Ponencia preparada para el XII Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 al 15 de agosto de 2015.
Título de la Ponencia: “¿MÁS PASOS, MENOS PARTIDOS? Un análisis del sistema de partidos porteño tras la aplicación de Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias ” Autores:
-Lic. Fernando Domínguez Sardou (Pontificia Universidad Católica Argentina/Universidad Nacional de San Martín, e-mail:
[email protected]) -Lic. Gisela V. Toledo (Universidad de Buenos Aires/Universidad Nacional del Oeste/Universidad Nacional de San Martín, e-mail:
[email protected])
SIMPOSIO: FEDERALISMO Y POLÍTICA SUBNACIONAL: PERSPECTIVAS COMPARADAS (Eje Temático: Democracia y Elecciones en las provincias argentinas) Área Temática: Política Comparada Sub-áreas temáticas: - Partidos Políticos y Sistemas Electorales. - Partidos Políticos en escenarios provinciales
¿MÁS PASOS, MENOS PARTIDOS? Un análisis del sistema de partidos porteño tras la aplicación de Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias Lic .Fernando Domínguez Sardou (UCA/UNSAM) E-mail:
[email protected] Lic. Gisela V. Toledo (UBA/UNO/UNSAM) E-mail:
[email protected] RESUMEN El presente trabajo indagará en particular lo que ocurre con el sistema de partidos porteño a partir de la introducción de diferentes reglas concernientes a los mecanismos de selección de candidaturas, es decir, las PASO. Para ello, analizará la influencia de la modificación de las reglas electorales en la estructuración del sistema de partidos de la Ciudad de Buenos Aires, pretendiendo dar una primera aproximación al estado de la cuestión, y presentar una metodología de investigación para analizar la evolución del sistema de partidos porteño a la luz de las reformas electorales incorporadas en los últimos años. ABSTRACT This paper focus on what happens with the party system of Buenos Aires City with the introduction of rules concerning the candidates selection: the Open, Simultaneous and Compulsory Primary Election. To study this, this paper will analyze the influence of the modification of the electoral rules in structuring the party system of Buenos Aires City, pretending to give a first approximation to this issue, and present a research methodology to analyze the evolution of the Buenos Aires’ party system considering the electoral reforms incorporated in recent years.
INTRODUCCIÓN. Una Ciudad con cambios en las reglas ante la consolidación de su sistema. Desde la instauración del régimen de elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias (PASO), se abrió un debate respecto a si las mismas tienden a reducir la cantidad de partidos políticos (cfr. Domínguez Sardou, 2013). El presente trabajo indagará en particular lo que ocurre con el sistema de partidos porteño a partir de la introducción de diferentes reglas concernientes a los mecanismos de selección de 2
candidaturas, es decir, las PASO, no solo a nivel nacional, sino también a nivel local. Para ello, analizará la evolución del sistema de partidos políticos en el desarrollo de elecciones nacionales, el desarrollo de elecciones nacionales de medio término simultáneas con elecciones legislativas locales, y el desarrollo de elecciones ejecutivas y legislativas a nivel local. ¿Cómo son los distintos incentivos que presentan las diferentes normas para que los partidos políticos actúen de determinado modo? ¿Cambian las conductas de los partidos políticos en los diferentes niveles? ¿Cuál es la evolución del sistema de partidos políticos porteño? El presente trabajo pretende dar una primera aproximación al estado de la cuestión en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y presentar una metodología de investigación para analizar la evolución del sistema de partidos porteño a la luz de las reformas electorales incorporadas en los últimos años. DE MECANISMOS DE SELECCIÓN DE CANDIDATURAS Y SISTEMAS DE PARTIDOS El proceso de selección de candidatos es uno de los momentos fundamentales de toda contienda electoral. Esto supone la posibilidad de ascender en la estructura del partido así como controlar recursos de poder significativos puesto que la victoria o la derrota electoral de un partido político dependerá en gran medida de quien los haya representado en un contexto de creciente personalización de la política en detrimento de las plataformas de partidos. La manera y el camino en el que se decide quien será el candidato tendría consecuencias importantes sobre el partido mismo, la relación con las alianzas, los electores, y con otras instituciones fundamentales del sistema político. Ese proceso donde los políticos toman esas decisiones puede suponer altos niveles de incertidumbre, de competencias internas, o de supervivencia de estructuras partidarias centralizadas y excluyentes en convivencia con un escenario de competencia democrática. En este sentido Hazan y Rahat (2008) sugieren que los procesos de selección de candidatos no sólo afectan a la política partidista sino que también pueden reflejar la política partidista. En lo que refiere al proceso de selección de candidatos, las decisiones partidarias se vieron modificadas por una serie de reformas en América Latina, que siguiendo la tendencia de algunos partidos europeos desde la década de 1990, argumentaron que se volcarían por una mayor apertura. Flavia Freidenberg y un equipo de la Universidad de 3
Salamanca han detectado este viraje, siendo que en el período anterior a dicha tendencia la literatura sistemática sobre el tema identificaba algunas lagunas en el conocimiento intrapartidista. Freidenberg (2007) en otro trabajo advierte que no obstante el proceso de democratización no mejoró sustantivamente la imagen de los partidos políticos ante la opinión pública, a la vez que no resolvieron los conflictos de liderazgo ni de fragmentación. Tampoco parecería que los militantes se vieran implicados hacia un aumento de su participación así como no se generaría mayor competencia y renovación. La evidencia empírica le sugiere a la autora que en realidad muchos partidos continuaron siendo organizaciones oligárquicas, que excluían de la discusión a los militantes, sin admitir la representación equitativa de sus miembros ni facilitar la regeneración
dirigencial.
