Más allá del gas: Entre la base estrecha y la base ancha

Más allá del gas:
Entre la base estrecha y la base ancha[1]



Fernanda Wanderley




I. INTRODUCCIÓN

El crecimiento exponencial de las reservas probadas y probables de gas
natural, el incremento notable de las recaudaciones fiscales y la
emergencia de una moderna economía de servicios en torno a las principales
transnacionales del gas son los síntomas visibles de la consolidación
progresiva de la "Bolivia del gas natural". La renovada afición por la
explotación de los recursos naturales resucita una larga memoria nacional
caracterizada por la dependencia de un patrón de desarrollo monoproductor.
En los últimos años el debate se ha centrado, por un lado, sobre la
necesidad de transformar las reglas del juego político y, por el otro,
sobre el gas natural y sus múltiples usos. Más allá del debate coyuntural
sobre el rol del Estado en la economía, parece ser de importancia evaluar
qué significa el mayor peso de la "economía del gas" desde una perspectiva
histórica y discutir las condiciones actuales para consolidar la "economía
más allá del gas".

El presente trabajo analiza las características del patrón de desarrollo
boliviano y las causas de la persistencia de una economía de base estrecha.
Proponemos que el patrón de desarrollo monoproductor se ha sostenido sobre
diferentes modelos de gestión y que el reto actual está en la capacidad
estatal para construir una economía diversificada y articulada "más allá
del gas". Con el despegue de la diversificación de las exportaciones en los
últimos años se abre una oportunidad histórica para transitar de una
"economía de base estrecha" a una "economía de base ancha". Lo que está en
juego es la multiplicación de sectores y actores productivos con capacidad
de inserción en nichos del mercado internacional y de generación de una
dinámica económica interesante en los sectores que les proveen insumos y
servicios. Detrás de este reto se apuesta por un gran impacto
redistributivo y también de crecimiento a favor de la base de la pirámide
productiva. Para ello se analiza los efectos de las diversas vías de
exportación sobre el ingreso, el empleo y las articulaciones al interior
del mercado nacional.



II. EL PATRÓN Y EL MODELO DE DESARROLLO

El debate sobre los desafíos de la economía boliviana ha girado sobre el
rol del Estado en la economía. Sin embargo, antes que una discusión
profunda sobre el tipo de Estado y su rol en la construcción de una
economía de mercado competitiva e inclusiva socialmente, estuvimos
entrampados en una disyuntiva estrecha: más Estado o más mercado. Se
suponía que la supremacía de uno de los mecanismos de asignación y
distribución de la riqueza sería suficiente para generar crecimiento
sostenido y más equitativo. Estamos en un nuevo momento del debate político
y son muchas voces que plantean que el "patrón" de desarrollo, más que el
"modelo", es el problema estructural de la economía boliviana. El presente
trabajo comparte esta posición: si el patrón de desarrollo no cambia, más
allá de las variantes liberales, mixtas o nacionalistas, Bolivia seguirá
siendo uno de los países más pobres y desiguales de América Latina.

Argumentamos que las características estructurales de la economía boliviana
– bajo nivel histórico de crecimiento económico, baja productividad y
competitividad, concentración en pocos productos exportables,
desarticulación entre sectores transables y no transables y la persistencia
de la pobreza y desigualdad social – se explican por una sobre
concentración del desarrollo bajo una lógica económica, social y política
asociada a la explotación de recursos naturales. La discusión que
proponemos a continuación plantea que si bien es insuficiente quedar en la
disyuntiva – más mercado o más Estado – el tipo de Estado y la forma cómo
este se articuló con el sector privado fue central en la persistencia del
patrón de desarrollo centrado en la dependencia monoproductora.

¿Qué entendemos por patrón de desarrollo y modelo económico? Patrón se
refiere a la manera en la que se vinculan, funcionan, cooperan u obstruyen
los factores de producción de una economía, en un contexto de ventajas o
desventajas competitivas, que dinamizan o no dicho entramado productivo. El
patrón describe, por un lado, la dotación de factores (¿somos un país rico
en capital?, ¿tecnología?, ¿mano de obra?, ¿recursos naturales?) y por el
otro define el futuro a que queremos llegar dado las condiciones que
tenemos en el presente (¿seremos un país proveedor de materias primas o
apostamos a competir sobre una base diversificada y con más agregación de
valor?). Se lo puede hacer con un Estado fuerte e interventor, desde una
visión que le dé más poder a las fuerzas del mercado, o desde una visión
mixta que combina Estado y mercado. De esta manera, el patrón viene a ser
el "qué" y el modelo termina siendo el "cómo". Así el modelo económico es
la manera en la cual se administra el patrón de desarrollo. En otras
palabras, el modelo es la forma, mientras el patrón es el contenido, la
sustancia. (Gray Molina, 2006)

Bolivia ha cambiado varias veces de modelo, pero nunca ha intentado
transformar su patrón de desarrollo de manera sostenida. Entre 1900 y 1920,
el país se embarcó en el liberalismo. El patrón de desarrollo se hizo
"estaño-dependiente", así como ya había girado antes en torno a la plata,
la goma o la castaña. En 1937, la nacionalización de la Standard Oil y el
nacimiento de YPFB movieron el péndulo hacia la nacionalización de una
parte del patrón extractivo. La segunda parte llegó en 1952 con la
nacionalización de sector estañífero y el nacimiento de COMIBOL.

El péndulo volvió a liberalizarse en los años 60 con nuevas inversiones
privadas en minería e hidrocarburos, hasta la nacionalización de la Gulf
Oil en octubre de 1969, que selló el último recuerdo estatista del patrón
monoproductor. Los años que transcurren entre 1985 y 2005 describen una
ventana de oportunidad perdida para diversificar la economía y multiplicar
actores en sectores competitivos. El nacimiento del "patrón gas", con la
promulgación de la Ley de Hidrocarburos de 2005, abre un nuevo cambio de
modelo sobre el mismo patrón de desarrollo extractivo, anclado en recursos
naturales primarios.

