Mejorando la Contribución del Sector Privado en la Recuperación de Postguerra en Países Pobres

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Working Paper Number 45(1S) Mejorando la Contribución del Sector Privado en la Recuperación de Postguerra en Países Pobres Tilman Brück*, Valpy FitzGerald* y Arturo Grigsby*

This paper analyses the duration and nature of post-war reconstruction in aid-dependent developing countries. Part I presents a comparative analysis, Part II discusses the post-war reconstruction in Nicaragua, and Part III analyses the case of Mozambique. The main findings are that post-war reconstruction, defined as obtaining external and internal balance and high per capita growth, is surprisingly difficult to obtain even under favourable political and economic conditions. The legacy of war is a key constraint on post-war growth, especially through the damaged commercial network, the loss of trust, and the weakening of market institutions. In addition, political uncertainty in the post-war period inhibits private sector investment and significantly reduces the peace dividend. This is worsened by inappropriate stabilisation policies. Aid policies should be modified for war and post-war economies to accelerate the reduction in foreign debt and to support small scale private producers, including those in the countryside. Military spending does not fall and social spending does not rise as quickly as is generally expected thus delaying a noticeable reduction in poverty. The clear sequencing but gradual implementation of government reforms, especially in the social sectors, is important in maintaining entitlements. Key victims of war, and especially of internal war, are civil and economic institutions. Their importance in postwar reconstruction has been underestimated and they should receive priority funding by donors and governments to accelerate post-war growth and poverty reduction.

July 2000

* University of Oxford International Development Centre Queen Elizabeth House Oxford OX1 3LA United Kingdom Fax: 0044-1865-273 607 Email: [email protected] [email protected] [email protected] Internet: http://www.qeh.ox.ac.uk/ftprc.html

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RESUMEN EJECUTIVO 1.

Los conflictos violentos han tornado más frecuentes países en desarrollo en las últimos dos décadas, y el apoyo internacional de pacificación se ha vuelto más importante. Sin embargo, los problemas de la reconstrucción de postguerra han recibido menos atención - a pesar de que más de la mitad de los países más pobres han sufrido guerras civiles en el reciente pasado.

2.

Este estudio investiga por qué la reconstrucción de postguerra en los países en desarrollo es tan difícil y prolongada a pesar de los altos niveles de ayuda externa. Las Secciones II y III contienen estudios de caso en Nicaragua y Mozambique, mientras que la Sección I presenta el análisis comparativo y extrae conclusiones de política. La hipótesis central de política en esta investigación es que las características principales del comportamiento del sector privado determinan el ritmo y sostenibilidad de la recuperación, y por tanto, la efectividad de los esfuerzos de cooperación internacional.

3.

La herencia procedente de la economía de guerra fue importante en ambos casos. No se trata meramente de una cuestión de destrucción de la capacidad productiva o del desplazamiento de la población. En su lugar, los costes económicos claves fueron la desarticulación de las redes comerciales, la pérdida de confianza y el debilitamiento de las instituciones de mercado. La solvencia externa, fiscal y del sector privado, una vez perdidas, demostraron ser muy difíciles de recuperar.

4.

Se esperaba en ambos casos un “dividendo de la paz” substancial cuando la guerra acabase, producto de reducciones del gasto en defensa, desmovilización de los soldados, y la recuperación de la capacidad productiva. Sin embargo, este parece ser el primer intento de medir ese dividendo, y de examinar el papel de sector privado en el proceso de reconstrucción. La dimensión del dividendo resultó ser mucho menor del esperado en ambos casos, y podría disiparse si la incertidumbre sobre el consenso político deprime la inversión privada.

5.

El diálogo político existente está enfocado hacia el ajuste estructural, reformas de mercado y la reducción de la pobreza en el periodo de postguerra. Mientras que la ayuda ha sido considerable y la estabilización monetaria efectiva, conseguir solvencia externa y crecimiento sostenido ha demostrado ser casi imposible tanto en Mozambique como en Nicaragua. La política de ajuste estructural no suministró el apoyo suficiente para la recuperación de la producción agrícola destinada a la alimentación y las exportaciones. Las agencias multilaterales, a la vez que promovían privatizaciones, prestaron poco atención directa a las necesidades del sector privado - en particular a los pequeños campesinos.

6.

Ambos países tuvieron un éxito considerable logrando el equilibrio fiscal bastante rápidamente una vez que la paz se restableció, lo cual tuvo consecuencias positivas para la inflación. Sin embargo la reducción del gasto militar no pudo traducirse en incrementos del gasto en salud y educación, debido en parte a la continuada carga del servicio de la deuda. El desmantelamiento del sector estatal con vistas a reducir el gasto también tuvo implicaciones serias para el desempleo y el soporte rural en Nicaragua, mientras que un enfoque más gradual en Mozambique parece haber sido mejor tanto para la producción como para la estabilidad social.

7.

La inversión privada se recuperó muy lentamente en ambos casos, aunque la mayor estabilidad institucional en Mozambique parece haber contribuido, y la falta de consenso en Nicaragua - y por lo tanto, incertidumbre sobre políticas futuras - fue un factor negativo. Los ahorros

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privados no se recuperaron en la misma medida que la inversión, posiblemente como consecuencia de la fácil disponibilidad de los fondos de ayuda. En ambos casos, la continuada resaca de la deuda provocó una pérdida de recursos fiscales y de divisas, y fue una causa mayor de incertidumbre entre inversores. 8.

En una economía agraria, el progreso económico y el bienestar social dependen de la producción de alimentos y de la producción de exportaciones. Los dos estudios de caso aportan diferentes evidencias sobre este problema. En Mozambique hubo una recuperación más rápida de la producción de alimentos, lo cual probablemente ayudó a reducir el desempleo y la pobreza; pero las exportaciones no se recuperaron en el mismo grado. En cambio, las exportaciones se recuperaron en Nicaragua, pero no la producción de alimentos, lo que contribuyó a mejorar la solvencia externa pero no a reducir la pobreza.

9.

La no concesión de una reducción inmediata de la deuda en el periodo de postguerra - en particular por parte de las agencias multilaterales - causó una incertidumbre continúa en el sector privado en ambos casos. Los beneficios potenciales en términos de “superioridad” política no se observaron, y los prolongados retrasos de la “iniciativa HIPC”, en combinación con criterios poco realistas de desempeño, significaron que la reducción de la deuda contribuyese poco a la reconstrucción de postguerra o a la reducción de la pobreza.

10. La reducción de la pobreza ha sido problemática en ambos casos. El gasto en salud y educación no aumentó tanto como se había esperado. En el caso de Nicaragua, el propio proceso de reforma y el abandono hacia los pequeños campesinos (en particular la retirada del crédito rural) condujo a crecientes niveles de pobreza, lo cual socavó el consenso político. En el caso de Mozambique, un ritmo más gradual de reforma y una más rápida recuperación de la agricultura de pequeña escala probablemente ayudó a incrementar la seguridad alimentaria y de este modo contener la pobreza absoluta. 11. La creación de instituciones económicas apoyadas por un amplio consenso parece esencial en la recuperación del sector privado después de una guerra. El ritmo bastante lento de reforma en Mozambique, basado en una alianza explícita entre las antiguas partes contendientes, parece haber sido más efectiva que las reformas rápidas en Nicaragua, que fueron apoyadas sólo por una parte de la sociedad. 12. Finalmente, la evaluación de la política de reconstrucción de postguerra basada en el apoyo de donantes a gran escala debe centrarse en la medida en que se ha establecido un proceso de crecimiento sostenido tras el final del periodo de emergencia. Esto requiere la consecución de solvencia en tres frentes: el sector externo a través de una significativa expansión de las exportaciones y un nivel de deuda manejable; el sector fiscal en términos de suficientes ingresos tributarios para financiar infraestructuras y provisión social sin depender de la ayuda; y el sector privado mediante altos niveles de inversión y ahorro domésticos tanto de grandes como pequeños productores. 13. En estos puntos ni Mozambique ni Nicaragua habían completado la reconstrucción de postguerra tras diez años desde que alcanzaron la paz, a pesar del considerable apoyo internacional y el seguimiento de políticas económicas ortodoxas. Estas experiencias implican una reconsideración seria de este asunto que nos concierne a todos - en particular la necesidad por parte de los donantes internacionales de cambiar de un énfasis sobre financiamiento hacia producción.

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PREFACIO Este estudio analiza la reconstrucción económica de postguerra en países en desarrollo. Desafortunadamente este tema es de creciente importancia dado que los conflictos armados en sociedades pobres se han tornado más - en vez de menos - frecuentes después de que el fin de la Guerra Fría pusiera punto final a la confrontación entre superpotencias. El Departamento de Desarrollo Internacional proporcionó la financiación (Beca ESCOR R7216) para investigar este tema en mayor profundidad, tomando Mozambique y Nicaragua como estudios de caso, y prestando particular atención al papel del sector privado en el proceso de reconstrucción de postguerra. La elección de estos dos países responde a una serie de criterios. Primero, ambos sufrieron severas guerras civiles de naturaleza “ideológica” (y no étnica) durante los Ochenta, por lo que hubo un periodo de reconstrucción suficientemente largo para evaluar su progreso. Segundo, ambas son economías agrícolas, donde el papel de los pequeños campesinos es crucial en el desarrollo económico. Tercero, ambos países han recibido enormes cantidades de ayuda de los miembros DAC, lo que facilita una oportunidad de evaluar la efectividad de la cooperación internacional en el respaldo del esfuerzo de reconstrucción. El proyecto estuvo dirigido por Valpy FitzGerald, quien elaboró la Sección I de este estudio, la cual contiene una comparación sistemática de los dos casos y extrae conclusiones generales. Arturo Grigsby fue responsable del estudio de caso en la Sección II, mientras que Tilman Brück preparó el estudio de caso de Mozambique en la Sección III. Los dos estudios de caso se realizaron en estrecha colaboración con dos instituciones, el Instituto de Investigación Nitlapan de la Universidad Centro Americana en Managua, Nicaragua, y el Proyecto de Seguridad Alimentaria del Ministerio de Agricultura en Maputo, Mozabimque. Se prestó una atención especial en la construcción de una base de datos consistente para los dos países con el objeto de llevar a cabo un análisis comparativo válido. La investigación de los dos casos de estudios finalizó a mediados de 1999. Por lo tanto, los efectos de los desastres en Nicaragua (Octubre 1999) y Mozambique (Febrero 2000) no se tienen en cuenta. El impacto de estos desastres naturales no altera - de hecho refuerza – las lecciones sobre la reconstrucción de postguerra que este estudio obtiene.

E.V.K. FitzGerald, Director, Finance and Trade Policy Research Centre, University of Oxford.

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S ECCION I:

COMPARANDO NICARAGUA

Y

MOZAMBIQUE

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TABLA

DE

CONTENIDOS

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DE LA

SECCION I

Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................... 2 Prefacio ....................................................................................................................................... 4 Tabla de Contenidos de la Seccion I............................................................................................. 6 Figuras y Tablas de la Seccion I.................................................................................................... 7 1.1 Introducción........................................................................................................................... 8 El Coste de los Conflictos................................................................................................... 8 El Enfoque de este Informe ................................................................................................. 9 Los Contenidos de la Sección I......................................................................................... 10 1.2 La Herencia de la Guerra...................................................................................................... 10 Los Principios Generales................................................................................................... 10 Los Seis Legados de la Guerra.......................................................................................... 10 La Vulnerabilidad de la Economía de Guerra..................................................................... 11 Los Costes de Desarrollo en una Guerra ........................................................................... 13 1.3 Politica de Recuperación Economica y el Dividendo de la Paz. .............................................. 14 Recuperación en Postguerra y el Dividendo de la Paz........................................................ 14 Desempeño Económico de Postguerra .............................................................................. 18 El Desempeño Social de Postguerra.................................................................................. 20 1.4 Logrando un Desarrollo Sostenido........................................................................................ 23 El Proceso de Reconstrucción Económica......................................................................... 23 Reconstrucción de las Exportaciones................................................................................. 24 Reorganización Fiscal........................................................................................................ 27 Reconstruyendo las Instituciones ....................................................................................... 31 1.5 El Papel de los Donantes ...................................................................................................... 32 La Escala y Proyección del Conflicto................................................................................. 32 El Problema de la Deuda................................................................................................... 35 1.6 Economia Politica del Sector Privado en Reconstrucción....................................................... 37 La Naturaleza del Dividendo de la Paz.............................................................................. 37 La Respuesta del Sector Privado....................................................................................... 39 El Papel de los Donantes de Apoyo al Sector Privado ....................................................... 41 1.7 Conclusiones Y Recomendaciones De Política...................................................................... 43 Donantes y la Reconstrucción de Postguerra...................................................................... 43 Acciones Internacionales para Prevenir la Recurrencia de Conflictos.................................. 44 Bibliografía de la Seccion I......................................................................................................... 46