Partidos
sumamente
disciplinados,
centralizados
y
cohesionados, con mecanismos excluyentes de selección de candidatos, llegaban a tener mejores performances electorales que otros que no lo eran, lo que amedrentaba la retroalimentación de todo proceso de democratización partidaria. Dado este contexto surge la necesidad de buscar mayores evidencias acerca del proceso de selección de candidatos, teniendo en cuenta sus elementos constitutivos, condicionantes y consecuencias sobre otros aspectos del modus vivendi partidario y del entorno como los efectos sobre el sistema de partidos. Algunas investigaciones hallaron que dentro de algunos partidos tenían aspectos organizativos no necesariamente rígidos y formales; por el contrario primaban discrecionalidades, relaciones personalistas y recursos no partidistas que cimentaban la organización, la selección de candidatos y los objetivos electorales. Muchas veces ese accionar llevaba a ignorar los estatutos o a flexibilizar las reglar procedimentales de acuerdo a la coyuntura electoral. (Levitsky, 2005; Freidenberg y Levitsky 2007) Por otro lado se encuentran una serie de investigaciones que ahondan en los diseños institucionales, particularmente poniendo énfasis en la incidencia de los sistemas electorales. Según estas posturas se plantean el objetivo de descubrir aquellos patrones de interacción entre partidos y su entorno institucional puesto que los sistemas electorales influenciarían en la toma de decisiones partidarias respecto de las candidaturas.
4
Algunas de esos estudios reveladores son el de Siavelis (2005) donde demuestra la clara influencia del particular sistema binominal chileno cuyo procedimiento de selección de candidatos para diputados y senadores radica en una compleja coordinación de alianzas alentadas por las reglas institucionales formales y las situaciones de competencia partidista en cada territorio. En una de las conclusiones a las que arriba el autor es que los sistemas estratégicamente complejos pueden erosionar intentos de establecer métodos más democráticos para la selección de candidatos como elecciones primarias u otros métodos donde se expresen distintos sectores del partido incluyendo, de alguna manera a las bases. (2005:223) Asimismo se evidencia que esta misma complejidad necesita operar con mecanismos informales donde muchas veces es difuso medir su sustentabilidad hacia la consecución de resultados deseados tanto para los dirigentes de los partidos, candidatos y electores. Es así como este sistema aumenta la probabilidad de que se cometan errores estratégicos en la composición de listas y en la votación, ya que en vez de generar transparencia y apertura, la impredictibilidad del sistema estratégicamente complejo y la selección de candidatos por parte de las directivas reducen la legitimidad del sistema electoral y de la política democrática en general. Desde una perspectiva más amplia esta práctica no sólo tiene efectos sobre el sistema de partidos sino sobre la capacidad representativa de la democracia. En otro trabajo Siavelis y Morgenstern (2009) proponen abordar los procesos de selección, elaborando una tipología de diferentes tipos de candidatos, explicando los factores que los producen y el comportamiento político que los mismos llevarán adelante. Así encuentran que los factores institucionales son determinantes y que aún frente a reglas institucionales comunes los partidos pueden adquirir formas diferentes. Entonces variables partidistas y legales se combinan e interactúan con el entorno institucional para explicar el comportamiento político de ejecutivos y legislaturas. En la tipología elaborada la naturaleza de cada arquetipo de candidato (militante, adherente, independiente, personalista y agente de grupo) está determinado por la lealtad (variables legales) que los mismos tienen hacia la dirigencia partidaria, electores o algún grupo social particular como por ejemplo los empresarios.
Es así como cada perfil de
candidato se va a comportar tanto en la campaña electoral como después de la campaña. No obstante este trabajo y relacionándolo con nuestro tema de estudio deja interrogantes en escenarios donde son las mismas reglas electorales las que establecen el 5
mecanismo de selección de candidaturas como dan cuenta los casos de Uruguay pos reforma de 1997 o en Argentina con la sanción final y puesta en marcha de la Ley 26571. El ejemplo de las reformas constitucionales y electorales de estos países dan cuenta de la tesis de Colomer (2003) que postula que son los partidos políticos los que deciden el sistema electoral. Los cambios en un sistema electoral pueden ser promovidos por aquellos partidos con mayor poder de decisión. Los políticos pueden cambiar el entorno en el que compiten modificando las reglas de juego que marcan ese escenario. De este modo el diseño y rediseño de las reglas electorales puede ser un instrumento para incidir en los procesos de selección que tienen los políticos en función de su capacidad para determinar sus modelos de selección con base a valoraciones de costo-beneficio. Esa capacidad se torna relevante porque cada modelo de selección entraña consecuencias positivas y negativas sobre los partidos que varían en intensidad según el lugar relativo de negociación que cada uno posea (Negretto, 2009) La novedad de introducir en territorio sudamericano internas abiertas despertó curiosidad de analizar esta temática. Adriana Gallo (2011) ha observado internas abiertas presidenciales en 5 países (Argentina1, Chile, Colombia, México y Uruguay) afirma que la introducción de este mecanismo respondió a tres argumentos –cuyo cumplimiento no puedo ser observado: a) la necesidad de una participación electoral libre e igualitaria; b) la necesidad de una democratización interna partidaria; y c) la necesidad de candidaturas legitimadas. Asimismo afirma su hipótesis inicial puesto que de alguna manera la introducción de las internas abiertas “afecta la representatividad partidaria en la medida que promueve la desunión de alguno de los vínculos entre los componentes constitutivos de la relación representativa”2 Cabe destacar que sólo en Uruguay este mecanismo era obligatorio: en este caso si bien se observaron las mismas distorsiones mencionadas anteriormente- especialmente el nexo entre el partido político respecto de sus líneas internas- la introducción de las primarias no fue tan perjudicial 1
La introducción de las internas abiertas en este país – el caso de la Alianza en 1998- tal como es tenida
en cuenta en dicha obra no será tenida en cuenta a los fines de este trabajo debido al carácter voluntario de la misma. 2
Siendo estas conexiones: el vínculo entre la ciudadanía y el partido político, el nexo entre el partido
político respecto de sus líneas internas o la relación entre partido político y el representante electo.
