Martinis Aproximacion a los usos del significante

Nos referimos a la gestión educativa desarrollada durante 1995 y 2000.
Nos referimos a las políticas educativas impulsadas por los gobiernos del Frente Amplio en Uruguay a partir de 2005.
La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es el ente autónomo que por dictado constitucional tiene a su cargo el desarrollo de la educación pública no universitaria en Uruguay. A diferencia de lo que sucede en el resto de los países del continente, dicha responsabilidad no está en Uruguay en manos del Ministerio de Educación y Cultura.
Unesco, La educación inclusiva: el camino hacia el futuro, 47ª Conferencia Internacional de Educación, Ginebra. Disponible en http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Policy_Dialogue/48th_ICE/CONFINTED_48-3_Spanish.pdf.
Los otros cinco Lineamientos Estratégicos son: 1. Impulso a la superación de la calidad educativa sustancial, contribuyendo así a elevar los actuales niveles de cobertura, retención y egreso; 3. Impulso a la innovación educativa, en especial, en la perspectiva de universalización del uso de las tic; 4. Fortalecimiento de los procesos de desarrollo profesional docente y técnico-administrativo, en la perspectiva del fortalecimiento institucional continuo; 5. Fomento al protagonismo de los centros educativos y su construcción como ámbitos participativos y amigables para aprender, enseñar y crecer; 6. Cooperación en la construcción de nueva institucionalidad educativa terciaria y superior, desplegada en todo el territorio nacional.
Programa que comenzó a desarrollarse en la década de 1990 bajo el nombre "Verano Solidario" y que estaba particularmente dirigido a prestar atención alimentaria y recreativa y a niños que vivían en situación de pobreza. A partir del primer período de gestión educativa del Frente Amplio (2005-2010), el programa es redenominado "Verano Educativo". Continúa estando dirigido a la misma población, mantiene características asistenciales e incorpora un componente de trabajo sobre contenidos escolares a cargo de los maestros del programa.
Las Escuelas de Tiempo Completo (etc), si bien comienzan a ser implementadas en la primera gestión luego de la dictadura, tienen un impulso muy importante en la gestión 1995-2000, en la cual son definidas como uno de los ejes centrales de la política educativa en enseñanza primaria. Se trata de escuelas fundamentalmente dirigidas a poblaciones en situación de pobreza y que abarcan ocho horas diarias de labor, incorporando trabajos en talleres y otras ofertas compensatorias.
Se hace referencia específicamente a los siguientes programas: Tránsito Educativo, Liceos con Horas de Tutoría, Promejora, Interfase, Compromiso Educativo, Uruguay Estudia, FPB y Rumbo. Éstos abarcan los diversos subsistemas en que está organizada la educación uruguaya y son definidos genéricamente, desde la gestión, como programas de inclusión educativa.
En el texto se incluye la siguiente definición del mencionado autor: "La educación inclusiva supone dos procesos interrelacionados: el proceso de incrementar la participación de los alumnos en la cultura y el currículo de las comunidades y las escuelas ordinarias, y el proceso de reducir la exclusión de los alumnos de las comunidades y las culturas normales".
De ahí la diversidad de ofertas que, en este nivel, se presentan: Educación Media Tecnológica (emt); Educación Media Profesional (emp); Bachillerato Profesional (bp); Bachillerato Figari Plan 2008; Finalización de la Educación Media Superior y Tecnológica (finest); Programa Trayectos (anep, 2015: 216).
Las siglas refieren, respectivamente, a: Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Desarrollo Social, Secretaria Nacional de Deporte, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Banco de Previsión Social.
Artículo publicado en: Martignoni, Liliana y Zelaya, Marisa (2016) (Orgs.). Diálogos entre Argentina, Brasil y Uruguay. Sujetos, políticas y organizaciones en educación. Buenos Aires, Biblos.


