Marco Institucional y Legal de los Pueblos Indígenas de Panamá

Marco Institucional y Legal de los Pueblos Indígenas de Panamá Francisco Rivas Ríos

En la República de Panamá existen siete Pueblos Indígenas: los Ngäbe, los Buglé, los Kuna, los Emberá, los Wounaan, los Naso y los Bri-Bri. Mapa de Territorios Indígenas de Panamá1

Se estima que 285,231 habitantes son indígenas, representando el 10% de la población nacional. Cerca del 50% de la población indígena se ha desplazado hacia tres polos de atracción: el Área Metropolitana de Panamá y Colón; el área fronteriza con Costa Rica (Bocas del Toro, Chiriqui y Veraguas) y áreas del Darién. Esto responde a la deteriorada situación económica y social, pues si el porcentaje nacional de habitantes en situación de pobreza extrema es del 26.5% en la Comarca Kuna de Kuna Yala es 82.4%, en la Comarca Kuna de Wargandí 60.3%, en la Comarca Kuna de Madugandí 63.1%, en la Comarca Emberá - Wounaan 78.6% y la Comarca Ngabe-Buglé 93.4%2.

1

Elaborado por el Dr. Rogelio Cansari, experto en asuntos indígenas, 2007. PNUD, Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá 2002, Impresora Pacífico, S.A., Primera Edición: Junio, 2002; CEPAL, Los pueblos indígenas de Panamá: Diagnóstico sociodemográfico a partir del censo del 2000, Documentos de Proyectos, Santiago de Chile, junio de 2005. 2

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

1

Población Indígena Panamá Según Pueblos y Comarcas en Porcentajes, Año 2000 PUEBLO POBLACIÓN POBLACION % INDIGENA TOTAL COMARCAL POBLACION TOTAL Ngäbe 169,130 59% 110,080 Buglé 17,731 6% Emberá 22,485 8% 8,346 Wounaan 6,882 2% Kuna 61,707 36,884 22% Naso 3,305 1% Bri-brí 2,521 1% No identificados 1,470 1% TOTAL 285,231 155,31 100% Fuente: Censos Nacionales de Población y Vivienda de 2000. Contraloría General de República de Panamá

En las Comarcas3 existen dos referentes políticos: las autoridades tradicionales y las autoridades oficiales. Las autoridades tradicionales se expresan en instancias colectivas (Congresos) y dignatarios encargados de ejecutar los acuerdos y disposiciones legales y reglamentarias (Caciques, Sahílas, etc.). Además de los Congresos Generales, máxima autoridad política de las Comarcas, encontramos también organismos colectivos de consulta, como el Congreso General de la Cultura Kuna, el Consejo Nokora/ChiPornaan de los Emberá/Wounaan y las Coordinaciones Permanentes del Congreso General Ngäbe–Buglé. Finalmente, existen Congresos Regionales y/o Locales. Las autoridades oficiales son de dos tipos: los designados por el Ejecutivo (Gobernadores y Directores Regionales Comarcales) y los de elección popular (Honorables Representantes de Corregimiento, Alcaldes y Diputados). 1. EL MARCO CONSTITUCIONAL.4 La Constitución vigente establece varios artículos que se relacionan con la identidad y gobierno de los Pueblos Indígenas5. 3 En Panamá el concepto “Comarca” tiene dos connotaciones: a) la oficial que la define como territorios geográficamente alejados del centro de poder político, que ofrece la concesión flexible del usufructo de la tierra a los indígenas residentes en ella sin afectar los derechos soberanos del Estado; b) la que otorgan los pueblos indígenas: “la no adjudicación de la tierra, por un lado, por la relación ancestral Madre Tierra Naturaleza …; y por otro, como garante de no enajenación por terceros. Lucha por el reconocimiento de su estructura política administrativa tradicional, de su autonomía, de su identidad y de sus valores históricos culturales, como parte del sistema nacional”. BID-CEPAL, Los pueblos indígenas de Panamá: Diagnóstico sociodemográfico a partir del censo del 2000 Naciones Unidas, Santiago de Chile, junio del 2005. 4 Constitución Política de la Republica de Panamá, del 11 de octubre de 1972, reformada por los Actos Reformatorios Nº 1 y Nº 2 de 5 y 25 de octubre de 1978, respectivamente; por el Acto Constitucional aprobado el 24 de abril de 1983; por los Actos Legislativos Nº 1 de 1993 y Nº 2 de 1994; y por el Acto Legislativo Nº 1 de 2004. 5 El concepto de “Pueblos Indígenas” es utilizado en Panamá principalmente por sus dirigentes, aunque legislaciones recientes lo han incorporado. El Banco Mundial no explicita “pueblos indígenas”, pero utiliza denominaciones (minorías étnicas indígenas, grupos tribales, tribus registradas, poblaciones indígenas) que comprende como grupos sociales con identidad social y cultural distinta a la de la sociedad dominante, por lo que se encuentran en situación de vulnerabilidad y desventaja en el proceso de desarrollo. Banco Mundial, Idem,