Gráfico 1:
Producto Interno bruto (En miles de bolivianos de 1990)

Fuente: Elaboración propia en base a UDAPE

III. LA ECONOMÍA DE BASE ESTRECHA


Está claro que los modelos de administración, de corte más liberal o más
estatista, fueron igualmente funcionales a la reproducción del patrón de
desarrollo que ha generado una economía de base estrecha. ¿Cuáles son las
características que subyacen a la estrechez de nuestra economía? La primera
característica de la economía boliviana es el bajo crecimiento promedio en
el período 1950-2005. Este fue de 2,8%, el cual se traduce en un
crecimiento promedio per cápita de 0,5%, nivel extremadamente bajo para
superar las necesidades socio-económicas por las que atraviesa el país.
Elementos tales como la acentuada crisis fiscal –traducida en un alto
endeudamiento público-, y bajo nivel de ahorro interno, que amplió la
brecha ahorro- inversión, combinados con fluctuaciones en los términos de
intercambio, a la baja productividad y a los efectos negativos de la
mediterraneidad provocaron que en los últimos 20 años Bolivia mantenga
tasas de crecimiento menores a las observadas en los años 60 y 70.

La segunda característica es la alta concentración en pocos productos
exportables. Dada la estrechez del mercado interno boliviano, su inserción
en mercados externos es fundamental para su crecimiento. Esta
característica promueve la necesidad de una búsqueda de mejores condiciones
de inserción internacional que permitan que la contribución de las
exportaciones al crecimiento sea una constante y no un fenómeno vulnerable
derivado de cambios en la coyuntura externa. Históricamente, Bolivia no ha
podido incrementar el valor de sus exportaciones ni diversificar su oferta.
Una mirada al sector exportador para el periodo 1992-2003 revela que las
áreas más importantes son bebidas y tabaco (20.67%), minerales metálicos
(19.78%), petróleo y gas natural (15.47%), agricultura y caza (8.89%) y
finalmente bienes de industrias metálicas básicas (6.1%). Si bien la
evolución de la estructura de las exportaciones muestra cambios
sustanciales desde mediados de la década de los 90 –cuando se dio paso a
las exportaciones no tradicionales- los logros en términos de
diversificación e innovación no han cambiado el patrón de fondo de las
exportaciones, el cual sigue siendo altamente dependiente de la explotación
de pocos recursos naturales y de su limitada transformación en algunos
productos manufacturados.

La tercera característica es la baja productividad de los factores de
producción. Las fuentes del crecimiento, desde un punto de vista contable,
pueden entenderse como el resultado de la acumulación de factores
productivos y de la productividad que se da a su uso. En este sentido, el
crecimiento económico de los últimos 20 años se debe más que nada a una
acumulación de factores (trabajo no calificado), que a un incremento en la
productividad de los mismos. En efecto, mientras el trabajo y el capital
han mostrado aportes cercanos al 90% y 50% respectivamente, la
Productividad Total de los Factores (PTF) ha restado al crecimiento
aproximadamente un 40%. Aunque en el periodo 1970-1980, la PTF representaba
un fuerte impulso al crecimiento económico, la misma muestra una
significativa reducción en los años 80 y una incipiente recuperación en los
90. Si bien la acentuada caída de los 80 encuentra su explicación en los
desequilibrios que enfrentó el país, la debilidad del aporte de la PTF en
los últimos años se explica por la debilidad institucional del país y la
ausencia de mano de obra calificada.

La cuarta característica es la desarticulación entre sectores transables y
no transables. La estructura del producto interno bruto ha cambiado a lo
largo de los últimos años, la cual alentó un crecimiento del sector de no
transables (principalmente comercio y servicios), no sólo en cuanto a la
absorción de empleo, sino también en la generación de producto. Así
mientras en 1980 sectores como el sector primario y el manufacturero
representaban cerca del 29% y 14% del producto respectivamente, en el año
2003 su participación se reduce a 21% en el primer caso y a 13% en el
segundo. Por otro lado, los no transables que en 1980 constituían alrededor
del 47% de la estructura del PIB, el año 2003 pasan a representar más del
54% del producto generado en el país. Por tanto, se evidencia la existencia
de tres senderos en los componentes del Producto: en el caso del sector
primario, el patrón es decreciente; para la manufactura se observa muy poca
fluctuación y para los bienes no transables el sendero es creciente. Los
sectores no transables que incrementan su participación son el de comercio
y otros servicios, mientras que los sectores vinculados a los servicios de
energía y construcción no muestran grandes variaciones. Respecto al empleo,
éste se retrae en sectores ligados a la agricultura y minería, se mantiene
con poca fluctuación en la manufactura y en los no transables ligados a la
generación de energía, gas, agua y construcción y se incrementa en sectores
como el comercio, transporte y otros servicios. La relación inversa que
existe entre el sector de no transables y el primario indica que el primero
es un refugio del segundo en tiempos de recesión económica. (PNUD, 2004).

Todas las características anteriores retrataron un crecimiento que resulta
incapaz de generar un efecto de rebalse que permita a Bolivia abandonar su
puesto entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De
acuerdo a la Encuesta de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (MECOVI),
cerca de 174.419 personas ingresan al mundo de la pobreza cada año.
Asimismo, para el periodo 1999 y 2002, cuando el crecimiento alcanzó en
promedio una tasa de 1.76%, la pobreza (en términos absolutos) se
incrementó de 5 a 5.5 millones de personas, de las cuales 3.5 millones son
consideradas indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento económico que
neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de pobreza es
de 6%, por lo tanto, con niveles de crecimiento muy por debajo de un 6% y
un índice Gini (de desigualdad) de 0.57, el patrón de crecimiento boliviano
resulta siendo empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población
y crecimiento económico revela que bajo una tasa promedio de crecimiento
per cápita de 0.3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo
cual implica que 9 generaciones no mejoren su condición definida como
umbral de ingresos mínimos. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia
es reducida y las implicaciones de la misma son desincentivadoras para
luchar contra la pobreza e impulsar el crecimiento económico de largo
plazo.


