Medio siglo de transformaciones de la educación superior chilena: Un estado del arte

CAPÍTULO I

MEDIO SIGLO DE TRANSFORMACIONES DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA: UN ESTADO DEL ARTE José Joaquín Brunner Universidad Diego Portales

José Joaquín Brunner. Doctor en Sociología, Universidad de Leiden. Profesor Titular de la Universidad Diego Portales, donde dirige la Cátedra UNESCO de Políticas Comparadas de Educación Superior. Se ha desempeñado como profesor, investigador y experto en sistemas y políticas de educación superior en más de 40 países. Ha publicado más de 35 libros sobre materias de su especialidad. Forma parte de los consejos editoriales o comités científicos de diversas revistas académicas de Europa y América Latina. Fue Ministro Secretario General de Gobierno en Chile, presidió el Consejo Nacional de Televisión y la Comisión Nacional de Acreditación. Participa activamente en el debate público educacional tanto en Chile como en otros países de América Latina.

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INTRODUCCIÓN El objetivo de este capítulo es dar cuenta del desarrollo de la educación superior o terciaria chilena durante los últimos 50 años: entre 1964, al comenzar el gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, hasta el presente, en que se discute sobre nuevos escenarios para este sector (Brunner, 2013c). Nuestro foco es la evolución del sistema y las políticas gubernamentales dirigidas al sector. El análisis será conducido en torno a tres ejes. Primero, la expansión del sistema en términos de fases de acceso —acceso de elite, de masa y universal (Trow, 1974) (véase el gráfico 1)— y procesos de diferenciación organizacional (Van Vught, 2007; Clark, 1983; Birnbaum, 1983) y sus efectos. Segundo, las transformaciones de la gobernanza del sistema, particularmente de las interacciones entre políticas, mercados e instituciones u organizaciones en la línea de Clark y sus continuadores (Jongbloed, 2003; de Boer, Enders y Schimank, 2008; Bleiklie y Kogan, 2007) y del estudio de partes interesadas (Benneworth y Jongbloed, 2010; Jongbloed, Enders y Salerno, 2008; Enders y Jongbloed, 2007). Tercero, los cambios en las políticas públicas dirigidas al sector; en especial, de las ideas y los paradigmas cognitivos y normativos que las orientan y organizan (Hay, 2008; Campbell, 2002; Hall, 1993). El propósito no es ofrecer una investigación exhaustiva de la trayectoria del sistema y las políticas, sino, más bien, plantear una hipótesis interpretativa a partir de los enfoques recién mencionados y entregar claves para la comprensión de dichas trayectorias a lo largo de medio siglo, junto con elementos para la discusión de escenarios futuros. Luego de una descripción de los cambios experimentados por el sistema durante el último medio siglo, se plantea y explora la hipótesis de que el patrón de transformaciones emergente de aquella

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trayectoria aparece como un complejo entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren interrelacionadamente en varios niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, pueden ser incrementales en un extremo —es decir, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de política en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso dramático, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros momentos, las variaciones son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan al patrón de dependencia condicionado por el pasado (path dependence), cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados tienen un origen exclusivamente interno dentro de la institución de la educación superior, las organizaciones o el sistema, o provienen de factores que operan desde fuera, esto es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes. 

1. CAMPO ORGANIZACIONAL TRADICIONAL Un punto de arranque necesario para estudiar la evolución de la educación superior chilena durante las últimas cinco décadas es la previa consolidación —en los años 1950— de su campo

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organizacional tradicional. Comprende el ciclo de fundación de nuestras ocho universidades tradicionales (entre 1842 y 1956), dentro de un régimen mixto (público-privado) de provisión que se consolida durante la década de 1950 al obtener las seis universidades privadas el derecho a examinar, certificar y habilitar autónomamente a sus estudiantes y al crearse el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) en 1954 (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, pp. 437-492). Este organismo se establece con el fin de coordinar la investigación tecnológica de las universidades que sería financiada mediante el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, creado con el 0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter fiscal y de los derechos de aduana y de exportación percibidos por el fisco (ley núm. 11.575, art. 36). Este campo organizacional tradicional de la educación superior chilena se caracteriza por una extrema selectividad de la provisión (1.128 alumnos en 1900; 6.307 en 1925; 10.793 en 1950; y 25.806 en 1960) y la absoluta parquedad de la tasa de participación, que en los años indicados corresponde a una cobertura del 0,31%, el 1,18%, el 1,46% y el 2,95%, respectivamente (Braun-Llona et al., 1998, cuadros 7.11 y 7.12). Como resultado, la educación superior chilena tradicional es eminentemente de elite, con un cuerpo estudiantil proveniente de los grupos con mayor capital socioeconómico y cultural o en vías de acceder a dicho estatus. A ello se agrega la progresiva incorporación de las universidades privadas a la esfera pública, mediante el reconocimiento oficial de su personalidad jurídica primero y en seguida del derecho a examinar y titular a sus estudiantes, y finalmente por medio del otorgamiento de un subsidio cada vez más amplio para costear sus actividades. Un tercer elemento del campo organizacional tradicional es la consiguiente pérdida del predominio legal ejercido durante el siglo anterior por la Universidad de Chile como representante del Estado docente y órgano rector del sistema hasta la década de 1950 (Campos Harriet, 1960, pp. 190-202). Luego, tenemos una gobernanza del sistema articulada en torno al poder de las organizaciones de mayor prestigio, en particular la Universidad de Chile, la que —más allá de la pérdida del monopolio de los exámenes y los títulos defendido apasionadamente por

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Valentín Letelier (1895) a comienzos del siglo XX— mantiene una clara hegemonía académica, presencia nacional a través de sus sedes (colegios universitarios regionales) y, sobre todo, una vinculación privilegiada con el Estado como formadora de la elite política chilena. Esta posición hegemónica es formalmente reconocida al momento de crearse el CRUCH, cuya presidencia se entrega al rector de la Universidad de Chile, la que además participa con una cuota de 10/18 en el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, en comparación con 1/18 para la Universidad Técnica del Estado y 7/18 distribuidos entre las cinco universidades privadas1. Bajo este régimen de gobernanza, el rol del Estado se hallaba limitado por la autonomía de las universidades, incluidas las privadas, y por su escaso papel —incluso respecto de las universidades estatales— en la conducción, el planeamiento, la fijación de prioridades, la regulación de la oferta de programas de estudio, la determinación curricular, la habilitación de los profesionales, etc. En el caso de la Universidad de Chile, el gobierno incidía solamente sobre unos pocos asuntos clave: el nombramiento del rector y demás autoridades a veces en propuesta unipersonal de la universidad y en otros casos en propuesta de ternas; el nombramiento de los profesores ordinarios en propuesta unipersonal de los docentes de las respectivas facultades (Campos Harriet, 1960, pp. 178-179; Pacheco, 1953); y la determinación del presupuesto anual asignado (sin condiciones), el cual debía ser aprobado por el Congreso Nacional. En suma, el papel de la política pública es reducido y esta se despliega parsimoniosamente dentro de un paradigma de ideas en cuyo centro está la autonomía universitaria en versión latinoamericana y cuya definición de base es el deber del Estado de financiar a las organizaciones universitarias con fondos de la renta nacional y sin imponerles exigencias de accountability ni de satisfacer objetivos nacionales o de bienestar social. Asimismo, las fuerzas del mercado operaban solo débilmente y nada más que en el ámbito de la oferta y demanda de vacantes. En cambio, partes interesadas externas expresivas de la sociedad

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Aún no se había fundado la Universidad del Norte, que nace en 1955 al alero de la Universidad Católica de Valparaíso.

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civil —iglesias y masonería, comunidades locales y regionales, partidos políticos y clubes, elites sociales y económicas, por ejemplo— participan activamente en la gobernanza del sistema y el sostenimiento y desenvolvimiento de instituciones  individuales, tanto estatales como privadas2. Un quinto elemento del campo tradicional es el rígido esquema formativo profesionalizante instaurado tempranamente3, que coexiste con un débil desarrollo de las ciencias y la enseñanza de posgrado, aspectos ambos que solo adquieren un incipiente dinamismo organizacional en la Universidad de Chile a partir de los años cincuenta, aunque la etapa de los pioneros individuales de algunas disciplinas de las ciencias experimentales, como la Biología, se inicia dos décadas antes (Torrealba, 2013; Varela, 1996). El poder interno, por su parte, conforma a las universidades (más consolidadas) como organizaciones estructuradas con un vértice superior de autoridad rectoral débil, un nivel intermedio constituido por las facultades que ostentan el poder efectivo por medio de sus decanos en el consejo universitario y un piso compuesto por personal docente escasamente profesionalizado desde el punto de vista académico, dominado por la figura de los catedráticos que constituían —según decía Clark (1977)— una oligarquía académica. La caracterización del campo tradicional también remite a un financiamiento de la educación superior sustentado generosa y crecientemente, a partir de los años cincuenta, por el Estado 2



Véase un caso ilustrativo —el de la Universidad Católica de Chile en las décadas de 1950 y 1960 y su vínculo con la elite dirigente del Partido Conservador y la jerarquía de la Iglesia Católica de la época— en Krebs, Muñoz y Valdivieso (1994), como también, Brunner (1985) y Brunner y Flisfisch (1983).

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“En nuestro esbozo tipológico le concedemos a la universidad latinoamericana el apelativo de profesionalizante por poner el acento sobre las profesiones (…) En el plano de la cultura o de las pautas y valores que orientan la acción, dos pares conceptuales cobran realce en esta institución: utilidad y adaptabilidad, por un lado; docencia y praxis, por otro. Más adelante, con la modernización, se añadirá la eficiencia. El saber vendría de la praxis, del mundo del trabajo profesional unido indisolublemente a la universidad por medio del docente que pertenece a ambas esferas. En cuanto al modo de interacción que prevalece en esta universidad, no es el imperativo de la sabiduría el que motiva la conducta mayoritaria de sus miembros. El quehacer está dominado por los intereses y mentalidad instrumentalizadora propios del sector más agresivo de la clase media” (Scherz, 1986, p. 92).

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mediante subsidios directos y de los aportes de la ley núm. 11.575. El gasto por alumno de este nivel superaba el gasto por alumno en educación básica 12,3 veces en 1900, 4,2 veces en 1925, 11,2 veces en 1950 y 19,1 veces en 1960 (Braun-Llona et al., 1998, cuadro 7.11). Este último año representa un 1,2% del PIB y un 42% del gasto público total en educación (Arriagada, 1989), todo esto para un número aproximado de 26.000 estudiantes. Sin duda, esta fue la época de oro del mecenazgo estatal universitario: una fuerte inversión en pocos alumnos, herederos a su vez del capital cultural, que se preparaban para ingresar a las elites políticas, profesionales y técnicas de una sociedad que empezaba a agitarse con demandas de cambio económico-social (Ahumada, 1958; Pinto, 1959)4.

2. MODERNIZACIÓN DE ELITE La reforma universitaria de 1967-1968 pone fin al ciclo de la educación superior de elite tradicional e inaugura un nuevo ciclo, el de una educación superior de elite que se moderniza, expande y llega a situarse en el umbral de la masificación, al mismo tiempo que se politiza y vuelve parte de los conflictos de poder, ideológicos y culturales que Chile experimenta en el decenio de 1964 a 1973. Durante este período, la plataforma organizacional de provisión se mantiene en el mismo número de universidades existente al final del ciclo tradicional (es decir, ocho), pero estas experimentan una verdadera explosión de procesos de diferenciación horizontal interna (nuevas cátedras, carreras, unidades, departamentos, institutos y facultades) y la multiplicación de nuevas entidades externas, trátese de sedes distribuidas a lo largo del país en el caso de la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado (UTE), o de unidades de diverso tipo situadas en la interfaz entre universidad y sociedad civil, sobre todo con posterioridad a la reforma universitaria.  Estos procesos de diferenciación responden a un incremento del número de estudiantes atendidos y, a la vez, representan un motor para aumentar la oferta de vacantes. La matrícula creció

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Véase una introducción al pensamiento social chileno de los años sesenta en Pinedo (2005).

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desde alrededor de 25.000 estudiantes matriculados en 1960 a 56.000 en 1967 y se empina hasta 146.000 en 1973, momento en que el sistema chileno supera por primera vez, fugazmente, el umbral que separa a una educación superior de elite de una de masa, alcanzando una tasa de participación bruta del 15,3% de la cohorte en edad de cursar estudios superiores5. El marcado incremento de la matrícula, particularmente después de 1967, se debe al activismo de las universidades que, por un lado, intentan aumentar su peso social mediante una expansión de su cuerpo estudiantil (véase el cuadro 1) y, por el otro, atraer de esta manera un mayor subsidio estatal, cuyo monto se determinaba entonces según el número de estudiantes atendidos. El dinamismo del crecimiento posreforma se acentúa luego de la elección del gobierno de la Unidad Popular, cuando pasa a formar parte del compromiso militante de las universidades con el cambio de la sociedad y una manifestación concreta del deseo de democratizar el acceso a la educación superior y al conocimiento. Cuadro 1 Chile: incremento de la matrícula por universidad, 1967-1973 Institución

1967

1970

1973

Universidad de Chile

27.060

36.898

65.847

Universidad Técnica del Estado

8.482

13.969

32.273

Universidad Católica de Chile

7.162

8.971

10.175

Universidad de Concepción

5.189

7.079

1.9436

Universidad Católica de Valparaíso

4.286

4.995

7.185

Universidad Técnica Federico Santa María

484

1.067

2.062

Universidad Austral de Chile

1.028

1.540

2.525

Universidad Católica del Norte

1.413

2.460

6.178

Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), citado en Brunner, 1992, p. 29. Últimamente se ha exaltado el hecho de que la matrícula universitaria habría experimentado su crecimiento más pronunciado precisamente durante este período y no en etapas posteriores que han llevado del acceso de masas al acceso universal. No se repara, sin embargo, en que dicho crecimiento —vigoroso en términos porcentuales— se hizo a partir de una base extraordinariamente estrecha y apenas sirvió para alcanzar el punto de salida del estadio de una educación superior de elite. Aumentan su participación en la matrícula total del sistema en primer lugar la Universidad Técnica del Estado, en segundo lugar la Universidad de Concepción y en tercer lugar la Universidad Católica del Norte.

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En respuesta a este compromiso universitario democratizador, que convergía con los postulados reformistas del gobierno de Frei Montalva, bajo cuya administración se desencadena la reforma universitaria de 1967, y con los postulados del gobierno de Salvador Allende, inaugurado en marzo de 1970, ambos gobiernos incrementan fuertemente el gasto público en educación superior como proporción del PIB, pasando de un 1,08% en 1967 a un 2,11% en 1973, cifras extraordinariamente altas para un sistema que continuaba teniendo un acceso de elite hasta este último año. Esto da cuenta de la posición estratégica que el campo organizacional de la educación superior ocupaba en una sociedad cuyos grupos dirigentes se hallaban comprometidos con un fuerte proceso de modernización, transformación, democratización y difusión de aspiraciones de cambio. Por otro lado, resulta paradojal que haya sido bajo los dos gobiernos más progresistas de la época —con ideologías de reforma radical y revolucionaria, respectivamente— que la inversión del Estado en la formación y reproducción de las elites haya alcanzado su máximo auge. La época de oro de la universidad de elite alcanzaba así su máxima expansión cultural en el momento en que su discurso de compromiso social se volvía más radical, al punto de hacer olvidar su carácter mayoritariamente burgués y mesocrático6. Los principales beneficiados de esta expansión de la matrícula fueron efectivamente los estratos medios de la sociedad, cuyas generaciones jóvenes, en la medida en que lograban en número cada vez mayor completar la educación media, tenían ahora mayores oportunidades de acceder al nivel superior. Con ello se incrementa además la diversidad de orígenes y destinos de los estudiantes universitarios. La universidad de los herederos (Bourdieu, 2009) se torna más mesocrática a la vez que meritocrática. Producto de la reforma de los años 1967 y 1968, estas universidades pasan además a ser conducidas por sus respectivas

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Como bien constata Scherz (1986, pp. 94-95): “En esas circunstancias, la ‘Reforma’ fue juzgada por muchos como un simple artilugio de estudiantes de clase media para ganar un cupo de poder. Sea como fuere, la democratización, pese a las manipulaciones demagógicas, significó una sintonía con la atmósfera libertaria y populista de la calle y contribuyó, asimismo, a reeditar aquella tradición y leitmotiv que en 1918 despertó a la juventud de Córdoba y puso en marcha una corriente reformista que invadió muchos atrios de estudio de la América del Sur”.