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

2

“ARTICULO 5. El territorio del Estado panameño se divide políticamente en Provincias, éstas a su vez en Distritos y los Distritos en Corregimientos. La ley podrá crear otras divisiones políticas, ya sea para sujetarlas a regímenes especiales o por razones de conveniencia administrativa o de servicio público”. “ARTICULO 88. Las lenguas aborígenes serán objeto de especial estudio, conservación y divulgación y el Estado promoverá programas de alfabetización bilingüe en las comunidades indígenas. “ARTICULO 90. El Estado reconoce y respeta la identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales, realizará programas tendientes a desarrollar los valores materiales, sociales y espirituales propios de cada una de sus culturas y creará una institución para el estudio, conservación, divulgación de las mismas y de sus lenguas, así como la promoción del desarrollo integral de dichos grupos humanos”. “ARTICULO 108. El Estado desarrollará programas de educación y promoción para los grupos indígenas ya que poseen patrones culturales propios, a fin de lograr su participación activa en la función ciudadana”. “ARTICULO 124. El Estado dará atención especial a las comunidades campesinas e indígenas con el fin de promover su participación económica, social y política en la vida nacional”. 2. LA LEY GENERAL DEL AMBIENTE (NO. 41, 1998). Esta Ley incorpora el Título VII, “De las Comarcas y Pueblos Indígenas”. El Art. 97 reconoce los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de los pueblos indígenas en materia de conservación y utilización de los recursos naturales renovables que se encuentran en sus territorios. Además, prevé que los estudios de exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, que se autoricen en las tierras indígenas, no deben causar detrimento a su integridad cultural, social, económica y a sus valores espirituales. Si una exploración o explotación de los recursos naturales afecta la parte espiritual de estos pueblos, tiene que ser suspendida (art. 99). En la estructura organizacional se contemplan las Comisiones Consultivas Comarcales del Ambiente con la función de analizar los temas ambientales que afecten a la comarca respectiva y elevar recomendaciones al Administrador Regional6. Recientemente la ANAM ha establecido una nueva tarifa por inspección de derecho de uso de agua a todas las JAARs que se

6 MEF, Decreto Ejecutivo No. 163, de 22-08-2006, “Por medio del cual se establece la nueva estructura organizacional y funciones adoptadas por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)”. En: Gaceta Oficial, No. 25626, 7 de septiembre de 2006.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

3

rijan por el MINSA en $US 25.00 anuales (anteriormente eran $US 200.00)7, la cual se está aplicando en el ámbito comarcal. 3. EL ÁMBITO LEGAL – COMARCAL. Las leyes que dieron origen a las Comarcas, poseen las siguientes características generales8: i.

ii. iii. iv. v.

vi.

vii. viii. ix.

La mayoría han sido elaborados bajo la cosmovisión e identidad indígena. Queda establecido el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, no incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el derecho jurídico nacional y/o con los derechos humanos de reconocimiento internacional. Se reconocen las autoridades tradicionales e instituciones comarcales congresos, consejos- y organismos de consulta. La administración de justicia y resolución de conflictos se ejerce considerando la cultura. Promueve la protección y seguridad jurídica de su territorio. Se reconocen la propiedad colectiva de la tierra inadjudicable; las formas de uso y usufructo de las tierras, y modalidades de transmisión; el reconocimiento de derechos posesorios de terceros y de indígenas que hayan quedado fuera de las comarcas. Se establece el derecho al aprovechamiento de los recursos naturales renovables, su protección y conservación ecológica según su tradición; beneficios e indemnizaciones. En materia ambiental hay concordancia con las leyes nacionales (en especial la Ley General de Ambiente) y coordinación con la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). La educación bilingüe intercultural es otro derecho reconocido. El Ministerio de Salud reconoce a la medicina tradicional como un valioso aporte en el cuidado de la salud y creó instancias para su promoción. Se reconoce su religión.

4. LEY 16 DE 1953, COMARCA KUNA YALA9 La autonomía kuna adquirió reconocimiento legal, mediante la Ley Nº 16 de 1953, que creó la Comarca de San Blas (La Ley Nº 99 de 23 de diciembre de 1998 denominó Kuna Yala). La Ley 16 ha sido modificada en la práctica mediante los Reglamentos Internos de cada comunidad, y la “Ley Fundamental de la Comarca Kuna Yala” redactado por mismos kunas, que derogaría la Ley 16 de 1953. Aunque aun no es ratificada por las autoridades nacionales de Panamá, la Ley Fundamental, rige y es de obligatorio cumplimiento en el territorio autónomo de Kuna Yala.10 7