Gráfico 2:
Menos estaño, más comercio: 50 de Producto Interno Bruto



Concretamente la base estrecha se refiere a la relación inversamente
proporcional entre generación de riqueza y generación de ingreso. En el
sector de la industria manufacturera el 83 por ciento de la fuerza laboral,
organizada en unidades familiares, campesinas o micro-empresariales de
menos de cinco personas, produce apenas el 25 por ciento del ingreso. Al
mismo tiempo, sólo un 7 por ciento de los trabajadores, agrupados en
empresas de más de 50 empleados, genera el 65 por ciento del ingreso. En
medio de esta doble pirámide, que parece separar empleo de ingresos, están
las medianas empresas que producen el 10 por ciento de lo producido y
reclutan al 10 por ciento de la masa laboral. Es esa relación inversamente
proporcional entre empleo e ingreso la que caracteriza a la economía
boliviana y la que la convierte en una de las menos equitativas del
continente. Cuando se miran estos datos, se entiende por qué persisten las
asimetrías entre unos pocos privilegiados y una cantidad abrumadora de
operarios y agricultores depauperados. La riqueza en Bolivia se genera de
forma concentradora y exclusiva, porque no existe como contraparte un
aparato productivo ampliador de oportunidades.




IV. REPOSICIONANDO EL DEBATE: DE SECTORES A ARTICULACIONES

La relación inversamente proporcional entre generación de empleo y ingreso
es el resultado de la baja articulación entre actores y sectores
productivos que históricamente ha caracterizado la economía boliviana: por
un lado, la exportación de recursos naturales y algunos productos con valor
agregado y, por el otro, la producción en pequeña escala de bienes y
servicios de primera necesidad destinados al mercado nacional. Es así que
desde la colonia hasta las primeras décadas del siglo XX la demanda interna
de bienes primarios como alimentos, ropas, zapatos, velas, vinos, azúcar,
entre otros, fue cubierta principalmente por una producción local formada
por unidades económicas familiares y de reducido tamaño.[2]

A pesar de la importancia del universo económico formado por unidades
pequeñas y medianas (en términos del número de empresas, de la generación
de empleo y del abastecimiento de productos y servicios al mercado
interno), no se logró un crecimiento sostenible de productividad y
eficiencia y, por lo tanto, este no se transformó en el motor del
crecimiento de riquezas del país. La apuesta a la exportación de bienes
primarios y de algunos pocos productos con valor agregado sin
articulaciones significativas con otros sectores económicos tampoco fue
capaz de generar crecimiento económico significativo y distribución del
ingreso suficiente para superar la pobreza.

La pregunta que nos interesa responder se refiere a las causas de la baja
articulación entre actores y sectores productivos. A diferencia de
estudios que proponen la coexistencia de dos economías enfrentadas,
planteamos que la "economía popular" y la "economía exportadora" conforman
un solo sistema productivo: la economía de base estrecha. Así, la
proliferación de condiciones precarias de empleo, la atomización constante
de talleres idénticos o la falta crónica de vinculaciones virtuosas entre
los factores de producción son síntomas del funcionamiento perverso de un
patrón de desarrollo que eslabona a todos los productores, grandes o
pequeños, bajo parámetros compartidos y recíprocos que consolidan la
estrechez de la base económica del país.

Las explicaciones para la convivencia de prácticas e instituciones diversas
que sostienen dinámicas económicas con bajos niveles de articulación entre
sí estuvieron marcadas por visiones dualistas que además de pensar la
segmentación económica como sistemas separados, también definía uno de
ellos como la economía "buena" que debería sustituir a la "mala".

Una de las visiones que ha tenido gran influencia en las políticas
económicas implementadas en el país en las últimas tres décadas tenía a las
grandes empresas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, como los
"motores del desarrollo". Según esta perspectiva, la modernización y el
despegue del crecimiento económico pasarían necesariamente por una
estrategia de industrialización con base en la producción de larga escala,
capital intensivo y tecnología moderna. Para estos autores y formuladores
de políticas las grandes empresas serían el núcleo del sector privado y por
lo tanto la base del crecimiento económico. Solo ellas podrían generar,
según esta visión, la necesaria economía de escala, alta productividad y
eficiencia. Las pequeñas empresas estarían, en el mejor de los casos,
desempeñando un rol transitorio y por lo tanto residual en los países que
todavía no han alcanzado la fase más avanzada del desarrollo.[3]

Otra interpretación sobre la segmentación del universo económico boliviano
que fue adquiriendo influencia en los últimos años se inscribe en un marco
culturalista. La producción en pequeña escala es vinculada explícitamente a
un sistema de normas y valores étnico-culturales alternativo a la
racionalidad moderna. Esta visión parte de la concepción de que las
identidades socio-económicas y culturales establecen prioridades y valores
que no son los de acumulación de capital y de organización eficiente y
competitiva. Esta interpretación sugiere que la economía boliviana está
formada por dos sectores – moderno y tradicional – y que este último está
destinado a mantenerse fuera del circuito de acumulación debido a que no
funciona bajo una lógica de racionalidad económica moderna. Dos vertientes
se desprenden de esta matriz interpretativa. La primera estigmatiza estas
formas alternativas de organización social y económica como disfuncionales
al crecimiento (Laserna, 2004) y la segunda romantiza las mismas como
espacios inmunes a la modernidad occidental y proclama que estos contienen
una nueva forma de organización económica en sustitución a la economía de
mercado. (Medina, 2001).

En contraposición a las perspectivas dualistas que han mirado a la economía
exportadora y a la economía popular como sistemas separados y cerrados en
sí mismos, proponemos ampliar la atención hacia la estructura económica
nacional y las múltiples articulaciones (o ausencia de ellas) entre los
actores y sectores económicos. Asumimos que sólo a través de la comprensión
de los niveles y tipos de articulaciones que eslabonan las economías
locales, regionales y nacional así como del marco institucional y de
políticas económicas que soportan o no estas articulaciones se podrá
entender: i) la vulnerabilidad y el precario posicionamiento de la economía
boliviana en el escenario internacional y ii) la continuidad de la alta
concentración de la riqueza producida en el país.

La atención sobre los encadenamientos productivos y los contextos
institucionales surge con un nuevo paradigma que postula que la capacidad
de posicionar productos y servicios en los mercados (nacionales e
internacionales) no depende únicamente del tamaño de las empresas y de los
factores de producción que cuentan. Con la nueva economía institucional
(Coase, 1952, Williamson, 1981, 1993) se desarrolla una nueva línea de
estudios empíricos que muestran que la distribución del tamaño de las
empresas en una industria es el resultado de las condiciones de un contexto
económico específico. (Levy, 1991) Estos estudios posicionan la importancia
de los entornos institucionales y económicos en la definición de las
configuraciones económicas y su competitividad. La decisión de interiorizar
la organización de la producción y, por lo tanto, la división del trabajo
en la empresa (organización jerárquica) o entre empresas (organización vía
mercado) responde a los costos de producción y transacción de los contextos
económicos. (Uzzel, 1994).

