LOS VAIVENES HISTÓRICOS DE LA EMPRESA PÚBLICA: CORREOS, TELECOMUNICACIONES Y ELECTRICIDAD EN ESPAÑA DESDE 1975

LOS VAIVENES HISTÓRICOS DE LA EMPRESA PÚBLICA: CORREOS, TELECOMUNICACIONES Y ELECTRICIDAD EN ESPAÑA DESDE 1975 Daniel Díaz-Fuentes y Julio Revuelta Universidad de Cantabria

Introducción En las siguientes páginas centraremos el estudio en la regulación de la actividad económica en España, focalizando la atención en las empresas de servicios públicos en el caso concreto de los sectores de correos, telecomunicaciones y electricidad. Para ello realizaremos un análisis comparativo con el caso italiano y con el marco general de los países que fueron miembros de la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Unión Europea (UE) durante la mayor parte del período examinado. La regulación económica y social es un factor determinante del desarrollo o estancamiento de una economía. Si bien no es la única variable que influye sobre el crecimiento y el desarrollo económico y social, una buena regulación les favorecerá, mientras que si no se ha diseñado y puesto en práctica de forma adecuada el riesgo de que reste dinamismo es alto. El hecho de que los distintos sectores de una economía tengan características desiguales, que los agentes implicados en la regulación, tanto los que la diseñan y aprueban como los que se ven afectados por ella, se muevan según sus propios intereses y que no existan indicadores cuantitativos objetivos para la medición de las reformas reguladoras, hace que el estudio de esta cuestión sea extremadamente complejo. En este trabajo sintetizamos la evolución de la regulación en España durante las cuatro últimas décadas en los servicios de correos, telecomunicaciones y electricidad. Tres servicios públicos de infraestructuras en red

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esenciales para el desarrollo de las economías y las sociedades (Clifton et al, 2014). Estos servicios tienen características comunes en términos de su dependencia de infraestructuras física que generan economías de red pero también se diferencian en términos de intensidad de empleo, capital y tecnología y dinámica de la demanda. Además de por sus características económicas, son importantes por sus funciones, dado que todos ellos proveen servicios que constituyen la infraestructura para el desarrollo económico, social y humano (UNCTAD, 2008). Por otra parte, la provisión de estos servicios tiene consecuencias de largo plazo, ya que constituyen junto al transporte y al agua, las infraestructuras básicas para el desarrollo económico y social de una comunidad (Costas, 2007), configurándose como actividades necesarias para desarrollar el resto de sectores económicos. En base a estos fundamentos, se han establecido obligaciones de servicios en los servicios en red y, con este objetivo, históricamente se concedieron derechos exclusivos a una empresa (o un grupo muy reducido en el caso de la electricidad), sea ésta pública o privada (OECD, 2008). Este capítulo examina los procesos de regulación en términos de liberalización o entrada a los mercados, estructura de los mercados (grado de monopolio o competencia relativa), propiedad pública o privada en las empresas o entidades que operaron en estos y, finalmente, integración vertical en el caso del sector eléctrico. En España históricamente se distinguen tres fases en la regulación general y de los servicios de infraestructuras en particular (Comín y Díaz Fuentes, 2005). Cada una de las cuales cuenta con características económicas, políticas e institucionales diferenciadas (Díaz Fuentes y Revuelta, 2013). La primera, que llegaría hasta la década de 1880, vendría caracterizada por las ideas del liberalismo económico, que también facilitaron la transición de la Hacienda del Antiguo Régimen por la liberal. En las décadas finales del siglo xix el auge del proteccionismo llevó a la sustitución de los principios liberales, lo que también afectó a la regulación de los servicios de infraestructuras. Esta tendencia fue la que marcó la segunda fase reguladora entre la década de 1880 hasta la transición política y económica que se inicia a fines de los 1970. Finalmente, la última fase, en la que actualmente nos encontramos, se encuentra fuertemente condicionada por la democratización del país, la integración en la Unión Europea y la internacionalización de la actividad económica y de estos servicios. Con el objetivo de contrastar los cambios regulatorios acontecidos en los servicios públicos en red en España en las últimas cuatro décadas, así como de comparar internacionalmente, con Italia y con los primeros quince miembros de la CEE-UE-15, las transformaciones de estos servicios en términos de liberalización, regulación y privatización se utilizarán datos homogéneos internacionales sobre la regulación desde