Aproximación a los usos del significante "inclusión educativa" en la formulación de políticas educativas en Uruguay (2005-2015)

Pablo Martinis

Introducción

El fracaso de las políticas de equidad desarrolladas en el marco de las autodenominadas reformas educativas implementadas en la casi totalidad de los países de América del Sur en la década de 1990, así como los cambios políticos producidos a lo largo y lo ancho del continente en la última década, abrieron las puertas a una nueva significación que se introdujo en el lenguaje de las políticas educativas. Se trata de la noción de "inclusión educativa", formulación que intentó sentar una nueva perspectiva para pensar las relaciones entre educación y sujetos populares. Algunos trabajos de investigación locales han prestado atención a esta nueva significación, desde diversas perspectivas conceptuales (Mancebo y Goyeneche, 2010; Fernández, 2010; Barral y Flous, 2011; Viera y Zeballos, 2014; Flous, 2015), intentando comprender las nuevas políticas y las significaciones que les vienen asociadas. Más allá de estos esfuerzos, es indiscutible que resta todavía un trabajo profundo de investigación que dé cuenta de las significaciones pedagógicas producidas en el marco de los gobiernos genéricamente denominados como progresistas.
Nuestro trabajo de investigación, iniciado hace ya algún tiempo a través del análisis de las políticas de la autodenominada "reforma educativa" uruguaya, y que se continúa en el presente en un intento de lectura de las políticas progresistas, nos ha venido advirtiendo acerca de la existencia de más continuidades que las que comúnmente se reconocerían entre ambos momentos. En otro trabajo (Martinis, 2015), hemos llamado la atención acerca de la existencia de ciertos "parecidos de familia" entre las formas típicas de representación del sujeto excluido (básicamente, como un conjunto de carencias) en los discursos reformistas y progresistas. También señalamos la misma familiaridad que sería posible ubicar entre las nociones de equidad e inclusión.
Continuando con la línea de trabajo mencionada, el presente artículo pretende indagar acerca del lugar ocupado y las significaciones producidas en torno a la noción de inclusión educativa en documentos rectores de la política educativa en Uruguay. Para ello, se recurre a los Proyectos de Presupuesto que cada cinco años el ente responsable de la educación pública no universitaria (anep) debe elaborar para exponer las políticas que tiene previsto desarrollar y los recursos necesarios para ellas. Se entiende que ésta es una mirada que prioriza el nivel central y macro de elaboración de la política educativa. Esta mirada deberá ser complementada con otros trabajos que aborden niveles medios y micro de desarrollo de la educación, los cuales no se abordarán aquí en función del espacio disponible. Complementariamente, se realizarán también referencias a la Ley General de Educación 18.427, sancionada en 2008, y a algunos documentos de rendición de cuentas de la gestión de anep.
El enfoque desde el cual se realizará la lectura de los documentos es tributario de la perspectiva del análisis político del discurso (Buenfil, 1993, Laclau y Mouffe, 2004). Nos interesará comprender cómo el significante "inclusión" es significado en los documentos analizados, dando cuenta de procesos de construcción de sentidos específicos y particulares.
Desde esta perspectiva, se entiende la construcción discursiva como producto de procesos sociales de construcción de significación. Si bien en este artículo tomaremos como objeto de análisis formulaciones lingüísticas, la potencialidad del marco analítico excede el carácter lingüístico de la formación discursiva, incorporando también la consideración de elementos extralingüísticos en la construcción de sentido.
Nuestro marco de trabajo parte de la base de asumir que "todo objeto se constituye como objeto de discurso, en la medida que ningún objeto se da al margen de toda superficie discursiva de emergencia" (Laclau, 2004: 121). Nuestro análisis en torno al significante "inclusión educativa" intentará precisamente dar cuenta de los procesos de construcción de sentido que lo constituyen y nos permiten visualizarlo como objeto de análisis.

