algunos de esos países ha planteado problemas de repatriación e integración a los países de asilo. Otros cambios significativos registrados en los veinte últimos años son la desaparición virtual de la inmigración procedente de Europa y el espectacular aumento del número de migrantes calificados que se van del África Meridional. Además, las corrientes migratorias se han diversificado considerablemente y África Meridional empieza a recibir migrantes de países en desarrollo más alejados, incluso del resto de África y de Asia.

Visitantes y turistas

El número de personas que cruzan legalmente las fronteras en la región del África Meridional ha crecido vertiginosamente en la última década. En Sudáfrica, por ejemplo, el número de visitantes que cruzan las fronteras al año pasó de un millón aproximadamente en 1990 a más de 6,5 millones en 2002.1 La abrumadora mayoría de estos visitantes eran africanos; el número de visitantes africanos que cruzaron las fronteras 1. Obsérvese que estas cifras se refieren al número de veces que se cruza la frontera, no al número de personas que la cruzan.

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pasó de 550.000 en 1990 a más de 4,5 millones en 2002. La mayoría de las personas que cruzaron las fronteras africanas eran visitantes de otros países de la SADC; el número de visitas de otros nacionales de la SADC aumentó de 500.000 a más de 4 millones al año en el mismo periodo (Departamento de Asuntos Internos [DHA], 2004). Según el SAMP, las visitas o el turismo fueron las principales razones citadas por las personas que cruzaban fronteras regionales: Namibia y Swazilandia (58%), Lesotho (36%), Mozambique (17%), y Zimbabwe (16%) (McDonald, 2000, pág. 232). Otras razones citadas, relativamente secundarias, eran el estudio y el tratamiento médico. Datos disponibles de otros países de la SADC muestran un acusado aumento del número de personas que cruzaron legalmente la frontera, de entrada o de salida, en la mayoría de los restantes Estados (Oucho et al., 2000; Frayne y Pendleton, 2002; Tevera y Zinyama, 2002; Sechaba Consultants, 2002; Simelane y Crush, 2004). Los estudios muestran también una variedad similar en los motivos expuestos a la entrada. De nuevo, la principal razón declarada no es la de trabajar sino la de visitar el país o desarrollar actividades relacionadas con el comercio y los negocios (muchos de estos viajeros de negocios se encuentran en el registro oficial de visitantes). Los visitantes de Sudáfrica, sea como turistas, en breves visitas de negocios o en viajes comerciales, gastan sumas considerables en el país. En 2002, el gasto de los visitantes africanos de Sudáfrica ascendió a 22.000 millones de rand, o sea el 45% del total de 48.800 millones de rand gastados directamente en Sudáfrica por visitantes extranjeros (Rogerson, 2004). Considerando los países individualmente, seis países de la SADC (Zimbabwe, Lesotho, Botswana, Mozambique, Swazilandia y Zambia) figuraban entre los diez países contribuyentes más importantes. La cifra media de gastos de los visitantes que llegaron por vía aérea de Angola y de Zambia superó al promedio gastado por los visitantes europeos y norteamericanos (14.000–16.700 rand por visita) (ibíd.). El gasto medio individual de los visitantes de la SADC que viajaron por tierra varió de 2.200 rand (Swazilandia) a más de 9.000 rand (Malawi). De resultas de este aumento del tráfico, en los puestos fronterizos de toda la región se ha registrado un aumento del tráfico humano. La presión en los recursos dedicados al control fronterizo, ya de por sí limitados, ha sido enorme, y las largas esperas y la ineficiencia han pasado a ser la norma en muchos puestos fronterizos. Al mismo tiempo,

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ha aumentado la migración de personas de otras partes del continente a la región y ha crecido mucho el número de turistas llegados de ultramar.

Migración de la mano de obra

Statistics South Africa facilita datos por países relativos a la finalidad declarada de entrada en Sudáfrica con periodicidad mensual. Aunque estos datos se limitan a las categorías establecidas (vacaciones, negocios, estudio, trabajo, inmigración), las cifras no hacen pensar que la mayoría de las personas entren en el país para trabajar o para buscar trabajo. Ese extremo lo confirman las investigaciones del SAMP, que revelan una multiplicidad de motivos para el movimiento transfronterizo: en términos acumulativos, en un estudio sobre seis países de la SADC, menos del 25% de los inmigrantes que respondieron al cuestionario dijeron haber cruzado la frontera para trabajar o para buscar trabajo. Se observa no obstante una considerable variación entre los países en el porcentaje de inmigrantes que indicaron que habían emigrado por razones de trabajo: Mozambique (67%), Zimbabwe (29%), Lesotho (25%), Namibia (13%) y Swazilandia (9%) (McDonald, 2000, pág. 232). La migración laboral masculina contratada para trabajar en las minas (Sudáfrica, Zambia, Zimbabwe) y en las explotaciones agrícolas comerciales y plantaciones (Sudáfrica, Zimbabwe, Swazilandia) es la forma más constante de migración laboral legal transfronteriza en la región: esta migración dio comienzo a finales del siglo XIX y ha continuado hasta el presente (Crush et al., 1992; Crush y James, 1995; Jeeves y Crush, 1997). La migración de mineros fue el sistema de contratación más regulado, a cargo de una sola agencia, la Oficina de Empleo de África (TEBA). En los años 90, sólo las minas de oro y platino de Sudáfrica seguían empleando a un gran número de migrantes nacionales y extranjeros; otros sectores mineros de Sudáfrica (como las minas de carbón) y de otros países de la región (Zambia, Zimbabwe) habían empezado a utilizar mano de obra local y/o estabilizada antes de los años 90 (Crush y James, 1995). No obstante, durante el decenio de 1990 la actividad de las minas sudafricanas cayó en picado y hubo que despedir a personal, creando considerables perturbaciones sociales y un aumento de la pobreza en las zonas de suministro. Es interesante observar que las minas sudafricanas despidieron a trabajadores locales

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a un ritmo muy superior al de los trabajadores extranjeros. De resultas de ello, la proporción de trabajadores extranjeros aumentó del 40% a finales de los años 80 a casi el 60% en la actualidad (Crush y Peberdy, 2004, pág. 8). A día de hoy, los mozambiqueños representan el 25% de la fuerza laboral en las minas, un 10% más que hace una década (Crush y Peberdy, 2004). Los despidos de mineros se han reflejado en el descenso de las remesas, planteando graves problemas a las familias que dependían de ellas. En respuesta a esta situación, otros familiares han empezado a emigrar. Un tema que causa gran preocupación a los gobiernos de la región es el crecimiento de la emigración de mano de obra calificada de la región. A pesar de la mala calidad de los datos, no cabe duda de que la “fuga de cerebros” de la región de la SADC se ha acelerado desde 1990, en particular en Sudáfrica, Malawi y Zimbabwe. En el interior de los países, las circunstancias económicas y políticas se han conjurado para crear una gran reserva de emigrantes potenciales. Nuevas oportunidades globales de empleo en muchos sectores han hecho reaccionar a los trabajadores calificados. Sin embargo, no se conocen con seguridad las cifras de este proceso. En el caso de Sudáfrica, parece ser que las estadísticas oficiales infraestiman las cifras en casi dos tercios (Brown et al., 2000). Los estudios de otros países de la región muestran estadísticas inexistentes o gravemente atrasadas. En el vacío existente, los medios de comunicación publican con gran frecuencia cifras hipotéticas sobreestimadas. Especialmente interesante es la intensa fuga de cerebros en el plano intrarregional (“circulación de cerebros”), y la emigración de la región (McDonald y Crush, 2002). Algunos países, como Zimbabwe, salen perdiendo por ambos conceptos. Algunos pueden ganar lo que otros pierden (Sudáfrica, Botswana). Para la región en general, la fuga de cerebros en el interior de la SADC no significa una pérdida neta, pero puede causar tensiones entre los países. De hecho, los países que son capaces de atraer a los migrantes calificados de otras partes de la región, como es el caso de Sudáfrica, pueden mostrarse reacios a admitirlos porque no desean tener problemas con sus vecinos ni causárselos (Mdladlose, 2004). El impacto de la fuga de cerebros se ve condicionado por las políticas regionales de migración. Esto ha inducido a la mayoría de los países de la región a renunciar a las estrategias de captación de cerebros, en forma de políticas propicias a la inmigración, y a buscar calificaciones de sustitución (Crush, 2002).

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La migración por negocios y comercio

De los datos disponibles se desprende que la región de África Meridional se está integrando cada vez más en las redes transnacionales, continentales y regionales de comercio, tanto formales como informales. El reingreso de Sudáfrica en la SADC ha dado lugar a un importante aumento del número de viajes de negocios (DHA, 2004). Datos sudafricanos muestran que en 2002 hubo más de 450.000 visitas de negocios en el país. La mayoría de estos visitantes (unos 300.000, o el 65%) procedían del resto del continente (DHA, 2004). De modo análogo, el comercio transfronterizo informal o a pequeña escala, que se practica desde hace mucho tiempo en la región, parece estar aumentando en volumen. Un estudio de la SAMP muestra que el comercio y las compras (habitualmente para empresas) son motivos significativos de los desplazamientos en la región (McDonald, 2000). Una media de 7% de los interrogados en la encuesta del SAMP respondieron que el propósito de su última visita fue comprar o vender mercancías (Lesotho, 3%; Mozambique, 2%; Namibia, 2%; Zimbabwe, 21%). Otro 11% dijeron que viajaban para hacer compras (Lesotho, 19%; Mozambique, 4%; Namibia, 1% y Zimbabwe, 21%) (McDonald, 2000, pág. 232). En ciertas fronteras, el comercio informal transfronterizo supera probablemente a la circulación de mercancías del sector formal. Los intermediarios informales o los comerciantes transfronterizos a pequeña escala se cuentan entre los migrantes contemporáneos más emprendedores y enérgicos. Estos migrantes hacen frente a fuertes obstáculos burocráticos y de otro tipo, incluso en una región que quiere alcanzar el régimen de libre comercio en 2008, y a menudo no se benefician del entorno más libre del comercio transfronterizo en la región (Peberdy, 2004; Minde y Nakhumwa, 1997; Peberdy y Crush, 2000; Peberdy y Crush, 1998; Peberdy y Rogerson, 2000; Peberdy, 2000a, 2000b). Debido a las elevadas tarifas de los visados para viajes de negocios, la mayoría de estos comerciantes viajan con visados de visitante. Independientemente de la importancia del comercio transfronterizo como estrategia de subsistencia para muchos hogares, y de su papel en la creación de empleo, sigue siendo necesario entender mejor este proceso y, siempre que sea posible, facilitarlo mediante cambios en la política de migración y los regímenes aduaneros y fiscales. Ningún país de la región ha previsto todavía la concesión de un visado o permiso a los comerciantes transfronterizos, aunque algunos puestos en frontera ofrecen arreglos semiformales que permiten a los comerciantes cruzar

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la frontera determinados días. Las reglamentaciones recientes de inmigración (2005) de Sudáfrica pueden facilitar el acceso de los pequeños comerciantes transfronterizos de los países vecinos (Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibia, Swazilandia y Zimbabwe), 2 como lo facilitará también el nuevo Proyecto de Protocolo de la SADC sobre la Facilitación de la Circulación de Personas, si se ratifica.

Migrantes irregulares

El flujo de migrantes que atrae más la atención oficial y del público es la migración “indocumentada”, “ilegal” o “no autorizada” (Waller, 2006). Lo primero que hay que tener en cuenta es que los cruces clandestinos de la frontera en África Meridional no son nada nuevo (Peberdy, 1998). Y aunque el volumen ha aumentado sin duda en los dos últimos decenios, no puede decirse que justifique el lenguaje a menudo inflamado con que se describen estas corrientes. En tercer lugar, la migración indocumentada suele obedecer a circunstancias económicas y a los regímenes migratorios que no aceptan los trabajadores semicalificados o no calificados. Sectores importantes como empleadores de migrantes indocumentados son la agricultura comercial, la construcción y la industria secundaria (Rogerson, 1999; Crush et al., 2000). Por último, en todos los países la acción de la policía tiende a centrarse en la identificación y la deportación de los infractores, con un mínimo de garantías procesales. En términos de volumen, Sudáfrica es sin duda el primer país de la región en este sentido, por cuanto ha deportado a más de un millón de personas desde 1990 (muchas de ellas varias veces). Las deportaciones y el trato de los trabajadores indocumentados han causado tensiones subterráneas entre los países de la región (por ejemplo, entre Botswana y Zimbabwe, o entre Sudáfrica, Zimbabwe y Mozambique). Las comisiones bilaterales han hecho poco para detener el flujo de migrantes, o para cambiar la mentalidad de exclusión y control.

La migración forzosa y los refugiados

En lo relativo a la migración forzosa, tanto Mozambique como, más tarde, Angola y la República Democrática del Congo (RDC) han visto salir a un gran número de refugiados con destino a los países vecinos y 2. Reglamento de la Ley de inmigración (Ley Nº 13 de 2002) modificado por la Ley de enmienda de la inmigración (Ley Nº 8 de 2004).

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han presenciado un importante fenómeno de desplazamiento interno (McGregor, 1998). En los años 90, la mayoría de los refugiados mozambiqueños en Malawi, Swazilandia y Zimbabwe regresaron a sus países, pero no sin considerables incertidumbres y dificultades. Sin embargo, muchos de los refugiados (estimados en 350.000 personas) que huyeron de la región meridional de Mozambique a Sudáfrica permanecieron en este último país. Los refugiados angoleños son repatriados de Namibia, Sudáfrica y Zambia. Los refugiados que huían del genocidio en Rwanda acabaron instalándose en la República Unida de Tanzania y en la RDC. En la actualidad, en toda la región hay refugiados de la RDC, particularmente en Zambia. En los años 90 se registró un nuevo flujo regular de migrantes forzosos, migrantes indocumentados y estudiantes en dirección al Sur. En Sudáfrica viven importantes comunidades francófonas procedentes de países africanos francófonos y de Nigeria (Morris, 1999; Morris y Bouillon, 2001). Entre 1994 y 2004 se presentaron unas 186.000 solicitudes de asilo en Sudáfrica, de las que se concedieron 28.000 (DHA, 2005). En 2002, los solicitantes de asilo procedían principalmente de África: Zaire/RDC (7.700), Angola (6.900), Somalia (5.900), Nigeria (5.300), Senegal (4.500), Etiopía (3.200) y Burundi (2.000), y de Asia: India (6.400), Pakistán (5.300) y Bangladesh (1.300) (ACNUR, 2004; DHA, 2004). No obstante, Zambia es el principal país receptor de migrantes forzosos, con más de 250.000 refugiados. La SADC no puede ofrecer una respuesta regional coordinada al desafío de los movimientos internos y externos de refugiados. Los países se ven obligados a asumir esta carga del mejor modo que pueden, con el apoyo de organismos internacionales. Todos ellos, menos Botswana, han firmado las principales convenciones sobre los refugiados, pero pocos disponen de sistemas modernos o adecuados para determinar el origen de los refugiados. Tampoco hay ningún mecanismo para resolver las diferencias que pueden surgir cuando los países de la SADC aceptan refugiados de otros países de la misma región.

Actitudes regionales hacia la migración y los migrantes

La xenofobia y la hostilidad hacia los migrantes son actitudes comunes en la región, y en algunos países, como por ejemplo Sudáfrica, se han producido ataques físicos contra no nacionales. Un estudio de la SAMP sugiere que los nacionales de Botswana, Namibia y Sudáfrica son espe-

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cialmente intolerantes con los no nacionales, y en particular los no nacionales africanos (Crush y Pendleton, 2004; SAMP y SAHRC, 2001; Mattes et al., 1999). Estas actitudes se reflejan en los medios de comunicación y con frecuencia se asoman a las políticas oficiales o a los discursos de los políticos (Danso y McDonald, 2000). El estudio realizado por el SAMP en 2001-2002 acerca de las actitudes de las poblaciones urbanas de seis países de la región (Botswana, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia y Zimbabwe) hace ver que los ciudadanos de estos países poseen una fuerte identidad nacional y respetan las fronteras nacionales (Crush y Pendleton, 2004). Un elemento preocupante en el contexto de este debate es que los nacionales de esos países no tienen una fuerte conciencia regional, ni distinguen entre los migrantes de la región y los del resto de África y de Europa y América del Norte (Crush y Pendleton, 2004). (Aun así, hay que decir que los mozambiqueños mostraron un sentido de la identidad regional más fuerte que el de los otros interrogados). La encuesta determinó que los nacionales de todos los países subestimaban sistemáticamente el número de extranjeros en su país y no creían que los migrantes no nacionales fueran más un problema que una oportunidad (Crush y Pendleton, 2004). Las opiniones más marcadas a este respecto eran las de los sudafricanos y los namibios, seguidos de los nacionales de Botswana. Los altos niveles de xenofobia son preocupantes, y no sólo por la incomodidad que causan en las vidas de los migrantes. La xenofobia permite la exclusión de los no nacionales de servicios vitales a los que tienen derecho (los servicios de salud y educación, por ejemplo), y margina y excluye a comunidades vulnerables, aumentando con ello las desigualdades, incluso para los no nacionales que se encuentran en el país legalmente (Community Agency for Social Enquiry [CASE], 2003; Peberdy y Majodina, 2000). Además, aunque el régimen regulatorio parece proteger relativamente a los migrantes, los inmigrantes, los refugiados y los solicitantes de asilo, la mayoría de los gobiernos (incluidos los de países más ricos como Sudáfrica) carecen de los recursos necesarios para hacer observar efectivamente la legislación. Por último, la considerable hostilidad hacia los migrantes, junto con el apoyo relativamente marcado a las políticas de exclusión, no contribuyen a crear un clima que permita la introducción de cambios legislativos que reconozcan la larga historia de migración en la región, y el hecho de que ésta es desde hace tiempo un mercado regional de la mano de obra.

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Organizaciones regionales, integración regional y estrategias para la libre circulación

La política migratoria se formula a varias escalas interrelacionadas, que van desde la continental (UA/NEPAD) hasta los gobiernos locales, pasando por los niveles regionales y nacionales. Pero, ¿cómo hacer que estos niveles de gobernanza se conecten entre sí para desarrollar un enfoque integrado de la elaboración de políticas y la regulación de la migración? A nivel continental, las actitudes hacia la migración de la NEPAD y la Unión Africana (UA) quizás constituyan un ejemplo de lo que queremos decir. Ambas entidades citan la circulación más libre de personas en el continente como un objetivo fundamental a largo plazo. Y sin embargo, no presentan muchos análisis sobre las razones en que se basa esta posición, ni sus impactos probables, ni tampoco hay un debate sistemático sobre los mecanismos institucionales que permitirían alcanzar este objetivo. El Artículo 4 del Tratado de Abuja de 1991, por el que se estableció la Comunidad Económica Africana de la Organización de la Unidad Africana (OUA, ahora UA) fijó como objetivo la supresión gradual “de los obstáculos a la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales y el derecho de residencia y establecimiento” (citado en Oucho y Crush, 2001, pág. 142). En virtud del Artículo 43 de este Tratado, los Estados Miembros se comprometieron a perseguir este objetivo “a los niveles bilateral o regional” (ibíd.). Estas aspiraciones aparecen de nuevo en una decisión del Consejo de Ministros de la OUA celebrado en Lusaka en 2001, según la cual los Estados Miembros debían “trabajar en pro de la libre circulación de las personas y reforzar la cooperación intrarregional e interregional en cuestiones relativas a la migración”.3 Cuando la OUA se reconstituyó en forma de UA, se tomaron algunas medidas en relación con este amplio objetivo. En 2004 se presentó al Consejo Ejecutivo de la UA un proyecto de marco estratégico sobre la migración (Unión Africana, 2004). Este proyecto de marco es más prudente que los anteriores tratados de la UA, aunque explora el significado de la migración y sus oportunidades para el desarrollo. El documento señala la importancia de la migración y su “potencial 3. Consejo de Ministros de la Unión Africana, 74º periodo ordinario de sesiones, Lusaka, Zambia, Decisión CM/Dec 613(LXX1V), citado en Unión Africana, 2004, pág. 5.

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no explotado” para el continente, alegando que los intentos de regular y explotar este potencial requerirán “un mayor diálogo a los niveles subregional, regional y panafricano” (pág. 2). Según este mismo documento, el objetivo del marco consiste en “alentar a los Estados Miembros a aplicar e integrar las cuestiones relativas a la migración en sus programas nacionales y regionales, elaborando políticas nacionales de migración como las indicadas en la decisión de Lusaka” (pág. 7). En lo esencial, el documento pide de nuevo a los Estados Miembros que trabajen para implantar la libre circulación de personas en el continente; no obstante, aunque recomienda medidas respecto de determinadas cuestiones, no ofrece orientaciones sobre el modo en que puede alcanzarse este objetivo más amplio. Los países del África subsahariana han establecido varios órganos subregionales con miras a promover la integración y la cooperación económica y fomentar la armonización de las políticas y las leyes. El primer pacto económico fue concertado por los países del África Oriental (Kenya, Uganda y la República Unida de Tanzania): sin embargo, este pacto dejó de tener efectividad en 1977 y no se restableció hasta 1996. Algunos países del Oeste y el Centro de África constituyeron la Comunidad Económica del África Occidental (CEAO) en 1973. Los países del África Occidental se agruparon formando la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) en 1975 (Asante, 1986). El Tratado de Lagos, en virtud del cual se estableció la CEDEAO, señalaba como objetivo a largo plazo la supresión de los obstáculos al comercio, al empleo y a la circulación de la población (Oucho y Crush, 2001, pág. 141; véase también el Capítulo 8 del presente volumen). En 1993, la CEDEAO reafirmó su compromiso de establecer la libre circulación de “personas, servicios y capitales” (citado en Hough, 2000, pág. 7). Los Estados del África Meridional pueden ser miembros de una o más de las tres organizaciones regionales, a saber, la Unión Aduanera del África Meridional (SACU), la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC) y el Mercado Común para el África Oriental y Meridional (COMESA). La organización del África Meridional más pequeña, y de mayor antigüedad, es la Unión Aduanera del África Meridional (SACU). La SACU está integrada por Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia; su mandato atañe solamente al comercio entre esos países y la fijación de aranceles comunes para las importaciones procedentes de

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países no pertenecientes a la Unión. Sin embargo, como reflejo de las relaciones históricas de los países de la SACU, hasta 1963 se permitía la libre circulación de personas entre Sudáfrica y Botswana, Lesotho y Swazilandia (cuando las personas entraban en Sudáfrica se les aplicaban las restricciones raciales del apartheid que limitaban sus desplazamientos) (Peberdy, 1999, 1998). También había una relativa libertad de movimientos entre Sudáfrica y el África Sudoccidental (ahora Namibia), que era un territorio administrado por Sudáfrica hasta que alcanzó su independencia en 1990. La mayor organización regional contemporánea que incluye países del África Meridional es el Mercado Común del África Oriental y Meridional (COMESA). COMESA se creó en 1993, como consecuencia del establecimiento en 1981 de la zona comercial preferencial para Estados del África Oriental y Meridional. Todos los países de la SADC, con excepción de Sudáfrica, son miembros de COMESA. Los objetivos declarados de COMESA son alcanzar la libertad del comercio y la libre circulación de las personas en sus Estados Miembros (Oucho y Crush, 2001, pág. 141). En 1999, COMESA estableció una zona de libre comercio para garantizar la libre circulación de bienes y servicios producidos en la Comunidad y promover la eliminación de aranceles y barreras no arancelarias al comercio (Oucho y Crush, 2001, pág. 141). Sin embargo, esta zona de libre comercio todavía no ha entrado en vigor. Otro objetivo de la organización es liberar los movimientos de capital y las inversiones dentro de la Comunidad y establecer una unión aduanera (con un arancel único para las importaciones procedentes de países no pertenecientes a COMESA), así como una unión monetaria y una moneda común. COMESA adopta una actitud relativamente positiva hacia el concepto de la libre circulación de personas entre los Estados Miembros, que propugna en su Tratado fundacional. En 2000, la organización declaró que tenía el propósito de permitir “la adopción de un sistema común de visados, incluido el derecho de establecimiento que conduzca con el tiempo a la libre circulación de las personas bona fide” (COMESA, 2000). No está claro cómo se alcanzará este objetivo, ni tampoco se sabe qué progresos se están registrando a este respecto, si es que se registra alguno, aunque se ha fijado un plazo para la libre circulación de las personas y la unión monetaria, que es el año 2025. La única organización que abarca a todos los países del África Meridional es la Comunidad de Desarrollo del África Meridional

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(SADC).4 En 1979, varios países del África meridional, (excepto Sudáfrica) constituyeron la Conferencia de Coordinación del Desa­ rro­llo del África Meridional (SADCC). La finalidad de la SADCC consistía en reducir la dependencia de los Estados del África Meridional con respecto a la economía y la red de transportes de la Sudáfrica del apartheid. En 1999, la SADCC se convirtió en la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional (SADC), para incluir a Sudáfrica. Posteriormente, la República Democrática del Congo ingresó en esta organización. El Artículo 23 de la Declaración del Tratado y el Protocolo de la SADC de 1992 (firmada en Windhoek) declara lo siguiente: “La SADC tratará de obtener la plena participación de los pueblos de la región y las organizaciones no gubernamentales (ONG) en el proceso de integración regional... [y] cooperará con los pueblos de la región y las ONG, y apoyará sus iniciativas, con miras a alcanzar los objetivos de este Tratado en materia de cooperación y promover relaciones más estrechas entre las comunidades, asociaciones y pueblos de la región” (Mwaniki, 2003, pág. 3). Desde el nivel continental de la Unión Africana al nivel regional de la SADC, las organizaciones que agrupan a países africanos parecen haber aceptado por lo menos algunos de los principios del panafricanismo. Todos ellos parecen estar de acuerdo en que la vía hacia el desarrollo continental y regional, la cooperación y la integración pasa por liberar la circulación de personas, bienes y capitales. La mayoría de las organizaciones han contraído un compromiso, plasmado en sus documentos fundacionales –y desde luego desde los años 90– de perseguir estos objetivos, entre ellos la circulación más libre de las personas. Se han logrado algunos progresos en la disminución de los obstáculos al desplazamiento de mercancías. Sin embargo, en lo concerniente a la libre circulación de las personas no parece haberse avanzado mucho, aunque la elaboración del proyecto de marco estratégico de la Unión Africana sobre la migración indica que la migración ha pasado a formar parte del programa de esta organización. Sin embargo, la falta de progresos en la creación de zonas de libre circulación de las personas puede reflejar el carácter politizado de los problemas de aplica4. Los países de la SADC son los siguientes: Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Maurcio, Mozambique, Namibia, República Democrática del Congo, República Unida de Tanzania, Sudáfrica, Swazilandia, Zambia y Zimbabwe. Seychelles está tramitando su retirada de la SADC.

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ción (Oucho y Crush, 2001; Mistry, 2000). Pasemos ahora a considerar en más detalle los intentos de la SADC para establecer una circulación más libre de mercancías y personas.

La SADC y la libre circulación de personas y mercancías

Cuando la SADCC se reconstituyó en forma de SADC en 1992, elaboró una serie de protocolos regionales que debían ratificar y aplicar los Estados Miembros. Estos protocolos se inspiraban en el propósito de perseguir los objetivos de la SADC para promover el desa­rrollo, mediante la integración y la cooperación regionales. Los Estados Miembros se reúnen periódicamente a nivel ministerial para promover estos objetivos y fomentar el debate y el diálogo. Se han logrado progresos en un cierto número de frentes, aunque varios de los protocolos han provocado controversias y disensiones entre los Estados Miembros. El Protocolo sobre Educación y Formación fue ratificado sin ninguna discrepancia notable (Ramphele, 1999). También se ha avanzado algo en el proyecto “Univisa”, destinado a promover el turismo en la región. El sistema de visados, pensado para los nacionales de Estados no pertenecientes a la SADC, permitirá a los titulares el acceso a más de un país de la región. El establecimiento del “Univisa” estuvo precedido por la creación de parques nacionales transfronterizos, cuando los países acordaron que un parque podía situarse a ambos lados de las fronteras nacionales. Aunque el proceso fue muy discutido, la SADC ha conseguido que se ratificase su Protocolo de Libre Comercio (Jenkins et al., 2000). El Protocolo prevé una reducción gradual de los aranceles con el objeto de crear una zona de libre comercio para 2008. Junto con la reducción de los aranceles, algunos países han introducido acuerdos bilaterales que contemplan reducciones arancelarias para promover el comercio. Los debates suscitados por el Protocolo de Libre Comercio se concentraron en el comercio a gran escala del sector formal. Sin embargo, como hemos dicho más arriba, una proporción significativa del comercio en la región es obra de pequeños empresarios, llamados también comerciantes del sector informal (Peberdy, 2004). Las actividades de esos comerciantes, que viajan con sus mercancías (y por consiguiente tienen que adaptarse a los regímenes migratorios, así como a los comerciales), no se consideraron en el Protocolo de Libre Comercio, ni tampoco se han tenido en cuenta desde entonces en el proceso de reducción de los aranceles.

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Los intentos de la SADC de promover una circulación más libre de los nacionales dentro de la región han tropezado con muchos obstáculos y sólo en 2005 se lograron algunos progresos. El primer protocolo propuesto por la SADC, el Proyecto de Protocolo sobre la Libre Circulación de las personas, se completó en 1995. Este proyecto fue resultado de un taller organizado en 1993 y una reunión del Consejo de Ministros de la SADC, celebrada en 1994. El Proyecto de Protocolo de Libre Circulación “se basó en una clara visión de una región con una historia compartida (donde había libertad de circulación antes de la conquista colonial)”, y un futuro “en el que el capital, las mercancías y las personas podrán desplazarse libremente a través de las fronteras nacionales” (Oucho y Crush, 2001, pág. 144). El Protocolo tenía por objeto la abolición gradual de las barreras que obstaculizan el paso por las fronteras nacionales de los países miembros. Oucho y Crush (2001, págs. 144–145) describieron las tres fases del proceso propuesto por el Protocolo de Libre Circulación: 1. Primera fase (dentro de los 12 meses siguientes a la firma del Protocolo): podrá pasarse sin visado de un Estado a otro para efectuar visitas de un máximo de seis meses, a condición de que la persona esté en posesión de documentos válidos de viaje y entre en el país por un puesto fronterizo oficial. 2. Segunda fase (dentro de los tres años siguientes a la firma del Protocolo): todo ciudadano tendrá derecho a residir en otro Estado para ocupar un puesto de trabajo, y a entrar libremente en otro Estado para buscar empleo. 3. Tercera fase (dentro de los cinco años siguientes a la firma del Protocolo): los Estados abolirán “todas las restricciones a la libertad de establecimiento (residencia permanente) en su territorio de ciudadanos de otros Estados Miembros”. El Protocolo de Libre Circulación alarmó tanto al Gobierno sudafricano que encargó un análisis al Consejo de investigación sobre ciencias humanas de Sudáfrica (HSRC, 1995). El informe del HSRC era muy crítico y aconsejaba que se rechazara el Protocolo. Las objeciones del informe del HSRC pueden agruparse en general en siete áreas (HSRC, 1995; Oucho y Crush, 2001): 1. El informe afirmaba, incorrectamente, que nunca ha habido libre circulación de ninguna clase en la región.

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2. El informe afirmaba que el Protocolo empeoraría el ya grave problema de desempleo en Sudáfrica. 3. El informe sugería falsamente que dejaría de utilizarse gradualmente la mano de obra extranjera en las minas, creando una demanda de empleos por parte de los mineros extranjeros despedidos. 4. El informe sugería que se legitimaría a los migrantes irregulares que ya residían en Sudáfrica (dando un número exagerado). 5. El informe sugería que la mayor libertad de circulación de los sudafricanos daría lugar a un aumento de la xenofobia y a ataques contra personas de otros países. 6. El informe sugería que la porosidad de las fronteras de la región permitiría un aumento de la migración irregular procedente de países no pertenecientes a la región, particularmente en ­Sudáfrica. 7. Por último, el informe llegaba a la conclusión de que Sudáfrica sólo debía apoyar la libre circulación de mercancías y capitales. Las objeciones planteadas por el informe son problemáticas. En primer lugar, el informe ignora el hecho de que las fronteras de la región han sido siempre porosas y nunca han conseguido impedir la entrada de quienes realmente deseasen cruzarlas y, por consiguiente, que los migrantes irregulares siempre han podido moverse por la región a voluntad. Las preocupaciones expuestas en el informe acerca de la migración de trabajadores ignoran que la mano de obra de la región desempeña desde hace tiempo un importante papel en la economía de Sudáfrica, y pasa por alto las indicaciones de que los migrantes y los inmigrantes pueden crear trabajo, y no privar de él a la gente. Sus afirmaciones acerca de la xenofobia son también problemáticas, porque sugieren que el único modo de contrarrestar los sentimientos hostiles hacia los extranjeros consiste en aceptarlos y restringir la entrada de los no nacionales. Aunque sus afirmaciones sobre la circulación de mercancías y capitales podrían ser positivas, el informe no reconoce que una circulación efectiva de mercancías y capitales puede requerir el paso de personas por las fronteras. El Ministro del Interior de Sudáfrica apoyó el análisis con el siguiente argumento:

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Si Sudáfrica abandona su política de control de la inmigración y permite la libre circulación, dejará a sus ciudadanos en una situación aún más precaria que la actual, con consecuencias desastrosas para el programa de reconstrucción y desarrollo y para el cumplimiento de nuestra promesa de una vida mejor para todos (Buthelezi, citado en Oucho y Crush, 2001, pág. 148).