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1975 hasta 2013 que han sido elaborados a partir de fuentes e información primaria por la OCDE (2013). Tras este apartado introductorio, en el siguiente epígrafe exponemos la evolución histórica de la regulación de los servicios de correos, electricidad y telecomunicaciones hasta los 70. El tercer apartado recoge el examen de la evolución de las principales variables del marco regulador de correos, telecomunicaciones y electricidad desde 1975 hasta 2013. Con el objetivo de contrastar si el marco regulador español era diferente al italiano y al europeo, al principio del período, y, también, para determinar la celeridad o el retraso (convergencia o divergencia) con el que se ha modificado o adaptado el marco regulador, las estructura de los mercados y la propiedad de las compañías que operan en estos mercados, en términos relativos a los países del entorno europeo. Finalmente, en el cuarto y último epígrafe se expondrán las conclusiones a las que se ha llegado y las implicaciones que ha tenido la regulación de los sectores estudiados en la reciente historia económica española. Evolución histórica de la empresa pública española en servicios postales, telecomunicaciones y electricidad hasta la década de 1970 Los liberales españoles del siglo xix no eran partidarios de los monopolios ni de las empresas públicas. Por ello cedieron los servicios públicos en régimen de concesión a las empresas privadas, como fue el caso de los ferrocarriles o los servicios municipales. Sin embargo hubo excepciones, siendo la principal la de los servicios postales. Aunque la ideología liberal proponía la desmonopolización y la privatización de Correos, los liberales españoles lo mantuvieron en manos del Estado, pero considerándolo un servicio universal que debía de ser suministrado lo más barato posible, con el fin de facilitar las comunicaciones y el crecimiento económico. Para ello se optó por mantener el monopolio administrativo. El abaratamiento de los precios tuvo como consecuencia un notable incremento del volumen de correspondencia. A los pocos años de esas medidas, tomadas hacia 1849, la correspondencia transportada y distribuida por Correos se multiplicó. El establecimiento del giro postal y los apartados de correos, en esas fechas centrales del siglo xix y la mayor rapidez, seguridad y regularidad de los envíos, tuvieron que favorecer la actividad económica de los comerciantes y banqueros. En ello influyó la mejora de los medios de transporte a mediados del siglo xix, primero con las diligencias y, sobre todo, con la construcción de la red ferroviaria.

