LOS TRÁMITES DE INFORMACIÓN PÚBLICA Y LAS AGRESIONES AL PATRIMONIO: TRABAS A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Andrés Trevilla García Grupo de Investigación HUM673 "SOS Patrimonio" Universidad de Sevilla
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PALABRAS CLAVE: Defensa ciudadana, Patrimonio amenazado, Patrimonio cultural, Planeamiento, Participación ciudadana, Información pública, Sevilla.
RESUMEN: Las administraciones públicas tienen al alcance de la ciudadanía diversas herramientas para la participación en procesos de planificación y proyectos. Unos recursos cuyas bases se fundamentan en la normativa sectorial sobre el patrimonio, entendido en sus más amplias acepciones, tanto cultural, como urbanística, medioambiental o territorial. Y sin embargo, esos principios han sido usados en multitud de ocasiones para justo lo contrario a lo que fueron planteados: son el soporte sin el cual las agresiones al patrimonio no podrían tener en apariencia una cobertura legal. En ese sentido, se plantea una reflexión acerca del papel de las administraciones públicas y del uso malintencionado de las herramientas dispuestas para la participación ciudadana, basada en las experiencias con diversas asociaciones conservacionistas y a la intermediación realizada a través del Grupo de Investigación “SOS Patrimonio” en casos reales de defensa del patrimonio.
BREVE CURRÍCULUM VITAE: De profesión, Arquitecto, con dedicación a la rehabilitación de vivienda y el urbanismo. La especialización abarca dos vertientes, la investigación sobre historia, repercusión y defensa de los caminos públicos, y las iniciativas ciudadanas para la salvaguarda del patrimonio en peligro. De esta línea, deviene el interés por las asociaciones sin ánimo de lucro, realizando el asesoramiento en diversas entidades o cursos para su constitución y gestión. En el contacto entre los colectivos conservacionistas y la investigación del ámbito universitario, se basa el campo de trabajo dentro del Grupo de Investigación “SOS Patrimonio”, de la Universidad de Sevilla, a través del cual se expone el presente artículo.
Introducción Múltiples y variadas son las maneras en que puede ser agredido el patrimonio, pero sólo una resulta especialmente dañina, por las consecuencias que provoca al posibilitar y sentar las bases en el camino hacia la destrucción del bien patrimonial: los trámites de información pública. Aunque a priori la presentación del tema pueda no estar carente de rudeza, no lo es menos el que sean las propias administraciones públicas las que con todo el aparato burocrático establecido y a su servicio, sean capaces de dar amparo a intereses espurios con total discrecionalidad. No hay que olvidar que cuanto más reciente sea el momento en el que nos encontremos, más retorcidos son los medios que se utilizan para agredir al patrimonio, siempre en la búsqueda de que la actuación pueda resultar impune o, al menos, pasar lo más desapercibida posible.
Un problema de escala Para el patrimonio, el efecto más devastador no es el del pequeño hurto o el vandalismo que puntualmente se pueda producir, sino el peligro acechante de una completa desaparición del bien, de borrar su presencia de un plumazo y destruir totalmente su valor. Es en definitiva, y sobre todo, un problema de escala, del nivel de daño que se puede llegar a producir en función de las herramientas con las que se cuente en cada momento. Problema de escala, del espacio físico afectado por la agresión y también de escala del agente que interviene a la hora de causar el daño. Donde un individuo por si sólo y frente un bien patrimonial, apenas puede repercutirle un daño físico puntual y concreto en el espacio y tiempo. En cambio, ese mismo individuo respaldado por la actuación de una administración pública puede sin mayor impedimento y amparado en una supuesta legalidad, causar un daño completo, irreparable y permanente en el bien. Pongamos por ejemplo una vía pecuaria cualquiera, histórica o de valor ambiental1. Una persona por sí misma puede usurpar parte del dominio público, cortar el camino, ararlo, soltar reses bravas… infinidad de impedimentos a la utilización del bien. Pero sigue existiendo. Pongamos ahora en otra situación a esa persona a la que parece estorbarle un camino, ahora con buenos contactos en la administración, con puertas que cualquier otro ciudadano de a pie se encontraría cerradas a cal y canto. El resultado: no sólo consigue perjudicar a la vía pecuaria, si no que la hace desaparecer de un plumazo mediante su desafectación o modificación de trazado. Habrá otro camino, otro espacio para transitar,
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Corte del Cordel de El Pedroso. Véase más sobre este tema en la página web http://www.picp.es/joomla/index.php/convocatorias-defensa-caminos/20-iii-marcha-por-la-apertura-delcordel-del-pedroso