6
como en otro países debido principalmente a la institucionalización partidaria, compromiso partidario de la ciudadanía así como en incremento en el escepticismo en la población, los costos del proceso electoral y el estiramiento de las campañas (Gallo; 2011:248:50) Además nota que la simultaneidad, característica compartida con el actual sistema argentino) pese a sus altos costos, pudo haber contribuido a que este mecanismo no sea tan perjudicial como en otros países. Otro detalle a considerar de suma importancia es que en ninguna de estas internas analizadas el voto tenía carácter obligatorio como sí ocurre en las actuales primarias argentinas. Buquet (2009) en su análisis del proceso de selección de candidatos uruguayo sostiene que tras la reforma constitucional de 1997 y la introducción del sistema de elecciones primarias obligatorias no hubo grandes diferencias respecto al sistema anterior existente, aunque se evidencia una diferencia fundamental con el argentino el cual posee un sistema normado de selección de candidatos. Este mismo de alguna manera es similar al doble voto simultáneo que regía la competencia interna de los partidos y se trasladaba a la oferta electoral. Siguiendo el caso uruguayo, Alles (2009) estudia la vinculación entre las reglas electorales y el sistema de partidos. Sostiene que ambos factores tienen una “relación interactiva” (Alles 2009:113). En principio los partidos predominantes instauraron un sistema electoral que incentivara la competencia bipartidista, luego cuando se incorporó otro actor de peso como el Frente Amplio las reglas fueron modificadas por otras más inclusivas que pudieran reducir los costos de una posible derrota. Es así como el autor vincula la modificación posterior del sistema de partidos uruguayo a la modificación de las reglas electorales. Introduciéndonos en lo referente al sistema de partidos en Argentina varios autores analizan al mismo desde el aspecto del federalismo3 intrínseco como factor clave para su desnacionalización y territorialización (Abal Medina y Calvo, 2001; Calvo
3
Entendido siguiendo a Leiras (2007) como una forma política híbrida y compleja. Debe ser
comprendido dentro de un continuo sistema de decisión ordenado de acuerdo con la influencia que en cada uno de ellos ejercen los intereses agrupados en secciones del territorio. La hibridez resulta de la combinación de criterios personales y territoriales en la organización de las instituciones de representación política.
7
y Escolar, 2005; Cheresky -comp.-, 2006; Suarez ~ Cao 2006; Abal Medina –comp.-, 2011). Leiras (2007) explica que la fragmentación del sistema de partidos en Argentina se da a partir de las condiciones de competencia tanto inter- partidaria como intrapartidaria en los principales partidos políticos de la segunda mitad de la década de 1990 y principio de la primer década de 2000. El escenario de este proceso se da en un juego continuo del nivel nacional, provincial y municipal o local donde hay repercusión mutua de las decisiones tomadas en cada una de estas esferas. Así se puede observar la figura clave de los líderes locales y cómo interactúan esos escenarios con la arena nacional en un marco de desnacionalización del sistema de partidos y la influencia en la fragmentación de la crisis económica, política y de representación de 2001. Gibson y Suarez ~ Cao nos acercan un punto de partida para definir a los sistemas federalizados de partidos teniendo en cuenta estos dos niveles: “además del sistema nacional de partidos, que está organizado para la captura de los cargos nacionales, un sistema de partidos federalizado contiene sistemas subnacionales de partidos organizados para la captura de cargos locales. Sus propiedades sistémicas pueden ser congruentes o incongruentes con el sistema de partidos nacional” (Gibson, Suarez~Cao 2010:5) Cabe aclarar que la competencia por los cargos locales está reglada por las constituciones, leyes electorales y procedimientos específicos por cada jurisdicción subnacional y en base a ello los autores aclaran que es un indicador primario de la autonomía del subsistema el grado en que las autoridades territoriales pueden escribir las leyes electorales de manera independiente. Otra característica para resaltar es que un partido político como componente de un sistema o subsistema puede funcionar simultáneamente (inclusive en tiempo) en ambas arenas de competencia y tener distintos patrones de interacción. Nuevamente vemos la interacción entre las instituciones y reglas electorales y la influencia en el sistema de partidos. Habría que ahondar como operan en Argentina los procesos de selección de candidatos que veníamos desarrollando en párrafos anteriores. Hay algunos trabajos que indagan sobre reclutamiento y selección de candidatos en Argentina como los de De Luca, Jones y Tula (2002, 2003, 2008, 2009) especialmente en la arena legislativa, enfatizando el lugar que ocupan como oposición u oficialismo. Sin embargo, con la excepción del trabajo de Galván (2008), prácticamente no hay
8
estudios que enfaticen en la vinculación entre mecanismos de selección de candidaturas y sistemas de partidos a nivel subnacional en la Argentina. REFORMAS POLÍTICAS COMPARADAS: ¿QUÉ CAMBIÓ A NIVEL NACIONAL Y EN LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES?. La aguda crisis política argentina que explota en 2001 incrementó los reclamos de democratización de los partidos políticos. La presentación de candidatos
a
elecciones constituye una de las funciones fundamentales y más visibles de los partidos políticos. Es así que la adopción de normas legales que obligaran a los partidos políticos a utilizar mecanismos de selección abiertos, que trascendiera las fronteras partidarias, para elegir a los candidatos a cargos públicos, pasó de encabezar los reclamos en medios de comunicación y organizaciones no gubernamentales al gobierno como medidas centrales de una reforma política. Es por ello que en el año 2002 se sanciona la ley 25.611 que establece internas abiertas, obligatorias y simultáneas que debutan en las elecciones legislativas de 2005. No obstante su implementación no produjo efectos significativos en el sistema político. Por un lado la norma sufrió varias modificaciones que en los hechos la redujo a una mera prohibición para los partidos que quisieran realizar internas cerradas, eligiendo a sus candidatos por medio del voto de sus afiliados. Al restringir su aplicación a aquellos partidos que presentaran más de una fórmula, cualquier otro mecanismo de selección de candidatos (incluyendo acuerdos de cúpulas o congresos partidarios) permanecieron habilitados como lo habían hecho siempre. En muchos casos, los partidos eludieron las internas presentando más de una lista en la elección en general (Dominguez Sardou, 2013; Galván 2007, 2009, 2011) La demanda de oxigenar a los partidos políticos y acercarlos a la sociedad estuvo lejos de verse promovido por la reforma. Tal vez un triunfo de esta normativa haya sido la consagración del principio según la cual el Estado puede establecer regulación para la selección de candidatos partidarios. (Oliveros – Scherlis; 2007). Lo acontecido tras la implementación de este procedimiento que no incentivó a fortalecer el vínculo representativo, a la apertura y renovación dirigencial de los partidos, ni su acercamiento con la ciudadanía, lo cual provocó que primero fuera suspendida hasta que en 2006 se estableció su derogación final.