Otra línea de estudios que reposiciona las oportunidades y limitaciones del
desarrollo de diversas formas de organización de la producción surgió con
la descubierta de los aglomerados de empresas pequeñas y medianas
competiendo con éxito a partir de los años 80 y 90 (Senseberger y Pike
1991, Schmitz 1995 y Saxenian, 1994, Tendler y Amorin 1996 y Biggart y
Hamilton, 1992). Estos estudios pusieron en evidencia las limitaciones del
paradigma de que el camino del desarrollo industrial es estrecho y que pasa
únicamente por la producción en larga escala a través de la concentración
de capital y de mano de obra. La especialización del trabajo, condición
para el incremento de eficiencia y productividad, puede darse a través de
la división del trabajo dentro de una empresa o entre empresas. (Sabel y
Zeitlin, 1996 y Sabel y Piori, 1984) La división del trabajo entre unidades
económicas especializadas y complementarias genera externalidades positivas
para el conjunto de la industria como acumulación de habilidades y
capacidades de innovación, economías de escala, disminución de los costos
de transacción y producción y, por lo tanto, capacidad para conquistar
nichos del mercado internacional.[4]

En los años 90 el debate sobre desarrollo económico ha dirigido la atención
de los formadores de política, actores económicos e investigadores hacía
las articulaciones entre empresas y su entorno institucional como elementos
claves de la competitividad en la actualidad. (Blair y Reese, 1999 y Blair
y Gereffi, 2001). Siguiendo estos estudios, competitividad depende, en gran
medida, de los niveles y de la calidad de las articulaciones entre unidades
económicas en los procesos de agregación de valor y del soporte ofrecido
por el marco legal, las políticas económicas y el conjunto de
organizaciones que forman su entorno de negocios. La contribución de estos
estudios para los países en desarrollo está en la revalorización de las
condiciones meso y micro a la par de las limitaciones estructurales
(mediterraneidad, pobre infra-estructura de transporte, baja formación de
capital humano y altos costos financieros, entre otros) para el desarrollo
de los mercados de productos.[5]

V. LA EMERGENTE "ECONOMÍA DE BASE ANCHA"

Gracias a un contexto externo bastante favorable, Bolivia registró dos
logros históricos en la última década: disminuyó el elevado grado de
concentración de las exportaciones en pocos sectores y productos[6] y se
modificó ligeramente el perfil exportador del país: las manufacturas
basadas en recursos naturales y los productos de baja tecnología llegaron a
representar de forma estable el 40% de las exportaciones totales entre 1993
y 1996. Si bien la tasa de desempleo abierta se redujo del 9% al 3% en este
periodo, el crecimiento de la economía apenas alcanzó un promedio anual del
4% y la pobreza relativa se redujo en un punto porcentual al año, apenas lo
suficiente para retomar el nivel de pobreza previo al ajuste estructural.

El año 2006, las exportaciones bolivianas sumaron 4.069 millones de
dólares. Casi la mitad se debió al sector hidrocarburífero (2.010 millones
de dólares), y un cuarto a un emergente sector manufacturero vinculado a
recursos naturales (1.108 millones).[7] Hace apenas cinco años, el sector
manufacturero boliviano contabilizaba 715 millones en exportaciones. Este
patrón se mantuvo constante durante cerca de 50 años, en los que el sector
manufacturero contabilizó entre 14 y 17% del PIB.[8] En los últimos años,
160 de 478 productos bolivianos de exportación a 4 dígitos de la categoría
SITC ganaron espacio en el mercado mundial y 23 fueron líderes
consistentes. ¿Cuáles son los productos transables que exitosamente se
posicionaron en el mercado internacional en la última década?

Para identificar los productos transables bolivianos competitivos en los
últimos años realizamos un ejercicio con tres filtros (Gray y Wanderley,
2007). Primero se excluyó a los productos de 8 dígitos SICT con acceso a
mercados con arancel cero pero que no tuvieron ningún bien exportado. Esto
cuenta para más de 4,5000 "productos con potencial de exportación". La
intuición de este filtro es que los altos costos estructurales de la
economía boliviana son una barrera de entrada para miles de productos.
Segundo se excluyó los productos exportados que no están en mercados
regionales o globales en expansión. Estos cuentan aproximadamente 327 de
los 487 de los productos exportados a 4-digit SITC. Tercero se estimó
indices de Balassa[9] para exportaciones en mercados en expansión. Sólo 23
productos exportados sobreviven los tres filtros en el período entre 1980-
2005.

Los cuadrantes de interés en el gráfico 3 son los "líderes" (los mercados
bolivianos crecen más rápido que el Mercado mundial) y los "menos exitosos"
(los mercados bolivianos crecen menos que el Mercado mundial). Estos son
los productos que presentan ventajas comparativas y la conquista de espacio
en las exportaciones mundiales. El principal grupo no es muy grande ni
diversificado. Hidrocarburos y productos minerales son los líderes en este
grupo, con la soya en un distante tercero lugar durante el periodo entre
2000 y 2004.

Gráfico3: Las exportaciones de Bolivia entre 2000 – 2004






























Las implicaciones para este ejercicio son muy reveladoras. Bolivia es de
hecho una economía de base estrecha, basada en la exportación de productos
primarios altamente vulnerable a la fluctuación de los precios. Es una
economía con altos costos estructurales relacionados a transporte, bajo
capital humano, instituciones que no promueven crecimiento. Los retornos de
disminuir los costos estructurales son por lo tanto altos. Sin embargo un
grupo restricto de exportaciones no tradicionales – como soya, productos de
cuero, manufacturas de madera y joyas – constituye la emergente economía de
base ancha.