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comunidades, que configuran gobiernos institucionales tripartitos con participación ponderada de académicos, estudiantes y funcionarios. Esta nueva forma de generación y distribución del poder dentro de las organizaciones, junto con el surgimiento de departamentos en vez de las cátedras y de un mayor número de académicos profesionales en vez de catedráticos honorarios, pone fin al período de las oligarquías académicas y marca el declive del antiguo régimen universitario. En el plano estrictamente académico-disciplinario, los nuevos departamentos, centros e institutos dan cuenta del comienzo de un inicial desplazamiento del centro de gravedad desde la función docente de pregrado, hasta ese instante casi exclusiva preocupación de las universidades, hacia la función de investigación, actividad que tímidamente comienza a instalarse en estas unidades dando origen a una profesión académica moderna basada en personal altamente calificado, dedicado a vivir no solo para la universidad, sino de ella, y portador además de una nueva ideología organizacional que sostiene la supremacía de la producción de conocimiento por sobre su mera transmisión. En paralelo, las nuevas formas del gobierno universitario hacen posible una mayor politización de las estructuras y relaciones internas de las organizaciones, ahora comandadas por sus claustros y a través de una red de instancias de deliberación y votación. Sin embargo, las facultades —unidades intermedias de la organización— mantienen incólume su poder, consolidándose como la principal estructura de autoridad e influencia dentro de las universidades tradicionales hasta hoy. Hacia fuera, en relación con su entorno, las universidades de la reforma entran en un rápido proceso de redefinición de sus vínculos con partes interesadas externas. Se vuelven piezas estratégicas para el gobierno, por el mayor peso político y de acción social en las calles de sus estudiantes y por la administración de unas oportunidades de estudio altamente valoradas por los sectores emergentes de la clase media. Además, por el poder de movilización ideológica de los académicos más comprometidos con las luchas político-culturales en la sociedad, a través de sus centros de investigación y sus medios de difusión. En particular, aumenta el peso de estos segmentos

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académicos y juveniles en los partidos y movimientos políticos a lo largo de todo el espectro ideológico (gremialismo, Democracia Cristiana, Izquierda Cristiana, Movimiento de Acción Popular Unitaria (MAPU), Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR)). Las universidades alcanzan un inusitado eco en diversas agrupaciones a nivel nacional y local: en comunidades y barrios, en movimientos sociales diversos, entre autoridades regionales y provinciales, en los medios de comunicación y casas editoriales, en las acciones de protesta y los movimientos generacionales, en la industria cultural y los sindicatos, entre los colegios profesionales, las iglesias y los círculos artísticos e intelectuales. Puede decirse que aquellos fueron los años cuando más intensamente brilló el aura universitaria. La cultura organizacional de las universidades chilenas cambia drásticamente durante este período: si bien el eje axiológico de una orientación predominantemente profesional se mantiene en el centro, se acompaña ahora de una diversidad de sentidos del compromiso: con el cambio social, con los sectores populares, con lo nacional-popular, con la revolución, con las vanguardias políticas, con un sentido de servicio al pueblo o la emancipación de las clases subalternas, etc. Es lo que en su momento Medina Echavarría (1967) bautizó como la universidad militante, aquella que se confunde con los ruidos de la calle. En cuanto a la gobernanza del sistema, esta continúa articulada en torno a universidades dotadas de amplia autonomía y al decidido apoyo y mecenazgo por parte del gobierno. La diferencia radica en que las organizaciones poseen ahora un componente de representación colegial en su propio gobierno interno y grupos de interés en el interior de los claustros movilizados por diferentes proyectos político-ideológicos e ideas distintas de la universidad y su rol en la sociedad. La  intervención conductora, planificadora u orientadora del gobierno sigue siendo débil, a pesar del mayor gasto fiscal destinado a la educación superior. Y los mercados se mantienen completamente fuera del horizonte de las políticas públicas, reduciéndose incluso la escasa competencia por estudiantes, dada la fuerte expansión de las vacantes durante estos años.

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Inesperadamente, el juego político en que se vieron envueltas las organizaciones reforzó su autonomía, como quedó consagrado en el Estatuto de Garantías Constitucionales de 1970. De acuerdo con este, las universidades estatales y privadas reconocidas por el Estado son dotadas constitucionalmente del mismo grado de autonomía académica, administrativa y económica, y se establece el deber del Estado de “proveer a su adecuado financiamiento para que puedan cumplir sus funciones plenamente, de acuerdo a los requerimientos educacionales, científicos y culturales del país”. Los sucesivos gobiernos de Frei Montalva y Allende se inhiben de intervenir directamente en las universidades, no así los partidos políticos que apoyan o se oponen a estos gobiernos. Como se señaló, el protagonismo de las universidades en la esfera pública se incrementa aceleradamente; los medios de comunicación, igual que los partidos y la sociedad civil, se ocupan habitualmente de ellas. A su vez, las instituciones se proclaman inteligencia de la sociedad y conciencia de la nación, elevando su estatus y visibilidad pero, sobre todo, su autoconciencia como pretendidos órganos de una ilustración de masas (masas que entonces permanecerían aún por un buen tiempo extramuros de la universidad). En tales circunstancias, las fuerzas del mercado apenas transmiten una debilísima señal a las universidades: no hay casi competencia por alumnos, salvo por los mejores de ellos medidos con el examen de ingreso; no hay propiamente un mercado laboral académico, pues las adscripciones institucionales de los docentes e investigadores son fuertes y forman parte de identidades teñidas con un alto valor ético-vocacional; las universidades tampoco compiten por recursos, sino que negocian políticamente su presupuesto con autoridades gubernamentales más que dispuestas a invertir en mayor acceso y alianzas con el mundo universitario, y no hay un desesperado intento por sobresalir en un ranking de prestigio académicoinstitucional, pues las reputaciones no sirven para obtener recursos ni se transan en el mercado simbólico. Por el contrario, este se halla dominado por la circulación de “marcas” político-ideológicas. La emulación entonces tenía como meta situarse en la vanguardia del cambio y, para las instituciones, ser reconocidas por su compromiso ideológico-cultural.

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En conclusión, puede decirse que la reforma de 1967 es una suma de procesos que nacen y se consuman dentro de las organizaciones universitarias, pero significan un primer momento de inflexión en la trayectoria de la educación superior moderna de Chile. De hecho, la reforma es la entrada de un sistema de antiguo régimen a un régimen moderno, donde se expande la profesionalización académica, las universidades adoptan una división del trabajo que por primera vez incluye sistemáticamente la producción de conocimiento, hay formas de gestión burocráticamente racionalizadas, se democratizan las formas de gobierno y se politiza el vínculo de las instituciones y del saber con la sociedad y los agentes de cambio. La política gubernamental apenas interviene en estos procesos, a no ser mediante los instrumentos del tesoro público7. Simultáneamente, la autonomía vuelve aún más autárquicas a las universidades, rodeando su aura simbólica con una garantía constitucional explícita de autodeterminación, lo cual deja al gobierno fuera de juego pero no puede impedir que los agentes de la política —dentro y fuera

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De hecho, en el Programa de Gobierno de Frei Montalva apenas se mencionaba a las universidades, lo cual responde al paradigma de política pública imperante entonces, que en la práctica significaba abstenerse de intervenir en este campo subordinando cualquiera iniciativa gubernamental —autolimitándola, podría decirse—a la amplia y profunda autonomía (autarquía, en realidad) reconocida a las universidades. El programa de la Unidad Popular y la acción educacional del gobierno de Salvador Allende continúan dentro de ese mismo paradigma. Apoyan la reforma iniciada en 1967 y su carácter democratizador interno y externo, y reconocen la necesidad de aumentar el gasto público en este nivel terciario del sistema educacional. Con todo, la propuesta de la Escuela Nacional Unificada (ENU) apenas menciona el rol de las universidades o una intervención más decisiva del gobierno en este campo organizacional. Incluso, según reconocen algunos analistas, hay una clara (pero poco estudiada) ambigüedad dentro de la visión de la Unidad Popular respecto de la acelerada expansión del acceso que experimentó la educación superiorn superior] a ODEPLAN– habrá un “. Un ejemplo: “La matrícula en la ES [educación superior] había pasado de 56.000 en 1967 a 127.000 en 1972. A ese ritmo de expansión — indica ODEPLAN— habrá un ‘dramático’ aumento de costes a causa de la presión por ingresar a las universidades que absorben 40% de los gastos educacionales. El sistema educacional colapsaría en 1976, cuando estaban previstas las elecciones presidenciales. El gobierno se niega a restringir el ingreso e impugna toda política que introduzca aranceles selectivos. Opta por disminuir esta presión reforzando la enseñanza media, particularmente la técnico-profesional, acrecentando la parte de alumnos secundarios que eligen el mundo del trabajo”. J. Magasich, La batalla de la educación en la UP, Le monde diplomatique, noviembre de 2013. Disponible en http:// www.lemondediplomatique.cl/La-batalla-de-la-educacion-en-la.html.

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de las organizaciones— se vean envueltos en la lucha por el poder universitario y su proyección hacia el conjunto de la sociedad.

3. INTERVENCIÓN MILITAR Ya se anticipó que el momento del golpe militar coincide con el punto en el tiempo en que la educación terciaria chilena comenzaba a transformarse en una empresa masiva. Sin embargo, el 11 de septiembre de 1973 ocurre una de aquellas coyunturas que el análisis neoinstitucional designa como shock externo (Streek y Thelen, 2005), el que en este caso alteró abruptamente la gobernanza del campo organizacional y el paradigma de la política pública dirigida a este sector. En efecto, tan pronto el gobierno democrático fue removido, las universidades fueron puestas bajo control del gobierno militar, las comunidades académicas y estudiantiles reprimidas, el gobierno colegial proscrito y el gobierno de las instituciones fue asumido por rectores delegados de la Junta Militar, dotados de amplios poderes. Según expresó uno de ellos a la prensa en ese tiempo: “No cabe duda que las atribuciones de un rectordelegado son muy amplias, las máximas. El rector-delegado está en condiciones de crear, de suprimir, de contratar, despedir, organizar y reorganizar las estructuras de la universidad”. Otro señaló: “Aquí todos [los profesores] son de confianza del Rector, si no, no estarían en la universidad” (Brunner, 1984, pp. 159 y 160). La justificación invocada para la intervención de las universidades fue el apartamiento de su rol natural, su politización (marxista) y, por ende, la necesidad de depurarlas y restituir su función propia en la sociedad. La intervención nace pues del imperio de la ideología de la seguridad nacional proyectada a los claustros, dando lugar a la universidad vigilada (Millas, 2012), al mismo tiempo que impone una ideología académica restauradora guiada por el ideal de la universidad “torre de marfil”, alejada de los ruidos de la calle y centrada únicamente en sus tareas propias de formación e investigación. La plataforma organizacional del sistema entra en fase de congelamiento, sin aumentar su diversidad ni dentro de las instituciones ni entre ellas; ni en sentido horizontal ni en sentido

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vertical. El poder autónomo de los académicos, al igual que el de los estudiantes, se adelgaza hasta desaparecer. El gobierno institucional se concentra en la figura del rector interventor, quien designa, en línea jerárquica, a todos sus colaboradores dependientes. La colegialidad da paso a una extrema burocratización.  Al mismo tiempo, se detiene y revierte el crecimiento de la matrícula terciaria. Tras alcanzar un número de 146.000 alumnos en 1974, disminuye a 145.000 en 1980. La tasa bruta de participación se mantiene por debajo de un 15% durante estos años, cayendo a menos de un 12% en 1980. Desde este punto de vista puede decirse que la política de la dictadura fue profundamente reaccionaria en este sector, buscando restaurar —o, a lo menos, prolongar— el estadio propio de una educación superior de elite que, como se vio, había estado a punto de ser superado en 1973. Este ingrediente reaccionario aparece justificado por el ideal del aislamiento de la academia respecto de las turbulencias del medio ambiente, de una rigurosa imposición de la disciplina y las “jerarquías del saber”, elementos todos presentes en la ideología universitaria de la dictadura (Brunner, 1981 y 2009) postulados desde temprano por medio del programa corporativo-gremialista de descontaminación ideológica de la universidad (Guzmán, 1971). También la gobernanza del sistema se simplifica y esquematiza al máximo. Todo ocurre de arriba hacia abajo, desde los rectoresdelegados que reportan al gobierno y que, hacia abajo, ejercen el mando y control vertical de sus subordinados. Las partes interesadas externas ven reducido su poder al mínimo, incluso la Iglesia Católica, la masonería, los intereses regionales y locales y los medios de prensa que, bajo un régimen de pautas y autocensura, pierden interés por lo que sucede en estas casas de estudio8. La coordinación del sistema se deposita en el poder del gobierno, que la Sin embargo, el diario El Mercurio mantiene durante estos años una clara línea editorial que, partiendo del diagnóstico de que “desde 1967 la enseñanza superior se había convertido en un centro de agitación y propaganda de doctrinas extremas” (La Semana Política, 15 de febrero de 1979), argumentaba consistentemente que ella debía ser depurada, restaurada en sus funciones y tratada como una poderosa palanca de poder en la lucha por la hegemonía intelectual y cultural de la sociedad. Véase Brunner (1981).

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ejerce primordialmente mediante el presupuesto anual de la nación. De hecho, el gasto público extraordinariamente alto en educación superior que existía al momento del golpe militar se reduce a la mitad entre 1973 y 1980 expresado como porcentaje del PIB, cayendo de alrededor del 2% al 1% del PIB y, como proporción del gasto total en educación, de alrededor del 40% al 29% (Brunner, 1992, pp. 46-48). En cambio, aumentan los recursos fiscales destinados a actividades de investigación y desarrollo (I+D), a pesar de lo cual la actividad científica muestra un estancamiento en número de publicaciones originadas en Chile durante los años inmediatamente posteriores al golpe militar (Krauskopf y Pessot, 1980, p. 201). Bajo la intervención militar, la cultura institucional se deteriora rápidamente y da lugar a fenómenos de frustración individual y colectiva, de resentimiento, de impotencia y de sordo rechazo a las orientaciones restauracionistas de un neoelitismo mezclado con el favoritismo del poder dictatorial. Tampoco las fuerzas del mercado penetran en esta fase las clausuradas puertas y pasillos de las universidades. No hay mayor competencia interinstitucional ni prestigios que disputar y la oferta y demanda de vacantes se hallaban fuertemente limitadas.  En breve, tras el golpe militar —más por la intervención y represión de las organizaciones universitarias que por un cambio del paradigma de ideas que guía la política gubernamental— se produce una inflexión en la trayectoria del sistema, que lo aparta abruptamente del principio de autonomía institucional, de la colegialidad como base del autogobierno y de las tradicionales libertades de investigar, enseñar y aprender, que se ven severamente limitadas.

4. PRIVATIZACIÓN La reforma de inicios de la década de 1980 consistió en otro “gran cambio” de tipo shock exógeno, solo que esta vez no afectó centralmente al mando político del sistema, el cual permaneció concentrado en manos del gobierno militar, sino al régimen de provisión y a su economía política subyacente. Por su lado, recién en 1980 el sistema retoma tímidamente el ciclo de crecimiento de la

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matrícula, llegando a fines de la década (1989) a 230.000 alumnos, momento en que el sistema —como resultado de la reforma de 1981— contará con una plataforma organizacional de provisión ampliamente diversificada para impulsar una más decidida masificación. El carácter, los contenidos y las dinámicas desatadas por esta reforma han sido objeto de numerosos estudios (Brunner, 2009, 1993 y 1992; Brunner y Briones, 1992; Bernasconi y Rojas, 2004; Salazar y Leihy, 2013b), por lo cual bastará con ofrecer aquí un esquemático resumen. En lo formal, mediante el decreto ley núm. 3541, del 12 de diciembre de 1980, el jefe de Estado es facultado para reestructurar las universidades del país, incluida la Universidad de Chile, y para regular el establecimiento de corporaciones de educación superior. En uso de tales atribuciones, el gobierno emprende durante el año 1981 una reforma de fondo en el campo organizacional de la educación terciaria. Abre las puertas a una diferenciación vertical de instituciones (universidades, institutos profesionales [IP] y centros de formación técnica [CFT]) por un lado y, por el otro, a un mercado dotado con bajas barreras de entrada y amplias libertades (Jongbloed, 2004) para nuevos proveedores privados y usuarios del servicio educativo (Brunner, 2009, pp. 220-246). Además, las dos universidades estatales existentes hasta ese momento son reorganizadas, forzándolas a desprenderse de sus sedes a lo largo del país, las cuales, mediante fusiones y arreglos organizacionales, dan lugar eventualmente a una cadena de 14 nuevas universidades estatales, 12 en regiones distintas de la capital y dos en la Región Metropolitana de Santiago. Con esto, y con la creación de nuevas instituciones privadas de diverso tipo, el campo organizacional experimenta una verdadera explosión, llegándose a un número de 302 instituciones de educación superior (IES) en el año 1990, al momento del restablecimiento de la democracia. La evolución de la plataforma institucional durante los años ochenta contribuye a la puesta en marcha de un nuevo ciclo de crecimiento de la matrícula. Este crecimiento se produjo fundamentalmente por la oferta de los nuevos proveedores privados, al comienzo principalmente los CFT, cuya entrada al mercado se vio facilitada por una estructura de costos y aranceles más liviana y una demanda no suficientemente

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atendida por carreras cortas, orientadas directamente al mercado laboral. En virtud de este impulso, en 1985 la tasa de participación supera definitivamente el umbral (un 15% de la correspondiente cohorte de edad) que separa a una educación superior de elite de una con acceso masivo (véase el gráfico 1), alcanzándose una tasa bruta de participación de alrededor del 19% en 1989. Gráfico 1 Tasa bruta de participación en la educación superior, 1960-2012

Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), Las transformaciones educacionales bajo el régimen militar, vol. 2, 1984, segunda parte, anexos al capítulo 6, para los años 1960 a 1969; Instituto de Estadística de la UNESCO, Time Series Data - Table 26: Tertiary education enrolment and teaching staff, para el período 19701998; Servicio de Información de Educación Superior (SIES), Evolución de la matrícula total de educación superior por género (1984-2011); e Instituto de Estadística de la UNESCO, Data Centre, Gross enrolment ratio by level of education, para datos de 1999-2012 (consultado el 16/10/2013).