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FIGURAS

Y

TABLAS

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Tabla 1.1: Los Costes de Desarrollo de la Guerra ....................................................................... 14 Figura 1.1: PIB per Cápita en Mozambique y Nicaragua (US$ de 1980)..................................... 15 Tabla 1.2: Comparación del Ingreso Regional entre Mozambique y Nicaragua............................. 16 Figura 1.2: El Gasto en Defensa en Nicaragua y Mozambique (porcentaje del PIB). .................... 18 Figura 1.3: La Inflación en Mozambique y Nicaragua (percentaje anual) ...................................... 19 Figura 1.4: Los Niveles de Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje de PIB) ............... 20 Figura 1.5: El Gasto en Educación y Salud en Mozambique y Nicaragua...................................... 21 Figura 1.6: La Cobertura de Inmunización Infantil (porcentaje sobre el grupo de edad) ................ 22 Figura 1.7: La Mortalidad Infantil en Mozambique y Nicaragua ................................................... 23 Figura 1.8: Las Exportaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)............................ 25 Figura 1.9: Las Importaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$)............................ 26 Figura 1.10: El Déficit Comercial en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB).................... 27 Figura 1.11: El Ingreso Corriente del Gobierno en Mozambique y Nicaragua............................... 28 Figura 1.12: Los Presupuestos Militares en Mozambique y Nicaragua ......................................... 29 Figura 1.13: Los Presupuestos en Salud y Educación.................................................................. 30 Figura 1.14: La Carga de los Intereses de la Deuda Externa en Nicaragua y Mozambique............ 30 Figura 1.15: Los Déficits Fiscales en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)................... 31 Figura 1.16: La Ayuda a Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)..................................... 33 Tabla 1.3: La Ayuda e Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del GDP)................... 34 Figura 1.17: La Deuda Externa en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)....................... 35 Figura 1.18: Los Costes por Intereses de la Deuda en Mozambique y Nicaragua......................... 36 Figura 1.19: La Carga del Servicio de la Deuda en Mozambique y Nicaragua.............................. 37 Figura 1.20: El Dividendo de la Paz (US$ de 1990).................................................................... 38 Figura 1.21: La Producción de Alimentos Per Cápita (Índice, 1980=100) ................................... 40 Figura 1.22: La Productividad Exportadora (per cápita US$) ...................................................... 41 Tabla 1.4: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Mozambique........................................... 41 Tabla 1.5: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Nicaragua............................................... 42

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“Un programa habitacional adecuado … que conlleve la compra de materiales y la adquisición de tierra a gran escala … una transferencia considerable de terreno agrícola a las autoridades públicas con vistas hacia la pequeña propiedad, asentamiento de soldados, reforestación y reclamación … la reconstrucción de carreteras y la reparación de ferrocarriles y su equipamiento … la financiación estatal parcial o total de industrias esenciales, … una extensión del seguro de desempleo para cubrir el desajuste en la industria que es de esperar durante el periodo de transición …un servicio de salud fortalecido central y localmente … (en lugar de) la idea de que todo debería estar subordinado a pagar la deuda … (Gran Bretaña debería estar) preparada para incurrir en el costo esencial para establecer lo antes posible la mayor medida de productividad.”

Ministro Británico para la Reconstrucción, Christopher Addison, en 1918, citado por Ferguson (1998, p. 421).

1.1 I NTRODUCCIÓN El Coste de los Conflictos La guerra en general, y la guerra civil en particualr, es una de las causas principales de sufrimiento y subdesarrollo humano. El incómodo balance creado por la confrontación entre capitalismo y comunismo durante la Guerra Fria puede haber prevenido una destrucción nuclear global, pero en cada uno de esos cuarenta años un grupo de paises de los que luego fueron conocidos como Tercer Mundo estuvo en guerra. Entre 1950 y 1990, quince millones de muertes fueron causadas directa o indirectamente por guerras de todo tipo en paises subsdesarrollados- incluyendo conflictos internacionales, guerra civil y violencia del gobierno contra sus ciudadanos (Stewart y FitzGerald 2000). Aun así, y a pesar de la gran incidencia de conflictos armados en paises pobres, el análisis económico de paises subdesarrollo en guerra es relativamente escaso. Que la guerra es muy costosa en términos no sólo del sacrificio de vidas inocentes, pero también de desarrollo humano y económico, sería un silogismo, de no ser porque este hecho ha sido tan frequentemente pasado por alto por teóricos del desarrollo y políticos internacionales. Teóricos modernos tienden a tratar paises en guerra como si estuviesen sujetos a desarrollos exogenos que les llevan fuera del espacio normal de análisis. La mayor parte del coste humano de la guerra no es el resultado directo de muertes y heridas en la contienda, sino “indirectamente” de la pérdida de la forma de garnarse la vida causada por el desajuste en la economía y la sociedad resultado del conflicto. Para entender el proceso de reconstrucción económica después de la guerra, con la esperanza de reducir esos costes humanos lo antes posible, es fundamental que tratemos de entender los procesos que han ocurrido durante la economía de guerra.

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En el mejor de los casos, las instituciones de Bretton Woods parecen ver los conflictos armados en o entre paises subsdesarrollados como interrupciones temporales de un proceso de desarrollo económico establecido. La reconstrucción de postguerra es vista como un problema de costes en el corto plazo (disolver el ejercito, reconstruir infraestructura dañada y reasentamiento de los refugiados) los cuales se pueden cubrir razonablemente con un esfuerzo de ayuda excepcional y limitado en el tiempo- seguido de una vuelta a las reglas de política económica “sólidas”. Estas incluyen una política de liberalización ortodoxa, un programa de ajuste estructural (que incluye liberalización comercial, y una completa privatización) y la integración plena en los mercados mundiales. En la práctica, la reconstruccion de postguerra parece necesitar más tiempo de lo esperado (al menos una década en los dos casos que se analizan en este estudio) a pesar de las grandes inyecciones de asistencia internacional para el desarrollo y los repetidos intentos de aplicar el marco de políticas propuesto por las instituciones de Bretton Woods. La clave parece estar en el fracaso del sector privado -pequeños y medianos campesinos en particular- para invertir sostenidamente; la falta del gobierno de proporcionar la seguridad y la infraestructura necesaria para que esa inversión tuviera lugar; y el fracaso de la comunidad internacional para diseñar y apoyar políticas de reconstrucción específicas a una situación de postguerra. El Enfoque de este Informe Los costes de la guerra no acaban cuando la paz se reestablece y las fuerzas armadas se disuelven. Este Informe se basa en dos estudios detallados de reconstrucción después de una guerra civil prolongada en dos paises en desarrollo - Mozambique y Nicaragua. Estos dos casos son representativos de un proceso muy largo y difícil de reconstrucción de postguerra, que muchos gobernantes (particularmente las agencias internacionales) han asumido como un proceso relativamente rápido y sin dificultades una vez se proporcionase suficiente ayuda. Sin embargo, este proceso resulta ser mucho más complejo, quizás tanto como el propio proceso de pacificación mientras la llegada de ayuda puede también tornarse altamente problemática. Nos ocupamos de tres temas centrales: Primero, la efectividad de las políticas económicas para apoyar la recuperación de postguerra, particularmente la estabilización macroeconómica, la recuperación de los niveles de producción agrícola y la reducción de los niveles de pobreza. Segundo, el modo en que la recuperación de postguerra ha contrubuido a construir un desarrollo sostenible en el largo plazo, con referencia en particular al funcionamiento de los mercados, la capacidad institutional y la inversión en el “dividendo de la paz”. Tercero, el papel de la comunidad donante de apoyar efectivamente los dos objetivos previos, en términos del nivel y la naturaleza de la financiación, la condicionalidad de la política y su coherencia. De este análisis derivamos algunas conclusiones generales sobre el diseño de políticas de reconstrucción en tiempo de postguerra, las cuales van más allá del análisis económico hacia otro de economía política en la etapa de postguerra y la relación con los gobiernos donantes de ayuda. De hecho, a pesar de las diferencias regionales, culturales y del nivel de desarrollo previo, Mozambique y Nicaragua comparten una considerable proporción de características comunes, particularmente la naturaleza de la guerra civil (resistencia campesina a un proyecto socialista de estado, con ambas partes apoyadas por potencias extranjeras), la relevancia de los pequeños

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campesinos en la recuperación económica, la dependencia de la ayuda de emergencia, y la influencia del desiquilibrio fiscal sobre el sector privado. Los Contenidos de la Sección I La Sección I de este estudio elabora a partir del material de los extensos estudios de caso para extraer lecciones más amplias de estos casos tipo. Empezamos con la herencia económica del conflicto (Sección 1.2) y las políticas diseñadas para apoyar la política económica del tiempo de postguerra (Sección 1.3). Después, nos centramos en las dificultades de conseguir un proceso de desarrollo sostenible, una vez se ha logrado la estabilización inicial de la macroeconomía (Sección 1.4) El papel de los donantes es vital en este proceso, y revisamos éste críticamente (Sección1.5) pero también sugerimos que este papel se debe ver en un contexto de economía política de reconstrucción (Sección 1.6) en lugar de como un asunto puramente administrativo. Finalmente, la Sección I concluye con lecciones de política.

1.2 LA HERENCIA DE LA GUERRA Los Principios Generales La herencía económica de un conflicto va más allá de la destrucción inmediata y de pérdidas humanas. Cambios profundos tienen lugar en la economía, los cuales el término del conflicto no devuelve a su situación previa a la guerra. Se mantienen patrones de comportamiento económico que han surguido como respuesta a nuevos incentivos, mayores restricciones y elevada incertidumbre. Basándose en una comparación detallada de economías en conflicto en veinte países en desarrollo, Stewart y FitzGerald (2000) sugieren que siete consecuencias principales de la guerra. Los Seis Legados de la Guerra En primer lugar, el crecimiento económico se ve afectado casi siempre de forma negativa, a veces de forma dramática como en los casos de Mozambique y Nicaragua. Sin embargo, el producto agregado es afectado en menor medida cuando el conflicto se reduce a una región geográfica, y se puede contener el declive exportador, como en el caso de Sri Lanka o en los recientes conflictos en Uganda. Las guerras civiles golpean fuertemente el sector agrícola en los países en desarrollo, dado que fuerza a la gente a desplazarse en el transcurso del conflicto como resultado de luchas, minas terrestres, o hacia el campo para asegurar la alimentación. En segundo lugar, las exportaciones se ven afectadas de forma invariable. Esto proviene parcialmente de la caída general de la producción, y en parte por los trastornos en los mercados internacionales. Al contrario de lo que podría esperar a primera vista, la capacidad de importar normalmente aumenta -con frecuencia incluso si las exportaciones caen. Esto se debe a la disponibilidad de la ayuda y de una deuda que creció desmesuradamente en cada país de estudio durante la guerra, dejando una inmensa deuda después del conflicto. En algunos casos especialmente Nicaragua- el crecimiento de las importaciones fue una de las principales causas del colapso en la producción.

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Tercero, hay un cambio sectorial desde los sectores de exportables hacia los no-exportables, como consecuencia de los trastornos del mercado, incluyendo el menoscabo de organizaciones formales, como bancos, deterioro de la confianza, y fallos en el sistema de transporte. Un aspecto de esto -una consecuencia mayor de un conflicto- es el salto a actividades de subsistencia e informales, que van desde producción (incluso de armas) a comercio (en particular, contrabando). Mozambique ilustra muy gráficamente el desarrollo de un sector informal urbano - esto se hizo durante la era Amin en Uganda aunque de manera insuficiente en Nicaragua. Cuarto, el consumo per cápita ineviatablemente cae con el descenso del ingreso per cápita, incluso cuando los ahorros domésticos también caen como consecuencia tanto de mantener los niveles de consumo como por la incertidumbre sobre el valor de los activos. Los intentos de los hogares de mantener el consumo y del gobierno de proteger el gasto corriente conducen hacia el préstamo exterior y a incrementar la dependencia en la ayuda - en otras palabras el “ahorro externo” substituye al “ahorro doméstico”. Como es de esperar, la formación de capital por parte del gobierno y la inversión extranjera y privada a gran escala caen bastante abruptamente, debido, respectivamente, a restricciones presupuestarias y al incremento de incertidumbre. A pesar de ello, la inversión agregada no pareció caer tanto como el ahorro doméstico, posiblemente gracias a la inversión de pequeña escala producto de la expansión del sector informal y los proyectos financiados por la ayuda internacional - como fue el caso en Mozambique y Nicaragua. Quinto, contrariamente a las expectativas a priori, la proporción de ingresos del gobierno en el producto interno bruto no cayó invariablemente entre los países en conflicto. En muchos casos, como en Nicaragua y Mozambique, aumentó bastante significativamente; mientras, en algunos casos, la capacidad recaudatoria del gobierno quedó totalmente socavada - por ejemplo en Uganda y Sierra Leona. Esta diferencia fue importante para determinar si el gobierno podría, en la práctica o en principio, mantener los servicios públicos. En todos los casos, el gasto del gobierno aumentó más que los ingresos y el déficit presupuestario se agrandó, financiado por una combinación de préstamos extranjeros y domésticos y el incremento de la oferta monetaria. Pero a pesar del creciente deficit presupuestario, la inflación fue bastante moderada en la mayoría de los casos, y la hiperinflación apareció sólo excepcionalmente. La proporción de gasto gubernamental asignado a asuntos militares se incrementó invariablemente, dificultando el sostenimiento del gasto social y económico, y en la mayoría de los casos, la proporción de gasto social cayó, a veces de forma severa. En sexto lugar, como resultado de la reducción de servicios, importantes costes humanos tuvieron lugar en la mayoría de los países, lo que condujo, además de las muertes y heridas causadas por la misma guerra, a tasas de mortalidad infantil peores que en ausencia de la guerra, y a deterioros de los niveles de nutrición y salud. Sin embargo, Nicaragua incrementó la prioridad concedida al gasto social comparado con la situación anterior a la guerra, y como consecuencia consiguió incrementar los servicios públicos, aunque este caso fue excepcional. Los servicios públicos cayeron en la mayoría de los casos, aunque algunos gobiernos intentasen mantener los servicios de salud y raciones de comida a través del país, incluso en áreas controladas por los rebeldes. Los servicios cívicos compensaron en alguna medida por los servicios públicos mediante los esfuerzos de las organizaciones no gubernamentales en la distribución de comida y otros servicios en Mozambique. La Vulnerabilidad de la Economía de Guerra Los efectos económicos de la guerra son el resultado de la interacción entre un tipo concreto de guerra y la economía en la que ésa tiene lugar, definiendo así su “vulnerabilidad”. Las características