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Inicialmente, con las telecomunicaciones ocurrió algo similar que con los ferrocarriles. Los liberales optaron por la concesión de las líneas a empresas privadas. Las primeras líneas telegráficas se abrieron en 1855, y desde 1864 se autorizó el establecimiento de líneas privadas. Siguiendo esta línea lógica, en la década de 1880 la electricidad era en España y, en general, en Europa una actividad y un negocio emergente (Millward, 2005; Hertner et al., 2009). En las dos décadas siguientes se registraría un crecimiento y un cambio tecnológico vertiginoso, pero aún a principios del siglo xx, el sector eléctrico no tenía un carácter nacional e integrado sino local y fragmentado en monopolios privados regionales. El Estado no fue un agente estratégico como gestor o propietario de la incipiente industria eléctrica, su papel fue más bien secundario y pasivo, facilitando concesiones, expropiaciones requeridas para la infraestructura de redes y facilitando reformas normativas exigidas por las empresas privadas. A finales del siglo xix las políticas económicas liberales fueron perdiendo peso, apareciendo progresivamente políticas ligadas a un régimen corporativista intervencionista, siguiendo la tendencia mundial (Toninelli, 2000). Los agentes económicos buscaron la protección frente al exterior, la legalización de los cárteles empresariales y la obtención de rentas políticas mediante concesiones, subvenciones, exenciones fiscales y contratos con el Estado. Se constatan varios fenómenos nuevos que definieron el moderno corporativismo: una intensificación de la concentración empresarial, por fusiones y absorciones, en las industrias más avanzadas; la formalización de acuerdos oligopólicos entre empresas, y el surgimiento de entidades patronales para la defensa de los intereses de ciertos sectores, así como de los sindicatos obreros. Asimismo, la institucionalización de la intervención pública en la producción quedó inaugurada con la creación del Consejo Permanente de la Producción y el Comercio Nacional, que fue establecido en 1907. El intervencionismo en los mercados se fue acentuando, sobre todo con las dos dictaduras, la de Primo de Rivera en los años veinte y la de Franco entre 1939 y 1975). Estas regulaciones públicas fueron más amplias e intensas durante la autarquía que siguió a la Guerra Civil. Este intervencionismo extremo en los mercados y en las empresas fue general en Europa durante la segunda guerra mundial, pero en la posguerra esas restricciones al funcionamiento de los mercados internos y externos se relajaron, algo que no ocurrió en España. En ello está la base del notable crecimiento económico europeo. En el caso español, desde 1951 se relajaron las rigideces económicas más propias de los años cuarenta. Pero hasta el Plan de Estabilización de 1959 no se procedió a cierta liberalización de la economía española, matizada por los planes de desarrollo posteriores.

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Una vez hecho un repaso de la intervención pública, a través de la regulación, en el período, pasamos a centrarnos en los tres servicios que analizamos. Correos se mantuvo como monopolio público durante todos los años considerados. En 1889 impulsó su orientación de servicio universal al crearse el Cuerpo de Correos en España. Desde entonces, los carteros tuvieron una presencia cada vez más amplía llegando un número superior de poblaciones, mientras Correos se fue convirtiendo en un elemento que ayudó a la cohesión interna del país. Con las telecomunicaciones, después de algunas vacilaciones entre la gestión privada y pública, un decreto de 1900 permitía las concesiones privadas de las redes urbanas, pero disponía que las líneas interurbanas serían instaladas y gestionadas por el Estado. El paso siguiente se dio bajo la dictadura de Primo de Rivera en 1924, cuando se creó el monopolio de los teléfonos, cuya gestión se cedió a una sociedad privada, la Compañía Telefónica Nacional de España (CTNE), cuyo principal accionista fue la ITT (Calvo, 2008 y 2010). El objetivo de la concesión del monopolio privado fue integrar e interconectar las tres principales redes de empresas privadas que operaban en el país. Pese al apoyo de ITT a Franco durante la guerra civil, en 1945 la CTNE fuera nacionalizada o, si se quiere, españolizada (Comín y Gálvez, 2004 y 2005), comprándole a ITT el 41% del capital. De ese porcentaje del capital de la CTNE en manos de ITT, el 12% fue al Banco de España y el resto a accionistas privados nacionales. De esta forma la dictadura nacionalista optó por un modelo de propiedad y regulación distinto al que se imponía en los países europeos en la segunda posguerra, que eran el de entes estatales de Correos, Telegráfos y Telefonía bajo el control del ministerio correspondiente. Desde entonces la participación de propiedad pública nunca superó el 47%, si bien el Estado mantuvo la potestad de nombrar al presidente de la empresa. En 1946 se estableció un nuevo contrato, que se mantuvo en vigor hasta 1991, que fue modificado en varias ocasiones. Aquel contrato suscrito con el Estado confirió a Telefónica el monopolio del suministro de los servicios de telecomunicaciones, pues garantizaba a la compañía el derecho exclusivo a desarrollar, mantener y operar sistemas telefónicos nacionales e internacionales en España. A inicios de siglo xx, el sector eléctrico español estaba configurado por una serie de monopolios locales, que eran gestionados por empresas privadas1 que se coordinaban a través de acuerdos de oligopolio. La política 1. Las grandes empresas del sector se crearon en los primeros años del siglo. Las primeras, Hidroeléctrica Ibérica (1901) y Saltos del Duero (1905) contaron con el respaldo del Banco de Vizcaya y el Banco de Bilbao respectivamente. La filial Hidroeléctrica Española, creada

