LOS RECURSOS INSTITUCIONALES DEL PODER EJECUTIVO Y LA GESTIÓN DE LAS COALICIONES DURANTE LAS PRESIDENCIAS DE NÉSTOR KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ DE KIRCHNER

LOS RECURSOS INSTITUCIONALES DEL PODER EJECUTIVO Y LA GESTIÓN DE LAS COALICIONES DURANTE LAS PRESIDENCIAS DE NÉSTOR KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ DE KIRCHNER1 Marcelo Souto Simão Introducción El presente trabajo se dedica al análisis del uso de los recursos institucionales de los mandatarios del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) de la República Argentina entre los años 2003 y 2011, es decir, la presidencia de Néstor Carlos Kirchner (25 de mayo de 2003 a 10 de diciembre de 2007) y la primera presidencia de Cristina Fernández de Kirchner (10 de diciembre de 2007 a 10 de diciembre de 2011). El marco teórico y analítico elegido para ello se basa, fundamentalmente, en los trabajos de Bueno de Mesquita et al. (2003), Moe y Howell (1999) y Bonvecchi y Zelaznik (2010). Las consideraciones de orden teórica y analítica han sido objeto de consideración en un trabajo previo y, por cuestiones de espacio, se presentan aquí sintéticamente. De acuerdo al modelo teórico propuesto por Bueno de Mesquita et al. (2003), los líderes del poder ejecutivo procuran asegurar su supervivencia en el cargo mediante la gestión de sus respectivas coaliciones. Dichas coaliciones se encuentran conformadas por miembros del selectorado, que a su vez constituyen un subconjunto del total de residentes de un determinado territorio. Con el fin de conformar y sostener una coalición capaz de asegurar la supervivencia del líder, los mandatarios toman decisiones relativas a la asignación de bienes públicos y privados. Los bienes privados son repartidos a los miembros de la coalición, mientras los bienes públicos se distinguen por su no exclusividad, repartiéndose indistintamente entre miembros y no miembros de la coalición. La coalición de un gobierno se encuentra amenazada cuando los miembros de la coalición no perciben las ventajas de pertenecer a ellas. Por otro lado, la capacidad del líder de sostener su coalición se encuentra constreñida por la disponibilidad de recursos a asignar: si amplía demasiado su coalición, se volverá muy costosa sostenerla; si la reduce mucho, perderá su base de apoyo. Bueno de Mesquita et al. (2003) encuentran que en democracias, las estrategias de supervivencia óptimas de los líderes tienden a presentar niveles de provisión de bienes públicos más elevados que en regímenes autoritarios. La provisión de bienes privados a coaliciones relativamente grandes, sin embargo, sigue siendo una cuestión relevante para la estabilidad del gobierno. Aunque son muchos los recursos de los cuales disponen los líderes del poder ejecutivo para gestionar su coaliciones y, consecuentemente, gobernar, Moe y Howell (1999) identifican algunos como particularmente relevantes. Se trata de lo que denominan “recursos unilaterales del presidente”. Entre ellos se incluyen los actos administrativos del Poder Ejecutivo – de los cuales se destaca el poder de designar y remover funcionarios –, la iniciativa legislativa de los presidentes para emitir normativas con jerarquía legal y para presentar proyectos de ley, el poder de veto sobre decisiones del Poder Legislativo y la capacidad de bloquear y/o dilatar la implementación de las decisiones del Poder Judicial. 1

Ensayo elaborado como requisito para la aprobación de la disciplina Poder Ejecutivo y Administración Pública Argentina, del Doctorado en Ciencia Política de la Universidad Torcuato di Tella, año académico 2013, docente a cargo: Dr. Alejandro Bonvecchi. Fecha de presentación: 17/6/2013.

1

Analizando específicamente el caso argentino, Bonvecchi y Zelaznik (2010) identifican tres tipos de recursos presidenciales: institucionales, fiscales y partidarios. En la primera categoría, destacan el poder de designar y remover los miembros del gabinete presidencial, el poder de vetar total o parcialmente las leyes y el poder de emitir decretos constitucionales (decretos de necesidad y urgencia). Los recursos partidarios del Poder Ejecutivo refieren al “contingente legislativo del presidente, la cohesión de los partidos políticos y la posición ideológica relativa del partido del presidente respecto del resto de los partidos políticos” (ídem: 71). Los recursos fiscales corresponden a las transferencias intergubernamentales, que el líder del Poder Ejecutivo puede asignar con niveles variados de discrecionalidad. En el presente estudio, se analizan de manera más detenida, la gestión de los gabinetes presidenciales de Néstor Kirchner (NK) y Cristina Fernández de Kirchner (CFK) y el uso de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) durante sus respectivas presidencias. En función del volumen de DNU emitidos durante el primer caso, este estudio no avanza en un análisis detallado del impacto de estos decretos sobre la gestión coalicional de NK, limitándose a caracterizar la frecuencia y la justificación de su utilización y su incidencia sobre cuestiones específicas, tales como la organización del gabinete y las modificaciones presupuestarias. Para el caso de la presidencia de CFK, se ofrece un análisis detallado del conjunto de los DNU emitidos en su primera gestión. Luego, se realiza una caracterización fundamentalmente cuantitativa del uso de los vetos totales y parciales en ambos gobiernos, bien como de la iniciativa legislativa durante cada gestión. Las conclusiones buscan sintetizar los resultados encontrados en cada sección a la luz del marco teórico analítico elegido, destacando las similitudes y diferencias de estos dos presidentes con respecto a los recursos mencionados y sugiriendo algunas hipótesis sobre la estrategia adoptada por cada uno para sostener sus respectivas coaliciones y sobrevivir en el cargo. Gabinete El análisis aquí propuesto del uso realizado por Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner de designar y remover los miembros de sus respectivos gabinetes de ministros considera la variación de la cantidad de cargos ministeriales, la estabilidad de los ministros y secretarios de estado en sus puestos y la composición partidaria predominante del gabinete de ministros. Aunque la Constitución de la República Argentina, en su artículo 100, establece que el número y competencia de los ministerios deben ser definidos por una ley especial enviada al Congreso por el Jefe de Gabinete, el Poder Ejecutivo argentino dispone de la posibilidad de introducir cambios a la estructura del gabinete presidencial mediante decretos de necesidad y urgencia (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). Tanto NK como CFK han hecho uso efectivo de esta atribución. La presidencia de Kirchner se caracteriza por la estabilidad en la cantidad de Ministerios y Secretarías de Estado. Sin embargo, cuatro de los cinco decretos de necesidad de urgencia que modifican la Ley de Ministerios, implicaron cambios significativos en las atribuciones de cada organismo. Ya al principio de su gestión, Kirchner incorporó a la Jefatura de Gabinete (Decreto 141/2003) las competencias de formulación, ejecución y control de las políticas de comunicación social y de medios de comunicación social, así como de la difusión de 2