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En paralelo, se pone en marcha una redefinición del esquema tradicional de financiamiento de la educación superior que hasta ese instante había operado de manera benevolente en favor de las ocho universidades tradicionales, transfiriéndoles subsidios que cubrían la mayor parte de sus costos sin imponerles condiciones ni exigencias de rendición de cuentas. De acuerdo con la reforma de 1981, estas universidades recibirían en adelante un aporte fiscal directo equivalente al 50% del que percibían previamente, y el resto sería asignado al conjunto de las instituciones mediante un aporte fiscal indirecto otorgado en función del número de estudiantes con más altos puntajes en el examen nacional para el ingreso a la educación superior matriculado en cada una de ellas. Asimismo, se establecía un crédito fiscal universitario para que estudiantes de escasos recursos pudieran pagar su arancel, el que debía ser recuperado por cada institución para cubrir el costo de impartir los correspondientes programas. Sin embargo, la crisis económica de comienzos de la década de 1980 (Arellano, 1988) impidió que el gasto se comportara según lo programado (en 1982, el PIB cae un 13,6% y, al año siguiente, un 2,8%), produciéndose en cambio un franco retroceso que llevó al gasto público en educación superior del 1,06% del PIB en 1981 al 0,47% del PIB en 1988 (Arriagada, 1989), afectando particularmente a las universidades más antiguas agrupadas en el CRUCH. Solo el gasto público para I+D canalizado a través del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT) aumentó de manera significativa durante la segunda mitad de esta década. La gobernanza del sistema continuó funcionando bajo las restricciones y la vigilancia impuestas por el régimen de intervención en septiembre de 1973. Sin embargo, con la reforma de 1981 se echan las bases para un nuevo régimen de gobernanza que más adelante combinará variablemente dinámicas originadas por el comportamiento de las organizaciones, por las políticas gubernamentales y por la competencia en los mercados relevantes, especialmente de estudiantes, recursos y prestigio. También se mantiene durante los años ochenta la coerción sobre los académicos y estudiantes, con la intención de alinearlos con la

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idea y práctica de universidades “torre de marfil” o de instituciones técnico-profesionales centradas exclusivamente en su misión de capacitación para el mercado laboral. Todas estas organizaciones se hallan imposibilitadas de ejercer una acción autónoma, decidida por sus partes interesadas internas, y solo mantienen lazos débiles con partes interesadas externas. Dentro del subsistema del CRUCH, las universidades deben conformarse ordenadamente a los designios del gobierno por medio de los rectores delegados, en tanto que las nuevas IES privadas enfrentan el triple desafío de: a) crear y desarrollar una apropiada organización académica teniendo frente a sí el modelo de las universidades más antiguas (o las derivadas de estas), que se difunde por efecto isomórfico; b) conseguir viabilidad económico-financiera solo con el cobro de aranceles o mediante préstamos bancarios, y c) comportarse correctamente en términos de los supuestos ideológico-políticos del régimen dictatorial y los requerimientos de las universidades examinadoras (todas ellas intervenidas), lo cual explica el sesgo cultural prorrégimen de casi todas las instituciones creadas en esta década. En suma, durante este período la coordinación del sistema continúa girando en torno a las dinámicas del Estado autoritario-vigilante que controla por la vía de administradores designados a las instituciones y refuerza dicho control mediante los instrumentos del financiamiento, por un lado y, por el otro, mediante la dinámica de un mercado que, supervisado desde el Estado, abre oportunidades para crear nuevas instituciones y posicionarlas competitivamente. En lo académico comienza a desarrollarse gradualmente la nueva arquitectura de grados y títulos definida en 1981, la cual distingue entre profesiones con licenciatura, las de mayor prestigio y cuya enseñanza se entrega a las universidades exclusivamente; profesiones sin licenciatura (de menor prestigio relativo que las anteriores), que pueden ser impartidas también por institutos profesionales (IP), y títulos técnicos superiores, de dos a tres años de duración, que debían ser ofrecidos preferentemente (pero no de manera exclusiva) por CFT. En paralelo avanza la profesionalización académica en las universidades del CRUCH, dentro de un modelo de subordinación (falta de autonomía profesional), aislamiento y

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escasez de medios. El segmento de investigadores de las ciencias básicas se halla en mejores condiciones a partir de 1985, por el aumento de los recursos competitivamente asignados por el FONDECYT. Otro grupo de académicos pertenecientes a universidades tradicionales o derivadas de ellas conjuga su trabajo con labores docentes en las nuevas universidades privadas que van surgiendo, pudiendo de esta manera mantener o aumentar sus ingresos. Al mismo tiempo se crean nuevos segmentos docentes, particularmente para profesionales de diversas especialidades que trabajan por horas en instituciones privadas, a menudo ofreciendo uno o más cursos en distintas organizaciones. De modo que, al lado de la profesión académica —todavía relativamente joven, pues su trayectoria propiamente profesional se había iniciado recién con la reforma de 1967— comienza a aparecer una suerte de semiprofesión docente, escasamente identificada con alguna institución y (mal) pagada en función del número de cursos atendidos. Por último, las culturas organizacionales manifiestan síntomas reactivos frente a los cambios que estaban ocurriendo: resentimiento de muchos académicos frente a la pérdida de identidad y la subordinación político-burocrática en los lugares de trabajo y la sociedad, conflicto de identidades en el caso de las instituciones públicas que nacían de la fusión entre unidades con dispares historias, mezcla de sentido misional y oportunismo en las nuevas instituciones privadas, que debían desarrollarse con un ojo puesto en el mercado y el otro en los riesgos que entrañaba ingresar a un campo organizacional densamente poblado de tradiciones, ritos y códigos de comunicación y conducta ajenos a los nuevos empresarios educacionales. En suma, la reforma de 1981 introduce dentro de la jaula de hierro ideológica, burocrática y política que caracteriza a una educación superior vigilada y constreñida desde el poder autoritario un conjunto de nuevas dinámicas de diferenciación institucional, diversificación de la oferta formativa, innovación por parte de empresarios de la educación y nuevas modalidades de financiamiento de la educación superior, todo esto en un enrarecido ambiente donde el clima autoritario que envuelve a las universidades coexiste con el clima de “frontera” capitalista desregulada que rodea a los empresarios de la educación privada.

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5. MASIFICACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA El proceso de masificación que comienza tímidamente en 1985 se encuentra a poco andar con la democratización del régimen político que tiene lugar a partir de 1990. La política vuelve a adquirir importancia como variable de gobernanza de la educación superior. El gobierno busca establecer un consenso académico-técnico como base para un marco de políticas durante la década de 1990 a través del nombramiento de una comisión representativa del mundo universitario. Comienza así también una revalorización del vértice de las instituciones (dentro del “triángulo de Clark”)9, igual como se redefine completamente el papel del gobierno con la restauración plena de la autonomía de las universidades por un lado y, por el otro, a través de un rol más activo en la formulación de políticas, el establecimiento inicial de algunas regulaciones y un papel más activo en el financiamiento público del sistema. En cuanto al vértice del mercado —que se había impuesto a las universidades con la reforma de 1981— el ministro de educación de la época señaló al recibir en marzo de 1991 el informe preparado por la Comisión de Estudio de la Educación Superior (1991) que el gobierno “comparte antes que todo la idea de que es necesario consolidar la actual estructura institucional en materia de ES [educación superior]”. Por su parte, la Comisión argüía que “en vez de procurar cambios mayores en esta arquitectura institucional […] conviene diferenciar más claramente los niveles institucionales, entregando a la propia capacidad de los establecimientos, a las preferencias de los usuarios y a las políticas que defina en adelante la autoridad, la responsabilidad de modelar la arquitectura definitiva del sistema”. Dicho en los términos del esquema de Clark, se radicaba el centro de gravedad de la gobernanza y coordinación del sistema en el punto del triángulo donde se entrecruzan las dinámicas de mando y control del gobierno, las decisiones autónomas de las instituciones y las fuerzas del mercado

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El “triángulo de Clark,” creación del sociólogo de la educación Burton R. Clark (1983), despliega gráficamente los tres ejes de la coordinación de los sistemas de educación superior, uno en cada vértice: Estado, mercado, y oligarquía académica (Nota del Editor).

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(preferencias de las personas), dando lugar así a una codeterminación por los tres vértices del futuro desarrollo de la educación terciara. A partir de 1990 se desarrolla un proceso de progresiva consolidación de la plataforma de provisión. Esta disminuye de 302 a 240 instituciones durante la década de 1990 y luego a 163 en 2012, sin que todavía se haya llegado a un grado suficiente de estabilidad, sin embargo, como se verá más adelante. Lo anterior no fue obstáculo para una fuerte expansión de la matrícula, que en 2007 supera el nivel de participación que convencionalmente distingue una educación superior con acceso de masa de una con acceso universal (véase el gráfico 1). De modo que, en un breve período de dos décadas, Chile transita de una educación superior de elite a una de masa, produciéndose el mayor incremento de matrícula a partir del año 1990. En cualquier caso, el dinamismo del mercado superó las previsiones expertas, a pesar de haberse constatado tempranamente que estaría “determinado principalmente por el comportamiento de la oferta y que ésta resulta de las decisiones agregadas de cerca de 300 establecimientos que fijan autónomamente el número y la distribución de las vacantes ofrecidas”, lo cual, se decía, “vuelve difícil realizar proyecciones sobre el crecimiento de la ES” (Comisión, 1990, p. 18). De cualquier forma, la matrícula agregada de los tres niveles creció durante este período (1985-2007) de 200.000 a 763.000 alumnos y la tasa bruta de participación se elevó del 15% al 52%. Los mayores aumentos relativos de la matrícula se producen en las áreas de ciencias sociales, salud y derecho, mientras disminuyen su participación en el total principalmente educación, tecnologías y administración y comercio. La fuerte expansión de la matrícula durante este período significó un acceso en cascada de un mayor número de alumnos provenientes de los quintiles de ingresos de hogares V a I (más ricos a más pobres), manteniéndose, sin embargo, importantes niveles de estratificación social en este proceso, según anticipa la hipótesis de la desigualdad mantenida al máximo (maximally maintained inequality (MMI)). Ésta conjetura que la estratificación educacional funciona como una cascada. Las fases iniciales de la expansión

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educacional —primero la educación básica, luego la media y finalmente la superior— beneficiarían a las familias privilegiadas situadas en la parte alta de la cascada. Luego, los beneficios descienden jerárquicamente con la cascada (Raferty y Hout, 1985; Hout, 2004). Así parece haber ocurrido también en el caso de Chile, aunque la cascada procede con mayor simultaneidad o continuidad que en la hipótesis de Rafferty y Hout, en el sentido de que los incrementos de participación de los quintiles inferiores no proceden mecánicamente solo y cuando el quintil inmediatamente superior ha saturado su cuota de participación, universalizándola. El avance es progresivo en todos los quintiles con escasas desviaciones, pero se mueve estratificadamente al mismo tiempo que las brechas, incluida la extrema (índice de desigualdad 20/20), se van reduciendo. La interpretación del proceso chileno necesita, por lo mismo, complementarse con la hipótesis de Lucas (2001) de la desigualdad eficazmente mantenida (effectively maintained inequality (EMI)), la cual postula que los grupos superiores de la cascada están en condiciones de asegurar para sus descendientes primero un acceso al nivel educacional más alto disponible (MMI) y luego, cuando este se universaliza, a la mejor calidad educacional disponible dentro de dicho nivel. Este fenómeno se verifica nítidamente en Chile, donde las universidades y demás IES se distribuyen asimismo en una cascada, dentro de la cual ocupan la posición determinada según su jerarquía en una escala de selectividad académica de mayor a menor (en este caso, ordenadas por el puntaje de admisión promedio decreciente de los alumnos de las instituciones), selectividad que —como se muestra en otros trabajos (Brunner et al., 2005)— es al mismo tiempo académica y social. Este avance por oleadas y estratificado del acceso masivo se manifiesta, especialmente en las  instituciones menos selectivas,  por un aumento neto de los estudiantes provenientes de hogares con escaso capital económico, social y cultural y que han tenido una débil trayectoria de acumulación de capital escolar, representando un fuerte desafío académico-formativo para las instituciones a las que acceden en números cada vez mayores. 

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La gobernanza del sistema cambia drásticamente después de 1990, momento a partir del cual el proceso de masificación pasa a ser conducido —en términos de las categorías del triángulo de Clark— por instituciones privadas que actúan explotando un mercado fuertemente expansivo que opera frente a un Estado democrático que autolimita su rol regulatorio (Brunner et al., 2005; Brunner y Uribe, 2007). Fracasa el intento del primer gobierno democrático (1990-1994) por ampliar y mejorar la capacidad regulatoria del Estado mediante un proyecto de modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) heredada del gobierno militar, que contemplaba un “orden de regulaciones públicas”, incluidas funciones estatales de superintendencia y acreditación (Comisión, 1990, pp. 71-77). El déficit de regulaciones así generado se iría corrigiendo solo gradualmente a lo largo de los siguientes 20 años mediante la implementación de procesos de supervisión y licenciamiento de nuevas universidades e instituciones no universitarias de educación terciaria y la introducción de un primer esquema (experimental) de aseguramiento de la calidad y acreditación en 1999 (decreto supremo núm. 51 del Ministerio de Educación, del 6 de abril de 1999), junto con un rol gradualmente más activo del gobierno, especialmente a través de la provisión de información estratégica para las decisiones de los estudiantes y exigencias en aumento a las instituciones de cumplir con obligaciones de rendir cuentas y de accountability (Brunner, 2013a, 2010 y 2009; Brunner y Meller, 2004; Bernasconi y Rojas, 2004). Además, como se verá, el gobierno destina mayores recursos a las instituciones estatales y privadas con subsidio y a los estudiantes en general bajo la forma de créditos y becas, incluidos los estudiantes de IES privadas sin subsidio, todo lo cual permite fortalecer el vértice estatal del triángulo de Clark aunque no llega a definir propiamente una nueva forma de guiar el mercado (Brunner et al., 2005), pero sí permite al menos incidir en algunas de sus dinámicas. Dicho en breve, la gobernanza del sistema durante la fase de masificación, especialmente después de 1990, se sostiene sobre una combinación inestable de fuerzas. Por un lado, las instituciones, especialmente privadas sin subsidio directo del Estado —universidades,