Los ministros del Interior de la SADC se reunieron en 1996 para debatir el Protocolo de Libre Circulación. Sudáfrica, Botswana y Namibia se opusieron al Protocolo con argumentos similares a las objeciones del informe del HSRC. El Departamento del Interior de Sudáfrica, cuyos asesores eran los autores del HSRC, decidió preparar un protocolo alternativo: el Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la ­Circulación de Personas, de índole mucho más restrictiva. En lo esencial, se trataba de llegar solamente a la primera etapa del protocolo original: entrada sin visado para los visitantes, con estancia breve. La secretaría de la SADC se negó a aceptar el proyecto sudafricano y, en cambio, revisó el Protocolo de Libre Circulación y su propio Proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas, que se completó en 1998, aunque ya había empezado a distribuirse en 1997. Del proyecto sudafricano nunca más se supo. El Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas de la SADC (Protocolo sobre la Facilitación) era un intento de tener en cuenta las preocupaciones de los Estados Miembros sin perder de vista los objetivos y principios originales del Protocolo de Libre Circulación. El Protocolo de Facilitación, a diferencia de su predecesor, omite prácticamente toda referencia a los derechos y pasa de una terminología de “promoción” a otra de “facilitación” (Oucho y Crush, 2001, pág. 152). Se trata de “facilitar la entrada, la residencia y el establecimiento” de los migrantes regionales. Desaparece la promesa de crear un pasaporte de la SADC y se reduce el periodo de entrada sin visado de seis a tres meses. El Protocolo de Libre Circulación, en su tercera fase, habría concedido el derecho de residencia permanente a todo nacional de la SADC en otro Estado de la SADC, en cualquier momento. El Protocolo de Facilitación sólo comprometía a los países a conceder la residencia permanente a los no nacionales que ya residiesen en el país. Y, mientras que con el protocolo original todos los países de la región se comprometían a aceptar eventualmente la libertad de circulación, con el nuevo protocolo los Estados Miembros sólo se comprometían a reducir gradualmente los controles de la migración entre los Estados Miembros.

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En general, aunque esta versión del Proyecto de Protocolo de la SADC sobre la Facilitación de la Circulación de Personas era un documento más progresista que el elaborado por Sudáfrica, seguía siendo un modelo de migración regional más restrictivo que el previsto en el Protocolo original de la SADC sobre la Libre Circulación de Personas. En algunos aspectos se tenía en cuenta la historia compartida de la migración en la región, pero al propio tiempo se procuraba dar cabida a los temores de los países objetantes. La Secretaría de la SADC presentó el nuevo proyecto de Protocolo al Consejo de ministros de la SADC celebrado en Maputo en enero de 1998. El Consejo aplazó el debate para que los Estados Miembros tuvieran tiempo de examinar el nuevo Protocolo. A continuación, el proyecto se debatió en el Consejo de Ministros, que se reunió de nuevo en septiembre de 1998. Sudáfrica, Botswana y Namibia volvieron a expresar sus preocupaciones, que eran de índole similar a sus anteriores objeciones al Protocolo de Libre Circulación. A estos países les preocupaba la posibilidad de que el Protocolo les comprometiera a un proceso, con objetivos precisos y un calendario con el que no estaban de acuerdo. Otra cuestión que preocupaba a los Estados Miembros era la posibilidad de que el conflicto en curso en Angola y la República Democrática del Congo provocara desplazamientos masivos de personas (Solomon, 2000). Se pidió a los Estados Miembros que celebraran consultas internas y presentaran un informe al Presidente del Consejo. Cinco años después, a finales de 2003, la Secretaría de la SADC tomó disposiciones para reanudar el debate sobre el Protocolo. El organismo de la SADC que se ocupa de cuestiones de seguridad y defensa sometió el Protocolo al examen de los miembros a finales de 2004. El debate sobre la seguridad y la defensa dio lugar a una nueva redacción del Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación (véase Williams y Carr, 2006). El proyecto final se presentó en el 25º Consejo de Ministros de la SADC, celebrado en Botswana en agosto de 2005. Seis países firmaron el proyecto de protocolo. Antes de que el Protocolo pueda ratificarse han de firmarlo otros tres países. Los países miembros deberán, además, someter el Protocolo a la tramitación nacional. Sudáfrica, que tenía un nuevo ministro del Interior, perteneciente al Congreso Nacional Africano (en sustitución del antiguo ministro del Partido Inkatha de la Libertad, a raíz de las elecciones de 2004) fue uno de los signatarios: este país parece haber adoptado una política

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más abierta, que responde mejor a sus compromisos con la SADC, la UA y la NEPAD. Aunque el preámbulo del documento parece progresista (“reconociendo que la plena participación popular en el proceso de convertir la región en una comunidad sólo es posible si los ciudadanos de la comunidad gozan de la libertad de circulación, a saber, la entrada sin visado, la residencia y el establecimiento en los territorios de los Estados Miembros”), el Protocolo declara que “adopta un enfoque flexible” (SADC, 2005). Pero este enfoque parece menos flexible que el de anteriores proyectos, aunque sigue siendo gradual, con un marco cronológico que todavía no se ha definido. En general, se afirma que las medidas previstas en el Protocolo estarán sujetas a la legislación nacional, lo que parece más próximo al anterior Proyecto de Protocolo Sudafricano de finales de los años 90. El nuevo Proyecto de Protocolo, si se ratifica, tenderá a facilitar y acelerar la circulación de nacionales de la SADC que deseen visitar otro Estado Miembro: 1. Se propugna la armonización de las leyes y reglamentos nacional pertinentes, que han de promover los objetivos del Protocolo. 2. Se permite la entrada sin visado de visitantes por un periodo máximo de 90 días al año, pero con derecho a solicitar una prolongación. Los visitantes deberán estar en posesión de documentos de viaje y medios de subsistencia suficientes, y entrar en el país por un puesto fronterizo oficial. 3. Se pide la adopción de formularios uniformes de inmigración y la apertura de ventanillas específicas para los nacionales de la SADC en los puntos de entrada, y que por lo menos un puesto fronterizo esté abierto 24 horas al día (SADC, 2005, Artículos 14-15). No obstante, las disposiciones del Protocolo en materia de residencia (residencia permanente) y establecimiento (entrada en el país para trabajar o abrir un negocio) son menos progresistas. El Protocolo declara que la residencia y el establecimeinto seguirán estando sometidos a la legislación nacional, pero que las solicitudes se tramitarán sin excesiva demora (Artículos 16–20). El Protocolo contiene disposiciones relativas a la expulsión de los nacionales de la SADC (Artículos 22–25), según las cuales no se efectuarán “expulsiones indiscriminadas en grupo” (Artículo 24), y enuncia los principios que deben incorporarse a las legisla-

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ciones nacionales en lo tocante a la deportación (que puede suspenderse cuando “estén en juego la seguridad nacional, el orden público o la salud pública”). Algunas de estas disposiciones no están vigentes, por ejemplo en Sudáfrica, como la que establece que las personas que van a ser deportadas han de tener derecho a presentar un recurso a la autoridad judicial, el derecho de apelación, y han de disponer de tiempo suficiente para resolver sus asuntos personales (Artículo 25). Diríase que el nuevo proyecto de protocolo, si se ratifica, facilitaría el desplazamiento de los visitantes y aceleraría la tramitación de la entrada de los nacionales de la SADC por los puestos fronterizos, y de las solicitudes de residencia permanente o temporal. También permitiría armonizar la legislación y los sistemas migratorios, lo que a su vez quizás redundase en una mejor regulación de la migración. El nuevo proyecto de protocolo acusa sus orígenes, ya que la responsabilidad de su ejecución recaerá en el comité de ministros encargados de la seguridad pública “y cualquier otro comité establecido por el Comité ministerial del Órgano” (SADC, 2005, Artículo 29). Además se pide a los Estados Miembros que proporcionen a sus nacionales documentos de viaje mecanolegibles, y que lleven un registro de nacionales y no nacionales (Artículos 9 y 12). El Protocolo parece alentar a los miembros a concertar acuerdos bilaterales entre sí para facilitar el desplazamiento de las personas. Algunos países han empezado a hacerlo. Por ejemplo, en 2005, Mozambique y Sudáfrica llegaron a un acuerdo para eliminar los visados de viaje de sus nacionales, y Mozambique está tratando de concertar acuerdos similares con Malawi, la República Unida de Tanzania y Zimbabwe. En Sudáfrica, el reglamento de la Ley de Inmigración de 2002, modificado por la Ley de Enmienda de la Ley de Inmigración de 2004, refleja también este enfoque más positivo respecto de la región y el resto del continente. Un nuevo “permiso para cruzar la frontera”, de seis meses de duración, permitirá la entrada múltiple en Sudáfrica para visitas breves de visitantes, hombres de negocios y comerciantes en pequeña escala procedentes de Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibia, Zimbabwe y Swazilandia. Además, se han reducido algunas de las tarifas de los permisos de estudio para solicitantes africanos. No obstante, el proyecto de Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación no es más que un proyecto. Hasta ahora no está claro cuánto tiempo se necesitará para obtener las tres firmas necesarias para que el Protocolo entre en vigor. Tampoco se sabe cuál será el calen-

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dario de aplicación, una vez obtenidas estas tres firmas. Además, un reciente examen de la legislación en materia de inmigración, refugiados y ciudadanía de los Estados Miembros de la SADC hace pensar que se mantiene la preeminencia de la legislación nacional, que no reconoce los antecedentes de fronteras libres en la región ni los compromisos de los Estados Miembros de la SADC con la cooperación y la integración para el desarrollo (Klaaren y Rutinwa, 2003).

Conclusión

La UA, como su predecesora la UAO, se ha comprometido a preservar las fronteras territoriales heredadas del reparto colonial de África a finales del siglo XIX. Cualquier otra cosa conduciría inevitablemente a un rápido aumento de las disputas territoriales y los conflictos entre Estados. En el África poscolonial, las disputas territoriales casi nunca han pasado de ser pequeñas escaramuzas, y la mayoría de las nacionesEstado han aceptado estas fronteras y han tratado de llevar adelante los proyectos de construcción nacional dentro de ellas, aunque con resultados dispares según los países o las regiones. Las guerras civiles han sido mucho más frecuentes en el África poscolonial que los conflictos entre Estados. Dejando aparte los casos de Mozambique, Angola y la RDC, los estudios sobre la identidad nacional en el África meridional muestran que la gran mayoría de sus ciudadanos se identifican en alto grado con sus naciones-Estado y están muy orgullosos de llamarse ciudadanos de esos Estados. El éxito mismo de los proyectos de construcción nacional después de la independencia representa un importante obstáculo a la creación de una fuerte conciencia regional. A pesar de las más de dos décadas de cooperación e integración formal, los ciudadanos de los países del África Meridional no se ven como miembros de una entidad regional más amplia en ningún sentido del término. Esto quizá no sería problemático si todos los habitantes del África meridional permaneciesen en sus países. Pero no lo hacen: son extremadamente móviles y cruzan las fronteras por una serie de objetivos complejos, legales o no, prácticamente cuando lo desean. Pero, en vez de ser acogidos como miembros de la SADC, se les condena al ostracismo, se les margina y son objeto de toda clase de insultos. Se les llama “extranjeros”, “extraños”, “makwerekwere”, ladrones de empleos, consumidores de recursos, portadores de enfermedades y delincuentes. Muchos migrantes en Sudáfrica dicen que la situación ahora es mucho peor que la de antes de 1994,

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por lo menos en la manera en que los trata el sudafricano de la calle. Lo mismo ocurre en Botswana, donde los naturales de Zimbabwe son denunciados, deportados o incluso apaleados regularmente por el mero hecho de estar en el país. La libre circulación en África a través de las viejas fronteras coloniales es un ideal fundacional de muchos bloques continentales y regionales. Los argumentos contemporáneos en favor de la libre circulación, que tienen su origen en la ideología panafricana, tienden más bien a recalcar los beneficios económicos para los Estados receptores y los de emigración. Cuando la Secretaría de la SADC examinó el problema a mediados de los años 90, reconoció que una circulación más libre de mercancías, capitales y personas era un elemento básico de la integración y el desarrollo regionales. Se han conseguido progresos significativos en la liberación del movimiento de mercancías y capitales, pero también se trataba de reconocer y legitimizar, de un modo muy real, el desplazamiento de las personas a través de las fronteras de la región, que llevaba produciéndose desde hacía décadas. Lamentablemente, la Secretaría se apresuró demasiado, presentando un acuerdo de tipo Schengen que los críticos vieron como una amenaza fundamental para la soberanía nacional. Sólo tres Estados se opusieron al acuerdo (lo que quizás es sorprendente) pero todos ellos eran Estados receptores de emigrantes. Las críticas de Sudáfrica al Protocolo eran muy problemáticas, pero no es esto lo que importa. Estas críticas proporcionaron una justificación para el rechazo, basada en el interés propio: no hacía falta nada más. Al no conseguir que otros Estados de la SADC adoptaran su posición, se elaboró el Protocolo de Facilitación de la SADC, mucho menos amenazador, y se hizo de modo que tampoco prosperara. La gente seguirá cruzando las fronteras en número creciente dentro de la SADC: esto es seguro. Ahora la SADC y sus Estados Miembros (y, parece ser, la UA) han de decidir cómo debe plasmarse en la práctica esta realidad, ponerla encima de la mesa y regularla teniendo en cuenta los intereses de la cooperación, la integración y el desarrollo regional. La mejor esperanza para los que creen que la libre circulación es el futuro de la región es que se han acabado los diez años de enfrentamientos políticos dentro de Sudáfrica sobre esta cuestión. El final de la era Buthelezi y la aceptación simultánea de África por la segunda presidencia Mbeki deben modificar inevitablemente la opinión pública con respecto al principio de una mayor libertad de circulación de las personas a ambos lados de la frontera. La firma del Proyecto de

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Protocolo sobre la Facilitación de la Circulación de Personas por seis Estados Miembros, entre ellos Sudáfrica, es un paso positivo después de una década de inactividad, a pesar de lo limitado de sus disposiciones. Queda por ver si estos países serán capaces de superar los numerosos obstáculos que se oponen al logro de la visión de la Secretaría de la SADC (y de muchos de sus Estados Miembros). Además, tampoco está claro si las disposiciones aún limitadas del Proyecto de Protocolo, por bienvenidas que sean, responderán a la visión del Preámbulo del Protocolo Constitutivo de la Comunidad, con arreglo al cual los ciudadanos gozan de plena libertad de circulación. Desde luego parece que, durante algún tiempo, las mercancías podrán circular por la región más libremente que las personas.

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Capítulo 10

Migración sin fronteras: un largo camino por recorrer en la región asiática Graziano Battistella

Las fronteras son importantes. Las fronteras definen territorios y la noción de territorialidad ha sido muy pertinente para la formación de las naciones-Estados. Pero hoy día vivimos en un mundo globalizado, donde se está imponiendo “una nueva percepción generalizada de la debilitación masiva de la territorialidad” (Lapid, 2001, pág. 9). Por consiguiente, “la función de las fronteras como barreras está perdiendo importancia, en comparación con su función como puentes” (Albert y Brock, 2001, pág. 36). A los migrantes se los ve como una de las fuerzas que contribuyen a la comprensión de un mundo configurado por algo más que unos espacios territorializados. En el pasado, los migrantes que se instalaban en un país tendían a formar comunidades minoritarias, lo que era una señal de enajenación de la sociedad principal; en cambio, ahora existe la posibilidad de formar comunidades transnacionales. Esta tendencia se ve facilitada por los transportes cada vez más seguros, rápidos y baratos, por la disponibilidad de bienes económicos o culturales, como alimentos y medios de comunicación étnicos, y, sobre todo, por la comunicación instantánea y asequible. Al igual que la globalización, el transnacionalismo puede convertirse fácilmente en un término gastado, tanto por su aplicación a cualquier comunidad de migrantes como por las excesivas implicaciones que se le atribuyen. No obstante, este término apunta al debilitamiento de la frontera como dispositivo del Estado para ejercer control y forjar una identidad “nacional”.

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Migración sin fronteras

Aunque erosione la función de las fronteras, la migración sigue estando regulada por éstas. En una época caracterizada por la aguda preocupación que suscita la seguridad nacional, el control de las fronteras se considera indispensable para detener el peligro procedente del exterior. Así pues, poner freno a la entrada de los migrantes se ha convertido en algo esencial para controlar la infiltración. Un símbolo reciente e impresionante de estas precauciones de la seguridad es la decisión de los estadounidenses de construir un muro de 700 millas de longitud a lo largo de su frontera meridional con México, en virtud de la Ley del Muro de Seguridad firmada por el Presidente George Bush en octubre de 2006. Además de la seguridad nacional, hay razones económicas que se oponen a la libre circulación de las personas. Los costos de la migración parecen demasiados altos para permitir la libre circulación, sobre todo en los países de destino. En cambio, un cierto número de filósofos y economistas progresistas se han pronunciado en favor de la hipótesis de una migración sin fronteras, como el especialista en ciencias políticas Mancur Olson, que escribe que “los beneficios de la migración de los países pobres a los países ricos son tan extraordinarios que esta migración no puede impedirse con ninguna medida que sea aceptable para la sensibilidad de las democracias modernas” (1998, pág. 371). Sobre la base de un examen de los análisis de políticas, Massey (1999) llega a la conclusión de que las políticas de los países de destino están condicionadas por la salud macroeconómica, el volumen de los flujos internacionales y las amplias corrientes ideológicas. Por consiguiente, los países desarrollados tenderán a restringir la inmigración procedente de los países en desarrollo precisamente en un momento en el que esos países consideran que promover la emigración beneficia sus intereses. ¿Quién prevalecerá? Aunque los recursos dedicados al control de las fronteras han aumentado, es evidente que la inmigración continúa, a pesar de los límites impuestos por los países de destino. Además, aunque los países receptores tienen políticas oficiales para combatir la migración no autorizada, existe una cierta aceptación tácita de un nivel “razonable” de migración no autorizada. Ante estas fuerzas globales tan poderosas, ¿cuál ha de ser el objetivo de una política correcta? ¿Aumentar los controles fronterizos para detener la inmigración irregular? ¿Reconocer la inviabilidad de los controles fronterizos y aceptar la libre circulación de las personas? ¿O bien reafirmar la tendencia actual a gestionar la migración, que

Migración sin fronteras: un largo camino por recorrer en la región asiática

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incluye la aceptación de un cierto nivel de migración no autorizada? En el presente capítulo se examina el caso de la migración en Asia. La primera parte describe el origen y el desarrollo de la migración en Asia en los 30 últimos años y su división actual en cinco subsistemas. A continuación se describen los flujos de migración irregular en esos subsistemas, para dar una idea del limitado impacto de las políticas migratorias contrarias al derecho a emigrar. En la siguiente sección se indican las bases en que se asienta este derecho y sus especificidades. Esto conduce a un examen de la incorporación y la ciudadanía, como proceso de desmantelamiento de fronteras externas y construcción de fronteras internas, que se traduciría en un esfuerzo en gran parte cosmético. El capítulo llega a la conclusión de que no es probable que en la región asiática se aplique pronto el concepto de migración sin fronteras. Al propio tiempo, la insuficiencia de las políticas nacionales para hacer frente a este problema es un hecho reconocido, por lo menos indirectamente, en los diálogos regionales sobre la gestión de la migración. En el largo camino hacia la libre circulación de la mano de obra a través de fronteras abiertas, una etapa intermedia podría consistir en la concertación de acuerdos regionales para integrar más estrechamente los mercados del trabajo.

El desarrollo de la migración en Asia

La actual migración de mano de obra en Asia toma la forma de una multitud de flujos migratorios que se desplazan en distintas direcciones. Sin embargo, estos flujos no se desarrollaron simultáneamente, sino que aparecieron en respuesta a oportunidades económicas y reglamentaciones de política. Tal vez podrían identificarse tres fases concretas, que caracterizan la difusión gradual de la migración en la región.

El comienzo: la migración de la mano de obra al Oriente Medio (años 70)

El Oriente Medio empezó a atraer a trabajadores migrantes de la región asiática a comienzos de los años 70. El origen y el crecimiento de este movimiento son bien conocidos (Amjad, 1989; Appleyard, 1999). El proceso empezó con los grandes proyectos infraestructurales en los países del Golfo, resultantes del aumento de sus ingresos procedentes de la venta de petróleo, cuyos precios se habían disparado en el decenio de 1970. La recesión económica y la interrupción de la migración de mano de obra al norte de Europa desvió la atención de las empresas y

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los expertos técnicos hacia el Oriente Medio, que hasta entonces había obtenido sus trabajadores migrantes de los países árabes vecinos. Asia apareció como una fuente de mano de obra, primero en India y Pakistán y después más hacia el Oriente, en la República de Corea, Tailandia y Filipinas. Esta primera fase, caracterizada por la migración de unos pocos países del Asia Meridional y del Sureste Asiático en una misma dirección, llegó a su culminación a comienzos de los años 80, creándose un sistema que después se ha difundido a otras regiones. El sistema presentaba tres características principales: la participación del sector privado en la gestión de la contratación y la colocación de los migrantes; la captación de migrantes con contratos breves (en su mayor parte de dos años), y las medidas encaminadas a evitar la migración a largo plazo, que exigían a los trabajadores migrantes que regresaran a su país de origen antes de renovar sus contratos, y no permitían la reunificación de las familias. Contrariamente a la experiencia de la migración de mano de obra en Europa, en la que los acuerdos entre gobiernos sirvieron para regular los flujos de trabajadores, el sistema asiático lo puso en manos del sector privado, y pronto se convirtió en un negocio lucrativo. En los diversos países de origen apareció una multitud de agencias de contratación, mientras que en los países de destino la gestión de la mano de obra corría a cargo de los patrocinadores, supuestamente en función de las oportunidades reales de empleos disponibles.

La expansión de la migración de la mano de obra: la aparición de nuevos países de destino en el Asia Oriental y el Sureste Asiático (años 80)

El auge del empleo en el Oriente Medio llegó a su fin a mediados de los años 80, cuando se completaron la mayoría de los proyectos infraestructurales y el precio del petróleo disminuyó a menos de 10 dólares de los EE UU por barril. La demanda de mano de obra cambió rápidamente y los trabajadores mecánicos y de la construcción fueron sustituidos por trabajadores del sector del mantenimiento y los servicios. Como ya existía un sistema, a todas las partes interesadas les convenía mantenerlo en funcionamiento. Aparecieron otros países como fuentes de trabajadores migrantes para el Oriente Medio, en particular Bangladesh y Sri Lanka en el Asia Meridional, e Indonesia en el Sureste Asiático. En cambio, la migración procedente de la República de Corea y de Tailandia se agotó, pero por motivos distintos. En el caso de la

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­ epública de Corea, aparecieron mejores oportunidades de desarrollo R en el país de origen, mientras que en Tailandia un incidente político puso fin a los flujos de mano de obra en dirección de Arabia Saudita. El descenso de la migración al Oriente Medio y las nuevas oportunidades en otros países encauzaron los flujos de la migración en direcciones distintas, en particular hacia los países del Asia Oriental y Sudoriental. El nivel y el tipo de los flujos migratorios se configuraron en función de la clase de control fronterizo aplicada por los países de destino. En el Asia Oriental, el principal país de destino tenía que haber sido el Japón que, en los años 80, se había convertido en la segunda economía del mundo. No obstante, el Japón se resistió a importar mano de obra no calificada, prefiriendo promover el empleo de mujeres, aumentar el contenido tecnológico de sus procesos de producción y empezar a deslocalizar industrias a países de bajo costo laboral. El Japón no eludió por completo la migración de la mano de obra, que se produjo en su mayor parte en forma de turistas que permanecían en el país como trabajadores irregulares. Además, se preparó un cierto número de planes para compensar la escasez de mano de obra. Como mercado del trabajo, el Japón se caracteriza por su demanda de artistas de variedades (que proceden en su mayor parte de Filipinas). Los artistas de variedades se consideran profesionales en el Japón y, por consiguiente, pueden obtener visados para trabajar. En el Sureste Asiático, Singapur y Malasia se convirtieron pronto en importantes países de destino. Los dos flujos de migración a esos países fueron muy dispares, por las diferentes políticas migratorias aplicadas. Singapur había recibido a migrantes desde sus primeros tiempos de país independiente; primero fueron los migrantes de Malasia, y después los de países cercanos como Bangladesh, Tailandia y Filipinas. La gestión de la mano de obra extranjera tenía por objeto promover el crecimiento económico, pero también evitar la dependencia de migrantes no calificados. Los dos instrumentos para gestionar la migración eran un sistema de cupos (cada sector estaba autorizado a incorporar un determinado porcentaje de trabajadores migrantes a su mano de obra) y la imposición de un gravamen a los empleadores que contrataban a trabajadores extranjeros poco calificados. Lo que se quería era impedir que los trabajadores locales fueran sustituídos por trabajadores migrantes “baratos” y promover las mejoras tecnológicas (Wong, 1997). En 1986, Singapur sufrió una recesión y se alentó a los empleadores a despedir a los trabajadores extranjeros. Cuando, en

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1997, se produjo una crisis en la región, Singapur no despidió automáticamente a los trabajadores extranjeros, sino que aplicó una política de mantenimiento de la competitividad. Cuando Malasia se convirtió en un país de inmigración no disponía de un programa claro al respecto, y a los migrantes (procedentes en su mayor parte de Indonesia, pero también de Filipinas, Tailandia y Bangladesh) se les contrataba con la finalidad principal de obtener mano de obra para las plantaciones y los sectores de la construcción y los servicios. Desde el principio mismo de la operación, el flujo migratorio procedente de Indonesia se caracterizó por el número de personas de este origen que entraban y permanecían en Malasia sin autorización. Varios acuerdos con los países de origen proporcionaron a Malasia los instrumentos jurídicos necesarios para aumentar o disminuir su mano de obra extranjera, pero no la capacidad de controlar sus fronteras.

Consolidación: la migración de mano de obra en toda Asia (años 90)

En los años 90 se consolidó la migración de trabajadores mediante su proyección a nuevos países, el desarrollo de nuevos planes para la migración de la mano de obra y la constante migración, incluso en épocas de crisis económica. A comienzos de los años 90 tres nuevos países se abrieron a la migración, voluntariamente o a la fuerza. El primero fue Taiwan, que adoptó formalmente una política de migración de la mano de obra destinada a atraer a trabajadores para los grandes proyectos infraestructurales. Unos años antes había empezado ya a registrarse una cierta migración, pero de forma irregular. Para evitar que la migración temporal de trabajadores se convirtiese en una instalación de facto (como había ocurrido en Europa), Taiwan decidió limitar la duración de los contratos (primero a un año, después a dos, prolongados más tarde a tres años y más recientemente a un máximo de seis años), sin dar a los titulares de los contratos ninguna opción de renovación. Inicialmente se decidió permitir la entrada de migrantes procedentes de cuatro países solamente (Indonesia, Malasia, Filipinas y Tailandia; Viet Nam se agregó al grupo en 1998 y Mongolia en 2004), se limitó el empleo de los migrantes a ciertas industrias concretas y se decidió confiar la contratación a un reducido grupo de agencias de colocación, cuyas actividades podían vigilarse para evitar las irregularidades. Sin embargo, pronto aparecieron dificultades en la gestión de la migración; las agencias de

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colocación empezaron a subcontratar sus licencias; los empleadores de otros sectores consiguieron hacerse con la importación de trabajadores extranjeros, y los migrantes, insatisfechos con la limitación temporal de los contratos, volvían al país con otro nombre. Enseguida apareció una industria de agencias de colocación que aumentó los costos de la migración para los migrantes (Tsay, 1995). Mientras que Taiwan adoptaba formalmente una política de inmigración, la República de Corea trató de eludir el problema organizando un plan de formación similar al programa aplicado por el Japón. Con arreglo a este plan, el país tenía que capacitar a trabajadores extranjeros que a continuación se emplearían en empresas mixtas con compañías coreanas en el exterior. Sin embargo, las empresas mixtas no se constituyeron nunca, y los aprendices, inicialmente de los países del Sureste Asiático y después también de los países del Asia Meridional, pronto se convirtieron en migrantes irregulares y encontraron trabajo en las industrias pequeñas y medianas que no tenían los recursos necesarios para transferirse al extranjero (Park, 1995). Tailandia también se vio inundada, casi por sorpresa, por una ola de inmigrantes no autorizados. En este caso, esta migración se originó en su mayor parte en Myanmar, que comparte con Tailandia una frontera larga y porosa, y en el proceso participaron funcionarios de aduana que facilitaban la entrada y la colocación de los migrantes en el sector de la construcción, en las industrias pesqueras y en las empresas arroceras. Además de los inmigrantes birmanos (que representan más del 80% de los trabajadores extranjeros), también vinieron trabajadores de los países vecinos de Camboya y Laos, siguiendo rutas establecidas cuando Tailandia era el primer país de asilo para los refugiados que huían de la crisis de Indochina. Ejemplos de los planes aplicados por los países de destino son los que se idearon en el Japón, que todavía se resiste a admitir migrantes de bajas calificaciones. Aunque los años 90 fueron un periodo de crisis económica para este país, esto no impidió que los emigrantes trataran de encontrar un resquicio en el mercado del trabajo japonés. Para responder a la demanda de mano de obra extranjera, el Japón adoptó primero un sistema de formación, haciendo venir a “alumnos” de los países en desarrollo que seguían un curso de formación de un año, seguido por un periodo de empleo (inicialmente un año; más recientemente se ha prolongado a dos años). Pero este sistema no atrajo a un gran número de trabajadores (menos de 50.000 entradas al año). Más importante

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fue el número de trabajadores extranjeros admitidos por su ascendencia japonesa, principalmente del Brasil y algunos también del Perú; estos trabajadores fueron autorizados a viajar con sus familias y se les permitió trabajar durante tres años (Tsuzuki, 2000). El plan Nikkeijin es un ejemplo elocuente del importante papel que desempeñan los factores no económicos en las políticas migratorias; también es un ejemplo de un país que se abre a la migración de la mano de obra, sin admitirla. En los años 90 se produjeron dos grandes crisis. La primera fue la guerra del Golfo en 1991, que provocó la repatriación repentina de un millón y medio de migrantes. No obstante, cuando acabó la crisis el número de migrantes en los países del Golfo incluso aumentó, alcanzando nuevos máximos en 1995. La guerra tuvo un impacto más duradero en los yemeníes y los palestinos, que fueron expulsados por Arabia Saudita porque sus gobiernos se declararon en favor del Iraq. La segunda crisis asiática, primero financiera y después económica, empezó en Tailandia y continuó en la República de Corea y Malasia, para acabar afectando a toda la región. Malasia y Tailandia efectuaron repatriaciones masivas de migrantes, mientras que la República de Corea promovió las salidas voluntarias. No obstante, muy pocos se fueron voluntariamente de los países afectados por la crisis, ya que la situación en los países de origen no era más favorable y los trabajadores locales no estaban muy dispuestos a aceptar los empleos de los migrantes. Esto condicionó el retorno de los trabajadores extranjeros repatriados y la reconsideración de las políticas de repatriación (Battistella y Asis, 1999). La lección de los años 90 es que, una vez que los flujos migratorios se ponen en movimiento, es difícil invertir su rumbo. La migración tiende a desempeñar una función estructural, de manera que el control de las fronteras ha de ajustarse a ella.