9
En el año 2009, antes de que asumieran los legisladores electos en octubre y dada la mayoría parlamentaria que gozaba hasta ese momento el oficialismo (Frente para la Victoria- FPV, fuerza de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner) se sancionó la Ley 26.571 denominada “Ley de democratización de la representación política, la transparencia y la equidad electoral” que instituyó las primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO, de ahora en adelante) y que además introdujo modificaciones a la Ley orgánica de los partidos de los partidos políticos, el Código nacional electoral y la ley de financiamiento de los partidos políticos. La principal novedad de la PASO respecto de otras experiencias en América Latina y que comparte con Uruguay, es someter a todos los partidos políticos a abrir el proceso de selección interna de sus candidaturas y además en el mismo día. Como exclusividad en Argentina se establece la obligatoriedad para todos los ciudadanos, contemplado también en la concepción de obligatoriedad del voto en las elecciones generales. Otro elemento para destacar es que por ser una ley nacional dentro de un marco federal de gobierno sólo rige para la selección de candidaturas nacionales (Presidente-vicepresidente; Senadores; diputados). No obstante las provincias pueden adherir a la ley. Siguiendo a Freidenberg (2009) como se ha mencionado en párrafos anteriores, los objetivos de las reformas en función de la selección de candidatos fueron, como la denominación de la ley observada claramente lo indica, democratizar la representación política, generar mayor niveles de transparencia partidaria y otorgar en la competencia electoral el principio de equidad. En este sentido, Domínguez Sardou (2013) remarca algunas directrices de la ley que son asimismo elementales para reflexionar en el proceso de selección de candidatos contenidos en dicho marco jurídico y en su influencia en el sistema de partidos. Lo primero que hay que considerar es que esta ley “encorsetaría” a los partidos políticos en tanto la creación de nuevos partidos tiene mayores costos. Los requisitos para formar un partido político previo a la reforma eran contar con la adhesión del 4 por mil de inscriptos en el padrón electoral del distrito correspondiente. La introducción de la reforma tiene para la creación de un partido político dos etapas: una de formación que requiere de la adhesión del 4 por mil de inscriptos en el padrón del distrito en un plazo de 150 días. Para que un partido sea nacional, debe cumplir este requisito en al menos 5 distritos. (Título ll de la ley 23.298: “Ley orgánica de los partidos políticos”) Se establecen también causales de caducidad de los partidos cuando no se realizan internas 10
partidarias por 4 años consecutivos, la no presentación en dos elecciones nacionales consecutivas (previo a la reforma eran tres elecciones), y no alcanzar en dos elecciones consecutivas el 2% del padrón electoral del distrito. Asimismo es otra condición mantener el 4 por mil de los inscriptos del padrón del distrito. Del mismo modo un partido nacional debe seguir con estas condiciones en al menos 5 distritos puesto que si no lo hace pierde su alcance de partido nacional. Por otra parte, no pueden ser reconocidos los nuevos partidos políticos que presenten entre sus afiliados, a ex afiliados de un partido político caduco, si es que éstos representan el 50% o más del nuevo padrón partidario. Por otro lado las PASO significan el camino previo que debe atravesar toda lista que quiera presentarse a competir en las elecciones nacionales para las 3 categorías mencionadas. Todos los ciudadanos en calidad de electores habilitados están obligados a concurrir a votar y dirimir esas precandidaturas. Si una lista no lleva internas, debe también como condicion sine qua non participar en las PASO para poder competir en la elección general. Otro factor que deben pasar las listas es el umbral legal del 3% de los votos válidos emitidos en el distrito en el cual se presenta, barrera que implica poder participar o no de la elección general. Para presentarse en las primarias los avales que se establecen para las precandidaturas a diputados y senadores son de 2 por mil del padrón electoral del distrito que corresponda, o el 2 por ciento del padrón de afiliados de su partido o alianza. En el caso de las precandidaturas presidenciales tienen que contar con el aval de un por mil del padrón electoral, incluyendo ciudadanos domiciliados en al menos cinco distritos. Cada partido o alianza debe contar con su propia Junta electoral que se encargará de oficializar las listas y de proclamar a los precandidatos y candidatos definitivos de acuerdo a lo estipulado por los partidos políticos y las juntas electorales. Este espacio quedaría como una instancia de resolución propia de los partidos de las discrepancias que puedan suscitare dentro de los partidos y alianzas para la nominación de los candidatos. Las PASO nacionales se estrenaron el 14 de agosto de 2011 con una participación electoral de 78,7% del padrón electoral4, lo que implicó un 7% más que la 4
Fuente: Datos suministrados por la Dirección Nacional Electoral
11
concurrencia en las elecciones legislativas de 2009 y un freno al descenso de participación electoral registrada desde 1983 (Tagina, 2013:182) Se podría leer estas primeras PASO como un anticipo de los resultados que fueron en las elecciones generales de octubre puesto que las 10 fuerzas políticas
que oficializaron pre-
candidaturas para presidente y vicepresidente en las PASO, presentaron en cada caso una única fórmula producto de negociaciones de los líderes partidarios antes de las primarias. En las PASO nacionales habían adherido al régimen cuatro provincias (Buenos Aires, Entre Ríos, San Juan y San Luis) las cuales sometieron a procedimientos más o menos similares5 de selección de candidatos a todos los cargos del distrito que se eligieron en octubre de 2011. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la ley que da origen a las PASO distritales se sancionó el 9 de diciembre de 2013 y fue promulgada casi un mes después. En su artículo 1° declara como objeto la selección de candidatos, dado que toda agrupación política que pretenda competir para la elección de autoridades debe participar de las elecciones primarias, en un solo acto electivo inclusive aquellas agrupaciones cuya presentación de listas sea una sola. Este procedimiento se aplica para los candidatos a Jefe de gobierno, Diputados y miembros de las juntas comunales. La ley exige que se presenten adhesiones para la postulación de pre candidaturas las cuales son en el cargo de Jefe de gobierno y diputados de al menos mil inscriptos en el padrón general, de los cuales al menos un diez por ciento (10%) deben ser afiliados al partidos político o a algunos de los partidos que integran la alianza. En el caso de las adhesiones para miembros de las juntas comunales se estipulan un número de electores de no menos de dos por mil de los cuales al menos un diez por ciento (10%) deben ser afiliados al partido político o a algunos de los partidos que integran la alianza. Para la conformación de las Juntas electorales partidarias se respeta lo dispuesto por la carta orgánica del partido o bien el acta de constitución de la alianza. Las Juntas tienen la función del reconocimiento y la oficialización de las listas de precandidatos, así como la comunicación de la lista ganadora.