ASAMBLEA NACIONAL, Resolución Nº. 9 del 5 de enero de 2006, Que Modifica la Resolución Nº 03-98 por la cual se fijan las tarifas a cobrar por los servicios técnicos que presta la ANAM, para el manejo, uso y aprovechamiento de los recursos hídricos y edáficos, y se dictan otras medidas, En: Gaceta Oficial, Panamá, No.25484, 13-02-2006. 8 Aresio Valiente López, (Compilador), Derechos de los Pueblos Indígenas de Panamá, Impresora Gossestra Intl. S.A., Panamá, 2002. 9 Ley Núm. 16 del 19 de febrero de 1953, por la cual se organiza la Comarca de San Blas, Gaceta Oficial Nº 12,042, 7 de abril de 1953. Decreto Ejecutivo Nº 89 del 23 de agosto de 1983, por el cual se regula el nombramiento y remoción del intendente de la Comarca de San Blas, Gaceta Oficial Nº 19,910, 3 de octubre de 1983. 10 Atencio López Martínez, “La Autonomía del Pueblo Kuna en Panamá”, En: ACNUR, Seminario de Expertos sobre Tratados, Convenios y Otros Acuerdos Constructivos entre los Estados y los Pueblos Indígenas, Ginebra, 15-17 de diciembre de 2003. Por otra parte, el Convenio de Cooperación entre la ANAM y el Congreso General Kuna alude explícitamente “la Ley No.16 de 1953, y la Ley Fundamental de Kuna Yala”.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

4

4.1.

Sistema de Gobierno.

Las Autoridades Tradicionales En la Comarca Kuna de Kuna Yala, los órganos superiores son el Congreso General de la Cultura Kuna (CGCK) y el Congreso General Kuna (CGK). El CGK es la asamblea cumbre, expresando el nivel superior de autoridad en la Comarca. Está formado por los representantes de todas las comunidades de Kuna Yala, y se reúne ordinariamente dos veces al año para debatir y decidir sobre los problemas y propuestas que los afectan. Los representantes, son usualmente los dirigentes (Sahílas) de los Congresos Locales de cada comunidad. Los acuerdos que surgen del CGK son respetados y aceptados por todas las comunidades. El CGK está presidido por tres caciques generales o Sahílas Dummat, que son los representantes oficiales de la Comarca ante el Estado panameño. Si el CGK es el órgano Político, el CGCK (Congreso General de la Cultura Kuna), es el “máximo organismo de expresión religiosa, de Protección, de conservación y de divulgación del patrimonio histórico cultural del Pueblo Kuna” (Reglamento Interno del Congreso General de la Cultura Kuna, Art. I), además propone a los Sahílas ante el CGK, que los elige. Cada comunidad tiene un congreso local dirigido por un Sahíla que es el dirigente tradicional, seleccionado o removido por la comunidad, por votación popular o por aclamación en el Onmaked. La realización de los proyectos de desarrollo en el ámbito de la Comarca, debe considerar el previo conocimiento y aprobación del Congreso General Kuna y la opinión del Congreso General de la Cultura Kuna. No obstante, aun cuando ambos Congresos emitan un concepto favorable, su ejecución en las comunidades requerirá siempre buena relación con los congresos locales y los Sahílas. Existen en todo el territorio kuna cuarenta y nueve (49) comunidades reconocidas de manera oficial. Cada una de esas comunidades tiene un Congreso Local, en el que se discuten distintos asuntos relacionados con la vida social, económica, política y espiritual del pueblo. Durante la discusión y debate en la plenaria en cualquier tipo de congreso, el tiempo es irrelevante y la toma de decisión puede tardar varios congresos. En cada comunidad existe un Reglamento Interno, por medio de los cuales se gravan impuestos locales, establecen sanciones penales o pecuniarias, que no necesariamente tiene que ser igual o mismo de las otras comunidades, pero que son respetadas por estas otras comunidades y, hasta por el mismo Estado, claro está, sin contravenir las leyes nacionales que son de común aplicación en todo el país. Las Autoridades Oficiales Por otra parte, existe un “Intendente” (gobernador) de la Comarca Kuna Yala, que designa el Ejecutivo de una terna presentada por el Congreso General Kuna. En la actualidad, el Congreso General Kuna no utiliza este decreto, porque considera que el intendente es un representante del Órgano Ejecutivo ante el Congreso General Kuna, por ende, el Presidente de la República puede nombrar a cualquier persona para dicho cargo. FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

5

4.2.

La propiedad de la tierra

Aunque esta ley no reconoce en forma expresa la propiedad colectiva de la tierra a favor de los kunas, el artículo 21 prohíbe que dichas tierras sean adjudicadas a personas no indígenas, excepto que las solicitudes de adjudicación sean aprobadas por dos congresos kunas diferentes (Congreso General Kuna).

4.3.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento.

El Artículo 33 de la Ley (1953) estableció taxativamente la inclusión de partidas en el Presupuesto Nacional para la excavación de Pozos de profundidad para dotar de agua potable a las poblaciones de El Porvenir, Nalunega, Orostupo, Cartí, Airídupo, Narascantupo, Tumadi, Hiadupo, Ucupsoni, Tupile, Ailigandí, Achutupo, Mamitupo, Ustupo, Tubalá e Icotupo. La Ley (Reglamento) Fundamental Kuna, sujeta a aprobación legislativa, establece en el Capitulo XXI Sobre Salud ambiental, art. 328 textualmente: “El Congreso General Kuna, en coordinación con el Congreso General de la Cultura, emprenderá una eficiente campaña de formación en el saneamiento ambiental, mediante talleres, seminarios y similares utilizando los valores de salud ambiental presente en la cultura kuna y apoyados por los mecanismos nuevos afines”11. 4.4.