la actividad del Poder Ejecutivo Nacional. En esta misma oportunidad, trasladó del Ministerio de Desarrollo Social al de Salud atribuciones relativas al cuidado del medio ambiente y el desarrollo sostenible, con lo que éste se convirtió en Ministerio de Salud y Ambiente. En julio de 2006, con el decreto 828/2006, las atribuciones absorbidas por el Ministerio de Salud fueron nuevamente trasladadas, esta vez a la Jefatura de Gabinete de Ministros, revirtiendo el cambio en la denominación del organismo sanitario. Las competencias de la JGM fueron también incrementadas en septiembre de 2003, con la transferencia de las atribuciones en materia deportiva desde la Secretaría de Turismo y Deportes, que se re denominó Secretaría de Turismo (Decreto 684/2003). A su vez, con el decreto 1066/2004, dictado en agosto de 2004, el Ministerio de Interior incorporó atribuciones atinentes a la seguridad interior, hasta entonces bajo la competencia del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, con lo cual éste pasó a denominarse Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El DNU 267/2005, dictado en el mes de abril, actualizó las competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto atribuyéndole la administración de los registros de dominio web argentinos, sin que ello implicara cambios sustantivos en la distribución de atribuciones entre los organismos de rango ministerial. Cuadro 1: Titulares de Ministerios y Secretarías Presidenciales durante la presidencia de Néstor Kirchner (25/5/2003 al 10/12/2007). Titular

Origen partidario

Inicio Período

Fin período

PJ

25/05/03

10/12/07

Nilda Garré

FPV

01/12/05

10/12/07

José Pampuro

PJ

25/05/03

01/12/05

Jefatura de Gabinete de Ministros Alberto Fernández Ministerio de Defensa

Ministerio de Desarrollo Social Alicia Kirchner

FPV

18/08/06

10/12/07

Juan Carlos Nadalich

FPV

01/12/05

18/08/06

Alicia Kirchner

PJ

25/05/03

01/12/05

Ministerio de Economía y Producción Miguel Gustavo Peirano

FPV

17/07/07

10/12/07

Felisa Miceli

FPV

01/12/05

17/07/07

Roberto Lavagna

PJ

25/05/03

01/12/05

25/05/03

10/12/07

Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología Daniel Filmus

PJ

Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Alberto Iribarne

FPV

25/06/05

10/12/07

Horacio Rosatti

PJ

25/06/04

25/06/05

Gustavo Béliz

Nueva Dirigencia

25/05/03

25/07/04

25/05/03

10/12/07

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Julio de Vido

PJ

Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto Jorge Taiana

FPV

01/12/05

10/12/07

Rafael Bielsa

Gestión, Estado y Sociedad, Todos Ahora

25/05/03

01/12/05

Ministerio de Salud y Ambiente

3

Ginés González García

PJ

25/05/03

10/12/07

PJ

25/05/03

10/12/07

PJ

25/05/03

10/12/07

José Nun

n/d

25/11/04

10/12/07

Torcuato di Tella

n/d

25/05/03

25/11/04

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Carlos Tomada Ministerio del Interior Aníbal Fernández Secretaría de Cultura

Secretaría de Inteligencia del Estado Héctor Icazuriaga

FPV

05/12/03

10/12/07

Sergio Acevedo

PJ

25/05/03

05/12/03

FPV

25/05/03

10/12/07

n/d

25/05/03

10/12/07

FPV

25/05/03

10/12/07

Secretaría de Legal y Técnica Carlos Zannini Secretaría de Turismo Enrique Meyer Secretaría General Oscar Parrilli SEDRONAR José Granero n/d 25/05/03 10/12/07 Fuente: elaboración propia a partir de consultas a páginas web de los respectivos Ministerios y Secretarías; origen partidario de acuerdo a Zelaznik (2011b). Actualización: 9/6/2013.