5
Es necesario destacar el caso entrerriano, ya que no establecía umbral y solo participaban de las primarias aquellas fuerzas en las que había más de una precandidatura..
12
Para la elección del candidato a Jefe de gobierno de cada agrupación política se establece la elección directa y a simple pluralidad de sufragio entre todos los pre candidatos de dicha categoría. El proclamado ganador tiene un plazo de 48 horas para elegir a su compañero de fórmula (Art.39 de la Ley 4894) completando el binomio de candidatos a Jefe y Vice jefe de gobierno (Art. 96 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Bueno Aires). Puesto que el ganador no puede optar por aquellos otros pre candidatos que hayan participado en las elecciones primarias de otras agrupaciones políticas se puede leer esta potestad que adquiere el candidato a Jefe de Gobierno para sopesar y contener
posibles “heridas” al interior del partido o alianza después de los
resultados electorales de las primarias, facilitando la negociación, y generando un incentivo para que los distintos sectores internos midan sus fuerzas en las elecciones primarias. En el caso de las categorías de diputados y Miembros de las juntas comunales, se establece para la conformación final de la lista de candidatos la aplicación del sistema D´Hondt entre todas las listas de precandidatos participantes para cada categoría. También se establece un umbral electoral que todas las agrupaciones políticas deben superar considerando el total de votos de todas sus listas. El porcentaje es uno y medio por ciento (1,5%) de los votos válidamente emitidos para cada categoría. Se podría considerar esta medida como un umbral relativamente bajo. El debut de las PASO de la Ciudad de Buenos Aires que cuenta con 2.556.373 electores6 se produjo el 26 de abril de 2015 envueltas de otras novedades que se suscitaron en el proceso de reformas electorales como fue, finalmente para las elecciones generales del 5 de julio, la aplicación de la boleta única y aplicación de nuevas tecnologías (Boleta única electrónica). EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS PORTEÑO (1995-2015) Existen análisis recientes –destacando entre ellos el de Facundo Cruz (2015)que indican que “(…)se ha normalizado (…) un sistema de partidos con características propias”. Prácticamente todos ellos, indican que desde la crisis de 2001 –y en línea con lo que señalaba Torre (2003)- los partidos políticos colapsan como institución. Esta falta 6
Datos suministrados por la Dirección General Electoral de la Ciudad de Buenos Aires
13
de representatividad, hace que la oferta política aumente, participando en elecciones toda clase de partidos políticos y candidaturas. En el caso concreto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, varios factores facilitan el surgimiento de numerosas candidaturas políticas. Por un lado, la amplia magnitud de distrito (se eligen entre 12 y 13 diputados nacionales por elección, y en ese momento, 60 legisladores) hace que haya más bancas a distribuir, y por ende, para conseguir una banca, se necesiten –al menos proporcionalmente- menos votos. La concentración física el electorado, dada la extensión del distrito, asimismo, facilita la logística y reduce los costos, a diferencia de otros distritos con magnitudes de distrito similares, pero con mayor extensión y distribución territorial del electorado (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe). Por otra parte, debido a la ausencia de umbral en la categoría de legislador, en 2000, 11 fuerzas ingresaron a la Legislatura Porteña. Pese a esto, el Número Efectivo de Partidos no refleja tal diversidad, ya que en la Legislatura para las elecciones de 2000 es de 3,56 (contemplado según la cantidad de escaños distribuidos) (Ver cuadro 1). Siguiendo a Facundo Cruz (2015), desde el triunfo del PRO en 2007, el sistema de partidos de la Ciudad Autónoma se estabiliza, tendiendo a acercarse el NEP a 3 partidos efectivos, pareciéndose a un Pluralismo moderado al estilo descripto por Sartori (1976). Sin embargo, es necesario señalar que el NEP en elecciones a Jefe de Gobierno tuvo su punto más alto en 2003, y sólo fue de 3,59. En este sentido, adquiere un rol fundamental ver quién es el “alfa” de la boleta electoral –como los denomina Burdman (2010)7-, es decir, el candidato que ocupa el lugar visual más importante en la boleta, siendo el de mayor reconocimiento. A priori, la categoría donde se encuentran los “alfas” de la elección en su conjunto, pareciera tratarse de la categoría con un NEP más bajo, observándose este fenómeno en todas las elecciones analizadas. Por otra parte, se observa de manera sostenida, hasta la introducción de las PASO y las reformas políticas antes mencionadas, y en línea con lo mencionado anteriormente sobre el rol de los “alfa”, es que el NEP era sustancialmente mayor para cargos
legislativos
de
representación
proporcional (Diputados
Nacionales
y
Legisladores) que para cargos ejecutivos. Esto se puede explicar en gran medida por el fenómeno de las “listas colectoras”. Mustapic, Scherlis y Page (2011) definen a las 7
Si bien Burdman realiza su análisis en función de las elecciones legislativas nacionales de medio término, consideramos que podemos aplicar su enfoque de análisis de distribución de las candidaturas en las boletas electorales.