La migración en Asia en el nuevo siglo

El desarrollo de la migración en Asia ha llevado a un entendimiento: los migrantes están aquí para quedarse. Esto se refiere no sólo a la dependencia de los trabajadores migrantes en los países de destino, –particularmente en países con una elevada proporción de migrantes en la fuerza laboral, como Singapur (28%) y Malasia (16%), o en sectores con una alta concentración de migrantes (como la construcción, las industrias pesqueras o los empleados del hogar)– sino también a la dependencia de los países de origen con respecto a la migración de la mano de obra como válvula de seguridad (o como parte de sus estra-

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tegias de desarrollo). En el momento presente, treinta años después de iniciarse las migraciones de mano de obra, la dinámica y las rutas de la migración están bastante bien delimitadas. La situación actual puede resumirse agrupando los flujos migratorios en cinco subsistemas de migración. 1. El subsistema del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG). Este es el subsistema más antiguo. Necesita en gran medida la mano de obra extranjera, porque estas economías dependientes del petróleo no tienen bastantes trabajadores capacitados para atender las necesidades del sector privado. La población extranjera en los países del CCG aumentó de 8,6 millones en 1990 a 12,8 millones en 2005, lo que representa un incremento del 48,5% (Naciones Unidas, 2006a). El principal país del sistema sigue siendo Arabia Saudita, donde en 2005 vivían 6,4 millones de migrantes, que equivalían al 25,9% de la población total. Esta proporción alcanza el 62,1% en Kowait y el 71,4% en los Emiratos Árabes Unidos. Los países del CCG se han comprometido a aumentar el empleo de su mano de obra local y reducir la presencia de trabajadores extranjeros (Naciones Unidas, 2006b). A pesar de ello, estos esfuerzos, además de los repetidos intentos de reducir la migración irregular, no han resultado muy eficaces. Los países del CCG, en particular Arabia Saudita, son el destino principal (casi el único) de los migrantes procedentes del Asia Meridional. Unos tres millones de indios viven y trabajan en el Oriente Medio (Srivastava y Sasikumar, 2003). 2. El sistema del subcontinente indio. Aunque tradicionalmente se la ha considerado una región de emigración –alrededor de 1,5 millones de nacionales de Sri Lanka trabajan en el extranjero, y en 2003 Bangladesh modificó sus reglamentos para permitir que mujeres de más de 35 años de edad fueran a trabajar al extranjero como personal doméstico (Migration News, octubre de 2005)– también constituye un destino para migrantes de dentro de la región. En la India, en particular, hay migrantes procedentes de Nepal, aunque las estimaciones de su número varían de 250.000 a tres millones (Prasad, 2000). Muchos migrantes de Bangladesh van a la India, y en particular al Estado de Assam (Srivastava y Sasikumar, 2003). Además, la India abre sus hospitales a los extranjeros que necesitan tratamiento médico. Los costos de los servicios de salud en la India son un 80% inferiores a los de los

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Estados Unidos, y en 2005 había 150.000 pacientes extranjeros en tratamiento en los hospitales indios (Migration News, octubre de 2006). En Pakistán hay 3,5 millones de residentes nacidos en el extranjero (Naciones Unidas, 2006b), en particular de Bangladesh y Myanmar, así como refugiados de Afganistán, que en junio de 2006 totalizaban la cifra de 1,08 millones de personas (ACNUR, 2006). 3. El sistema indochino. Ese sistema tiene tres focos de concentración. El primero es Singapur, donde hay 1,8 millones de extranjeros y por lo menos 600.000 trabajadores migrantes, de los cuales 160.000 son trabajadores del hogar, en su mayor parte procedentes de Indonesia y Filipinas (Migration News, octubre de 2006). El segundo foco de migrantes es Malasia, donde hay una mezcla de migrantes regulares e irregulares, tanto en la península como en Sabah. Según fuentes gubernamentales, en julio de 2006 había 1.823.431 trabajadores extranjeros de 22 países empleados en Malasia, particularmente en las industrias manufactureras, en la construcción, en los servicios y en las plantaciones. Los cinco principales países de origen eran Indonesia, con 1.172.990 trabajadores; Nepal, con 199.962; India, con 130.768; Viet Nam, con 96.892; y Bangladesh, con 64.156 (Asian Migration News, 15 de septiembre de 2006). El tercer foco migratorio es Tailandia, donde viven unos dos millones de trabajadores extranjeros, en su mayor parte procedentes de Myanmar, Camboya y Laos (Migration News, abril de 2006). En este sistema, los principales países de origen son Indonesia, que tiene 3,5 millones de trabajadores viviendo en el extranjero, cuyas remesas se espera alcancen la cifra de 3.300 millones de dólares de los EEUU a finales de 2006 (Asian Migration News, 15 de julio de 2006), y Filipinas, que en 2005 envió a 733.970 trabajadores por vía terrestre (en su mayor parte al Oriente Medio y Asia) y 247.707 por vía marítima, y recibió 10.600 millones de dólares de remesas (POEA, 2006). Un recién llegado es Viet Nam, que en 2005 envió a 70.600 emigrantes al extranjero, de los cuales 25.000 fueron a Malasia, 23.000 a Taiwan y 12.000 a la República de Corea (Migration News, abril de 2006). 4. El sistema Hong Kong–Taiwan. En ese sistema hay dos destinos distintos. Hong Kong es el principal destino para los trabajadores del hogar (más de 250.000): tres cuartas partes de ellos

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proceden de Filipinas. En cambio, Taiwan aplica una política de inmigración de mano de obra en varios sectores distintos, y los migrantes proceden principalmente de Tailandia (98.322), Indonesia (49.094), Filipinas (95.703) y Viet Nam (84.185), con unos pocos procedentes de Malasia y Mongolia; a finales de 2005 el total de migrantes se cifraba en 327.396 personas (CLA, 2006). En los últimos años, pequeñas empresas que recurren a mano de obra extranjera, menos costosa, han deslocalizado sus procesos de producción a la China continental. 5. El sistema del Asia del Nordeste. En este sistema, los principales destinos son el Japón y la República de Corea. A finales de 2004 vivían en Japón 1,97 millones de extranjeros, de los cuales el principal grupo estaba constituido por coreanos (607.000), seguido por chinos (488.000), brasileños (287.000) y filipinos (199.000) (Kashiwazaki y Akaha, 2006). La orientación política general sigue siendo la de no permitir la inmigración de trabajadores no calificados. El Japón tiene un visado para artistas de variedades profesionales (en 2004 se concedieron 134.879 visados de este tipo), con el cual muchas mujeres de Filipinas, China y Tailandia entran en el país para trabajar, particularmente en los clubes nocturnos. No obstante, el endurecimiento de las condiciones de entrada en 2005, después de que el Departamento de Estado de los Estados Unidos mencionase al Japón como país que no hacía lo suficiente para luchar contra el tráfico de migrantes, ha reducido drásticamente el número de entradas anuales. La República de Corea, después de muchos años de intentos fallidos, ha aprobado un programa formal de migración de la mano de obra que entró en vigor en septiembre de 2004. Se esperaba que esta medida redujese los hasta entonces altos niveles de migración no autorizada. El sistema de formación (que fue el origen de la mayor parte de la inmigración irregular en el país) permaneció en vigor hasta finales de 2006. En junio de 2006, la cifra estimada de 346.000 extranjeros incluía 189.000 migrantes no autorizados (Migration News, octubre de 2006). La República Popular de China, donde la migración interna masiva ha constituido una importante cuestión política (en los últimos años unos 120 millones de personas se han trasladado de las zonas rurales a la costa), es un caso aparte. Desde el periodo de la reforma, las autoridades han ido adoptando gradualmente medidas que pasaron de prohibir la

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migración (1979–1983), a permitirla (1984–1988), a restringirla de nuevo (1989–1998), a regularla (1999–2000) y, por último, a alentarla (Ping y Pieke, 2003). Además, China participa progresivamente en el mercado internacional del trabajo. Considerada desde la perspectiva de los principales países de origen de la región, la migración ha aumentado constantemente, y en los años 90 se duplicó prácticamente. Arabia Saudita, y el Oriente Medio en general, son los principales destinos de los migrantes del Asia Meridional. Malasia es el destino principal para los trabajadores de Bangladesh; Singapur lo es para los indios, y Líbano para los nativos de Sri Lanka. Entre los países del Sureste Asiático, Arabia Saudita es el principal destino para los indonesios y para los filipinos. Los otros grandes destinos para los indonesios son países no pertenecientes al Oriente Medio, y en particular Malasia. Entre los destinos para los migrantes filipinos ocupan un lugar destacado Hong Kong (trabajadores del hogar) y el Japón (artistas de variedades). Taiwan es, con creces, el destino principal de los emigrantes tailandeses, mientras que Malasia y Taiwan lo son para los emigrantes vietnamitas (Organización Internacional para las Migraciones [OIM], 2003).

La migración irregular en Asia

En sus orígenes y su expansión, la migración asiática ha discurrido por canales no autorizados. En ocasiones los canales no autorizados eran los únicos disponibles, especialmente en países donde no se aplicaban políticas oficiales en materia de migración. Después estos canales se mantuvieron, al tiempo que aparecían otros facilitados por las distintas partes interesadas. Como en otras regiones del mundo, la migración irregular en Asia es ante todo una respuesta a la insuficiente gestión de este fenómeno (Battistella y Asis, 2003); pero también es un síntoma de incoherencias más profundas en el ordenamiento mundial, que en último término ponen en entredicho la restricción de la libertad de movimientos a través de las fronteras. Un breve examen de la dinámica de la migración irregular en los diversos sistemas hace ver que, si bien hay elementos específicos en el modo en que el fenómeno surge y opera en cada subsistema, también hay similitudes significativas. Además, este examen hace ver la razón de que la migración irregular no deba estudiarse aisladamente, sino junto con la migración regular. Por ello es necesario adoptar políticas

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globales para llegar a una comprensión común de los movimientos de la mano de obra a través de las fronteras.

Irregularidad sistemática y periódica

En los países del Golfo los migrantes irregulares son un problema que las autoridades deben abordar periódicamente. Independientemente de los diversos programas de registro, los migrantes irregulares siguen entrando en los países gracias a dos mecanismos. Uno es el khafeel, o sistema de patrocinio, que permite que algunos nacionales controlen la importación de mano de obra mediante la expedición de visados en bloque. El único objetivo de los khafeels es hacer entrar en el país a migrantes a los que espera un trabajo. Sin embargo, los patrocinadores contratan a más trabajadores de los que necesitan para cubrir los puestos vacantes, a fin de aumentar sus ingresos (derivados de las tarifas que han de pagar los migrantes), a menudo colocándolos, también previo pago de una tarifa, con otros agentes laborales. Sin saberlo, los migrantes se encuentran de esta manera en una situación irregular. El otro mecanismo es el peregrinaje anual a la Meca, concluido el cual miles de personas permanecen en Arabia Saudita como migrantes irregulares. Las medidas para corregir estas irregularidades no han tenido éxito y los programas de registro –que condonan las sanciones para quienes se presentan a las autoridades y son repatriados– sólo son remedios temporales.

La irregularidad creada por el legado colonial

Los migrantes irregulares en el Pakistán son consecuencia, en su mayor parte, de los flujos de los años 70 y 80, que siguieron a la creación de Bangladesh. A diferencia de los flujos migratorios de los años 50 y 60, que habían contado con el apoyo del gobierno, estos otros migrantes eran trabajadores pobres que se instalaban en las principales ciudades. No se dispone de cifras fiables respecto del número de inmigrantes irregulares en Pakistán, y las estimaciones varían de uno a tres millones de personas; la mayoría son bengalíes, pero también hay algunos birmanos (Gazdar, 2003). Los migrantes irregulares en la India, particularmente en el estado de Assam, proceden también en gran parte de Bangladesh. Esta cuestión ha suscitado debates, hasta el punto de que se ha levantado un muro de separación entre los dos Estados. Los flujos migratorios irregulares incluyen la trata de seres humanos, particularmente de mujeres, para trabajar en los lupanares indios.

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La irregularidad como una prolongación del cruce de fronteras

El Sureste Asiático es una región con diversos focos de migración. La migración irregular adopta formas distintas en los diferentes subsistemas. No obstante, el medio más frecuente de entrar en el país es cruzando la frontera. Tailandia y Malasia son dos países con gran número de migrantes irregulares. Ambos comparten largas fronteras con sus vecinos: Tailandia con Myanmar y Malasia con Indonesia. Además, las similitudes étnicas, culturales y religiosas entre Indonesia y Malasia hacen que la inserción y la permanencia de los migrantes irregulares sea relativamente fácil. Una tradición similar de cruzar la frontera, que persiste hasta hoy día, es la existente entre los filipinos del archipiélago de Sulu y Sabah en Malasia (Battistella y Asis, 2003). Para poner freno a la migración irregular procedente de Tailandia, el Gobierno de Malasia ha construido un muro a lo largo de una parte de la frontera. Este paso lo utilizan también los migrantes irregulares de Bangladesh, algunos de los cuales se quedan atascados en Tailandia.

La irregularidad anterior a la integración

En el caso de Hong Kong y Taiwan, la migración irregular procede en su mayor parte de la China continental. A pesar de la estricta política de restricción de la entrada de chinos, bastantes continentales consiguen entrar en el país, encuentran trabajo y se instalan. Los migrantes cruzan fronteras que un día desaparecerán, cuando Hong Kong pase a formar parte de la China unificada. En el caso de Taiwan, es difícil predecir cómo evolucionarán las relaciones con China. Es posible que la migración irregular disminuya porque, con el desarrollo de la China continental, incluso la afluencia de migrantes regulares va en descenso. Tanto en Hong Kong como en Taiwan hay otros casos de migración irregular de personas procedentes de países de la región, que permanecen en el país cuando su visado ha vencido o entran con documentos falsificados.

Irregularidad tolerada

En el Asia Oriental, la migración irregular se compone principalmente de migrantes que entraron en el país regularmente pero permanecieron en él cuando sus permisos habían vencido y que se dedican a una actividad remunerada sin contar con la autorización pertinente. Mientras que la República de Corea espera que esta cuestión se resuelva

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cuando termine su sistema de “aprendices”, en 2007, el Japón todavía se resiste a adoptar políticas de inmigración de mano de obra. Cada año el número de migrantes irregulares detenidos en el Japón va en aumento. El Ministerio de Justicia estimó que a comienzos de 2005 había 240.000 migrantes irregulares en el país: la mayoría de ellos eran personas que habían permanecido en el país cuando su visado había caducado (207.000), más unas 30.000 personas que entraron clandestinamente en embarcaciones. Aunque las autoridades japonesas poseen información detallada sobre los inmigrantes irregulares, no han respondido con medidas severas de represión o campañas de repatriación. Esto hace pensar que el Japón aborda esta cuestión con un criterio pragmático y permite tácitamente que un cierto número de inmigrantes irregulares permanezcan en el país. Otra migración que debe tenerse en cuenta es la de chinos hacia el lejano oriente ruso. Aunque las elevadas estimaciones iniciales se han reducido a unos 200.000 inmigrantes, que van en busca de las oportunidades creadas por el descenso demográfico de la región (Akaha, 2004), persiste una presencia considerable de población extranjera, que no da pie a grandes protestas. Un examen conciso de la migración irregular en los diversos subsistemas de Asia, sobre la base de los modos específicos de entrada y los medios utilizados para permanecer en el país receptor, revela profundas similitudes en sus causas y su dinámica. Entre ellas cabe mencionar las siguientes: 1. Los canales de migración legales prosperan paralelamente a los irregulares. Muchas veces no hay grandes diferencias entre los migrantes regulares y los irregulares. Esto ilustra el hecho de que la irregularidad no depende del carácter de los migrantes, sino de las políticas o las prácticas que determinan las posibilidades y las limitaciones de la migración legal. 2. El modo en que se produce la migración irregular depende en alto grado de circunstancias externas. Es más probable que se produzca una migración irregular cuando dos países comparten una frontera terrestre. 3. Además de la geografía, la historia desempeña un importante papel en la migración irregular. Las medidas administrativas que no tienen suficientemente en cuenta las tradiciones históricas están condenadas al fracaso. 4. Tanto si se origina en una entrada en el país sin documentos, como en el incumplimiento de los plazos del visado, la migra-

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ción irregular implica en todos los casos una actividad laboral sin permiso. El imán definitivo, y la razón más convincente para practicar la migración irregular, es la disponibilidad de empleos y de empleadores deseosos de contratar a migrantes sin los permisos requeridos. Así pues, en último término se trata de una falta de coherencia entre las políticas económicas y las políticas de migración. 5. Para acceder a los canales regulares o irregulares, los migrantes potenciales necesitan información. Las investigaciones realizadas indican que los migrantes recurren más a los canales no oficiales (redes sociales) que a los oficiales (Battistella y Asis, 2003). 6. Las agencias de contratación son actores principales en la migración irregular. El dilema de los responsables de las políticas es que han de controlar las irregularidades cometidas por los agentes, siendo así que todo el sistema los utiliza con suma frecuencia. 7. Independientemente de las principales responsabilidades de los diferentes actores (contratistas, redes sociales, familiares, otros intermediarios y los propios migrantes), parece evidente que la migración regular requiere la complicidad de más de un actor, y a menudo de funcionarios públicos. Es difícil vigilar a las fuerzas del orden, por la intrincada red de intereses, complicidades y extorsiones existente. 8. La regularidad está correlacionada con la apertura y la facilidad del proceso migratorio. Las políticas contra la migración irregular operan normalmente sobre todos los actores que intervienen en el proceso: sin embargo, difieren mucho entre sí según se trate de un país de destino o de origen. En los países de destino, el primer objetivo de las fuerzas del orden público son siempre los propios migrantes. Las medidas de control prevén el castigo de los traficantes de personas, los empleadores e incluso los ciudadanos que alojan a migrantes irregulares. No cabe duda de que estas medidas tienen un efecto disuasivo: sin embargo, no bastan para detener la migración irregular, porque las causas últimas de estos movimientos son más poderosas que las medidas de control. Las políticas para combatir la migración irregular en los países de origen, en cambio, no van dirigidas contra los migrantes sino más bien contra los contratistas y los intermediarios, aunque su eficacia es limitada. Las fronteras

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no significan lo mismo vistas de un lado o del otro, y la importancia de cruzarlas irregularmente cambia con la perspectiva. La baja efectividad de las políticas migratorias, que se refleja en la extendida migración irregular y la ineficacia de las medidas de control, denota la existencia de filosofías contrapuestas. En ocasiones, el celo con que se aplican estas medidas tiene consecuencias trágicas para los migrantes. La migración se sigue practicando por las ventajas que reporta para los participantes: empleadores, países de destino, países de origen, contratistas y migrantes. Idealmente podríamos encontrarnos en una situación en la que todos saldrían ganando. Sin embargo, la migración no está desprovista de costos, y los intereses de los participantes no siempre coinciden. Se arbitran políticas que benefician al máximo los intereses de los gestores, por lo general los países de destino y sus poblaciones (empleadores y ciudadanos). Cuando estas políticas chocan contra los intereses de los contratistas, los migrantes o incluso los empleadores, aparece la migración irregular. Podría considerarse que la migración irregular es un comportamiento contrario a una reglamentación justa; o bien un comportamiento que es demasiado costoso de controlar (en términos económicos o cívicos), y requiere un cambio de los reglamentos; o simplemente una afirmación práctica, y a menudo costosa, del derecho a emigrar. La primera idea es la más aceptada, y las naciones siguen ideando nuevos medios de detener la migración irregular, pero con poco éxito y sin tener en cuenta los argumentos de algunos economistas sobre la ineficacia del cierre de las fronteras para la libre circulación de mano de obra (Iregui, 2005). En la sección siguiente se examina el debate sobre el derecho a emigrar.

Fronteras abiertas, el derecho a emigrar

El derecho internacional no reconoce un derecho a la migración. La Declaración Universal de Derechos Humanos (Artículo 13-2) y otros pactos y convenciones afirman el derecho a salir del propio país y a regresar a él.1 Este derecho no es absoluto. El Pacto de Derechos Civiles 1. Los instrumentos de las Naciones Unidas son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 12); la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (Artículo 5); la Convención sobre los Derechos del Niño (Artículo 10–2); y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (Artículo 8).

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y Políticos, por ejemplo, recoge las restricciones típicas (protección de la seguridad nacional, orden público, salud o moral pública, o los derechos y las libertades de los demás). No obstante, en las democracias liberales este derecho cuenta con un apoyo sólido (las restricciones de este derecho se han aplicado, y siguen aplicándose, en los regímenes totalitarios). Se considera que forma parte del derecho a la autodeterminación, paralelamente al derecho a la autodeterminación de los pueblos (Hannum, 1987, pág. 4). Este derecho atañe a la esencia misma del gobierno basado en el consenso porque, si no se concede la libertad de salir del país, la relación entre el gobierno y el ciudadano estará basada en la coerción. Lauterpacht dijo que “un Estado que niega a sus ciudadanos el derecho a emigrar queda reducido a una prisión” (Dowty, 1987, pág. 16). El derecho a emigrar está estrechamente vinculado con la no discriminación, porque si las personas sufren discriminación en su derecho a salir del país, también se verán obstaculizados en el ejercicio de otros derechos. Y la persona cuyos derechos son violados procurará escapar del país, como ocurre con los refugiados. El derecho a salir del país, tal y como se ha codificado en el derecho internacional, no puede considerarse equivalente al derecho a emigrar. De hecho, este término se evita cuidadosamente. El concepto de “migración” incluye la entrada en otro país, y este derecho no está reconocido en ningún instrumento internacional. Por consiguiente, el derecho a salir del propio país no conlleva una obligación a admitir a la persona por parte de otro país, excepto en el caso de tratados o personas específicas, como diplomáticos, representantes de organizaciones internacionales, personal militar de otro Estado, o casos de fuerza mayor, como los supervivientes de un naufragio (Goodwin-Gill, 1978). Podría alegarse que los inmigrantes que tienen residencia permanente en un país de destino también gozan del derecho de admisión (Plender, 1988). En cambio, los solicitantes de asilo no gozan exactamente de un derecho de admisión pero, si consiguenn entrar en el territorio de un Estado, se les concede el derecho a no ser repatriados (non-refoulement), hasta que su caso sea juzgado. La incoherencia de que exista un derecho a salir del país sin el correspondiente derecho a entrar en otro país no ha escapado a la atención de muchos comentadores. Las posiciones filosóficas a este respecto están diversamente matizadas, pero pueden dividirse en dos campos: los que son favorables a la libre circulación a través de las fronteras internacionales, y los que son contrarios a ella. Los progresistas

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igualitarios son los defensores más elocuentes de la libre circulación, que consideran “una importante libertad de por sí, y un requisito previo de otras libertades” (Carens, 1992, pág. 25). No conceder la libertad de movimiento es reducir a la población a la esclavitud. Los mismos argumentos en favor de la libre circulación dentro de un país son aplicables a la circulación transnacional. Como dice Cole (2000, pág. 202), es necesario resolver “la incoherencia entre los principios internos y externos de la ideología progresista: a los que se encuentran dentro de las fronteras del país se les aplican principios y prácticas progresistas, mientras que los que están en la frontera son objeto de principios y prácticas retrógrados”. El núcleo central del planteamiento progresista igualitario es el compromiso con la igualdad moral de la humanidad. En cambio, en el campo de los realistas políticos rige el principio de que “es moralmente lícito que demos preferencia a los intereses de nuestra colectividad frente a los de la humanidad en general” (Hendrickson, 1992). Un Estado tiene derecho a la autodeterminación, que prevalece sobre el derecho a la autodeterminación personal de las poblaciones de otros Estados. El derecho del Estado a imponer condiciones a la admisión de extranjeros en su territorio es inherente a su soberanía. El control de la entrada de los extranjeros es esencial “porque sin él una sociedad no tendrá ningún control sobre sus características básicas” (Dowty, 1987, pág. 14). En realidad, incluso los progresistas igualitarios han adoptado una actitud menos radical y admiten que hay situaciones en las que es necesario el control fronterizo, como por ejemplo cuando la inmigración pueda dar lugar a una invasión, o cuando amenace con cambiar las características básicas de la sociedad receptora, o bien cuando sea necesario proteger a personas desfavorecidas en el país de destino (Isbister, 1996). No obstante, los partidarios de esta posición mantienen que las limitaciones pragmáticas de la libre circulación no la invalidan en su principio, y que la carga de la prueba no debe recaer en el candidato a la inmigración sino en el Estado tener derecho de no acogerlo (Dummett, 2001). Este debate hace que nos preguntemos si el derecho a emigrar no existe porque no es realmente un derecho, o bien es un derecho no reconocido en el derecho internacional. Aunque esto podría parecer puramente teórico para aquellos que tienen una visión positivista de los derechos humanos (derechos concedidos por la comunidad internacional, y no inherentes a la persona humana), y aunque no tengo

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la intención de enfrascarme en un debate sobre las bases de los derechos humanos, se trata de una cuestión válida. Los derechos humanos pueden, desde luego, considerarse inherentes a la persona y necesarios para salvaguardar la dignidad humana; por consiguiente, no son derechos establecidos, sino simplemente reconocidos por la comunidad internacional. Así pues, hay que tener en cuenta el significado pleno del derecho a emigrar, y no limitarlo al derecho a salir de un país o volver a él. En un mundo profundamente dividido por diferencias sociales, económicas, políticas y culturales, el reconocimiento inmediato y pleno del derecho a emigrar, y por consiguiente la libre circulación, podría parecer utópico. No obstante, otra posibilidad sería adoptar un planteamiento gradual consistente en etapas intermedias (libertad de circulación dentro de regiones concretas), hasta llegar a su plena realización. Entretanto, regirían las limitaciones habituales, ya que las comunidades, tanto en el país de origen como en el país de destino, también tienen derechos. En tal caso, encontrar el equilibrio entre el bien común y las garantías individuales sería el objeto de las políticas de migración. En esta fase intermedia, ¿qué cambios provocaría esta posición en la gestión de las políticas migratorias? Esencialmente tres: permitiría superar el enfoque nacional, ahora exclusivo, de esas políticas, e insertaría un marco dialógico; requeriría el establecimiento de principios internacionales para la gestión de la migración, y promovería el establecimiento de un organismo internacional encargado de supervisar el respeto y la observancia de estos principios.

Superar las fronteras internas

Concentrarse en el problema de la libre circulación a través de las fronteras abiertas es un esfuerzo radical, pero incompleto. Hay que considerar también las posibilidades reales de desplazamiento a través de los estratos sociales, dentro de las sociedades. De hecho, todo el problema de las limitaciones de la circulación transnacional de la mano de obra puede verse como un problema de justicia distributiva en el escenario internacional (Schwartz, 1995; Jordan y Düvell, 2002). Este problema no se resolvería si se denegase la justicia distributiva dentro de las fronteras nacionales. Son dos caras de una misma moneda: una tiene que ver con la igualdad de trato en relación con diversos aspectos económicos y sociales (acceso al empleo, formación, seguro de desempleo, vivienda, sanidad, educación), y la otra, estrechamente relacionada

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con la primera, consiste en un problema de incorporación, incluida la incorporación definitiva: la ciudadanía. El modelo de política de migración prevaleciente en el continente asiático es el de la migración temporal de la mano de obra. Se admite a los migrantes con un contrato de trabajo por un plazo estrictamente limitado, de ordinario no más de dos años, y después se les exige que regresen a su país de origen, antes de renovar su contrato. El sistema tiene por objeto evitar el establecimiento y la formación de minorías. Los trabajadores contratados no pueden hacer venir a sus familiares y, en países como Singapur y Malasia, tampoco se permiten o favorecen matrimonios con ciudadanos locales, para desalentar la integración en la comunidad local. Como es evidente, la naturalización ni siquiera se considera una posibilidad. La situación es bastante distinta para los migrantes muy calificados o profesionales, cuyos ingresos les dan acceso a la instalación a largo plazo o permanente y les permiten hacer venir a sus familiares y ser tenidos en cuenta para la naturalización. Además, para ellos la admisión y la circulación son mucho más fáciles, lo que confirma que la libre circulación es un problema de justicia distributiva. En efecto, la circulación de los hombres de negocios se ha visto considerablemente facilitada por la tarjeta de viaje de negocios de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), con la que hombres de negocios de 16 países participantes de Asia y el Pacífico pueden entrar en uno cualquiera de esos países sin visado y permanecer en él por un máximo de 60 días. De nuevo, la realidad supera a la imaginación. A pesar de los obstáculos para instalarse y naturalizarse, en algunos países asiáticos se han creado comunidades de migrantes y se han constituido, en consecuencia, formas no convencionales de participación en la administración de las comunidades locales. La participación es el principal indicador de la desaparición de las fronteras internas, y la ciudadanía es el derecho más fundamental de la participación. En un mundo donde la pertenencia transnacional es cada vez más un rasgo característico, incluso la noción de ciudadanía experimenta una transformación. Hay cuatro tipos heterodoxos de ciudadanía al alcance de los migrantes en Asia (Battistella y Asis, 2004). El primero es la “ciudadanía no autorizada” de los filipinos en Sabah y de los migrantes indonesios en Malasia en general. Estos migrantes han creado comunidades que se han instalado permanente-

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mente de facto. Como es natural, al no estar autorizados corren peligro de ser expulsados, lo que se produce de vez en cuando por razones políticas internas. Pero esto no les disuade de permanecer en el país, con la aceptación, en la práctica, de la comunidad local. El concepto de “ciudadanía temporal permanente” no se aplica a los individuos sino a las comunidades en países como Hong Kong, Singapur y Taiwan. Los individuos están obligados a regresar a su país de origen al final de su contrato de trabajo, pero las comunidades permanecen como un componente permanente de las sociedades locales. Esta permanencia es reconocida por los gobiernos, que manifiestan este reconocimiento en cierta medida, como en el caso del Día de los Migrantes en Singapur. La incorporación de la comunidad coreana en el Japón, compuesta de personas que permanecieron en el país después de la Segunda Guerra Mundial y de recién llegados, podría calificarse de “ciudadanía rechazada”. Aunque estas personas tienen acceso a la naturalización, la mayoría de ellas han preferido no naturalizarse, no sólo para mantener su identidad sino también como forma alternativa de participación política en la sociedad local. A pesar de su condición de no ciudadanos, les es posible influir en las reformas de la ciudadanía y en las cuestiones multiculturales. Algunos gobiernos locales del Japón, donde viven importantes colonias de extranjeros, han tomado la iniciativa –adelantándose al gobierno central– de hacer participar a los migrantes en sus administraciones locales a título consultivo. Esto supone una aplicación limitada de lo que en otros lugares se llama “ciudadanía de residencia”: el reconocimiento de que la residencia, que implica la pertenencia a la fuerza laboral local, la participación en actividades educativas y ­culturales y el pago de impuestos, debe ir acompañada de la participación cívica. Como es natural, estas formas heterodoxas de ciudadanía no son más que un reflejo de la participación práctica de los migrantes en la vida de la comunidad local, pero no ofrecen ninguna de las garantías que acompañan a la ciudadanía. En muchos casos, ni siquiera se concede a los migrantes los beneficios de la ciudadanía social. Pero ello refleja también la voluntad de ambas partes de derribar las fronteras internas, porque antes de que puedan desmantelarse las fronteras externas han de caer las internas.

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Conclusión

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En el momento presente, un debate sobre las fronteras abiertas en Asia quizás no ofrezca perspectivas prometedoras. Los principios de Westfalia en que se basó la creación de las naciones-Estado –control de las fronteras, libertad de intervención externa, deslegitimación de las identidades y las lealtades subnacionales (Heisler, 2001)– deben mantenerse en el periodo poscolonial en el que se encuentran aún varios países de Asia, aunque los flujos migratorios parezcan privarlos de validez. Como decíamos más arriba, la migración en Asia está estrictamente organizada sobre la base de contratos temporales, con un mínimo de derechos. En este contexto, el debate sobre la libertad de circulación de los trabajadores a través de fronteras abiertas apenas tiene entidad propia. Sin embargo, la situación en Asia no es estática. Aunque las políticas de migración todavía se insertan en un marco nacional, cada vez son más frecuentes las reuniones regionales para examinar estas cuestiones. Desde 1996 se han adoptado dos iniciativas: el Proceso de Manila, que sirvió de plataforma para la celebración de debates informales en más de una docena de países del Asia oriental y Oceanía, y las consultas Asia-Pacífico (APEC), organizadas en cooperación con el ACNUR, con una participación más amplia de países. Un momento especial de la cooperación regional fue el simposio internacional titulado “La migración: hacia la cooperación regional respecto de la migración irregular/indocumentada”, celebrado en Bangkok en abril de 1999, que culminó en la Declaración de Bangkok sobre la migración irregular/ indocumentada. En 2004 se organizó en Bali una iniciativa similar para tratar del tráfico ilícito de personas y la trata de migrantes. Estas reuniones regionales son más que nada diálogos o conversaciones y representan un compromiso mínimo. La vía hacia la apertura de las fronteras no será corta ni fácil. En este contexto, la experiencia de la Unión Europea es instructiva: la libre circulación de los trabajadores de los países miembros se proclamó en el Tratado de Roma de 1957, pero se necesitaron 40 años para lograrla. Además, cuando fue una realidad, los trabajadores de los países de la UE ya no eran migrantes, sino ciudadanos de la UE, confirmando la noción de que la libre circulación es una prerrogativa del ciudadano, y no del migrante. Por el momento, los países asiáticos están empezando a acostumbrarse a la idea de que no es posible regular la migración unilateralmente. A medida que avance el debate regional se irán considerando condi-

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ciones más favorables para los ciudadanos de los países miembros y la libre circulación a través de las fronteras no será tan inconcebible (como ilustran los ejemplos de África y América Latina). Pero antes deberán reducirse las disparidades económicas entre las naciones, y después vendrá la libre circulación. Puede haber economistas que sostengan que lo que debe hacerse es lo contrario: reconocer la libre circulación para alcanzar una mayor igualdad entre las naciones. Lamentablemente, los trabajos teóricos sobre el impacto de la libre circulación de la mano de obra no han suscitado la misma aceptación que las teorías sobre la libre circulación de mercancías. A esto se debe, en parte, que tengamos una Organización Mundial del Comercio pero no una Organización Mundial para las Migraciones. En la vida cotidiana de millones de personas la migración es una oportunidad para huir de la desigualdad. Esta oportunidad no se concede a todos del mismo modo, y los que menos la necesitan son los que más fácilmente la obtienen. Así pues, muchas personas afirman su derecho a migrar mediante un comportamiento no autorizado, cuyo resultado, a menudo, es la explotación de los migrantes. La migración no autorizada no debe alentarse, pero tampoco puede descartarse como comportamiento ilícito. Para entenderla hemos de examinar las bases sobre las cuales se ha organizado nuestra sociedad, teniendo presente que el horizonte está más allá de las fronteras de nuestra nación, y de nuestro tiempo.