Los cambios descriptos dan cuenta de una clara acumulación de funciones en la Jefatura del Gabinete de Ministro, que se caracterizaría, en la presidencia de Kirchner, por actuar como el vocero oficial de la presidencia. Éste rol ha sido desempeñado, durante toda la gestión de NK, por Alberto Fernández, quien ejerció también esta función en los primeros seis meses de la presidencia de CFK. El incremento de las competencias del Ministerio de Interior coincidió, a su vez, con la supervivencia de Aníbal Fernández como responsable de esta cartera a lo largo de todo el período, en contraste con los tres ministros que estuvieron adelante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Ello permite suponer que los cambios introducidos por Néstor Kirchner a la estructura de su gabinete han tendido a asegurar su control sobre ciertas áreas de gobierno, concentrándolas en personas más afines a su liderazgo, lo que ha permitido conservar el “costo” de su coalición en esta dimensión. Se destaca la estabilidad del gabinete de Néstor Kirchner a lo largo de su gestión. De los once Ministerios (incluyendo la JGM) y seis Secretarías Presidenciales existentes al principio de su gestión, no sólo se mantuvo intacta la cantidad de cargos, sino que, en seis Ministerios y cuatro Secretarías, no se produjeron cambios en la designación de sus titulares. A su vez, todos los cambios observados han conllevado la designación de personalidades provenientes del emergente partido Frente para la Victoria. Teniendo en cuenta la caracterización de De Luca (2011) del gabinete original NK como resultado de un acuerdo intrapartidario y que buscaba la ampliación de su coalición electoral, los cambios producidos a lo largo de la gestión parecerían indicar un movimiento inverso: un gabinete con un perfil ideológico y partidario más homogéneo y alineado con las características del líder, concentrando funciones clave en personas de su círculo más íntimo.

4

En los últimos días de la gestión de Néstor Kirchner, el Congreso Nacional aprobó el proyecto de ley presentado por el PEN correspondiente a la ley 26.338, promulgada el 6 de diciembre de 2007. Con esta ley se creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, a partir de la transferencia de competencias hasta entonces predominantemente bajo el órbita del Ministerio de Educación, elevando de once a doce la cantidad de Ministerios (y JGM) que marcarían el inicio de la presidencia de Fernández de Kirchner. Pero quizás el aspecto más sobresaliente de esta ley, que hace un repaso detallado de las atribuciones de cada uno de los ministerios, es la devolución de competencia en materia de seguridad interior del Ministerio de Interior al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, revirtiendo el cambio introducido por Kirchner poco más de tres años antes. La composición del gabinete original de Cristina Fernández de Kirchner se caracterizó, en primer lugar, por una fuerte continuidad con respecto al de su antecesor. La flamante mandataria confirmó en sus cargos a once funcionarios y designó el entonces Ministro de Interior, Aníbal Fernández, como el responsable del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, lo que frente a la sanción de la ley 26.338 significó una continuidad de funciones. Como su antecesor, CFK también recurrió a los decretos de necesidad y urgencia para modificar la estructura de su gabinete. Cuadro 2: Titulares de Ministerios y Secretarías Presidenciales durante las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (10/12/2007 a la fecha). Cartera y titulares

Origen partidario

Inicio Período

Fin período

Jefatura de Gabinete de Ministros Juan Manuel Abal Medina

FPV

10/12/11

09/06/13

Aníbal Fernández

FPV

08/07/09

10/12/11

Sergio Massa

FPV

23/07/08

07/07/09

Alberto Fernández

FPV

10/12/07

23/07/08

10/12/11

09/06/13

01/10/09

10/12/11

Independiente

10/12/07

09/06/13

Agustín Rossi

FPV

30/05/13

09/06/13

Arturo Puricelli

FPV

15/12/10

30/05/13

Nilda Garré

FPV

10/12/07

10/12/10

FPV

10/12/07

09/06/13

Hernán Lorenzino

FPV

10/12/11

09/06/13

Amado Boudou

FPV

08/07/09

10/12/10

Carlos Fernández

FPV

25/04/08

07/07/09

Martín Lousteau

FPV

10/12/07

25/04/08

Alberto Sileoni

FPV

20/07/09

09/06/13

Juan Carlos Tedesco

Independiente

10/12/07

20/07/09

Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación Norberto Yahuar Julián Domínguez

FPV

Ministerio de Ciencia,Tecnología e Innovación Productiva Lino Barañao Ministerio de Defensa

Ministerio de Desarrollo Social Alicia Kirchner Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Ministerio de Educación

5

Ministerio de Industria Débora Giorgi

Independiente

26/11/08

09/06/13

Julio Alak

FPV

08/07/09

09/06/13

Aníbal Fernández

FPV

10/12/07

07/07/09

10/12/07

09/06/13

Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Julio de Vido

FPV

Ministerio de Relaciones Exteriores,Comercio Internacional y Culto Héctor Timerman

FPV

22/06/10

09/06/13

Jorge Taiana

FPV

10/12/07

19/06/10

Juan Luis Manzur

FPV

29/06/09

09/06/13

Graciela Ocaña

FPV

10/12/07

29/06/09

Arturo Puricelli

FPV

30/05/13

09/06/13

Nilda Garré

FPV

15/12/10

30/05/13

FPV

10/12/07

09/06/13

FPV

01/07/10

09/06/13

FPV

10/12/07

09/06/13

Jorge Coscia

n/d

08/07/09

09/06/13

José Nun

n/d

10/12/07

08/07/09

10/12/07

09/06/13

n/d

10/12/07

09/06/13

n/d

10/12/07

09/06/13

n/d

30/12/11

20/03/13

Ministerio de Salud

Ministerio de Seguridad

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Carlos Tomada Ministerio de Turismo Enrique Meyer Ministerio del Interior y Transporte Florencio Randazzo Secretaría de Cultura

Secretaría de Inteligencia del Estado Héctor Icazuriaga Secretaría de Legal y Técnica Carlos Zannini Secretaría General Oscar Parrilli SEDRONAR Rafael Bielsa

José Ramón Granero 10/12/07 10/12/11 Fuente: elaboración propia a partir de consultas a páginas web de los respectivos Ministerios y Secretarías; origen partidario de acuerdo a Zelaznik (2011b). Actualización: 9/6/2013