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pública durante el primer período de desarrollo de la industria eléctrica se puede caracterizar como de colaboración a distancia con la iniciativa privada, facilitando las concesiones municipales del servicio, las concesiones de saltos de agua por el Estado (Ley de aguas de 1879) y la expropiación de las tierras necesarias para el transporte (ley de expropiación forzosa de 1907). En los años veinte comenzó a cambiar la estrategia de los poderes públicos hacia el sector eléctrico. Se consideró el suministro de electricidad como servicio público en 1924. Poco después, en 1929, se creó el Consejo de Energía para la ordenación del sector eléctrico y se empezaron a perfilar iniciativas para mejorar las redes de distribución y enlace y la utilización de recursos hidroeléctricos reservados al Estado para objetivos considerados de interés público (Antolín, 2003 y 2006). En la autarquía se reguló el sector eléctrico con el objetivo disponer de energía abundante y barata para facilitar la reconstrucción y reactivación de la economía de posguerra. En el contexto autárquico, las decisiones básicas fueron dos: congelar los precios de la electricidad y asegurar el abastecimiento en condiciones preferentes a los usuarios considerados estratégicos para reactivar la economía. Esas medidas crearon un fuerte exceso de demanda. Ante la insuficiencia de la oferta eléctrica privada el Instituto Nacional de Industria (INI), creado a imagen del Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) italiano, decidió producir en el sector. Pese a ello, uno de los rasgos que diferencian al sector eléctrico español del entorno europeo fue la reducida participación del sector público en la propiedad de las empresas del sector. La principal excepción fue Endesa, creada en 1944 por el INI para aprovechar los recursos carboníferos del Bierzo y los hidráulicos de la cuenca del Sil para generar electricidad. Si bien fue una empresa de propiedad pública, en 1958 se privatizó el 4% del capital de la compañía. En España nunca se nacionalizó la industria eléctrica como en Francia, el Reino Unido e Italia (Millward y Singleton, 2002; Chick, 2002). En cambio, la industria se organizó en monopolios regionales, coordinados por un sindicato u oligopolio de empresas privadas agrupadas en la Unión Eléctrica (UNESA), un grupo de presión formado en 1944 (Antolín 1999). UNESA fue la manifestación política energética del Estado franquista similar a las políticas corporativas de empresas privadas del fascismo italiano en los 20 y los nazis en los 30 (Bel, 2010 y 2011). El papel del Etado como empresario en 1907, debía abastecer Valencia y Madrid. El suministro de Santander se realizó a través de Electra de Viesgo (1906). En 1912 se fundó Unión Eléctrica Madrileña (que en 1970 pasó a denominarse Unión Eléctrica). Finalmente, en 1944, se crea Endesa y se fusionan Hidroeléctrica Ibérica y Saltos del Duero originando Iberduero.