14
“listas colectoras” como “el conjunto de listas de diversos partidos que presentan candidatos propios (diferentes) para una cierta categoría (por ejemplo, diputados nacionales) pero que adhieren a una misma lista de candidatos para otra categoría (por ejemplo, presidente) en la que no presentan candidatos propios.” Se denominan colectoras, puesto que el candidato del cargo superior “que recibe la adhesión de las distintas listas suma (colecta) votos de diferentes partidos sin necesidad de negociar y formalizar una alianza que los integre a todos, mientras que cada una de las listas colectoras se beneficia del “arrastre” del candidato al cargo de mayor jerarquía” (Mustapic, Scherlis y Page, 2011:5). A nivel nacional, la ley 26.571 no establece restricciones para este tipo de listas, y el decreto 443/2011, deja explícitamente habilitada la posibilidad de presentar “listas de adhesión”, nuevo nombre formal de este fenómeno de listas colectoras, estableciendo legalmente la posibilidad para la participación de múltiples listas adheridas a una candidatura presidencial. En la Ciudad de Buenos Aires, la norma no menciona nada respecto a esta cuestión. La gran cantidad de listas colectoras que se presentaron en las elecciones de 20038 explica parcialmente el aumento del NEP en relación con la categoría Jefe de Gobierno: mientras que para la primera el índice fue de 3,59, para la segunda fue de 10,33 según cantidad de votos y de 8,91 según cantidad de escaños. Este fenómeno que siempre estuvo presente en las elecciones de la Ciudad –y que en gran medida es el causante de las diferencias de NEP entre cargos legislativos y cargos ejecutivoscomienza a disminuir, presentándose cada vez menos listas colectoras, llegando a una sola en las elecciones de 2013 y ninguna en las elecciones de 2015. En este sentido, los altos costos de entrada para un partido político dificultan su participación, y hacen que sea un recurso más excepcional que habitual. La consecuencia de ello, es que el NEP disminuye a números muy cercanos a los mínimos registrados (en el año 1997), y al mismo tiempo, la diferencia en el NEP entre cargos ejecutivos y legislativos es la menor registrada. Las reglas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen una principal diferencia frente a las nacionales: el candidato a vicejefe de gobierno se designa después 8
Para legisladores de la Ciudad, aparte de la lista “oficial” del Frente Compromiso para el Cambio, Mauricio Macri en 2003 fue acompañado por las listas del Frente de la Esperanza Porteña, la Alianza de Centro y el Movimiento Generacional Porteño. Aníbal Ibarra, en cambio, sumó a la “oficial” Fuerza Porteña, el Partido de la Ciudad y el Partido de la Renovación Democrática.
15
de la celebración de las primarias y no antes. Esto genera un incentivo para la postulación de más candidatos, a la espera de poder negociar un lugar en la fórmula. Por ello, si contásemos a cada precandidato como un partido político, el NEP treparía a 5,81 (frente a 3,14 contando a los partidos políticos que se presentaron). Sin embargo, a nivel legislativo, como el reparto se hace por sistema D’Hondt, y no por designación del ganador, existen menos incentivos para ir con listas en competencia. Es así que el NEP modificado, contando a cada lista como si fuese un partido político, es de 3,37 (frente a 3,22 contando a las fuerzas políticas que postularon candidaturas).
CONCLUSIONES Coincidiendo con Cruz (2015), el sistema de partidos políticos porteño está en vías de estabilización. La introducción de elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias juega un rol clave en ello. A partir de determinadas innovaciones normativas (umbral para acceder a candidaturas, candidatura a vicejefe de gobierno vacante en las PASO, sistema D’Hondt para definir las listas legislativas, etc.), los partidos políticos tienen incentivos para competir en las primarias, lograr una coordinación previa a las PASO para competir en ellas y no en múltiples partidos políticos, lo que redunda en la consolidación de un sistema más moderado en cuanto al número de partidos políticos. Otro factor crucial es la disminución de listas de adhesión o listas colectoras. Desde el 2003, la cantidad de listas colectoras ha ido disminuyendo, llegando a su punto más bajo tras la implementación de las PASO. Sin embargo, la diferencia de incentivos para definir las candidaturas tras las elecciones PASO con las elecciones nacionales, sumado a la existencia de una regulación clara para estas listas, facilita que a nivel nacional existan estas colectoras. Sin embargo, las mismas sólo se observaron en elecciones presidenciales y legislativas, y no en elecciones de medio término. En estos casos, el “alfa” era alguien local, y pugnaban por algún salto (Burdman, 2010), a diferencia de la ejecutiva, donde buscaban efectivamente el cargo. Desde la crisis de 2003, el sistema de partidos político porteño se fragmentó, y aunque esta fragmentación fue disminuyendo con el transcurrir de nuevas elecciones, a nivel legislativo, el número efectivo de partidos no disminuyó a niveles similares a los 16
de listas ejecutivas hasta la incorporación de las PASO. Sin embargo, las PASO a nivel local en la Ciudad brindan una herramienta que permite incorporar la diversidad: con las PASO se registró el mayor número de postulantes a la jefatura de gobierno, solo comparable a 2003. Es necesario analizar la evolución del sistema de partidos con el pasar de más elecciones, para ver si estos primeros efectos encontrados se consolidan con el devenir de más procesos electorales. Asimismo, tampoco se puede obviar la incorporación de tecnologías en el proceso de votación (Boleta Única Electrónica) que pudieron haber también influido en la estructuración del sistema de partidos a partir de la última elección. Es por ello que, aunque es evidente que la introducción de normas que regulan la selección de candidaturas alteran el sistema de partidos políticos, la continuación de este trabajo, y otros estudios, no pueden aislar el análisis del sistema de otras situaciones, como por ejemplo la pretensión presidencial del partido de gobierno en la Ciudad, la existencia de un partido/fuerza política que ocupa el gobierno nacional pero no el de la Ciudad, y una tercera fuerza que nuclea al radicalismo y sectores progresistas no alineados con el gobierno nacional; o también el ciclo electoral en los distintos niveles.