La primera presidencia de Cristina Fernández de Kirchner ha sido marcada por la ampliación de la cantidad de carteras ministeriales. La mayoría de estos cambios estuvieron relacionados a una reorganización sustantiva del Ministerio de Economía. La primera modificación se registra en noviembre de 2008, con la firma del decreto de necesidad y urgencia 2025/2008, que da origen al Ministerio de Producción, a partir de la transferencia de atribuciones hasta entonces correspondientes a Economía. Un año después, con los decretos 1365/2009 y 1458/2009, el Ministerio de Producción fue desmembrado en el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el Ministerio de Industria y Turismo, que absorbió las competencias de la Secretaría de Turismo. En junio de 2010, el DNU 919/2010 produjo un nuevo desmembramiento, 6

dando lugar al Ministerio de Industria y al Ministerio de Turismo. Por otro lado, en diciembre de 2010, se instituyó, con el decreto 1993/2010, el Ministerio de Seguridad, lo que implicó, una vez más, el recorte de las atribuciones del organismo que volvería a denominarse Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Así, a lo largo de la primera presidencia de CFK, el número de ministerios y secretarías presidenciales se incrementó de diecisiete a veintiuno. Dos modificaciones relevantes a las atribuciones del gabinete se han producido mediante la emisión de decretos de necesidad y urgencia. La primera se produjo en febrero de 2011, con la disolución de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCAA), que en ese entonces operaba bajo el órbita del Ministerio de Agricultura. Las competencias relativas a la gestión de los subsidios al sector agropecuario se trasladaron, así, al Ministerio de Economía, donde se creó la unidad de coordinación y evaluación de subsidios al mercado interno. Justificado con el argumento de necesidad de centralización y racionalización de los procedimientos de asignación de incentivos económicos, este cambio podría interpretarse como el cierre a los representantes del sector agropecuario de un espacio privilegiado para defender sus intereses en un proceso de negociación. Un antecedente en este sentido podría vislumbrarse en el decreto 1461/2009, mediante el cual se incorporó a representantes del Ministerio de Agricultura en el consejo del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, fortaleciendo la posición del gobierno frente al sector agropecuario. El otro cambio significativo lo introduce el decreto 2082/2011, dictado en el último día del primer ejercicio de CFK y que eliminó las competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores en materia de comercio internacional, transfiriéndolas al Ministerio de Economía. A partir de entonces, ese organismo se denominaría Ministerio de Relaciones y Culto. Se observa, así, una concentración de atribuciones en el Ministerio de Economía en el último año del primer mandato de CFK, cuando esta cartera ya se encontraba bajo la responsabilidad del funcionario finalmente elegido para desempeñarse como su vicepresidente en la segunda gestión. La estabilidad de los funcionarios en sus cargos parecería haber sido una característica también del gabinete de CFK, aunque relativamente menor que la del gabinete de Néstor Kirchner. Once son casos en los que los ministros y secretarios presidenciales originalmente designados han conservado sus puestos a lo largo de toda la gestión. Los cambios de silla se han concentrado, predominantemente, en la Jefatura de Gabinete de Ministros y en los ministerios afectados por los cambios organizacionales descriptos anteriormente. Las remociones de Martín Lousteau y Alberto Fernández de las carteras de Economía y JGM, respectivamente, se produjeron en medio al conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario alrededor de la Resolución 125. El primero había sido su firmante y el segundo desempeñó una función de articulación que no resultó eficaz para que el gobierno lograra imponer su posición. A partir de su remoción, ambos actores adoptarían una postura de oposición a CFK. A su vez, la remoción de sus respectivos sucesores, Carlos Fernández y Sergio Massa, antecedió el período en el que el gobierno se vería en un intenso proceso de negociación en múltiples frentes – intendentes, gobernadores, acreedores públicos y privados y en el seno del propio gobierno, entre otros – con el objetivo de instrumentalizar el pago de deuda con el uso de reservas del Banco Central. Se podría suponer que la elección de Amado Boudou y Aníbal Fernández para reemplazarlos reflejaba una predilección por ocupar estos puestos clave con individuos más afines al proyecto de la mandataria.

7

La designación de Luis Manzur en reemplazo de Graciela Ocaña, en Salud, podría suponerse como una concesión de CFK a las cúpulas sindicales, en la medida en que permitió frenar las investigaciones promovidas por Ocaña sobre las transferencias realizadas a las obras sociales sindicales. En Educación, el nombramiento de Alberto Sileoni en lugar de Juan Carlos Tedesco podría ser interpretado, en el mismo sentido, como un esfuerzo por mejorar la interlocución con los sindicatos docentes, tras la persistencia de los reclamos salariales y los paros de maestros en gran parte del territorio nacional. En tal lectura, se podría proponer que Fernández de Kirchner buscó, en la gestión de su gabinete, conservar cierto equilibrio en su coalición. Si bien el desmembramiento del Ministerio de Economía podría interpretarse como una iniciativa tendiente a abrir espacios de interlocución más directa con los distintos sectores productivos, los cambios posteriores en las atribuciones del Ministerio de Agricultura parecerían haber favorecido el fortalecimiento del gobierno frente a un sector agropecuario cada vez más opositor. Los cambios de autoridad en Salud y Educación si bien podrían interpretarse como un guiño positivo a un sindicalismo también cada vez menos afín – pero también más fragmentado – no implicaron la incorporación efectiva de representantes de estos actores en los procesos de toma de decisiones. Como su antecesor, el gabinete del primer mandato de CFK se caracterizó por una elevada homogeneidad ideológico partidaria, fortalecida a lo largo del período mediante el reemplazo de personalidades menos afines por individuos de más cercanos a la mandataria. Es curioso observar la importancia creciente que adquiere la cartera “turismo” en este proceso. Aunque se volverá sobre ello más adelante, esto podría interpretarse como un intento de CFK de ampliar la provisión de un bien público frente al proceso de achicamiento de su coalición. Un movimiento similar podría suponerse con respecto a la política de seguridad y los esfuerzos por cambiar los modelos de formación e intervención policial en todo el país, aunque, en este caso, los resultados a presente no parecerían ser muy significativos. Los decretos de necesidad y urgencia Excede los objetivos de estudio un análisis pormenorizado de los decretos de necesidad y urgencia de la presidencia de Néstor Kirchner. Aunque los distintos estudios al respecto2 divergen con respecto a la cantidad de DNU dictados por este presidente3, son unánimes en destacar este período como el que más frecuentemente se ha recurrido a este recurso, desde el regreso de la democracia. Los 236 DNU que Bonvecchi y Zelaznik (2010) logran identificar durante la presidencia de NK superan en un 41% y en un 52% los decretos de necesidad y urgencia sancionados durante la primera gestión de Menem y la presidencia de Duhalde, aunque, dada la corta