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Capítulo 11

¿Un mundo sin fronteras? La inmigración mexicana, las nuevas fronteras y el transnacionalismo en los Estados Unidos Alejandro I. Canales e Israel Montiel Armas

Introducción

Un paseo por algunos barrios de cualquier ciudad occidental grande, como el Raval de Barcelona, Brixton en Londres, o East Los Angeles, hará que el visitante desprevenido sienta una extraña sensación: la mayoría de las personas con las que se cruza pertenecen a etnias de otros lugares del mundo, hablan idiomas ininteligibles y en algunos casos incluso llevan vestidos pintorescos sin que parezcan ser conscientes de ello, porque después de todo es “su” vecindad, y es el visitante el que parece fuera de lugar. Este sentimiento no sólo lo producen las maneras de comportarse y el aspecto de los residentes; nada en la morfología del lugar, desde la apariencia de las tiendas y los productos que venden hasta los olores y los colores, corresponde a lo que normalmente se considera natural del país. Lo más sorprendente de todo es que estas zonas no son curiosidades para turistas que buscan imágenes exóticas para sus fotografías de vacaciones (aunque sí hay algo de eso), ni una especie de parque temático que muestre en carne y hueso la vida cotidiana en otras partes del planeta. Aunque los visitantes pueden tener la sensación de que han sido transportados sin darse cuenta a otro continente, lo que están viendo en realidad es una vecindad típica del occidente globalizado, tan auténtica como cualquier otra pero de un tipo desconocido fuera del Primer Mundo. En realidad, esta experiencia no es exclusiva del mundo de hoy. Los numerosos “barrios chinos” y “pequeñas Italias” dispersos por todo el planeta, muchos de las cuales se cuentan entre las vecindades más antiguas y tradicionales de sus respectivas ciudades, demuestran que la

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migración internacional no es un fenómeno reciente. Aunque se tiende con frecuencia a olvidarlo, su historia es tan vieja como la existencia humana en la tierra. Para ser más concretos, se remonta a la aparición de las primeras fronteras internacionales.1 De hecho, con la única excepción de los llamados países de asentamiento (principalmente los Estados Unidos, Canadá, Argentina, Australia y Nueva Zelandia), todos los países occidentales, más el Japón, experimentaron fuertes pérdidas de población hasta bien entrado el siglo XX, y hasta aquel momento representaron la gran mayoría de la emigración internacional. Incluso países que ahora están muy desarrollados, como Italia, España o Irlanda, fueron países de emigración a gran escala hasta un tiempo tan reciente como 30 años atrás. Si hay algo que distingue la situación actual de anteriores periodos, es que la migración internacional no sólo se ha intensificado, sino que se ha extensificado, de modo que, mientras que los países occidentales han reducido su contribución a los flujos migratorios en los últimos decenios, los puntos de salida, los destinos y las características de estos flujos se han diversificado como consecuencia del conjunto de procesos que llamamos globalización.2 A su vez, la dinámica de la migración refuerza y hace irreversible la interdependencia entre los países, que es un factor característico de la globalización, de modo que cada una de las rutas migratorias que crean un vínculo regular entre un país de origen y un país de destino se consolida gradualmente. Por efecto de lo que Massey (1990) llama el mecanismo de la causalidad acumulativa,3 cada movimiento migratorio 1. Para poner a prueba los lugares comunes acerca de la supuesta explosión de las migraciones en los últimos años, Tapinos y Delaunay (2000) ponen de relieve los factores de continuidad en la emigración internacional, alegando que la situación actual no es sustancialmente distinta de la de anteriores periodos. Durand y Massey (2003) hacen un análisis similar de los factores de continuidad de la emigración mexicana a los Estados Unidos en los cien últimos años. 2. Sin intervenir en la controversia sobre el modo en que debería interpretarse la globalización, controversia que abarca incluso el propio término, hemos adoptado la denominación más ampliamente utilizada y aceptada en los círculos académicos para describir un conjunto de procesos que intensifican las relaciones sociales y la interdependencia a escala planetaria. Un estudio de la relación entre globalización y migración internacional figura en Castles y Miller (2003) y en Sassen (1998), en particular en el Capítulo I. 3. Término adaptado de la obra de Gunnar Myrdal (1958), que hablaba de la causación circular acumulativa para describir el conjunto de procesos que perpetúan el subdesarrollo.

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crea las condiciones para nuevas migraciones de personas relacionadas con el migrante. Es por esto por lo que, una vez establecida una ruta, el crecimiento de la migración deja de ser lineal y se convierte en exponencial, creándose vínculos aún más estrechos entre los dos países en un proceso que se alimenta continuamente a sí mismo. Un breve repaso de las cifras de la migración desde 1973 hasta la fecha confirma la existencia de flujos de migrantes de esta clase entre la Cuenca del Caribe (México, Centroamérica y las Indias occidentales) y los Estados Unidos, entre el Magreb y algunos países mediterráneos de Europa (Francia, Italia y España), entre el Asia Meridional y el Reino Unido, entre el Sureste Asiático y Australia, y entre la provincia de Guangdong y el resto de China (aunque éste no es, en realidad, un flujo internacional), por citar sólo unos pocos ejemplos bien conocidos que muestran hasta qué punto este fenómeno se ha extendido por todo el mundo.4 La experiencia demuestra que, en todos estos casos, los primeros movimientos de población desencadenan una multiplicación de contactos de todas clases entre los dos países: los inmigrantes regresan de vacaciones a sus países de origen y reciben las visitas de amigos y conocidos, envían a sus países de origen las mercancías que han comprado en el país receptor y también consumen mercancías producidas en su país de origen, que tienen que importarse, transfieren remesas a sus países y envían avisos de vacantes para los nuevos migrantes, recibiendo a su 4. Aunque los intentos de determinar el momento en que concluye una fase de un proceso histórico y comienza la siguiente son hasta cierto punto arbitrarios, los expertos convienen en que la fase actual de la migración es un fenómeno histórico que dio comienzo con la crisis energética de 1973 y la consiguiente reestructuración del modelo de producción, que ha hecho de los países occidentales sociedades postindustriales. Este fenómeno histórico se caracteriza por lo siguiente: una mayor diversidad e informalidad; el predominio de países recién industrializados, y países del Tercer Mundo, como fuentes de migración, y la tendencia de los migrantes a trabajar en las actividades y ocupaciones que resultan más afectadas por la desreglamentación económica, junto con ciertos trabajos no calificados y servicios comunitarios que han crecido enormemente en los últimos años (cuidado de personas dependientes, servicios en establecimientos de comida y bebida, labores de mantenimiento). El hecho de que la mayoría de las personas que emigran a otros países lo hacen para buscar trabajo justifica plenamente esta asociación entre las diferentes fases del desarrollo del sistema capitalista mundial y las fases históricas de la migración internacional. Nos volveremos a referir a este tema más adelante.

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vez información sobre acontecimientos que afectan a sus familias, y tomando decisiones al respecto; podríamos continuar citando ejemplos de esta red de contactos de densidad cada vez mayor. Entretanto, para absorber este aumento de los contactos se ha creado toda una infraestructura de comunicación y transportes (vuelos regulares, mejoras de los sistemas de telecomunicaciones, mecanismos de transferencia de remesas), lo que a su vez facilita los nuevos movimientos migratorios y culmina en lo que podríamos llamar circuitos de migración entre los dos países. Una de las características de la migración actual estriba en que ya no está limitada al flujo de personas, sino que cada vez más es más aparente un flujo no menos abundante de materiales y bienes simbólicos, información, capital y valores culturales entre los territorios enlazados por estos circuitos migratorios. Una importante consecuencia es que los vínculos pueden llegar a ser tan profundos y extensos que los países de origen y de destino acaben constituyendo polos gemelos de lo que, en la práctica, es un sistema integrado. Aunque sea un factor de origen externo, la inmigración adquiere una influencia cada vez mayor en el desarrollo de los elementos clave en la estructura de los países receptores, como su pirámide demográfica o las características de su oferta de mano de obra. La pareja formada por México y los Estados Unidos puede considerarse como el ejemplo supremo de este fenómeno en su fase avanzada: sobre la base del porcentaje de la población total de cada uno de esos países representada por los migrantes, la emigración mexicana a los Estados Unidos ha adquirido una masa crítica tal que la interdependencia entre los dos países se deja sentir en el núcleo más sensible de sus estructuras socioeconómicas, hasta el punto de que los límites administrativos que separan los dos países han desaparecido, absorbidos por una realidad que inexorablemente los rebasa.5 A una escala menor, 5. Aunque la importancia estratégica de la emigración a los Estados Unidos para la estabilidad socioeconómica del país es un hecho ampliamente reconocido en México, iniciativas tales como la claúsula 187 de California, de breve duración, que limitaba el acceso de los migrantes indocumentados a los servicios sociales, sanitarios y de educación y obligaba a los empleados de esos servicios a denunciarlos a las autoridades de la migración, muestran que la opinión pública al otro lado de la frontera no considera que los beneficios de la migración sean recíprocos. El debate académico en los Estados Unidos acerca del impacto de la inmigración mexicana en la economía del país avanza hacia un consenso en el sentido de que sus efectos netos son positivos, pero esta opinión todavía

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el conjunto urbano formado por Ciudad Juárez (Chihuahua, México) y El Paso (Texas, Estados Unidos), separados solamente por el Río Bravo pero aislados de sus respectivos países por el desierto, constituye una especie de experimento de laboratorio que hace extensiva esta integración a todos los aspectos de la vida económica y social. Se trata de una ciudad verdaderamente binacional, en la que cada mitad cumple una función indispensable para la supervivencia del todo. De hecho, la existencia de una frontera internacional no significa necesariamente una separación neta, sino que, al crear diferencias entre las dos partes, sienta las bases para una mayor integración gracias a la complementariedad que hacen posible estas diferencias. Si bien en la mayoría de los casos el grado de integración es menor que el que se está creando ahora entre México y los Estados Unidos, es posible describir algunas de las características de este fenómeno en términos generales, teniendo presente que su evolución y su resultado final serán distintos en cada país según cuáles sean sus modelos de cohesión social, económica, política y cultural y, naturalmente, dependiendo también de las decisiones políticas que se tomen en respuesta a los problemas planteados por la inmigración internacional. Un ejemplo de la influencia de las peculiaridades propias de los países en la integración de los inmigrantes es la importancia que ha cobrado el sector informal en la economía; el tamaño de este sector determina la proporción de inmigrantes indocumentados, y el modo en que se integren en la sociedad receptora: por ejemplo, las fricciones serán más o menos frecuentes. Merece la pena señalar que en muchos países occidentales existe también una demanda de mano de obra informal que a menudo tiene que satisfacerse con inmigrantes indocumentados, y ésta es una de las principales causas de este tipo de migración. En el presente capítulo examinaremos la experiencia de la emigración mexicana a los Estados Unidos a fin de poner de manifiesto las consecuencias de la migración internacional para la supervivencia de las fronteras entre los países en una era de globalización. Demostraremos que este proceso es de doble naturaleza: aunque las fronteras están desapareciendo en la práctica, al mismo tiempo los controles fronterizos y de no se ha introducido en el debate político y en la opinión pública, en los que hasta ahora ha prevalecido la creencia contraria. Sin ir más lejos, una iniciativa similar a la de California fue aprobada por referéndum en el Estado de Arizona en noviembre de 2004, aunque la noticia pasó inadvertida porque al mismo tiempo se estaba celebrando la elección presidencial.

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la inmigración se hacen más estrictos, y las condiciones de vida de los inmigrantes empeoran en consecuencia. A continuación analizaremos cómo esta situación, junto con la segmentación del mercado del trabajo que se deriva de la reestructuración del modelo de producción y de los procesos de diferenciación social (lo que llamamos “fronteras internas”), ha hecho que los inmigrantes sean un grupo de población caracterizado por la vulnerabilidad social y explotado en el lugar de trabajo. Con todo, para nosotros este fenómeno no es un proceso de exclusión social sino el medio en que se está produciendo la inclusión de los inmigrantes en el contexto presente. Por último, analizaremos la aparición de las comunidades transnacionales y el papel del transnacionalismo como mecanismo para configurar el perfil de los migrantes como actores sociales situados en este contexto de diferenciación estructural.

La migración internacional y la erosión de las fronteras tradicionales

Si la experiencia de la migración mexicana a los Estados Unidos puede servir de ejemplo, el aparejamiento entre países de emigración (países recién industrializados y países del Tercer Mundo) y países de inmigración (los países occidentales) tiene dos efectos principales en las fronteras entre esos dos tipos de países: el aumento de la diversidad en los países receptores, que demuestra que sus fronteras no los aíslan de otras partes del mundo, y la creciente integración entre los países de origen y los países de destino.

Diversidad cultural

El efecto más sorprendente de este proceso es que aumenta la diversidad étnica, cultural y lingüística de los países receptores, que con el tiempo asimilan algunas de las características de los países de origen de los emigrantes. La parte oriental de Los Ángeles, que hemos mencionado anteriormente, tiene la concentración más alta de habitantes de origen mexicano de los Estados Unidos. De hecho, su población es casi exclusivamente mexicana y el español es prácticamente el único idioma hablado. Pero esta parte de la ciudad no es solamente un pedazo de México insertado en los Estados Unidos; es también un tipo de vecindad que se encuentra, con la misma composición y características, en otras muchas ciudades del país. En otras palabras, East Los Angeles no es sólo una vecindad mexicana, sino que ya es una vecindad típica de los Estados Unidos. En una era de globalización, las zonas de este tipo,

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definidas por su origen migratorio, no son sólo enclaves étnicos, sino que constituyen una característica intrínseca de las ciudades globales. Podría agregarse que lo que ocurre en esos casos es un fenómeno de yuxtaposición sin grandes consecuencias, o sea, que las comunidades de inmigrantes crean subculturas autónomas en contacto epidérmico con el resto de la sociedad, situación que irá desapareciendo gradualmente a medida que el grupo se asimile por completo, o que se enraizará y dará lugar a la aparición de guetos aislados del resto de la sociedad. En efecto, la tradición inmigratoria de los Estados Unidos, con su constante asimilación de oleadas sucesivas de inmigrantes después de dos o tres generaciones, parece confirmar este diagnóstico (Portes y Rumbaut, 1997, han estudiado la historia de la inmigración en los Estados Unidos). Un ejemplo servirá para ilustrar la importancia que puede tener una masa crítica de inmigrantes del mismo origen como factor de cambio en la sociedad receptora. Tras varios decenios de inmigración procedente de América Latina, los Estados Unidos se han convertido en uno de los principales países de habla española del mundo. Según el censo de 2000, algo más de 28 millones de personas de más de cinco años de edad hablaban español en el hogar; su proporción aumenta con tal velocidad que en los Estados Unidos pronto habrá más hispanohablantes que en ningún otro país, con excepción de México. Si bien es cierto que la mayoría de los ciudadanos estadounidenses no conocen este idioma, en un futuro próximo el bilingüismo será probablemente un requisito casi indispensable para hacerse elegir a un cargo político en muchos Estados; debe recordarse, desde luego, que en los Estados Unidos se celebran elecciones para muchos cargos locales que en otros países occidentales desempeñan funcionarios no elegidos, como los jueces estatales, los jefes locales de la policía y otros. No es aventurado predecir, pues, que dentro de poco esta obligación tácita se habrá extendido gradualmente a muchos cargos de carácter ejecutivo o técnico, de manera que el español se habrá sumado al inglés como uno de los idiomas propios de los Estados Unidos, aunque esta condición no sea oficial. Ello implicaría una alteración en la lógica tradicional de la asimilación, con los inmigrantes integrándose en la sociedad receptora pero al mismo tiempo transformando profundamente la estructura social y cultural de ésta. En efecto, la reacción contraria de grandes segmentos de la sociedad estadounidense a la presencia y la influencia creciente de los hispanos, cuya expresión intelectual fue el ensayo de Samuel

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Huntington Who Are We? The Challenges to America’s National Identity (2004), demuestra la plausibilidad de este escenario y la percepción del mismo como una amenaza inminente. Aunque el subtítulo del libro de Huntington es poco feliz (después de todo, los hispanos también son americanos), ello demuestra que lo que está en juego, y lo que sus defensores tratan de preservar, es una concepción particular de la identidad nacional, definida por ciertos valores compartidos, ­encarnados en una nación que ocupa un territorio de su posesión exclusiva. Pero, independientemente de que este tipo de comunidad haya o no existido nunca, a medida que aumenta la diversidad de las sociedades occidentales esta concepción es cada vez más discutible. En todo caso, no debe verse en esta reacción un simple fenómeno populista, ya que también es el punto de vista de la élite que Huntington representa, y tiene muchos partidarios entre los que toman las decisiones. Esas reacciones contrarias deben considerarse como uno de los efectos de la migración internacional, y como un factor que influye en el modo en que ésta se desarrolla.

La dinámica social

Otra consecuencia de este fenómeno es que, por medio de la migración, la dinámica social de los países de origen se convierte en un factor importante en el desarrollo de la dinámica social de los países de destino, de modo que, en la práctica, acaban siendo factores endógenos. Esto significa que las estructuras socioeconómicas y sociodemográficas de los países receptores de migrantes se abren más al exterior, no sólo porque el flujo migratorio contribuye a su evolución sino también porque, por medio de la emigración, la dinámica social de los países de origen ejerce un impacto directo en la dinámica interna de los países receptores. Esto es aplicable no sólo a las situaciones de urgencia, como las devastaciones producidas por el huracán Mitch en Centroamérica en 1998, las guerras civiles de los años 80 en esta misma región, o el colapso de la economía mexicana en 1982 y 1994 (todas las cuales produjeron grandes aumentos de la emigración a los Estados Unidos en aquella época), sino también, y principalmente, a procesos de naturaleza estructural. Uno de los procesos que revelan esta interdependencia estructural es la dinámica histórica de la población en los países de destino. Análisis de la evolución demográfica demuestran que la inmigración no sólo complementa el crecimiento orgánico sino que, para muchos de esos países, es una parte intrínseca del sistema de reproducción de

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la población. Esta contribución no se limita al aumento de la población que la inmigración causa directamente, sino que también es la contribución subsiguiente de los inmigrantes y sus descendientes al crecimiento natural de la población. Esto se ve claramente en los llamados países de asentamiento, pero también ocurre en algunos países, como Francia, que históricamente se han caracterizado por las bajas tasas de natalidad. En esos casos, el crecimiento de la población se debe en gran parte a la llegada continua de inmigrantes y a la contribución doble que aportan: cuando inmigran, y cuando ellos y sus descendientes se reproducen.6 Vemos pues que existe una complementariedad demográfica entre los países de emigración y los de destino, de naturaleza estructural, aunque los actores hayan cambiado con el tiempo. Actualmente los países en desarrollo se encuentran en la posición que antes ocupaban algunos países mediterráneos y eslavos de Europa, entre otros. Otra característica de la situación actual es que el envejecimiento de la población en los países occidentales acentuará sin duda alguna esta complementariedad. En cuanto a la otra cara de la moneda, la migración desempeña también un papel fundamental como mecanismo de regulación de la población, porque mitiga los efectos de las situaciones de estancamiento o de cambio social en los países con una posición periférica en el concierto económico mundial. Es evidente que una situación de estancamiento y retraso puede provocar la emigración, pero los cambios también pueden surtir este efecto.7 Un ejemplo de ello lo ofrecen los países en desarrollo cuyo aparato productivo se moderniza y se integra en la economía internacional. Antes se creía que, al promover el desa­ rrollo y el bienestar en los países de emigración efectiva o potencial, estos procesos contribuirían a frenar las salidas de población. Por consiguiente, la asistencia al desarrollo, la inversión directa extranjera y el 6. La demógrafa Anna Cabré (1999) elaboró esta tesis para Cataluña, que recibió inmigrantes del resto de España durante un siglo y ahora los recibe de otras partes del mundo. Cabré muestra que, de las mujeres nacidas entre 1856 y 1960, sólo las nacidas entre 1936 y 1950 alcanzaron una tasa neta de reproducción superior a 1. La autora calcula que, sin la inmigración, la población de Cataluña sólo sería de 2,4 millones de habitantes, en vez de la cifra actual, que supera los 6 millones. Estrella Valenzuela et al. (1999) aplicaron un argumento similar a la frontera septentrional de México. 7. Paul Singer (1975) desarrolló a fondo esta tesis, aunque trataba de la migración del campo a la ciudad en un determinado país.

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libre comercio se propusieron como posibles instrumentos para detener estos flujos. Una indicación de la amplia aceptación que suscitó esta idea es el hecho de que, de conformidad con este planteamiento, la Ley de Reforma y Control de la Inmigración de 1986 no sólo estableció controles más estrictos de la inmigración en los Estados Unidos, sino que los completó mediante la creación de una comisión para el estudio de la migración internacional y el desarrollo económico cooperativo en el Congreso, con el mandato de recomendar medidas de cooperación económica y asistencia al desarrollo a fin de contrarrestar los eventuales efectos desfavorables de los controles fronterizos más severos en los países de origen de los inmigrantes, y reducir así estos flujos. Pero este planteamiento es demasiado simplista. La llegada de estos países a la economía internacional ha dado lugar a la disolución de comunidades locales tradicionales, reduciendo los medios de subsistencia de grandes segmentos de la población y provocando un aumento de los flujos migratorios a otros países; así pues, la movilidad de capitales genera la migración internacional (Sassen, 1988). Asimismo, la ­industrialización de los países europeos y el Japón provocó una emigración masiva del campo a la ciudad, y también al extranjero.

Comunidades transnacionales

Un tercer efecto de la migración internacional en las fronteras que deseamos recalcar, la aparición de las comunidades transnacionales, es de carácter más local en sus manifestaciones, aunque su impacto empieza a ser muy considerable. Por este motivo, en la última sección analizaremos este fenómeno con más detenimiento. En todo caso, los dos procesos que acabamos de describir constituyen una tendencia irreversible a la integración entre los países. Aunque la integración hace imposible que las fronteras entre los Estados separen de un modo efectivo a los diferentes países, las fronteras tradicionales no han desaparecido sino que, como veremos, la integración interregional coincide con el fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y con la imposición de mayores obstáculos a la inmigración.

Viejas y nuevas fronteras

Así pues, la migración internacional se inserta en una tendencia a largo plazo y es probable que en el futuro se intensifiquen sus efectos. Esto haría pensar que la desaparición gradual de las fronteras como obstáculos a los procesos sociales y a los movimientos de las poblaciones

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es irreversible o, por lo menos, que las fronteras se están haciendo tan porosas que finalmente no serán más que líneas trazadas en un mapa, con poca relación con la realidad. Sin embargo, este proceso se produce paralelamente a otro proceso: las leyes sobre la inmigración son cada vez más estrictas, y las restricciones a la nueva inmigración aumentan como consecuencia de la llamada “guerra al terrorismo”; no obstante, conviene recordar que esta tendencia empezó mucho antes de los ataques del 11 de septiembre de 2001. Esto conduce a una situación paradójica: mientras que los controles más estrictos en las fronteras y los obstáculos cada vez mayores a la migración pueden moderar los flujos hacia los países occidentales, y probablemente multiplicar las fricciones, es seguro que no van a detener el proceso. La frontera entre México y los Estados Unidos en Tijuana-San Diego es un ejemplo patente de esta situación contradictoria. Por una parte, es el puesto fronterizo más dinámico del mundo, como reflejo de la creciente interconexión entre California y México. En realidad, San Diego y Tijuana constituyen en cierta medida una metrópolis ­transnacional, en la que muchos mexicanos cruzan la frontera todos los días para trabajar o comprar en San Diego, mientras que los residentes en San Diego suelen ir a divertirse a Tijuana. La proximidad de San Diego y su desarrollada infraestructura de servicios comerciales es otra importante ventaja comparativa de Tijuana para atraer la inversión internacional a su industria maquila (Alegría, 1992; Herzog 1990). Por otra parte, la frontera es un muro imponente que empieza en el mar y se pierde en el desierto, y los que tratan de cruzarlo clandestinamente son perseguidos implacablemente por las patrullas fronterizas. Estos dos hechos coexisten y representan una realidad doble: en la práctica la frontera no existe para algunos, pero para otros sí. En otras palabras, la frontera nunca ha sido tan permeable, pero tampoco ha estado nunca tan vigilada. Los inmigrantes han respondido a esta situación adoptando nuevos métodos para superar estos obstáculos, aunque ello represente un mayor riesgo y esfuerzo. Cuando resulta imposible para los migrantes indocumentados pasar al otro lado por una ciudad fronteriza, tratan de hacerlo por el desierto o escalando las montañas, y cuando se intensifica la vigilancia en las partes de la costa en que desembarcaban tradicionalmente los inmigrantes, tratan de llegar a otras partes más distantes de la costa que todavía no están vigiladas. Pero, incluso cuando logran cruzar la frontera de un modo menos dramático (y generalmente ocurre así),

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muchos inmigrantes están condenados a un limbo jurídico de duración indefinida que limita sus perspectivas vitales y les expone a las peores formas de explotación. Para muchos, las fronteras internacionales tradicionales y las restricciones creadas por las leyes sobre la migración siguen siendo, si no una barrera infranqueable, al menos un obstáculo que debe superarse. La percepción de que las fronteras están desapareciendo es una idea eurocéntrica, porque las fronteras existen todavía y constituyen más que nunca un desafío para la mayoría de la humanidad. Además, estas fronteras tradicionales no son más que la primera barrera con que tropiezan los migrantes en sus nuevas vidas; en la práctica, la migración internacional hace que la frontera se desplace al interior del país receptor: los migrantes la llevan consigo como un halo, de manera que la frontera pasa a ser difusa y múltiple, pero siempre presente y limitando sus movimientos. En esta creación de las fronteras internas podemos identificar dos factores clave estrechamente ­relacionados entre sí que explican su existencia. En primer lugar, el empleo está cada vez más segmentado y polarizado en el nuevo mercado del trabajo desreglamentado derivado de la reestructuración económica en los países occidentales. En segundo lugar, en los Estados Unidos se produce una segregación étnica y cultural de los migrantes mexicanos que ha impedido que esta comunidad siga el proceso tradicional de asimilación de las anteriores oleadas de migrantes.

La migración y el empleo en la sociedad postindustrial

Cuando se considera la relación entre la inmigración y la estructura del empleo, hay que prestar atención a los cambios que ha provocado la globalización en la organización del trabajo y el papel destacado que desempeña la mano de obra inmigrante en esos cambios. Sin negar la importancia de los factores culturales para la integración de los inmigrantes en la sociedad receptora, creemos que, como el trabajo es el núcleo central de la estructura social, la función que desempeñe en este proceso determinará el modo en que los inmigrantes encajen en la nueva sociedad. Sin embargo, no vamos a examinar aquí en detalle la nueva organización del trabajo, sino que nos limitaremos a estudiar los aspectos que sean más pertinentes para nuestro tema.8 8. Para la feoriá veáse Castells (2000), Sassen (1991, 1998), Piore (1979) y Beck (2000).

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Una de las características de la nueva estructura ocupacional es su creciente polarización, debida a la desreglamentación de las relaciones laborales. Por una parte, se ha producido un aumento de los puestos ejecutivos, profesionales y técnicos cuya característica común es que se basan en el procesamiento de la información, y estos puestos están ocupando el núcleo de la nueva estructura ocupacional. Sin embargo, al propio tiempo han aumentado también los empleos de menor nivel y calificaciones más bajas en el sector de los servicios, esencialmente en los llamados “servicios personales”. Este aumento del número de ocupaciones de bajo nivel, cuya función consiste en mejorar la calidad de vida de otras personas, es la contrapartida necesaria del crecimiento de los empleos en el ápice de la estructura ocupacional, ya que el mayor número de personas con un elevado nivel de poder adquisitivo ha promovido la demanda de servicios personales, tanto calificados (diseñadores de interior, psicoanalistas, veterinarios, etc.) como no capacitados (personal de limpieza y mantenimiento, empleos en establecimientos de comida y de bebida, cuidados de las personas dependientes, etc.). Junto a esta demanda cada vez mayor de mano de obra no calificada en las industrias de servicios, los inmigrantes son las principales víctimas de otro fenómeno, a saber, las nuevas condiciones de empleo que han aparecido como resultado de la desreglamentación contractual y laboral, no sólo en muchas ramas de la industria y de la construcción, sino también en casi todos los sectores más adelantados. Como tantas empresas contratan en el exterior los servicios y los procesos de producción, los empleos repetitivos y no calificados que no ofrecen ninguna perspectiva de formación tampoco proporcionan una gran estabilidad ni muchos beneficios. En las industrias que todavía aplican métodos fordistas de organización del trabajo se observa un incremento de las formas de contratación más temporales e informales (cuando no son claramente ilegales).9 Esta es una estrategia que utilizan las empresas para responder a los desafíos de la competencia global sin tener que asumir los costos de la innovación tecnológica o la deslocalización. La degradación de las condiciones de trabajo (“casualización” – Sassen y Smith, 1992) hace que los trabajadores locales abandonen esos empleos, 9.

En Colón-Warren (1994), Zlolniski (1994), Fernández Kelly et al. (1987) y Sassen y Smith (1992) se documentan ejemplos en los Estados Unidos de trabajadores locales que han sido sustituidos por inmigrantes empleados en peores condiciones.

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que son ocupados por mano de obra inmigrante contratada en peores condiciones. A diferencia de lo que ocurre con los servicios personales, aquí no se trata de una creación neta de nuevos empleos, ya que en los países occidentales el empleo industrial disminuye en términos relativos (y a menudo en términos absolutos también), sino de una creciente demanda de inmigrantes para que ocupen estos empleos, debido a la degradación de las condiciones contractuales. Anteriores oleadas de inmigrantes fueron víctimas también de malas condiciones de trabajo y explotación,10 pero la situación actual se caracteriza por el hecho de que la flexibilidad y la adaptabilidad al empleo de los inmigrantes, además de ser una estrategia de supervivencia para las familias empobrecidas por la reestructuración económica, son también, y sobre todo, el resultado de pautas de cambio en el aparato de producción de la economía estadounidense. En el pasado, estas ocupaciones de bajo nivel ofrecían a los inmigrantes un modesto empleo, pero, como eran estables y la sociedad los consideraba honrados, permitían su completa asimilación en una o dos generaciones. Ahora la situación ha cambiado radicalmente, porque, si bien existe una movilidad ascendente 10. De Tocqueville, que escribía a comienzos del siglo XIX, hizo una aguda observación sobre las perspectivas de empleo de los inmigrantes europeos en los Estados Unidos: “Existe la idea errónea, bastante extendida, de que los desiertos de América están poblados por emigrantes europeos, que todos los años desembarcan en las costas del Nuevo Mundo, mientras que la población americana aumenta y se multiplica en el suelo que cultivaron sus antepasados. No es así: el colono europeo suele llegar a los Estados Unidos sin amigos, y a veces sin recursos; para subsistir se ve obligado a realizar un trabajo asalariado, y pocas veces va más allá del gran cinturón industrial adyacente al océano. El desierto no puede explorarse sin capitales o créditos, y el cuerpo ha de acostumbrarse a los rigores del nuevo clima antes de que pueda exponerse a los riesgos de la vida montaraz. Son los propios americanos los que todos los días abandonan los lugares en que nacieron para adquirir extensas propiedades en países remotos. Así pues, el europeo deja su hogar y se traslada a la costa del otro lado del Atlántico, y el americano, que ha nacido en esta misma costa, se desplaza a su vez a los territorios agrestes del centro del continente. Esta doble emigración es incesante; da comienzo en las partes más remotas de Europa, cruza el Océano Atlántico y penetra en las soledades del Nuevo Mundo. Millones de personas avanzan simultáneamente hacia un mismo horizonte; sus idiomas, sus religiones y sus costumbres son distintas, pero su objetivo es el mismo. Los dones de la fortuna les aguardan en el Oeste, y al Oeste se dirigen” (De la Démocratie en Amérique 1835: véase De Tocqueville y Reeve (trad.), 1951).