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que parecen ser más importantes son: el nivel de ingreso medio, el grado de auto-subsistencia de los pobres, la dependencia de importaciones esenciales, y la flexibilidad del sistema productivo. El nivel de ingreso medio de una economía determina qué proporción de la población está cerca o por debajo de la línea de pobreza, es decir, si están próximos a la frontera de supervivencia por lo que una reducción substancial de ingreso puede tener consecuencias devastadoras. La dependencia del pobre respecto a los mercados de bines, laboral o de servicios públicos también es importante si estos se destruyen o interrumpen por la guerra. De forma similar, si la gente no ha tenido acceso a los bienes públicos, no sufrirán mucho por la pérdida de los mismos; así las poblaciones urbanas podrían sufrir más que las rurales, por lo que los periodos de guerra entonces pueden caracterizarse por una inversión de los flujos seculares de migración. Finalmente, la duración y naturaleza de la guerra es un determinante importante de los costes del conflicto. Obviamente, una guerra larga tendrá efectos diferentes que los de una guerra corta: la guerra larga agota las reservas, así pues, la vulnerabilidad es mayor. Sin embargo, la gente contará con tiempo para adaptar su forma de vida para fortalecer su productividad y bienestar en el contexto bélico. El alcance geográfico de la guerra es también importante. Cuando está confinada a una parte del país, la guerra puede solamente tener efectos directos pequeños en la totalidad de la economía y así una vulnerabilidad reducida. Sin embargo, donde este coste directo es grande en relación con los recursos del Estado, el coste social indirecto podría convertirse en muy elevado, incrementando así la vulnerabilidad. Analíticamente es útil distinguir entre las consecuencias de un impacto directo del conflicto por una parte, y el comportamiento compensador del los agentes económicos, por la otra, tratando de moderar o cancelar los efectos negativos de la guerra. Hay ciertos efectos directos que surgen de un conflicto, que causan otros efectos en la medida que repercuten en la economía. Estos efectos incluyen: pérdida de producto en tanto que la gente se desplaza de su lugar de trabajo al unirse a la lucha armada, mueren o huyen; la destrucción de capital (como grandes centrales de energía) por bombardeos o incendio, que causan también pérdida de producto; la interrupción del transporte causado por destrucción de infraestructura; pérdida de confianza entre los agentes económicos, reduciendo las transacciones del mercado; trastornos en los mercados internacionales debido al cierre de fronteras o embargos; y la desviación de las escasas divisas destinadas a necesidades económicas y sociales hacia usos militares. Estos efectos tienden a reducir los niveles agregados del producto, incluidas las exportaciones. La reducción del producto agrícola, y los trastornos en los mercados internos e internacionales en particular probablemente afectan negativamente las exportaciones. Los mercados laborales se desintegran en la medida que hombres sin cualificaciones en su mejor edad para trabajar sufren en particular muertes violentas y reclutamiento militar; mientras, la mano de obra cualificada es probable que deje el país. Consecuentemente, un importante efecto indirecto es la reducción de divisas disponible para los insumos productivos. Esto lleva a una escasez de bienes importados, y en consecuencia, a una caída adicional del producto y las exportaciones. Los indicadores agregados de bienestar -por ejemplo, tasas de mortalidad, niveles de nutrición y matriculaciones en las escuelas - se esperaría que empeorasen en comparación con los niveles que hubieran alcanzado en la ausencia de guerra. Esto no significa que van a caer en términos absolutos, pero su mejora es menor que en tiempos normales. Además, van a ocurrir cambios distributivos, y algunos grupos (aquellos favorecidos por el gobierno o sectores extranjeros, y aquellos con capacidad militar) pueden ganar más que en tiempos de paz mientras otros pierden mucho más que proporcionalmente al promedio nacional. De hecho, algunos individuos pueden amasar fortunas

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espectaculares, lo cual en un contexto de ingresos medios a la baja implica que muchos más hogares han debido sufrir desproporcionadamente. Debido a la escasez de bienes de consumo, combustibles y divisas, grupos con acceso a estos bienes (que incluyen no sólo comerciantes y contrabandistas pero también líderes militares, funcionarios e incluso aquellos trabajando en agencias humanitarias) probablemente obtengan grandes beneficios. En contraste, aquellos que traten de ganar acceso a esos bienes como pequeños campesinos, asalariados en el sector formal, mujeres y niños van a sufrir por la redistribución implícita que causa la escasez e inflación que socavan sus capacidades como se ha discutido arriba. Los Costes de Desarrollo en una Guerra Una guerra claramente reduce el potencial de crecimiento económico futuro y mejoras sociales en los países en desarrollo, destruyendo capital fijo y reduciendo nuevas inversiones. Por “capital” en este contexto, entendemos no sólo capacidad productiva en forma de recursos naturales (incluso la guerra puede destruir tierra sembrándola de minas), fábricas y equipos, pero también capital humano en forma de salud y habilidades, infraestructura económica y social, por un lado, y activos colectivos menos tangibles como capital organizativo (por ejemplo, capacidades del gobierno) y capital social en forma de confianza o cultura. Los costes de desarrollo en una guerra son más grandes que la destrucción asociada con recursos naturales por dos razones. Primero, los desastres naturales como las inundaciones, huracanes y terremotos, tienden a destruir viviendas e infraestructura de transporte, pero tienen menos efectos en la capacidad productiva y dejan intacto el capital humano (a excepción de los muertos por supuesto). Segundo, dado que el capital organizativo y social permanece intacto y los desastres naturales tienden a ser de relativa corta duración, la inversión se recupera rápidamente e incluso puede tener efectos multiplicativos positivos para la economía en su totalidad (Alaba-Bertrand, 1993). En marcado contraste, la guerra destruye todas las formas de capital y la incertidumbre que causa reduce las inversiones sustancialmente. En particular, la destrucción de capacidades que se produce durante el conflicto constituye un importante coste para el desarrollo, ya que el empeoramiento de los niveles de educación y nutrición reducen los recursos humanos de una economía. Las pérdidas de producto discutidas arriba conllevan tambiécostes de desarrollo puesto que reducen la capacidad de la economía de invertir, incluso cuando la tasa de inversión no cambia. No sólo es amplia la gama de capital destruido en tiempo de guerra sino también de capacidades reconocidas como críticas para el desarrollo sostenido en países pobres. El capital organizativo se puede debilitar severamente como resultado del desgaste por parte del gobierno asociado a una guerra civil, el empeoramiento de la infraestructura y la emigración de personas cualificadas y extranjeros, además de la maquinaría administrativa del gobierno que se torna menos efectiva, bancos que cesan sus operaciones, etc. Pero una vez más esto depende de la naturaleza de la guerra. En algunos contextos (normalmente guerras internacionales), la maquinaria del gobierno es fortalecida por la guerra. El capital social tiende a destruirse, la confianza a debilitarse, y los lazos que unen la comunidad a destruirse por la lucha o por la migración de masas humanas, etc. Sin duda alguna, hay una tendencia hacia la desintegración de las estructuras existentes. Nuevos procesos se pueden desarrollar, como por ejemplo, nuevas formas de autoridad y gobierno entre los movimientos rebeldes; mecanismos financieros informales desarrollados para substituir el colapso del sector formal; organizaciones no gubernamentales, locales o extranjeras, substituyendo al gobierno, etc. Hasta dónde llegue esto dependerá probablemente de la sociedad, la evolución de la guerra y las acciones de agentes externos. Es más, estas nuevas formas de capital organizativo y social

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podrían no ser apropiadas en tiempos de paz. Pero no deberían ser totalmente descartadas como un recurso emergente hacia el desarrollo en algunas sociedades azotadas por los conflictos. Tabla 1.1: Los Costes de Desarrollo de la Guerra Clase de Capital

Destrucción del Stock Existente

Impacto en Nuevas Inversiones

Capital productivo – fábricas, equipamiento y edificios

Tierras minadas; negocios agrícolas abandonados; medios de transporte robados

Caída en la inversión productiva privada; algunas inversiones en actividades informales

Infraestructura Económica

Sistemas de transporte y comunicaciones, energía, e irrigación interrumpidos

Descenso en el gasto público en infraestructura

Infraestructura Social

Daños en escuelas, hospitales, clinicas

Capital Humano

Muertes, migraciones (especialmente de habilidades); empeoramiento en la nutrición y la salud de la fuerza de trabajo

Descenso de los servicios públicos, especialmetne en salud y educación

Capital Organizativo

Instituciones gubernamentales, bancos, organizaciones agrícolas, científicas y tecnológicas debilitadas

No recursos en el sector formal; desarrollo de nuevas organizaciones informales; ONGs se ocupan de nuevas actividades

Capital Social

Destrucción de la confianza, de la ética del trabajo, respeto a la propiedad y vínculos con la comunidad

Nuevas formas de capital social, a través de grupos que desarrollan lazos durante la guerra; actividades de las ONGs

1.3 P OLITICA DE RECUPERACIÓN ECONOMICA Y EL DIVIDENDO DE LA P A Z . Recuperación en Postguerra y el Dividendo de la Paz La expectación más generalizada -también entre la población civil que ha sufrido el conflicto- es que el final de la contienda a través de un acuerdo de paz y la subsiguiente desmovilización de las fuerzas armadas, conducirá rapidamente a la recuperación de la economía. Esta percepción está recogida en la noción de “dividendo de la paz”. En su sentido original, el dividendo de la paz se refiere a la reducción del gasto militar y la reasignación de recursos hacia producción civil. En los países desarrollados (por ejemplo los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial), esto significó que el ejército retornase a la mano obra agrícola e industrial, la producción (y las importaciones) pasasen de apoyar el esfuerzo militar hacia el consumo y la inversión productiva. En el caso de los países desarrollados que sufrieron una destrucción generalizada (por ejemplo Alemania después de la Segunda Guerra Mundial), hubo también una destrucción amplia de fábricas e infraestructura, más la pérdida de mucha de su fuerza de trabajo; pero precisamente por esa razón, se esperaba una explosión demográfica y de inversión durante los años de postguerra. Históricamente, esto no siempre ha ocurrido de manera automática; particularmente donde la reducción acusada de la demanda debido a que el gasto del gobierno es reducido (como en el caso

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del Reino Unido después de las dos guerras mundiales) conduce a una recesión o donde se tiene que reparar una gran deuda (por ejemplo, Alemania después de la Primera Guerra Mundial); lo cual proporciona una razón por la que la asistencia masiva a la reconstrucción puede estar justificada (por ejemplo, el Plan Marshall). En países en desarrollo la situación es muy diferente. Por un lado, la capacidad productiva no se traslada simplemente de una situación de guerra a otra de paz, y viceversa. El sistema productivo ha sido destruido o distorsionado por el conflicto, mientras que la fuerza laboral militar puede ser reacia o incapaz de sencillamente volver a cultivar como en su tiempo Cincinnatus. Se podría mantener una inseguridad generalizada y persistente, junto a la seguridad personal todavía por restablecer, la incertidumbre sobre los derechos de propiedad. Por el otro lado, los problemas de subdesarrollo amplia pobreza, capital humano, baja inversión, restricciones externas, etc. - se han exacerbado en los años de conflicto. La presión social para afrontar estos problemas es aún más grande justo cuando la atención de la comunidad internacional se reduce por el cese oficial del conflicto y el entonces aparente final de la “emergencia humanitaria”. Los casos de Mozambique y Nicaragua ilustran muy claramente esta problemática. Como el cuadro 1.1 muestra, el ingreso per capita cayó drásticamente durante la guerra: salvando las diferencias de medición, el descenso fue del orden de la mitad en ambos casos. En Nicaragua el ingreso per cápita, que había estado creciendo a finales de los Años Setenta, cayó cerca de un tercio entre 1979-80 como resultado de la insurrección Sandinista contra Somoza. Se estabilizó a principios de los Años Ochenta, pero volvió a descender en la medida que el conflicto resurgía por la ayuda exterior, alcanzando en 1990 la mitad del nivel de mediados de los Setenta cuando el conflicto nominalmente se resolvía ese mismo año. De nuevo, en el caso de Mozambique, salvando las diferencias de medición entre el “Producto Social Bruto” (PSB) y el “Producto Interior Bruto” (PIB), el periodo de conflictos después de la independencia de 1975 al 1987 está marcado por un descenso de los ingresos per cápita cercano a los dos tercios, constituido por una caída acusada inmediatamente después de la independencia, cierto grado de estabilización al final de los 70, y un posterior fuerte descenso cuando estalla la guerra civil apoyada desde el exterior. Figura 1.1: PIB per Cápita en Mozambique y Nicaragua (US$ de 1980)