2

Bonvecchi y Zelaznik (2010); Zelaznik (2011b); Bonvecchi y Zelaznik (2012).

3

Sobre esta dificultad, Jones y Micozzi (2011: 57) comentan: “El lo que respecta al rubro decretos, los cómputos cuantitativos son erráticos, habida cuenta de las dificultades para distinguir empíricamente los diferentes tipos (delegados, de necesidad y urgencia, autónomos, reglamentarios).” El autor corrobora este comentario. En el caso de los decretos de necesidad y urgencia firmados por Cristina Fernández de Kirchner el análisis individualizado de los resultados arrojados por la consulta a la base del Honorable Congreso de Diputados de la Nación ha permitido corroborar que todos los instrumentos identificados corresponden a criterios de necesidad y urgencia. Sin embargo, no se puede afirmar que no existan otros decretos que se encuadran en esta categoría y que no han sido identificados.

8

duración de esta última, Kirchner se ubica como el segundo presidente del período democrático reciente que más intensivamente ha recurrido a este recurso. En el presente estudio se han identificado 234 decretos de necesidad y urgencia firmados por Néstor Kirchner a lo largo de su gestión4. El cuadro 3 permite afirmar que este recurso se utilizó con una frecuencia relativamente estable durante los primeros años de gestión, disminuyendo significativamente en el 2007. Se observa, también, que han sido relativamente más frecuentes en el segundo semestre del año. Un análisis rápido de estos decretos permitió identificar 35 decretos de necesidad y urgencia que introdujeron modificaciones a los presupuestos de administración pública nacional del año en ejercicio o un 15% del total en todo el período 5 . Invariablemente, estos decretos implicaron la asignación de partidas presupuestarias adicionales a partir de la incorporación de ingresos superiores a los proyectados en las leyes de presupuesto correspondiente. Ello es convergente con los estudios que sugieren que, durante la presidencia de Néstor Kirchner, la subestimación de los ingresos fiscales en los presupuestos nacionales habría habilitado un uso discrecional de los recursos presupuestarios por parte del líder del Poder Ejecutivo Nacional (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). El análisis de una muestra aleatoria de los “considerandos” de 20 DNU firmados por NK sugiere también escaso nivel de justificación de las condiciones de necesidad y urgencia por las cuales se haría necesario recurrir a este tipo de instrumento. Es recurrente encontrar, entre las consideraciones de los decretos, alusiones a la crisis económico financiera sufrida por 4

La búsqueda se ha realizado a la base de datos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, con los siguientes criterios: Tipo “Decreto”, Con las palabras “necesidad urgencia”, Opción avanzada Firmante “Kirchner Nestor”. Se han obtenido como resultados: 108/2003; 141/2003; 194/2003; 195/2003; 217/2003; 256/2003; 259/2003; 337/2003; 386/2003; 388/2003; 390/2003; 391/2003; 392/2003; 425/2003; 432/2003; 530/2003; 546/2003; 577/2003; 583/2003; 622/2003; 634/2003; 641/2003; 684/2003; 792/2003; 806/2003; 810/2003; 812/2003; 1006/2003; 1069/2003; 1080/2003; 1124/2003; 1185/2003; 1192/2003; 1194/2003; 1210/2003; 1221/2003; 1274/2003; 1293/2003; 1295/2003; 1347/2003; 1349/2003; 1351/2003; 1353/2003; 1355/2003; 1357/2003; 1366/2003; 1368/2003; 2/2004; 140/2004; 204/2004; 215/2004; 350/2004; 352/2004; 365/2004; 368/2004; 369/2004; 387/2004; 389/2004; 489/2004; 491/2004; 493/2004; 508/2004; 512/2004; 528/2004; 683/2004; 685/2004; 721/2004; 756/2004; 767/2004; 809/2004; 821/2004; 823/2004; 825/2004; 827/2004; 906/2004; 908/2004; 917/2004; 923/2004; 962/2004; 978/2004; 1010/2004; 1064/2004; 1066/2004; 1160/2004; 1173/2004; 1192/2004; 1197/2004; 1199/2004; 1207/2004; 1218/2004; 1332/2004; 1357/2004; 1375/2004; 1441/2004; 1443/2004; 1506/2004; 1668/2004; 1672/2004; 1675/2004; 1687/2004; 1693/2004; 1729/2004; 1733/2004; 1806/2004; 1898/2004; 1900/2004; 1952/2004; 1956/2004; 2005/2004; 2007/2004; 2009/2004; 16/2005; 145/2005; 160/2005; 225/2005; 238/2005; 267/2005; 449/2005; 475/2005; 527/2005; 540/2005; 555/2005; 557/2005; 565/2005; 748/2005; 750/2005; 772/2005; 774/2005; 788/2005; 875/2005; 886/2005; 977/2005; 986/2005; 992/2005; 1047/2005; 1065/2005; 1069/2005; 1073/2005; 1104/2005; 1107/2005; 1246/2005; 1255/2005; 1273/2005; 1275/2005; 1295/2005; 1322/2005; 1376/2005; 1430/2005; 1453/2005; 1454/2005; 1455/2005; 1466/2005; 1599/2005; 1673/2005; 1745/2005; 1748/2005; 48/2006; 54/2006; 92/2006; 135/2006; 163/2006; 165/2006; 167/2006; 208/2006; 210/2006; 211/2006; 217/2006; 267/2006; 304/2006; 311/2006; 352/2006; 363/2006; 373/2006; 516/2006; 524/2006; 530/2006; 532/2006; 678/2006; 681/2006; 758/2006; 760/2006; 762/2006; 764/2006; 782/2006; 811/2006; 828/2006; 832/2006; 913/2006; 940/2006; 1022/2006; 1085/2006; 1095/2006; 1098/2006; 1126/2006; 1171/2006; 1223/2006; 1322/2006; 1384/2006; 1386/2006; 1388/2006; 1409/2006; 1444/2006; 1461/2006; 1487/2006; 1488/2006, 1590/2006; 1592/2006; 1615/2006; 1668/2006; 1748/2006; 1782/2006; 1784/2006; 1909/2006; 2063/2006; 22/2007; 40/2007; 149/2007; 151/2007; 239/2007; 444/2007; 456/2007; 757/2007; 861/2007; 863/2007; 871/2007; 872/2007; 899/2007; 1045/2007; 1067/2007; 1108/2007; 1592/2007; 1798/2007; 1855/2007; 1856/2007. 5