VI. CUATRO VÍAS DE EXPORTACIÓN

Para comprender cómo algunos productos no tradicionales lograron conquistar
nichos en el mercado internacional en un contexto económico con serias
barreras estructurales es importante avanzar con estudios que desagreguen
el análisis al nivel de las empresas y de los vínculos entre los diversos
actores que proveen bienes, servicios y mano de obra. En trabajos
anteriores (PNUD 2005 y Gray, 2006) hemos propuesto que la economía
boliviana está compuesta por cuatro principales sectores. El sector minero
y de hidrocarburos, el sector exportador, el sector de la economía popular
urbana y el sector de la economía popular rural. Se ha explorado los costos
de la baja articulación entre estos sectores tanto en términos de
crecimiento, empleo y reducción de la pobreza, (Gray Molina y Aranibar,
2006), (Wanderley, 2004, 2005).

En el presente trabajo damos un paso más allá y exploramos las
oportunidades y limitaciones que ofrecen las diferentes vías de
diversificación de exportación tanto en términos de crecimiento como de
eslabonamiento con los otros sectores y actores económicos. Nos apoyamos en
el trabajo de Hurtado (2006) sobre las estructuras de costos y las
estrategias gerenciales y dinámicas micro económicos de empresas que
operan en el grupo de productos transables de mayor éxito en los últimos
años - soya, joyas y manufactura de productos de madera -. Complementamos
el análisis con investigaciones previas (PNUD, 2005 y Wanderley, 2004)
sobre las estrategias de las empresas en los sectores no exitosos de la
economía exportadora.

El primer hallazgo de este estudio preliminar es la existencia de por lo
menos cuatro vías de exportación. Las dos primeras son las ya conocidas: i)
commodities tradicionales como minerales e hidrocarburos y ii) commodities
no tradicionales como la soya y oleaginosas. Las dos últimas vías son
probablemente las menos conocidas y se refieren a los productos
manufacturados: iii) productos estandarizados en mercados sensibles a
precio y iv) productos diferenciados y de alta calidad. Nos interesa
explorar las ventajas y desventajas competitivas que enfrentan las empresas
en las tres últimas vías, las cuales forman el núcleo de la economía más
allá del gas y los efectos de sus estrategias competitivas sobre el
eslabonamiento con otras actividades y actores de la economía boliviana.

En un estudio reciente (INE, 2006) sobre la generación de empleo directo e
indirecto del sector exportador boliviano, se ha realizado una primera
estimación de los vínculos del sector exportador con el resto de la
economía nacional. Los sectores que generan más empleo son a la vez
sectores altamente competitivos en mercados externos (joyerías, textiles,
cueros, muebles de madera certificada, agricultura orgánica, entre
otros).[10] Según estimaciones del estudio del INE et al (2006) 887
empresas exportadoras generan 32 mil empleos directos vinculados a
industria manufacturera. Estas a su vez generan 107 mil empleos indirectos
en la economía popular urbana (servicios, construcción, comercio,
transportes, entre otros) y 213 mil empleos en la economía popular rural
(agricultura y servicios no agrícolas del área rural). El tamaño de la
incipiente economía de base ancha sigue siendo minúsculo. Contabiliza
352,000 empleos de una población económicamente activa de cerca de 4
millones. Es decir, un 9% de la población económicamente activa es parte
del nuevo núcleo dinámico "más allá del gas".

Gráfico4:
Bolivia: Industria manufacturera y empleo


Fuente: Elaboración propia en base a INE

La exploración de las estrategias empresariales que están "por detrás" de
los eslabonamientos productivos nos conduce a un segundo hallazgo: la
estrategia de integración vertical es la que predomina tanto en el sector
exportador como en la economía popular. Esta estrategia reproduce la baja
coordinación entre los sectores y actores productivos. La baja densidad de
la economía boliviana medida por el reducido universo de empresas
especializadas y coordinadas en los procesos de agregación de valor genera
problemas para el desarrollo de algunas vías de exportación que se basan en
la coordinación vía mercado con otras unidades económicas como seguiremos
explorando a continuación.

La exportación de productos tradicionales como minerales y hidrocarburos es
la primera vía que ha atraído inversión extranjera a lo largo del siglo XX
y que explica aproximadamente la mitad del crecimiento per-capita observado
desde 1950 y ha provisto una base modesta de ingresos fiscales. Casi dos
tercios de las exportaciones bolivianas en el año 2006 se debió a este
sector (2.802 millones de dólares). Las limitaciones de este sector más
allá de las divisas que representan para el país son, sin embargo, muy
conocidas. Los sectores extractivos funcionaron como enclaves, aislados de
los mercados domésticos y limitados en la generación de empleo.

La segunda vía está formada por el sector de exportación de productos
commodities como la soya. Su capacidad competitiva se asienta sobre una
política industrial agresiva – tierra barata, crédito bajo, diesel
subsidiado y preferencias arancelarias – que mantuvo la industria de la
soya por más de 15 años pese a la productividad decreciente en el sector
(PNUD, 2005). El impacto de las intervenciones de política pública no puede
ser subestimado. Las principales limitaciones de este producto son la
dependencia sobre preferencias arancelarias y la apuesta a la reducción de
costos antes que el crecimiento de productividad.

La tercera vía es la exportación de productos no tradicionales
estandarizados. Estos productos compiten en nichos de mercados sensibles a
precio. Algunos de los principales productos son las joyas y productos de
madera. Las principales ventajas comparativas de estos productos son mano
de obra barata y abundancia de recursos naturales. Las limitaciones de esta
vía son la dependencia de las preferencias arancelarias y su baja
articulación con otras empresas nacionales. Sin embargo, estas empresas son
las responsables por la mayor parte de los ingresos de exportación así como
son las que de manera unitaria generan más empleo directo.

La cuarta vía está formada por un naciente sector exportador de productos
no tradicionales, diferenciados y que compiten en nichos de mercado
sensibles a calidad. Algunos de estos productos son joyas, muebles,
artesanías, productos orgánicos. Las principales ventajas competitivas de
estos productos son la diferenciación, innovación de productos y procesos,
calidad y precios relativamente baratos. Este sector se estructura a través
de la coordinación con proveedores de servicios y productos y mano de obra
altamente calificada. En contraposición a la tercera vía este sector se
apoya en la diversificación de mercados y por lo tanto dependen menos de
preferencias arancelarias. Uno de los elementos más importantes de esta
vía, a diferencia de las anteriores, es la inversión en innovación, la
apuesta en la coordinación con otras empresas y el control y liderazgo
sobre mercados. Sin embargo, estas empresas son actualmente las que menos
aportan al total de los ingresos de exportación y de manera unitaria
absorben menos empleo directo.