Análisis de documentos producidos en el período 2005-2015

Período 2005-2009

En el proyecto de ley presupuestal elaborado en 2005 para el período que abarcaba desde ese año hasta 2009, son escasas las referencias a la noción de inclusión. Solamente en dos ocasiones, en un texto de 426 páginas, se hace referencia a ella. La primera referencia se ubica en el apartado correspondiente a Educación Primaria. Dentro de los once objetivos elaborados para el trabajo en ese nivel educativo en el quinquenio mencionado, el cuarto establece: "Inclusión social y educativa de los niños de escuelas de contextos desfavorables y muy desfavorables: incorporación de 412 compensaciones para implementar la figura del Maestro Comunitario, y 400 horas de apoyo para ampliación del número de equipos multidisciplinarios" (anep, 2005: 29).
La otra referencia se encuentra cuando se plantea que la existencia de estudiantes provenientes de situaciones de pobreza dificulta el desarrollo de la acción educativa de los docentes. En concreto se señala que:

La mencionada inclusión de niños que provienen de sectores sociales empobrecidos y socialmente vulnerables se traduce aún en desconcierto e impotencia por parte de maestras y profesores que, en sus primeros años de docencia, perciben la distancia entre los conocimientos adquiridos en Formación Docente y el tipo de tarea a que han de enfrentarse. Frente a los altos niveles de repetición, que en algunas escuelas de contexto carenciado alcanza al 50%, y que se vinculan a los problemas pedagógicos que impone al sistema el desafío de enseñar a los niños más pobres, no se han desarrollado ámbitos o estrategias sostenidas (Marrero, Adriana, 2004). Las incipientes acciones provenientes de la Gerencia de Programas Especiales o de programas de Cooperación Internacional no se traducen en políticas universales y continuadas. Tampoco la investigación pedagógica se ha focalizado en el tema. (anep, 2005: 288)

En el párrafo transcrito, queda señalado con claridad que el hecho de la existencia de poblaciones que viven en situación de pobreza supone un problema pedagógico, el cual requeriría la adopción de algún tipo de metodología especial para intentar lograr que esos niños puedan aprender. Esta noción es muy similar a la sostenida desde las perspectivas tributarias de la noción de "equidad", que ya desde la década de 1990 fueron el sostén conceptual desde el cual se organizaron cursos de didáctica específicos para los docentes que trabajaban en escuelas de "contexto sociocultural crítico". En definitiva, este tipo de formulaciones remiten a una concepción según la cual el pertenecer a sectores sociales en situación de pobreza o "vulnerabilidad" haría que los sujetos portaran alguna forma de "carencia cultural" (Martinis, 2006, 2013) que dificultaría su pasaje exitoso por el sistema educativo.
El 2008 puede ser ubicado como el año en el cual la noción de inclusión educativa comenzó a tomar particular fuerza en la educación uruguaya. Es probable que esto tenga relación con el énfasis que desde ese mismo el año Unesco comienza a realizar en torno a la noción de "educación inclusiva", a partir del documento elaborado en la 47ª Conferencia Internacional de Educación desarrollada en Ginebra en agosto de 2008.
Por una parte, luego de un prolongado proceso de elaboración, fue aprobada la Ley General de Educación 18.427. Ésta era entendida como uno de los núcleos fundamentales de una nueva concepción progresista de la educación en Uruguay. Esta ley sustituyó en el ordenamiento jurídico uruguayo a la ley 15.739, aprobada con carácter transitorio en 1985, luego de culminada la dictadura militar. Entre los principales elementos que la nueva norma estableció, se destaca el hecho de definir la educación como un bien público y una responsabilidad del Estado.
En lo que refiere a los fines de la política educativa, la ley 18.427 establece ocho conjuntos de formulaciones. La primera de ellas señala: a) promover la justicia, la solidaridad, la libertad, la democracia, la inclusión social, la integración regional e internacional y la convivencia pacífica (art. 13).
A su vez, el artículo 8 refiere a "diversidad e inclusión educativa", señalando la necesidad de existencia de igualdad de oportunidades entre todos los educandos; el 24, referido a educación inicial, postula: "Se promoverá una educación integral que fomente la inclusión social del educando"; y el 33, referido a las modalidades de la educación formal, sostiene: "La educación formal contemplará aquellas particularidades, de carácter permanente o temporal, personal o contextual, a través de diferentes modalidades, entendidas como opciones organizativas o metodológicas, con el propósito de garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación. Se tendrá especial consideración a la educación en el medio rural, la educación de personas jóvenes y adultas y la educación de personas con discapacidades, promoviéndose la inclusión de éstas en los ámbitos de la educación formal, según las posibilidades de cada una, brindándoles los apoyos necesarios".
Es posible notar, a partir de esta breve síntesis, cómo los sentidos vinculados a la noción de inclusión en la ley alternan entre un principio general que hace referencia a la inclusión de poblaciones socialmente excluidas y un sentido más específico que refiere a personas con algún tipo de discapacidad.
En lo que hace referencia a documentos de la anep, la noción cobra también nueva fuerza ese mismo año, de la mano de la propuesta de Objetivos Estratégicos para la Gestión. Ello es particularmente apreciable en Enseñanza Media, tanto a nivel de Secundaria, donde se plantea el desarrollo de "políticas de inclusión y permanencia en los centros educativos" (anep, 2008: 27), como de la Educación Técnico Profesional, en la que se plantea la "inclusión de jóvenes en el sistema educativo formal" en el marco de una educación técnico-profesional "sinérgica con el nuevo proyecto productivo nacional" (anep, 2008: 35).
También es posible apreciar el destaque de la noción de inclusión en objetivos que se definen para el sistema de formación docente. Específicamente se señalan como metas para ese ámbito de la educación "Formar para la inclusión en Educación" y "Realizar una formación especializada a los efectos de impulsar la inclusión".
Como puede apreciarse, en 2008 dos son los ámbitos en los que la noción de inclusión es integrada con más fuerza en los documentos de anep: enseñanza media y formación docente. Como señalamos anteriormente, referencias a inclusión en el caso de la educación primaria se encontraban ya presentes desde 2005.
En enseñanza media, el sentido de inclusión aparece fuertemente vinculado a la permanencia dentro del sistema educativo. En lo que tiene que ver con la formación de docentes, el sentido central se vincula a la instrumentación de los docentes a los efectos de poder trabajar satisfactoriamente con poblaciones que sufren procesos de exclusión. En este sentido, se reafirma un principio ya visualizado en el documento de 2005: los docentes que trabajan con poblaciones en situación de pobreza o "vulnerabilidad" necesitan de una formación específica para realizar su tarea educativa con esas poblaciones. Ello reafirma el carácter de excepcionalidad que se asigna a esos sujetos en función de la realidad social, cultural y económica del medio en que viven.