Se indican a continuación la cantidad de decretos que atienden a este criterio en cada año. 2003: 9; 2004: 10; 2005: 7; 2006: 6; 2007: 3.

9

el país en el año 2001, tras lo cual se afirma que, aunque el momento más agudo de las crisis ha sido superado, “todavía nos encontramos en una situación de emergencia” (388/2003, por ejemplo). También son frecuentes las justificativas que afirman que “el tenor de las acciones que se propenden garantizar configuran una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes” (756/2004, por ejemplo), sin que se caracterice, de manera específica, la excepcionalidad de cada caso. Si por otro lado se considera el particularmente elevado nivel de producción legislativa del Congreso Nacional durante este período, no es irrazonable suponer que la decisión recurrir a un decreto de necesidad y urgencia se haya pautado por tratarse de un instrumento intrínsecamente más expeditivo y eficaz que un proyecto de ley, aún para un presidente que, como lo señala Zelaznik (2011; 2012) ha contado con importantes mayorías legislativas en ambas las cámaras, durante toda su gestión. Cuadro 3: Cantidad de decretos de necesidad y urgencia emitidos durante las presidencias de Néstor Kirchner (25/3/2003-10/12/2007) y Cristina Fernández de Kirchner (10/12/2007 a la fecha), por año y mes. Mes Presidente/Año

1

2

3

4

5

6

Fernández de Kirchner, Cristina

2

5

6

4

2

3

7

8

9

10

11

12

Total

2

2

5

5

10

46

1

1

3

1

1

10

2

3

10

1

3

11

2

10

2008

1

2009

1

2010

1

2

4

2

2011

2

2012

1

2013 Kirchner, Néstor

1 1

1 2

1

1

2

1 2

2

1

2 7

15

15

2 11

2003

13

25

28

24

18

21

21

36

234

1

6

8

7

5

1

3

16

47

2004

1

3

7

6

2

8

6

3

8

5

4

11

64

2005

1

2

2

1

5

4

5

6

3

6

6

4

45

2006

3

8

5

2

5

6

4

5

2

9

7

2

58

2007 2 2 1 2 1 5 3 1 3 20 Fuente: elaboración propia a partir de consulta a la base de datos del Honorable Congreso de Diputados de la Nación.

El uso de los decretos de necesidad y urgencia durante el primero mandato de Cristina Fernández de Kirchner contrasta fuertemente con el realizado por su antecesor. También aquí, los distintos estudios6 divergen con respecto a la cantidad total de DNUs firmados por CFK durante su primer mandato, aunque convergen al ubicarla como la segunda mandataria que menos ha recurrido a este instrumento luego del regreso a la democracia, atrás de Alfonsín, durante cuya presidencia “la emisión de DNU no estaba aún establecida como herramienta normal de toma de decisiones” (Bonvecchi y Zelaznik, 2010). Para el presente trabajo, se han identificado 32 decretos de necesidad y urgencia firmados por Fernández de Kirchner durante su 6

Bonvecchi y Zelaznik (2010); Zelaznik (2011b); Bonvecchi y Zelaznik (2012).