El tercer hallazgo de estos estudios se refiere a los efectos diferenciados
de la baja articulación de la economía boliviana en cada sector económico.
La integración vertical del proceso productivo desde la provisión de
insumos y de los servicios hasta la entrega del producto es la estrategia
que garante la competitividad de productos estandarizados y sensibles a
precios en mercados internacionales. Estas empresas presentan bajo
eslabonamiento con otras empresas en el proceso de agregación de valor, sin
embargo esto no debilita su capacidad competitiva. Aunque la ausencia de
servicios y productos complementarios y competitivos pesan en la estructura
de costos, estas empresas pueden con más facilidad resolverlos a través de
la integración vertical. Es con base en la importación de tecnología y
parte de los insumos, el control del aprisionamiento de materia-prima y la
producción con mano de obra barata y poco especializada que estas empresas
logran ocupar nichos en mercados internacionales.

En la economía popular, aunque la decisión de interiorizar el proceso
productivo responde a las condiciones adversas del entorno económico –
serias barreras estructurales y fallas de coordinación e innovación-, el
resultado no es el incremento de eficiencia y competitividad como es el
caso de las empresas exportadoras de productos estandarizados. Las unidades
de la economía popular están atrapadas en una dinámica económica de
pulverización de ganancia en un mercado crecientemente saturado. La
dinámica predominante en la economía popular es la proliferación de cientos
y miles de unidades productivos que ofrecen los mismos productos y
servicios. Cada operario parece tener como proyecto íntimo reproducir su
fuente de empleo apenas cuente con las condiciones para independizarse. Sin
embargo, las nuevas unidades no generan especialización y complementación
en el proceso de agregación de valor. El resultado es una competición
viciosa entre competidores sin capacidad de oferta de productos o servicios
competitivos en nuevos nichos en el mercado nacional e internacional.

En contraposición a la vía de exportación de productos estándares y a la
economía popular sobresale la cuarta vía compuesta por las empresas que
compiten en nichos de mercado de productos diferenciados y de alta calidad
a precios relativamente bajos. Su ventaja competitiva se asienta sobre la
capacidad de innovación de productos y de procesos. Estas empresas apuestan
a mano de obra altamente calificada y estable y a la mayor coordinación con
otras unidades económicas nacionales en la provisión de servicios, insumos
u inclusive parte del proceso productivo. Para competir en estos nichos de
mercado, la exteriorización del proceso productivo (coordinación de
mercado) es muy importante para su capacidad competitiva. Uno de los
principales problemas que enfrentan estas empresas es justamente la
ausencia o la poca confiabilidad de los proveedores así como la baja
calidad de servicios y productos complementarios. Problemas que inciden en
el incremento de los costos de producción y de transacción e imposibilitan
la multiplicación de unidades que logren insertarse en mercados que
demandan productos diferenciados y de alta calidad.

Para la economía popular y para el sector de exportación de productos
diferenciados la baja densidad de los tejidos productivos es una de las
limitaciones más importantes que enfrentan. Algunas de las consecuencias de
la baja densidad son la presencia de cuellos de botella (monopolios o cuasi-
monopolios) en varios de los niveles del eslabonamiento, la baja cobertura
de servicios, productos e insumos y consecuentemente el encarecimiento de
los costos de transacción y producción. Una estructura económica
precariamente articulada también genera otras externalidades negativas como
la baja capacidad empresarial para aprender, innovar y forjar
complementariedades más eficientes con otras empresas. Nuestros estudios
corroboran la hipótesis de que estas capacidades no dependen únicamente de
las "calidades personales" de los empresarios. Más bien la probabilidad de
desarrollar aprendizajes e innovaciones continuas es más alta cuando las
transacciones y articulaciones que estructuran el ambiente de negocios
generan retroalimentación en relaciones de largo plazo sobre la calidad de
los productos y servicios ofrecidos así como la resolución conjunta de
posibles problemas como, por ejemplo, el aprisionamiento de materia prima y
el uso de tecnología.

El análisis nos lleva a que el camino hacía una economía de base ancha no
se pavimenta sobre uno de los sectores o una vía de exportación. No podemos
prescindir de ninguna de las vías, más bien el reto está en políticas que
soporten el desarrollo combinado de las diversas configuraciones
económicas. Ensanchar la base implica acelerar el ritmo de crecimiento,
multiplicar el número de exportadores con capacidad de arrastre del mercado
nacional, incrementar la productividad de los trabajadores, democratizar
los factores de producción y lograr que aquellos que ya generan la mayor
parte del empleo puedan también multiplicar sus ingresos e insertarse en
los mercados mundiales. En otras palabras, se trata sobre todo de articular
para crecer, construir puentes entre habilidades diversas y flexibilidades
variadas. Implica promover un Estado capaz de generar las condiciones para
que renovados actores populares de la economía se beneficien de un impacto
redistribuidor eficaz.

Vemos que las distintas vías de exportación aportan de manera diferenciada
sobre el crecimiento, el empleo y la intensificación de las articulaciones
dentro del mercado nacional. Por ello no podemos prescindir de ninguna de
las vías de diversificación. En este sentido si bien la exportación del gas
es la principal fuente de crecimiento económico, no son pocos los desafíos
para que esta se vuelva funcional a la diversificación de exportaciones y a
la conciliación entre creación de empleo y generación de ingreso. De la
misma manera son diferentes los aportes de las diferentes vías de
exportación de productos manufacturados no tradicionales. Mientras las
empresas en la exportación de commodities y de productos estandarizados
son las que generan más ingreso y más empleo directo (aunque de calidad
variable), son las que menos aportan a la densificación del tejido
productivo dado que la integración vertical es su estrategia competitiva.
Otro es el caso de las empresas que compiten sobre innovación y calidad.
Aunque son las que generan menos ingresos y menos empleo directo (aunque de
más calidad), son las que apuestan más fuertemente en la exteriorización de
la provisión de insumos y de servicios y, por lo tanto, al eslabonamiento
con otras unidades económicas.