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IP y CFT— crecen fuertemente, expandiendo su participación en la matrícula total de pregrado de algo menos de la mitad a cerca de dos tercios entre 1987 y 2007, ampliándose luego hasta alcanzar un cifra cercana al 75% en 2013. Este dinamismo es primordialmente competitivo, liderado por las instituciones, y tiene lugar dentro del mercado de estudiantes. Las organizaciones utilizan una variedad de estrategias —por ejemplo, de crecimiento lento, mediano o rápido de su oferta— según su posición en dicho campo, su lugar relativo en la cascada selectiva y los mercados territoriales y de áreas del conocimiento en que operan (Brunner y Uribe, 2007). Como parte de tales estrategias, adoptan además diversas decisiones respecto de la expansión de sus campus en una misma ciudad y de apertura de sedes en diferentes ciudades, de creación de nuevas unidades y carreras y de políticas de recursos humanos que acompañan a dichas estrategias, como se manifiesta en muy distintas ratios alumnos/profesor y en la forma de organizar sus actividades de docencia. Simultáneamente con las dinámicas del mercado estudiantil y las estrategias competitivas de las organizaciones, las sucesivas administraciones gubernamentales entre los años 1990 y 2007 impulsan esta modalidad preferentemente privada de masificación. Así puede observarse por la mantención (forzada o tolerada) del marco legal básico (LOCE) que ordena al régimen mixto de provisión, por las amplias libertades de mercado (Jongbloed, 2004) que aquel asegura a los proveedores y usuarios del servicio de la educación terciaria, por la no creación durante estos años (y tampoco hasta hoy) de nuevas instituciones estatales, por la introducción muy gradual de regulaciones de control de calidad (evaluaciones bajo la forma de procesos de licenciamiento de nuevas instituciones privadas y de acreditación de universidades) que buscan estabilizar y dotar de garantías públicas al mercado a la vez que de mayor transparencia a través de información provista a los usuarios (primero mediante el sitio web FuturoLaboral.cl y, después, MiFuturo.cl). Sobre todo, la política pública interactúa con los mercados y las instituciones en el punto del financiamiento del sistema. Aquí tiene el gobierno su principal medio para intervenir en la coordinación y gobernanza del sistema. ¿Cómo se comporta el financiamiento de

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la educación terciaria en Chile durante la fase del acceso de masas? De acuerdo con la economía política subyacente del régimen de provisión, la masificación es financiada en Chile básicamente por los propios estudiantes y las familias, bajo la regla de que quienes se benefician deben compartir con el Estado el costo de su educación superior por medio del pago de aranceles. A su vez, la mayoría en aumento de los estudiantes beneficiados, matriculados en instituciones privadas sin subsidio directo del Estado, no tiene acceso a becas y créditos especiales hasta bien avanzado el proceso. Solo tardíamente, cuando la matrícula alcanza el umbral del acceso universal, el gobierno extiende de manera amplia el beneficio de las becas y créditos a los estudiantes matriculados en las instituciones privadas creadas a partir de la reforma de 1981, particularmente mediante la creación de un crédito con aval del Estado, al que se refiere la próxima sección. Por ahora importa constatar que el gasto público en educación terciaria representaba en 1996, en pleno momento de aceleración del proceso de masificación, un 0,40% del PIB, mientras el gasto privado era 3,3 veces superior, cifras diametralmente opuestas a las del promedio de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde el gasto público era tres veces superior al gasto privado (OCDE, 1998, p. 83). Al final de este período, al alcanzar la masificación su punto máximo en 2007, el gasto público había caído según la estadística internacional a un 0,3% del PIB versus un gasto privado 4,7 veces superior, situación sin precedentes entre los países de la OCDE, donde, en promedio, ese último año, la relación entre el gasto público y el privado era de 2:1. Con cierto reduccionismo explicativo podría argüirse que en este desequilibrio se hallan las raíces económicas de las protestas estudiantiles (estudiantes de enseñanza secundaria) del año 2006 (Figueros, 2013; Reyes y Vallejo, 2013; Fleet, 2011; BroKhomasi, 2010) y que posteriormente se extienden al estudiantado universitario y se enfilan contra el sistema de educación superior acusándolo de un grado excesivo de “capitalismo académico”, de imponer una carga económica intolerable a los jóvenes y de un desbocado e ilegal afán de lucro en una parte de las instituciones privadas (Meller, 2011).

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De allí nace asimismo la reclamación por una educación superior gratuita, reivindicación que preside las protestas de los estudiantes universitarios en los años siguientes (2011 a 2013), ya en plena fase de acceso universal. Las reclamaciones anteriores ocurren sin perjuicio de que el gasto público destinado a la educación superior y a I+D se incrementó significativamente en moneda de igual valor entre los años 1990 y 2007, período durante el cual se triplica con creces, pasando de 158.000 millones de pesos a 501.000 millones de pesos en moneda de igual valor. Durante este mismo período, el principal aporte fiscal de carácter institucional para las universidades (estatales y privadas) del CRUCH —esto es, el aporte fiscal directo— cae del 56,2% al 37,3% del subsidio total, mientras que la parte destinada a los estudiantes (subsidio a la demanda) bajo la forma de becas y préstamos aumenta del 21,8% al 46,1%. Los demás recursos en ambos momentos son asignaciones que usan mecanismos de tipo mercado, obligando a las instituciones a competir en función de proyectos de mejoramiento o bien por los alumnos de mejor desempeño en la prueba de ingreso que, al momento de inscribirse en una institución, otorgan a esta un ingreso monetario adicional (aporte fiscal indirecto). En breve, la masificación de la matrícula trae consigo cambios importantes en la gobernanza del sistema y, sobre todo, produce a partir de 1990 una progresiva redistribución de los flujos de financiamiento de la educación superior: por un lado, aumenta la proporción de recursos que deben cubrir los estudiantes y las familias, entregando el Estado la responsabilidad de expandir la matrícula al sector de instituciones privadas y al financiamiento privado y, por el otro, los recursos públicos asignados por el Estado se destinan en una cuota creciente a ayudas estudiantiles (subsidio a la demanda) y una cuota también en aumento se canaliza a través de mecanismos competitivos, reduciéndose significativamente la cuantía de recursos entregados a las instituciones por la vía tradicional de aportes directos incondicionados. En general, puede decirse que en esta etapa las instituciones dejan definitivamente de ser  conducidas por oligarquías académicas compuestas por catedráticos de las facultades más

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prestigiosas y, por el contrario, sus formas de gobierno interno se diversifican sobre la base de diferentes esquemas según la naturaleza estatal o privada de cada una, su tamaño y modalidades de financiamiento, sus tradiciones y vínculos con stakeholders y, en cada caso, por una variable combinación de elementos colegiales o de autoridad designada o delegada y de gestión burocrática o empresarial (Brunner, 2013c). Lo anterior provoca el florecimiento de una gran variedad de culturas organizacionales que comienzan a desarrollarse dentro del sistema, a partir de la interacción entre variables tales como la antigüedad y trayectoria de las instituciones, su tipo, tamaño y complejidad organizacional, misión y funciones (mixtura de docencia e investigación y de enseñanza de pregrado y posgrado), localización geográfica y posicionamiento de mercado, composición y características del cuerpo académico, nivel de selectividad académica y social de la institución, composición social de los estudiantes y su perfil ideológico-cultural, variable relación con stakeholders a nivel nacional o local, prestigio y ubicación en diversos rankings, reputación de solidez de cada institución, fuentes de financiamiento y estilos de gestión (Van Vught, 2007).

6. UNIVERSALIZACIÓN: FASE SUPERIOR DEL ACCESO DE MASAS El ingreso a una educación superior de acceso universal, y su desenvolvimiento, caracteriza el caso chileno durante el último lustro (véase el gráfico 1). Vimos más arriba que la amplia variedad de instituciones que ahora componen el sistema —en número de alrededor de 160— da lugar a una topografía crecientemente compleja del espacio de la educación terciaria, donde en diferentes mercados, considerados en sus dimensiones horizontales y verticales, compiten proveedores de muy diversas características. Vimos, asimismo, que esta creciente diversidad de la base organizacional del régimen de provisión empuja hacia una amplia masificación y diversificación de la matrícula bajo las reglas de la MMI y la EMI, reconfigurándose así —a través de mecanismos de acceso, selección, evaluación y clasificación— los procesos de herencia cultural, formación de elites (Brunner, 2011), ascenso meritocrático y de reproducción y movilidad

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social, particularmente, la conformación de nuevos sectores medios de la sociedad (Sapelli, 2011; Espinoza, Barozet y Méndez, 2011; Franco, Hopenhayn, León, 2011; Torche y Wormald, 2004). Todo esto implica que la actual fase presenta también  problemas y desafíos más complicados para las políticas, el funcionamiento, la gobernanza, la coordinación, las regulaciones y el financiamiento del sistema. Por su lado, la misma diversidad de instituciones, así como el hecho de hallarse estas sujetas a las entrecruzadas dinámicas i) de la política y el enmarcamiento estatales, ii) de las fuerzas de los mercados y iii) de los efectos de sus propias acciones competitivas, supone adicionalmente el surgimiento de una amplia gama de partes interesadas internas y externas involucradas de distintas maneras en este espacio de la educación superior, de unas modalidades también cambiantes de gobernanza del sistema y de la profundización (diferenciadora) de las culturas organizacionales, como se muestra brevemente a continuación.  Efectivamente, al adentrarse en la fase de universalización de la educación superior, en la que Chile se encuentra en la actualidad con una tasa bruta de participación del 71% según la cifra más reciente registrada por la UNESCO, al lado de Austria, Bélgica, Irlanda, Lituania, Noruega y Polonia, y por encima de Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia y Suiza, el sistema opera sobre la base de una plataforma institucional de provisión cuyo comportamiento durante los últimos cinco años muestra una disminución del número de instituciones pero desigual según tipos, y un incremento moderado del número de sedes y de la presencia de organizaciones a nivel de regiones. Luego, podría concluirse que tras dos décadas el campo organizacional parece consolidarse. Por su lado, el porcentaje de estudiantes matriculado en instituciones no acreditadas (a noviembre de 2013) se ha reducido a un 29% en el caso de los CFT, a un 12% en el caso de las universidades y a un 10% en el caso de los IP. Esto significa que, a pesar del indudable progreso en este frente, hay todavía elementos de riesgo, sobre todo si se considera que a las cifras anteriores se agrega un 20% adicional, en el caso de las universidades, que se halla matriculado en instituciones con una acreditación estimada débil o deficiente (tres años o menos). En paralelo, diez universidades han sido o están siendo investigadas

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actualmente por la Justicia por posibles delitos relacionados con infracciones a su estatuto de instituciones sin fines de lucro (La Segunda, 10 de mayo de 2013). Una dificultad surgida con la diversidad del campo organizacional se relaciona con las formas de ordenación mediante las cuales se busca clasificar a las IES para variados fines prácticos, algunos de importantes repercusiones para la vida de las organizaciones: clasificaciones administrativo-políticas de instituciones según mandato de la ley o para propósitos estadísticos o de actuaciones de gobierno, con efectos sobre la asignación de recursos y el prestigio institucional (Brunner, 2013b); ordenamientos con propósitos comparativos y de rankings que luego se utilizan como proxies de calidad (Dill y Beerkens, 2012; Dill, 2009; Dill y Soo, 2005 y 2004); agrupamientos interinstitucionales en función de intereses corporativos como el Consorcio de Universidades del Estado de Chile (CUECH), la Red G9 (instituciones no estatales pertenecientes al CRUCH), la Red Cruz del Sur (universidades del G9 más intensivas en investigación), la Corporación de Universidades Privadas (CUP), el Consejo Nacional de Instituciones Privadas de Educación Superior (CONIFOS), etc. Conjuntamente con estas diversas formas de agrupación, clasificación y jerarquización, hay varias otras, como la señalada anteriormente basada en los niveles de selectividad de las universidades, por ejemplo, y que posee importantes efectos sobre las escalas de prestigio y como medio de atracción en los mercados de estudiantes, profesores y reputaciones. Una forma adicional de clasificación o ranking permite ordenar a las universidades en función de su intensidad de investigación medida por el número de publicaciones académicas registradas internacionalmente y determinar su lugar dentro del país, América Latina, Iberoamérica o el mundo. Por ejemplo, con una línea de corte por sobre 500 artículos publicados durante los años 2007 a 2011, aparecen 13 universidades chilenas: las 8 del núcleo tradicional y 5 nuevas, 3 de ellas estatales y 2 privadas sin subsidio directo del Estado10. Entre las 100 principales universidades iberoamericanas aparecen tres universidades chilenas que, además, se ubican entre las 10

Sobre la base de SCIMAGO Institutions Rankings (SIR) Iber 2013. Disponible en http:// www.scimagoir.com/pdf/SIR%20Iber%202013.pdf.

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50 principales latinoamericanas. En conjunto, las 13 universidades mencionadas aparecen dentro de las 200 con mayor desarrollo de investigación en el espacio iberoamericano, es decir, dentro del 5% superior del total de universidades existentes en la región (Brunner y Ferrada, 2011). En tanto, la matrícula ha continuado su curva ascendente durante los últimos cinco años, agregándose durante el lustro 322.000 nuevos estudiantes hasta alcanzar en 2012 un total de 1,13 millones. Los mayores incrementos se producen en las áreas de salud, tecnología y administración y comercio, seguidas a cierta distancia por educación. Solo el área de derecho disminuye su participación durante el período (véase el cuadro 2). Cuadro 2 Chile: distribución de la matrícula total por áreas del conocimiento, 2008-2012 Área del Conocimiento

2008

2009

2010

2011

2012

Administración y Comercio

101.013

114.381

129.637

140.282

186.931

Agropecuaria

27.457

27.239

29.251

28.638

27.710

Arte y Arquitectura

48.826

49.947

54.937

55.181

55.044

Ciencias Básicas

11.706

12.183

12.293

14.085

16.121

Ciencias Sociales

114.482

122.860

135.490

144.345

117.113

Derecho

48.426

47.637

47.291

45.699

44.718

Educación

119.107

124.690

138.339

149.513

154.005

Humanidades

11.215

11.305

12.280

14.791

11.986

Salud

120.224

141.257

173.575

198.724

216.736

Tecnología

201.755

223.983

253.833

276.209

295.975

Sin área (99)

770

761

717

796

842

Fuente: Ministerio de Educación (MINEDUC), Servicio de Información de Educación Superior (SIES), Compendio Histórico, 2013.

La expansión del acceso en la fase de universalización continúa bajo el efecto de las reglas de la MMI y de la EMI, sobre todo de esta última. Como se ha explicado arriba, la EMI predice que, a medida que aumenta la cobertura, los alumnos de hogares aventajados por la acumulación de capital socioeconómico y cultural ocupan las mejores plazas disponibles, mientras que los jóvenes provenientes de hogares desventajados acceden también, pero en una secuencia

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estratificada, ubicándose habitualmente en instituciones de menor selectividad académica o en instituciones no universitarias de educación superior. De todas formas, según los datos comparativos disponibles, en Chile la participación de jóvenes del quintil de menores recursos es una de las más altas de América Latina, detrás de Venezuela, y está en el mismo nivel que Argentina, suponiendo que las estadísticas de los tres países puedan considerarse en un mismo nivel de rigor y calidad. Asimismo, es de interés destacar que en 2013 la matrícula de primer año se repartió de la siguiente forma: un 43,8% en carreras de técnico superior y un 56,2% en carreras profesionales de IP y universidades. De la matrícula total, alrededor de un 25% corresponde actualmente a programas impartidos en horario vespertino, cifra que llega a cerca de la mitad en áreas como administración y comercio e ingenierías11. Las cuestiones que se presentan más agudamente en relación con la ampliación del acceso en la fase universal son dos. Primero, la significativa tasa de abandono (31%) entre los nuevos ingresantes al cabo de un año, cifra que se reduce a un 17% si se considera a quienes reingresan posteriormente al sistema (SIES, 2013). Segundo, la eventualidad de que una fracción significativa de graduados obtenga una baja o nula rentabilidad a la inversión, incluso una rentabilidad negativa, una vez que ingresan al mercado laboral (Reyes, Rodríguez y Urzúa, 2013; Urzúa, 2012). Durante el tránsito desde una educación de acceso de masa a una de acceso universal, la gobernanza del sistema no ha variado sustancialmente, a pesar de la amplia discusión en torno a tópicos y aspectos de esta gobernanza, particularmente con ocasión de las protestas estudiantiles de los años 2011 a 2013. En efecto, si uno se atiene a los indicadores sugeridos por de Boer, Enders y Schimank (2008), durante el último lustro no ha habido variaciones significativas ni en regulaciones estatales, ni en la participación de los stakeholders en la gobernanza, ni en cuanto al autogobierno académico de las instituciones y la competencia por recursos escasos, v.gr., financieros, de personal y de prestigio. Al contrario, podría Datos extraídos del CNED, Índices 2013.