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1,400

400

1,200

350 300

1,000

250 800 200 600 150 400

100

200

50

19 98

19 96

19 94

19 92

19 90

19 88

19 86

19 84

19 82

19 80

19 78

19 76

19 74

0 19 72

19 70

0

Real GDP pc in 1980 $ Nicaragua (LHS) Real GDP pc in 1980 $ Mozambique (RHS) Real GSP pc in 1980 $ Mozambique (RHS)

Un resultado sorprendente, por tanto, es la similitud de las experiencias durante el periodo de guerra de ambos países. De hecho, el patrón de reducción del ingreso per cápita en el periodo de guerra (a pesar de una diferencia absoluta de los ingresos del orden de cuatro veces) es casi idéntica excepto por una diferencia en el tiempo de cinco años. Aunque ambos países estaban lejos de recuperar los niveles de ingreso de pre-guerra una década después de que el conflicto nominalmente estuviese resuelto, la figura 1.1 claramente indica que Mozambique se recuperó mucho más rápido que Nicaragua. Sin embargo, ambos países podrían acreditarse como países solventes de “ingreso medio”, a pesar de severas desigualdades distributivas y serios problemas de pobreza (ver Tabla 1.2). Ambos son ahora países con ingresos muy por debajo del promedio regional y con serios problemas de deuda a pesar de una década completa de reconstrucción. Una de las principales preocupaciones de este estudio es establecer por qué esto ha sido así. Tabla 1.2: Comparación del Ingreso Regional entre Mozambique y Nicaragua (PNB per capita en US$ de 1995) Mozambique Africa Sub-Sahariana Ratio (porcentaje)

1972 .. 556 ..

1977 .. 582 ..

1982 124 573 21.6

1987 93 528 17.6

1992 96 491 19.5

1997 131 503 26.0

Nicaragua América Latina y el Caribe Ratio (porcentaje)

782 2840 27.5

906 3334 27.2

540 3273 16.5

458 3407 13.4

325 3359 9.7

408 3706 11.0

Una diferencia principal entre periodos de paz y guerra debería ser el “dividendo de la paz”. Esperaríamos ver esto demostrado más claramente en los niveles de gasto militar. La Figura 1.2 muestra el nivel de gasto en defensa en Mozambique y Nicaragua como proporción del PIB. En el caso de Mozambique, el gasto en defensa aumentó de menos del 6% en 1980 a 12% en su momento cumbre en 1984. Desde este año en adelante descendió muy lentamente durante diez

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años, permaneciendo alrededor del nivel del 10%. Fue sólo a mitad de los Noventa cuando el gasto en defensa se recortó finalmente hasta los niveles de pre-guerra del 4% del PIB. Es de interés que Nicaragua tiene un punto de partida y un final similares, aunque su trayectoria de intervenciones es muy diferente. El gasto militar se incrementó desde el 8% del PIB en 1981 hasta un nivel muy elevado del 16-18% entre 1985-1990. Sin embargo, al contrario que en el caso de Mozambique, estos gastos cayeron acusadamente tan pronto como se declaró la paz, permaneciendo al 5-6% del PIB a través de los Noventa. Las razones son obvias: el gobierno militar radical permaneció en el poder en Mozambique pero perdió las elecciones en Nicaragua. A pesar de ello, esperaríamos que la recuperación económica hubiese sido más rápida en Nicaragua que en Mozambique puesto que se habría ganado un “dividendo de la paz” del orden del 10% del PIB como reducción del gasto en defensa. Los recursos liberados eran, por supuesto, jóvenes a los que todavía había que vestir y alimentar y que sólo serían recursos productivos si eran absorbidos de vuelta en un sector agrícola en expansión - un factor que se convertiría en un obstáculo central para la recuperación.

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Figura 1.2: El Gasto en Defensa en Nicaragua y Mozambique (porcentaje del PIB). 20 18 Defence Exp/GDP in %

16 14 12 10 8 6 4 2

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Desempeño Económico de Postguerra Como hemos visto, ambas economías se recuperaron de forma relativamente lenta una vez que los conflictos cesaron aunque Mozambique tuvo un desempeño bastante mejor. Ambos países aplicaron programas de estabilización bastante convencionales en el periodo de postguerra para reducir los niveles de inflación, la cual se entendía que no sólo distorsionaba los precios relativos sino que además causaba incertidumbre y por tanto deprimía la inversión. En el caso de Nicaragua, esto se consiguió en sólo dos años como resultado de una repentina contracción fiscal del gasto militar y también civil, y el desmantelamiento de las empresas públicas. Como la figura 1.3 muestra, el resultado fue la eliminación de la hiperinflación de finales de los Ochenta (asimismo una consecuencia de los intentos de corrección monetaria sin contención fiscal) y el logro de un nivel de inflación anual del orden del 10% durante el periodo de reconstrucción. En contraste, aunque Mozambique había sufrido una creciente inflación durante la guerra, sólo un año (1987) se puede describir como hiperinflacionario. Las restricciones fiscales y monetarias fueron menos severas que en Nicaragua: el gasto militar se mantuvo relativamente más alto y la reestructuración del Estado mucho más lenta. De hecho, la inflación continuó entre el 40-60% anual entre 1988 y 1996, sólo descendiendo a niveles aceptables a finales de los Noventa cuando la economía fue finalmente liberalizada. Como en el caso del “dividendo de la paz” procedente de los gastos militares, se podría esperar que esto hubiese conducido a una recuperación más rápida pero como hemos visto, este no fue el caso.

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Figura 1.3: La Inflación en Mozambique y Nicaragua (percentaje anual) 100,000

180 160

Urban CPI in %

10,000

140 120

1,000

100 80

100

60 40

10

20 0

Nicaragua (LHS)

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

-20 1980

1

Mozambique (RHS)

De hecho, como los estudios de caso en las Secciones II y III demuestran, mucha de la diferencia fue en el desempeño agrícola, asi como el producto de la pacificación de postguerra (o de su falta) y de la política macroeconómica. En Nicaragua, los mercados rurales se recuperaron bastante rápidamente después del final de la guerra, aunque los precios mundiales deprimidos continuaron siendo un problema para los exportadores. Sin embargo, la combinación de falta de crédito (debido a la política monetaria y la liberalización financiera) y la sobrevaluación del tipo del cambio (debido a la estricta política monetaria y el nivel de ayuda) produjo que los incentivos a la inversión fueran mínimos y la tierra en cultivo se expandiera muy lentamente. En suma, parece que aunque la estabilidad monetaria puede restaurarse relativamente rápido, y esto sea una condición necesaria para la reconstrucción de postguerra, se necesita mucho más para recuperar niveles de inversión y de producción agrícola. En efecto, el caso de Nicaragua parece indicar que la forma de estabilización y ajuste estructural puede de hecho retrasar la recuperación incluso si se elimina la inflación y se restaura el balance fiscal. En Mozambique, los mercados rurales se recuperaron mucho más lentamente, pero los productores fueron menos dependientes de crédito y se beneficiaron de las condiciones favorables del tiempo y su capacidad para volver a la tierra de cultivo abandonada. De nuevo, el nivel de inversión en infraestructura en Nicaragua permaneció bajo debido a las restricciones fiscales, mientras en Mozambique aumentaba en tanto que la ayuda internacional pasaba de ayuda de emergencia (en particular de alimentos, lo que probablemente deprimía la producción doméstica) hacia la reconstrucción de carreteras, hospitales y escuelas. El resultado se puede ver en la figura 1.4. Incluso permitiendo la sobreestimación de las tasas de inversión en el caso de Mozambique, el contraste con Nicaragua es sorprendente. En este último caso, la relativamente baja inversión de postguerra se mantuvo a través de la primera mitad de los Noventa, y aunque la inversión privada empezó a recuperarse hacia finales de los Noventa, esta estuvo principalmente relacionada con una explosión de la construcción en Managua y no tanto a la formación de capacidad en la agricultura. En Mozambique, sin embargo, los niveles de inversión de postguerra al menos doblaron su proporción en el PIB, e incluso aunque mucha de esta inversión son proyectos de ayuda, permite explicar la relativamente rápida recuperación en comparación con Nicaragua.

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Figura 1.4: Los Niveles de Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje de PIB) 60

GFCF/GDP in %

50

40

30

20

10

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

En conclusión, pareciera que mientras la estabilidad monetaria se puede restablecer relativamente de forma rápida, y que esto es claramente una condición para la reconstrucción de postguerra, se necesita mucho más para recuperar los niveles de inversión y producción agrícola. De hecho, el caso de Nicaragua parece indicar que la forma de estabilización y el ajuste estructural pueden de hecho retrasar la recuperación incluso si eliminan la inflación y se recupera el balance fiscal. El Desempeño Social de Postguerra La noción generalizada de que las condiciones sociales son muy malas durante los tiempos de guerra y automáticamente mejoran en tiempos de paz no es necesariamente correcta. De hecho, en el Reino Unido durante la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, los niveles de salud y nutrición mejoraron, para luego deteriorarse de nuevo en los años inmediatos de postguerra. Tanto Nicaragua como Mozambique tuvieron regímenes progresivos durante los años de guerra, regímenes que tenían el compromiso de reducir la pobreza y extender el acceso a la salud. Estas políticas tendieron a ser menoscabadas en tiempos de paz por los efectos de la liberalización económica y el ajuste fiscal, lo que a su vez afectó tanto la desigualdad del ingreso como la provisión de salud. Una consecuencia del “dividendo de la paz” es que la reducción del gasto militar libera recursos fiscales hacia la salud y la educación. La Figura 1.5 muestra las tendencias de largo plazo del gasto corriente en salud y educación como proporción del PIB. En el caso de Nicaragua, el incremento a principios de los Ochenta se revertió en la segunda mitad de la década a medida que el gasto social era “desplazado” por los crecientes compromisos de defensa (ver Figura 1.2). El gasto social vuelve de nuevo a incrementarse a principios de los Noventa, y se podría pensar que refleja el “dividendo de la paz”. Pero la mayor parte fue financiado por flujos de ayuda renovados (ver la Figura 1.17 abajo) y el gasto se estabilizó de nuevo hacia mediados de los Noventa a niveles similares a los de una década anterior. En otras palabras, la reconstrucción económica no implicó una mejora substancial del capital social, aunque continuó con la tendencia creciente de largo plazo. En Mozambique, el nivel relativo del gasto en salud y educación fue mucho más bajo que en Nicaragua. En términos absolutos eran ciertamente diferentes: a mediados de los Noventa el gasto

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per cápita en Nicaragua era cercano a US$ 50 (a precios de 1980) comparados con los US$ 10 en Mozambique. El gasto subió a finales de los Ochenta, de nuevo como parte del “dividendo de la paz” pero sólo del 3 al 4% del PIB. Sin embargo, cayó a principios de los Noventa ante el ajuste fiscal (ver la Figura 1.13 abajo) y aunque se recuperaría parcialmente después, el gasto en educación y salud sólo representaba el 10% del gasto fiscal para el periodo de la década. Figura 1.5: El Gasto en Educación y Salud en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB) Current Education and Health/GDP in %

16 14 12 10 8 6 4 2

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Estos logros relativamente pobres en términos de gasto social permitieron una reasignación hacia prioridades relativas a la postguerra. De hecho, tanto en Nicaragua como en Mozambique el objetivo se centró en la provisión de educación y salud primaria, con un énfasis en niños en particular - posiblemente ante la influencia de los donantes de ayuda (principalmente ONGs) y del electorado doméstico. Como la Figura 1.6 indica, Nicaragua consiguió incrementar la cobertura en inmunización infantil DPT del 15 al 70% durante los años de conflicto encarnizado en los Ochenta. Este progreso fue sostenido durante la reconstrucción de postguerra, cuando la cobertura alcanzó el 80%. En el caso de Mozambique, la cobertura descendió preocupantemente durante la guerra, y aunque se ha recuperado en el periodo de reconstrucción, sólo ha alcanzado el 60% a finales de los Noventa.