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en el sector eléctrico fue residual y limitado, más que coordinador o emprendedor (Warner y Bel, 2008). Liberalización, privatización y estructura de los mercados de correos, telecomunicaciones y electricidad: un análisis comparativo (1975-2013) Las secuelas de la política industrial intervencionista, heredadas por la democracia española, fueron la baja competitividad exterior de las empresas industriales españolas, el sesgo del comportamiento empresarial hacia la búsqueda de rentas y los hábitos creados en los gobiernos de buscar el control o la orientación de la iniciativa privada. Desde 1978 se ha avanzado en la flexibilización de la economía española, pero las raíces históricas de los comportamientos son tales que hay dificultades para introducir la competencia en muchos sectores. España entró, pues, más tarde que otros países europeos en el camino de la competencia y de la defensa de los consumidores, lo que explica que las prácticas monopólicas hayan tenido unas mayores pervivencias en la actualidad en este país, a pesar de las medidas liberalizadoras emprendidas tras la entrada en la Comunidad Económica Europea y la firma del Acta Única Europea en 1986. Precisamente, fueron las instituciones europeas, principalmente la Comisión Europea a través de diversas directivas, las que promovieron los procesos de desregulación, liberalización y privatización en diversos sectores, entre los que se encuentran los servicios de telecomunicaciones y electricidad (Bel et al., 2006; Clifton et al., 2003; Florio, 2013a y 2013b, Warner y Bel 2008). Dado los cambios políticos y económicos que tuvieron lugar en la economía española desde la transición democrática, el objetivo en este apartado es examinar los cambios regulatorios que han tenido lugar en los servicios públicos de correos, telecomunicaciones y electricidad, a través de un análisis comparativo con el entorno europeo, prestando especial atención al caso italiano. En concreto, este análisis de la regulación se sintetiza en cuatro cuestiones, las dos primeras para los tres sectores considerados,la tercera específicamente para telecomunicaciones, y la última para el sector eléctrico. Las cuestiones centrales que se intenta contrastar son si: 1. El grado de liberalización o protección de estos sectores ha resultado más o menos elevado que el de los países del entorno europeo 2. La propiedad pública en estos sectores ha estado más o menos extendida que en los mencionados países.

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3. La estructura o poder de mercado del principal operador de telecomunicaciones ha sido mayor o menor que en el marco comparativo europeo. 4. La integración vertical del sector eléctrico fue mayor o menor que en los países europeos considerados. Para este objetivo utilizamos la base de datos sobre regulación de los mercados que ha actualizado recientemente la OCDE (2013) y que cubre el período 1975-2013 (Nicoletti et al., 2000; Conway et al., 2005; Conway y Nicoletti, 2006; Wölfl et al., 2009). Las tres cuestiones centrales sobre la evolución de las reformas regulatorias se contrastan a partir de indicadores sintéticos, cuyos valores están acotados a valores comprendidos entre 0 y 100. En el caso de la «liberalización», un valor igual a 0 significa ausencia total de barreras de entrada al mercado, mientras que un valor de 100 indica un monopolio legal. En el caso de la «privatización», 0 denota un sector donde las empresas son privadas, siendo toda la propiedad pública si el valor es igual a 100. La «estructura de mercado» señala el peso del principal operado en el mercado, si es igual a 100 implica un monopolio de facto y si es próximo a 0 una situación con gran competencia. Por último, en la «integración vertical» un valor de 0 señala que las actividades del sector se encuentran totalmente separadas, mientras que uno de 100 indica una concentración total de las mismas. Centrando el análisis en cada uno de los sectores, comenzamos por los servicios postales, Figuras 1 y 2. En términos de barreras a la entrada, el sector postal español ha contado con bastante menos barreras a la entrada o estaba algo más liberalizado que en el conjunto de la UE-15 (Schuster, 2013), siendo mayor incluso la diferencia con Italia, donde hasta mediados de los 90 era un monopolio administrativo. Sin embargo, la progresiva liberalización del sector experimentada en los países del entorno europeo provocó que a inicios de la pasada década la liberalización de facto en los servicios postales de la media de la UE fuera superior a la española. También Italia experimentó dos grandes procesos liberalizadores que acercaron su régimen de entrada al español. Sin embargo, España inició un proceso liberalizador en la segunda mitad de la pasada década que provocó la convergencia con la media europea en este sentido. En el caso de la propiedad pública, destaca la restistencia al cambio del caso español. Hasta mediados de los 90, la propiedad pública en el sector postal era superior en la UE-15, mayor aún en Italia, que en España. Desde entonces, los procesos de privatización parciales en Europa no han sido seguidos ni en España ni en Italia, alejándose así de la tendencia europea y, en particular, de iniciativas como la alemana y británica.