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postularse que continúa la presión sobre otros dos indicadores de la gobernanza, aumentando sus efectos: i) autogobierno gerencial de las instituciones (en IES públicas según los criterios del New Public Management (NPM) y en algunas privadas por la utilización de prácticas gerenciales importadas desde la empresa y adaptadas para la gestión universitaria) (Rodríguez et al., 2011; Arata y Rodríguez, 2009) y ii) uso de modalidades de cuasi mercado o mecanismos de tipo mercado para la asignación del financiamiento del Estado, particularmente mediante subsidios a la demanda, subsidios concursables para la investigación y subsidios a la oferta a través de convenios de desempeño (López et al., 2011; Yutronic et al., 2010; Salas, 2012, 2011a, 2011b y 2010). Dicho en términos de las dinámicas del triángulo de Clark, se mantiene la presencia de las fuerzas del mercado en el campo organizacional de la educación superior; se amplían las capacidades competitivas de las instituciones por una mejor gestión interna, y prosigue la discusión en torno a la (in)efectividad de las regulaciones estatales y, más en general, al papel del Estado en la conducción, supervisión y financiamiento del sistema (Rodríguez, 2012). Respecto de esta última dimensión, la correspondiente al vértice del Estado en la figura de Clark, cabe un análisis más fino de las continuidades, cambios y situaciones alteradas que se registraron durante los últimos cinco o seis años y de los debates y expectativas existentes de cara al futuro. Aquí solo es posible ofrecer algunas indicaciones y referencias. Subsiste una fuerte reclamación por un fortalecimiento del esquema de conducción gubernamental del sistema y de las actividades de I+D, como ya fuera señalado en Los desafíos de la educación superior chilena: informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, de marzo de 2008 (Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, 2008). En particular, las universidades estatales vienen reclamando con insistencia un “nuevo trato” que, entre sus varias cláusulas, incluye la demanda de un sustancial aumento de los aportes directos provenientes de la renta nacional (Pérez, 2009). Por otro lado, se ha sugerido la posibilidad de un cambio del estatuto legal de las universidades estatales y su

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transformación en fundaciones especiales de carácter público, en línea con lo ocurrido últimamente en países como Finlandia, Japón y Portugal (Peña y Brunner, 2011). Asimismo, como parte de la demanda de un nuevo esquema de gobernanza, se ha hecho presente la necesidad de: i) modificar la legislación orgánica que rige a este sector (actualmente, la Ley General de Educación); ii) resolver la “cuestión del lucro”, haciendo efectiva la prohibición a los propietarios y controladores de universidades de retirar parte de los excedentes generados y sancionando las conductas no ajustadas a la ley (Bernasconi, 2013; Peña, 2013); iii) crear un organismo público especializado de supervisión de tipo superintendencia para el sector (Peña y León, 2013); iv) establecer un estatuto de obligaciones de informar por parte de las IES y reglas claras de rendición de cuentas financieras (Zapata y Fleet, 2012); v) explicitar las obligaciones del Estado de informar sobre aspectos clave del sistema y las instituciones, especialmente en beneficio de los estudiantes que deben elegir sus programas de estudio, y vi) revisar la actual organización y procedimientos para el aseguramiento de la calidad contenidos en la ley núm. 20.129 de 2006, dispositivo clave en un sistema mixto con alta exposición a las fuerzas del mercado que se ha visto seriamente dañado en los últimos tiempos por irregularidades y conflictos de interés (Aequalis, 2013b y 2013d). Entre los instrumentos de gobernanza de que dispone el Estado, se hallan primordialmente los del tesoro público, es decir, las variadas vías para asignar recursos provenientes de la renta nacional a las instituciones y los estudiantes de la educación superior. De hecho, un motor de la transición desde una educación superior de masas a una de acceso universal ha sido precisamente la política de financiamiento público de los últimos años, particularmente la ampliación y, bajo presión del movimiento estudiantil, el mejoramiento del esquema de ayudas consistente en becas y préstamos (Comisión de Financiamiento Estudiantil, 2012). Según muestran las cifras, tanto las becas como el crédito con aval del Estado (CAE) —este último con tasa de interés del 2%, pago contingente al ingreso, tope máximo del 10% del ingreso, y período de recuperación de 15 años (ley núm. 20.634 de 2012)— se han

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ampliado significativamente durante los últimos años, tanto respecto del monto destinado a este esquema como con relación al número de beneficiados. Lo anterior significa asimismo un consistente aumento del gasto público en educación superior con relación al PIB, que alcanzó al 0,9% en 2011 (OCDE, 2013) y se situaría levemente por encima de 1 punto porcentual en 2013 (División de Educación Superior, 2013, p. 8). Con todo, las organizaciones estudiantiles de las universidades receptoras de subsidios directos del Estado congregadas en la Confederación de Estudiantes de Chile (CONFECH) y una parte importante del espectro político objetan esta forma de financiamiento que vincula el pago de aranceles con créditos y becas, exigiéndose su fin y la gratuidad de la educación superior. Volveremos sobre esto más adelante. De cualquier forma, los aranceles de lista (sticker prices) aparecen en Chile altos con relación al PIB per cápita —promedio anual (en paridad de poder de compra) de 5.885 dólares y 6.635 dólares, respectivamente, para programas de tipo 5A conducentes a un primer grado en universidades públicas y privadas, comparado con cifras promedio de 2.785 dólares y 7.457 dólares para los correspondientes programas, respectivamente, en el caso de la OCDE12— habiendo aumentado los aranceles en Chile un 25,2% en los CFT, un 27,3% en las universidades y un 3,5% en el caso de los IP entre 2006 y 2013, en términos reales13. Es bien conocida la tendencia a un alza continua de los costos de las actividades principales de las universidades (Archibald y Feldman, 2011) y, por ende, también de los aranceles. Una de las causas del desplazamiento hacia esquemas de costos compartidos entre el Estado y los privados en diversas partes del mundo ha sido, justamente, el progresivo encarecimiento de la educación terciaria (Johnstone, 2013; Johnstone y Marcucci, 2010). Es también uno de los desafíos más complejos de la educación superior de acceso universal. Efectivamente, hay un número cada vez mayor 12

13

Considera solo a los países de la OCDE que reportan aranceles (OCDE, 2013, cuadro B5.1. Disponible en http://dx.doi.org/10.1787/888932849901).

Sobre la base de CNED, Índices 2013, Arancel promedio ponderado por matrícula de primer año y ajustado por IPC, 2006-2013. Disponible en http://public. tableau software.com/views/01_DescripcionGeneral/10Mat_Arancel?:embed=yy:display_ count=no#1.

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de alumnos que atender y una presión creciente —tanto por parte de la demanda como del regulador y del acreditador, así como de diversos stakeholders y de los medios de opinión— por mejorar las condiciones de la docencia: más y mejores profesores de jornada completa, una mayor proporción de ellos con doctorado, más metros cuadrados de infraestructura, más y mejor equipamiento tecnológico, de laboratorios y bibliotecas, etc. Según titula un reportaje periodístico a finales del año 2013: “Profesores de planta, laboratorios y talleres: lo que menos ha crecido del sistema universitario”. Y más abajo agrega: “Si en 2009 había un profesor full-time por cada 34 alumnos, ahora debe atender a 36” (El Mercurio, 1 de diciembre de 2013, p. C10). Por lo mismo, uno de los mayores retos para continuar con el proceso de extensión de la matrícula en un sistema con acceso universal y en correspondencia con la idea del aprendizaje a lo largo de la vida es transitar desde el modo académico convencional de transmisión de conocimientos (competencias, destrezas, habilidades) —que llamaremos MT114— hacia nuevas modalidades (MT2) que sean más efectivas y menos costosas. En efecto, se ha vuelto común (y no solo en Chile) acusar al MT1 de ser dispendioso, exhibir altas tasas de deserción, tener bajos índices de titulación oportuna, utilizar tecnologías obsoletas, enfatizar el uso de insumos de alto costo, agregar escaso valor durante el proceso formativo, tener dificultades para adaptarse a los requerimientos cambiantes del mercado laboral, ser escasamente innovador, mostrar —para un amplio sector de estudiantes— rendimientos decrecientes a las inversiones en capital humano y estar tornándose económicamente inviable con el avance de la universalización (Urzúa, 2012). Luego, no debiera sorprender que el nuevo tipo de debates que acompañará a la fase de la universalización de la educación superior tenga que ver con la naturaleza y características de los proveedores, la arquitectura de grados y títulos y la organización curricular, los procesos de admisión, titulación y habilitación profesional, la duración de las carreras, el papel en la formación de diversos órdenes de competencias, la relación entre información y conocimiento, la 14

Usado recurriendo a un paralelo con la literatura ya consagrada sobre ‘modos de producción’ uno y dos (MP1 y MP2) en el campo de las actividades de investigación, desarrollo y transferencia (Novotny, Scott y Gibbons, 2004).

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retención de los alumnos (Donoso, Donoso y Frites, 2013) y el uso de créditos de aprendizaje, entre otras cuestiones de la misma índole. También la cultura de las organizaciones se ve sometida a fuertes tensiones bajo estas nuevas condiciones de desenvolvimiento del campo organizacional. No solo inciden las exigencias de cambio a que se hallan sujetas las propias organizaciones, tanto en el plano académico como del gobierno interno (Brunner, 2011c), la gestión (Arata y Rodríguez, 2009) y el relacionamiento con el entorno y una variedad de stakeholders, sino que, además, la presión (push and pull) ejercida por las fuerzas de los mercados y los procesos de mercadización (Brunner, 2013ª y 2009), los requerimientos y obligaciones que impone el Estado evaluativo y regulador (Neave, 2012; Levy-Faur, 2011) y los efectos de las nuevas modalidades de financiamiento que la autoridad pública utiliza para la educación terciaria. Seguramente, los dos enfoques que mejor representan los cambios que están ocurriendo en las culturas organizacionales de las universidades e instituciones no universitarias de educación superior son aquellos utilizados en la literatura para el análisis de instituciones emprendedoras (Clark, 2004 y 1998; Bernasconi, 2011) y el surgimiento de prácticas inspiradas por la escuela de la nueva gerencia pública (NPM) (Arata y Rodríguez, 2009; Fernández y Bernasconi, 2012). Las consecuencias de ambos enfoques sobre variados aspectos de las organizaciones universitarias y sus culturas se hallan amplia y polémicamente documentadas en la literatura internacional (Clark, 2008; Marginson y Considine, 2000) y, desde un ángulo crítico, en la literatura del “capitalismo académico” (Slaughter y Rhoades, 2004). En Chile su análisis aparece incluido en estudios sobre las dinámicas de transformación en instituciones públicas y privadas (Brunner, 2012; Brunner y Peña, 2011ª y 2011b; Enders y Jongbloed, 2007), sobre la profesión académica (González, Brunner y Salmi, 2013; Bernasconi, 2010 y 2006), la gestión estratégica y de la calidad (Arata y Rodríguez, 2009), la organización de la docencia e investigación (Palomo, Veloso y Schmal, 2007), los convenios de desempeño (Yutronic et al., 2010; López et al., 2011) y la medición de la producción, la productividad y el impacto de la investigación

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(González-Araya y Verdugo, 2010; Brunner y Salazar, 2012 y 2008). Respecto de este último ítem, hay también estudios chilenos interesantes sobre varias disciplinas, como ciencias sociales (Ariztía, 2012), psicología, ciencia política, economía y administración, geología, odontología, ecología, ciencias de la salud, relaciones de la universidad con su entorno a nivel del desarrollo local y regional y su papel de transferencia y vinculación con el sector productivo y la esfera pública (Bío Bío’s Regional Steering Committee, 2009; Eyzaguirre et al., 2005). En suma, la educación superior de acceso universal, sobre todo en países de desarrollo mediano como Chile, y más particularmente, con un régimen de provisión mixta expuesto a las fuerzas entrecruzadas del mercado, la política y los comportamientos competitivos de las instituciones, se encuentra sujeta a una serie de tensiones y contradicciones y enfrenta una serie de encrucijadas que tendrán que ser abordadas, negociadas, administradas y resueltas (al menos en el sentido del muddling through de Lindblom) durante la próxima década. Hay una gran diversidad dentro del sistema, con múltiples y diferenciadas instituciones, mercados y partes interesadas, todo lo cual plantea desafíos de gobernanza, coordinación, regulación y financiamiento y de adaptación de un sistema descentralizado a cambios en su entorno. Desde el punto de vista cultural, existe una lucha por la propia idea y el sentido de la educación superior, particularmente la “idea de la universidad” (Millas, 2012; Brunner, 2011a; Brunner y Peña, 2011b; Barros y Fontaine, 2011a y 2011b; Morandé, 2011) y su destino en las condiciones de posmodernidad. Asimismo, cuestiones relativas a los nuevos proveedores, las redes internacionales de provisión, el lucro y la comercialización de las universidades, el estatuto público de las instituciones, sus modalidades de financiamiento, los modos de producción y transmisión (MP y MT), la vinculación con el desarrollo a nivel glonacal (global, nacional y local), los beneficios sociales e individuales, monetarios y no monetarios, las variadas mediciones de la actividad académica, del desempeño y los resultados, la proliferación de rankings nacionales, regionales e internacionales, todo esto contribuye a multiplicar las

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incertidumbres que hoy rodean a este sector declarado estratégico para la emergente sociedad de la información y el aprendizaje y para un desarrollo económico basado en el uso intensivo del conocimiento. A esto se agrega una fuerte pugna —político-ideológica pero también técnica, académica y cultural— respecto de las políticas más convenientes para ayudar a los sistemas nacionales y a las instituciones a hacer frente a estas cuestiones e incertidumbres. En Chile este conflicto es particularmente agudo y apunta a los fundamentos del régimen de provisión, a la economía política subyacente y a la gobernanza del sistema, cuya trayectoria a lo largo del último medio siglo hemos descrito y analizado en sus principales rasgos en las secciones precedentes. En breve, la educación superior chilena ha estado experimentando importantes ajustes en su trayectoria desde el momento en que se inicia el proceso de masificación (en 1990) y, más intensamente, durante los últimos cinco años, en parte debido a la complejidad creciente del campo organizacional y en parte debido a la evolución de las ideas que orientan las políticas, motivadas a su vez por variados factores, entre ellos y de manera relevante, las protestas estudiantiles desencadenadas en 2011. Se han producido cambios importantes en el campo organizacional; en el marco institucional dentro del cual se desenvuelve (aspectos regulativos, normativos y culturales); en la gobernanza, por variaciones en la relación entre el Estado, los mercados y las organizaciones; en el paradigma de políticas públicas dirigidas al sector y en el financiamiento de las organizaciones, tanto aquel originado en fuentes públicas como el de fuentes privadas. La última sección está dedicada a analizar estas distintas dimensiones del cambio de la educación superior chilena durante el último medio siglo y a ponerlas en perspectiva.

6. ENSAYO DE INTERPRETACIÓN DEL CAMBIO DE LA EDUCACIÓN CHILENA EN PERSPECTIVA LARGA El objetivo de esta sección final es ofrecer elementos de conclusión  del presente capítulo y de perspectiva para contribuir a la elaboración de un enfoque integrado del cambio de la educación superior chilena durante períodos relativamente largos. Se trata pues de un ensayo

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que, basado en el análisis y las consideraciones del cuerpo principal del capítulo, esboza hipótesis interpretativas y formula conjeturas sobre cómo identificar el patrón de cambio del sistema chileno.

Perspectivas cortas y largas Lo habitual hasta aquí ha sido estudiar instancias cortas de cambio: un hito determinado, una administración de gobierno, una reforma concreta, un cambio legislativo importante, una política específica de efectos decisivos. Con la larga duración, en tanto, surge la necesidad de un enfoque que considere integrada o al menos sumativamente los diversos dominios en que ocurre el cambio y sus diferentes dimensiones en cada dominio. Es una tarea compleja y de envergadura15, pues supone combinar distintos intereses de estudio, trascender los minuciosos especialismos y querellas de autores, corrientes y escuelas y desplazarse entre diversos niveles de análisis, unidades de estudio, temporalidades e instancias y dinámicas de transformación. Naturalmente, aquí nos limitamos a proporcionar algunas pistas y claves para continuar más adelante desarrollando este trabajo con mayor latitud. Ingresemos pues a este territorio relativamente desconocido. Lo primero que cabe observar es lo siguiente: que, como ya anticipamos, los estudios existentes sobre la evolución de la educación superior chilena son habitualmente interpretaciones parciales o puntuales. Se refieren ya bien a períodos breves (Zapata et al., 2011); a políticas específicas, como en los casos del financiamiento (Salas, 2010), el régimen de admisión (Pearson, 2013) o el aseguramiento de calidad (OCDE, 2012; Espinoza y González, 2012; Rodríguez-Ponce, Fleet y Delgado, 2010); a coyunturas críticas como la reforma de 1967 (Huneeus, 1988), particularmente la reforma de la Universidad Católica de Chile (Brunner y Flisfisch, 1983; Brunner, 1985; Cox, 1985; Scherz, 1988; Casali Fuentes, 2011) y de la Universidad Católica de Valparaíso (Allard, 2002), o la de 1980-1981 (Brunner y Briones, 1992); a procesos significativos como pueden ser el desarrollo de las ciencias académicas en la década de 1960 (Salinas, 15

Por mi parte, la vengo abordando con variados resultados desde Brunner (1990) hasta Brunner (2009).