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Figura 1.6: La Cobertura de Inmunización Infantil (porcentaje sobre el grupo de edad) 90

Infant DPT Immunisations in %

80 70 60 50 40 30 20 10

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97

0

Nicaragua

Mozambique

En el caso de Nicaragua (ver Sección II) los estudios del Banco Mundial claramente indican el empeoramiento de la distribución del ingreso y el incremento de la pobreza en los Noventa. El declive del ingreso per cápita en los Ochenta no había provocado incrementos de pobreza porque la distribución había mejorado, en parte debido a pérdida de riqueza de los ricos, pero también por medidas diseñadas a ayudar a los pobres - como distribución del ingreso, ajustes inflacionarios de los salarios y alimentos subsidiados. Estos cesaron después de los Noventa, por lo que la creciente dispersión del ingreso no es sorprendente. Cuando se combina con un incremento lento del ingreso medio, el incremento de la pobreza es predecible. Aunque la información sobre distribución del ingreso en Mozambique es pobre (ver Sección III), el incremento más rápido del PIB per capita ha ayudado a evitar una subida de los niveles absolutos de pobreza - que en este caso implica hambruna. Quizás sorprendentemente, el efecto neto de ambas fuerzas -ingresos privados y salud públicaparece haber sido positivo en ambos casos cuando se miden en términos del indicador clave de bienestar humano, mortalidad infantil. Como la figura 1.7 indica, la mortalidad infantil en Mozambique cayó sostenidamente durante toda la guerra (a medida que los niveles de salud pública se incrementaban) y continuaron a la baja en el periodo de paz. Sin embargo, el nivel permanece alto para niveles internacionales y mejoras en este indicador serián todavía necesarias - el aparente incremento en 1998 es preocupante. En el caso de Nicaragua, la tendencia muestra un considerable progreso en la reducción de la mortalidad infantil (de 100 a 60 muertes infantiles por cada 1000 niños nacidos vivos) durante las condiciones de guerra de los Ochenta, y una mejoría mucho más lenta durante el periodo de paz.

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Figura 1.7: La Mortalidad Infantil en Mozambique y Nicaragua (por cada mil nacidos vivos) 180 160

Infant Mortality per 1000 Live Births

140 120 100 80 60 40 20

Nicaragua

19 96 19 98

19 92 19 94

19 88 19 90

19 84 19 86

19 80 19 82

19 76 19 78

19 72 19 74

19 70

0

Mozambique

En suma, la recuperación económica por si sola no es suficiente para reducir la pobreza, a menos que aquella sea muy rápida y no implique el deterioro de la distribución del ingreso. Si la liberalización económica empeora la distribución (como frecuentemente hace) o el PIB no crece mucho más rápido que la población - o una combinación de las dos- entonces la pobreza durante el periodo de postguerra es probable que se incremente. Esto no sólo significa un sufrimiento continuado de aquellos vulnerables, implica también que las tensiones sociales continuarán, haciendo la recuperación económica sostenida mucho más difícil.

1.4 LOGRANDO UN DESARROLLO S OSTENIDO El Proceso de Reconstrucción Económica La reconstrucción de la economía después de una guerra supone el establecimiento de “solvencia” en un sentido amplio. Son tres los elementos básicos: primero, la recuperación y expansión de la base exportadora para generar las divisas necesarias que financien las importaciones, sirvan la deuda y, en algún momento, financien la inversión que se requiere para crecer; segundo, la reorganización del sector fiscal para garantizar suficientes ingresos tributarios, un sistema de gasto eficiente, y un nivel manejable de deuda; y, tercero, la reconstrucción de las instituciones necesarias para que la recuperación del sector privado y contribuyan a un crecimiento sostenido, creación de empleo y el incremento del nivel de ingresos. En el corto plazo, estas tres funciones se pueden reemplazar temporalmente por el esfuerzo de la ayuda internacional, pero la medida de la efectividad de este esfuerzo no son las ganancias de

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bienestar inmediatas sino, en su lugar, si la solvencia es de hecho re-establecida y se ha logrado una senda de desarrollo sostenido. Reconstrucción de las Exportaciones La recuperación de las exportaciones después de una guerra tiene un objetivo doble. Por una parte, se debe restaurar la capacidad exportadora existente. En una economía agraria esto significa la recuperación de la tierra (que podría estar minada), el retorno y la posible re-capacitación de la fuerza de trabajo, la recuperación de los volúmenes y calidad tradicionales de la producción, la reparación de centros procesadores y de la infraestructura de transporte (carreteras y puertos) y el restablecimiento de los lazos comerciales y financieros con los mercados tradicionales. Por otra parte, se deber recuperar la capacidad de adaptar los cambios en la economía regional y mundial durante el periodo de postguerra. Esto podría significar el desarrollo de nuevas líneas de producción, la penetración en nuevos mercados, competir con otros exportadores y descubrir nuevas fuentes de crédito comercial. Estos son los objetivos que un sector privado debilitado encuentra muy difícil y costoso llevar a cabo. Por lo tanto, no es sorprendente encontrar que las exportaciones se recuperen sólo después de una guerra. Un programa de ayuda podría exacerbar este problema a través de un efecto de “Dutch Disease”: primero, la entrada “libre” de divisas puede llevar a una sobrevaluación de la moneda y por consiguiente reducir la rentabilidad de los exportadores; segundo, la disponibilidad de importaciones incrementa la rentabilidad de los sectores no transables como el comercio y la construcción, sobre los cuales el sector privado encuentra más fácil expandirse en comparación con una recuperación de las exportaciones. Como la figura 8 indica, tanto Mozambique como Nicaragua experimentaron considerables descensos de las exportaciones durante el periodo de conflicto -perdiendo más de la mitad de sus ingresos en divisas en el proceso. En el caso de Nicaragua, este descenso continuó durante la primera mitad de los Años 90, en tanto en cuanto el programa inicial de reconstrucción llevaba a la moneda a una sobrevaluación tras la eliminación de la hiperinflación. Sin embargo, la segunda mitad de los Años 90 vio un fuerte crecimiento exportador - aunque esto estuvo basado en mayor medida en zonas francas exportadoras de manufacturas ligeras desde Managua más que en una verdadera recuperación rural. Mozambique también logró una recuperación considerable de las exportaciones basada en el resurgimiento de producto agrícola. La recuperación fue mucho más estable pero también más lenta que en Nicaragua, necesitando más de una década para recuperar los niveles previos a la guerra. Sin embargo, en ambos casos, los niveles de las exportaciones en términos de dólares reales (y por supuesto per cápita) permanecieron bien por debajo de los niveles de preguerra. Este fracaso del sector agro-exportador de recuperarse tuvo también en ambos casos serias consecuencias para el empleo rural.

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Figura 1.8: Las Exportaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$) 700

600

Exports in mn $

500

400

300

200

100

0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Nicaragua Mozambique

Las importaciones, no obstante, no siguieron la tendencia de las exportaciones, como la figura 1.9 demuestra. Los niveles de importaciones nicaragüenses se mantuvieron durante todo el periodo bélico, y se recobraron abruptamente después del periodo de paz alcanzado en 1990. En la segunda mitad de los Años 90, las importaciones se expandieron rápidamente debido a una combinación de liberalización comercial y crecimiento exportador. En marcado contraste, las importaciones en Mozambique descendieron preocupantemente durante el periodo de guerra, alcanzando la mitad del nivel de preguerra en 1985 cuando el sector moderno de la economía se paralizó. El proceso de paz y el ajuste estructural (en particular la liberalización de las importaciones) condujo a una rápida recuperación de las importaciones a finales de los Años 80: en los 90 el nivel de las importaciones más o menos se mantuvo. En ambos casos, como veremos, la recuperación importadora fue posible fundamentalmente por los flujos de ayuda y endeudamiento externo.

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Figura 1.9: Las Importaciones de Mozambique y Nicaragua (millones de US$) 1,600 1,400

Imports in mn $

1,200 1,000 800 600 400 200

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

El desequilibrio resultante entre las exportaciones e importaciones en ambas economías ha llevado a grandes y persistentes déficits comerciales de postguerra tanto en Mozambique como en Nicaragua - como la figura 1.10 muestra. En el caso de Mozambique el déficit comercial como proporción del PIB disminuyó durante la guerra - aunque fue debido a una disminución en sector formal. Sin embargo, durante los Años 90 esta brecha comercial se incrementó, fluctuando en promedio alrededor del 50% del PIB entre 1988 y 1994. Esto era claramente insostenible, y los esfuerzos de ajuste estructural a finales de los 90, en combinación con el descenso de ayuda y la lenta recuperación exportadora, redujeron el déficit comercial en torno a 30% del PIB - todavía insostenible en el largo plazo. En Nicaragua, por el contrario, el déficit comercial creció como proporción del PIB durante la guerra, e inicialmente cayó cuando esta acabó. Entonces incrementó de forma estable de nuevo como consecuencia de una combinación de liberalización comercial y acceso a la financiación internacional - fluctuando alrededor del 30% del PIB- como en el caso de Mozambiqueinsostenible en el largo plazo. Regresaremos a este problema en el próximo apartado de la Sección I.

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Página 27 de la Sección I

Figura 1.10: El Déficit Comercial en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB) 60

Trade Deficit/GDP in %

50

40

30

20

10

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

En resumen, ni en Mozambique ni en Nicaragua la reconstrucción de postguerra condujo a una posición exportadora sostenible. Reorganización Fiscal El primer paso hacia la solvencia fiscal es la recuperación del ingreso tributario. Como la figura 1.11 indica, el ingreso corriente del gobierno en Mozambique descendió preocupantemente en los años de guerra, cayendo más de las mitad como proporción del PIB. Esto se explica fácilmente como resultado de la reducción de la base imponible, por lo que los años inmediatos de postguerra vieron una fuerte recuperación como sería de esperar del crecimiento de la actividad económica y del retorno al control del territorio nacional por parte del gobierno. Sin embargo, la siguiente década ha presenciado un descenso gradual de la presión fiscal - que no excedió el 20% del PIB, comparado con el 28% en 1982. Esto hizo muy difícil el servicio de la deuda y la provisión de servicios sociales a pesar del descenso del gasto militar. En el caso de Nicaragua el ingreso fiscal creció rápidamente a principio de los 90 como consecuencia de una recaudación más efectiva, del 22% del PIB en 1980 hasta el 35% en 1984. No obstante, el proceso hiperinflacionario socavó la base imponible y el ingreso descendió al 15% del PIB en 1990. Los esfuerzos durante la postguerra de estabilización supusieron un intento sostenido de recuperar la efectividad recaudadora del periodo de guerra, y a pesar de la corrupción generalizada el ingreso alcanzó el 30% del PIB en 1998 - lo que parecía en la práctica un máximo razonable en un país con ese nivel de desarrollo.

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Figura 1.11: El Ingreso Corriente del Gobierno en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB) 35

Revenue/GDP in %

30

25

20

15

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

10

Nicaragua

Mozambique

Como se discute arriba, la subida del gasto militar en el periodo de guerra y la subsiguiente caída en el periodo de paz es una característica central en la reconstrucción de ambas economías. Como la Figura 1.12 indica, ambas economías han seguido procesos fiscales sorprendentemente parecidos. En el caso de Mozambique, la proporción militar en el presupuesto se incrementó del 20 al 35% entre 1980 y 1985; cayó de forma estable a partir de ese momento hasta menos del 10% del gasto total en 1998. De igual manera, la proporción del gasto militar en el presupuesto de Nicaragua creció del 20 al 40% entre 1982 y 1987, reduciéndose hasta el 10% en 1998. La única diferencia es el ajuste más gradual y estable en Mozambique comparado con el repentino cambio en Nicaragua. Pudo muy bien haber sido la subsiguiente inestabilidad en Nicaragua, en lugar de un más alto nivel de cohesión social en Mozambique, lo que explique tal cambio. Sin embargo, por lo menos en principio, ambos países se deberían haber beneficiado de un “dividendo de la paz” del orden del 20% del presupuesto - que podría haberse asignado a gasto social o a la reducción del déficit.

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Página 29 de la Sección I

Figura 1.12: Los Presupuestos Militares en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del gasto total del gobierno) 45

Military Exp/Total in %

40 35 30 25 20 15 10 5

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Como hemos visto el gasto social se mantuvo e incluso creció en ambos países durante la guerra, aunque no tanto como se podría haber esperado. Como indica la figura 1.13, en Nicaragua la partida del presupuesto asignada a salud y educación efectivamente se incrementó de cerca del 20% en los Años Ochenta a cerca del 30% en los Noventa. En Mozambique, por el contrario, la correspondiente partida presupuestaria fue bastante estable alrededor del 10% a lo largo del periodo de postguerra. Esta última cifra parece muy baja en relación con las necesidades de la población y los relativamente amplios recursos disponibles procedentes de los impuestos y las ayudas. Sin embargo, podría reflejar el hecho de que muchos servicios sociales son suministrados directamente por organizaciones no gubernamentales en lugar del gobierno central. Uno de los mayores problemas del manejo fiscal de postguerra en ambos países ha sido el nivel pendiente de deuda exterior, y los consiguientes costos de repago. Volveremos a este punto más tarde en la Sección I, pero merece la pena notar que el pago de intereses ha aumentado hasta convertirse en una proporción significativa del presupuesto - de hecho hasta cierto punto ha equilibrado el descenso del gasto militar, utilizando así mucho del “dividendo de la paz”.