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Figura 1. Servicios postales: España, Italia y UE-15. Liberalización, 1975-2013 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 00 1975

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Source: OCDE (2013)

Figura 2. Servicios postales: España, Italia y UE-15. Privatización y propiedad pública, 1975-2013 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 00 1975

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Source: OCDE (2013)

En cuanto a las telecomunicaciones, Figura 3, 1995 marca el inicio de la liberalización progresiva en términos de entrada al mercado en España. Al

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comparar el proceso históricamente con el marco europeo, lo primero que se observa es la vigencia de los monopolios legales nacionales en España, Italia y Europa en general, al menos hasta los 80. En esa década comienza la liberalización a la entrada en el sector en algunos países europeos, siendo el Reino Unido el pionero en este sentido. El proceso liberalizador se va generalizando, impulsado por la Comisión Europea, hasta que se llega a una liberalización legal a la entrada en el sector prácticamente total en la UE en 1997. No obstante, los procesos de liberalización en España e Italia presentan ciertos rasgos diferenciales respecto a la media europea. En ambos países se inicia el proceso algo más tarde pero se completa a mucha mayor velocidad, adelantándose a países que lo iniciaron con anterioridad. Encontramos el principal rasgo diferenciador español en términos de propiedad pública, Figura 4, España era el país de la UE-15, donde la norma era el monopolio plenamente público, con la mayor participación privada entre 1975 y 1991, cuando la participación del Estado en British Telecom se redujo del 50 al 22%. Fue en 1995 cuando la participación del Estado en Telefónica se redujo del 35 al 21%, por entonces tan sólo el Reino Unido contaba con un participación pública inferior, que se había reducido del 22 al 1% en 1992 (Clifton et al., 2003, 2006a y 2006b; Alonso et al 2013). El proceso de privatización español continuó en los últimos años de los 90. Con Figura 3. Telecomunicaciones: España, Italia y UE-15. Liberalización, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Figura 4. Telecomunicaciones: España, Italia y UE-15. Privatización y propiedad pública, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Fuente: OCDE (2013)

el mismo convergió Italia, donde el proceso privatizador fue mucho más intenso, dado el mayor grado de propiedad pública previo. Por su parte, en el resto de la UE también hubo privatizaciones generalizadas. Sin embargo, en media fue un proceso más lento y sin llegar al nivel de privatización de los casos español e italiano. La liberalización y la temprana privatización no han implicado que el mercado español de telecomunicaciones evolucione a una estructura más competitiva que en la UE, como lo refleja la posición dominante de Telefónica, Figura 5 (Clifton et al., 2004 y 2011). En la UE, incluyendo Italia, el promedio de operadores dominantes pierden mucha más cuota de mercado que Telefónica. Finalmente, el sector eléctrico español comenzó el proceso de desregulación (liberalización y desintegración) con anterioridad a los otros dos sectores considerados, Figura 6. En términos de liberalización o restricciones a la entrada, hasta 1990 el mercado español, al igual que el de la UE-15, refleja una escasa o nula liberalización del sector. En ese último año se inicia una liberalización en algunos países como Alemania y el Reino Unido que se anticipan en pocos años a las reformas llevadas a cabo en España. Si bien, desde finales de los 90 los indicadores de regulación reflejan que el mercado español se encuentra más abierto que el promedio europeo. En España se completó el proceso de liberalización legal en el sector eléctrico más rápido