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2012), la diferenciación del sistema y las instituciones (Brunner, 2006a; Bernasconi, 2003) o los cambios de la gestión universitaria (Arata y Rodríguez, 2009; Fleet y Rodríguez Ponce, 2011; Rodríguez Ponce y Pedraja Rejas, 2011), o bien poseen un carácter testimonial como en los casos de Castillo Velasco (1997), Allard, Garrido y Rojas (Jiménez y Durán, 2011) o Kirberg (Kirberg, 1979; Cifuentes, 1999), reflejan la experiencia de actores estratégicos (Riveros, 2013; Lavados, 2006) o se refieren a una u otra organización institucional como la Universidad de Chile (Bernasconi, 2011; Mellafe, Rebolledo y Cárdenas, 1992), la Pontificia Universidad Católica de Chile (Bernasconi, 2011; Krebs, 1994), una universidad regional (Rojas, 2000) o algunas universidades privadas (Vega, 2013). En otros casos analizan la trayectoria de funciones  o agentes como el surgimiento de la investigación científica en el campo de la ideología  (Torrealba, 2013), la identidad y el rol de los académicos (Guzmán y Barnett, 2013; Bernasconi, 2010 y 2006; Berríos, 2008a y 2008b; CNED, 2008; Brunner y Flisfisch, 1983) o el papel del movimiento estudiantil y sus protestas (Bellei y Cabalin, 2013; Fleet, 2011). Asimismo, existen análisis de políticas gubernamentales para la educación superior de una u otra administración (Arellano, 2001 y 2000; Allard, 2000 y 1999), de la evolución de disciplinas de las ciencias sociales (Brunner, 1988; Garretón, 2005) y profesiones (Orellana, 2011; Espinoza, Barozet y Méndez, 2011; Gyarmati, 1984 y 1976), del gobierno y la gestión de las universidades (Ganga y Valdivieso, 2013; Ganga y Burotto, 2010; Peña y Brunner, 2011; CNA, 2009), de sus vínculos con la sociedad, el desarrollo regional y la política (Aequalis, 2013a y 2013b; Salazar y Leahy, 2013c; Brunner y Peña, 2008) y de los efectos de diversas políticas públicas a lo largo del tiempo; sobre el desarrollo del sistema en su conjunto en un contexto internacional comparado (OCDE, 2009), sobre la equidad (Aequalis, 2013c; Espinoza, 2013) y la movilidad social (Beyer, 2011), sobre la idea y misión de la universidad en la sociedad contemporánea (Brunner, 2011a; Barros y Fontaine, 2011a y 2011b) o sobre las transformaciones de lo público y lo privado en el sistema nacional de educación superior según muestran los artículos reunidos en Brunner y Peña (2011).

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En contraste, dijimos, son relativamente escasos los estudios destinados a identificar y analizar el patrón de cambios de la educación superior chilena a lo largo de períodos largos, como excepcionalmente hacen Fernández, Reisz y Stock (2013), Salazar y Leihy (2013a, 2013b y 2013c), Cox (2012), Donoso, Castro y Davis (2012), Brunner (2011b, 2009 y 2007, pp. vii-xix), Salazar (2005), Bernasconi y Rojas (2004) o Brunner y Flisfisch (1983). ¿De dónde viene la dificultad para abordar este tipo de estudios? Básicamente, del hecho de que no hay en el campo de la educación superior una teoría, enfoque ni concepto integrado que permita dar cuenta simultáneamente de transformaciones que ocurren en diversos ámbitos y niveles, se entretejen y producen resultados buscados e imprevistos en diferentes planos.

Contexto Por lo pronto, están los cambios del contexto o entorno o del medio ambiente en el cual se desarrolla la educación superior y que afectan su desenvolvimiento; cambios que tienen lugar en una o más dimensiones de este medio: económica, social, política o cultural. En todas estas dimensiones, Chile ha experimentado importantes transformaciones durante los últimos 50 años (Larrañaga, 2010; Schmidt-Hebbel, 2006; Eyzaguirre et al., 2005; Güell, 2005; Torche y Wormald, 2004; PNUD, 1998; Brunner, Barrios y Catalán, 1989); transformaciones en el estilo y ritmo de crecimiento de la economía, del aparato de producción, de su inserción en los mercados internacionales y organización de los mercados internos; de la riqueza y el bienestar de la población, la estratificación y composición de clases de la sociedad, los niveles de pobreza y movilidad, la distribución de oportunidades, la participación, la organización urbana y de las comunidades; transformaciones asimismo del régimen político, las bases jurídicas y la administración del Estado, la circulación de elites, la repartición de los recursos de poder e influencia, la legitimidad de las estructuras de dominación y autoridad; y también transformaciones en aspectos de organización de la cultura, modos de socialización, aprendizaje y comunicación, sistemas simbólicos, procesos de secularización y circulación de signos, modos de comprensión del mundo y niveles educacionales de la población.

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En breve, puede constatarse que el entorno en que se desenvuelve la educación superior ha estado en continua transformación, por momentos turbulenta, a ratos incremental: se han sucedido diferentes regímenes políticos y administraciones gubernamentales (ocho, incluidos 17 años de dictadura); han variado fuertemente las orientaciones ideológicas de los gobiernos, desde orientaciones democristianas, socialistas-revolucionarias, autoritarias neoliberales, socialdemocráticas con diferentes grados de reformismo hasta tecnocrático-empresariales; la economía ha experimentado ciclos de intenso crecimiento y profundas crisis, pasando de un régimen nacional-estatal de relativo proteccionismo a uno extremamente abierto al comercio internacional; la pobreza se ha reducido drásticamente y los niveles de vida y consumo de la población se han elevado; las pautas de comportamiento y las percepciones de valor de las personas y grupos se han modificado; ha habido intensos procesos de modernización, secularización, desintegración comunitaria y familiar, individuación, incremento de los riesgos interpersonales y sociales; por último, instituciones centrales como el Estado, los mercados, la prensa escrita, la televisión, la familia, el vecindario, el empleo, la aristocracia, la clase obrera, la parroquia, la escuela, las esferas pública y privada, etc. han visto alteradas su fisonomía, posición, funcionamiento y apreciación en la sociedad. Como consecuencia de estos cambios, nuestra educación superior ha vivido durante cinco décadas dentro de un entorno cambiante, inestable, agitado por alteraciones profundas en distintas y a veces opuestas direcciones, que ha planteado múltiples demandas de cambio y adaptación a la educación superior como institución y a las organizaciones que se ocupan en concreto de las funciones de la educación superior. El clima político ha estado marcado por drásticos giros, con cuatro sucesivas revoluciones de distinto signo: revolución en libertad guiada por los principios de la Alianza para el Progreso en plena Guerra Fría; revolución socialista democrática que termina aplastada por un golpe militar con un amplio e intenso despliegue represivo; contrarrevolución autoritaria-militar; revolución capitalista neoliberal bajo dictadura y posterior tránsito a un capitalismo democrático y de inserción en los procesos de globalización.

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Las organizaciones que proveen educación superior se han multiplicado y diferenciado pasando de una fase en que debían acoger una demanda de elites a una de masas y actualmente a una demanda universal. Más alumnos de muy diversos orígenes y trayectorias han tenido que encontrar su lugar en estas organizaciones. Las ocupaciones que demandan educación superior se han multiplicado también, con independencia del valor atribuido a las credenciales educacionales. El mercado laboral ha ido modificándose de distintas maneras durante el último medio siglo, obligando a la educación superior a adecuarse y responder. Han surgido nuevas profesiones y semiprofesiones y las de mayor tradición han modificado su perfil de competencias, su plataforma de conocimientos y las destrezas requeridas por los empleos y empleadores. La variedad de conocimientos producidos, procesados, transmitidos y certificados por la educación superior ha crecido también, pareciendo a ratos no tener fronteras ni poder preverse un fin a la subdivisión y a la cada vez más puntillosa especialización. Al mismo tiempo, la ecología del conocimiento científicotécnico dentro de la cual existe la educación superior se ha vuelto cada vez más rica, compleja y extensa, hasta llegar en la práctica a identificarse con el núcleo más fuerte y legitimado de la modernidad (Drori, Meyer y Hwang, 2006, parte I). En estas condiciones aumentan  también los patronos de la educación superior y los actores interesados en ella, y crecen las divergentes demandas provenientes del gobierno y los encargados de la hacienda pública, las empresas y la industria, los cuerpos profesionales y las disciplinas académicas, las comunidades y autoridades locales y regionales, los encargados de la ciudad y la cultura, los círculos expertos en políticas públicas sectoriales y las burocracias de las más diversas organizaciones que actúan dentro de las sociedades contemporáneas. Una de las tesis más extendidas en el campo de los estudios del cambio en la educación superior arranca precisamente de la constatación de que esta existe en entornos turbulentos que la someten a tal cantidad y variedad de nuevos desafíos que no es capaz de responder. “Las universidades se hallan atrapadas en el fuego cruzado de las expectativas. Y todos los canales de demanda exhiben

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una alta tasa de cambio. Frente a esta sobrecarga, las universidades descubren tener una limitada capacidad de respuesta”16 escribió Clark (1998, p. 131) en su momento, aserto que desde entonces se ha visto confirmado. Todas sus capacidades —financieras, de infraestructura y equipamiento, de gobierno y gestión organizacionales, de producción y transmisión del conocimiento académico avanzado, de vinculación con el medio, de inserción internacional, etc.— resultan insuficientes y las organizaciones se ven superadas. El propio Clark se refiere a un desequilibrio de demanda-respuesta, metáfora que sirve como una primera aproximación a nuestro tema. El contexto cambia más rápida y variablemente que las capacidades organizacionales de las universidades de reacción y adaptación. Con todo, esta metáfora corre el riesgo de reducir el cambio en la educación superior a una mera cuestión de estímulo-respuesta; es decir, a un enfoque funcionalista-conductista de pura adaptación de organismos a las variables condiciones de su entorno. Es imprescindible evitar esta trampa que lleva a pensar que todo cambio en este campo organizacional es motivado exógenamente. Para ello se vuelve necesario además introducir en el análisis aquellos niveles constitutivos de la educación superior como tal, esto es, con independencia de su entorno —léase, la educación superior como institución, las organizaciones o entidades individuales que llevan a cabo sus funciones, y el campo organizacional o sistema nacional conformado por estas últimas en su conjunto, con sus interacciones—, junto con un nivel adicional, el de las políticas públicas dirigidas al sector, que formando parte del contexto externo conviene, sin embargo, tratar separadamente por su especial importancia para la comprensión de las transformaciones que ocurren en este campo a largo plazo.

Institución Efectivamente, la educación superior como institución requiere una consideración de primera prioridad conceptual, incluso antes de abordar las organizaciones que realizan las funciones propias de 16

Aquí, como en todo el capítulo, las traducciones al español de fuentes en inglés son mías.

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la educación superior (y que habitualmente son llamadas también instituciones de educación superior). Desde la perspectiva del análisis  neoinstitucional o de sociología organizacional neoinstitucionalista (Scott, 2014, pp. 47-53; Powell y Bromley, 2013; Powell, 2007), la educación superior aparece ante todo como una estructura social que a lo largo del tiempo ha configurado una suerte de matriz cultural para organizar la elaboración y transmisión del conocimiento avanzado dentro de las sociedades modernas, junto con servir como medio para el desarrollo de las disciplinas académicas y la certificación de los procesos formativos del personal profesional, técnico y científico. Puede entenderse, por tanto, como la institucionalización de un sistema de conocimiento; la base cultural para un tipo de autoridad basado en principios racionalcientíficos y un componente esencial de la modernidad. “La educación superior es, y ha sido, la institución central del sistema moderno. A lo largo de muchos siglos pone en relación un conjunto en continua expansión de específicas actividades, roles y organizaciones con un núcleo cultural universal y unificado. Y define categorías de personas certificadas como portadoras de esa relación y en posesión tanto del núcleo cultural relevante como de la específica autoridad para desempeñar dichos roles” (Meyer et al., 2007, p. 210). Esta matriz tiene aspectos regulativos, normativos y cognitivoculturales (Scott, 2014, pp. 59-71) que proporcionan estabilidad y sentido a la tarea de la institución, al mismo tiempo que pueden ser fuente de cambios —revolucionarios o incrementales— ya sea por su desalineación interna o en relación con el contexto de sociedad en que la institución existe y se halla en permanente proceso de institucionalización, desinstitucionalización o reinstitucionalización (Kwiek, 2012). Bajo esta perspectiva, se sostiene que “las estructuras organizacionales formales reflejan no solo demandas técnicas y dependencias de recursos, sino que son moldeadas también por fuerzas institucionales, incluidos mitos racionales, conocimiento legitimado a través del sistema educacional y las profesiones, la opinión pública y la ley. La idea clave de que las organizaciones están profundamente emplazadas en un medio ambiente social y político sugiere que las prácticas y estructuras organizacionales

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son frecuentemente reflejos o respuestas a reglas, creencias y convenciones  incorporadas en ese medio” (Powell, 2007, p. 1). Por ejemplo, al orden de la educación superior como institución pertenece la “idea de la universidad”, que es a la vez tácitamente regulativa, en cuanto el espíritu y a veces incluso la letra de la ley consagran una idea de esa “idea”, normativa, en tanto contiene valoraciones y representa por tanto una concepción de lo deseable y ciertos estándares respecto de los cuales puede evaluarse a las organizaciones existentes, y cognitivo-cultural, en cuanto proporciona un marco conceptual para pensar y hacer sentido de la universidad como organización, apelando a tradiciones como la humboldtiana o napoleónica o, localmente, a las figuras de A. Bello o de V. Letelier y su noción de una universidad (la de Chile) como expresión del Estado (docente). Estos aspectos pueden también desalinearse entre sí, como ha ocurrido en Chile en momentos de crisis, notablemente alrededor de 1967 o, más recientemente, en torno a las protestas estudiantiles. O pueden, como aspectos, desalinearse respecto del vínculo que la educación superior mantiene con otras instituciones fundamentales, v.gr., el Estado, el mercado, la cultura, la familia. O bien puede ser que el desalineamiento se provoque entre la “idea” y el contexto, como ocurre hoy en diferentes partes del mundo donde se debaten concepciones polares de universidad. Por ejemplo, a un lado, como formando parte crecientemente de la organización industrialcapitalista de la sociedad (“capitalismo académico”) o, en el lado opuesto, como expresión precisamente de su tradición (“idea” o “mito”): una entidad con un fondo moral altruista, y cognitiva y culturalmente concebida como una comunidad libre de cualquier interés utilitario o lucrativo, todo lo cual se manifestaría —regulativa y normativamente— en su estatuto de organismo colegial, de vocación y servicio públicos y sin fin de lucro (Brunner, 2012). A la pregunta por la naturaleza de los cambios en la esfera idealcognitiva y valórico-normativa de la institución —con sus fuertes codeterminaciones simbólicas— y sobre el patrón de evolución a la que se hallaría sujeta la institución de la educación superior, responde desde un ángulo la sociología histórica y, desde otro, la

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escuela del neoinstitucionalismo y el análisis organizacional, como acabamos de mencionar. El tránsito del acceso a la educación superior desde una fase de elite a una de masa y a una universal que estudiamos en este capítulo para el caso de Chile va acompañado de cambios en la propia noción de educación superior y su figura cultural como sucede, por ejemplo, con la manera de apreciarla sucesivamente como un privilegio, un derecho y una obligación, para utilizar la idea de Trow (1974). Son tres maneras diferentes de entender la institución, cada una con su entramado de dimensiones cognitivas, normativas y regulativas. ¿Ha de entenderse la educación superior como parte orgánica de la alta cultura, una proyección del Estado, una industria o un medio de promoción social? ¿Es un bien público, un bien de apropiación privada, un bien posicional o un bien de consumo cultural? ¿Es un fenómeno de interés particular de las elites —de su composición y circulación— o un fenómeno propio de la sociedad de masa, de interés del hombre medio? ¿Apunta a preparar para el desempeño de roles ocupacionales o cumple un papel de afirmación y legitimación de los sistemas de conocimiento experto, igual como ayer la iglesia dio lugar a un sistema de conocimiento basado en la fe? ¿Debe estudiarse la universidad en Chile como respuesta a los requerimientos funcionales de la economía, como un mecanismo de selección estamental y de estatus o como la institucionalización de la moderna “idea de universidad” en alguna de sus ramificaciones en torno a los postulados de Kant, von Humboldt y los creadores de la Universidad de Berlín, de la universidad imperial napoleónica y el Estado docente, del cardenal Newman y los grandes rectores de universidades de los Estados Unidos, de Jaspers a Habermas en Alemania, o de pensadores latinoamericanos como Mondolfo, Darcy Ribeiro o Millas? También en Chile existe un debate de baja intensidad en este plano durante el último medio siglo, como muestran los escritos de Medina Echavarría y Scherz en los años sesenta, o las polémicas ideológicas en torno a la universidad militante o revolucionaria en los años setenta, luego el soterrado debate sobre la universidad vigilada (Millas, 2012) y la universidad de mercado (Brunner, 1981) en los años ochenta y noventa, hasta los recientes debates en torno al lucro