Conservación de los Recursos Naturales

La Ley 33 no establece una referencia específica a este aspecto. El 30 de agosto de 2006, se firmó el Convenio de Cooperación Técnica entre la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Congreso General Kuna, mediante la cual se conformó la Comisión Consultiva Comarcal Ambiental de Kuna Yala, aprobado por el Congreso General Kuna, en la comunidad de Gardi Sugdub, los días 22 al 25 de junio de 200612. 5. LEY 22 DE 1983, COMARCA EMBERÁ/WOUNAAN13 5.1.

Sistema de Gobierno

Las Autoridades Tradicionales La Ley divide, geográficamente separadas, la comarca en dos regiones (Sambú y Cémaco). Cada región tiene su propio cacique y su congreso regional, los cuales se dividen a su vez en congresos locales. El Congreso 11 Congreso General Kuna, Ley Fundamental y Estatuto de Kuna Yala, (En línea) URL: http://www.congresogeneralkuna.org/normas%20kunas.htm, consultado el 20 de febrero de 2007. 12 (En línea) URL: http://es.geocities.com/kunayarki/anam.htm., consultado el 20 de febrero de 2007. 13 Ley N° 22 del 8 de noviembre de 1983, por la cual se crea la Comarca Emberá de Darién, Gaceta Oficial N° 19,976, 17 de enero de 1984.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

6

General Emberá/Wounaan (CGEW) es el máximo organismo de decisión y expresión de los pueblos Emberá y Wounaan, e integra a ambas regiones. El CGEW se reúne cada año o dos años, dependiendo de la agenda de discusión. El Cacique General es la primera autoridad, y lo acompañan los Caciques Regionales, el Nokó/Chi Por o cacique local y el Zarra-Papan o agente de seguridad y disciplina sujeto a la autoridad del Noko. Además, existe el Consejo de Nokora/Chi Pornaan, que es un organismo de consulta en los asuntos políticos, administrativos, económicos y culturales para la implementación de los acuerdos que adoptan los congresos y caciques. Es la instancia que filtra los temas de Proyectos de gran magnitud para la Comarca hacia la plenaria del Congreso General. El CGEW esta integrado por los delegados escogidos por cada congreso local y tiene la potestad de aprobar los proyectos de exploración, explotación e inversión que se realicen, si fueron referidos por el Consejo de Nokora/Chi Pornaan. Así como resolver los conflictos que se originen entre las comunidades, autoridades tradicionales y las autoridades gubernamentales dentro de la Comarca. Las Autoridades Oficiales Los funcionarios gubernamentales comprenden el Gobernador designado por el Poder Ejecutivo, así como Alcalde, Representante y Corregidor, elegidas según procedimientos electorales del Estado panameño. Con el propósito de establecer una armónica colaboración entre las autoridades tradicionales y las oficiales, se creó un Consejo de Coordinación Comarcal integrado por caciques y funcionarios comarcales. El cuerpo político comarcal (Alcaldes, Representantes de Corregimiento y Gobernador) para deliberar sobre los programas del Gobierno Central se reúnen en Consejo de Coordinación Comarcal, al que asisten como invitados las autoridades tradicionales. A diferencia de lo que ocurre en la Comarca Kuna Yala, en este caso las autoridades oficiales poseen mayor preponderancia. 5.2.

La propiedad de la tierra.

Esta ley no legaliza todas las tierras de las comunidades emberá y wounaan de Darién, pues algunas quedaron fuera de la jurisdicción comarcal y se les conoce con el nombre de Tierras Colectivas; pero el artículo 2 establece claramente –a diferencia de la ley que crea la Comarca Kuna Yala– que las tierras son patrimonio de la Comarca Emberá/Wounaan, para uso colectivo de estos grupos indígenas; por lo tanto, se prohíbe su apropiación privada. Como resultado de lo anterior, recientemente se ha conformado el Congreso General de las Tierras Comunales y la Organización de las Tierras Colectivas Emberá/Wounaan (OITCEW), con una estructura de administración tradicional similar a la comarca, con el objetivo de defender y legalizar los territorios de las comunidades Emberá/Wounaan excluidas de la Comarca.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

7

En los dos últimos años han surgido violentos conflictos entre los emberá/wounaan y los campesinos pobres (“colonos”) por la posesión incontrolada de la tierra. 5.3. Conservación de los Recursos Naturales La Ley de la Comarca indica que el aprovechamiento de los recursos naturales solo es posible con el consentimiento del cacique general y del cacique regional correspondiente (art. 19). Además, establece que el Órgano Ejecutivo garantizará los beneficios económicos y sociales que se deriven de la explotación de los recursos del subsuelo (art. 20). La Carta Orgánica reconoce, en el artículo 85, la forma de uso y usufructo de la tierra: familiar, comunal, colectiva, de aprovechamiento forestal, para la subsistencia biocultural y para la reforestación. El Decreto Ejecutivo Núm. 84, del 9 de abril de 1999, resuelve de una manera el conflicto existente entre la autoridad estatal encargada de los recursos naturales y las áreas protegidas o parques y las autoridades tradicionales, al establecer, en su artículo 97, que las áreas de interés común, o parte del Parque Nacional Darién o que traslapa con la que está ubicada dentro de la Comarca Emberá/Wounaan, deberán administrarse en forma conjunta entre las autoridades tradicionales de la comarca y la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), con base en convenios de cooperación técnica y financiera. 5.3.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento

En materia de salud la preocupación principal de las autoridades comarcales es el reconocimiento, por parte del Ministerio de Salud, de la medicina tradicional. Simultáneamente, se establece el compromiso de apoyar los programas del Ministerio. Este acuerdo tácito quedó expresado de la siguiente forma: “la protección y vigilancia de la salud del pueblo Emberá y Wounaan será responsabilidad fundamental del Congreso General, en coordinación con el Ministerio de Salud. Para contribuir con el fin señalado, se garantizará el reconocimiento y el ejercicio de la medicina tradicional de la Comarca y los programas del Ministerio de Salud” (Art. 114). La ley establece que la Dirección Regional de Salud del Ministerio de Salud presentará al CGEW a través de la Dirección de Salud del Congreso, los planes y programas a largo y mediano plazo a realizarse en la Comarca, e informará al CGEW la ejecución de los mismos. Los planes contingentes de salud o planes de emergencia, se coordinarán con la Dirección de Salud del CGEW.

6. LEY NÚM. 24, DEL 12 DE ENERO DE 1996, COMARCA KUNA DE MADUGANDÍ. 6.1.

Sistema de Gobierno

Las Autoridades Tradicionales

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

8

En Madungandí se mantiene básicamente la forma de organización tradicional que existe en Kuna Yala con algunas variantes, que a su vez es la única forma de administración de la Comarca. Su Categoría dentro de la división política administrativa nacional, es una división política especial, y se asimila a Corregimiento. Las estructuras políticas tradicionales son:
El Congreso Tradicional (Onmaquet Dumad Pabse Coled).
El Congreso General (Onmaquet Dumad).
El Congreso Regional (Onmaquet Danaled).
El Congreso Local (Onmaquet Negcueburgad). El Congreso General Kuna de Madungandí (Onmaquet Dumad), es el máximo organismo tradicional administrativo de deliberación y decisión de la Comarca, donde se discuten y analizan temas de índole interno y nacional. Sus decisiones serán de cumplimiento obligatorio para toda la Comarca. Se convoca cada seis (6) meses en sesión ordinaria, y en sesión extraordinaria, cuantas veces sea convocada por los Caciques Generales. Está constituido por los Caciques Generales de la Comarca, la Junta Directiva del Congreso, los Sáhilas Administradores de las comunidades, los voceros de las comunidades y además, por uno o dos delegados designados por las comunidades ante el Congreso, quienes tendrán voz y voto en el Congreso General. Las Autoridades Oficiales El Representante de Corregimiento, quien estará sometido a la Constitución Política, el Reglamento Interno de la Comarca y demás leyes que regulan esta representación. 6.2.

Propiedad de la Tierra.

Reconoce la propiedad colectiva de las tierras a favor de los indígenas que la habitan, es decir, los kunas (art. 2). Este artículo establece que, de acuerdo con el artículo 254 de la Constitución Política, el subsuelo pertenece al Estado, pero puede ser explotado mediante acuerdos de las autoridades y comunidades de la Comarca Kuna de Madugandí. Dos grandes conflictos han afectado las relaciones entre la Comarca y el entorno social, institucional y económico del país. El primero tiene relación con la propiedad de la tierra: existen invasiones por parte de los colonos en la región de Wacuco.

6.3. Conservación de los Recursos Naturales El otro conflicto se originó a raíz de los daños ecológicos causados por la construcción de la Represa Hidroeléctrica de Bayano. La Comarca Kuna de Madugandí decidió demandar al Estado conjuntamente con las comunidades Emberá de Ipetí y Piriatí ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por el incumplimiento de los acuerdos de indemnización. El FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

9

Congreso General esta en espera de la respuesta del Estado panameño. Ambos conflictos han creado una especial susceptibilidad, por parte de las autoridades tradicionales, hacia iniciativas o proyectos gubernamentales y de agencias de cooperación internacional. 6.4.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento.

El Artículo 19 establece que las autoridades de la Comarca apoyarán y garantizarán la ejecución eficiente de todas las actividades en beneficio de la salud comunitaria. 7. LEY NÚM. 34, DEL 25 DE JULIO DE 2000, COMARCA KUNA DE WARGANDÍ14 7.1.