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Figura 5. Telecomunicaciones: España, Italia y UE-15. Estructura de mercado, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Fuente: OCDE (2013)

que en la mayoría de sus socios de la UE, como ocurrió con el sector de las telecomunicaciones. Por su parte, Italia siguió el mismo patrón evolutivo que España, aunque media década después. Por otra parte, Figura 7, la participación de las empresas privadas en el sector en España fue considerablemente mayor que en el promedio de la UE-15 a lo largo de todo el periodo considerado y, como ya se ha indicado, en las fases previas. El principal hecho relacionado es la intensa venta de participación pública a agentes privados desde los 80 hasta finales de los 90. Los miembros de la UE también privatizaron sus compañías del sector eléctrico desde los 90. Si bien lo hicieron, en promedio más lentamente y en menor grado, que en el caso español. Por su parte, Italia, que partía de plena propiedad pública en el sector, se situó en 2013 por debajo de la media de la UE-15 en cuanto al grado de propiedad pública en el mismo, tras un proceso de privatización parcial. El hecho más destacable de los últimos años es la adquisición de Endesa por el ENEL en 2009; dado que el estado italiano es el principal accionista con el 31% de su capital, se podría interpretar esta adquisición como una renacionalización a escala europea (Clifton et al., 2014). En términos de la estructura del mercado, al menos desde 1975 y hasta 1987 España no era diferente al resto de la UE-15 – Figura 8, en 1987 inició de forma progresiva un desintegración vertical del sector, que se

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prolongaría por más de una década. Esta desintegración de actividades pasó a constituir el paradigma de las reformas de la UE (Ceriani y Florio, 2008; Ceriani et al., 2009; Fiorio y Florio, 2009; del Bo y Florio, 2012) y encontró en España no solo a uno de los países con uno de los sectores más desintegrados sino a uno de los países pioneros tras el Reino Unido. Los efectos de estas esta desintegración sectorial del sector eléctrico han sido cuestionados por su falta de evidencia empírica (Brunekreem et al., 2005; Newbery, 2002) y por sus efectos negativos sobre la eficiencia económica y social (Florio, 2013a y 2013b), como se deriva del análisis comparativo del país que ha sido líder de las reformas (Reino Unido) frente al que ha sido más resistente a la desintegración y con una estructura energética superavitaria y con menores precios (Francia). Por otra parte, la reforma en términos de desintegración vertical y liberalización no ha servido para aumentar la competencia en el mercado europeo sino para aumentar la concentración en el mercado europeo y mundial de las grandes empresas multinacionales, a las que Steven Thomas (2003 y 2009) ha denominado los siete hermanos: E.On, GDF-Suez, Enel, EDF, RWE, Iberdrola y Vattenfall (Thomas, 2003 y 2009). Figura 6. Electricidad: España, Italia y UE-15. Liberalización, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Figura 7. Electricidad: España, Italia y UE-15. Privatización y propiedad pública, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Fuente: OCDE (2013)

Figura 8. Electricidad: España, Italia y UE-15. Integración vertical, 1975-2013 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 1975

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Fuente: OCDE (2013)