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temporal en la estructura del empleo (la proporción de ocupaciones que necesitan un mayor nivel de formación y educación aumenta con más rapidez que la proporción de ocupaciones de menor nivel), ocurre que los trabajadores son asignados automáticamente a determinadas ocupaciones y sectores de producción, según cuáles sean sus características sociodemográficas, y en particular su género, etnia o estatuto de migrante. En otras palabras, aunque es evidente que la estructura ocupacional ha producido siempre alguna clase de desigualdad, existen factores de naturaleza cultural que limitan la movilidad de ciertos trabajadores y les confinan a determinados lugares dentro de la estructura. Por eso ha aumentado tanto el número de inmigrantes que trabajan como personal de mantenimiento y limpieza, jardineros, lavaplatos, trabajos de restaurante, limpieza del hogar, servicio doméstico y otras ocupaciones similares de bajo nivel de calificaciones. Además, la asignación automática de migrantes a empleos de ese tipo por razones culturales crea un monopolio de la demanda que hace que sus condiciones de trabajo sean aún menos satisfactorias. El resultado es un mercado del trabajo asimétrico. La extrema vulnerabilidad de los trabajadores inmigrantes les deja a la merced de sus empleadores, de modo que tienen que aceptar los sueldos y condiciones que les ofrecen sin oportunidad alguna de negociación. Recordemos que esta vulnerabilidad es resultado de factores extraeconómicos, como la condición jurídica del migrante, y no económicos. Esto revela la inadecuación de los enfoques tradicionales de la migración que la interpretan en función de los desequilibrios locales del mercado del trabajo que se resuelven mediante una transferencia de factores, en este caso la mano de obra. Si bien esto forma parte de la explicación, hay que insistir en que el funcionamiento de este mercado del empleo para inmigrantes está regulado por relaciones de poder asimétricas (es decir, más asimétricas que las que se registran en el caso de los trabajadores locales), que tienen su origen en factores extraeconómicos. Sobre la base de la fórmula de Max Weber, Jorge Bustamante (1997, págs. 238–256) analiza las características de este mercado imperfecto de la mano de obra, en el cual la vulnerabilidad que se impone a los migrantes les priva de la capacidad de negociación a la que tienen derecho, por el papel indispensable que desempeñan en el funcionamiento normal de la economía estadounidense. Esta segmentación del mercado del trabajo sienta las bases para una segmentación más amplia de la población en categorías econó-

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micas, sociales y culturales diferenciadas. Aunque la estratificación de los diferentes grupos ocupacionales sigue la lógica económica del proceso de desreglamentación del trabajo, la composición de cada uno de ellos no viene determinada por una lógica económica estricta, sino por un proceso de diferenciación social extraeconómico, cuyos principales factores son la cultura, la etnicidad, la demografía, el género y la condición jurídica del migrante. Estos factores de diferenciación social crean las bases para las nuevas fronteras internas que han aparecido con la globalización, y que contribuyen a la segmentación de la estructura social en la sociedad de la información. De resultas de estos factores de diferenciación social y de las funciones distintas en el mercado del trabajo, los niveles de vulnerabilidad también son distintos según los grupos de población, situación que ha empeorado debido a que los mecanismos políticos y sociales de negociación que aparecieron en la sociedad industrial y quedaron consagrados en el Estado de bienestar han dejado de funcionar para los grupos más vulnerables. Este es el mecanismo que crea minorías sociales y culturales como los inmigrantes (pero también las mujeres a cargo de familias, por ejemplo), cuya vulnerabilidad interpretada socialmente se transfiere al mercado del trabajo en forma de una devaluación de su trabajo, y por consiguiente de sus condiciones de existencia y de reproducción. Como veremos, la pobreza y la inseguridad de estos trabajadores no son resultado de su exclusión del mercado del trabajo sino, por el contrario, del modo en que participan en él. El hecho es que, en el contexto actual de desreglamentación económica y del trabajo, la modernización genera y reproduce sus propias formas de pobreza, ya que la vulnerabilidad social de los individuos (debido a su pertenencia a una minoría social, demográfica o cultural) deja de ser un factor que les expone a una posible exclusión económica y se convierte, en cambio, en la condición necesaria para su inclusión. Por consiguiente, es dudoso que el actual proceso de modernización vaya a vencer a la pobreza y a la desigualdad social ya que éstas, lejos de ser secuelas de las sociedades premodernas, forman parte intrínseca de la propia globalización.

Migración, transnacionalismo y fronteras internas

En este contexto, las comunidades transnacionales establecidas por los inmigrantes asumen una importancia particular. Las comunidades transnacionales son, evidentemente, otro resultado de la migración

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internacional, que tiene su origen en factores de naturaleza microsocial y se manifiesta a escala local. Aunque las causas más profundas de los movimientos demográficos son estructurales, también son, naturalmente, el resultado de una acumulación de migraciones individuales de personas que toman decisiones con arreglo a lo que ocurre en su entorno inmediato. En la práctica, la mayoría de esas migraciones individuales vienen determinadas por la existencia de redes familiares y comunitarias que configuran un itinerario específico y un destino geográfico (y con frecuencia ocupacional) concreto para la emigración. Aunque se ha comprobado en todos los casos que los miembros de una determinada comunidad tienden a emigrar y a asentarse en el mismo lugar, con lo que constituyen una microsociedad en un país de destino que reproduce su comunidad de origen, actualmente este fenómeno reviste una mayor complejidad. Los enfoques tradicionales distinguen entre la migración temporal y la migración permanente. En el segundo caso se suponía que, aunque los inmigrantes mantuvieran estrechos contactos con sus países de origen, su intención era establecerse e integrarse en su país de adopción, de modo que con el tiempo estos contactos se irían debilitando hasta que el grupo se asimilase plenamente (o se “americanizase”). Esta asimilación no requiere necesariamente que desaparezca el vínculo con el país de origen, o que los inmigrantes renuncien a todas sus costumbres, y por consiguiente la inmigración influye en las características de la sociedad receptora. Debe recordarse que, aunque originalmente los Estados Unidos fueron un refugio para diversas sectas protestantes que sufrían persecución en Inglaterra, lo que ha configurado la imagen colectiva que el país tiene de sí mismo, ahora existe una abundante población católica de resultas de la inmigración procedente de Irlanda, Italia, Polonia y otros países mayoritariamente católicos. Otro ejemplo es la política estadounidense con respecto al conflicto en Ulster, visiblemente influenciada por su numerosa población de origen irlandés. No obstante, el mantenimiento de estos vínculos no pone en tela de juicio la integración, o el “sueño americano”, sino que viene a agregarse al patrimonio cultural de los Estados Unidos (desfiles del Día de San Patricio, pizza, artistas de origen judío, etc.). En cambio, la migración mexicana fue considerada tradicionalmente como un ejemplo típico de migración temporal. Aunque muchos migrantes mexicanos se instalaron en los Estados Unidos en el sigo XX, la mayoría de ellos no tenían la intención de integrarse. Es más, podría

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decirse que los migrantes vivían en los circuitos migratorios que hemos mencionado antes, y no en un lugar específico, y que, al mismo tiempo, mantenían su identidad nacional mexicana. Sin embargo, a partir de los años 80 se produjo un cambio significativo: muchos de estos circuitos migratorios se convirtieron en comunidades transnacionales porque la densidad de los desplazamientos y los vínculos sociales han proyectado la comunidad de origen a todos los lugares en que se encuentran sus migrantes. El resultado es que la reproducción de las comunidades de origen en México está vinculada de modo directo e inseparable a los diferentes asentamientos de sus migrantes en las zonas urbanas y rurales de los Estados Unidos. En otras palabras, es una única comunidad dispersa en diferentes lugares. Esta nueva forma social y espacial de las comunidades creadas por la migración hace necesario reformular las ideas tradicionales acerca de la migración y los migrantes. Para empezar, en esos casos la migración no entraña ya un cambio radical en el contexto socioeconómico, sino que los migrantes se van a vivir a una sección diferente de su propia comunidad, con las mismas formas de reproducción social. Independientemente del hecho de que dos asentamientos pueden estar separados por miles de kilómetros y por una frontera internacional, siguen constituyendo una única comunidad, y esto permite a sus residentes mantener no sólo su identidad nacional original, sino también su identidad local. Así pues, a menudo ocurre que una vecindad de inmigrantes mantenga una relación más estrecha con su comunidad de origen que con las comunidades que la circundan.11 Las consecuencias de este fenómeno para las comunidades de origen son considerables, aunque se discuta si sus efectos son positivos o negativos. Hasta los años 80 se hacía hincapié en los aspectos negativos, con el argumento de que la emigración reducía la cantidad de mano de obra disponible, agudizaba las desigualdades sociales y causaba dependencia o “síndrome de emigración”, con el célebre término de Reichert (1981), limitando el potencial para el desarrollo local endógeno. No obstante, más tarde surgió una tendencia a recalcar los impactos posi11. Un examen general de las comunidades transnacionales puede encontrarse en los trabajos colectivos de Glick-Schiller et al. (1992), Mummert (1999) y Smith y Guarnizo (1997). Dos trabajos sobre las comunidades transnacionales desde una perspectica antropológica son los de Kearney y Nagengast (1989) y Smith (1995). Un resumen de estos estudios se encuentra en Canales y Zlolniski (2001).

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tivos, en particular el potencial que representan las remesas enviadas a sus países de origen por los migrantes cuando se utilizan en inversiones productivas. Este punto de vista es compartido por las organizaciones internacionales de desarrollo, que tratan de fomentar el desarrollo de los países de emigración con este procedimiento.12 En todo caso, lo que queremos dejar claro es que, en el contexto de la nueva estructura productiva y ocupacional de los países occidentales que hemos descrito antes, las comunidades transnacionales están cobrando un significado especial. Las redes sociales de reciprocidad, confianza y solidaridad en que se basan actúan también como un mecanismo para combatir la vulnerabilidad social que se deriva de la posición de sus miembros como inmigrantes. Los trabajadores inmigrantes, marginados en un contexto de desigualdad e inseguridad causado por la globalización, desarrollan formas de respuesta (aunque no de “salida”) a este proceso, regresando a sus propias comunidades. Así pues, los vínculos que mantienen por mediación de las comunidades transnacionales les proporcionan mecanismos de defensa para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad como los riesgos de reubicación, los costos de instalación, la búsqueda de empleo, la participación en las comunidades de destino o la reproducción cotidiana de la familia en las comunidades de origen. Todas estas necesidades pueden satisfacerse con los recursos proporcionados por el sistema de las redes sociales y las relaciones que constituyen las comunidades transnacionales. Así pues, la transnacionalización es resultado de las conductas que adoptan los trabajadores migrantes para asumir su papel subordinado en el proceso de globalización de la mano de obra, caracterizado por el fortalecimiento de las fronteras tradicionales entre los Estados y, sobre todo, por la existencia de fronteras internas que limitan las perspectivas de trabajo y de vida de esos trabajadores. Aunque la función de este mecanismo consiste en combatir las fronteras internas, otro de sus efectos es el de desdibujar las fronteras entre los Estados. En lo relativo a la identidad social de los migrantes, las comunidades transnacionales se basan en un sentimiento de “pertenencia”, que es muy distinto de la ciudadanía. Se trata de configurar una identidad que precede a la ciuda12. Durand y Massey (1992), ofrecen excelentes exámenes críticos de las obras sobre este tema; estos autores trasmiten una visión positiva del papel de la inmigración en el desarrollo de las comunidades de origen, mientras que la de Binford (2002) es algo más escéptica. Veáse Canales y Montiel (2004), que examinan el papel económico de las remesas en el caso de México.

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danía, pero también la trasciende, una transnacionalización del sentido de la comunidad que no está limitada por las fronteras nacionales. De este modo, los migrantes mexicanos que viven en los Estados Unidos mantienen y aumentan sus vínculos con sus comunidades de origen después de haber adquirido una residencia legal, estable y permanente. Para ellos, la posible integración en el país de destino no significa renunciar a sus comunidades de origen, ya que su apego a éstas es más profundo y más vital que los vínculos establecidos políticamente. Es más, en muchos casos las personas se integran con el único propósito de defender y mantener mejor estos vínculos comunitarios. En resumen, las comunidades transnacionales y las redes sociales, que constituyen el capital social de los migrantes, son dos caras de una misma moneda. En la cara negativa, como estrategias de respuesta pero no de “salida”, sirven para reproducir las condiciones de subordinación social creadas por la globalización. En otras palabras, permiten la reproducción social de los inmigrantes en un entorno hostil, pero al no desafiar el sistema de estratificación social que es la causa primigenia de la vulnerabilidad de los migrantes, dejan que este sistema se perpetúe a sí mismo. Además, al garantizar la reproducción social, este mecanismo sirve también a los intereses de un sistema basado en la explotación de los migrantes. La cara positiva es que, al facilitar un ámbito alternativo de pertenencia y acción, las comunidades transnacionales pueden servir también de base social para que los migrantes (que de ordinario ocupan una posición subordinada tanto en el país de origen como en el país de destino) puedan eludir los estrechos marcos de negociación impuestos por la globalización y la persistencia de las fronteras. Un ejemplo de ello son las “asociaciones del lugar de origen”, llamadas popularmente “clubes de migrantes”. Inicialmente estas asociaciones se crearon para que los naturales de un determinado país pudieran celebrar festividades y mantener algunas tradiciones de sus comunidades de origen, y también como mecanismos de ayuda mutua y solidaridad. Pero sus actividades pronto se extendieron a las comunidades de origen, principalmente encauzando recursos financieros y materiales a dichas comunidades y mejorando las condiciones de vida de sus compatriotas. Estas actividades han elevado a esos inmigrantes a la condición de actores políticos suficientemente influyentes para negociar con las autoridades mexicanas, especialmente a los niveles estatal y local. Algunas de esas asociaciones se han dedicado a la política en el país de destino, defendiendo activamente los derechos

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económicos, laborales, humanos y políticos de sus compatriotas en los Estados Unidos. Con esta finalidad, a menudo se crean coaliciones con organizaciones comunitarias, sindicatos, organizaciones no gubernamentales y otras asociaciones civiles que defienden los derechos de la población estadounidense en general, y que ofrecen también un medio activo de participar en el país de destino. Estas son, en términos generales, las características de las comunidades transnacionales y el marco en el que funcionan. No obstante, las relaciones que se establecen entre esas comunidades y la sociedad receptora no están predeterminadas, sino que dependen de las decisiones que adopten los diferentes actores y de los modelos de integración que se establezcan en cada caso. En consecuencia, podemos imaginar diferentes hipótesis de integración, todas ellas con sus tensiones y conflictos propios. Por ejemplo, las comunidades transnacionales podrían disolverse como el hielo en un cubo de agua, de modo que la cantidad de agua aumenta pero no cambia su composición. O podrían tener un comportamiento parecido al del azúcar, disolviéndose finalmente en la sociedad receptora pero aportando un nuevo “aroma” a su cultura y su identidad (“endulzando” la sociedad estadounidense, en este caso). En otras palabras, un modelo de integración podría prever que la sociedad receptora absorbiese no sólo a los inmigrantes sino también su cultura, cambiando ella misma en el curso de este proceso. Otra posibilidad es que las comunidades transnacionales se comporten como una roca en este mismo cubo de agua, y que se mantenga una separación estricta y duradera entre los dos elementos. Aunque los efectos de la erosión harían que partes de la comunidad transnacional se separaran gradualmente, no serían nunca absorbidas o asimiladas por la sociedad receptora. Una hipótesis mucho más improbable, a nuestro juicio, es la que parece haber previsto Huntington, para el cual la integración se parece a una esponja y la comunidad transnacional acaba absorbiendo y suplantando a la comunidad que existía originalmente.

Conclusiones

Por más esfuerzos que hagamos por sistematizarla, la realidad siempre nos llevará ventaja. En el caso de la migración internacional, la creciente integración entre los países causada por la globalización ha hecho que pasasen de moda muchas de las teorías y conceptos con los que se abordó el fenómeno, ya que las migraciones han adoptado nuevas formas que

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no encajan en los moldes tradicionales. A diferencia de lo que ocurría en anteriores episodios, ahora no son resultado de desequilibrios temporales o cíclicos en el mercado del trabajo de los países occidentales o de la necesidad de colonizar, ni tampoco los inmigrantes se asimilan adoptando la identidad nacional de la sociedad de destino. Las nuevas condiciones de producción en las sociedades occidentales hacen que la demanda de empleos inestables y de bajo nivel de calificaciones por parte de la mano de obra migrante sea permanente. El desarrollo de circuitos migratorios significa que esta necesidad de mano de obra puede satisfacerse ininterrumpidamente pero que, inevitablemente, el aumento de los flujos y la vulnerabilidad de los migrantes han dado lugar a la creación de comunidades transnacionales, y esto a su vez está cambiando la manera en que se integran los migrantes. En este contexto, el transnacionalismo no es sólo un fenómeno social emergente, sino que está resultando ser un paradigma que nos permite interpretar las peculiaridades de la migración internacional en la era de la globalización. Por este motivo, una de las primeras tareas de las ciencias sociales consistirá en desarrollar este nuevo paradigma, si quieren abordar el fenómeno de la migración internacional. No obstante, con los conocimientos que tenemos ahora podemos extraer algunas conclusiones de naturaleza política que podrían contribuir a que la intensificación de la migración internacional y la aparición de comunidades transnacionales, como fenómenos históricos irreversibles, se desarrollen con los menores traumatismos posibles. 1. Como observábamos más arriba, en el mundo contemporáneo se están produciendo dos fenómenos paralelos: la desaparición virtual de las fronteras como obstáculos a la movilidad para algunos, y su mayor rigidez para otros. Mientras que el primer proceso es una adaptación necesaria a la globalización, el segundo no es más que un intento fútil de detener un fenómeno irreversible. Debemos ser conscientes de la naturaleza irreversible de la integración y de las ventajas que puede depararnos. Convendría pues analizar más a fondo los beneficios resultantes de la mayor movilidad de la mano de obra, como ejercicio educativo en beneficio de la opinión pública de los países occidentales, para sentar las bases sociales y políticas que permitan una integración menos traumática de los inmigrantes. El envejecimiento de los países occidentales (especialmente el Japón y Europa), por ejemplo,

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muestra que una mayor movilidad de la mano de obra no es solamente inevitable, sino también necesaria. 2. A pesar de los intentos de poner freno a la inmigración, este fenómeno se ha convertido en uno de los principales motores de la globalización. El proceso de globalización tiene, desde luego, sus aspectos buenos y malos, pero una adecuada regulación del mismo podría ofrecer una mejor calidad de vida para todos al costo más bajo posible. Por consiguiente, es del todo injusto que los inmigrantes asuman una proporción tan elevada del costo de la globalización, en forma de obstáculos al movimiento y de una explotación excesiva en el lugar de trabajo. En muchos países de emigración, por ejemplo, las remesas que envían los migrantes internacionales a sus familias superan el volumen de la inversión extranjera directa (por no hablar de la ayuda al desarrollo). Por consiguiente, son los migrantes los que están aportando la mayor contribución al desarrollo y el bienestar de sus países de origen. Facilitar el envío de remesas y reducir las comisiones percibidas sobre esas operaciones debería considerarse no sólo un acto de decencia, sino también un medio eficaz de promover el ­desarrollo. 3. La configuración del sistema de producción, y en particular la asignación automática de migrantes a determinados sectores y ocupaciones, da lugar a la creación de fronteras internas. Estas fronteras no son una necesidad del sistema de producción, sino el resultado de ciertos prejuicios ideológicos que proporcionan una ventaja abusiva derivada de la sobreexplotación de la mano de obra migrante. Por este motivo, las relaciones de poder en el mercado del trabajo, que tienden a descompensarse en favor de los empleadores en el mejor de los casos, son especialmente desfavorables para los trabajadores migrantes. Esto es especialmente cierto en el caso de los migrantes indocumentados, que no pueden gozar de la protección de que disfrutan los otros trabajadores. Si consideramos que la necesidad de mano de obra migrante es una característica intrínseca de los mercados del trabajo en los países occidentales, la persistencia de este estado de cosas hace pensar que existe la voluntad de mantener a los inmigrantes en una posición que facilite su explotación. Si bien la solución de este problema es compleja, la adopción de medidas para llevar a

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Migración sin fronteras

la superficie la economía subterránea mejoraría sustancialmente las condiciones de vida de muchos trabajadores migrantes. 4. En particular, consideramos que las características actuales de la migración como proceso que genera esferas transnacionales de pertenencia y acción hacen inútiles los esfuerzos de los Estados por limitar la movilidad de las personas. Esto se debe, en primer lugar, a que los modos en que los actores participan en la migración, y la experimentan, son cada vez más amplios y diversos, lo que hace imposible un control estricto de la inmigración, particularmente cuando lo que se quiere es reducirla. Y, en segundo lugar, estos campos transnacionales no están limitados a la movilidad de las personas sino que incluyen –y esto es fundamental– un sistema de redes por el cual se mueven y se intercambian bienes materiales y simbólicos. Dada esta situación sobre el terreno, y la necesidad de quitar hierro a las posibles tensiones y conflictos del proceso, las políticas de integración deberían concentrarse en dos cosas: una concepción modificada de la ciudadanía que refleje la nueva realidad multicultural de los países occidentales, y un esfuerzo vigoroso por combatir las formas de exclusión que padecen los inmigrantes, aunque, para que este esfuerzo sea realmente eficaz, sería sin duda necesario un cambio profundo en el modelo de producción. Por lo tanto, en vista del papel destacado que las nuevas formas de aplicación de las políticas del sector público atribuyen a la sociedad civil, sería conveniente reconocer a las instituciones y los actores que forman parte de las comunidades transnacionales como interlocutores sociales en el proceso de adopción de decisiones.

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Capítulo 12

La libre circulación de los migrantes calificados en América del Norte Rafael Alarcón*1

Introducción

Quizás sea ilusorio imaginar una migración sin fronteras cuando nos encontramos en la ciudad de Tijuana, en la frontera entre México y los Estados Unidos. Los municipios de Tijuana y San Diego County están separados por un muro de metal oscuro, reforzado con vallas en algunas secciones y estrechamente vigilado por centenares de agentes de las patrullas fronterizas de los Estados Unidos que, con equipo electrónico militar, tratan de detener a las personas que cruzan clandestinamente desde la parte mexicana. En octubre de 2006, el Presidente George Bush firmó la Ley de la Valla de Seguridad, que da instrucciones al Departamento de Seguridad Interna para construir una valla de 700 millas de longitud a lo largo de la frontera entre México y los Estados Unidos. El origen de estos acontecimientos se remonta a más de una década: a finales de 1993, el Gobierno estadounidense decidió reforzar la vigilancia de su frontera con México para poner fin a la migración de personas indocumentadas, aplicando dos importantes medidas: un aumento sustancial del presupuesto del ahora denominado Departamento de Seguridad Interna, y una concentración de recursos en la instalación de muros y equipos de vigilancia electrónica en las rutas *

Deseo agradecer los comentarios y las sugerencias de Antoine Pécoud y María Eugenia Anguiano, y la valiosa asistencia técnica de Maricarmen Ochoa, Telesforo Ramírez y Manuel Tapia.

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Migración sin fronteras

fronterizas que vienen utilizando tradicionalmente los migrantes indocumentados (Cornelius, 2001; Reyes et al., 2002). El resultado de todo ello ha sido una frontera fortificada, que ha obligado a los indocumentados a tratar de cruzar la frontera por sectores más áridos y peligrosos, donde muchos de ellos se ahogan en los ríos o los canales o mueren de calor en el desierto, o de frío en las montañas. Se ha calculado que desde 1994 más de 3.000 personas han fallecido mientras trataban de cruzar la frontera (Alonso Meneses, 2003). Lo más aproximado a la migración sin fronteras en América del Norte es el caso de los migrantes calificados de México, que pueden cruzar más libremente las fronteras de los Estados Unidos y el Canadá. A los efectos del presente capítulo, consideraremos que los “migrantes calificados” son aquellas personas de 25 años de edad como mínimo que han completado por lo menos cuatro años de estudios a nivel universitario o han obtenido una maestría o un doctorado.1 Las políticas de inmigración, el poder de las corporaciones y sus propios recursos de clase permiten a estos migrantes cruzar las fronteras y participar en los mercados del trabajo de la economía global con más facilidad que los migrantes no calificados (Alarcón, 2000). Robert Reich (1992) sostiene que la expansión de la economía global está creando las condiciones para la aparición de “analistas simbólicos” que identifiquen, negocien y resulevan problemas mediante la manipulación de símbolos. Algunos de esos profesionales con un mercado de trabajo global son investigadores científicos, ingenieros, abogados, agentes inmobiliarios, estrategas de la comercialización, directores artísticos, escritores, músicos y profesores universitarios. Manuel Castells (1996) muestra que existe un mercado global del trabajo para un segmento pequeño, pero en crecimiento, de profesionales y científicos que se dedican a la investigación y la innovación, la ingeniería más reciente, la gestión financiera y los servicios de negocios y esparcimiento más modernos. En su opinión, las fronteras nacionales limitan a estos profesionales, dada la existencia de una economía que es a la vez global y de información. No obstante, Castells no cree que exista un mercado del trabajo global auténtico para todos, porque esta economía global también está segmentada. 1. La definición de “profesionales” adoptada es la del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática de México (INEGI), 1995.

La libre circulación de los migrantes calificados en América del Norte

325

En el presente capítulo se examina el efecto de las políticas de inmigración de los Estados Unidos y el Canadá en la migración calificada (temporal o permanente) procedente de México, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). El Tratado entró en vigor el 1 de enero de 1994, después de negociaciones difíciles y complejas entre los gobiernos del Canadá, México y los Estados Unidos. De estos tres países, México era el país de origen de un gran número de trabajadores no calificados empleados en los Estados Unidos sin autorización legal. El TLC permitía la libre circulación de bienes, servicios e información, pero excluyó el libre desplazamiento de los trabajadores en la región de América del Norte. Desde un principio, la delegación de México borró del programa de las negociaciones la cuestión de la movilidad de los trabajadores para que no hubiera impedimentos a la aprobación del Tratado (Castañeda y Alarcón, 1991). No obstante, los tres países firmantes del TLC establecieron los llamados “visados TLC” (“NAFTA visas”) para facilitar el empleo temporal de profesionales en la región norteamericana, como una forma tímida de promover la circulación de sus trabajadores en la región con miras al logro de los objetivos del Tratado. El presente capítulo se divide en cuatro secciones. La primera contiene una descripción general del fenómeno de la emigración de México, con especial atención a la migración de personal calificado. Las dos secciones siguientes estudian las políticas de migración de los Estados Unidos y el Canadá, utilizando como marco del análisis datos sobre la migración mexicana a esos dos países en los primeros años del siglo XXI. La cuarta sección trata en particular de la distribución de los visados TLC en los tres países en 2003. En la conclusión se pasa revista a los principales argumentos expuestos en este estudio.

La migración de los trabajadores calificados de México

Según cifras del Censo general de población y vivienda, en 2000 México tenía 97.361.711 habitantes (Puig, 2000). Por su parte, el Censo de población de los Estados Unidos calculó que en ese mismo año había 9.177.487 inmigrantes mexicanos residiendo en los Estados Unidos, lo que representa casi el 10% de la población total de México. Esta población de emigrantes hace que en la actualidad la emigración mexicana sea la mayor diáspora del mundo, concentrada casi por entero en los Estados Unidos. En el año 2000 los mexicanos constituían el principal

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Migración sin fronteras

grupo de extranjeros en ese país y representaban el 30% de todos los inmigrantes, muy por delante de los nacionales de China, Filipinas, India y Viet Nam (Malone et al., 2003). Además, a la inmigración mexicana corresponde la mayor proporción de personas desprovistas de autorización legal para residir en el país. Jeffrey Passel (2004) estimó que en marzo de 2002 había unos 9,3 millones de inmigrantes indocumentados en los Estados Unidos, de los cuales 5,3 millones (57%) procedían de México. En cambio, la migración mexicana al Canadá es mínima, y los mexicanos representan una reducida proporción del total de inmigrantes en el Canadá. El único proceso migratorio importante entre los dos países se produce en el marco de un programa de contratación, en virtud del cual todos los años unos pocos miles de agricultores mexicanos van al Canadá con empleos estacionales. La migración mexicana a los Estados Unidos se compone principalmente de trabajadores de nivel muy bajo de escolarización, que suelen destinarse a trabajos manuales mal pagados. Un estudio de Dianne Schmidley (2001) hace ver que, en comparación con los inmigrantes de Europa, Asia, África, el Caribe, Centroamérica, América del Sur y Canadá, los mexicanos son, entre otras cosas, los más jóvenes, los que presentan una mayor proporción de hombres en relación con las mujeres, y los que poseen un nivel educativo más bajo. Sólo un tercio de los inmigrantes mexicanos en los Estados Unidos de 25 años de edad o más (33,8%), poseen un nivel de educación igual, o más elevado, que el nivel secundario o la enseñanza superior. En cambio, el 81,3% de europeos, el 83,8% de asiáticos y el 94,9% de africanos de 25 años o más de edad poseen este nivel de escolarización. Sólo los inmigrantes de Centroamérica se aproximan a los porcentajes de los mexicanos, con un 37,3%, pero los procedentes de América del Sur y el Caribe poseen un nivel educativo más alto que los mexicanos, con porcentajes respectivos del 79,7% y el 68,1%. Asimismo, los inmigrantes mexicanos han vivido menos años en los Estados Unidos y presentan la proporción más baja de ciudadanos naturalizados. Forman parte de un mercado del trabajo que se caracteriza por los bajos sueldos, y su proporción en las especialidades profesionales y de gestión, así como en las ocupaciones técnicas, de ventas y de asistencia administrativa, es muy baja. Su máxima concentración se encuentra en empleos de operadores de maquinaria, obreros de fábrica

La libre circulación de los migrantes calificados en América del Norte

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o braceros, o bien en los sectores de la agricultura, la silvicultura y la pesca (Schmidley, 2001, pág. 41). ¿Existe una renuencia por parte de los profesionales mexicanos a emigrar a los Estados Unidos? Poco podemos decir a este respecto, ya que no se dispone de mucha información acerca de la migración de trabajadores mexicanos calificados. En un estudio anterior (Alarcón, 2000), utilicé un método cualitativo para determinar si los ingenieros y los científicos nacidos en México se integran en la industria de alta tecnología de Silicon Valley, en el norte de California, que es la región más desarrollada del mundo. La mayoría de esos profesionales pertenecen a la Asociación de Profesionales Mexicanos de Silicon Valley y llegaron a esta región por distintos caminos. La mayoría se desplazaron inicialmente a los Estados Unidos para seguir estudios de posgrado en una universidad estadounidense y, al terminar sus estudios, fueron contratados por las empresas de alta tecnología que les ayudaron a instalarse de manera temporal o permanente. El segundo grupo se compone de las personas que empezaron a trabajar en filiales de las empresas de alta tecnología en México y posteriormente fueron trasladados a la central de Silicon Valley. Unos pocos llegaron a los Estados Unidos como familiares de los migrantes y se integraron en su sistema educativo. Por último se encuentran los llamados “braceros de alta tecnología” que, al igual que los braceros estacionales mexicanos del pasado, trabajan temporalmente en los Estados Unidos. La mayoría de esos migrantes poseen el visado H-1B que les permite una estancia máxima de seis años, aunque luego pueden solicitar la residencia permanente. En un reciente estudio sobre la fuga de cerebros en México, Castaños-Lomnitz et al. (2004) determinaron que los profesionales de la ingeniería eran los que tenían más probabilidades de ser contratados en el extranjero. Los Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido son los principales destinos para los que desean dedicarse a una actividad universitaria fuera de México. En el presente capítulo se examina cómo los migrantes calificados de México entran en los Estados Unidos o en Canadá, temporalmente o para quedarse. Los datos del Censo de población de México ofrecen una estimación aproximada del número de profesionales que reúnen las condiciones para trabajar en esos países. En el Cuadro 12.1 puede verse la distribución por sexos de las personas de 25 años o más que declararon que habían completado por lo menos cuatro años de estudio de nivel universitario o poseían una maestría o un doctorado.

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Migración sin fronteras

Cuadro 12.1: Distribución por sexos de la población mexicana de 25 años o más con un nivel de educación profesional o de posgrado, 2000 Número

Porcentajes por sexos

Nivel académico

Nivel académico

Profesional

Maestría o doctorado

Total

Profesional

Maestría o doctorado

Total

Hombres

2.095.468

226.900

2.322.368

57,8

63,5

58,3

Mujeres

1.528.840

130.545

1.659.385

42,2

36,5

41,7

Total

3.624.308

357.445

3.981.753

100,0

100,0

100,0

Fuente: sobre la base de una muestra del 12º Censo general de población y vivienda de México, 2000.

En el Cuadro 12.1 puede verse que, de la población total de México, casi 4 millones de personas (3.981.753) de 25 años de edad o más poseían un diploma de enseñanza superior (una calificación profesional, una maestría o un doctorado) en 2000. Esta es la estimación del grupo de trabajadores calificados que podrían obtener un visado temporal o de inmigración en el Canadá o de los Estados Unidos. En 2000, más de la mitad de los profesionales (51,3%) estaban distribuidos en las once disciplinas siguientes, or orden de importancia: contabilidad, derecho, administración, enseñanza básica, medicina, ingeniería civil, ingeniería informática, arquitectura, ingeniería industrial, ingeniería agrícola e ingeniería mecánica.

La política de inmigración de los Estados Unidos y la migración mexicana

La política de inmigración de los Estados Unidos se basa en cuatro principios fundamentales: reagrupación familiar; admisión de inmigrantes que posean los conocimientos laborales de los que hay demanda; protección de los refugiados y diversificación de los inmigrantes en cuanto a su país de origen (Wasem, 2004, pág. 1). Mientras que la importancia numérica de la reagrupación familiar ha sido evidente desde que empezó a aplicarse la Ley sobre Inmigración y Nacionalidad de 1952, sólo en 1990 el Congreso de los Estados Unidos tuvo en cuenta de manera más directa el capital humano de los inmigrantes, al hacer hincapié en la educación y los conocimientos laborales de los nuevos inmigrantes. La Ley de Inmigración de 1990 aumentó significativamente la proporción de visados por motivos laborales, que pasó de un máximo anual de 54.000 a 140.000.