Período 2010-2014

El análisis de los documentos producidos en el período 2010-2014 nos va a mostrar una intensificación en el uso de la noción de inclusión educativa dentro de las significaciones que forman parte del discurso educativo progresista en Uruguay.
Inicialmente es importante destacar que, dentro de los seis Lineamientos Estratégicos a partir de los cuales se construye todo el proyecto educativo para el quinquenio, el segundo señala: "Impulso a las políticas de integración académica, orientadas a la superación de las inequidades en la distribución social de los aprendizajes" (anep, 2010: 74). Si bien la formulación que se utiliza para conformar el lineamiento refiere a la noción de "integración", a lo largo del documento, al referirse a éste, se hará mención prioritariamente a la noción de "inclusión académica". Una lectura global sugiere que los autores no hacen distinción entre las dos formulaciones, aunque es muy claro que la más recurrentemente utilizada es la que refiere a "inclusión".
A partir de este lineamiento, es posible ubicar en el documento referencias a la noción de inclusión en la planificación de las acciones de todos los niveles del sistema educativo uruguayo. Así, se plantearán referencias a la necesidad de que la planificación educativa "permita afrontar los desafíos que implican una inclusión educativa real de niños y jóvenes que consolide la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos y la genuina democratización del conocimiento" (anep, 2010: 5); que los procesos de Acreditación de Saberes por experiencia (modalidad de educación de adultos) tiendan a "promover la inclusión social de la persona generando una mayor participación ciudadana en el desarrollo de la sociedad y en el mundo del trabajo" (anep, 2010: 11); que en todos los niveles educativos se profundice "la cooperación y complementación interinstitucional a los efectos de colaborar mediante diversas acciones convergentes (acuerdo educativo entre la familia y los actores educativos, sistemas de becas, cooperación entre pares) a la inclusión académica" (anep, 2010: 78).
En lo que tiene que ver específicamente con la educación primaria, se señala lo siguiente:

El lineamiento estratégico "Impulso a las políticas de inclusión académica", orientadas a la superación de las inequidades en la distribución social de los aprendizajes, es base también de la solicitud expuesta en tanto que se programan creaciones y transformaciones en Educación Especial, extensión del tiempo pedagógico en 60 Escuelas y la ampliación del Programa "Verano Educativo" (ex "Verano Solidario"). (anep, 2010: 101)

Más adelante, al formular la segunda línea estratégica de la gestión, se agrega:

Impulso a las políticas de inclusión académica, orientadas a la superación de las inequidades en la distribución social de aprendizajes. La Escuela de Tiempo Completo constituye un ambiente capaz de mitigar algunas de las vivencias negativas del entorno social y territorial de los niños en situación de pobreza, aproximándose a mejorar las condiciones de equidad a través de una propuesta que les aporte los conocimientos e instrumentos para su inserción creativa en la sociedad. Es una modalidad educativa singular dentro de la educación común y su diferencia va más allá de la extensión del horario de la jornada diaria, abarcando una amplia gama de situaciones y experiencias educativas. (anep, 2010: 109)

Es posible apreciar cómo la referencia a la existencia de "inequidades en la distribución social de los aprendizajes" continúa señalando una relación conceptual entre los planteos de los documentos analizados y aquellos que generó la gestión educativa en la década de 1990. La intervención educativa continúa siendo concebida en términos de logro de niveles de equidad con respecto a las poblaciones más excluidas. Para ello se conciben acciones educativas de carácter compensatorio como la ampliación del Programa Verano Educativo o la expansión del sistema de escuelas de tiempo completo.

Período 2015-2019

El proyecto presupuestal para el período que actualmente se encuentra en desarrollo, elaborado en el primer semestre de 2015, es el que sistematiza más claramente el alcance conceptual de la noción de inclusión. También tiende a ubicar con claridad un conjunto de acciones de política educativa que cobran sentido a partir de dicha noción.
En primer término, resulta interesante destacar una mirada retrospectiva al uso del término y un particular esfuerzo de conceptualización de éste. En el documento, puede leerse:

Entre los rasgos comunes [de las políticas y programas implementados] se ubica un fuerte énfasis en la inclusión educativa, entendida como la contracara de la desvinculación, el rezago escolar y/o el débil desarrollo de aprendizajes en cada nivel. En casi todos los casos, estos programas han buscado atacar problemas como la repetición de los grados escolares, el ausentismo severo a clases, el abandono de los cursos durante el año, la desvinculación de la enseñanza formal antes de culminados los niveles obligatorios, el escaso desarrollo de habilidades y/o la baja adquisición de los contenidos disciplinares básicos asociados a cada ciclo educativo. (anep, 2015: 71)