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Página 30 de la Sección I

Figura 1.13: Los Presupuestos en Salud y Educación (porcentaje del gasto total del gobierno) Current Education and Health/GDP in %

16 14 12 10 8 6 4 2

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Como indica la Figura 1.14, Mozambique comenzó el repago de su deuda al inicio de su ajuste estructural a mediados de los Ochenta, fluctuando desde entonces alrededor del 6% del presupuesto. En el caso de Nicaragua, el pago de intereses cayó durante la guerra en tanto que no se efectuó el servicio de la deuda, pero inmediatamente después los pagos de intereses continuaron, variando ampliamente en años sucesivos dependiendo del estado de las negociaciones pero promediando un 10% del presupuesto. Figura 1.14: La Carga de los Intereses de la Deuda Externa en Nicaragua y Mozambique (porcentaje del gasto total del gobierno) 14

External Interest Expenditure /Total Exp. in %

12 10 8 6 4 2

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

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El resultado de estas tendencias de ingreso y gasto fue un desequilibrio fiscal continuado. En ambos países el déficit fiscal continuó una trayectoria sorprendentemente similar -aunque predicibledurante la guerra: el déficit se incrementó del 10% al 25% del PIB, lo cual no era sostenible en ninguno de ambos casos. Sin embargo, Mozambique mantuvo este extraordinariamente alto déficit hasta mediados de los Noventa, y solamente empezó a reducir éste hasta niveles previos a la guerra hacia el final de la década. Incluso entonces, este nivel de déficit habría sido insostenible si hubiera tenido que ser financiado domésticamente en lugar de a través de la ayuda. Contrariamente, Nicaragua cortó el déficit fiscal de nuevo al 10% del PIB tan pronto como la guerra terminó, pero éste volvió a incrementarse posteriormente, y solamente se redujo hasta un nivel sostenible del 5% del PIB al final de la década. Figura 1.15: Los Déficits Fiscales en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB) 35

Fiscal Deficit/GDP in %

30 25 20 15 10 5

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Reconstruyendo las Instituciones Es verdaderamente difícil hacer comparaciones sustantivas entre las instituciones de dos sociedades tan diferentes. No obstante, tal comparación es necesaria para entender las diferencias en el comportamiento económico y, quizás más importante, diseñar políticas adecuadas de reconstrucción. En el caso de Nicaragua, los mercados aparentemente funcionaban ya poco después del final de la guerra y del desmantelamiento de los controles estatales sobre la economía. Sin embargo, la actividad privada en los sectores productivos (especialmente las exportaciones y agricultura de pequeña escala) respondió de forma lenta a esta liberalización. Retrospectivamente, es claro que el problema de los derechos de propiedad en general - y de la ley y el orden en las zonas rurales en particular - es más importante que la política económica para explicar la respuesta lenta del sector privado. Es más, los repentinos cambios de política económica incrementaron la incertidumbre entre los inversionistas privados. Al contrario, la vuelta a los mercados (que no habían sido muy funcionales antes de la guerra en ningún caso) fue mucho más lenta en el caso de Mozambique. Ciertamente, y al contrario que en Nicaragua, los derechos de propiedad no fueron el asunto central en la recuperación rural - sino una infraestructura propia de los mercados que no existía y que abaracaba desde la infraestructura del

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transporte hasta contratos comerciales garantizables. En parte, esta diferencia fue causada por la mejora en la situación de la ley y el orden después de la guerra (mientras que en Nicaragua había mejorado en aquellas áreas concretas donde la lucha tenía lugar). Posiblemente también fue el caso que las formas tradicionales de propiedad colectiva eran más fuertes en Mozambique (en lugar de las formas modernas de “capitalismo” y “socialismo” en Nicaragua), por lo que los derechos de propiedad fueron considerados estables independientemente de las instituciones oficiales. En otras palabras - en contra de las expectativas - la economía menos desarrollada de las dos estaba en una mejor posición de cara a la recuperación. Sin embargo, esta explicación es muy simple - como veremos más tarde en la discusión de la economía política de la reconstrucción. En resumen, el periodo de reconstrucción realmente no restableció las bases para un crecimiento sostenible ni en Mozambique ni en Nicaragua en los diez años siguientes a la paz. Para haber sido así, las exportaciones tendrían que haber estado al menos en su nivel anterior, y si la presión fiscal hubiese alcanzado su límite natural entonces el servicio de la deuda se habría reducido a cero para permitir niveles adecuados de gasto social e infraestructura. Mozambique alcanzó mucho más progreso en la reconstrucción de sus instituciones, a pesar del mayor nivel de desarrollo en Nicaragua. Esto parece que tiene mucho que ver con el hecho de que el régimen político de postguerra en Mozambique pudo haber contado con más apoyo social que en Nicaragua, un argumento al que volveremos más tarde en la Sección I. Sin embargo, hay todavía en ambos países un peligro real de “regresión económica” (Sen, 1994) y de que las tensiones fiscales podieran conducir de nuevo al conflicto. Durante el periodo de reconstrucción, ambas tensiones fueron “resueltas” por medio de la ayuda, un asunto que tratamos a continuación.

1.5 EL P APEL DE LOS DONANTES La Escala y Proyección del Conflicto Una característica clave del periodo de reconstrucción de postguerra tanto en Mozambique como en Nicaragua es la enorme cantidad de asistencia externa (en relación con el tamaño de las economías) que los donantes suministraron. Aunque la intención de esta ayuda era claramente el apoyo al proceso de reconstrucción, no es obvio si - al final - esta fue la consecuencia en el largo plazo. En concreto, mientras está claro que la ayuda mantuvo los niveles de consumo por encima de los que se habrían logrado sin ella - y en ese respecto redujo la incidencia de la pobreza - es mucho menos claro que la ayuda contribuyese a una senda sostenida de desarrollo. Mozambique recibió en promedio cerca de 500 millones de dólares al año durante los Noventa, lo cual fue equivalente a cerca de dos tercios de las importaciones y del 60% del presupuesto del gobierno. La Figura 1.16 muestra el bajo nivel de ayuda hasta el inicio del ajuste estructural a mediados de los Ochenta, cuando aumentó rápidamente hacia el 70% para luego alcanzar un tope extraordinario del 120% del PIB en 1992, el año de la sequía y del acuerdo de paz. Después, la ayuda disminuyó en términos relativos hasta un nivel todavía alto del 40% del PIB. Sin embargo, la ayuda fue todavía más importante que las exportaciones como fuente de divisas tras seis años de reconstrucción. La ayuda en Nicaragua también creció rápidamente después de que se restableciese la paz en 1990. Se recibieron 600 millones de dólares al año entre 1990 y 1995, descendiendo a 400 millones de dólares al año entre 1996 y 1999, equivalentes al 30% y 25% del PIB, respectivamente. Estos flujos financiaron cerca de un tercio de las importaciones y la mitad del presupuesto del gobierno durante el periodo de reconstrucción.

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Figura 1.16: La Ayuda a Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB) 120

Aid/GDP in %

100

80

60

40

20

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Sin embargo, estas cifras agregadas no proporcionan una indicación clara del impacto económico de esta enorme (en relación al tamaño de esas economías) entrada de recursos. Hay tres razones para ello: Primero, muchos de los flujos brutos estaban relacionados con el refinanciamiento de la deuda o con la acumulación de reservas por parte del Banco Central, y por tanto son entradas contables y como tal no penetran la economía - a menos que se asuma que estas transacciones hubieran sino absorbido recueros domésticos. Segundo, la ayuda puede involucrar una transferencia de recursos a los sectores público o privado; la transferencia al sector público debiera ser evidente en las cuentas fiscales, aunque éstas no tienen que reflejar toda la actividades del Estado; las transferencias al sector privado implican la distribución directa a hogares (por ejemplo, ayuda alimentaria) y el apoyo a las ONGs locales. Tercero, dentro de los sectores públicos y privados, la ayuda puede resultar como es lógico en inversión o en consumo (con un efecto consiguiente en el ahorro); idealmente el apoyo al consumo sólo ocurre durante emergencias, y se transforma en apoyo a la inversión durante la reconstrucción. Como las Tablas 1.4 y 1.5 en la siguiente Sección indican, el impacto de esta ayuda en el balance de inversión y ahorro en la economía - y por tanto, en el comportamiento del sector privado - fue muy elevado en ambos casos durante el periodo de reconstrucción. La Tabla 1.3 resume esta información para un año final de la guerra e inicial de postguerra, y los años finales de postguerra para cada economía. Es evidente que el nivel de “dependencia fiscal sobre la ayuda” fue mucho más elevada en Mozambique que en Nicaragua, como se podría esperar, y que esta dependencia en los recursos de ayuda no disminuyó durante el periodo de reconstrucción en ninguno de los casos. Sin embargo, a pesar de la dependencia de la ayuda, el sector público se mudó de una posición de desahorro a otra de ahorros positivos en ambos países, por lo cual la ayuda fue utilizada para la inversión y - dado que el financiamiento doméstico se hizo negativo- la financiación del sector privado.

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La considerable escala de financiación externa neta del sector privado es también evidente en ambos casos: mientras que en el caso de Mozambique esta dependencia decae, en Nicaragua se hace mayor en tanto la reconstrucción procede su curso. En el caso de Mozambique, ésta es fundamentalmente financiada por la ayuda, pero claramente los ahorros privados se recuperan, de tal forma que mientras la ayuda mantenía el consumo privado al principio, después pasa a financiar la mitad de la inversión privada. En el caso de Nicaragua, el cuadro es muy diferente porque los flujos de capital privado se renovaron al final del periodo: la ayuda básicamente sostiene al sector privado - aunque incluso en este caso el hecho de que el sector público es un prestamista doméstico neto hace que la ayuda en algún momento tenga el efecto de apoyar al sector privado - cuya tasa de ahorro es crecientemente negativa, indicando su insostenibilidad. Tabla 1.3: La Ayuda e Inversión en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del GDP)

Inversión Sector Público Ahorro Balance Financiación Externa Financiación Interna

1988 22.1 -4.7 -26.8 22.9 3.9

Mozambique 1996 18.7 2.0 -16.7 18.5 -1.8

1991 4.7 -3.5 -7.9 12.4 -4.5

Nicaragua 1998 8.6 6.4 -2.2 11.0 -8.8

Sector Privado Inversión Ahorro Balance Financiación Externa Financiación Interna

21.2 -6.1 -27.3 31.2 -3.9

28.6 13.5 -15.1 13.3 1.8

13.9 -2.2 -16.1 11.6 4.5

22.9 -13.0 -35.9 27.1 8.8

Totales Inversión Ahorro Balance = BCC

43.3 -10.8 -54.1

47.3 15.5 -31.8

18.3 -5.7 -24.0

31.5 -6.6 -38.1

70

50

65

15

memo: ‘ayuda’

La organización de la asistencia externa fue muy similar en ambos casos. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional hicieron de un programa estándar de ajuste estructural y estabilización una condición para su apoyo. Se establecieron como objetivos de política una contención fiscal y monetaria, aunque como hemos visto, resultó difícil de implementar en ambos casos - una reducción de la inflación resulta mucho más fácil de conseguir que solvencia fiscal. Las liberalizaciones comercial y financiera eran también condiciones para la ayuda multilateral, así como las privatizaciones; pero el progreso en Nicaragua fue mucho más rápido que en Mozambique. A nivel microeconómico, la ayuda fue en ambos casos ampliamente administrada por donantes bilaterales, y sobre todo, por organizaciones no gubernamentales. En Mozambique, el gobierno aceptó un alto nivel de dependencia a nivel sectorial y también macroeconómico. La coordinación de los donantes a nivel sectorial e incluso provincial fue relativamente efectivo, en parte debido a un alto grado de consenso sobre lo que hacer, aunque había a menudo una falta de recursos humanos para lograrlo. En contraste, aunque hubo un alto grado de consenso entre el gobierno nicaragüense y los donantes en los objetivos de política en el primer gobierno de postguerra (1990-1994) este no fue el caso

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después de 1995. La política macroeconómica (acordada por el FMI y el banco central) tendió a ser inconsistente con los esfuerzos de ayuda bilateral coordinados con agencias sectoriales y ONGs. Es más, hubo un creciente conflicto después de 1995 entre el gobierno y los donantes bilaterales en cuanto a los objetivos sociales, los segundos crecientemente preocupados con el incremento de pobreza y la corrupción. El Problema de la Deuda Tanto Mozambique como Nicaragua estaban fuertemente endeudados al iniciar sus esfuerzos de reconstrucción. En ambos casos, las proporciones de deuda con los antiguos miembros socialistas del COMECON eran considerables, aunque existían pocas esperanzas de que fuesen satisfechas en divisas, y los propios arreglos de transición en los mismos países donantes llevaron a una reducción substancial de esta deuda. La deuda comercial era de escasa consecuencia para Mozambique, y en el caso de Nicaragua había sido renegociada durante la guerra. Por lo tanto, la deuda en el periodo de paz era fundamentalmente con los gobiernos miembros del DAC y agencias multilaterales. Además, el proceso de negociación para la reestructuración y cancelación de la deuda fue relativamente exitoso con respecto a los donantes bilaterales durante los Noventa en ambos casos, por lo que la deuda pendiente se convirtió, en ese sentido, más y más en deuda “multilateral”. El tema de la implementación de la iniciativa HIPC en Mozambique y Nicaragua estaba todavía sin resolver hacia el final del periodo considerado (mediados de 1999). De hecho, los desastres naturales afectaron de tal manera ambas economías en el 1999 y el 2000 que el caso para la cancelación de la deuda surgió como consecuencia de la incapacidad de pago más que por la implementación de políticas económicas “sólidas” como había sido el propósito de los donantes. La Figura 1.17 abajo muestra los niveles muy elevados de endeudamiento y la trayectoria común de alivio de la deuda a lo largo del tiempo. Sin embargo, es notable que Nicaragua y Mozambique empezasen su periodo de reconstrucción con niveles de deuda sobre el PIB por encima del 300%, y que ambos permaneciesen en ese nivel hacia finales de los Noventa - un nivel que es sin duda insostenible y que no fue satisfecho, como veremos más adelante. En ambos casos, este cociente creció a medida que se extendían nuevos préstamos de reconstrucción, y cayó en tanto que la deuda del periodo de guerra era reestructurada o cancelada.