10

primer mandato presidencial y otros 14 firmados desde su re elección hasta el 31 de marzo de 20137. Tal como se observa en el cuadro 3, la frecuencia de uso de este recurso ha sido bastante estable a lo largo del tiempo, con un promedio de 10 DNU por año. La distribución de los decretos en el tiempo parecería dar cuenta de una suerte de “temporada” de decretos de necesidad y urgencia, que se inician hacia el final de cada año, extendiéndose hasta los primeros meses del año siguiente, intercalada por períodos en los cuales no se registran DNU. El análisis que sigue busca dar cuenta de este comportamiento. De manera similar a Kirchner, CFK ha recurrido regularmente a los decretos de necesidad y urgencia para introducir modificaciones a las respectivas leyes de presupuesto de la administración pública. Seis de los 32 DNU emitidos durante su primer mandato han atendido a este fin, representando el 19% del total: 1472/08, 1801/09, 1798/10, 2052/10, 2054/10 y 1764/11. Con excepción del decreto 2054/10, estos DNU presentan la misma lógica de los del anterior presidente: reconocen ingresos superiores a los proyectados en el presupuesto y, a partir de ahí, asignan partidas presupuestarias a distintos rubros presupuestarios, lo que implica un uso discrecional del poder ejecutivo sobre los recursos fiscales del Estado. La excepción citada refiere al decreto que, el 22 de diciembre de 2010, establece la prórroga del presupuesto del año ejercicio 2010 al año siguiente y se justifica por la ausencia de acuerdo en el Congreso Nacional sobre la ley de presupuesto para el ejercicio 2011. Los decretos de necesidad y urgencia de CFK que introducen modificaciones presupuestarias fueron promulgados, invariablemente, en los últimos meses de cada año, siendo que el que más tempranamente se dicta es el que también inaugura la lista de DNU firmados por CFK: el decreto 1472/08 se firma el 15 de septiembre de 2008. Esto contrasta con la recurrencia más habitual y errática de NK con respecto a la emisión de este tipo de instrumento. CFK no parecería haberse privado de usar los decretos de necesidad y urgencia para disponer discrecionalmente de recursos presupuestarios, pero sí parecería autolimitarse, postergando su emisión a períodos ya cercanos a la conclusión de los respectivos ejercicios presupuestarios. Esto parecería explicar parte del comportamiento sazonal de los DNU. Otra parte parecería estar relacionada a inercias de decisiones anteriores. Éste es el caso de los decretos 108/2009 y 160/2011, emitidos en los meses de febrero de sus respectivos años y que renuevan, por dos años, suspensiones a los aportes patronales diferenciales por parte de los dueños de establecimientos educativos privados, equiparándolos a los establecimientos públicos. Al emitir estos decretos, CFK conserva los acuerdos establecidos por el gabinete de NK con este segmento del selectorado, conservando su coalición sin proponer innovaciones legislativas. Por otro lado, también en febrero de 2009, crea mediante el DNU 90/2009, el sistema de registro de niños que busca asegurar la regularización de niños y niñas indocumentados en todo el territorio nacional. La mandataria justifica la elección de 7

La búsqueda se ha realizado a la base de datos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, con los siguientes criterios: Tipo “Decreto”, Con las palabras “necesidad urgencia”, Opción avanzada Firmante “Fernandez de Kirchner Cristina”. DNU del primer mandato: 1472/2008; 2025/2008; 2314/2008; 10/2009; 90/2009; 108/2009; 206/2009; 1365/2009; 1458/2009; 1461/2009; 1602/2009; 1801/2009; 2010/2009; 18/2010; 615/2010; 296/2010; 298/2010; 919/2010; 1584/2010; 1798/2010; 1993/2010; 2052/2010; 2054/2010; 160/2011; 192/2011; 278/2011; 441/2011; 446/2011; 521/2011; 1764/2011; 1991/2011; 2082/2011. DNU del 10/12/2011 al 26/3/2013: 246/2011; 324/2011; 201/2012; 530/2012; 557/2012; 874/2012; 902/2012; 1338/2012; 1382/2012; 1667/2012; 2436/2012; 2609/2012; 249/2013; 339/2013.

11

este recurso por la coincidencia con el receso legislativo, aunque se podría considerar como una decisión estratégica, teniendo en cuenta el posible impacto de tal medida sobre su imagen política particularmente entre los sectores de más bajos ingresos. Tal conjetura parecería particularmente plausible teniendo en cuenta el desgaste sufrido por el gobierno en el año anterior, a raíz de la Resolución 125 y el conflicto con el sector agropecuario. Esta decisión, en 2009, sería renovada dos años después, con el decreto 278/11. En este momento, CFK justificó la vía elegida frente a la ausencia de iniciativa del Congreso Nacional para legislar sobre esta materia tras dos años de vigencia del decreto anterior. El receso legislativo fue también la justificativa expuesta por Fernández de Kirchner para otros dos decretos de alcance masivo tras el difícil año de 2008. El 30 de diciembre de 2008, el DNU 2314/2008 dispuso el pago por única vez y no remunerativo de una suma de doscientos pesos a todos los trabajadores formales, del sector público y privado con ingresos inferiores a un valor determinado. Poco más de una semana después, el DNU 10/2009 actualizó el piso salarial para la realización de aportes al fondo solidario de redistribución, disminuyendo la carga impositiva sobre los trabajadores formales de más bajos ingresos. La “temporada de decretos 2008/09” concluyó con la emisión, el 19 de marzo, del DNU 206/2009, que creó el “Fondo Federal Solidario, con la finalidad de financiar, en Provincias y Municipios, obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan para el financiamiento de gastos corrientes.” Dicho fondo se constituiría con el 30% del total de retenciones a los derechos de exportación de la soja, en todas sus variedades y derivados. Con ello, el gobierno recuperaba, en parte, la propuesta Fondo Federal Solidario, ideada a mediados de 2008 como herramienta de negociación alrededor de la Resolución 125 pero que se terminó frustrando frente a la escalada del conflicto. Podría suponerse que esta medida contribuyó tanto a fortalecer la coalición de CFK con gobernadores e intendentes, como para proyectar una imagen de coherencia programática hacia el resto de la población. Para este entonces, el Congreso Nacional ya se encontraba en sesiones y aunque los considerandos del DNU reconocen que “el Poder Legislativo Nacional habría de abocarse rápidamente al tratamiento del pertinente Proyecto de Ley”, admite que “la particular naturaleza de la situación planteada y la urgencia requerida para su resolución dificultan seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución de la Nación Argentina para la sanción de las leyes, por lo que el Poder Ejecutivo Nacional adopta la presente medida con carácter excepcional”. En efecto, justificaciones como éstas son recurrentes en los DNU firmados por Fernández de Kirchner y, tras la reglamentación de este instrumento a partir de la Ley 26.122, reconocen invariablemente la iniciativa del Congreso para evaluar la validez de los decretos y, eventualmente, rechazarlos, algo que nunca sucedió en el período analizado8. 8