La libre circulación de los migrantes calificados en América del Norte

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Cuadro 12.2: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos, por tipos y clases de admisión, 2003 Inmigrantes preferentes Inmigrantes patrocinados por su familia • Hijos/hijas solteros de ciudadanos estadounidenses • Cónyuges de residentes en el extranjero • Hijos/hijas casados de ciudadanos estadounidenses • Familiares de ciudadanos estadounidenses Inmigrantes con empleo • Trabajadores prioritarios/extranjeros con capacidades excepcionales • Profesionales con títulos universitarios superiores • Trabajadores calificados, profesionales, otros trabajadores • Inmigrantes especiales • Creación de empleo Familiares inmediatos de ciudadanos estadounidenses Refugiados y solicitantes de asilo Inmigrantes diversos Legalización de la IRCA Otros inmigrantes Total de inmigrantes

158.894 21.503 53.229 27.303 56.859 82.137 * 14.544 15.459 46.613 5.452 65 332.657 44.927 46.347 39 40.826 705.827

Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos, 2004 (Cuadro 5). * En el Cuadro 5 original del Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004) se indica un total de 82.137 visados para personas con empleo, lo cual es erróneo. La cifra correcta es de 82.133.

En virtud de la Ley de Inmigración de 1990, todos los años se conceden 40.000 visados de inmigrante a trabajadores prioritarios, o sea, los inmigrantes dotados de una capacidad “extraordinaria” en ciencias, artes, educación, empresa o deportes. Esta categoría incluye a los profesores e investigadores de alto nivel y a ciertos ejecutivos y gerentes de las empresas multinacionales. La segunda categoría proporciona 40.000 visados todos los años para inmigrantes con títulos universitarios superiores o con una capacidad “excepcional” en las ciencias, las artes o la empresa. La tercera categoría, bajo la que se conceden otros 40.000 visados, corresponde a la de otros trabajadores calificados o no calificados, aunque para estos últimos sólo se prevén 10.000 visados. La categoría de inmigrantes especiales está reservada a ciertas ­jerarquías eclesiásticas y miembros de órdenes religiosas, y a empleados del Gobierno de los Estados Unidos que trabajen en el extranjero, que tienen acceso a 10.000 visados al año. Por último, la quinta categoría prevé la concesión de 10.000 visados al año a empresarios que instalen nuevas empresas comerciales e inviertan de un mínimo de medio millón a un máximo de tres millones de dólares en los Estados Unidos. Estas

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Migración sin fronteras

inversiones han de crear por lo menos diez empleos de jornada completa para trabajadores de los Estados Unidos (Calavita, 1994; Papademetriou, 1996; Yale-Loehr, 1991). Como puede verse en el Cuadro 12.2, en 2003 los Estados Unidos admitieron un total de 705.827 inmigrantes. La mayor proporción de admitidos –332.657 personas (47,1%)– eran familiares inmediatos de ciudadanos de los Estados Unidos (cónyuges, padres o hijos), para los cuales no hay ninguna restricción de número. Además, a 158.894 migrantes (22,5%) se les admitió en el marco del régimen preferencial de reagrupación familiar, que está regido por un sistema de cuotas de cuatro categorías y a 82.137 (11,6%) con el régimen preferencial del empleo, con cinco categorías diferentes, mientras que 46.347 (6,5%) se hicieron residentes permanentes al amparo del programa de diversificación de visados. Los restantes 85.792 (12,2%) son refugiados y otros tipos de inmigrantes admitidos dentro de otras categorías. Es importante observar, con respecto a los visados para personas con empleo, con un total de 140.000 visados disponibles todos los años, que en 2003 sólo fueron admitidas 82.137 personas. Meyers y Yau (2004) informan de una reducción del 53% del número de visados concedidos de este tipo, en comparación con 2002. Cuadro 12.3: Inmigrantes admitidos en los Estados Unidos por razón de empleo preferencial, 2003 Inmigración total México

Empleo preferencial

Porcentaje de inmigración total 2,8

115.864

3.261

India

50.372

20.560

Filipinas

45.397

9.756

21,5

China

40.659

7.511

18,5

El Salvador

28.296

752

2,6

República Dominicana

26.205

159

0,6

Viet Nam

22.133

119

0,5

705.827

82.137

11,6

Todos los países

40,8

Fuente: Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos 2004 (Cuadro 8).

El Cuadro 12.3 muestra las cifras de los siete países que aportan el mayor número de inmigrantes admitidos en los Estados Unidos como residentes permanentes por razón de empleo en 2003. El principal país es México, que obtuvo el número más alto de visados de inmi-

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grantes (115.864), aunque sólo 3.261 de ellos (2,8%) lo obtuvieron en razón de su empleo. Con la excepción de Viet Nam, los países asiáticos presentan proporciones mucho más altas de inmigrantes con empleo que los países latinoamericanos. Por ejemplo, mientras que el 40,8% de inmigrantes de la India fueron admitidos porque tenían empleos preferenciales, la cifra correspondiente a los mexicanos fue del 2,8%. ¿Qué mecanismo explica esta baja proporción de migrantes mexicanos con empleo? Evidentemente, la gran mayoría de migrantes mexicanos a los Estados Unidos se desplazan por razones de reagrupación familiar. Esto es imputable a la proximidad geográfica, a la existencia de grandes comunidades mexicanas en varias regiones y al acceso a sólidas redes sociales. Pero, ¿por qué no intervienen esos factores en el caso de la migración calificada? En lo que se refiere a los visados de empleo temporal H-1B, que se concibieron para los trabajadores temporales empleados en “ocupaciones especiales” que necesitaban conocimientos muy especializados y por lo menos una licenciatura o un grado equivalente, los datos del Departamento de Seguridad Interna (2004) muestran de nuevo que los migrantes procedentes de la India ocupan el primer lugar, con una quinta parte de los visados concedidos en 2003. Está sobradamente demostrado que un elevado número de ingenieros informáticos de la India se sirven de estos visados para trabajar en la industria de alta tecnología de los Estados Unidos (Lakha, 1992; Alarcón, 2001). Según el Departamento de Seguridad Interna (2004, Cuadro 25), en 2003 fueron admitidas 360.498 personas con visados H-1B. De este total, los migrantes procedentes de la India obtuvieron 75.964 visados (el 21,1%), seguidos por los migrantes del Reino Unido, con 31.343 (8,7%), el Canadá, con 20.947 (5,8%), México, con 16.290 (4,5%) y Francia, con 15.705 (4,3%). El hecho de que México ocupe el cuarto lugar entre los receptores de este tipo de visados, con una cifra superior a la de Francia, Alemania, Japón, China, Colombia y el Brasil, denota la mayor inclinación de los trabajadores calificados mexicanos a incorporarse temporalmente a los mercados del trabajo de los Estados Unidos mediante el visado H-1B, que se concede inicialmente para tres años y puede renovarse por otros tres. Además, este visado puede facilitar la residencia permanente.

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Migración sin fronteras

La política de inmigración del Canadá y la migración mexicana

La política de inmigración del Canadá favorece claramente a los inmigrantes calificados. Este sistema divide a los inmigrantes en cinco categorías: trabajadores calificados (denominados también “inmigrantes económicos”); cónyuges y personas a cargo de los trabajadores calificados; empresarios, inversores y personas autoempleadas admitidas con lo que se denomina “clase de negocios”; personas admitidas con fines de reagrupación familiar, y refugiados. Desde 1995, la categoría de trabajadores calificados y sus cónyuges y personas a cargo es la más numerosa. Este proceso ha ido acompañado de una fuerte reducción de la categoría de reagrupación familiar, que incluye a los familiares remotos patrocinados por residentes en el Canadá (Ministerio de Obras Públicas y Servicios del Gobierno, 2003a). Cuadro 12.4: Distribución de trabajadores inmigrantes calificados admitidos en el Canadá, con arreglo a los diez principales países de última residencia permanente, 1996-2000 País China India Hong Kong Pakistán Taiwan Francia Filipinas Irán (República Islámica del) Reino Unido y colonias Rumania Diez principales países Otros países Total

Número 38.486 17.448 15.301 13.930 9.636 9.492 7.887 6.518 6.330 5.984 131.012 85.696 216.708

Porcentaje 17,8 8,1 7,1 6,4 4,4 4,4 3,6 3,0 2,9 2,8 60,5 39,5 100,0

Fuente: Ciudadanía e Inmigración del Canadá 2004 (Cuadro 6).

Hasta los años 60, la gran mayoría de inmigrantes en el Canadá eran personas desprovistas prácticamente de toda educación formal. No obstante, en 1967 se implantó un sistema de puntos para la selección de inmigrantes calificados (Reitz, 2004, págs. 100–106). Con arreglo a la Ley de Inmigración y Protección de los Refugiados, de 2002, los criterios para la selección de trabajadores calificados dan prioridad a las calidades del capital humano y las técnicas flexibles, más que a ocupa-

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ciones específicas a las que aspiren los inmigrantes, como ocurría en el pasado. Este nuevo sistema de puntos da preferencia a la educación, los idiomas, la experiencia laboral, la edad, el empleo ofrecido y la capacidad de adaptación (Tolley, 2003). El Departamento de Ciudadanía e Inmigración del Canadá tiene un sitio Web (http://www.cic.gc.ca/ english/skilled/qual-5.html), en el que se detalla el sistema de puntos que pueden utilizar los que deseen inmigrar al Canadá para evaluar su potencial, de conformidad con el capital humano y las técnicas flexibles que posean. El Cuadro 12.4 muestra los diez principales países de última residencia permanente de los inmigrantes calificados admitidos en el Canadá entre 1996 y 2000. Los principales países son China, India, Hong Kong y Pakistán. México no figura entre los diez países que proporcionan más migrantes calificados al Canadá. Jeffrey Reitz (2004, pág. 101) señala que en los años 90 el Canadá admitió entre 200.000 y 250.000 inmigrantes al año, lo que representa una tasa de inmigración per cápita que triplica la de los Estados Unidos. En el Cuadro 12.5 puede verse que entre 1961 y 2000, al tiempo que la inmigración procedente del Reino Unido y los Estados Unidos perdía mucho terreno, la procedente de Asia, y en particular la de Hong Kong, aumentó con rapidez. En este contexto, la inmigración procedente de México ha sido insignificante y ni siquiera ha alcanzado el 1%, aumentando de 2.100 personas en los años 60 a 12.700 en los años 90.2 En cambio, México ocupa un lugar muy destacado en la clasificación de los trabajadores temporales que entran en el Canadá. En 2002 Canadá admitió a 87.910 personas con visados de trabajo temporales, de las cuales 20.302 procedían de los Estados Unidos (23%) y 11.393 de México (13%). De los países restantes, el Reino Unido, Australia, Jamaica y Japón aportaron por lo menos 5.000 trabajadores (Ministerio de Obras Públicas y Servicios del Gobierno, Canadá, 2003b). Una proporción fundamental de los migrantes temporales mexicanos que van a trabajar al Canadá participan en el Programa de trabajadores agrícolas estacionales mexicanos, un acuerdo firmado por los gobiernos de los dos países en 1974. Según Gustavo Verduzco 2. Según Mueller (2005), una posible explicación del reciente aumento de la población canadiense nacida en México es el regreso de los menonitas que emigraron a México en los años 20.

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Migración sin fronteras

(1999, pág. 177–178), el Gobierno canadiense concibió inicialmente este programa como medio de ayudar a los países menos desarrollados; el programa dio comienzo en 1966 con Jamaica y prosiguió, un año después, con Trinidad y Tobago y Barbados. En 1974, 203 trabajadores mexicanos habían ido al Canadá a buscar trabajo: en 1996 su número fue de 5.211. Verduzco considera que el programa ha sido un éxito tanto para el Canadá como para México ya que, aunque viene funcionando desde hace muchos años, no ha producido una gran afluencia migratoria de mexicanos al Canadá. Además, se han registrado muy pocos casos de deserción de trabajadores. Cuadro 12.5: Distribución de los inmigrantes en el Canadá por país de origen, 1961-2000: países seleccionados País de origen Hong Kong China Filipinas Taiwan Estados Unidos Reino Unido Corea del Sur México Australia

1961-1970 Número % 36.500 2,6 1.400 0,1 – – – – 161.600 11,4

1971-1980 Número % 83.900 5,8 600 0,7 54.100 3,8 9.000 0,6 178.600 12,4

341.900 – 2.100 26.400

216.500 16.000 6.100 14.700

24,2 – 0,1 1,9

15,0 1,1 0,4 1,0

1981-1990 Número % 129.300 9,7 36.200 2,7 65.400 4,9 14.300 1,1 75.700 5,7 92.300 16.500 6.900 5.100

6,9 1,2 0,5 0,4

1991-2000 Número % 240.500 10,9 181.200 8,2 131.100 5,9 79.600 3,6 60.600 2,7 57.200 43.200 12.700 8.600

2,6 2,0 0,6 0,4

Fuente: Reitz, 2004, pág. 104, Cuadro 3.1

Los visados TLC y los profesionales mexicanos

Los visados TLC tienen su origen en el Tratado de Libre Comercio en América del Norte y en la relación comercial especial que existe desde 1994 entre el Canadá, los Estados Unidos y México. Estos visados, que conceden los tres países, tienen por objeto permitir que profesionales de uno cualquiera de esos países puedan trabajar temporalmente en los otros dos, para promover una relación comercial efectiva. Desde el punto de vista de los Estados Unidos, un extranjero no inmigrante del TLC es un ciudadano del Canadá o de México admitido en los Estados Unidos para dedicarse a actividades comerciales a nivel profesional, con arreglo a lo establecido en el Tratado (Office of the Federal Register, 2004). El Artículo 1601 del TLC afirma la necesidad de facilitar la migración temporal de esos trabajadores de conformidad con

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el principio de reciprocidad, y de la importancia de establecer criterios y procedimientos transparentes con esta finalidad.3 Hay cuatro categorías de visados TLC: visitantes de negocios, comerciantes e inversores, personal trasladado internamente por la empresa y profesionales. Los requisitos para obtener el visado TLC con objeto de trabajar en los Estados Unidos no son los mismos para los canadienses que para los mexicanos. Los requisitos para los ciudadanos mexicanos son los siguientes: el empleador ha de presentar una carta de empleo que indique que el trabajo en cuestión requiere las capacidades profesionales estipuladas en el Capítulo 16, Anexo 1603, Apéndice 1603 del TLC. Por su parte, el solicitante debe presentar al Cónsul de los Estados Unidos una carta de oferta de empleo profesional en la que se describa la actividad que llevará a cabo, la finalidad de la entrada y la duración de la estancia en el país, asi como pruebas del estatuto profesional del trabajador.4 A diferencia de lo que ocurre con los mexicanos, los ciudadanos canadienses no necesitan visado para entrar en los Estados Unidos, sino que pueden obtener el necesario permiso de los Servicios de Ciudadanía e Inmigración en el punto de entrada en el país. El visado TLC tiene una validez de un año, que puede prolongarse indefinidamente si el empleador lo solicita. Sin embargo, a diferencia del visado H-1B, el visado TLC no facilita la adquisición de la residencia permanente en los Estados Unidos. En el Cuadro 12.6 puede verse el número de visados TLC concedidos por los tres gobiernos norteamericanos en 2003. La primera sorpresa con que nos encontramos es que, mientras que México es, de los tres países firmantes, el que recibe el mayor número de trabajadores en el marco del TLC, es el que menos trabajadores envía en estas mismas condiciones. Este desequilibrio se debe en parte a que para trabajar en los Estados Unidos o el Canadá es necesario conocer el inglés o el francés. Además, podemos pensar que hay más personas profesionalmente capacitadas en Canadá y los Estados Unidos que en México. Asimismo, hay más inversiones canadienses y estadounidenses en México que inversiones mexicanas en los otros dos países, 3. Tratado de Libre Comercio en América del Norte entre el Canadá, los Estados Unidos y México. http://tratados.sre.gob.mx/tratados/MEX-AMERICAN. PDF 4. Véase el sitio Web del Departamento de Estado de los Estados Unidos: http:// travel.state.gov/visa/tempvisitors_types_temp_nafta.html

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Migración sin fronteras

de modo que lo que indica el número de trabajadores con visados TLC es simplemente que las economías del Canadá y los Estados Unidos son más fuertes que la economía mexicana. Esta última hipótesis parece verse corroborada por los datos facilitados por el Instituto Nacional de Migración de México en 2003, año en que la mayor parte de los visitantes con visado TLC fueron hombres de negocios. El Instituto calculó que en 2003 un total de 304.209 ciudadanos canadienses o estadounidenses habían viajado a México con visados TLC, de los cuales el 75% eran hombres de negocios, el 20% profesionales, el 3,5% inversores y comerciantes, y sólo el 1,5% personal trasladado en el interior de las empresas.5 Esto hace pensar que los trabajadores calificados en América del Norte viajan más como consecuencia de las estrategias empresariales que por decisión propia. Cuadro 12.6: Número de titulares de visados TLC admitidos en el Canadá, México y los Estados Unidos, por país de ciudadanía, 2003 País de ciudadanía Canadá México Estados Unidos Total

Canadá – 110 5.657 5.767

País de destino México 21.676 – 282.533 304.209

EE.UU. 58.177 1.269 – 59.446

Fuente: Ciudadanía e Inmigración del Canadá (2005), Instituto Nacional de Migración de México (2004, Cuadro FMTV) y Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (2004, Cuadro 25).

Conclusiones

Una de las principales conclusiones de nuestro trabajo es que la “migración sin fronteras” todavía es un proceso complicado para los migrantes calificados de México. Aunque las políticas de inmigración de los Estados Unidos y el Canadá alientan explícitamente la migración de estas personas, muy pocas de ellas consiguen aprovechar la oportunidad. Esto hace pensar que no basta con “abrir las fronteras”; lo que hace falta es información, acceso a las redes sociales y conocimientos de idiomas, entre otras cosas. Teniendo en cuenta que en 2000 había unos 4 millones de mexicanos con cuatro años por lo menos de estudios universitarios o con 5. Véase el sitio Web del Instituto Nacional de Migración: www.inami.gob.mx/ paginas/estadisticas/ene04/registro.mht

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

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un titulación de maestría o doctorado, el número de mexicanos admitidos en los Estados Unidos en 2003 como residentes permanentes en régimen de empleo preferencial parece muy bajo (3.261). Esta cifra aún pierde más consistencia si consideramos que incluye a los inmigrantes principales y a sus familias. En comparación, en este mismo año 112.603 personas fueron admitidas en los Estados Unidos porque eran familiares cercanos de ciudadanos estadounidenses o habían quedado incluídas en las cuotas preferenciales de reagrupación familiar. En el Canadá, las cifras de la migración permanente de mexicanos calificados siguen siendo muy bajas. La migración temporal de mexicanos calificados inspira otras consideraciones. En primer lugar, la cifra de 16.290 mexicanos que obtuvieron visados H-1B para trabajar en los Estados Unidos es relativamente alta. Por otra parte, el número de ciudadanos mexicanos que recibieron un visado TLC en 2003 fue muy bajo (110 entraron en el Canadá y 1.269 entraron en los Estados Unidos con estos visados). La posibilidad de que un visado H- 1B facilite la residencia permanente en los Estados Unidos es, muy probablemente, uno de los factores que explican esta diferencia, ya que el visado TLC no posee estas características. Esto apunta a los mecanismos sociales y culturales que explican la relativa renuencia de los profesionales mexicanos a migrar temporal o permanentemente a países como el Canadá y los Estados Unidos. Un aspecto central puede ser la falta de información, particularmente en relación con los visados TLC. No obstante, hay otros obstáculos, como el conocimiento de idiomas. También es probable que los profesionales mexicanos consideren que su condición socioeconómica es aceptable en un país donde una proporción muy elevada de la población está clasificada oficialmente en la categoría de pobres. Las clases medias urbanas de México pueden ver en la migración internacional una señal de fracaso, y es posible que los profesionales mexicanos no deseen que se les identifique con sus compatriotas de menor nivel de educación que engrosan las filas de los migrantes a los Estados Unidos. Es un hecho paradójico que, a diferencia de los profesionales, los migrantes mexicanos no calificados tropiezan con graves restricciones en su movilidad internacional. Hay muy pocos programas de trabajo temporal, como el plan del Canadá para los trabajadores agrícolas y el programa H-2A para los trabajadores agrícolas en los Estados Unidos. Los trabajadores no calificados desearían emigrar “sin fronteras” a los

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Migración sin fronteras

Estados Unidos, pero sus empleadores, a pesar de depender de ellos, no alientan a su gobierno a promover una migración decente y segura, como hacen los empleadores de los migrantes calificados en los Estados Unidos. Mientras las políticas de inmigración se hagan más restrictivas, la única vía abierta a esos trabajadores son sus redes sociales que, a pesar de todos los obstáculos –y el peligro de muerte–, les permiten cruzar las fronteras internacionales.

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Capítulo 13

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur Alicia Maguid

Introducción

La migración de entrada y de salida del Cono Sur de América Latina se produce en un entorno internacional caracterizado por el cambio económico, político y social. La universalización de la economía de mercado y la interdependencia cada vez mayor de la economía mundial conducen a la globalización de las actividades socioeconómicas a nivel internacional y en América Latina, abarcando no sólo el intercambio de mercancías, tecnología y servicios, sino también el desplazamiento de las personas. Paralelamente, se registra un proceso de integración económica regional: en América Latina han aparecido tres subregiones (la subregión andina, la subregión centroamericana y la subregión del Cono Sur), de las cuales la última –el MERCOSUR– da muestra de un fuerte dinamismo, con la reciente incorporación de varios países.1 1.

En marzo de 1991, los presidentes de la Argentina, el Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, que ponía en marcha un proceso de integración regional cuyo objetivo consistía en la formación de un mercado común, denominado MERCOSUR –o sea, Mercado Común del Sur/Mercado Comum do Sul. Posteriormente Bolivia y Chile se incorporaron como Estados Asociados, y su participación va en aumento. El término “MERCOSUR ampliado” se utiliza para referirse a este grupo de países, que constituyen, en conjunto, la región del Cono Sur de América Latina. En 2003 y 2004, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela se incorporaron a MERCOSUR. Así pues, el grupo de países que forman parte de MERCOSUR (o están asociados con él) son los que constituyen el Cono Sur de América Latina, con excepción de Guyana y Surinam.

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Migración sin fronteras

La movilidad humana forma parte de esta integración regional y en las últimas décadas se ha intensificado. Como en otros lugares del mundo, los Estados han reaccionado adoptando políticas ­nacionales de migración muy restrictivas, y los debates sobre  las cuestiones de la migración en MERCOSUR se han limitado en gran parte a las cuestiones del control en la frontera. Sin embargo, en los primeros años de este siglo se ha producido un cambio cualitativo en la percepción política de la migración en la región, que ha inspirado un acuerdo destinado a facilitar la circulación y la residencia de los nacionales de los Estados Partes en MERCOSUR. Así pues, este nuevo contexto regional constituye un ejemplo paradigmático que arroja luz sobre el posible impacto de la hipótesis de la migración sin fronteras en los países interesados, máxime teniendo en cuenta que estos países se caracterizan por las pronunciadas ­diferencias en sus niveles de desarrollo, en la dinámica y la estructura de sus mercados del trabajo y en las condiciones de vida de sus habitantes. El ejemplo de MERCOSUR ilustra también las consecuencias de la hipótesis de la migración sin fronteras para el volumen de los flujos migratorios, así como para los derechos humanos de los migrantes y las condiciones en que se incorporan a los mercados del trabajo. El presente capítulo analiza los cambios registrados en las recientes tendencias de la migración e identifica sus factores determinantes, estudiando la función que desempeñan en este contexto los factores socioeconómicos y las políticas migratorias. Además de las fronteras territoriales, en las sociedades receptoras hay fronteras socioeconómicas que obligan a los inmigrantes a aceptar condiciones precarias de empleo, bajos salarios y largas jornadas laborales, en ocupaciones pertenecientes a segmentos cada vez más estrechos del mercado del trabajo. La superación de esta discriminación laboral será difícil en un contexto caracterizado por el deterioro de las condiciones de trabajo y de vida de los migrantes y de la población en general. A este respecto, el capítulo hace hincapié en las fronteras internas que, en la misma proporción que las fronteras estatales, ejercen un impacto fortísimo en la situación de los migrantes en los Estados de destino.

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

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Pautas de la migración en el Cono Sur2

La migración internacional es un complejo proceso social que está históricamente vinculado al desarrollo de los países latinoamericanos, y en particular los del Cono Sur, y que ha reflejado, y sigue reflejando, los desequilibrios económicos, sociales y políticos entre los países y las regiones. Será útil identificar tres etapas de la migración relacionadas con las diferentes fases de desarrollo de la región. Entre 1870 y 1929, se produjo una inmigración a gran escala procedente de ultramar, y principalmente de Europa, espoleada por políticas destinadas claramente a atraer inmigrantes en respuesta a la necesidad de poblar estos vastos territorios y consolidar los nuevos Estados nacionales. En este periodo, la inmigración desempeñó un papel importante en el desarrollo de las sociedades receptoras (después de la Segunda Guerra Mundial se produjo una segunda –y final– oleada, aunque en proporciones menores que la primera). Es posible distinguir una segunda fase de la migración entre 1930 y 1960 que, a diferencia del anterior modelo de agroexportación, adoptó una estrategia de desarrollo basada en la sustitución de las importaciones, con lo que promovió el desarrollo de las industrias nacionales. Junto con estos cambios se registró una rápida urbanización en un contexto caracterizado por la migración interna a las grandes ciudades, acompañada de movimientos intrarregionales que se produjeron esencialmente entre zonas fronterizas. Lattes y Recchini de Lattes (1992) estiman que alrededor de 10,9 millones de personas llegaron al Cono Sur entre finales del siglo XIX y 1970. Tres cuartas partes de estos migrantes se concentraron en Argentina y el Brasil, con porcentajes respectivos del 38% y el 35%. La tercera etapa dio comienzo a finales de los años 60, cuando surgieron dos grandes tendencias migratorias que han cobrado mayor intensidad en los últimos decenios: los intercambios dentro de la región del Cono Sur y, en el plano extrarregional, la emigración a los Estados Unidos de América y después a otros destinos como el Canadá, los países europeos o el Japón.3 Aunque ya en tiempos remotos hubo inter2. El Cono Sur de América Latina se compone de la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Estos países constituyen también el Mercado Común del Sur ampliado (MERCOSUR). 3. El número de personas nacidas en los países del Cono Sur, residentes en los Estados Unidos, aumentó de 101.000 en 1970 a 449.000 en 2000, según datos de la Oficina del Censo de los Estados Unidos.

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Migración sin fronteras

cambios de poblaciones entre los países de la región, en esta etapa se intensificaron y adquirieron mayor visibilidad, de resultas de la desaparición de los flujos migratorios procedentes de ultramar. Esta tercera etapa de la migración se produjo en un entorno marcado por la crisis económica que dio comienzo a finales de los años 70 y se intensificó en la “década perdida” de los 80, en la que el producto interno bruto (PIB) de estas naciones descendió sin cesar. Los profundos cambios del modelo económico en los años 90 dieron lugar a un mayor crecimiento económico en la primera mitad de la década, pero no aportaron mejoras reales para la gente: a finales del decenio, la pobreza y la desigualdad de la distribución de los ingresos habían aumentado, mientras que las condiciones de los mercados nacionales del trabajo empeoraban. La vulnerabilidad económica frente a las crisis en otras regiones –México en 1994 y Asia en 1997– y la elevada dependencia de la región con respecto a la financiación externa, también se hicieron más acusados.4

La migración internacional en el Cono Sur: tendencias recientes5

La población de la región del Cono Sur alcanzó la cifra de 244 millones de habitantes en 2000, lo que representa el 48% de la población total de América Latina. Esta cifra triplica con creces la de 1950: los aumentos más significativos se registraron hasta 1970. La región en conjunto registró una elevada tasa de crecimiento de alrededor del 3% al año por término medio. Los seis países que componen el Cono Sur iniciaron su transición demográfica en momentos distintos y se diferencian considerablemente entre sí, tanto en el tamaño y la tasa de crecimiento como en los factores propios de su dinámica demográfica (CEPALC/ CELADE 2004b). Entre 2000 y 2005, el Brasil, con casi 175 millones de habitantes, representaba el 72% de la población de la región, seguido a mucha distancia por Argentina, con una población igual a una quinta parte de la cifra anterior. En el otro extremo el Uruguay, con sólo 3,3 millones de habitantes, fue quien más sufrió las consecuencias de la emigración 4. Véase CEPALC, 2001, 2002 y 2004b. 5. Para analizar las tendencias hemos utilizado datos de los censos de población. Aunque adolecen de algunas limitaciones, esos censos constituyen una de las fuentes más fiables para el estudio de la migración.

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

345

que, junto con la baja tasa de natalidad, se tradujo en un crecimiento demográfico muy limitado. Las tasas de fertilidad y de mortalidad de Argentina, Chile y Uruguay comenzaron a descender muy pronto; las del Brasil empezaron a bajar más tarde, pero en torno a 1990 habían alcanzado niveles similares. En cambio, a comienzos del siglo XXI en Bolivia y en Paraguay persistían las altas tasas de natalidad, con una cifra cercana a los cuatro hijos por mujer, por lo que estos países tenían el potencial más elevado de crecimiento. También sus niveles de mortalidad son los más altos; la esperanza de vida de los bolivianos y de los paraguayos es inferior en 14 y 7 años, respectivamente, a la de los chilenos (que tienen la mayor esperanza de vida de la región). Las proyecciones de la CEPALC/CELADE (2004b) apuntan a una baja tasa neta de migración en un futuro próximo, lo que no significa que vayan a desaparecer los movimientos migratorios. El limitado impacto del equilibrio migratorio es resultado de una combinación de varios factores. En primer lugar, el descenso y la no renovación de la migración de ultramar y la reducción gradual en el número de inmigrantes por causa de mortalidad contribuyen a reducir el total de personas nacidas en el extranjero. Así pues, el descenso del número total de inmigrantes en la región se debe en parte a la reducción del número de las personas “nacidas en el resto del mundo”, que son supervivientes de la migración procedente de ultramar. Esta cifra se redujo en un 50% en la Argentina y el Brasil, que son los principales receptores de esos migrantes, y bajó mucho también en el Uruguay. Además, el aumento de la emigración compensa parcialmente la entrada de nuevos flujos, predominantemente intrarregionales (el Cuadro 13.1 muestra el número de inmigrantes internacionales registrados en los censos de 1980, 1990 y 2000). En el contexto latinoamericano, el Cono Sur sigue siendo una región de fuerte dinamismo migratorio. A comienzos de los años 90 venían de esta región el 52% del total de migrantes internacionales que cambiaron de país de residencia en América Latina. El número de inmigrantes intrarregionales aumentó entre 1980 y 2000 en un 24% para el conjunto de la región, pasando de 1 millón a casi 1,4 millones de personas. El crecimiento de los años 90, que era precisamente cuando se estaba estructurando MERCOSUR, fue similar al crecimiento del decenio anterior, aunque no alcanzó el nivel registrado en los años 70, cuando la crisis económica todavía no se había

346

Migración sin fronteras

agudizado y los niveles de desempleo en el principal país receptor, que es la Argentina, eran muy bajos. Cuadro 13.1: Países del Cono Sur: población total e impacto de la migración internacional en los censos de 1980, 1990 y 2000

Región2

31,9 96.968

1990 205.864.159 2.837.407

1,4 1.229.845

43,3 128.018

4,5 1.479.544

52,1

20003 237.796.903 2.758.372

1,2 1.355.096

49,1 281.226

10,2 1.122.050

40,7

Argentina 1980 27.926.693 1.903.159

6,8

753.428

39,6

29.353

1,5 1.120.378

58,9

1991 31.953.140 1.615.473

5,1

841.697

52,1

37.960

2,3

735.816

45,5

20013 36.260.130 1.517.904

4,2

916.264

60,4 115.302

7,6

486.338

32,0

Brasil

Chile

Paraguay

Uruguay

2,8 2.237.787

% de nacionales de otros países

Nacidos en el resto del mundo

Total

% de nacionales de otros países

Nacidos en el resto del continente americano1 Total

% de nacionales de otros países

Total

Nacidos en países de la región

2,0 1.091.610

Bolivia

1980 168.857.592 3.426.365

% de población

Población total Total

País

Censo

Nacidos en el extranjero

65,3

1976

4.613.486

58.070

1,3

31.834

54,8

15.963

27,5

10.273

17,7

1992

6.420.792

59.807

0,9

31.606

52,8

18.932

31,7

9.269

15,5

2001

8.274.325

95.764

1,2

51.917

54,2 29.890

31,2

13.957

14,6

1980 119.002.606 1.110.910

0,9

96.241

8,7 29.240

2,6

985.429

88,7

1991 146.825.475

767.780

0,5

102.758

3,6

637.761

83,1

2000 169.799.170

683.830

0,4

118.612

17,3

41.120

6,0

524.098

76,6

1982 11.329.736

84.345

0,7

29.380

34,8

14.378

17,0

40.587

48,1

1992 13.348.401

114.597

0,9

49.036

42,8

24.769

21,6

40.792

35,6

13,4

27.261

2002

15.116.435

195.320

1,3

73.474

37,6

76.292

39,1

45.554

23,3

1982

3.029.830

166.879

5,5

145.653

87,3

5.482

3,3

15.744

9,4

1992

4.152.588

187.372

4,5

161.357

86,1

7.781

4,2

18.234

9,7

2002

5.183.080

173.176

3,3

151.438

87,4

7.307

2,0

14.431

8,3

1985

2.955.241

103.002

3,5

35.074

34,1

2.552

2,5

65.376

63,5

19954

3.163.763

92.378

2,9

43.391

47,0

11.315

12,2

37.672

40,8

Fuente: CEPALC/CELADE, 2004a; INDEC, 2001; DGEEC, 2002. 1. Incluyendo a personas nacidas en otros países de América Latina y el Caribe y a personas nacidas en los Estados Unidos y el Canadá. 2. Para toda la región, la cifra de 1976 correspondiente a Bolivia se incluyó en 1980, y la cifra del censo de 1995 en el Uruguay se repitió en 2000. 3. El total de nacionales de otros países incluye a las personas nacidas en el extranjero, cuando no se conoce el país de origen. 4. Este es el censo más reciente.