El conjunto de Programas a los que refiere el párrafo anteriormente señalado "forman parte de un amplio abanico de estrategias que el sistema educativo ha venido ensayando con el objetivo de hacer frente a los desafíos que el país enfrenta para lograr una mayor inclusión educativa. En todos los casos, aunque por distintas vías, apuntan a lograr una mayor permanencia de los estudiantes en el sistema educativo formal y una mayor progresión por los grados escolares, promoviendo la culminación de los ciclos" (anep, 2015: 73).
Si bien el documento entiende que el impacto de los programas con relación a los objetivos inclusores desde los que se los ha concebido ha sido en su conjunto moderado, se señala también que "que buena parte de las estrategias que involucran son visualizadas por los actores educativos involucrados como innovaciones que apuntan en la dirección correcta" (anep, 2015: 73). Puede entenderse entonces que lo que está en discusión no es la estrategia sino algunas de sus formas de implementación. Esto no significa un detalle menor, ya que el conjunto de los programas desarrollados en el período guardan fuertes similitudes con los producidos en el período de la autodenominada "reforma educativa".
La nueva gestión establece seis ejes orientadores para las políticas educativas en el quinquenio. Esos ejes son: 1) centralidad del estudiante; 2) itinerarios escolares y trayectorias educativas; 3) territorialidad; 4) inclusión; 5) educación de calidad, y 6) participación.
Si bien sería de interés poder establecer una mirada sistémica al conjunto de los seis ejes, ello supera los alcances del presente trabajo. Sí resulta clave para éste destacar que el cuarto eje es definido como "inclusión", e intentar profundizar en los sentidos que se le asocian a esta noción.
En extenso, el eje es definido como "inclusión en programas educativos de niños y jóvenes comprendidos en el tramo etario de 3 a 17 años" (anep, 2015: 134).
La magnitud del desafío que se plantea es expresada con los siguientes términos:

Propender a la inclusión progresiva de todos los comprendidos en el tramo etario de 3 a 17 años, en programas educativos, no solo representa un desafío para la anep en el proceso de escolarización, instala también la necesidad de iniciar el despliegue de un trabajo educativo y social, coordinado y acertado considerando las condiciones de educabilidad de aquellos que aún se encuentran fuera del sistema educativo formal. (anep, 2015: 135)

La introducción de la referencia a las "condiciones de educabilidad" colabora en dar espesura conceptual a la discusión en torno a la noción de inclusión, elemento que debe ser destacado del documento que se está analizando. Se trata del único de todos los documentos relevados para la elaboración del presente artículo en el que se intenta avanzar en la conceptualización de inclusión e inclusión educativa. Para ello, también se recurre a una definición bibliográfica (Parrilla, 2002), y a los resultados de un trabajo de indagación de María Ester Mancebo y Guadalupe Goyeneche (2010). De este último trabajo, se recupera la idea de la polisemia del término. Subrayamos el esfuerzo de conceptualización, ya que significa tomar nota de la necesidad de evitar manejarse con definiciones implícitas o ubicadas en el "sentido común".
Por otra parte, la referencia a las "condiciones de educabilidad" tiene que ver con la reactivación de una discusión que en la década de los 90 tuvo amplio desarrollo. Se organizó en un amplio abanico discursivo, en el cual se destacaba una posición hegemónica que sostenía la puesta en tela de juicio de las posibilidades educativas de ciertos sectores sociales (López y Tedesco, 2002) y posiciones alternativas que de diversas formas intentaban postular el carácter de educable de todo sujeto (Baquero, 2001; Frigerio, 2004). Al recuperar esta formulación, el documento muestra la actualidad de esa discusión y la presencia de tensiones entre ambas perspectivas en la concepción de las políticas educativas en Uruguay.
Avanzando en el intento de conceptualización, el documento señala:

Atendiendo el propósito de incluir nuestra minoridad en el marco de programas educativos, el paradigma de inclusión educativa exige relativizar el dispositivo escolar único y buscar la innovación en la conjugación de las propuestas curriculares, las metodologías de enseñanza, los tiempos y espacios de instrucción.
Las situaciones educativas que se producen en [las instituciones] deben construir educabilidad, concebida como una propiedad de las situaciones educativas capaces de producir desarrollo según las características singulares de los sujetos. (anep, 2015: 136)