pero ya no tendrá el valor patrimonial que tenía el original, ni su valor cultural, histórico o medioambiental2. Esto sería mirando al agente interviniente, pero en cuanto a la problemática de escala para las consecuencias derivadas de una agresión, no lo es menos la circunstancia de la relación con el espacio físico abarcable. Un caso para este otro supuesto no puede ser más recurrente que por ejemplo pensar en el interés aislado de conservar apenas unos metros cuadrados de patrimonio, en un yacimiento arqueológico puntual, cuando todo el medio en el que se encuentra se ve amenazado. Podemos poner el ejemplo de la apertura de una conocida mina a cielo abierto3 para los yacimientos arqueológicos que se encuentran en el lugar, afectados por la zona de la corta minera o el vertido de tierras. Sería un caso directo y evidente de la repercusión del espacio o entorno. Pongamos mejor otro caso. Se trata esta vez del ayuntamiento de un municipio sevillano, que buscando “liberar” unos dos mil metros cuadrados de suelo para construir un equipamiento, tocó la regulación urbanística que protegía el paisaje de dos millones de metros cuadrados de su término municipal4 (citado expresamente en metros, para visualizar convenientemente la escala del impacto). La pérdida a efectos patrimoniales en cualquiera de los casos es completa. Y si hay un elemento diferenciador con el primer supuesto planteado -el que se presentó al individuo como aislado y carente de recursos-, es el de la posibilidad de contar con la administración pública. Más aún. De poder utilizar irresponsablemente los procedimientos legales establecidos en nuestro marco normativo para precisamente buscar el efecto contrario para lo que en principio fueron creados, como es la salvaguarda del patrimonio.
El talón de Aquiles Este problema de gran escala ante las agresiones totalizadoras, tiene sin embargo un punto débil, que lo torna puntualmente vulnerable. En este océano inabarcable de trámites administrativos, estos procedimientos dañinos se muestran en la superficie como pudiera hacerlo la punta de un iceberg en verano. Un pequeño instante en que las agresiones exponen su rostro en un escenario dispuesto para su contemplación: el trámite de información pública.
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“Ecologistas en Acción recurrirá el cambio de trazado de la vía pecuaria “vereda del salto de la trocha” en Castilblanco de los Arroyos”. 13/06/2014. http://sevillareport.com/sevillahoy/ecologistas-accionrecurrira-cambio-trazado-via-pecuaria-vereda-salto-trocha-castilblanco-arroyos-sevilla/ 3 “La mina de 'Cobre las Cruces' produjo 2.163 toneladas de residuos peligrosos en 2010”. Europa Press, 17/05/2010 http://www.europapress.es/andalucia/sevilla-00357/noticia-mina-cobre-cruces-produjo-2163-toneladasresiduos-peligrosos-2010-20120517174138.html 4 “Nuevas protestas por la desprotección de 200 hectáreas junto a la Cornisa”. Diario de Sevilla, 02/12/2009 http://www.diariodesevilla.es/article/provincia/577277/nuevas/protestas/por/la/desproteccion/hectareas/ju nto/la/cornisa.html
Sin entrar en el derecho de acceso a la información pública, más propio de juristas y otros profesionales de la materia, que centran ahora su atención en la Ley de Transparencia5, se propone en cambio volver la vista al ciudadano, a aquél que sin ánimo de lucro y de forma altruista, busca y desea la protección de un bien patrimonial en cualquiera de sus versiones, medioambiental, histórica, arquitectónica, paisajística… ¿qué tiene ante él? Las leyes dejan de forma meridianamente clara los límites del derecho a la participación ciudadana, tanto en medio ambiente6, como en cultura7, en urbanismo8…, y son numerosos los textos que alaban o muestran las opciones disponibles para actuar con arreglo a los requisitos normativos. Pero cabe hacer una lectura alternativa a la hora de aproximarnos a los procesos obligatorios de participación ciudadana. No sin una motivación reivindicativa, y probablemente con cierto tono sarcástico, se puede reflexionar acerca de las formas que tiene la administración de usar de forma irresponsable los trámites de información pública ya sea como principal promotora o a instancia de parte. Esto es, tratar las evidencias que avecinan o reconocen una actuación deshonesta de los entes públicos contra el patrimonio, utilizando la legalidad para precisamente causar el efecto contrario al objetivo original que persiguen dichas herramientas procedimentales. En definitiva, una reflexión sobre la adulteración de los procedimientos legales para la participación del ciudadano en los trámites que por suponer una agresión al patrimonio, promueven el acercamiento de ese individuo a los trámites de información pública y la burocracia que en este país desespera al más paciente.