17
ANEXOS CUADRO 1 – Número efectivo de partidos en la Ciudad de Buenos Aires (19952015)(*) Diputados Elección
1995
Presidente
Senadores
Nacionales(**)
Nacionales
Según
Según
votos
bancas
4,38
3,27
2,61
1996
2,65
2,60
1,90
3,13
1,95
2000 2001
9,96
5,12
2003 (2)
5,37
4,00
2005
4,72
2,77
2003 (1)
8,34
4,11
6,04
10,06
6,00
4,79
3,31
2011 (1)
2011 2011 (2) PASO 2013 2013
Según votos
Según bancas
4,40
3,18
2,68
2,23
2,79
4,14
3,56
3,59
10,33
8,91
5,06
3,17
4,02
3,28
4,87
3,78
4,72
3,60
4,72
3,60
3,22
2009
PASO
Legisladores(***)
5,60
2007 (1) 2007 (2)
Gobierno
3,56
1997 1999
Jefe de
3,14 5,30
6,90
4,30
5,80 3,98
3,98
3,47
3,64
PASO 2015 (1) 2015(1)
3,60
2,86 3,14
3,22
3,10
3,33
2,88
(*) No se incluyen las elecciones PASO nacionales y generales de 2015, por no haber sido realizadas aún a la fecha de realización del presente estudio. (**) En 1995, 1999, 2003, 2007 y 2011, se eligen 12 diputados nacionales, mientras que en 1997, 2001, 2005, 2009 y 2013 se eligen 13.
18
(***) En 1996, se eligen Convencionales Constituyentes. Desde 1997 hasta 2003 inclusive, se eligen 60 legisladores por elección, mientras que desde 2005 en adelante, se eligen 30. Fuente: Elaboración propia, en base datos de la Dirección Nacional Electoral, la Dirección General Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Atlas Electoral de Andy Tow.
19
BIBLIOGRAFÍA
ABAL MEDINA, Juan Manuel (comp.). 2011. La política partidaria en Argentina: ¿Hacia la desnacionalización del sistema de partidos?, Buenos Aires, Prometeo Libros.
ALLES, Santiago M. 2009. ¿Duverger cabeza abajo? Reglas electorales y Sistema de Partidos en Uruguay. En Miríada. Investigación en Ciencias Sociales, Año 2, N° 3, Buenos Aires.
BETTCHER, Kim Eric. 2005. Factions of Interest in Japan and Italy: The Organizational and Motivational Dimensions of Factionalism. En Party Politics, V. 11 Nº 3.
BUQUET, Daniel. 2009. Selección de candidatos presidenciales y fraccionalización partidaria en Uruguay (1942-2004). En FREIDENBERG, Flavia y ALCÁNTARA SAEZ, Manuel (Eds.). Selección de Candidatos, Política Partidista y Rendimiento Democrático. México, Tribunal Electoral del Distrito Federal, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Iberoamérica.
BURDMAN, Julio. 2010. Alfas, ranas y testimoniales: la cultura política de las elecciones legislativas de medio término en Argentina. En PostData – Revista de Reflexión y Análisis Político, Vol. 15 N° 1, Abril de 2010.
CALVO, Ernesto y ESCOLAR, Marcelo. 2005. La nueva política de partidos en Argentina: crisis política, realineamientos partidarios y reforma laboral., Buenos Aires, Prometeo Libros.
CHERESKY, Isidoro (comp.). 2006. La política después de los partidos., Buenos Aires, Prometeo Libros
CRUZ, Facundo. 2015. Habemus sistema. En Bastión digital. Disponible en: http://ar.bastiondigital.com/notas/habemus-sistema (última vez visitado: 26/7/2015)
DE LUCA, Miguel; JONES, Mark P. y TULA, Ma. Inés. 2002. Back rooms or ballot boxes? Candidates nomination in Argentina. En Comparative Political Studies, Vol. 35 Nº 4.
20
DE LUCA, Miguel; JONES, Mark P. y TULA, Ma. Inés. 2003. Partiti e primarie: la selezione dei candidati in Argentina. En Quaderni dell’Osservatorio Elettorale, Nº 49.
DE LUCA, Miguel; JONES, Mark P. y TULA, Ma. Inés. 2008. Revisando las consecuencias políticas de las primarias. Un estudio sobre las elecciones de gobernador en la Argentina. En PostData – Revista de Reflexión y Análisis Político, N° 13, Buenos Aires.
DE LUCA, Miguel; JONES, Mark P. y TULA, Ma. Inés. 2009. De internas, aparatos y punteros. La selección de candidatos a diputados nacionales en Argentina, 1983-2005. En FREIDENBERG, Flavia y ALCÁNTARA SAEZ, Manuel (Eds.). Selección de Candidatos, Política Partidista y Rendimiento Democrático. México, Tribunal Electoral del Distrito Federal, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Iberoamérica.