Sistema de Gobierno

Las Autoridades Tradicionales El Estado reconoce la existencia del Congreso General, como máxima autoridad tradicional de la Comarca Kuna de Wargandí, y de los congresos locales, de acuerdo con su tradición y la Carta Orgánica propuesta. Las resoluciones y decisiones que emanen del Congreso General, como máximo organismo, son de obligatorio cumplimiento en la Comarca. Éstas y las que se originen de los congresos locales no deben ser contrarias a la Constitución Política ni a las leyes de la República. Se reconoce a los caciques como autoridades superiores tradicionales y principales representantes ante las instituciones públicas y privadas; y a los sáhilas como autoridades y representantes de sus comunidades ante estas instituciones. El Congreso General y las autoridades tradicionales tendrán la función principal de fortalecer, desarrollar, conservar y proteger la cultura kuna, así como las tradiciones, idioma, unidad e integridad de sus habitantes y los recursos naturales de la Comarca, con el propósito de promover su desarrollo económico y social. Las Autoridades Oficiales El Representante de Corregimiento, quien estará sometido a la Constitución Política, el Reglamento Interno de la Comarca y demás leyes que regulan esta representación. Recientemente, se nombró el Corregidor Comarcal para atender los problemas de las invasiones de sus tierras por campesinos “colonos”. Una reciente modificación a la jurisdicción electoral, sorprendió a la gente de Madugandí y Wargandí, pues ahora ambas comarcas pertenecen a los circuitos electorales de Kuna Yala. Esta reforma no le fue consultada. 7.2.

Propiedad de la Tierra.

El artículo 2 de esta Ley reconoce la propiedad colectiva de las tierras a favor de estas comunidades kunas. También establece que la Reforma 14

Ley N° 34 del 25 de julio de 2000, que crea la Comarca Kuna de Wargandí, Gaceta Oficial N° 24,106, 28 de julio de 2000.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

10

Agraria reconocerá a favor de los no indígenas los derechos posesorios que tenían al entrar en vigencia la Ley de la Comarca Kuna de Wargandí. La legislación panameña establece que, para considerar a una persona con derechos posesorios, debe tener 15 años trabajando o viviendo en la tierra o en el lugar. Esto significa que a los no indígenas que no hayan cumplido dicho lapso de estar trabajando en las tierras kunas, la Reforma Agraria no les puede reconocer o legalizar las tierras que detenten. A pesar del reconocimiento indicado, han ocurrido continuas invasiones a sus tierras por parte de los colonos. El estado panameño ha enfrentado dificultades para resolver este conflicto. 7.3. Conservación de los Recursos Naturales. En materia de recursos naturales, la Ley Nº 34 de 2000 establece que el Congreso General Kuna de Wargandí, conjuntamente con las comunidades de la comarca, elaborará un plan de manejo y desarrollo de la región basado en la cultura kuna, para garantizar el uso sostenible, la conservación y la protección de la biodiversidad. Pero este plan tiene que ser aprobado por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) (art. 9). La Ley de la Comarca Kuna de Wargandí se basó, en lo que respecta a los recursos naturales y al ambiente, en la Ley General del Ambiente (Título VII, “De las Comarcas y Pueblos Indígenas”). 7.4.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento.

En materia de salud, esta ley establece que se tomará en cuenta, para la prevención y curación de las enfermedades, la medicina tradicional de los kunas (art. 18). Por otra parte, el Ministerio de Salud desarrollará programas de salud comunitaria, infantil y familiar, así como actividades de asistencia para el desarrollo alimentario y nutricional y programas integrales de desarrollo sostenible de la Comarca (Art. 19). 8. LEY Nº 10, DEL 7 DE MARZO DE 1997, COMARCA NGÄBE-BUGLÉ15 8.1.

Sistema de Gobierno

La Comarca está sujeta a un régimen político y jurídico especial, regulado por su Carta Orgánica. Las leyes que rigen a todos los panameños, la Constitución, los Códigos y demás Decretos y Resoluciones. La Ley 10 que crea la Comarca, le otorga el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, con una División política especial homologable a la de Provincia conformada por tres regiones. Estas regiones se dividen en distritos y corregimientos comarcales. De tal manera, la Ley reconoce las siguientes estructuras administrativas: Las Autoridades Tradicionales
Congreso General, como máximo organismo de expresión y decisión étnica y cultural. Elige/destituye a la máxima autoridad tradicional, el 15 Ley Nº 10 del 7 de marzo de 1997, por la cual se crea la Comarca Ngöbe-Buglé y se toman otras medidas, Gaceta Oficial Nº 23,242, 11 de marzo de 1997

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

11

Cacique General. Este Congreso está compuesto de la siguiente manera: El Congreso General en pleno (plenaria), la Junta Directiva; los Encuentros Interregionales de Dirigentes y las Comisiones especiales y permanentes.
Existen los Congresos Regionales en cuya plenarias se eligen/destituyen a los Caciques Regionales.
A nivel distrital existe el Congreso Local que elige/destituye al Cacique Local.
A nivel de corregimiento existe la figura de Jefe Inmediato quienes son elegidos por el Cacique Local. Cada comunidad elige dentro de sus miembros a un Vocero Comunitario. Las Autoridades Tradicionales perciben remuneración del Gobierno Central, a través, del Ministerio de Gobierno y Justicia. La Administración de Justicia se da bajo el régimen nacional. Incorpora dentro de sus Congresos representantes de los campesinos que viven dentro de la Comarca. Las Autoridades Oficiales
Gobernador Comarcal de libre nombramiento y remoción del ejecutivo.
Consejo de Coordinación Comarcal como instancia de promoción, coordinación y conciliación de las actividades que propendan por desarrollo de comarca. Conformado por los representantes de corregimiento, el gobernador comarcal, el cacique general, los tres caciques regionales, el presidente del congreso general, el presidente del congreso general y los presidentes de los congresos generales. Solo con derecho a voz: representantes de instituciones del Estado y legisladores de circuito electorales comarcales.
Por su división político administrativa cuenta con 7 alcaldes y por lo tanto igual número de concejos municipales con un total de 58 Representantes de Corregimiento. Cabe aclarar que por la categoría de provincia que tiene la Comarca, existe la figura del Gobernador Comarcal. El Gobernador Comarcal tiene las mismas facultades y deberes que un gobernador de provincia. Este funcionario deberá ejercer sus funciones en completa armonía y coordinación con las autoridades tradicionales de la Comarca. En cada corregimiento, al existir un Representante de Corregimiento entonces funciona una Junta Comunal y Juntas Locales, como en la práctica funciona en todos los corregimientos de acuerdo con la Ley del Régimen Municipal. 8.2.