Trabas a la participación ciudadana Entremos de lleno en la participación ciudadana a través de los procesos de información pública, especialmente por los boletines oficiales, los cuales entrañan más circunstancias de las que un mero anuncio puede dejar entrever entre sus líneas. De partida, el simple hecho de marcar un plazo de información pública para sugerencias o alegaciones ya indica el interés de la administración en que la ciudadanía participe en la realidad que pretende transformar mediante una determinada planificación o proyecto. Un plazo ajustado al mínimo legal -20 días, un mes…, según el procedimiento-, denota la presteza con la que se pretende cumplir con el requisito legal. Pese a los discursos grandilocuentes de participación llenos de palabras de profunda convicción, llegado el momento de marcar el plazo de información pública, se quedan en papel mojado cuando se agarran al mínimo legal para pasar de puntillas por el requerimiento normativo. En rara ocasión ese plazo se amplía más allá de lo obligatorio. Hay pocos ejemplos que se cuenten entre los ayuntamientos9, si bien hay uno en la administración autonómica -con 5
http://www.leydetransparencia.gob.es/index.htm Ejemplo: artículo 7, Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental. 7 Ejemplo: artículo 9, Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía. 8 Ejemplo: artículo 39, Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. 9 Rota (Cádiz). La ampliación del PEPCH ya está publicada en el BOP. Rota al día 31/08/2011. 6
el Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla-, bastante polémico, puesto que tras el debate suscitado en el primer periodo de información pública de dos meses10, se tuvo que ampliar el plazo en 20 días más11. Y suele ser más por una petición ciudadana que se ven presionados a aceptar, que por la propia convicción de los principios que pregonan. Ahondando más en los boletines oficiales, encontramos otro parámetro relevante, pero que en este caso, no se encuentra propiamente dentro del texto del anuncio, sino en las condiciones en que éste se publica. Se trata de la época del año en que se realiza la exposición pública. ¿Qué mejor ocasión que las vacaciones estivales para abrir un plazo para que la gente participe? (entiéndase la ironía). Anuncios hay durante todo el año, pero solamente en verano, se produce un pico en las publicaciones que inician trámites de información pública. Mejor manera imposible para que un trámite pase lo más desapercibido posible, sin que recaiga en él demasiada atención. Un tiempo para estarse atentos a los boletines, si no queremos que la aprobación de algún plan, convenio12 o proyecto13 polémico se nos escape. Aún más. Los que buscan entorpecer como sea la participación ciudadana recurren a artimañas tales como el camuflaje. Y no es una exageración. Se dio el caso de un conocido proyecto de autovía en el Aljarafe sevillano -la nueva A-8077-, en el que tras varios intentos de sacar adelante el proyecto con un sonado rechazo ciudadano, se publicó un anuncio que identificaba el proyecto anunciado tras las siglas del expediente sin mayor distinción14, motivando el tener que llegar al extremo de reconocer el error con otro anuncio posterior15. Sin embargo, el nuevo anuncio no amplió el plazo para presentar alegaciones, para desgracia de aquellos que no pudieron enterarse con el primer anuncio. Una vez dentro del plazo de información pública, nos encontramos con una casuística muy variopinta a la hora de afrontar el trato a los ciudadanos. Decimos “trato” con todo la intención, porque los anuncios en los boletines oficiales no ponen en sobre aviso a las personas interesadas en cuanto al trato que recibirán al acudir a la administración pública para consultar un expediente. Un caso puede ser el que tuvieron las asociaciones de Valencina de la Concepción y Castilleja de Guzmán, al acercarse a consultar el expediente de información pública que declaraba Bien de Interés Cultural el yacimiento arqueológico de ambos términos 10
Resolución de 17 de octubre de 2007, sobre información publica del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla. BOJA número 212 de 26/10/2007. 11 Resolución de 3 de diciembre de 2007, por la que se amplía el plazo de información pública del Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla. BOJA número 252 de 26/12/2007. 12 Convenio Urbanístico de Planeamiento para la Redacción del Plan de Ordenación Intermunicipal en Huévar del Aljarafe y Benacazón (Sevilla). Información pública durante 20 días. BOP número 170 de 24/07/2013. 13 Anuncio de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir sobre autorización de la incoación del expediente de información pública del proyecto de defensa, contra inundaciones en el entorno del arroyo Porzuna en el término municipal de Mairena del Aljarafe (Sevilla). BOE número 201 de 22/08/2013 14 Resolución de 12 de diciembre de 2008, de la Dirección General de Carreteras, por la que se anuncia la apertura del expediente de información pública del estudio informativo que se cita. Clave: 3-SE-0573-0.00.0-EI. BOJA número 2 de 05/01/2009. 15 Corrección de errata a la Resolución de 12 de diciembre de 2008, de la Dirección General de Carreteras, por la que se anuncia la apertura del expediente de información pública del estudio informativo: Mejora de la articulación del Aljarafe Norte. Carretera A-8077 de Camas a Sanlúcar la Mayor. Clave 3-SE-0573-0.0-0.0. BOJA número 14 de 22/01/2009.