700 600 500 400 300 200 100 0 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

Total Official External Debt Stock/GDP in %

Figura 1.17: La Deuda Externa en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

Nicaragua

Mozambique

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Aunque la resaca de la deuda constituía una enorme carga para los ingresos de las exportaciones y de los impuestos en ambos casos - los pagos por intereses oscilaba anualmente dependiendo del estado de las negociaciones de la deuda. En total, esos pagos promediaron un 3% del PIB en ambos países. Cuando este nivel medio se aplica a un nivel de deuda del 300% del PIB, esto se puede considerar equivalente a un 1% de tasa de interés sobre el total de la deuda, o (digamos) 3% sobre un tercio de la deuda. En otras palabras, solamente una proporción pequeña de la deuda fue satisfecha en cada caso. Sin embargo, las obligaciones contingentes de tal magnitud como proporción de la economía inevitablemente crearon un alto grado de incertidumbre en el sector privado lo que explica los problemas para elevar los niveles de inversión y ahorro. Figura 1.18: Los Costes por Intereses de la Deuda en Mozambique y Nicaragua (porcentaje del PIB)

External Interest Exp/GDP in %

5

4

3

2

1

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

Dado los bajos niveles de las exportaciones en Mozambique y en Nicaragua (ver arriba), incluso esas tasas mínimas de servicio de la deuda representaba una carga muy elevada para ambas economías, como la figura 1.19 muestra. En el caso de Mozambique, ésta osciló entre el 20% y el 40% de las exportaciones, con una ligera tendencia a la baja. En el caso de Nicaragua, se observó un patrón común durante el periodo de la guerra, pero tan pronto como la paz empezó a finales de los Noventa, se mantuvo sobre el 50%. En ambos casos, y en particular en Nicaragua, es difícil no concluir que tal carga de la deuda no hizo la reconstrucción mucho más compleja. El argumento usado por los donantes para mantener estos altos niveles de deuda y de servicio en ambos casos fue que ésta era una forma efectiva de mantener la condicionalidad. Hay escasa evidencia de que ese fuera el caso: por una parte, después del final de la Guerra Fría ningún país estaba en posición de continuar con un modelo socialista en modo alguno; por otra parte, esa condicionalidad pudo de igual forma haberse conseguido a través de la concesión de ayuda. Hay por supuesto otro argumento (menos explícito): si casos aparentemente “merecedores” como Nicaragua y Mozambique disfrutaban de la cancelación de su deuda, entonces sería imposible denegar esta posibilidad a países de ingreso medio (por ejemplo, Brasil) o a otros malamente

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administrados (como Nigeria). No está claro por qué un argumento (de “riesgo moral”) como este podría ser efectivo en las negociaciones de deuda con esos últimos países, pero aunque ese fuera el caso, parece bastante injusto que las gentes de Nicaragua y Mozambique - que ya habían sufrido bastante - debieran servir la deuda para asegurar que los grandes deudores no suspendieran su servicio. Figura 1.19: La Carga del Servicio de la Deuda en Mozambique y Nicaragua (porcentaje de las exportaciones) Total External Debt Service/Exports in %

250

200

150

100

50

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

1.6 ECONOMIA P OLITICA DEL S ECTOR P RIVADO EN RECONSTRUCCIÓN La Naturaleza del Dividendo de la Paz Desde el punto de vista del sector privado - sobre quien la reconstrucción de postguerra depende, más que sobre los gobiernos y los donantes - es la reducción de la incertidumbre tanto como el potencial de beneficios lo que determina el deseo de invertir, incrementar la producción y crear empleo. En Nicaragua la paz sobrevino cuando los Estados Unidos cesaron de apoyar los insurgentes y los Sandinistas no sólo permitieron elecciones democráticas sino que acataron el resultado cuando perdieron. El nuevo gobierno aceleró el retorno a la economía de mercado, pero la agitación armada y el pillaje rural continuaron durante varios años liderados por los soldados desmovilizados de ambos lados. No sólo la desmovilización liberó mano de obra que se convirtió en desempleo urbano más que en producción rural, sino que resultó difícil recuperar la capacidad perdida en las zonas de guerra. En Mozambique la paz llegó cuando ambos frentes estaban agotados y el acuerdo estuvo garantizado por la presencia de las Naciones Unidas. Una alianza implícita unió en el poder a las dos partes contendientes, facilitando un grado considerable de continuidad política. El retorno a la

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sociedad civil y a las reformas del mercado fueron más graduales. Los donantes financiaron la desmovilización y la vuelta de la población a la tierra fue comparativamente rápida. Es decir, el valor del dividendo de la paz depende de la situación de seguridad (esto es, la propia naturaleza del acuerdo de paz) tanto como de la reasignación de los recursos presupuestarios; en una economía agrícola esto se expresa por el retorno a la tierra y de la vuelta de la confianza inversora. Estos cambios dependen de la naturaleza de la alianza política de postguerra entre “vencedores” y “vencidos”, mientras que la efectividad del apoyo de los donantes depende del grado en que es consistente con este nuevo “contrato social”. Reducir la incertidumbre no es sólo una tarea inmediata del acuerdo de paz. Requiere también de claridad y de estabilidad política a más largo plazo. En Mozambique esta perspectiva de mayor largo plazo fue clara: el poder colonial no iba a regresar y se produjo una alianza implícita de las facciones (especialmente a los niveles local y provincial) alrededor de un proyecto común de desarrollo económico basado en reformas de mercado y la construcción de la nación. Por el contrario, no sólo se mantuvo un balance de poder conflictivo entre los Sandinistas y los partidos políticos tradicionales, sino que éstos se dividieron abruptamente entre grupos conservadores y liberales. Como consecuencia, el sector privado - pequeños campesinos, hombres de negocios locales y compañías extranjeras- no sintieron una seguridad de largo plazo para el futuro. Figura 1.20: El Dividendo de la Paz (US$ de 1990) 120 100 80 60 40 20

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Military Expenditure per capita in 1980 US $ (Nicaragua) Military Expenditure per capita in 1980 US $ (Mozambique) Current Health and Education Expenditure per capita in 1980 US $ (Nicaragua) Current Health and Education Expenditure per capita in 1980 US $ (Mozambique)

La dimensión económica del dividendo de la paz en términos absolutos se presenta en la Figura 1.20 abajo. El rápido descenso del gasto militar en Nicaragua es notable, reduciéndose el gasto en 100 dólares per cápita cada año. Sin embargo, estos recursos no estuvieron disponibles inmediatamente para la reconstrucción en el periodo de paz, por dos razones: primero, fueron suministrados por poderes exteriores, y los cortaron cuando la guerra acabó; y segundo, los recursos domésticos requeridos para alimentar y vestir las tropas eran todavía necesarios durante el periodo de paz una vez que regresaron a la fuerza de trabajo civil. Por el contrario, el gasto militar en Mozambique nunca excedió los 20 dólares per capita al año (de hecho parece que ambos frentes hubieran “vivido de la tierra”) y el “ahorro” en el periodo de paz fue de menos de 10 dólares per capita al año. Más aún, en ambos casos, el gasto en salud y educación no se incrementó drásticamente en el periodo de

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paz, por lo que la población no recibió un dividendo social significativo. De hecho, mientras que el gasto militar en Nicaragua se reducía por debajo del nivel de gasto social en 1992, dos años después del acuerdo, tal giro no se consiguió en Mozambique hasta 1995, tres años después del final de la guerra. A primera vista, eso podría parecer que implicase que el desarrollo económico y social sería más rápido en Nicaragua que en Mozambique. Sin embargo, como hemos visto, lo contrario fue lo que efectivamente sucedió. La Respuesta del Sector Privado La respuesta del sector privado al desafío de la reconstrucción de postguerra se detalla en las Secciones II y III abajo. Es difícil extraer conclusiones de la comparación de los dos casos. Una forma de afrontar el problema consiste en examinar las tendencias de la inversión y el ahorro privados. Presentamos estimaciones de tendencia de estas variables en las tablas 1.4 y 1.5 más abajo. En el caso de Mozambique (Tabla 1.4) las estimaciones de inversión para el sector privado son probablemente muy altas, pero deberíamos recordar que incluyen las actividades de las organizaciones no gubernamentales. Hay un claro incremento de la tasa de inversión privada después de 1990, que sostuvo una tasa estable de recuperación económica. Es más, el nivel de ahorro privado cambia de negativo en 1988 a fuertemente positivo hacia 1996. Se puede decir que ambas tendencias reflejan la vuelta de la confianza al sector privado, asistido por la reducción de la financiación del sector público doméstico (efectivamente mediante señoraje). Estas tendencias positivas permiten una reducción paulatina de la dependencia del sector privado sobre la financiación externa. En marcado contraste, el caso de Nicaragua refleja un patrón muy diferente de comportamiento del sector privado. Por una parte, la inversión privada no se recupera inmediatamente después que se restablece la paz - de hecho, es sólo después de siete años que la tasa de inversión privada aumenta al 20% del PIB desde el 10% previamente. Por otra parte, la tasa de ahorro privada se mantiene muy débil, por lo que la inversión privada se financia a través de transferencias del sector público al sistema financiero (reducción de la deuda) y financiación externa. Inicialmente esta financiación externa está asociada a la ayuda de los donantes, pero posteriormente estará asociada con una entrada de inversión privada extranjera - mucha de la cual es de naturaleza especulativa. En suma, no parece que la acumulación privada se recuperase de forma sostenida. La recuperación de la producción de pequeños campesinos fue vital para la reconstrucción de postguerra tanto en Mozambique como en Nicaragua. El mejor indicador comparable en este sentido es la producción doméstica de alimentos per cápita, que vemos en la Figura 1.21. La tendencia a la baja de la producción de alimentos durante el periodo de conflicto es claro y explicable por el énfasis del conflicto armado en áreas rurales y la disfunción de los mercados agrícolas en ambos casos. A pesar de esto, es de reseñar que la producción de alimentos se estabilizó en Mozambique durante la guerra, y aunque cayó marcadamente en 1991-92 como consecuencia de condiciones climáticas adversas, se recuperó bastante rápido a partir de entonces, alcanzando en 1996 un 90 por ciento de su nivel en 1980. Esto se debió en gran medida al regreso de la mano de obra a la tierra, condiciones climáticas favorables y la recuperación de algunos canales comerciales. En Nicaragua, en contraste, el producto también empezó a recuperarse antes del final de la guerra, debido a la liberalización de los mercados rurales como en el caso de Mozambique. Sin embargo, después de 1990 la producción no continuó creciendo, permaneciendo en 1996 a poco más del 70 por ciento de su nivel en 1980. Esto no es solamente una cuestión de oferta de alimentos en sí, sino

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también un indicador de los ingresos de los pequeños campesinos, y por extensión de la dimensión de la pobreza rural. La razón de esta falta de recuperación en este sector es en parte la continuada agitación en el campo, y en parte el efecto del cierre de sistema bancario rural propiedad del Estado, que condujo al colapso del crédito rural, y por tanto de la capacidad de los pequeños campesinos de obtener insumos esenciales. Figura 1.21: La Producción de Alimentos Per Cápita (Índice, 1980=100) 100

Food Production per capita Index

95 90 85 80 75 70 65 60 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Nicaragua

Mozambique

La respuesta de las exportaciones es un indicador de cómo el sector comercial privado se ha recuperado. Las exportaciones per cápita, graficadas en la Figura 1.22, nos dan indicaciones de la productividad del sector comercial y, en la media en que este está dominado por grandes compañías, de la actividad del sector comercial en la producción. Las exportaciones per cápita en Mozambique permanecieron más o menos estáticas a lo largo de todo el periodo de reconstrucción, y apenas alrededor de US$ 15 per cápita al año eran claramente insuficientes para financiar el proceso de reconstrucción. En marcado contraste, después de un declive inicial posterior a la guerra, las exportaciones se recuperaron relativamente rápido en Nicaragua a mediados de los Noventa, reflejando la capacidad de los grandes campesinos de obtener crédito y comenzar de nuevo a producir. En suma, la recuperación del sector privado en Mozambique parece que fue liderado por pequeños productores, mientras que en Nicaragua fueron los negocios de mayor tamaño los que se beneficiaron. Esta diferencia tiene dos implicaciones importantes. Primero, la reconstrucción de postguerra basada en los pequeños campesinos puede ser más rápida dado que estos son capaces de acceder rápidamente a la tierra y al trabajo, y dado que en cualquier caso no tienen alternativas en la elección de sus activos. Segundo, un programa de recuperación basado en pequeños en vez de grandes negocios es probable que tenga más efectos redistributivos positivos, y por tanto, reduzca la pobreza más rápidamente.