Propiedad de la Tierra

El Estado reconocerá los títulos y los derechos posesorios de todos los indígenas ngäbe-buglé que quedaron fuera de la comarca (art. 16), en su artículo 228, que para el desarrollo de la exploración y explotación de los recursos naturales en la comarca se llevará a cabo una consulta y aprobación previas. Esto significa que las actividades mineras, forestales o que afecten la vida silvestre deben tener la autorización del Congreso General. 8.3.

Conservación de los Recursos Naturales.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

12

Con respecto al estudio de impacto ambiental previo a realizar actividades que afecten los recursos naturales, el artículo 48 de la Ley de la Comarca Ngäbe-Buglé lo eleva por primera vez a rango de ley. 8.4.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento

El Artículo 55 indica que el Estado, por medio del Ministerio de Salud, desarrollará programas especiales en la Comarca, a fin de garantizar la salud de la población Ngäbe-Buglé, planes de asistencia social, salud integral comunitaria, infantil y familiar, así como actividades para el desarrollo alimentario y nutricional que respondan a las necesidades e idiosincrasia de las comunidades locales. Para este propósito dispondrá de los recursos económicos, incluyendo un presupuesto especial, y creará los organismos necesarios, sin menoscabar la cultura, costumbres y tradiciones propias. Se respetarán, reconocerán, preservarán y mantendrán los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de la medicina tradicional. En casos de epidemia o surgimiento de cualquier amenaza a la salud pública, el Ministerio de Salud deberá tomar las medidas necesarias a efecto de recuperar o proteger la salud, para lo cual contará con la cooperación de las autoridades comarcales. Para la adecuada ejecución de estos programas, el Ministerio de Salud contará con la colaboración de otras instituciones del Estado. El Artículo 266 de la Ley establece como una de las funciones de la Comisión Técnica Especializada Médica: organizar el sistema apropiado de acueductos y de letrinización. No obstante, la cantidad de funciones que se le asignan, la hacen poco funcional para tareas especificas de coordinación y apoyo16. 9. El Territorio Naso El Pueblo Naso, con el Rey Tito Santana al frente, ha intentado infructuosamente que la Asamblea Nacional apruebe la Ley mediante la cual se crea la Comarca Naso Tjër Di 17 la cual seria segregada del Distrito de 16 La Carta Organica de la Comarca Ngäbe – Bugle le otorga 25 funciones “1. Planificar las acciones de la salud,2. Coordinar con el sistema nacional de la salud,3. Gestionar recursos económicos para la formación de recursos humanos, en los distintos niveles y áreas, según las necesidades, 4. Gestionar becas nacionales e internacionales disponibles para la formación de Profesionales en el campo de la Salud, 5. Preparar el presupuesto anual de funcionamiento e inversión para la comarca y presentarlo a más tardar en el mes de junio de cada año, al Ministerio de Salud, 6. Atender, estudiar, analizar y proponer los pertinentes a convenios internacionales relativo a la salud, 7. Certificar a los Médicos Ngöbe-Buglé para el ejercicio de la medicina en el campo de la salud, 8. Planificar la organización, constitución y manejos de los jardines botánicos en coordinación con las autoridades y médicos Ngöbe-Buglé, 9. Planificar, organizar, constituir y manejo de los jardines y especies vegetales Alimenticios, 10. Programar, organizar y preparar la metodología, para el estudio e investigación, de todos los conocimientos relativos a la materia prima, de la medicina Tradicional, 11. Preparar y editar las publicaciones relacionadas a las investigaciones técnicas y científicas, a métodos, uso y efecto de la medicina tradicional, 12. Preparar textos y manuales donde se refleje la clasificación según su género y especie de la medicina tradicional, 13. Suscribir convenios nacionales e internacionales para los estudios científicos, técnicos en la medicina, 14. Atender las conferencias, simposios y seminarios nacionales e internacionales de la Comarca Ngöbe-Buglé, 15. Clasificar y preparar metodología Técnica y Didáctica para la armonización de la medicina oriental y la medicina Tradicional en la Comarca, 16. Preparar el plan de infraestructura de Salud en la Comarca, 17. Gestionar recursos económicos para el impulso de la investigación científica, 18. Realizar investigaciones históricas de la medicina Ngöbe-Buglé, 19. Realizar investigaciones de la interacción entre el medio ambiente y la salud, 20. Organizar el sistema apropiado de acueductos, 21. Organizar el sistema apropiado de letrinación, 22. Organizar el sistema apropiado para los desechos, 23. Organizar el sistema apropiado de la Educación ambiental de la Salud en coordinación con la ANAM y el Ministerio de Educación, 24. Realizar estudios en los mitos curativos del pueblo Ngöbe-Buglé, 25. Otorgar permisos de investigaciones científicas a las instituciones que no pertenezcan a la Comarca Ngöbe-Buglé, previo cumplimiento de requisitos, que la comisión establezca”. 17 El Rey Naso Don Tito Santana explica el origen del termino Tjer Di “… (la) gente de afuera… no podían pronunciar Tjer Di, entonces, escribieron Teribe. El nombre verdadero de ese pueblo es Tjer Di, o sea, Tjer es la abuela, Di es el río, donde vivimos, donde viven los nasos”. En: Asamblea Legislativa de Panamá, Acta de la sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa correspondiente a los días 21, 22 y 24 de junio de 2004.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