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4. Conclusiones Este ensayo presenta una revisión comparativa histórica de España frente a la EU-15, e Italia, de los principales cambios de política regulatoria en tres servicios públicos de infraestructura en red. Los cambios de políticas regulatoria de estos sectores han sido claves y significativos internacionalmente, de hecho, durante el período examinado ha surgido y se ha constituido un nuevo paradigma de política económica. En primer lugar desde el Consenso de Washington (Banco Mundial, FMI y el gobierno de EE.UU.) para los países en desarrollo, y posteriormente desde París (OCDE) y Bruselas (Comisión Europea) para los países europeos, se han recomendado y exigido la privatización de las empresas pública, la liberalización o apertura a la competencia, y las desregulación mediante la desintegración de industrias como las consideradas y, también, transportes, gas o agua (Ceriani et al., 2009). Tras la revisión de los cambios en la regulación de la actividad económica en los sectores de correos, telecomunicaciones y electricidad en España en las últimas décadas, se observa como los condicionantes históricos (primero un periodo liberal que fue sustituido por otro corporativista o intervencionista favorable a monopolios u oligopolios privados, salvo en correos) explican parte del diferencial español respecto a los países del entorno europeo EU-15. En las últimas décadas, España ha reducido el diferencial en ciertos aspectos, como la liberalización legal de los sectores, siguiendo las directivas de la Comisión Europea que han actuado como guías de las políticas de los miembros de la UE. No obstante, la implementación de dichas políticas ha variado notablemente según el país (Bogneo y
Obermann, 2008). Observándose un rasgo diferencial español en la tardía pero acelerada liberalización legal de los sectores de la electricidad y telecomunicaciones. Durante la mayor parte del siglo xx las características regulatorias de estos sectores en España tuvieron algunos rasgos comunes con el resto de la UE-15: limitaciones severas o casi totales a la entrada en los mercados nacionales o regionales. Si bien el relativo alto grado de participación privada en las telecomunicaciones y la electricidad fueron factores diferenciales españoles. He aquí el rasgo en el que España fue diferente por el menor protagonismo del Estado empresario, que en estos servicios jugó un papel pasivo o subsidiario, es decir como fontanero o empresario por defecto del capitalismo franquista (Comín y Díaz-Fuentes, 2004). Desde la transición democrática y, en particular, desde la económica emprendida para el acceso a la CEE en 1986, los gobiernos españoles han utilizado a las instituciones europeas como motivación y excusa para introducir

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reformas en la regulación de estos tres sectores. Estas reformas han sido más lentas en el sector postal, de propiedad pública mayoritaria desde el siglo xix, y más intensas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, en los que desde el principio la organización corporativa y la propiedad privada ha sido significativa o mayoritariamente privada, más que en el promedio europeo. De hecho, tanto en materia de regulación en el acceso a los mercados de telecomunicaciones y electricidad (Clifton et al., 2010 y 2012), como de reorganización o desintegración vertical del sector eléctrico, las políticas fueron orientándose hacia una progresiva liberalización y una profundización de la privatización para propiciar la internacionalización de las grandes empresas de telecomunicaciones y electricidad, propiciando «campeones nacionales» (Alonso et al., 2013; Clifton et al., 2007a, 2007b, 2010 y 2011; López, 2003). La transformación en multinacionales referentes mundiales de los antiguos monopolios públicos nacionales, como Telefónica, ex monopolios regionales, como Endesa, así como algunos de los monopolios eléctricos regionales privados, como Iberdrola o Unión Fenosa, requiere comprender su origen y evolución histórica en las fases previas para preveer su trayectoria futura. España fue uno de los países que más asimiló el paradigma del consenso de París-Bruselas (OCDE-Comisión Europea), dado que había condiciones de partida favorables, sino prejuicios propicios a estas reformas. En primer lugar, la privatización fue considerada un proceso natural e inevitable para maximizar la eficiencia económica (aun cuando la evidencia empírica y la experiencia de países vecinos lo contradijeran, Fiorio et al., 2007). En segundo, para una aparente desintegración del sector eléctrico, ante unas directivas de Bruselas que servirían teóricamente para introducir competencia en aquellos segmentos en los que fuera posible hacerlo y para auto-regular aquellas actividades no sujetas a la competencia (Red Eléctrica Española). Lo cierto es que el sector no ha resultado más competitivo y no se observan los beneficios en términos de coste y precios de esta desregulación. Bibliografía Antolín, F., 1999. Iniciativa privada y política pública en el desarrollo de la industria eléctrica en España: la hegemonía de la gestión privada, 1875-1950. Revista de Historia Económica – Journal of Iberian and Latin American Economic History. 17(2), 411-445. Antolín, F., 2003. Global Strategies and National Performance: Explaining the Singularities of the Spanish Electricity Supply Industry. Business and Economic History On-Line, 1. http://www.thebhc.org/publications/BEHonline/2003/antolin.pdf

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