En los 20 últimos años el mayor aumento relativo se ha registrado en Chile, donde el número de migrantes nacidos en la región se ha multiplicado por 2,5; Bolivia ocupa el segundo lugar, con un incremento de

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

347

1,6. Sin embargo, ambos países representan un porcentaje relativamente menor –del 5% y el 4% respectivamente– de los desplazamientos totales de la región. Argentina es el principal contribuyente, con un 68% de los desplazamientos registrados al inicio de la década actual. Históricamente, fue el principal destino de la migración internacional y lo sigue siendo, constituyendo el núcleo central del pequeño subsistema migratorio del Cono Sur. Si bien la migración ha sido y continúa siendo de carácter predominantemente intrarregional, los aumentos más notables se han registrado en el número de inmigrantes procedentes del resto del continente americano, y en particular del Perú, aunque su volumen todavía es insignificante. Al inicio de la década actual, en esta región había 281.000 inmigrantes nacidos en otros países del continente americano, cifra que es tres veces mayor que la de comienzos de los años 80. Los mayores aumentos se registraron en Argentina y Chile durante el último decenio. Estos cambios se reflejan en la composición de los migrantes. Debido al descenso de la migración europea, se produjo un aumento de la proporción de migrantes intrarregionales en el grupo de nacionales de otros países, que representan casi la mitad del total regional, y en el de personas de otros países latinoamericanos, que representan un 10%. Con excepción de Chile, donde la proporción de migrantes intrarregionales es similar a la de migrantes del resto del continente americano, el predominio de los desplazamientos entre países de la región es manifiesto. El porcentaje de variación es amplio: del 87% en el Paraguay, que recibe migrantes casi exclusivamente de los países vecinos, hasta sólo el 17% en el Brasil. El porcentaje mayor de estos migrantes en la población receptora se da en la Argentina y el Paraguay, donde constituyen más del 2,5% de la población.

Migración intrarregional: cambios significativos en los años 90 En el decenio de 1990, el aumento del número de migrantes en los países del Cono Sur provocó cambios en el volumen de los flujos migratorios procedentes de varios países, pero no alteró las pautas de la migración. El Cuadro 13.2 muestra las cifras de la migración entre estos países entre 1990, aproximadamente, y 2000.

348

Migración sin fronteras

Cuadro 13.2: Países del Cono Sur: inmigrantes intrarregionales por país de nacimiento; censos de 1990 y 2000 País de residencia Total de 1990 Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay Total de 20001 Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay

Inmigrantes intrarregionales Argentina Bolivia 1.229.845 841.697 31.606 102.758 49.036 161.357 43.391 1.355.096 916.264 51.917 118.612 73.474 151.438

151.814 – 17.829 25.468 34.415 47.846 26.256 196.003 – 28.615 27.531 50.448 63.153

168.134 143.659 – 15.694 7.729 766 376 265.320 231.789 – 20.388 11.649 1.118

País de nacimiento Brasil

Chile

167.645 33.476 8.586 – 4.610 107.452 13.521 151.525 33.748 15.075 – 7.589 81.592

272.746 244.410 3.909 20.437 – 2.264 1.726 236.755 211.093 4.469 17.131 – 2.336

Paraguay Uruguay 272.618 250.450 955 19.018 683 – 1.512 357.914 322.962 3.297 28.822 1.321 –

160.549 133.453 327 22.141 1.599 3.029 – 147.579 116.672 461 24.740 2.467 3.239

Fuente: CEPALC/CELADE, 2004a. INDEC, 2001. DGEEC, 2002. 1. El total regional calculado incluye datos del censo del Uruguay, de 1995.

La Argentina siguió siendo el principal país receptor. En este periodo, alrededor del 90% de los migrantes intrarregionales de todos los países, excepto el Brasil, iban a la Argentina. Otros países que también siguieron siendo receptores, aunque en proporciones mucho menores, fueron el Paraguay (cuyos inmigrantes procedían principalmente del Brasil y de la Argentina) y, en tercer lugar, el Brasil (en el que la mayoría de los inmigrantes procedían del Paraguay, la Argentina y el Uruguay). Otra característica común que se mantuvo es que todas las nacionalidades de la región estaban representadas en la Argentina y el Brasil, mientras que los argentinos predominaron en los otros países. En la Argentina, el número de inmigrantes procedentes de Chile y Uruguay disminuyó, con lo que se interrumpió la tendencia histórica desde mediados del siglo XX. Esto hace pensar que no se han renovado estos flujos, o bien que las pocas personas que llegaron no compensaron el regreso de otras a sus países de origen. En cambio, el número de inmigrantes bolivianos se duplicó prácticamente y el de inmigrantes paraguayos también aumentó, mientras que el número de inmigrantes nacidos en el Brasil permanecía constante. De resultas de ello, la proporción relativa de inmigrantes cambió; en 2001, los paraguayos todavía eran predominantes (35%), pero el segundo lugar lo ocupaban

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

349

los bolivianos (25%), seguidos de los chilenos (23%); el porcentaje de los uruguayos disminuyó (13%), mientras que se mantenía la reducidísima proporción representada por los brasileños (4%). Debe hacerse mención específica del caso de Chile, dados los importantes cambios que se han registrado en este país. El número de inmigrantes en Chile aumentó considerablemente, lo que refleja la mejora de la situación económica, aunque ésta todavía es inferior a la de emigrantes chilenos. Un último aspecto de importancia es la gradual feminización de los flujos migratorios: la mayoría de los migrantes intrarregionales en ambas fechas eran mujeres, y la tendencia muestra que esta característica se ha intensificado. Entre 1990 y 2000 el índice disminuyó de 92 a 84 hombres por cada 100 mujeres.

El nuevo marco de la integración subregional: políticas migratorias y asimetrías socioeconómicas

Durante todo el proceso de integración regional, en los años 90, se registraron movimientos migratorios sobre un trasfondo de cambios socioeconómicos, con progresos, interrupciones y retrocesos que no consiguieron superar la disparidad entre los países e hicieron más honda la fractura social en el interior de los mismos. Esto causó una “crisis de gobernabilidad” de la migración, que puso de relieve la ineficacia de las anteriores políticas unilaterales de los Estados (Mármora, 2003). En respuesta a esta tendencia, aparecieron nuevas áreas conjuntas para el tratamiento multilateral de la migración internacional; aparte del propio MERCOSUR, se concertaron acuerdos bilaterales y multilaterales entre los países (que precedieron al Tratado de Asunción y coexistieron con él), y se establecieron órganos consultivos regionales como el Foro Sudamericano sobre Migraciones Internacionales.6 La novedad de esta estrategia es que los países de origen y los países de destino se sumaron a los acuerdos. Esta tendencia a la adopción de estrategias alternativas, aunque es sumamente positiva, no alteró inicialmente el predominio de los enfoques restrictivos destinados a limitar la entrada de los inmigrantes y su estancia legítima en los países de destino. Sólo a finales de 2002 se abordó el proceso de integración de la región desde una perspectiva 6. Las declaraciones de las cuatro conferencias de América del Sur pueden consultarse en www.mininterior.gov.ar

350

Migración sin fronteras

distinta, cuando se creó la condición de ciudadano de MERCOSUR como garantía de residencia legal en uno cualquiera de los países miembros. Este nuevo compromiso político tiene por objeto hacer más transparente la situación de la migración e impedir la ilegalidad y la discriminación contra los inmigrantes, pero sin llegar a adoptar una auténtica hipótesis de circulación sin fronteras aunque la persistencia de los movimientos migratorios parece depender de factores socioeconómicos (como las diferencias relativas entre los mercados del trabajo, los salarios y el valor de intercambio de las monedas nacionales), más que del efecto de las políticas y los acuerdos relativos a la migración, que hasta comienzos del siglo XXI eran de carácter restrictivo. En lo relativo a los emigrantes extrarregionales, se han reforzado algunas políticas para proteger la integración de estos emigrantes en el extranjero, el respeto de sus derechos humanos y el mantenimiento de los vínculos con sus países de origen, facilitando el envío de remesas; mejorar su participación política en las elecciones nacionales y promover el intercambio de conocimientos científicos y tecnológicos.

Examen de la migración dentro de MERCOSUR

Desde un principio, los objetivos del Tratado de Asunción y los mecanismos para alcanzarlos han sido de carácter esencialmente económico, comercial y aduanero; se trataba de organizar un proceso de ­integración que en el futuro condujese a la edificación de un mercado común. Como se enuncia en el Capítulo 1 del Tratado, titulado “Propósitos, principios e instrumentos”, la intención del mismo consiste en establecer un amplio mercado basado en la “libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países”. Podría suponerse que este enunciado incluye la libre circulación de la mano de obra, que es un factor de producción. No es así: la manera misma en que está organizado el Grupo del Mercado Común (GMC), que es el órgano ejecutivo de MERCOSUR, muestra la poca importancia atribuida a la variable de la migración; de los diez subgrupos de trabajo existentes en un principio (14 en la actualidad) ni uno solo se ocupa específicamente de la cuestión de la migración y sus múltiples relaciones con el proceso de integración. No obstante, a lo largo del decenio ciertos subgrupos trataron el problema de la migración, en particular los controles fronterizos; este problema se trató también tangencialmente, en lo referente a sus vínculos con cuestiones laborales y de seguridad social.

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

351

Podemos señalar tres fases en el tratamiento de la variable migratoria desde que se estableció MERCOSUR.

Primera fase

Esta fase, que se considera como una fase de transición en la formación de un mercado común, se concluyó a finales de 1994. La cuestión de la migración se trató en dos subgrupos de trabajo, que la plantearon desde puntos de vista diferentes. En el subgrupo sobre cuestiones aduaneras (Nº 2), del que formaban parte especialistas en la gestión de la migración, se previeron medidas para aplicar mecanismos destinados a regular y acelerar los controles en los pasos fronterizos, como la unificación gradual de de los puestos fronterizos y el uso de un formulario común de registro para las entradas y las salidas. Además, se facilitó el movimiento transfronterizo de las personas que viven en zonas de frontera. En el subgrupo sobre relaciones laborales, empleo y seguridad social (Nº 11), compuesto de ministros del Trabajo y representantes del sector empresarial y los sindicatos, la migración se abordó como un proceso social de alcance más amplio que los simples controles fronterizos. La idea de una futura promulgación de la libre circulación de personas estaba incluida en las directrices de trabajo del subgrupo Nº 11. Mármora y Cassarino (1999) explican este planteamiento señalando que se partió del principio de que el 1 de enero de 1995 se habría establecido ya el mercado común, con la consiguiente libertad de circulación de los factores de producción. Estos autores hablan también de las dificultades y las discusiones a que dio lugar este tema. De resultas de ello, se formuló una propuesta para el establecimiento gradual de la libre circulación, pero la posterior redefinición de MERCOSUR hizo que esta propuesta cayera en saco roto.

Segunda fase

La fase inicial de transición no cedió el paso, como se había planeado, a la formación de un mercado común, sino de una “unión aduanera imperfecta” –en los términos de su redefinición– establecida en virtud del Protocolo de Ouro Preto, en diciembre de 1994. Esta decisión dejó a la libre circulación de mercancías y capitales como tema exclusivo de MERCOSUR. La circulación se consideró únicamente en funciones de la migración de mano de obra, que se examinó en diversos sectores de la nueva estructura de organización. Hubo algunos progresos limi-

352

Migración sin fronteras

tados, en particular la firma del Acuerdo Multilateral sobre Seguridad Social y la Declaración Sociolaboral de MERCOSUR, que reconoce la igualdad de derechos y obligaciones de los trabajadores migrantes y los nacionales de los países, así como la facilitación de la movilidad y el empleo de personal muy calificado en el sector de los servicios (promoviendo la llamada tercera libertad), y de profesionales de otras categorías seleccionadas. Al propio tiempo, se siguió debatiendo las cuestiones de los controles fronterizos y la integración (Perez Vichich, 2003).

Tercera fase

Los primeros años del siglo actual han presenciado varios acontecimientos importantes, que reflejan un cambio en el enfoque político del tratamiento del problema migratorio. En primer lugar, se ha avanzado hacia la firma de acuerdos que garanticen la libertad de residencia para los ciudadanos de los Estados Partes, lo que indirectamente vuelve a colocar el debate sobre la libre circulación de las personas en el programa de MERCOSUR. En segundo lugar, los controles fronterizos han mejorado y se está procediendo a su informatización. Estos dos acontecimientos, al parecer contradictorios, hacen pensar que no hay todavía intención de abrir las fronteras, pero que hay una actitud más realista respecto de la ineficacia de las políticas restrictivas para poner freno a los movimientos migratorios. Dado que estos movimientos siguen existiendo, a pesar de las medidas adoptadas para combatirlos, y que a más restricciones mayor irregularidad, se está intentando facilitar la regularización de los inmigrantes para paliar las consecuencias negativas de esta situación. La iniciativa en pro del derecho a la residencia se planteó en la reunión de ministros del Interior, en la que se adoptó el Acuerdo sobre la Residencia de los Nacionales de los Estados Partes de MERCOSUR. Este Acuerdo, y otro similar que incluye a Bolivia y a Chile, fue firmado por los presidentes del MERCOSUR ampliado el 6 de diciembre de 2002. El acuerdo se aplica tanto a los que desean entrar en uno de los Estados Partes como a los que ya residen en él, independientemente de que entraran en el país como inmigrantes o de cualquier otra manera. Con el único criterio de la nacionalidad, y a reserva de la presentación de documentos de identidad del país de origen, los inmigrantes pueden obtener un permiso temporal de residencia de dos años de duración, que después puede hacerse permanente. El acuerdo afirma el derecho de los inmigrantes a circular libremente dentro del país receptor y a

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

353

gozar de los mismos derechos civiles, sociales, culturales y económicos que asisten a los nacionales; asimismo se prevé la igualdad de trato en la legislación laboral, especialmente en los salarios, las condiciones del empleo y la seguridad social. Se concede el derecho de residencia a los familiares de los inmigrantes, independientemente de su nacionalidad de origen. Además, el acuerdo afirma el derecho a enviar remesas a los países de origen y el derecho de los hijos de los inmigrantes a su propia identidad y al acceso a la educación, incluso cuando los padres estén en situación irregular. Se definen medidas para prevenir el empleo no declarado, con sanciones a los empleadores y no a los inmigrantes, así como a las personas u organizaciones que se benefician del tráfico de migrantes o del empleo en condiciones abusivas. El acuerdo ha sido ratificado por todos los países salvo el Paraguay. Sin embargo, no todos han avanzado al mismo ritmo, debido a las dificultades políticas y burocráticas que conlleva modificar o adaptar la legislación en materia de migraciones. Dada su naturaleza multilateral, el acuerdo no entrará en vigor hasta que no haya sido ratificado por todos los países; por ello la Argentina ha firmado acuerdos bilaterales con el Brasil, Bolivia, Chile, Uruguay y el Perú, mientras que actualmente se está negociando la ratificación del acuerdo por parte del Paraguay. Otro acontecimiento digno de mención en esta nueva fase fue el ingreso, en 2003 y 2004, del Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela en MERCOSUR como Estados asociados, lo que plantea nuevos retos para el proceso de integración y hace extensivos a sus ciudadanos las facilidades y los derechos de movilidad.

Políticas nacionales de migración

Mientras se llevaban a cabo las negociaciones regionales, en los países del Cono Sur y en la mayoría de los países del continente americano se mantuvieron los planteamientos restrictivos a nivel nacional, por lo menos hasta finales del siglo XX. Esta situación se remonta a los años 30, cuando se sentía la necesidad de proteger a los mercados de trabajo en crisis, aunque como es natural los argumentos en favor de esta política cambiaron con el tiempo. Según Mármora (1995, 2003), se observa una clara conexión entre los argumentos adoptados en cada periodo y el cambio de las circunstancias políticas y económicas en los países de la región. Por ejemplo, en los años 70 y comienzos de los 80, cuando en los países del Cono Sur predominaban las dictaduras militares, la seguridad nacional

354

Migración sin fronteras

condicionaba las estrictas políticas de control de la migración. En la “década perdida” de los 80, cuando se restablecieron regímenes democráticos en varios países, de nuevo se atribuyó más importancia a la protección de la mano de obra nativa. Durante los años 90 se vio cada vez más a los extranjeros como una amenaza, no sólo con respecto a la circulación de la mano de obra y al aumento de los niveles de pobreza, desempleo y delincuencia, sino también en relación con la utilización de servicios de educación y de salud, aunque varios estudios realizados en la Argentina mostraron que los inmigrantes no influían para nada en el agravamiento de esos problemas (Maguid, 1995; Mármora y Gorini, 1995). La cuestión de la seguridad, que está relacionada con el aumento del tráfico de estupefacientes y el terrorismo, quedó estrechamente vinculada con la migración internacional a raíz de los ataques del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. Es sorprendente observar que, aunque la mayoría de los países de la región son países de emigración, sus políticas migratorias han seguido dependiendo de la percepción negativa de las consecuencias de la inmigración y de las persistentes estrategias de seguridad y de control. Bolivia es el único país que ha promulgado un decreto favorable a la inmigración, en los años 90, para promover el crecimiento demográfico y el desarrollo al tiempo que se presentaban propuestas para impedir la emigración de los nacionales. Ambos aspectos reflejan las necesidades de un país de emigración que trata de retener y aumentar su población. El caso de la Argentina justifica una consideración especial, porque es el único país que ha introducido recientemente enmiendas sustanciales en su legislación sobre la migración, tomando disposiciones para aplicar los acuerdos sobre residencia de MERCOSUR. Históricamente, las políticas de promoción y tolerancia de la inmigración europea iban acompañadas de políticas altamente selectivas para los países adyacentes. Sin embargo, la acumulación de migrantes indocumentados, sobre todo durante las dictaduras militares, hizo que se proclamaran varias amnistías destinadas a mitigar la situación de irregularidad; la mayoría de esas amnistías son obra de gobiernos democráticos, en 1958, 1965, 1974, 1984 y 1992. En 1981, durante la última dictadura militar, se aprobó una Ley General de Migración cuya estrategia política se basaba en una doctrina de la seguridad nacional que negaba a los migrantes no declarados el derecho a dedicarse a ocupaciones remuneradas y el acceso a la atención

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

355

sanitaria y la educación, estipulando una serie de requisitos que obstaculizaban su regularización. Esta ley permaneció en vigor más de 20 años, aunque acompañada de acuerdos bilaterales y medidas que atenuaban periódicamente su aspecto discriminatorio. Pero hasta diciembre de 2003 no se promulgó una nueva ley sobre migración. Esta ley adoptó el mismo criterio de residencia basada en la nacionalidad y es plenamente compatible con los principios y los derechos de los migrantes, enunciados en el Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR. Además, ya no se permite al Departamento de Migración detener y expulsar a migrantes irregulares: antes debe intervenir el poder judicial. Asimismo, se establece que el trato de los extranjeros ha de atenerse a los términos más favorables previstos en la ley o en acuerdos específicos. Así pues, el país que ha sufrido el mayor impacto de la migración regional es, precisamente, el que ha promovido cambios destinados a facilitar la entrada de los inmigrantes y la regularización de los que ya están en el país. Estos cambios siguieron a la grave crisis económica de 2001, que puso fin a la convertibilidad de la moneda, y por consiguiente puede suponerse que la Argentina no prevé ningún aumento de la inmigración de resultas de la mayor liberalización. Lo que se quiere, sin duda, es hacer más transparente la situación para las personas que ya se encuentran en el país. Para aplicar la nueva legislación, y el Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR, en 2006 la Argentina emprendió un proceso de regularización a gran escala, el Programa Nacional de Regularización de los Documentos Migratorios “Patria grande”, encaminado a insertar e integrar a los migrantes procedentes de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (que son Estados Miembros y Estados Asociados del Tratado de Integración Subregional), facilitando así el acceso de los migrantes a la residencia.

Cambios en las recientes pautas migratorias y asimetrías socioeconómicas

El limitado impacto de las políticas de migración en la regulación de los flujos migratorios confirma que los factores estructurales son fundamentales para explicar las causas y consecuencias de la migración internacional. En su amplio examen de las teorías sobre la migración internacional, Massey (1993) adelanta la teoría de los sistemas mundiales, que vincula los desplazamientos de las poblaciones a la expansión y la globalización de la economía de mercado. En conse-

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Migración sin fronteras

cuencia, en las sociedades periféricas se crean grupos de población propensos a emigrar que satisfacen la demanda de empleos no calificados, casuales y mal pagados de las sociedades centrales. Al propio tiempo? se refuerzan los vínculos materiales y culturales, lo que redunda en un aumento de las comunidades transnacionales y las redes sociales e institucionales, proceso que posibilita aún más la mayor facilidad de las comunicaciones y el transporte. En el caso del Cono Sur, pueden detectarse factores de repulsión en los países de emigración con una oferta excedente de mano de obra (particularmente en Bolivia y el Paraguay), mientras que una característica histórica de la Argentina han sido los factores de atracción derivados las mejores oportunidades de empleo y los salarios más altos (Marshall, 1983). Además, los procesos de ajuste, desreglamentación y liberalización de la economía, junto con los cambios en el papel del Estado, han causado alteraciones profundas en los sistemas productivos y, en consecuencia, en la dinámica económica y la reglamentación de los mercados del trabajo. Este es el marco en que se insertan los recientes movimientos migratorios, y que muestra las acusadas asimetrías económicas y sociales del último decenio, como indican los datos del Cuadro 13.3. Las diferencias relativas en favor de Argentina, Chile y Uruguay fueron importantes –por ejemplo, en el periodo de 1990 a 1999– en lo que respecta al PIB per cápita y a los indicadores sociales (mortalidad infantil, analfabetismo y niveles de pobreza). En cambio, las tasas de desempleo no siguieron la tendencia de los otros indicadores. En particular, estas tasas no pueden explicar, por sí solas, que el atractivo de la Argentina se mantuviera durante todo el decenio. En ese país, la tasa de desempleo permaneció a un bajo nivel –entre el 4 y el 6%– durante un largo periodo (de 1974 a 1993). Después empezó a aumentar, llegando a un máximo del 17% en 1996, y retrocediendo al 13,8% en 1999. A pesar de esas fluctuaciones, el desempleo afectó de un modo bastante similar a los nativos y a los migrantes. La mayor flexibilidad permitió a los migrantes sobrevivir aceptando condiciones peores de trabajo en ocupaciones marginales, esencialmente en el sector informal. Además de las fronteras territoriales, hay fronteras socioeconómicas que tradicionalmente han obstaculizado la integración de los migrantes en los mercados del trabajo y han limitado su acceso a la educación y los servicios de la salud. En la Argentina ha persistido una estructura segmentada de participación en el mercado del trabajo, y los migrantes

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

357

sólo tenían acceso a sectores específicos tales como la construcción, la industria a pequeña escala y el servicio doméstico en el caso de las mujeres (Marshall, 1983; Maguid, 1995, 1997). Cuadro 13.3: Países del Cono Sur y Perú: indicadores económicos y sociales, 1990-2002 País

PIB per cápita (dólares de los EE UU de 1995)

Tasa declarada de desempleo1

Porcentaje de la población por debajo del umbral de pobreza

Tasa de mortalidad infantil

Tasa de analfabetismo2

Argentina 1990

5.545

6,3

21,2

24,3

3,7

1999

7.435

13,8

19,7

21,8

3,2

2002

6.055

17,8

41,5

19903

804

9,4

53,1

75,1

17,9

1999

941

7,1

48,7

66,7

14,6

2002

938

6,4

52,0

Bolivia

Brasil 1990

3.859

4,5

41,2

47,2

15,3

1999

4.217

11,4

32,9

42,2

13,1

2002

4.340

10,7

34,14

Chile 1990

3.779

8,7

38,4

14,0

5,1

1999

5.631

10,1

20,7

12,8

4,2

2002

5.952

10,6

20,14

Paraguay 1990

1.697

6,3

49,9

43,3

8,1

1999

1.603

10,1

49,0

39,2

6,7

2002

1.477

11,5

50,14

20,1

2,9

Perú 1990

1.879

–

–

55,5

12,2

1999

2.310

7,3

36,1

42,1

10,1

2002

2.376

7,2

42,05 17,5

2,4

Uruguay 1990

4.707

8,9

17,8

1999

5.984

11,2

9,4

2002

4.946

16,9

15,4

Fuente: CEPALC, 2004b; INDEC, 2001. 1. 2. 3. 4. 5.

En las zonas urbanas. Basada en el grupo de población de 15 años de edad o más, para 1990-1995 y 1995-1999. Corresponde a 1989 en lo relativo al PIB y la pobreza. Corresponde a 2001. Esta cifra sobreestima ligeramente la pobreza, debido a los cambios metodológicos.

Hasta comienzos del decenio de 1990, caracterizado por las bajas tasas de desempleo, el papel de los inmigrantes era complementario, porque hacían trabajos que la población nativa no quería hacer. Posteriormente,

358

Migración sin fronteras

con la atonía del mercado del trabajo parece que los inmigrantes han adquirido una cierta competitividad en estos sectores y han conseguido desplazar a los migrantes internos aceptando condiciones más precarias de empleo, trabajando jornadas más largas y percibiendo sueldos menores (Cortés y Groisman, 2004). Otro factor de atracción vino a complicar la situación: la convertibilidad, que dió a la moneda un valor equivalente al dólar y permitió que los migrantes compensaran la precariedad de su empleo con la posibilidad de hacer ahorros y enviar remesas a sus países de origen. La crisis económica de 2001 causó una brusca contracción del empleo y un aumento de la pobreza que afectó a vastos sectores de la población. Esta situación desfavorable para la migración sin fronteras se vio empeorada por el final de la convertibilidad de la moneda, que redujo las posibilidades de los migrantes de enviar remesas a sus países de origen. Recientes estudios indican que la crisis desalentó la llegada de nuevos inmigrantes, pero no provocó regresos masivos. Los migrantes de los países vecinos permanecieron en el mercado del trabajo ­argentino, aceptando empleos precarios, inestables y mal pagados (Maguid y Arruñada, 2005). Uruguay constituye un caso aparte ya que, a pesar de condiciones sociales similares y niveles de pobreza más bajos que la Argentina o Chile, es un país que ha conocido una fuerte emigración durante 30 años. Pellegrino (1995) trata de explicar esta característica atípica señalando que las aspiraciones a la mejora personal en un país tan pequeño, con limitados proyectos nacionales, y otros factores culturales crearon una verdadera “cultura de la emigración”, especialmente entre los jóvenes. En resumen, los factores socioeconómicos, reforzados por la persistencia de las redes de migración, han desempeñado un papel importante en la definición de las pautas migratorias en el Cono Sur. Los indicadores relativos a 2002 muestran claramente las consecuencias del proceso de declive registrado a comienzos del siglo actual. Chile y el Brasil son la excepción, ya que han conseguido aumentar ligeramente el PIB per cápita y mantienen los niveles de desempleo y pobreza. En el otro extremo la Argentina, como consecuencia de la grave crisis económica y financiera que se inició a finales de 2001, acusa un fuerte desempleo que ha alcanzado el 18% y un empeoramiento de la pobreza, que afecta a casi el 42% de su población, porcentaje aproximado al de los países más desfavorecidos de la región. Es fundamental tener en

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

359

cuenta este derrumbamiento del principal país receptor en cualquier examen del impacto potencial futuro de una hipótesis de migración sin fronteras.

Algunas ideas sobre el impacto de la migración sin fronteras

Los progresos en la apertura de las fronteras y la regularización de la situación de los migrantes indocumentados, según lo previsto en el Acuerdo sobre Residencia de MERCOSUR y en las políticas nacionales de migración (en particular las de la Argentina), se insertan en un contexto caracterizado por la grave crisis económica que afecta a la capacidad del mercado del empleo de absorber la oferta de mano de obra, junto a las altas tasas de desempleo y el extraordinario crecimiento de la pobreza. Además, el final de la convertibilidad, que hizo que la cotización de la moneda nacional se dividiese por tres en relación con el dólar, priva de atractivo a la Argentina para sus vecinos de la región. Entretanto, la aplicación de las nuevas políticas de migración (que empezó en la Argentina en 2006), y la ratificación futura del Acuerdo sobre Residencia en todos los países de la región, deberían reflejarse en algunos progresos, a condición de que los países superen los tradicionales obstáculos burocráticos y administrativos que se oponen a las políticas de migración. La situación en el Cono Sur a comienzos del siglo XXI ofrece pues un ejemplo paradigmático del posible impacto de la libre circulación de las personas. Las ideas preliminares expuestas a continuación deben verse como contribuciones al debate sobre el impacto de la apertura de las fronteras en el futuro, tanto para el tamaño de los flujos migratorios como para las perspectivas de mejorar las condiciones de vida de los migrantes.

Flujos migratorios

En lo relativo al tamaño de los flujos migratorios, es de prever que la hipótesis de la migración sin fronteras tenga las siguientes ­consecuencias: 1. Un aumento de las formas alternativas y circulares de movilidad entre los países de la región (como la migración temporal o el trabajo transfronterizo) que no entrañará un cambio en la residencia permanente. 2. Un aumento de la migración a Chile de ciudadanos de los países del Cono Sur y de otros países de América Latina, en particular

360

Migración sin fronteras

del Perú, Ecuador y Colombia, con una intensificación de las tendencias que surgieron en la década anterior. 3. En el caso de la Argentina, el futuro de la migración estará estrechamente relacionado con la evolución de su economía y de su capacidad de generar empleo, mejorar la distribución de la renta y poner fin a la exclusión social de amplios sectores de la población que se han visto abocados a la pobreza. Si la situación actual no cambia, no es de prever que aumente la inmigración aunque se abran las fronteras (o de resultas de las nuevas políticas regionales de migración destinadas a facilitar la entrada y la residencia), y de la reducción gradual de la tasa de desempleo, que bajó a un 10% aproximadamente en 2005 y 2006. Los datos más recientes de la encuesta permanente sobre los hogares muestran, por ejemplo, que entre 1998 y 2005 (o sea, a raíz de la crisis económica) el número de migrantes fronterizos apenas varió, lo que hace pensar que no se produjo una renovación de los flujos migratorios o que hubo una compensación, aunque sea de escaso significado, entre las pocas personas que regresaron a sus países de origen y los nuevos inmigrantes.7

Los migrantes y los derechos humanos

En lo referente a los migrantes y los derechos humanos, la hipótesis de migración sin fronteras podría tener las siguientes consecuencias: 1. Al eliminar las situaciones de irregularidad, tendría un impacto positivo para los derechos sociales, económicos, culturales y políticos de los migrantes. 2. Con ello se pondría fin a la discriminación que sufren los inmigrantes con respecto a la participación en la comunidad y el acceso a los servicios de atención de la salud, la seguridad social y la educación para los niños y los jóvenes. 3. Ello contribuiría a quitar peso a los argumentos xenófobos que atribuyen a los inmigrantes el aumento del desempleo y la contracción de los servicios sociales, a tenor de argumentos míticos que exageran el número de migrantes indocumentados. 7.

Sobre la base de datos de la Encuesta permanente de hogares de INDEC para octubre de 1999, 2000, 2001, 2002 y 2005. La encuesta abarca los principales centros urbanos, que representan aproximadamente el 70% de la población urbana y el 63% de la población total.

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

361

La xenofobia en la Argentina alcanzó su punto culminante cuando empezó a aumentar el desempleo, pero disminuyó con la crisis de 2001, que redujo los niveles de vida y de trabajo de los migrantes paralelamente a los de la clase obrera y la clase media. Con respecto a Chile, Martinez Pizarro (2003) observa que el aumento de la inmigración en la última década, que ha alcanzado niveles sin precedentes, ha causado percepciones alarmistas que los medios de comunicación han exacerbado hasta el punto de hablar de una “oleada de migrantes” y presentar imágenes peyorativas de los inmigrantes, especialmente los procedentes de Bolivia y Perú. No obstante, el número de inmigrantes registrados en el censo de población de 2002 es mucho menor que el número de chilenos que viven en el extranjero, y su volumen relativo es mínimo, superando apenas el 1% de la población total (Cuadro 13.2).

Empleo

Con respecto a las condiciones de empleo, la transparencia y la ­legalidad de la migración tendrían consecuencias distintas, dependiendo de la situación económica y sectorial general, la evolución de los mercados del trabajo y la observancia de la legislación laboral en los países: 1. En una situación de mercados de trabajo dinámicos y crecimiento económico, es probable que los niveles de empleo de los migrantes, y también de los trabajadores nativos más desfavorecidos, mejorasen. Esto se produciría al eliminarse las desventajas particulares a que hacen frente los trabajadores migrantes no declarados, que son necesariamente más flexibles y están más dispuestos a aceptar condiciones de empleo que contribuyen a la contracción de los niveles salariales y al trabajo precario. 2. Las políticas restrictivas favorecen la irregularidad y hacen que los empleadores traten de reducir los costos contratando a migrantes para jornadas más largas de trabajo y sueldos menores. Al abrir las fronteras se pondría fin a la paradoja que supone mantener las medidas de control de los migrantes al tiempo que no se sanciona a los empleadores que contratan a trabajadores migrantes no declarados. 3. En cambio, si a plazo medio persistiera el alto nivel de desempleo, el subempleo y el trabajo ocasional, la libre circulación o la regularización de los migrantes no tendrían estos efectos.