Resulta interesante apreciar cómo la noción de educabilidad se vincula estrechamente con la de inclusión educativa. Si bien en el párrafo transcripto educabilidad parece hacer referencia a un atributo de las instituciones educativas, éste se vincula con el hecho de lograr avances según "las características singulares de los sujetos". La dificultad de construcción de sentidos en términos pedagógicos se establece cuando esta singularidad del sujeto tiende a ser construida primordialmente desde sus carencias. Lo singular de estos sujetos estaría marcado por sus carencias, significando ello un obstáculo para el desarrollo de un proceso educativo similar al que es posible esperar de aquellos niños que pertenecen a sectores definidos como socialmente incluidos.
Esta particular concepción acerca de la singularidad de los niños pertenecientes a sectores excluidos se refuerza al ser nombrados desde la posición de menores, al introducirse la referencia a "incluir nuestra minoridad". El hecho de nombrar a niños y adolescentes como "menores" ha sido ampliamente puesto en tela de discusión desde concepciones sociales y pedagógicas críticas, en tanto tiende a reforzar la idea de su subordinación frente a los adultos. Particularmente, la crítica se ha centrado en la recurrente utilización de esta categoría para designar a niños y adolescentes de sectores populares, remitiendo a la formulación jurídica de la noción de menor. Violeta Núñez (2007) ha señalado cómo, en ciertas esferas de poder, se tiende a definir desde la idea de minoridad a sectores sociales subalternos, y fundamentalmente a los niños y los adolescentes pertenecientes a dichos sectores. En sus términos:

Desde finales del siglo xx asistimos a la expansión de una suerte de minorización de infancias y adolescencias a escala planetaria, aunque con impactos diferenciales, según localizaciones geográficas y/o económicas. Se trata de predeterminar sectores a los que se atribuyen características específicas y a los que se les asigna un destino social (cultural, económico) prefijado. (2007: 5)

Si bien es posible suponer que el sentido que quienes elaboraron el documento no coincide con lo señalado por Nuñez, es de particular interés para nuestro trabajo mostrar cómo la utilización de ciertos significantes condiciona los resultados de la construcción discursiva. Estos procesos exceden en mucho una simple lógica lingüística –utilización de tal o cual palabra– y se ubican en una dimensión política en la cual construcciones hegemónicas tienden a configurar sentidos que se imponen como obvios, ocultando las relaciones de fuerza desde las cuales se constituyen. Desde nuestra perspectiva, resulta fundamental poder dar cuenta de estos procesos de deriva significativa, ya que se encuentran en el centro mismo de la construcción discursiva, produciendo efectos políticos materiales y concretos.
Concluyendo con el análisis del documento, es necesario señalar que presenta una amplia gama de referencias a las nociones de inclusión, inclusión social y educación educativa. Éstas se ubican extensamente en el marco de la educación primaria (por ejemplo, a través del desarrollo de escuelas y jardines con trayectoria en educación inclusiva, constituyendo la denominada "Red de Jardines de infantes y Escuelas Inclusivas Mandela") y de la enseñanza media (por ejemplo, a través de la existencia de diseños curriculares flexibles, que dan forma a diversas ofertas para transitar un mismo nivel educativo).
Finalmente, interesa señalar que el carácter específico de las poblaciones sobre las cuales se pretende incidir desde las políticas de inclusión educativa torna posible la articulación interinstitucional a los efectos de intervenir sobre ellas. En este sentido, se plantea:

Además de la información que dispone la anep, la cooperación con otros organismos del estado como el mec, mides, senade, mtss, bps, entre otros, hará posible disponer de información actualizada y geo-referenciada sobre la población objetivo en términos de inclusión educativa, trayectorias educativas no formales, prestaciones sociales de algún tipo o aspectos referidos al contexto inmediato de los jóvenes, así como datos sobre sus trayectorias laborales. (anep, 2015: 299)

De este modo, a similitud de la realidad generada en la década de 1990, la política social avanza sobre lo educativo, generando ámbitos en los cuales la superposición de intencionalidades torna opaca la posibilidad de definir la política en su carácter específicamente educativo. Ello sucede exclusivamente en relación con aquellas poblaciones definidas como objeto de las acciones de inclusión, siendo un fenómeno absolutamente inexistente en relación con poblaciones que sean definidas como socialmente incluidas.