municipales16. El contenido del documento en información pública tuvo que ser trascrito a mano por los ciudadanos y remitido internamente por correo electrónico a los asociados, dado que la Delegación Provincial de Cultura de Sevilla impedía realizar no ya fotocopias dentro del edificio (aunque fuera solicitado por escrito), si no fotografías del expediente, escaneo, o trascripción oral del texto mediante grabadora. Además, todo ello en horario de apertura al público, por las mañanas, sólo apto para las personas que no estuvieran trabajando o que pidieran un día libre para acudir a consultar el documento. Esto, pese a que nos encontramos en la era de las telecomunicaciones, y de sobra es conocida la herramienta de internet para publicar contenidos de esta guisa. Las páginas web de la administración se llenan de noticias y comunicados para la autocomplacencia, sin destinar el más mínimo esfuerzo a iniciativas tan básicas como exponer en internet los documentos de información pública que promueve la propia administración. Todo se andará, si hay interés, aunque lo recomendable sería que la disposición de la información en este medio de comunicación fuera obligatorio por imperativo legal, igual que la prensa escrita lo es para temas urbanísticos17. Continuamos, pero citando la problemática del modo más respetuoso posible. No será la primera vez que un secretario de ayuntamiento se niega a recibir a un ciudadano para que consulte un documento público. O que la persona encargada de custodiar el documento esté ausente repetidamente durante el trámite de información pública. O por ejemplo, que tras preguntar si se pueden hacer fotografías del documento, amenacen con denunciar al interesado. Otros incluso llegan a tal extremo, aunque la denuncia no prospere. En fin, “cosas veredes, amigo Sancho, que farán fablar las piedras”. Ojalá de todo esto se diera cuenta a la prensa, para que tuvieran mayor repercusión y también vergüenza para los promotores de esta clase de medidas tan despreciables. Actuaciones como las mencionadas no hacen si no dar aire a viejos pensamientos que rondan en la cabeza de los españoles, recordando las luchas ciudadanas durante la represión franquista18 y que a día de hoy se rememoran al avisar a los allegados con recomendaciones del estilo de “no te metas, que vas a salir malparado”. Por fortuna, las cosas van cambiando y pese a las vicisitudes del camino, el desenlace es el esperado para la salvaguarda del patrimonio19. Como si no fuera suficiente, a estas posiciones de la administración para el entorpecimiento de la participación ciudadana, se unen las propias barreras internas, del individuo o del colectivo ciudadano, ya sean de corte cultural o ideológico, de formación sobre determinados temas técnicos, de conocimiento de los procedimientos administrativos básicos… y ¿porqué no?, la tranquilidad momentánea que produce en el individuo la inacción y pasividad, frente al estado continuo de agitación que provoca la defensa del patrimonio ante agresiones que parecen no desaparecer nunca. En resumen, una casuística que no viene sino a aliñar la ya de por sí ardua tarea de la defensa ciudadana del patrimonio en riesgo, y que en lugar de contar con las 16
“Alegaciones de Los Dólmenes al BIC Zona Arqueológica de Valencina y Castilleja de Guzmán” http://asociacionlosdolmenes.blogspot.com.es/2010/01/alegaciones-de-los-dolmenes-al-bic-zona.html 17 Artículo 39. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. 18 VV.AA.: “Memoria ciudadana y movimiento vecinal”. Madrid, 2009. 19 “Paralizadas las obras en la Casa de la Moneda” 04/02/2011 http://culturadesevilla.blogspot.com.es/2011/02/paralizadas-las-obras-en-la-casa-de-la.html
administraciones para el asesoramiento y ayuda, se encuentran con un entramado burocrático que, en parte de las ocasiones, está diseñado para obstaculizar las mínimas iniciativas que surgen para la salvaguarda patrimonial.