Finalmente la construcción de la base ancha pasa por cambios profundos en
la configuración de la economía popular. Ya es lugar común que esta
economía engloba el mayor número de unidades económicas y que genera la
mayor parte del empleo. Al mismo tiempo la emergente economía exportadora,
principalmente de productos diferenciados y de alta calidad, depende de la
articulación con más empresas competitivas que están en la economía
popular. No menos importante es el rol de la economía popular como
incubadora de empresas exportadoras. Existe un enorme potencial productivo
en los sectores de comercio y/o mercado interno de producción y
procesamiento. El reto está en cambiar las condiciones del entorno
económico para que los productores tengan los incentivos adecuados para
explotar al máximo sus actuales capacidades y así lograr ingresar en
dinámicas virtuosas de expansión de mercados.


VII. ¿POR QUÉ PERSISTE LA ECONOMÍA DE BASE ESTRECHA?

El análisis de las diferentes vías de exportación indica que los desafíos
de construcción de una economía de base ancha no son sencillos pero, a la
vez, no son imposibles. Enfrentamos las difíciles preguntas: ¿Cuáles son
las condiciones que frenan la diversificación de exportaciones y la
capacidad de los sectores productivos que liderizan el crecimiento
económico para arrastrar el mercado interno y generar un dinamismo
interesante en los sectores que les proveen insumos y servicios?¿Cuáles son
las condiciones que explican qué los pequeños productores busquen proveer
todos los eslabones de su cadena productiva en vez de especializarse en
alguno de ellos y así incrementar su competitividad en nuevos mercados?
¿Por qué la economía boliviana no puede responder a las demandas
existentes?

En el caso de la economía popular, se observa que los pequeños productos
son solidarios dentro de su tejido social y familiar, pero que a la hora de
producir, optan por ser solitarios. Uno de los problemas detectados por las
investigaciones es justamente la falta crónica de confianza entre pares
dentro del ámbito de los negocios.[11] Entre los sectores estudiados se
percibe una aguda reticencia a depender de sus similares en el momento de
construir su supervivencia y reproducción material. El resultado de este
comportamiento receloso es la atomización de cientos de actores económicos
con escasas posibilidades de articularse como proveedores de servicios y
bienes a las empresas exportadoras. Esta dinámica viciosa también limita el
número de empresas que dan el salto hacía la exportación.

El conocimiento convencional ha navegado entre dos diferentes líneas de
explicación sobre el bajo crecimiento económico boliviano. La primera
línea, de explicación estructural, entiende las restricciones al
crecimiento económico como resultado de factores de largo plazo
–mediterraneidad, altos costos de transporte, bajos niveles de adopción
tecnológica, baja formación de capital humano, altos costos financiero,
entre otros. La segunda línea, de explicación idisosincrásica, tiende a
localizar los problemas en las unidades mismas de producción –tamaño de las
unidades económicas, ausencia de gerentes calificados, limitado capital,
tecnología rudimentaria, entre otros. Ambas líneas de explicación,
importantes en sí, han omitido los determinantes de la articulación del
tejido productivo boliviano. No existen "balas de plata" que expliquen los
determinantes del bajo crecimiento económico de manera fácil o sencilla.

Argumentamos que la multiplicación de unidades sin especialización y el
rechazo a la asociación en la escena económica es, en gran parte, el
resultado del marco institucional y de políticas económicas en el país que
no generan los incentivos suficientes para crear un entorno favorable para
las diferentes vías de producción y comercialización de bienes y servicios.
La continua apuesta del Estado al crecimiento con base en los recursos
naturales ha generado un marco institucional y de políticas económicas
dirigido a los sectores considerados estratégicos como hidrocarburos,
minería y electricidad, mientras un amplio sector de la economía boliviana
siguió careciendo de los incentivos y las condiciones para integrarse de
manera sostenida a la estrategia de diversificación de las exportaciones.
De ahí se deduce dos de los principales ejes de cambio: i) una nueva agenda
de políticas públicas heterogéneas dirigidas a las diferentes vías de
crecimiento en combinación con políticas comunes para reducir el costo-país
derivado de los obstáculos estructurales (transportes, integración física y
desarrollo de capital humano) y ii) medidas dirigidas a desmantelar la
cultura rentista y patrimonial propia del patrón de crecimiento centrado en
la explotación de recursos naturales.[12]

Para avanzar la agenda de políticas públicas heterogéneas proponemos una
nueva entrada metodológica para la identificación de los pesos relativos de
las barreras estructurales, del entorno institucional y de las dinámicas
micro-económicas en cada una de las vías de crecimiento. La atención sobre
las estrategias gerenciales, las rutinas organizacionales y los tipos de
articulaciones en mercados específicos propicia el análisis de los
problemas que enfrentan grupos de empresas así como de las alternativas
posibles para resolverlos. Esta entrada analítica promete superar los
diagnósticos generales sobre las limitaciones estructurales de la economía
boliviana y avanzar en la especificación de las políticas más efectivas
para cada una de las vías de crecimiento.

VIII. LOS HIDROCARBUROS Y LA ECONOMÍA MÁS ALLÁ DEL GAS


Pese a los avances en el debate político nacional que reposicionó el patrón
del desarrollo en el centro de los desafíos de la economía boliviana, se
siente todavía continuidades en las dinámicas políticas, sociales y
económicas que pueden resultar en el desperdicio de la oportunidad
histórica que tenemos actualmente para consolidar una estructura económica
más diversificada. Un ejemplo es la sobre atención hacia la propiedad y
gestión del gas natural en desmedro de la discusión sobre el uso de los
excedentes generados por los recursos naturales. Estas continuidades ponen
en peligro el proceso de construcción de un nuevo modelo para la economía
de base ancha.

Sin duda el futuro económico de Bolivia puede y debe construirse sobre el
gas. No existe hoy otro sector económico que pueda competir con él en
cuanto a volúmenes de inversión, generación de divisas e impuestos para el
financiamiento del desarrollo[13]. El año 2006 se estima que los recursos
fiscales provenientes de regalías e impuestos sobre el gas natural superará
los $US 1.634 millones (aproximadamente $US 245 millones en IEHD y $US
473.9 en regalías y $US 702.6 en el IDH y $US 212.4 en ventas). Esto
significa cerca de 20 puntos del PIB nacional, 10 de los cuales se deben a
los cambios incluidos en la Ley de Hidrocarburos promulgada en 2005. Un
prolongado debate nacional acerca de la distribución de los nuevos recursos
fiscales tiende a confirmar las intuiciones recogidas en este documento. El
gas induce a una concentración en materia de inversiones, pero también a
una nueva fragmentación en materia de distribución de rentas. La "cultura
rentista" domina el debate nacional, regional y local. La "economía del
gas" promete una larga discusión sobre rentas y relativamente menos debate
sobre cómo aprovechar inversiones y rentas en una transformación sostenible
de la economía.