Reflexiones finales

A través del presente trabajo, hemos pretendido mostrar el paulatino desarrollo que la noción de inclusión educativa ha tomado en el marco de la formulación de las políticas educativas en Uruguay en el período 2005-2015. Si bien nos hemos centrado exclusivamente en documentos macro de la política educativa uruguaya, lo cual evidentemente muestra la necesidad de complementar la tarea con análisis a nivel meso y micro, entendemos que son de utilidad para dar cuenta del proceso de construcción de un discurso pedagógico desde la política educativa en Uruguay.
A los efectos de ser breves y concretos en la formulación de las presentes conclusiones, las organizaremos en cinco puntos.

En primer término, interesa señalar el carácter progresivo de la introducción de la noción de inclusión en los documentos oficiales de la política educativa en Uruguay. Como señalamos, en la propuesta presupuestal de anep de 2005, solamente ubicamos dos referencias. Ello luego se fue expandiendo a partir de 2008. El documento de 2010 ya presenta una mayor amplitud de referencias, y en el más reciente se profundiza el proceso, incorporándose también algunos intentos de conceptualización del término.
Las referencias a inclusión abarcan todos los niveles educativos. Si bien en enseñanza inicial, primaria y media las referencias son más abarcativas, también se presentan referencias en formación docente, ya que se señala la necesidad de formación de los docentes que han de trabajar con "esos niños".
A lo largo del análisis de las referencias a inclusión en los diversos textos relevados, fue posible ubicar que remiten a la construcción de un sujeto específico. Si bien la noción de "exclusión" no es utilizada frecuentemente en los textos, es posible comprender que aquellos sujetos a los que van dirigidos las acciones de inclusión son precisamente los excluidos. Éstos son definidos como pertenecientes a sectores "empobrecidos y socialmente vulnerables", sujetos que logran bajos resultados educativos o que directamente dejan de asistir a las instituciones educativas. Es interesante notar cómo, en las formas de explicar estos fenómenos, los documentos oscilan entre asociar a estos sujetos ciertas características negativas (carencias) o responsabilizar de la situación a las propias políticas y prácticas educativas. Sin duda, aquí se ubica uno de los dilemas a los que se enfrenta la construcción de un discurso pedagógico progresista en Uruguay. Sobre este tema, profundizaremos en el siguiente punto.
Al cotejar los estudios sobre las construcciones de sentido producidas durante el proceso de reforma educativa (Martinis, 2006, 2013) con los estudios en curso sobre los mismos aspectos de los gobiernos progresistas (2005-2015), encontramos importantes continuidades en términos discursivos. Como ejemplo, y a título de mayores desarrollos que habrá que presentar en futuros trabajos, son comunes y recurrentes en ambos planteos las definiciones de los bajos resultados educativos de los niños de sectores populares en términos de "inequidades". Del mismo modo, se presentan referencias al papel de la educación en términos de "equidad". La frecuente referencia a la noción de equidad, concepto estelar en la reforma de la década de los 90, muestra la fuerte eficacia simbólica que produjo el discurso pedagógico reformista. Si bien diversos actores coinciden en señalar que la propuesta de los 90 no logró los resultados esperados, es muy claro que las formulaciones de sentido que produjo ocupan un espacio muy relevante en los discursos sobre educación en Uruguay. De este modo, no es de extrañar que los significados que se asocian al significante "inclusión educativa" guarden estrecha relación con los asociados a "equidad". Entendemos que aquí reside uno de los nudos conceptuales a abordar si se pretende construir un discurso pedagógico que pueda diferenciarse del producido en la década de los 90. Una lectura atenta de los documentos que hemos analizado muestra en diversos momentos la tensión que existe para sus autores en cuanto a pretender tomar distancia del discurso reformista sin poderse deshacer de muchos elementos que forman parte de su trama conceptual.
Finalmente, es necesario señalar que, desde el enfoque que se propone en este artículo, se presenta como necesaria la realización de nuevos estudios que abarquen los niveles meso y micro de producción y gestión de la política educativa. Particularmente, es necesario recabar la palabra de actores de los diversos niveles de lo educativo a los efectos de profundizar en los procesos de construcción de sentidos pedagógicos y poder dar cuenta de complejidades, construcciones y formulaciones alternativas de una forma que complemente, expanda y discuta lo planteado en el presente artículo.

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Fuentes

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