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Figura 1.22: La Productividad Exportadora (per cápita US$) 180 160

Exports per capita in US $

140 120 100 80 60 40 20

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

0

Nicaragua

Mozambique

El Papel de los Donantes de Apoyo al Sector Privado Un objetivo central de los donantes en Mozambique y en Nicaragua era revivir el sector privado: en parte debido a la percepción de una necesidad de conducir a la sociedad fuera de modelos socialistas de desarrollo, y en parte porque el sector privado representa la mayoría del empleo y del producto. Sin embargo, el mayor énfasis estuvo en aquellas acciones que afectaban al sector estatal, y se prestó relativamente poca atención al sector privado como tal. Tabla 1.4: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Mozambique (porcentaje del PIB) 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Sector Público Inversión 6.0 7.6 17.3 22.1 21.6 24.2 22.6 22.2 20.1 24.5 21.3 18.7 20.0 Ahorros -7.9 -9.7 -5.4 -4.7 -3.2 -5.3 -2.3 -4.6 -2.1 -5.2 1.3 2.0 1.4 Balance -13.9 -17.3 -22.7 -26.8 -24.8 -29.5 -24.9 -26.8 -22.2 -29.7 -20.0 -16.7 -18.6 Financ. Externa 7.3 8.0 18.0 22.9 24.4 29.4 25.5 25.8 20.8 30.6 21.7 18.5 21.1 Financ. Doméstica 6.6 9.3 4.7 3.9 0.4 0.1 -0.6 1.0 1.4 -0.9 -1.7 -1.8 -2.5 Sector Privado Inversión 30.3 29.7 21.0 17.1 18.7 17.1 19.7 21.1 24.2 20.8 24.9 28.6 .. Ahorros 34.0 37.4 7.1 -7.1 -10.6 -5.6 -10.8 -9.7 -12.0 -10.1 7.8 13.4 .. Balance 3.7 7.7 -13.9 -24.2 -29.3 -22.7 -30.5 -30.8 -36.2 -31.0 -17.2 -15.1 .. Financ. Externa 2.9 1.6 18.5 28.1 29.7 22.7 29.8 31.8 37.6 30.1 15.5 13.3 .. Financ. Doméstica -6.6 -9.3 -4.7 -3.9 -0.4 -0.1 0.6 -1.0 -1.4 0.9 1.7 1.8 .. .. Total Inversión 36.3 37.3 38.3 39.3 40.3 41.3 42.3 43.3 44.3 45.3 46.3 47.3 .. Ahorros 26.1 27.7 1.7 -11.7 -13.8 -10.9 -13.1 -14.3 -14.1 -15.4 9.1 15.4 .. Cuenta Corriente -10.2 -9.6 -36.6 -51.0 -54.1 -52.2 -55.4 -57.6 -58.4 -60.7 -37.2 -31.8 -25.3

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En el caso de Mozambique, los donantes ayudaron a poner fin a la guerra y restablecer los vínculos comerciales e inversores de “Occidente”. A pesar de ello, la estrategia de los donantes pareciera haber sido el resultado de programas reiterados de emergencia más que de una estrategia de desarrollo como tal. En el caso de Nicaragua, los donantes llevaron a cabo la “transición fuera del socialismo” que deseaban, siendo capaces de apoyar una estrategia de recuperación bastante coherente durante los primeros cinco años (1990-94); sin embargo, después de esa fecha la propia incoherencia de la política del gobierno dejó a los donantes sin una estrategia, reduciendo ésta a intervenciones sectoriales. Como consecuencia, a pesar de que el gobierno nicaragüense fue el que más abiertamente apoyó la empresa privada, la estrategia mozambiqueña parece haber sido más exitosa. Los efectos macroeconómicos de la enorme entrada de ayuda en el sector privado resaltan ese contraste en ambos casos. En Nicaragua el flujo de ayuda claramente condujo a una sobrevaluación de la moneda y a “Dutch Disease” en tanto que los márgenes de beneficios en la producción de transables (y en particular exportaciones) se redujeron, mientras que las actividades no transables como servicios urbanos y construcción tornaron altamente rentables. En Mozambique, esto no fue tanto un problema porque la ayuda fue vital para superar las restricciones de oferta en carreteras, transporte y almacenamiento. Tabla 1.5: Inversión, Ahorro y Financiación Externa en Nicaragua (porcentaje del PIB) Sector Público Inversión Ahorros Balance Financiación Externa Financiación Doméstica Sector Privado Inversión Ahorros Balance Financiación Externa Financiación Doméstica Total Inversión Ahorros Cuenta Corriente

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

4.4 -3.5 -7.9 12.4 -4.5

8.5 0.1 -8.4 15.2 -6.8

8 -0.6 -8.6 9.8 -1.2

11.6 -0.9 -12.5 14.8 -2.3

11.8 0.6 -11.2 11.9 -0.7

15.4 1.2 -14.2 17.8 -3.6

10 2.9 -7.1 9.4 -2.3

8.6 6.4 -2.2 11.0 -8.8

13.9 -2.2 16.1 11.6 4.5

11 -10.3 21.3 14.5 6.8

10.9 -2.8 13.7 12.5 1.2

10.4 -0.3 10.7 8.4 2.3

12.1 3.7 8.4 7.7 0.7

11.7 6.6 5.1 1.5 3.6

21.7 -4.2 25.9 23.6 2.3

22.9 -13.0 35.9 27.1 8.8

18.3 -5.7 24.0

19.5 -10.2 29.7

18.9 -3.4 22.3

22 -1.2 23.2

23.9 4.3 19.6

27.1 7.8 19.3

31.7 -1.3 33.0

31.5 -6.6 38.1

En resumen, la ayuda resultó útil: aseguró la recuperación después de la guerra, y también contribuyó a la liberalización y desmilitarización. Sin embargo, no apoyó una solvencia fiscal de más largo plazo ni el fortalecimiento exportador, ni redujo marcadamente la pobreza. Aunque la ayuda fue mucho más efectiva en Mozambique que en Nicaragua, debido a la mayor coherencia entre los objetivos del gobierno y los donantes, en ningún caso condujo a una trayectoria de acumulación privada en la década de reconstrucción de postguerra.

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1.7 C ONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE P OLÍTICA Donantes y la Reconstrucción de Postguerra Los prestamistas multilaterales (es decir, las instituciones de Bretton Woods y los bancos regionales de desarrollo) deberían suspender los pagos del principal de la deuda en esos países en reconstrucción después de una guerra, para evitar el desvío de ayuda bilateral empleada en el servicio de deuda multilateral en lugar de aliviar la carga económica del conflicto en grupos vulnerables. En particular, la iniciativa de los “HIPC” debería estar relacionada con la reconstrucción posterior de conflictos y la protección de grupos vulnerables en lugar de largos periodos de excelencia macroeconómica que las economías azotadas por la guerra no pueden satisfacer. Este se podría conseguir con la suspensión de pagos de la deuda a cambio de compromisos de mantener la salud y educación sin discriminación, o posiblemente el pago del servicio de la deuda en las cuentas de las agencias de ayuda. El uso de créditos oficiales bilaterales, préstamos de largo plazo al desarrollo y fondos de inversión multilaterales para ejercer presión sobre los gobiernos de aquellas economías posteriores al conflicto se debería aplicar con mucho cuidado. Si la financiación al desarrollo que se cancelase fuera diseñada apropiadamente en primer lugar - en otras palabras, siguiera los criterios DAC y estuviese claramente focalizada en la reducción de la pobreza - entonces las actuales sanciones sobre la ayuda afectan a los grupos vulnerables de forma desproporcionada. Los paquetes convencionales de condicionalidad no son apropiados durante la reconstrucción, oscilando entre el juicio de que debería introducirse el típico paquete de ajuste y la visión de que el ajuste debería posponerse hasta el final de la guerra. Donde el sistema de precios funciona pobremente y el desequilibrio de postguerra tiene consecuencias devastadoras en la provisión pública, los donantes deberían aceptar la asignación administrativa de las divisas extranjeras, la intervención en los mercados de alimentos, y una creciente presión fiscal. La asistencia al ajuste estructural debería enfocarse en el fortalecimiento de la capacidad exportadora antes de la liberalización de las exportaciones, y asegurar el crédito de largo plazo para inversiones previamente a reformar el sistema financiero. Esto debería estabilizar los ingresos y trabajos de los grupos vulnerables en el corto plazo, a la vez que aseguraría la totalidad de la población los beneficios procedentes de la integración en la economía mundial en el largo plazo, los cuales deberían a su vez reducir el potencial de conflictos. El establecimiento de solvencia externa por medio de la cancelación de toda la deuda oficial pendiente facilitaría esta integración, con la condición de que los recursos fiscales liberados del servicio a la deuda fueran usados sólo para la reducción de los déficits monetizados e incrementos netos en la provisión de la salud y educación pública. El diseño de ayuda humanitaria en respuesta no sólo de emergencias relacionadas con conflictos pero también con la reconstrucción posterior al conflicto debería tener en cuenta una reorientación explícita de la asistencia la desarrollo hacia la reducción de la desigualdad entre grupos y entre regiones, y hacia el fortalecimiento de la capacidad del estado de entregar bienes públicos en salud, educación y seguridad a todos los ciudadanos.

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Los Actores Domésticos y la Reconstrucción de Postguerra Los gobiernos de las áreas afectadas por las guerras deberían considerar el diferente impacto del conflicto a nivel individual y regional sobre la economía y priorizar sus acciones convenientemente. Políticas apropiadas para una reconstrucción de post-guerra incluyen el retorno de la confianza, de la estabilidad y de políticas pacifístas; la distribución equitativa y políticamente sostenible del dividendo de la paz; la estabilización de la macroeconomía de acuerdo con los donantes internacionales como se ha discutido arriba; y el establecimiento de programas humanitarios, económicos y de inversión institucional, de apoyo a las necesidades sociales de la población, y del fortalecimiento de la oferta ante el resurgimiento de la paz. En concreto, esos programas de inversión deberían dirigirse a la salud, el agua, la educación, el transporte, las comunicaciones, la agricultura y los sectores civiles e institucionales, dependiendo del legado de la guerra y la estructura de la economía. Los donantes, el gobierno y la sociedad civil (incluidos los representantes de facciones opuestas durante la guerra) deberían involucrarse en el diseño, planificación e implementación de estos programas. A pesar de las aparentes necesidades humanitarias de corto plazo inmediatas en el periodo de post-guerra, se debería evitar la distinción de una planificaciòn de emergencia a corto plazo seguida por un desarrollo a largo plazo. En su lugar, todos los programas deberían sentar las bases para un crecimiento de largo plazo, mediante, por ejemplo, la combinación de programas de desmobilización y de regreso de refugiados con la reconstrucción de activos, la mejora del transporte y programas de desarrollo desde el sector privado. Por encima de todo, los donantes y los actores domésticos deberían considerar seriamente la implementación de un programa de inversión en instituciones civiles de economías afectadas por la guerra. Ese programa debería dar prioridad al establecimiento de una policia y autoridades judiciales independientes, mejorar la calidad del proceso legal, fortalecer la capacidad de resolución de conflictos, el apoyo a una prensa independiente, y la mejora de otras instituciones civiles y de mercado que podrían haberse resentido de la guerra y que son prerrequisitos para un crecimiento de postguerra estable. Acciones Internacionales para Prevenir la Recurrencia de Conflictos Hay dos objetivos diferentes para la comunidad internacional en este sentido: por una parte, reducir la vulnerabilidad económica de los pobres; y por la otra, asegurar que aquellos países que permanecen en el grupo vulnerable no retroceden de nuevo hacia un conflicto. El primer objetivo podría parecer ser meramente uno de la política de desarrollo en el sentido convencionalmente aceptado de la orientación hacia el mercado, estabilidad macroeconómica, inversión en capital humano, etc. Mientras que esos podrían muy bien configurar una estrategia suficiente para países de ingreso medio, está lejos de ser claro que sea el mejor curso para las economías de ingreso bajo sin suficientes activos o instituciones para entrar en el mercado internacional directamente. Posibles medidas de política internacional incluyen programas para estabilizar los ingresos de bienes primarios que exportan los países pobres para reducir incertidumbre acerca de los ingresos en divisas, y un acceso preferencial a acuerdos comerciales regionales y multilaterales que incrementen la capacidad exportadora. La legislación internacional de comercio internacional e inversión en bienes “primarios” (como armas, aceite, gemas, y madera) con vista a minimizar los efectos desestabilizadores de aquellas actividades en los países vulnerables se podría conseguir dentro de los acuerdos comerciales existentes y los acuerdos de inversión multilaterales actualmente en negociación mediante la creación de condiciones específicas transitorias para los países pobres.

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La reorientación explícita en la coordinación de la asistencia al desarrollo internacional hacia la reducción de la desigualdad entre grupos y regiones, y hacia el fortalecimiento de la capacidad del Estado de proveer bienes públicos de salud, educación y seguridad a todos los ciudadanos implicaría asumir la reducción del potencial de conflicto (y por ende, la reducción de la vulnerabilidad) como la prioridad clave en la cooperación para el desarrollo con los países pobres, en lugar de nociones más amplias de crecimiento económico que pueden esconder redistribución de ingreso y activos entre grupos sociales y regionales que incrementa el potencial de conflicto.

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