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en la educación superior (Bernasconi, 2013; Peña, 2012; Fontaine, 2012), su carácter masivo y posmoderno (Brunner, 2011a y 2012; Barros y Fontaine 2011ª y 2011b), o sobre la evolución experimentada por la idea de la universidad pública (Brunner y Peña, 2011a y 2011b; Morandé, 2011; Oyarzun, 2011)  con sus proyecciones a nivel regional (Brunner, 2014) e internacional (Pusser et al., 2011). Respecto de cuál es el patrón de cambio en la esfera de la educación superior como institución, una respuesta habitual es la del equilibrio puntuado. En general, esta teoría (Jones y Baumgartner, 2005; True, Jones y Baumgartner, 2007) se centra “en la explicación de largos períodos de estabilidad y cambio incremental seguidos de abruptos cambios ocasionados por el rompimiento del monopolio de [una] política, debido a factores exógenos” (Cruz-Rubio, 2011). Efectivamente, si se considera el período 1964-2014 aquí cubierto, resulta tentador trazar una línea larga de continuidad solo interrumpida por una o más coyunturas críticas: 1967, 1973, 19801981, 1990, 2011 y, actualmente, la crisis del paradigma de políticas en curso. Habría pues períodos de “estasis”, donde prevalece el cambio incremental, en el margen, frecuentemente generado desde dentro de la institución o por las organizaciones, y períodos de aceleración e intensificación del cambio, habitualmente provocados por shocks o crisis externas. Dicho en otras palabras, habría momentos relativamente extensos de cambio limitado, poco visible, esencialmente concordante con la trayectoria subyacente del sistema, seguido por momentos relativamente breves de cambio explosivo, decisivo, que altera la trayectoria del sistema y lo impulsa en un nuevo rumbo como —podría postularse— ocurre con la educación superior chilena en los años mencionados. Este modelo interpretativo postula que la puntuación del equilibrio —o interrupción de la continuidad— ocurre habitualmente en virtud de crisis o shocks externos; o sea, disturbios o turbulencias en el entorno que causan un cambio drástico, como habrían sucedido en Chile en las ocasiones indicadas salvo con la reforma de 1967, cuyo origen sería puramente endógeno, habiéndose provocado por un reacomodo de poder y creencias (legitimidad) en el interior de las universidades, desencadenando luego procesos

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de retroalimentación positiva del cambio (unas nuevas coaliciones favorables a la transformación del statu quo) también respecto de la vinculación de las organizaciones con su entorno externo. Sin embargo, esta visión del cambio institucional tiene limitaciones: lleva a concentrar la atención en las “coyunturas críticas” y a descuidar el carácter, acumulación y efectos del cambio denominado incremental, aunque también este último puede operar variaciones importantes en la trayectoria del sistema. Por otra parte, los shocks externos, además de ser de muy distinta naturaleza, características y alcance, suelen no alterar la trayectoria más profunda, estructural, del sistema, como podría decirse sucede en Chile en relación con el régimen mixto de provisión, el cual en sus rasgos esenciales de economía política se mantiene en una misma trayectoria desde fines del siglo XIX hasta hoy. Precisamente por esto, los análisis sobre cambio institucional llevados adelante dentro de la perspectiva del neoinstitucionalismo histórico y la sociología de esa misma orientación acompañan usualmente  la idea del equilibrio puntuado con la de path dependence (Kingston y Caballero, 2008; Thelen, 2002). En efecto, “los procesos dependientes de la trayectoria definidos estrictamente involucran una lógica clara: los resultados en una ‘coyuntura crítica’ desatan mecanismos de retroalimentación que refuerzan la recurrencia de un patrón particular en el futuro. [Estos] procesos tienen características muy interesantes. Pueden ser altamente influidos por perturbaciones relativamente pequeñas en etapas iniciales. Una vez que los actores se han aventurado en un camino particular, sin embargo, es probable que les sea difícil revertir ese curso. Las alternativas políticas que una vez fueron plausibles pueden ser irrecuperables. De este modo, los eventos o procesos que tienen lugar y las coyunturas críticas que los suceden emergen como cruciales” (Pierson y Skocpol, 2008). Ejemplos de lo anterior pueden encontrarse a lo largo de la evolución del sistema chileno durante los últimos 50 años y la resistencia al cambio, o inercia del statu quo, en materia del régimen de provisión. No fue alterado, sino que se fortaleció  y amplió su base de legitimidad con la reforma de 1967, que dio un perfil más público a las universidades privadas a la vez que las puso en una

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trayectoria de modernización y profesionalización académica que en el largo plazo aproximaría a algunas de ellas al modelo hegemónico de universidad provisto por la Universidad de Chile. En 1970, en torno al acceso de la Unidad Popular al gobierno, se reforzó también el carácter mixto del sistema, primero en el orden constitucional, luego en el del financiamiento estatal. La principal propuesta de reforma educacional de la Unidad Popular, la Escuela Nacional Unificada (ENU), prácticamente no propuso medida alguna de significación en el caso de la educación superior. La intervención de 1973 afectó a todas las universidades, aunque tuvo efectos de rediseño coercitivo más fuertes en el caso de las dos universidades estatales. La reforma de 1980-1981 dio lugar a un movimiento de privatización de la provisión que después de 1990 se mantiene y modifica, como veremos más adelante, haciendo posible el paso de una educación superior de elite a una de masa y de acceso universal más recientemente. Asimismo, a lo largo de los últimos casi 25 años, la economía política del régimen mixto de provisión se ha venido modificando continuamente en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre financiamiento de fuentes públicas y privadas, entre retornos individuales y sociales y entre la generación de bienes públicos y de mercado (Fernández y Bernasconi, 2012; Brunner, 2010). En suma, el cambio de la educación superior considerada como institución en el sentido de los neoinstitucionalistas y la sociología histórica ha sido más activo, multiforme y variado en sus causas durante el último medio siglo que lo postulado por la teoría del equilibrio puntuado o interrumpido y el modelo de evolución dependiente de la trayectoria. Ambos enfoques pueden dar cuenta de algunos aspectos de dicho cambio, pero solo de manera simplificada y esquemática. Y el cambio institucional, por sí solo, no incluye tampoco los demás niveles de cambio que deben considerarse en los análisis de la larga duración.

Organizaciones Según suelen indicar los seguidores de D. North, si las instituciones entendidas restrictivamente pueden concebirse como las reglas del juego (para nuestros efectos, normas y creencias incluidas),

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las organizaciones individualmente consideradas —en Chile, universidades, IP y CFT—  son los jugadores o actores del juego (North, 1990, pp. 3-4). Como vimos en la parte principal de este capítulo, estas organizaciones se han multiplicado y modificado de diversas maneras y en variadas dimensiones durante los últimos 50 años: en su estructura, funciones, gobierno, composición, orientaciones, financiamiento, comportamientos y vínculos entre sí, con partes interesadas y la sociedad. Al nivel de las organizaciones individuales, estos cambios pueden conceptualizarse de distinto modo: como resultados de las fuerzas socioeconómicas y culturales que al estilo de la masificación o la globalización o la cientificación y secularización están operando en las sociedades contemporáneas (Drori, Meyer y Hwang, 2006); como adaptaciones a los cambios de la institución de la educación superior que acabamos de revisar; como producto de las transformaciones de la gobernanza y de las políticas gubernamentales o interacción con partes interesadas que veremos a continuación, y como innovaciones en las formas de realizar el trabajo de la docencia, la investigación y la difusión, o en el gobierno y gestión de las organizaciones, o en sus modalidades de financiamiento y creación de beneficios individuales y sociales, o en el rol y la fisonomía de su personal profesional, técnico y directivo. Al estudio de estas innovaciones se dedican diversas especialidades disciplinarias y, en particular, el enfoque organizacional de Clark (1983, 1998, 2004 y 2008). De acuerdo con este último, sobre la base del supuesto de predisposiciones estructurales de las organizaciones, sus capacidades adaptativas y entornos cambiantes, las principales dinámicas de cambio de las organizaciones universitarias consistirían en procesos de diferenciación interna —horizontal y vertical— apoyados fuertemente sobre su autonomía (Brunner, 2013) y carácter de organismos sueltamente acoplados (Weick, 1976). Como escribió Clark a comienzos de la década de 1980, “en todas partes el número de secciones dentro de las universidades se expande; los departamentos, institutos y cátedras se multiplican con la mayor escala de operaciones y la creciente especialización

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del conocimiento” (Clark, 1983, p. 189). Así como se amplía horizontalmente la base de estas organizaciones, se multiplican también los anillos verticales de actividad, ya bien en torno a una jerarquía de grados y títulos o en torno a programas de diverso contenido y complejidad académica, tal como ocurrió en Chile tras la reforma de 1980-1981. Dentro de una diversidad organizacional en continuo crecimiento, la obtención de un grado suficiente de integración cabe a una serie de dispositivos que Clark califica como burocráticos, oligárquicos, políticos y de mercado, cada uno de los cuales genera un tipo peculiar de orden, se apoya en determinadas creencias y valores y da lugar también a distintas modalidades de cambio (Clark, 1983, pp. 199-205). En Chile este nivel de cambio —el de las organizaciones consideradas separadamente o según categorías clasificatorias— es precisamente el más estudiado, como se colige por ejemplo de una revisión de los artículos publicados durante 20 años por la revista chilena Calidad en la educación; o de las monografías dedicadas a la historia y el análisis de universidades específicas (Bernasconi, 2011); o del abordaje de temas y tópicos propiamente organizacionales, tales como la gestión universitaria (Arata y Rodríguez, 2009), la profesión académica (González, Brunner y Salmi, 2013; Bernasconi, 2006; CNED, 2008) y otros. Que se atribuya este grado de importancia al estudio de las organizaciones individuales — su transformación en actores, según señalan Krücken y Meier (2006)— no debe sorprender. En efecto, en el marco de un sistema que opera competitivamente y con amplias zonas coordinadas por mecanismos de tipo mercado como el chileno (Brunner, 2010), la subsistencia y el desarrollo del sistema en su conjunto depende justamente de la acción de las organizaciones consideradas de manera individual como actores colectivos; es decir, entidades creadas para movilizar recursos de todo tipo para la consecución de determinados fines específicos (Scott, 2010, pp. 14-16). Así, las universidades que antes aparecían como emanaciones directas de la institución de la educación superior o de una “idea de universidad”, con toda el aura de encarnar una tradición continuamente reinventada, se han convertido ahora en organizaciones por el

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efecto combinado de los procesos de diferenciación, masificación, exigencias de accountability organizacional, gestión crecientemente profesionalizada y emprendedora y necesidad de llevar adelante comportamientos estratégicos para ocupar un nicho de mercado y competir exitosamente por recursos relevantes de todo tipo (Krücken y Meier, 2006; Brunner, 2006b; Brunner y Uribe, 2007). En suma, la evolución de la educación superior en Chile durante las últimas cinco décadas se caracteriza en este nivel de las organizaciones por la emergencia de un cuadro completamente nuevo no solo al momento de la aparición de múltiples organismos después de 1980, sino, sobre todo, por su gradual desarrollo y cambiantes características y dinámicas de cada uno en torno a procesos de diferenciación e integración, de institucionalización y desinstitucionalización, de adaptación al cambiante entorno y de negociación de sentidos relativos a la educación superior como institución e idea normativa. Por el contrario, la diversidad resultante de las variadas trayectorias seguidas por cada una de estas entidades y de la competencia y relación ente ellas y sus vínculos con la sociedad y el Estado torna difícil aceptar la tesis neoinstitucionalista de una convergencia isomórfica que llevaría a las organizaciones a adoptar formas similares y a parecerse cada vez más entre sí (Levy, 2004; Bernasconi, 2008 y 2003). Salvo por una suerte de isomorfismo a nivel estructural profundo, donde las formas institucionales se adaptan a las exigencias dependientes de la trayectoria de la economía política y un régimen de provisión mixto, lo que se observa va justamente en la dirección opuesta: una divergencia de formas, una constante pugna entre tendencias burocráticas hacia la uniformidad y las necesidades competitivas de diferenciación e identidad y una lucha en el plano ideológico entre interpretaciones contrastantes sobre los elementos cognitivos y normativos de la educación superior como institución junto con una lucha política en torno a los aspectos regulativos de esta institución (leyes, reglas formales del juego y regulaciones estatales de la competencia y el comportamiento de las organizaciones).

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Campo organizacional Lo anterior nos lleva directamente al cuarto nivel que debe considerarse para efectos de establecer el patrón de cambio de la educación superior tras haber revisado el contexto, la institución y las organizaciones como actores colectivos, es decir, el campo organizacional o sistema nacional conformado por las organizaciones. En este nivel no interesan las organizaciones como actores individuales, sino el sistema como juego coordinado, la gobernanza del sistema y su desenvolvimiento de conjunto entre los polos identificados por el clásico triángulo de Clark (1983, p. 143). Scott señala que pensar en términos de “campo” significa pensar en un juego con reglas, jugadores, apuestas, competencia y disputas. Es decir, no un espacio social plácido y bien establecido, sino arenas donde hay conflictos, en las cuales los jugadores buscan promover sus intereses y algunos son capaces, por un momento, de imponer a los demás su propia interpretación de las reglas del juego; en donde hay además posiciones jerárquicamente distribuidas entre organizaciones de individuos y una continua lucha entre titulares y contendientes por la ocupación de estas posiciones (Scott, 2014, pp. 221-225). En cuanto al enfoque organizacional, la noción de campo fue introducida por DiMaggio y Powell (1983) para referirse a aquellas organizaciones que agregadamente configuran un campo institucional, que incluye a los principales proveedores, los consumidores, las agencias regulatorias y otras organizaciones que producen similares productos y servicios. La noción de “sistema nacional” que hemos venido utilizando en diversos trabajos anteriores (Brunner, 2013a, 2010, 2009 y 2006a) se aproxima a esta de campo organizacional pero introduce más centralmente las nociones clarkianas de coordinación, integración, autoridad y cambio (Clark, 1983); la idea del Estado evaluativo (Neave, 2012) y regulador (Levy-Faur, 2011) y nociones provenientes del análisis de stakeholders (partes interesadas) y del enfoque de economía política de la educación superior (Schuetze y Álvarez, 2012; Jongbloed, Enders y Salerno, 2007; Jongbleod, 2004).