362

Migración sin fronteras

En la Argentina, el aumento del desempleo contribuyó al estancamiento o a la disminución de los salarios reales de los trabajadores que ocupaban empleos no calificados en la industria y los servicios. Además de los inmigrantes, los sectores de la población de menores ingresos, los jóvenes y los adultos de mayor edad se han visto obligados también a aceptar condiciones de trabajo más precarias por temor a quedarse sin empleo. Por consiguiente, hasta que mejore en general la situación de la oferta de mano de obra, las condiciones presentes no cambiarán aunque se abran las fronteras y se regularice la migración.

Conclusiones

La libre circulación de las personas en un contexto de plena integración contribuiría a organizar mejor la producción y los niveles de productividad, y a introducir una reglamentación positiva y armoniosa de los mercados del trabajo, a los niveles tanto regional como nacional. Sobre todo, ello permitiría mejorar los niveles de vida y de trabajo de los migrantes y de la población en general, promoviendo las oportunidades de participación en el mercado del trabajo y el uso más eficiente de los recursos humanos de la región. Estos principios son la base de las declaraciones “formales” de la plataforma de MERCOSUR. Sin embargo, estamos aún muy lejos de alcanzar la migración sin fronteras, que dependerá de que las sociedades receptoras reconozcan sus ventajas. Lógicamente, si se quiere gozar de los beneficios de la libre circulación y la expansión de los mercados es necesario aminorar las profundas disparidades existentes entre los países; pero para ello hará falta mucho tiempo, un lapso que es difícil de estimar. En los últimos decenios la movilidad intrarregional y extrarregional ha aumentado y se ha difundido por toda la región, a pesar de las políticas restrictivas y las medidas de control, lo que hace pensar una vez más que la migración está condicionada por factores estructurales que se traducen en acusadas diferencias entre los países en las oportunidades de empleo y las condiciones de vida. Las políticas migratorias del MERCOSUR ampliado y del principal país receptor muestran progresos significativos en la regularización de la entrada de los migrantes y en las condiciones de su estancia. El concepto de “ciudadano de MERCOSUR” es un importante paso hacia la versión intrarregional de la hipótesis de la migración sin fronteras, pero debe tenerse presente que, al mismo tiempo, se están reforzando las medidas para mejorar e informatizar los controles fron-

Políticas migratorias y fronteras socioeconómicas en el Cono Sur

363

terizos, lo que indica que no hay ninguna intención de eliminarlos. Aunque en el presente capítulo se han expuesto varias teorías, es difícil prever el impacto que tendrían en la práctica, porque ello depende de la evolución de los factores socioeconómicos y de la voluntad política de los Estados de modificar los obstáculos burocráticos que han venido erigiéndose durante tantos años.

Bibliografía

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Migración sin fronteras

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Notas sobre los autores

Aderanti Adepoju es director del Centro de Desarrollo de los Recursos Humanos en Lagos, y forma parte del Consejo Asesor Editorial de las revistas International Migration e International Migration Review. En su actividad como economista y demógrafo ha investigado cuestiones relacionadas con la migración interna e internacional en las universidades de Ife y de Lagos en Nigeria, y en la OIT y las Naciones Unidas. Entre 1992 y 1996 dirigió el equipo de investigación sobre dinámica de la inmigración en el África subsahariana de la OIM\FNUAP. Entre sus numerosas publicaciones sobre la migración internacional y la integración regional en África figuran “Review of research and data on human trafficking in sub-Saharan Africa” (International Migration, 2005); “Trends in international migration in and from Africa” (en Douglas Massey y J. Edward Taylor [eds], International Migration Prospects and Policies in a Global Market, Oxford University Press, 2004); “Continuity and changing configurations of migration to and from the Republic of South Africa” (International Migration, 2004) y International Migration in and from Africa: Dimensions, Challenges and Prospects (con T. Hammar [eds]; PHRDA/CEIFO, 1996). Rafael Alarcón es profesor del Departamento de Estudios Sociales del Colegio de la Frontera Norte, en México. Especialista en migraciones internacionales, es titular de un doctorado de planificación urbana y regional por la Universidad de California, Berkeley. Fue fundador y director de Migraciones Internacionales, que dirigió de 2001 a 2005.

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Migración sin fronteras

Entre sus publicaciones figuran Return to Aztlan: The Social Process of International Migration from Western Mexico (con Douglas Massey, Jorge Durand y Humberto González; University of California Press, 1987) y “The role of states and markets in creating global professionals” (en Han Entzinger, Marco Martiniello y Catherine Wihtol de Wenden [eds], Migration between States and Markets, Ashgate, 2004). Graziano Battistella es director del Instituto de Migración Internacional Scalabrini (SIMI), en Roma. En los años 80 trabajó nueve años en el Centro de Estudios sobre Migración de Nueva York y formó parte del consejo de redacción de la International Migration Review, tras lo cual desempeñó el cargo de Director del Centro de Migración Scalabrini en Quezon City, Filipinas, durante 12 años, donde fundó y dirigió el Asian and Pacific Migration Journal. Además de los artículos publicados en las revistas especializadas, ha dirigido o codirigido los siguientes trabajos: Unauthorized Migration in Southeast Asia (Scalabrini Migration Center, 2003; con Maruja Asis); Asian Women in Migration (Scalabrini Migration Center, 1996; con Anthony Paganoni); The Human Rights of Migrant Workers: Agenda for NGOs (Scalabrini Migration Center, 1993); y Philippine Labor Migration: Impact and Policy (Scalabrini Migration Center, 1992; con Anthony Paganoni). Alejandro I. Canales nació en Santiago de Chile y es titular de un doctorado en ciencias sociales por el Colegio de México. Es presidente de la Asociación Latinoamericana de Población y desde 1988 es profesor investigador y director del Centro de Estudios de Población de la Universidad de Guadalajara, en México. Ha dirigido varios proyectos de investigación sobre la migración internacional en la Universidad de Guadalajara y dicta cursos de licenciatura sobre población, desarrollo y migración internacional en México y América Latina. Ha publicado en un gran número de revistas europeas y latinoamericanas. Sus libros más recientes son El norte de todos: Migración y trabajo en tiempos de ­globalización (con Jesús Arroyo Alejandre y Patricia Noemí Vargas; Universidad de Guadalajara/University of California Los Angeles, 2002); Desafíos teóricos y metodológicos en los estudios de población en el inicio del milenio (con Susana Lerner [eds]; Universidad de Guadalajara/El Colegio de México, 2003), y Gente grande: Situación actual y ­perspectiva del envejecimiento en Jalisco (con Israel Montiel y Tarsicio Torres; Universidad de Guadalajara, 2004).

Notas sobre los autores

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Jonathan Crush es director del Centro de Investigación sobre el África Meridional de la Universidad de Queen, en Canadá, y profesor honorario del Departamento de Ciencias Geográficas y Ambientales de la Universidad de Ciudad de El Cabo. Dirige el proyecto sobre migración en África Meridional (SAMP) y ha escrito y publicado un gran número de trabajos sobre la migración y las cuestiones del desarrollo en el África Meridional. Sus publicaciones más recientes son: Destinations Unknown: Perspectives on the Brain Drain in Southern Africa (con David A. McDonald [eds]; Africa Institute, 2002) y Transnationalism and New African Immigration to South Africa (con David A. McDonald [eds]; SAMP/Canadian Association of African Studies, 2002). Han Entzinger es profesor de estudios sobre migración e integración en la Universidad Erasmo de Rotterdam. Entre 1986–2001 fue titular de una catédra análoga en la Universidad de Utrecht, donde fue uno de los fundadores del Centro de Investigación Europea sobre la Migración y las Relaciones Etnicas (Ercomer). Fue presidente del Comité de Investigaciones sobre la Migración, de la Asociación Internacional de Sociología, y ha participado activamente en investigaciones sobre la migración, el multiculturalismo, las políticas del sector público y el Estado de bienestar durante más de 30 años, a la vez que prestaba servicios de consultoría a varios gobiernos, la Unión Europea, el Consejo de Europa, la OIT y otras organizaciones internacionales. Su libro más reciente se titula Migration between States and Markets (con Marco Martiniello y Catherine Wihtol de Wenden; Ashgate, 2004). Bimal Ghosh es profesor emérito de la Escuela de Administración Pública de Colombia y consultor internacional en cuestiones relativas a la migración, desarrollo y derechos humanos. Antiguo director principal en el sistema de las Naciones Unidas, ha dirigido numerosos programas de las Naciones Unidas/Banco Mundial en Asia, África y América Latina; asimismo, promovió el programa de las Naciones Unidas/ACNUR sobre la integración de los refugiados mediante el desarrollo sectorial. Ha desempeñado el cargo de coordinador científico de la Conferencia Ministerial de África Occidental sobre Migración y Desarrollo, 2000 (Dakar), y fue consultor superior de la Conferencia Ministerial Europea de 1991 sobre la Migración Este-Oeste (Viena). En 1997 participó en el lanzamiento de un proyecto global sobre gestión de la migración, titulado New International Regime for Orderly Move-

368

Migración sin fronteras

ments of People (NIROMP), con el apoyo de las Naciones Unidas, y en 1998–1999 fue miembro del grupo de trabajo de expertos intergubernamentales del ACNUR sobre los derechos humanos de los migrantes. Ha colaborado con universidades de los Estados Unidos, Europa y Asia, obteniendo diversos honores académicos por su contribución al desarrollo y a la cooperación internacional. Es autor de un gran número de libros, informes y artículos sobre cuestiones económicas, políticas y de derechos humanos en el plano internacional, con especial atención a la migración, el comercio, la ayuda al desarrollo y la globalización. Sus publicaciones más recientes sobre la migración son las siguientes: Elusive Protection, Uncertain Lands: Migrants’ Access to Human Rights (OIM, 2003); Managing Migration: Time for a New International Regime? (Oxford University Press, 2000); Return Migration: Journey of Hope or Despair? (OIM, 2000); Huddled Masses and Uncertain Shores: Insights into Irregular Migration (Martinus Nijhoff, 1998) y Gains from Global Linkages: Trade in Services and Movements of Persons (Macmillan, 1997). Paul de Guchteneire es jefe del Programa sobre Migración Internacional y Políticas Multiculturales de la UNESCO y Director del International Journal on Multicultural Societies. Ha trabajado como epidemiólogo en la Fundación sobre Investigaciones del Cáncer, de los Países Bajos, y fue Director del Instituto Steinmetz de la Academia Real Neerlandesa de Artes y Ciencias, y Presidente de la Federación Internacional de Organizaciones de Datos (IFDO). Actualmente está investigando la dimensión de derechos humanos en la migración internacional y el desarrollo de políticas para la gestión de la migración a nivel internacional. Entre sus publicaciones figuran Best Practices on Indigenous Knowledge (con Ingeborg Krukkert y Guus von Liebenstein [eds]; UNESCO-MOST/CIRAN, 1999) y Democracy and Human Rights in Multicultural Societies (con Matthias Koenig [eds]; UNESCO/ Ashgate, 2007), así como varios trabajos sobre la compilación de datos y los análisis en ciencias sociales. Nigel Harris es profesor emérito de economía urbana en el University College de Londres, asesor superior de políticas de migración en el European Policy Centre, de Bruselas, y presidente de la Royal Society of Arts Migration Commission. Es autor de un gran número de artículos y libros sobre migración, desarrollo económico, urbanización y

Notas sobre los autores

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ciudades en los países en desarrollo; sus obras más recientes son Thinking the Unthinkable: The Immigration Myth Exposed (Tauris, 2003) y The Return of Cosmopolitan Capital: Globalization, the State and War (Tauris, 2004). Jan Kunz es jefe del equipo nacional del Proyecto ELOST financiado por la Unión Europea, en la Universidad de Tampere y auxiliar científico de un miembro del Parlamento Europeo en Bruselas. Es titular de un diploma en ciencias sociales y una maestría en ciencias políticas por la Universidad Justus-Liebig de Giessen, Alemania (1997). Su tesis sobre el desempleo y la política de empleo a nivel local se publicó en 2004 en la Universidad de Tampere, Finlandia. Entre sus temas de investigación figuran el desarrollo urbano sostenible, el desempleo y el mercado del trabajo, así como la movilidad de la mano de obra y la migración y el envejecimiento de la población y la exclusión social. Mari Leinonen nació en 1977 en Kuopio, Finlandia. Es titular de una maestría en economía y administración por la Universidad de Tampere, Finlandia, donde sus principales disciplinas de estudio fueron las ciencias regionales, las ciencias administrativas y la política ambiental. Su tesis de maestría se tituló “El proyecto de desarrollo de un suburbio en Hervanta financiado por la UE” (2003). En 2004 emprendió diversos trabajos de investigación para obtener un doctorado en estudios socioeconómicos y estadísticos por la Universidad de Tampere. Sus actuales investigaciones se centran en la planificación urbana y el desarrollo en los contextos finlandés y europeo. Alicia Maguid es investigadora superior del Consejo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICET), de la Argentina. Socióloga y demógrafa, desempeña el cargo de Directora de estadísticas sociales en el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), así como de profesora de demografía social en la Universidad Nacional de Luján, Buenos Aires. En 2002/2003 coordinó el sistema de información estadística sobre la migración internacional en Centroamérica y México (SIEMCA), desarrollado por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Centro Demográfico de América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC/CELADE). Ha trabajado como consultora para la CEPALC, la CELADE, la OIM, el ACNUR y la OIT, y es autora

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Migración sin fronteras

de un gran número de trabajos sobre las pautas de la migración internacional, los mercados internacionales del trabajo y la pobreza en los países de América Latina. Israel Montiel Armas nació en Tenerife, España, en 1975. Es titular de una licenciatura en ciencias políticas y administración y cursa estudios de doctorado sobre geografía humana en la Universidad de Barcelona. En la actualidad trabaja como auxiliar de investigación en el Centro de Estudios de Población de la Universidad de Guadalajara (Mexico), en un proyecto relativo a la inmigración mexicana en los Estados Unidos. Sus publicaciones más recientes son “Remesas e inversión productiva en comunidades de alta migración a Estados Unidos. El caso de Teocaltiche, Jalisco” (con Alejandro I. Canales; Migraciones Internacionales 2004) y “Vivir del dólar: hogares, remesas y migración” (con Alejandro I. Canales; en G. López Castro (ed.), Diáspora michoacana, El Colegio de Michoacán y Gobierno del Estado de Michoacán, 2003). Sally Peberdy es directora de proyecto del Proyecto de Migración en África Meridional (SAMP), en Johannesburgo. Ha estudiado en particular las cuestiones relativas a la migración en el África Meridional, desde que se trasladó a Sudáfrica en 1994 para investigar y escribir su tesis de doctorado, “Selecting immigrants: nationalism and national identity in South Africa’s immigration policies, 1910–1998” para la Universidad de Queen, en el Canadá. Ha colaborado con SAMP en una serie de proyectos de investigación sobre la migración regional; sus temas de interés especial son la migración y el comercio transfronterizo a pequeña escala; la migración y el VIH/SIDA, y la migración regional en el contexto de la SADC, la UA y la NEPAD. Antoine Pécoud trabaja en la sección sobre migración internacional y políticas multilaterales de la UNESCO desde 2003 y es investigador asociado de la Unité de Recherche Migrations et Société (URMIS), de la Universidad de París VII y en Migrations internationales, espaces et sociétés (MIGRINTER), de la Universidad de Poitiers. Es titular de una licenciatura en letras por la Universidad de Lausana y de un doctorado en antropología social y cultural por la Universidad de Oxford. Sus investigaciones se han centrado en las políticas de migración, la actividad empresarial de los inmigrantes en Alemania y las consecuencias de la migración internacional para los derechos humanos.

Notas sobre los autores

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Cabe mencionar, entre otros, sus trabajos publicados en el International Journal of Urban and Regional Research, el Journal of Ethnic and Migration Studies y en la Revue Européenne des Migrations Internationales. Mehmet Ugur es profesor adjunto de la cátedra Jean Monnet en economía política europea en la Universidad de Greenwich, Reino Unido. Sus investigaciones tratan de la economía de la información y el diseño institucional para el estudio de la integración regional, la política de migración de la UE, las relaciones entre la UE y Turquía, la gobernanza corporativa y las instituciones y el rendimiento económico. Sus proyectos actuales tratan de las consecuencias del ingreso de Turquía en la UE para la migración y los factores determinantes institucionales del rendimiento económico en Turquía. El libro más reciente de Mehmet Ugur se titula Turkey and European Integration (con Nergis Canefe [eds]; Routledge, 2004). Catherine Wihtol de Wenden es directora de investigación en el Centre National de la Recherche Scientifique de Francia, Centre d’Etudes et de Recherches Internationales (CNRS-CERI), y profesora en el Institut d’Etudes Politiques de París. En tanto que especialista en ciencias políticas y abogada, se ha especializado en cuestiones relativas a la migración internacional y ha colaborado como experta externa con la OCDE, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Comisión Europea, el Consejo de Europa y el ACNUR. Entre sus publicaciones más recientes figuran L’Immigration en Europe (La Documentation Française, 1999); L’Europe des Migrations (La Documentation Française, 2001); La Beurgeoisie: Les trois âges de la discrimination (con Rémy Leveau; CNRS, 2001), y Police et discrimination: le tabou français (con Sophie Body-Gendrot; Atelier, 2003).

ÍNDICE

11 de septiembre 2001,  90, 138, 148,151, 305, 354 A Abuja, Tratado de,  229, 236, 248 ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados),  33, 97, 128, 289 Acta Única Europea,  191, 192 AENEAS, Programa,  195 África Meridional,  237-260 África Occidental,  219-233 AGCS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios),  97, 128, 158 Alemania,  56, 61, 70, 82, 83, 84, 94, 108, 119, 120, 122, 174, 175, 176, 185, 186, 192, 195, 202, 203, 331, 369, 370 Angola,  30, 240, 241, 245, 246, 251, 256, 259 apartheid,  62, 63, 238, 239, 250, 251 APEC (Cooperación Económica AsiaPacífico),  287, 289 Arabia Saudita,  271, 274, 275, 278, 279 Argentina,  45, 85, 296, 341, 343–348, 353–364, 369 Asia,  45, 57, 84, 86, 246, 267-290

asilo,  22, 24, 42, 60, 72, 75, 84-87, 146, 153, 192-195, 240, 246, 284, 329 Australia,  17, 24, 55, 56, 62, 83, 86, 118, 235, 240, 296, 297, 333, 334 Austria,  119, 174, 192, 196, 202, 203 B Bangladesh,  67, 83, 246, 270–272, 275, 276, 278–280 Benin,  221, 222, 223, 229, 231 Berlín, caída del muro de,  82, 86, 93, 145, 150 Boeri, T.,  173, 176, 177, 184, 185 Bolivia,  341, 343, 345, 346, 348, 352–357, 361 Borjas, G. J.,  27, 32, 47, 50, 68, 77, 112–118, 133, 291 Botswana,  30, 241, 243, 245, 246, 247, 249, 250, 251, 255, 256, 258, 260, 264 Brasil,  45, 274, 331, 341, 343–348, 353, 355, 357, 358 Brochmann, Grete,  21, 47, 168, 185 Brücker, H.,  116, 119, 120, 133 Burkina Faso,  222, 223, 227, 228, 229 Burundi,  246 Bush, George W.,  268, 323 Bustamante, Jorge,  309, 318, 320

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Migración sin fronteras

C Cabo Verde,  223 Cabré, Anna,  303, 318 Camerún,  225 Canadá,  7, 16, 62, 82, 83, 84, 94, 264, 296, 324–328, 331–337, 343, 346, 367, 370 Carens, J. H.,  22, 24, 25, 31, 34, 47, 101, 106, 133, 141, 163, 285, 291 Cassarino, M.,  351, 364 Castells, Manuel,  306, 319, 324, 338 CEDEAO (Comunidad Económica de los Estados de África Occidental),  44, 82, 219, 223-226, 228-236, 249 Chad,  222, 225 Chile,  319, 341, 343, 345–349, 352, 353, 355–361, 363, 364, 366 China,  59, 81, 82, 184, 277, 278, 280, 292, 297, 326, 330–334 ciudadanía,  19, 24, 30, 36-38, 91, 148, 182, 184, 207-208, 211, 223, 287-288, 313, 318 Clinton, Bill,  149 Cole, P.,  21, 22, 48, 285, 291 Colombia,  331, 341, 353, 355, 360, 367 colonial, periodo,  220, 230, 259, 279, 289 COMESA (Mercado Común para el África Oriental y Meridional),  249-250 comercio transfronterizo,  88, 225, 244-245, 370 Comisión Europea,  195,196 comunidades transnacionales,  267, 300, 304, 310-318, 356 conflictos,  16, 86, 143, 149, 150, 154, 223, 230, 234, 259 Cono Sur de América Latina,  341-349, 351-359 control de fronteras,  9, 13-26, 81-88, 110, 156, 183, 190-194, 268, 271-274, 304-305 Convenio de Dublín,  193, 194 Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores

Migratorios y de sus Familias,  128, 158, 283 Convención International de las Naciones Unidas sobre los Derecho de los Migrantes,  37 convertibilidad de las monedas,  225, 231, 235, 358-359 Corea, República de,  57, 81, 270, 271, 273, 274, 276, 277, 280, 292, 334 Côte d’Ivoire,  220, 222, 223, 225, 226, 228, 230, 231, 235 D De Beer, P.,  170, 171, 185 Declaración Universal de Derechos Humanos,  9, 13, 23, 26, 92, 146, 283 Deleuze, Gilles,  209, 215 derecho a la movilidad,  14, 24, 26-27, 36-37, 80, 91-94, 352-353 Dinamarca,  174, 176, 177, 203 Dowty, A.,  14, 22, 23, 48, 145, 163, 284, 285, 291 Durkheim, Émile,  169, 170, 185 E Ecuador,  341, 353, 355, 360 Ekberg, J.,  168, 176, 185 El Salvador,  330 Emiratos Árabes Unidos,  275 Erasmus, programma de intercambio,  196 esclavitud,  93, 285 España,  15, 20, 56, 61, 114, 174, 175, 195, 200, 202, 203, 296, 297, 303, 318, 370 Estado de bienestar,  10, 34-35, 167-185 Estados Unidos de América,  27, 31, 33, 56, 58, 60-62, 68, 82-85, 114-117, 138-139, 149, 172, 182, 295-318, 323-338, 343, 346, 354 Etiopía,  246 Eurodac,  190 expulsión,  17, 61, 88-89, 224, 226-228, 257 externalidades,  98-99, 102, 104-107, 130, 142-143, 154

ÍNDICE

F Filipinas,  58, 67, 86, 270, 271, 272, 276, 277, 290, 291, 326, 330, 332, 334, 366

Finlandia,  174, 193, 201, 202, 203, 216, 217, 369

Francia,  56, 61, 82, 85, 90, 135, 174, 192, 203, 297, 303, 331, 332, 371

Friedman, Milton,  34

frontera Estados Unidos-México,  15, 30, 82, 85, 111, 139, 268, 298-300, 305, 323

fuga de cerebros,  27, 31, 35, 199, 203, 243, 327 G Gambia,  220, 223, 231

Ghana  220–229, 233

globalización,  29, 80-85, 90, 110, 159, 167, 169, 239, 296, 299-300, 306, 310, 313-317

Golfo, países del,  56, 83, 269, 274-275, 279 Goodin, R. E.,  22, 24, 47, 48, 101, 105, 108, 132–136, 291

Grecia,  67, 70, 82, 114, 174, 175, 195, 202, 203

guerra civil,  227, 240, 302 guerra fría,  61, 82, 148

Guinea,  222, 223, 227, 228

Guinea-Bissau,  223, 228 H

Habermas, J.,  200, 211, 215

Hamilton, B.,  28, 49, 62, 77, 141, 164

Hanson, G. H.,  114, 133, 173, 185

Harris, J. R.,  5, 19, 29, 41, 49, 55, 73, 77, 112, 115, 134, 368

Hong Kong,  276, 278, 280, 288, 332, 333, 334

Houphouët-Boigny, Félix,  227

Huntington, Samuel,  150, 164, 302, 315, 320

375

I India,  55, 58, 70, 184, 246, 270, 275, 276, 279, 293, 326, 330–333 Indonesia,  270, 272, 276, 277, 280 integración,  29, 35, 143, 176-183, 197, 206-212, 230, 287, 299, 304, 306, 311, 314-316, 350, 356, 362 Irán, República Islámica de,  56, 332 Irlanda,  56, 192, 196, 203, 204, 296, 311 Italia,  20, 56, 65, 82, 94, 195, 203, 296, 297, 311 J Jamahiriya Árabe Libia,  56, 83 Jamaica,  333, 334 Japón,  57, 83, 84, 86, 271, 273, 277, 278, 281, 288, 296, 304, 316, 331, 333, 343 K Kant, Emmanuel,  92, 95 Kenya,  56, 249 Kowait,  275 L La Haya, Programa de, 194-195 Lahlou, Mehdi,  200 Lal, D.,  101, 108, 134 Lattes, A. E.,  343, 363 Lauterpach, H. Lesotho,  30, 241, 242, 244, 245, 249, 250, 251, 258, 265 Liberia,  221, 223, 227, 228, 230 Lomé, Protocolo de,  230 Luxemburgo,  192, 203, 214, 215, 217 M Magreb  88, 297 Malasia,  55, 56, 57, 271, 272, 274, 276, 277, 278, 280, 287 Malawi,  30, 241, 243, 246, 251, 258, 263 Malí,  222, 223, 225, 227-229 Manila, Proceso de,  289 mercado único europeo,  191-192 Mármora, L.,  349, 351, 353, 354, 364

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Migración sin fronteras

Massey, D. S.,  25, 50, 70, 77, 268, 292, 296, 313, 319, 320, 355, 364, 365, 366 Mauritania,  228 McCormick, B.,  173, 185 Meca, la, peregrinaje,  279 medios de comunicación,  121, 201-202, 209, 232, 235, 243, 247, 361 Mediterráneo, países del,  87-88, 177, 297, 303 MERCOSUR (Mercado Común del Sur), 30, 45, 82, 341-345, 349-355, 359, 362 México,  16, 82, 114, 295-318, 324-338 migración del campo a la ciudad,  25, 112, 222, 303-304 migración forzosa,  88, 210-211, 240, 245 migración temporal,  61, 63, 66, 73-75, 141, 153, 192, 219, 272, 287, 311, 327-328, 333-334, 337, 359 migraciones de mano de obra en la región asiática,  269-274 migraciones masivas,  56, 81, 151, 223, 225, 277, 304 Mozambique,  30, 240–247, 251, 258, 259, 264 Myanmar,  273, 276, 280 Myrdal, Gunnar,  167, 185, 296, 320 N Namibia,  30, 241, 242, 244–247, 249–251, 255, 256, 258, 262 NEPAD (Nueva Alianza para el Desarrollo de África),  44, 238, 248, 257, Nevins, J.,  15, 26, 51 Níger,  221, 222, 223, 229 Nigeria,  56, 149, 221–227, 229, 231, 233, 235, 236, 246, 365 Noruega,  84, 192 O OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos),  63, 131, 157 OIM (Organización Internacional para las Migraciones),  17, 240, 278

OIT (Organización Internacional del Trabajo),  146, 159, 237 Olson, Mancur,  100, 105, 135, 268, 292 OMC  (Organización Mundial del Comercio), 30, 41, 98, 128, 157 Oriente Medio,  18, 57, 81, 269-271, 275-278 OTAN  (Organización del Tratado del Atlántico Norte), 150, 201 Ouro Preto, Protocolo de,  351 P Países Bajos,  174–177, 185, 186, 291, 293, 368 Pakistán,  246, 270, 276, 279, 332, 333 panafricanismo,  44, 238, 249, 251, 260 Paraguay,  45, 341, 343, 345–348, 353, 355, 356, 357, 363 Pellegrino, A.,  50, 358, 364 Perú,  7, 274, 341, 347, 353, 355, 357, 360, 361, 363 Portugal,  114, 195, 202, 203 prostitución, 86, 93, 139 R reagrupación familiar,  31, 59, 62, 75, 84, 178, 199, 209, 328, 330-332, 337 Reccheni de Lattes, Z.,  343, 363 refugiados,  17, 41-42, 150, 153, 156, 178, 193-195, 201, 219, 227-228, 235, 238-240, 245-247, 273, 284, 328-330 Reich, Robert,  324, 340 Reichert, J.,  312, 320 Reino Unido,  14, 47–52, 56, 61, 67, 82, 84, 134, 174, 175, 192, 194, 204, 215, 236, 290–293, 297, 318, 319, 320, 327, 331–334, 371 remesas,  9, 24, 27-28, 70, 83, 88, 90, 199, 243, 276, 297-298, 33, 317, 350, 353, 358 República Democrática del Congo,  240, 245, 251, 256 República Dominicana,  330

ÍNDICE

República Unida de Tanzania,  246, 249, 251, 258 Resolución de Londres sobre los terceros países de asilo,  193 retorno,  128-129, 153, 159, 161, 274 Rosenau, James,  90, 95 Rumania,  82, 332 S SADC (Comunidad de Desarrollo del África Meridional),  30, 238-261 Schengen, Acuerdo y Tratado,  192, 260 Senegal,  220, 222, 223, 227, 228, 231, 246 Sierra Leona,  221-223, 228, 230 Simon, J. L.,  31, 51, 264, 320 Singapur,  57, 271, 272, 274, 276, 278, 287, 288 Somalia,  246 Sri Lanka,  270, 275, 278 Sudáfrica,  30, 56, 63, 67, 86, 238–247, 249, 250, 251, 253–256, 258–264, 370 Suecia,  65, 83, 121, 162, 175, 176, 203 Suiza,  50, 52, 118, 150, 162, 165, 192 Swazilandia,  30, 241, 242, 245–247, 249–251, 258 T Tailandia,,  57, 86, 270–274, 276, 277, 280 Taiwan,  272, 273, 276, 277, 278, 280, 288, 291, 293, 332, 334 terrorismo,  61, 85, 91, 194, 200, 212, 305, 354 TLC (Tratado de Libre Comercio en América del Norte),  45, 82, 94, 325, 334-337 Tocqueville, Alexis de,  308, 319 Todaro, M. P.,  112, 115, 134 Togo,  221–223, 225, 228–231

377

tráfico de seres humanos  57, 88, 139, 158, 161, 209, 241, 277, 289, 353 Tratado de Asunción,  341, 349, 350 Tratado de Roma,  195, 289 U UA (Unión Africana),  44, 238, 248, 251, 257 UE (Unión Europea),  10, 30, 33, 43, 65, 82, 86-90, 111, 114, 116, 121-122, 189-213 UEMOA (Unión Económica y Monetaria del África Occidental),  225 Uganda,  249 Uruguay,  45, 341, 343–346, 348, 353, 355–358, 364 V Venezuela,  56, 85, 341, 353, 355 Viet Nam,  272, 276, 277, 326, 330, 331 VIH/SIDA,  240 Vittorino, Antonio,  200 Voltaire,  93, 95 W Weiner, Myron,  22, 24, 40, 50, 52, 100, 104, 109, 136, 149, 165 Whalley, J.,  28, 49, 62, 77, 141 Wolf, Martin,  28, 52 X xenofobia,  35, 44-45, 56, 64, 75, 222, 232, 235, 246-247, 254, 361 Z Zaire,  246 Zambia,  30, 241, 242, 246, 248, 251, 265 Zimbabwe,  30, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 251, 258, 260, 265

Ediciones UNESCO

MiGrAción sin fronterAs

MiGrAción sin fronterAs

E n s ay o s s o b r E l a l i b r E c i r c u l a c i ó n d E l a s p E r s o n a s

publicación dirigida por Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire ¿Qué sucedería si se suprimieran los controles fronterizos y si los individuos pudiesen desplazarse libremente a través del mundo?

la hipótesis de una “migración sin fronteras” —también llamada “fronteras abiertas”— suscita el interés creciente de universitarios, onG y políticos. En un mundo globalizado donde los flujos migratorios parecen escapar a los esfuerzos de regulación de los Estados, esta hipótesis constituye una idea estimulante que incita a reconsiderar las políticas y las prácticas actuales de migración y plantea la cuestión clave del derecho a la movilidad.

Esta publicación, que recoge enfoques regionales de especialistas de los cinco continentes, explora los diferentes aspectos de la hipótesis de la “migración sin fronteras”, destacando sus puntos fuertes y débiles, y examina las convergencias y las contradicciones entre los distintos puntos de vista sobre el tema.

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Migración sin fronteras

Ensayos sobrE la librE circulación dE las pErsonas

www.unesco.org/publishing ISBN 978-92-3-304024-3 Sector de Ciencias Sociales y Humanas Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

9 789233 040243

Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Publicación dirigida por

diseño de la portada : andrew Esson

Los directores de esta publicación trabajan en la Sección Migraciones Internacionales y Políticas Multiculturales del Sector de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO.

Antoine Pécoud y Paul de Guchteneire

Publicación dirigida por

Colección Estudios en Ciencias Sociales