DOMINGUEZ SARDOU, Fernando. 2013. Análisis de las estrategias de disidencia en el Peronismo tras la reforma política (2011). Trabajo presentado en el XI Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), Paraná, 17 al 20 de julio de 2013.
DUVERGER, Maurice. 1969. Los partidos políticos., México, Fondo de Cultura Económica.
GALLO, Adriana. 2006. Participación ciudadana, democratización partidaria y legitimación de candidaturas: La trilogía de la reforma política en América Latina. En Revista Debates Latinoamericanos, Año 4, N° 6, Buenos Aires.
GALLO, Adriana. 2011. Internas abiertas y representatividad democrática: análisis y comparación de los casos pioneros en América Latina. Buenos Aires, Prometeo Libros.
GALVÁN, Facundo. 2007. Peronismo vs. Peronismo. Facciones y estrategias electorales (1983-2005). Trabajo presentado en el VIII Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), Buenos Aires, 6 al 9 de noviembre de 2007.
GALVÁN, Facundo. 2008. Organización partidaria y faccionalismo a nivel municipal. Comparando los casos de Alta Gracia, Bragado, Lanús, Quilmes y San Miguel (2003-2007). En Miríada. Investigación en Ciencias Sociales, Año 1, Nº 1, Buenos Aires. 21
GALVÁN, Facundo. 2009. ¡Vamos por afuera! Un análisis de los factores que favorecieron las disidencias electorales en el peronismo (1983-2007). Trabajo presentado en el IX Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argetnina de Análisis Político (SAAP), Santa Fe, Agosto de 2009.
GALVÁN, Facundo. 2011. ¿El sello importa? El rol partidario de los ejecutivos nacionales y provinciales a la luz de las listas peronistas disidentes (1989-2009). En Postdata – Revista de reflexión y análisis político, N°16, Buenos Aires.
GIBSON, Edward; SUARÉZ~CAO, Julieta. 2010. Federalized party systems and subnational party competition: Theory and an empirical application to Argentina. En Forthcoming in Comparative Politics, N° 43
JACKISCH, Carlota 1993. Los sistemas electorales, sus características y consecuencias políticas. El caso argentino. Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung – CIEDLA.
LEIRAS, Marcelo. 2007. Todos los caballos del rey. La integración de los partidos políticos y el gobierno democrático de la Argentina, 1995-2003., Buenos Aires, Prometeo Libros.
LEVITSKY, Steven. 2005. La transformación del justicialismo. Del partido sindical al partido clientelista, 1983-1999., Buenos Aires, Siglo XXI.
LIJPHART, Arend. 1987. Las democracias contemporáneas., Barcelona, Ariel.
LIJPHART, Arend. 1992. Las consecuencias políticas de las leyes electorales, 1945-1985. En Estudios Públicos, N° 46, Santiago de Chile.
MUSTAPIC, Ana M.; SCHERLIS, Gerardo y PAGE, María. 2011. De colectoras, espejos y otras sutilezas. Claves para avanzar hacia una oferta electoral más transparente. Documento de Políticas Públicas – Recomendación n° 90. Buenos Aires,
CIPPEC.
(Disponible
en
http://cippec.org/oear/wp-
content/uploads/2015/02/DPP-90.Recomendacion.-De-colectorasespejos-y-otrassutilezas.pdf. Consultado por última vez el 12/7/2015, 14:16)
NEGRETTO, Gabriel.2009. “La Reforma Electoral en América Latina. Entre el Interés Partidario y las Demandas Ciudadanas.” En Serio Toro e Ignacio Walter (eds.), Reforma
del
Sistema
Electoral
Chileno, Santiago
de
Chile:
PNUDCIEPLAN- CEP, pp. 63-103
22
NOHLEN, Dieter. 1994. Sistemas Electorales y Sistemas de Partidos., México, Fondo de Cultura Económica
NORRIS, Pippa. 2004. Electoral Engineering. Voting rules and political behavior. Cambridge University Press.
PANEBIANCO, Angelo. 1982. Modelos de partidos. Organización y poder en los partidos políticos. Madrid, Alianza Universidad.
PASQUINO, Gianfranco. 2004. Sistemas políticos comparados., Buenos Aires, Bononiae Libris.
SARTORI, Giovanni. 1976. Partidos y Sistemas de Partidos, Buenos Aires, Alianza.
SARTORI,
Giovanni.
1994.
Ingeniería
Constitucional
Comparada.
Una
investigación de estructuras, incentivos y resultados., México, Fondo de Cultura Económica
SIAVELIS, Peter. 2005. La lógica oculta de la selección de candidatos en las elecciones parlamentarias chilenas. En Estudios Públicos, N°98, Santiago de Chile.
SIAVELIS, Peter y MORGENSTERN, Scott. 2009. Reclutamiento y selección de candidatos en América Latina: un marco para el análisis. En: FREIDENBERG, Flavia y ALCÁNTARA SAEZ, Manuel (Eds.). Selección de Candidatos, Política Partidista y Rendimiento Democrático. México, Tribunal Electoral del Distrito Federal, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Iberoamérica.
TAGINA, María Laura, 2013. Argentina 2011: Fragmentación opositora y reelección presidencial. En: ALCÁNTARA SÁEZ, Manuel y TAGINA, María Laura (Eds.) Procesos políticos y electorales en América Latina 2010-2013. Ciudad de Buenos Aires, EUDEBA.
TORRE, Juan Carlos. 2003. Los huérfanos de la política de partidos. En Desarrollo Económico, Vol. 4, N° 116, Buenos Aires.
FUENTES PRIMARIAS DEL PERÍODO ANALIZADO
Datos obtenidos de la Dirección Nacional Electoral (www.elecciones.gob.ar)
Datos obtenidos de la Dirección General Electoral de la Ciudad de Buenos Aires (www.buenosaires.gob.ar)
23
Datos obtenidos del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires (www.eleccionesciudad.gob.ar)
Datos obtenidos del “Atlas Electoral” de Andy Tow (www.andytow.com)
24