¿Qué rol debe jugar el gas a futuro? Este trabajo centra la atención en la
"economía más allá del gas", pero no descuida la importancia del nuevo eje
hidrocarburífero. El paso de una economía de base estrecha a una de base
ancha requiere la sustitución de fuentes poco sostenibles de ahorro e
inversión por fuentes más seguras de ahorro, menos dependientes de la
volatilidad externa y, en lo posible, de la propia cooperación
internacional en el mediano y largo plazo. Hoy, cerca de 8 puntos del PIB
del ahorro provienen de la cooperación internacional (donaciones, crédito
concesional y semi-concesional). Estos recursos financian valiosos
emprendimientos en infraestructura, educación, salud y muchas áreas del
desarrollo nacional, regional y local. Complementan el importante, pero
insuficiente, ahorro interno generado por hogares, empresas y gobierno
nacional.

En el curso de los próximos 10 años, Bolivia enfrentará dos retos en su
política de fortalecimiento fiscal y financiero. El primero será sustituir
gradualmente fuentes volátiles de ahorro por otras más seguras en sintonía
con una nueva vocación agresiva de integración comercial e internacional.
Los recursos fiscales del gas podrán jugar un rol fundamental en esta
sustitución, como también lo harían nuevas fuentes de ahorro e inversión
vinculadas al comercio exterior y a la atracción de inversión extranjera
directa en áreas dinámicas de la economía. El segundo desafío será
transformar fuentes de renta pública en instrumentos de promoción público-
privada. Esto significa construir nuevos vínculos institucionales como los
fondos de estabilización para el gas, que ahorren valiosas rentas
nacionales en momentos de aceleración o auge económico y las inviertan en
momentos de recesión o desaceleración.

El gas tendrá aún una importante contribución que hacer al cambio de patrón
económico en Bolivia. No podrá, sin embargo, sustituir el enorme potencial
de generación de empleo e ingresos de las economías popular y exportadora.
Sí podrá, no obstante, acelerar la multiplicación de nuevos actores. En
ambos casos, se requerirá de una visión de desarrollo de mediano y largo
plazo que escoja bien los mecanismos de articulación externa e interna en
el país. Así, con una economía que repliegue sus insuficiencias y potencie
sus capacidades atomizadas, podremos pensar con optimismo en una mejor vida
para los bolivianos.
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-----------------------
[1] Capítulo XI del Libro Tensiones irresueltas. Bolivia, pasado y
presente. Eds. John Crabtree, George Gray Molina y Laurence Whitehead. La
Paz, Bolivia, Pnud y Plural Editores. Este libro también fue publicado en
inglés "Unresolved Tensions. Bolivia past and present. Eds. John Crabtree
and Laurence Whitehead. Pittsburgh Ed.
[2] Rodríguez Ostria (1999) analiza los cambios en la estructura productiva
boliviana con la liberalización de la economía nacional y la construcción
del ferrocarril desde Antofagasta hasta Oruro a principios del siglo XX. Es
en este periodo, nos cuenta el autor, que empezó a "desmantelar una
producción local que desde la Colonia proveía al país zapatos, harinas,
azúcar, vinos y otros productos "de la tierra" y la sustituía por
atractivas mercancías que arrojaban las fábricas británicas, chilenas o
norteamericanas. El triunfo del maquinismo capitalista sobre los
fabricantes locales – una híbrida y rudimentaria mezcla de artesanía
familiar y pequeña manufactura-, trajo consigo cambios radicales. Varias
regiones como Cochabamba, Santa Cruz y Tarija que habían tenido
tradicionalmente la excluisividad en el aprovisionamiento del mercado
interno se vieron de pronto sumamente afectadas por la competencia de
productos de ultramar" (Rodríguez Ostria, 1999, p. 291). La publicación
"Guía Económica de Bolivia de 1915" describe las industrias de manufactura
de ropas en La Paz como "propiedad de individuos mestizos o de grupos
indígenas" (CNI, 1981, p. 25).
[3] En trabajos anteriores (Wanderley, 2002, 2005) exploramos la amplia
aceptación de esta visión y su influencia sobre las políticas económicas en
el país.

[4] Para una revisión crítica de la literatura sobre pequeñas empresas,
distritos industriales y sector informal, ver Wanderley (1999).
[5] Un ejemplo de estos estudios es Fairbanks y Lindsay (1997).
[6] La evolución del índice de Herfindhal muestra que el grado de
concentración de las exportaciones bolivianas en 1999 (0.05) era muy
inferior al registrado antes de que colapsara la economía del estaño
(0.32), en PNUD (2005).
[7] Ver INE (2007), Boletín Estadístico, número 6.
[8] Ver PNUD (2005) para la serie completa desde 1950.
[9] El Indice de Ballasa mide las ventajas comparativas de un grupo o sub
grupo de productos. Es un ratio de ratios compuesto por (1) el ratio
domestico de ganancias o pérdidas de cuotas de mercado de un país con
respecto a (ii) el ratio mundial de ganancias o pérdidas de cuotas de
mercado en un periodo de tiempo.
[10] Ver la base de datos del International Trade Centre-UNCTAD (2006) que
estima la competitividad dinámica de productos exportables para 100 países
del mundo. Los sectores más dinámicos en Bolivia para el periodo 2000-2004
incluyen castaña, joyería, confecciones de cueros, textiles y productos
procesados de madera.

[11] Para un análisis más detallado, ver Wanderley 2004.
[12] Para un análisis más detallado ver PNUD, 2005 y Prats, 2003.
[13]El Informe de Desarrollo Humano en Bolivia de 2004 ya profundizó en la
noción de "informacionalismo" como rasgo central de una nueva dinámica
productiva a ser inducida en la economía boliviana. Y es que en la era de
la globalización, la competitividad descansa en la capacidad de generar y
procesar conocimientos. Por ello, como se dijo en ese documento: "la
economía posible supone una explotación más eficiente e informacionalizada
de las ventajas comparativas que tiene el país".