13

Changuinola, Provincia de Bocas del Toro, con una área total de 160, 616,70 hectáreas de los cuales 125,141 hectáreas pertenecen al Parque Internacional La Amistad y 21,722 al Bosque Protector Palo Seco (ambas, áreas protegidas). En el año 2005 se inició en la Comisión de Asuntos Indígenas de la Asamblea el primer debate sobre el anteproyecto de Ley No. 19 de constitución de la Comarca Naso Tjër Di siendo aprobada por esta instancia el 21 de abril del año 200518. Siguiendo con los procedimientos propios el Presidente de dicha Comisión presento el informe al pleno de la Asamblea para formalizar su inserción dentro de la agenda legislativa de la Asamblea Nacional, lo cual aun esta pendiente. 9.1.

Sistema de Gobierno

Autoridad tradicional La organización político-administrativa tradicional está constituida por una monarquía hereditaria (única en América), apoyada por un Consejo General de Dirigentes como órgano consultivo y con poder de decisión. Existen dos niveles de organización: el primero y más tradicional se refiere al territorio en su conjunto (Rey) y el segundo, a nivel comunitario (Asamblea)19. Autoridades oficiales Como aun no se crea legalmente la Comarca Naso Tjër Di, el Gobierno decidió constituir el Corregimiento de Teribe, formando parte del Distrito de Changuinola, Provincia de Bocas del Toro, lo cual ha creado confusión y conflictos por falta de entendimiento entre las funciones de autoridad del Rey y el Consejo y las funciones del Representante de Corregimiento. 9.2.

Propiedad de la Tierra

La propiedad de la tierra es individual o familiar (como familia nuclear). La forma de adquirir el derecho posesorio se realiza por tres vías: permiso del Rey, herencia y compra. La solicitud para adquirir el derecho del bosque virgen, sin propiedad se gestiona ante el Regidor y el Rey20. No obstante, el Proyecto de Ley para la creación de la Comarca Naso Tjër Di establece en su articulo 3 que las tierras son de propiedad del Estado Panameño, dadas en forma colectiva al pueblo Naso Tjër Di, quien la administrará y usufructuará. Esta redacción ha sido objetada por los dirigentes nasos.

9.3.

Conservación de los Recursos Naturales

18 Asamblea Legislativa de Panamá, Secretaría General, Trámite Legislativo 2004-2005, Proyecto N° 019, Título: Por el cual se crea la Comarca Naso Tjer Di. Fecha de Presentación: 6 De Septiembre de 2004. 19 Alvarado, Eligio, Perfil de los pueblos de Panamá. Banco Mundial, Unidad Regional de Asistencia Técnica-RUTA y Ministerio de Gobierno y Justicia. Panamá, 2001. 20 CBMAP/ANAM, Caracterización Socio-económica y Biológica del Pueblo y Territorio Indígena Naso, Bocas del Toro, Panamá, 2002.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

14

En la Exposición de Motivos adicional a los argumentos asociados a la importancia de reconocer el derecho que tiene el grupo Naso a su territorio tradicional, también se menciona la contribución que el sistema de producción del pueblo Naso hace a la conservación del medio ambiente y las garantías al mantenimiento de las áreas protegidas. El art. 22 del Proyecto de Ley establece que la explotación de los recursos naturales de la Comarca Naso Tjër Di, no podrán llevarse a cabo de forma que amenacen o pongan en peligro la cultura, la biodiversidad, la supervivencia y la paz social del pueblo Naso. En el art. 26 se crea una Comisión Especial de Resolución de Conflictos Ambientales y Agrarios integrados por delegados de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), la Dirección Nacional de Política Indigenista y la Comarca Naso 9.4.

Disposiciones sobre Salud, Agua Potable y Saneamiento

En esta materia el Art. 37 del Proyecto de Ley establece que el Estado reconocerá y protegerá el uso de los recursos naturales, ritos y objetos utilizados en la medicina tradicional del pueblo Naso, para estos efectos creará programas de conservación, promoción y atención.

FRANCISCO RIVAS, MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE PANAMÁ, 2009

15