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De hecho, el análisis interpretativo de la evolución de la educación superior chilena ofrecido en la primera parte de este capítulo se basa precisamente en el empleo de estas diversas perspectivas, en particular, los cambios ocurridos en las formas de gobernanza, coordinación y autoridad a nivel del sistema (Brunner, 2011b y 2009). Como se mostró, durante el último medio siglo han ocurrido importantes cambios en dichas formas y no solo en torno a los hitos más salientes, al mismo tiempo que el campo ha ido adquiriendo una nueva fisonomía por la multiplicidad de actores, la evolución de la división del trabajo y el ordenamiento jerárquico de las instituciones con respecto a rankings de prestigio y la clasificación académico-administrativa de las organizaciones (Brunner, 2013b). La argumentación del equilibrio puntuado que tocamos brevemente más arriba, apoyada en la idea de procesos dependientes de la trayectoria (path dependent), podría aplicarse igualmente a la evolución de los sistemas nacionales de educacional superior. ¿En qué sentido? En el sentido de que el momento cuando algo ocurre o el orden en que diversos procesos se desenvuelven pueden en sí ser una parte extremamente importante de la historia causal (Pierson, 2000). En este contexto, las instituciones aparecen como el legado de procesos históricos concretos a lo largo de cuya trayectoria adquieren estabilidad y continuidad, interrumpidas en el largo plazo por crisis externas según el modelo evolutivo del equilibrio puntuado (Thelen, 2002, pp. 98-100). Se trata entonces de secuencias autorreforzantes basadas en retornos crecientes a la trayectoria y de secuencias reactivas o cadenas de eventos temporales causalmente conectados entre sí (Mahoney, 2000). Así, cada evento reacciona a los que le anteceden. Puede decirse que en el caso chileno, la formación y el desarrollo de un régimen mixto de provisión de educación terciaria, con alta participación de organizaciones privadas sin fines de lucro financiadas directa o indirectamente por la renta nacional, han ocurrido de una manera tal que refleja ambos tipos de mecanismos. Por un lado, una coyuntura inicial a fines del siglo XIX en el momento en que el Estado chileno admite la coexistencia (subordinada) de una Universidad Católica junto a la Universidad de Chile (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, tomo I), coyuntura que da lugar a una trayectoria a lo largo de la cual el

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Estado va encomendando la tarea formativa de elites y profesionales a un pequeño número de universidades estatales y privadas (confesionales y no confesionales) pero en crecientes condiciones de igualdad entre ambos tipos de universidades, igualdad que se reconoce e instrumenta oficialmente a partir de mediados del siglo pasado.  La secuencia de decisiones adoptadas durante este decurso constituye un proceso dependiente de la trayectoria, el cual luego se refuerza en la coyuntura de la reforma de 1981 y se consagra, profundiza y proyecta por la convergencia de los procesos de masificación y diferenciación de la educación superior que ocurren tras la recuperación de la democracia. El desarrollo institucional de la educación superior chilena (es decir, la educación superior como institución) asimila este arreglo básico dotándolo de una amplia legitimidad, como puede verse en Los desafíos de la educación superior chilena: informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, donde se sostiene: “El Consejo pudo constatar que los sistemas de educación superior en el mundo —con niveles de variada intensidad— son mayoritariamente mixtos. En cada uno de ellos proveen educación superior tanto instituciones estatales, como instituciones particulares o privadas. Así ha ocurrido históricamente en Chile cuyo sistema de educación superior se ha desarrollado a partir de dos grandes y tradicionales instituciones, la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica. Nuestro sistema posee una matriz mixta que el Consejo considera valioso preservar. Esa matriz permite que el sistema de educación superior exprese la diversidad de la cultura nacional. [...] En otras palabras, la práctica histórica sostenida durante casi un siglo muestra que en el sistema de educación superior chileno el Estado ha reconocido, mediante leyes y diversas prácticas de financiamiento, que las instituciones privadas, bajo ciertas condiciones, pueden tener una clara orientación pública conforme a las dimensiones que se identificaron en el informe de avance” (Consejo, 2008, pp. 12 y 15). De modo que este arreglo de economía política y un régimen (mixto) de provisión se ha vuelto inseparable de una trayectoria más que secular del campo organizacional, dando origen a una matriz institucional que hoy se manifiesta en las tres dimensiones clave de la institución: regulativa, normativa y cognitivo-cultural.

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Por otro lado, la idea de coyunturas críticas o decisivas —en este caso, hitos o encrucijadas en que la continuidad de la trayectoria de reproducción institucional es puntuada o interrumpida— debe formar parte de nuestras conclusiones cualquiera sea el modelo interpretativo que se use. Efectivamente, tales coyunturas — descritas en las secciones iniciales de este capítulo y fechadas según el año de su ocurrencia— son imprescindibles para entender el patrón evolutivo y sus inflexiones, aunque no lleguen a alterar los determinantes más profundos del régimen de provisión. Como señala un autor, “la importancia de los shocks o crisis no puede subestimarse. Proveen en esencia la ventana abierta para la acción de los actores relevantes” (Pump, 2011). Durante los períodos normales —de cambio incremental en los márgenes del sistema y la política—, la construcción de la agenda de asuntos de la educación superior muestra un grado relativamente alto de continuidad, como se observa en Chile, por ejemplo, con posterioridad a 1990 y hasta 2010. Luego veremos que esta afirmación no es incompatible con discontinuidades en los resultados o efectos de las políticas. En cambio, en las coyunturas críticas se producen transformaciones abruptas y de magnitud, como ocurre con la intervención de las universidades en 1973 o con la reforma de 19801981. Sin embargo, de allí no se sigue una identificación automática entre hitos o coyunturas críticas y cambios revolucionarios o de magnitud en la trayectoria del sistema. Al menos no parece ser este el patrón de cambios observado en la educación superior chilena. Por lo pronto, no es fácil clasificar el tipo de cambios producidos por la reforma de 1967 como un momento de puntuación o interrupción del equilibrio estructural previo. En efecto, la trayectoria de economía política del sistema sale intocada igual que el régimen de provisión y las principales organizaciones. Tampoco se trató de un cambio exógeno sino, más bien, de un shock interno, producto –como vimos— de un conflicto inicial dentro de las universidades católicas y su resolución mediante una reorganización de fuerzas entre la oligarquía académica tradicional, las elites académicas modernizadoras emergentes y las elites del movimiento estudiantil. No es esta pues, propiamente, una coyuntura de cambio de política

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pública, sino de cambios en las organizaciones y su gobierno, comportamiento y relación con la sociedad y diferentes partes interesadas. Es decir, la reforma de 1967 modifica la gobernanza de las organizaciones individualmente consideradas, pero no del sistema. Y acelera, según se mostró en su momento, el proceso de tránsito de universidades de elite tradicionales a modernas y una fuerte expansión inicial de la matrícula. Por el contrario, el cambio producido en el campo organizacional de la educación superior en torno a 1989-1990 con el comienzo de la transición y el restablecimiento de la democracia, sin ser un shock externo ni dar lugar a un cambio de la base de la economía política del régimen de provisión, desencadena, sin embargo, por vía de políticas públicas, una serie de cambios incrementales y mutuamente reforzantes que originan un intensa masificación y luego universalización del acceso a la educación terciaria. Y, eventualmente, a un nuevo shock interno y externo con las protestas estudiantiles de 2011, que en los años siguientes lleva a una impugnación y deslegitimación del paradigma dominante de política vigente hasta ese momento, junto con dar paso a una disputa ideológica sobre el cambio de dichas políticas y a un conjunto de tensiones relativas a sus orientaciones y contenidos futuros (Brunner, 2013c; Sanhueza, 2013; Sanhueza y Atria, 2013).

Políticas Los cambios de las políticas públicas desplegadas durante el período bajo estudio son la dimensión que viene a completar nuestro marco de análisis junto con los cambios de contexto, de la institución, las organizaciones y el campo organizacional. Desde la perspectiva aquí adoptada, interesa particularmente determinar el patrón de cambios de y en las políticas de educación superior durante los últimos 50 años: desde la política por omisión en la década de 1960, que se limitaba al mecenazgo presupuestario anual, pasando por la intervención y vigilancia de las universidades durante la dictadura y el intento de reemplazar la política pública por la competencia en los mercados relevantes introducido con la reforma de 1980-1981, hasta el gradual desarrollo de un Estado evaluativo y regulador que

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busca conducir el sistema a distancia prevaleciente en la actualidad (Krücken, 2011) y su cuestionamiento por el movimiento estudiantil y otros actores del campo. La pregunta que nos planteamos es la siguiente: ¿por qué y cómo cambian estas políticas? Según sostienen Goodin, Rein y Moran (2008, p. 24) “las políticas cambian por variadas razones. Porque cambian los problemas y los entornos, porque mejoran las tecnologías, se alteran las alianzas, el personal clave va y viene o poderosos intereses entran a tallar”. Y hay más: cambian las orientaciones de las políticas, sus instrumentos, procedimientos e ideas; cambian los climas de opinión, las mayorías parlamentarias, los procesos de toma de decisiones, la influencia relativa de grupos tecnoburocráticos en competencia, las interpretaciones, los discursos y los marcos interpretativos de los actores del campo organizacional. A lo largo del extenso período bajo revisión, sin duda, las políticas dirigidas a la educación superior variaron de muchas formas. ¿Hubo a pesar de ello algún elemento de continuidad básica como a veces se postula, particularmente para el período de 1990 a 2011? ¿Puede aplicarse el modelo del equilibrio puntuado y la dependencia de la trayectoria también a las políticas? ¿Cuánto influyen las ideas y cuánto los intereses de las coaliciones que pugnan en la arena donde se generan las políticas de educación superior? ¿Quiénes son los principales responsables de la generación de las políticas: los políticos y parlamentarios, los burócratas superiores e intermedios del Estado, los expertos académicos, las redes internacionales de consultores y policymakers, los grupos de presión y lobby, los movimientos sociales?  La experiencia chilena ofrece una amplia plataforma de información y estudios de caso. Pero su interpretación requiere contar con un adecuado marco de conceptos. Para este efecto aprovecharemos el enfoque elaborado por Hall (1993), luego ampliamente  comentado por Campbell (2002), Hay (2008) y otros. De acuerdo con este enfoque —de cambio de las políticas públicas por aprendizaje social—, hay cambios cuando estos son producto de ajustes o modificaciones de los objetivos e instrumentos que resultan de la experiencia pasada y nueva información. Hall (1993, p. 278) postula que los ideales y metas

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de los hacedores de políticas se conforman principalmente a la luz de lo que algunos autores denominan “legados de políticas” o “reacciones significativas” frente a políticas pasadas. Enseguida, afirma que los actores principales del aprendizaje son expertos o cuerpos tecnoburocráticos especializados en determinados campos de políticas públicas. Por último, que el Estado posee un importante grado de autonomía para actuar con independencia de presiones sociales. Bajo estos supuestos, Hall distingue tres tipos de cambios de políticas: de primer orden, consistentes en cambios menores, de calibración de los instrumentos habituales de la política, como ocurre cuando se modifica el monto de un subsidio empleado por la política sectorial; de segundo orden, cuando se cambian las técnicas empleadas para alcanzar cierto tipo de objetivos de política pública, como ocurre cuando se abandona un subsidio no condicionado y se introduce un convenio de desempeño o una asignación por resultados; de tercer orden, por ejemplo, al producirse un desplazamiento radical de un objetivo por otro, dando lugar a cambios en los tres órdenes mencionados: de calibración de los instrumentos, de los instrumentos mismos y de los objetivos (o su jerarquía) que guían la política17. Las políticas implementadas en Chile dentro del campo de la educación superior durante el último medio siglo muestran cambios de los tres órdenes indicados. Primero, cambios pequeños, incrementales, de calibración de instrumentos casi continuamente, por ejemplo, en el presupuesto nacional y más recientemente en el afinamiento de ciertas regulaciones. Enseguida, cambios instrumentales de segundo orden, visibles particularmente en la evolución de los programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP), donde la experiencia adquirida en un ciclo anterior del programa da lugar 17

Una aproximación similar emplea Ebbinghaus (2005, p. 17). Distingue analíticamente tres “escenarios de transformación institucional”: i) de estabilización de la trayectoria, que consiste en adaptaciones marginales a cambios en el medio ambiente sin cambios en los principios de base; ii) de separación de la trayectoria, adaptación gradual mediante renovación parcial de arreglos institucionales y redireccionamiento parcial de principios de base, y iii) interrupción o cambio de la trayectoria, intervención que pone fin al autorreforzamiento de una institución establecida y puede dar lugar a un nuevo tipo de institución.

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a aprendizajes que permiten innovaciones en la siguiente etapa (López et al., 2011). Finalmente, cambios mayores, motivados por la adopción de un nuevo paradigma de políticas, como el paso de una política típica de Estado benefactor en los años previos al golpe militar hacia una política neoliberal y de Estado subsidiario entre 1980 y 1989. Con posterioridad, durante los gobiernos democráticos, las diferentes y sucesivas administraciones impulsan cambios dentro de un paradigma sostenido en común —de Estado evaluativo y regulatorio, como se argumenta en el cuerpo de este capítulo—, cambios de primero y segundo orden, por tanto, pero que por su efecto combinado en ocasiones resultaron ser cambios de magnitud mayor, como la masificación del acceso y el tránsito a una educación superior universal o, en el último tiempo, la redefinición del balance entre gasto público y privado que “desprivatiza” la economía política del régimen mixto de provisión existente. Dentro del concepto más amplio de gobernanza, coordinación y regulación que hemos usado aquí, merecería un punto aparte el análisis de los cambios de las políticas impulsadas por actores distintos al gobierno nacional, como la Comisión Nacional de Acreditación de Chile (CNA) y otros organismos públicos, o el CRUCH y otras asociaciones que participan en la formulación e implementación de políticas sectoriales especializadas. Por último, la experiencia chilena revela con nitidez lo que dentro de este mismo enfoque conceptual podría entenderse como una “crisis de paradigma” de la política hasta ahora dominante en el campo organizacional de la educación superior. Representa un quiebre del marco de ideas que subyace a un determinado monopolio de política dentro del campo, a la vez que da cuenta de una confrontación exitosa por parte de grupos contendientes que intentan desplazar al grupo tecnoburocrático que ha diseñado y operado las políticas del monopolio previo. Efectivamente, los hacedores de políticas —según señala Hall— “trabajan habitualmente dentro de un marco de ideas y estándares que especifican no solo los objetivos de la política y el tipo de instrumentos que pueden utilizarse para conseguirlos, sino también la naturaleza de los problemas que mediante la política se procura solucionar” (Hall, 1993, p. 279). Funcionan, dice él, a la manera de los científicos de Kuhn resolviendo puzles (ciencia

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normal) hasta que el paradigma en cuestión entra en crisis, momento en el cual temporalmente prevalece la confusión y la incertidumbre. En cierta medida, esto podría estar ocurriendo a partir de las protestas estudiantiles de 2011 y con el cuestionamiento políticotécnico del marco de política preexistente. Ahora, durante el año 2014, podrá probarse si acaso el paradigma anterior efectivamente se ha resquebrajado y, como consecuencia, la política se desordena o si acaso emerge un nuevo paradigma capaz de redefinir los problemas y las soluciones dando paso a un nuevo ciclo (paradigmático) de políticas en el campo de la educación superior.

Síntesis En suma, el patrón de transformaciones de la educación superior chilena durante el último medio siglo emerge como un complejo entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren de forma interrelacionada en varios niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, son incrementales en un extremo —o sea, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de la política pública en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso drástico, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros momentos, sin embargo, las variaciones son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan a la path dependence, cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados

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han tenido a veces un origen principalmente interno dentro de la institución de la educación superior, de las organizaciones o del sistema, o han provenido de factores que operan desde fuera, esto es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.  Cuadro 3 Cambio de políticas: tipología para el caso de Chile, 1964-2014 Origen interno

Incremental

De trayectoria

Cambios intraorganizacionales dependientes de la trayectoria

Crisis o puntuaciones de la trayectoria dentro del campo organizacional

Procesos de diferenciación interna horizontal (unidades, programas, actividades) y vertical (diplomas, maestrías, doctorados)

Reforma de 1967 (nivel de organismos individuales)

Innovaciones pedagógicas docentes e innovaciones en el terreno MP2 de conocimientos

Cambios en la gestión de organizaciones en respuestas al Estado regulador, evaluador y financista condicional

Cambios en relaciones con entorno y partes interesadas (extensión, internacionalización, vinculación con la esfera pública, etc.)

Incipiente surgimiento de universidades estatales regionales con investigación y de universidades privadas nuevas con investigación

Cambios de calibración o de instrumentos dentro del marco de orientaciones y objetivos

Shock externo, crisis, coyuntura crítica, cambio de paradigma

Origen externo

Intervención de 1973 Reforma de 1980-1981 Reorientación de fines y medios de la política, 1990 Aseguramiento de la calidad e información (Estado evaluador) Regulaciones públicas (Estado regulador) Financiamiento público destinado a instituciones y estudiantes Becas, créditos Aranceles de referencia

Fuente:

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El cuadro 3 resume esquemáticamente algunos aspectos esenciales de este patrón de cambios y muestra, a la manera de una ayuda memoria, algunas de sus expresiones en torno a los ejes de la endogeneidad o exogeneidad de las fuentes del cambio y su alcance, ya sea limitado, incremental o con impacto mayor, de trayectoria. A partir de aquí se abre un vasto espectro de posibilidades para investigar el futuro del cambio del sistema y las políticas de educaci (Brunner 2014)ctor. “n nuevo gobierno polpara investigar dos por el sistema durante ón superior en Chile, particularmente en el escenario que se crea a partir del año 2014 con el arribo de una nueva administración de gobierno que, explícitamente, declara un “cambio de paradigma” como base de su compromiso y eje de su acción en este sector (Brunner, 2014a). Por ahora, del futuro dejemos hablar al pasado.

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