Tal como lo reseñan Bonvecchi y Zelaznik (2012), la reglamentación del control legislativo de los decretos de necesidad y urgencia, establecida por la ley 26.122, del año 2006, permite al Congreso declarar la invalidez de un DNU mediante la aprobación de una resolución que no puede ser vetada por el Poder Ejecutivo Nacional, es decir, “a libro cerrado”. A su vez, el Congreso puede introducir modificaciones al decreto mediante la aprobación de leyes que podrían ser eventualmente vetadas por el Poder Ejecutivo. El único caso que se ha registrado en este estudio en el cual el Congreso ha manifiesto objeciones formales a un DNU remite a los decretos 2010/2009 y 18/2010, ambos emitidos por Cristina Fernández de Kirchner, en el contexto del “conflicto por las reservas”. Como se

12

Los decretos de necesidad y urgencia emitidos entre fines de 2009 y principios de 2010 se vinculan, principalmente, con la reestructuración del Ministerio de Producción, ya reseñada anteriormente, y con un nuevo conflicto del gobierno, que buscaba disponer de reservas del Banco Central para cancelar parte de la deuda pública, en un año de magro desempeño económico. El 14 de diciembre de 2009, CFK emitió el decreto de necesidad y urgencia 2010/2009, que establecía la creación del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad 9 . Dicho fondo establecía la transferencia de reservas de Banco Central al Tesoro Nacional, contra la entrega de Letras del Tesoro denominadas en dólares y con vencimiento a diez años, con la finalidad de cancelar la deuda pública argentina con vencimiento en el año 2010, cuyos principales acreedores eran entes públicos comúnmente denominados “Club de París”. El DNU 1599/2005 emitido por Néstor Kirchner había sentado un antecedente similar a esta medida, habilitando la cancelación de la deuda argentina con el Fondo Monetario Internacional. A su vez, ya durante la gestión de Fernández de Kirchner, mediante el decreto ordinario 1394/200810, se venía intentando disponer de las reservas “de libre disponibilidad” del Banco Central para cancelar las obligaciones externas. Sin embargo, por razones que exceden el presente trabajo, a fines de 2009, este decreto emitido en septiembre de 2008 todavía no se había implementado. La emisión del DNU 2010/2009 dio lugar a un nuevo conflicto entre el gobierno y una oposición que, tras las elecciones legislativas del 2009, desde el 10 de diciembre de ese año, se encontró por primera vez en condiciones de obstruir efectivamente el trámite legislativo de los proyectos de interés de los mandatarios kirchneristas. También desempeñó un rol clave en los eventos que siguieron el entonces presidente del Banco Central, Martín Redrado. Los distintos partidos de oposición presentaron y obtuvieron amparos judiciales con vistas a frenar la implementación del DNU hasta que se conformara, en el Congreso Nacional, la comisión bilateral encargada de controlar su creación. Se estimaba que la flamante composición del Congreso sería capaz de obstruir la implementación del DNU. Sin embargo, días antes del inicio del receso legislativo, no se había alcanzado un acuerdo que permitiera constituir dicha comisión. Paralelamente a las medidas judiciales, el presidente del Banco Central inició un proceso de consultas a auditores internos y abogados externos que le permitieron dilatar la implementación del decreto. En 4 de enero de 2010, se emitió el llamado a sesiones legislativas especiales para el mes de febrero con el objetivo de tratar esta materia. Tres días después, mediante el decreto de necesidad y urgencia 18/2010, Fernández de Kirchner dispuso la remoción del presidente del Banco Central por motivos de incumplimiento de deberes de funcionario público. Esta medida también fue frenada por un amparo judicial hasta que, finalmente, el 2 de febrero de 2010, una comisión bicameral conformada para analizar el decreto de remoción del funcionario emitió un consejo no vinculante y con tres votos disidentes, pero que, en su mayoría, recomendaba la destitución de Redrado al frente del organismo. En su reemplazo y luego de un breve interinato ejercido por Miguel Pesce, el Poder argumentará más adelante y en las conclusiones, en ninguno de los dos caso esa objeción ha culminado en la aprobación de una resolución que declarara la invalidez del DNU. 9

La síntesis a seguir del “conflicto de las reservas” se basa en Levy Yeyati y Novaro (2013) y en el análisis de los normativos citados. 10

Al contrario de lo que afirman Levy Yeyati y Novaro (2013: 208), el decreto 1394/2008, de 2 de septiembre de 2008, no es un decreto de necesidad y urgencia.

13

Ejecutivo Nacional designó a Mercedes Marcó del Pont como presidente en comisión del Banco Central. Mientras seguían los impases judiciales y legislativos acerca de la creación del Fondo del Bicentenario para el Desendeudamiento y la Estabilidad, el 1º de marzo de 2010, Fernández de Kirchner emitió dos nuevos decretos de necesidad y urgencia. Con el primero, 296/2010, derogó el DNU 2010/2009, cuyos considerandos remetían a la judicialización de la materia y a un solapamiento de competencias entre los distintos Poderes del Estado. El segundo decreto, 298/2010, dispuso la creación del Fondo de Desendeudamiento Argentino, cuya principal diferencia con respecto a la propuesta de diciembre consistía en los acreedores beneficiados: los fondos transferidos desde el Banco Central al Tesoro Nacional ya no se destinarían al pago de deuda con acreedores públicos, sino privados11. Las autoridades del Ministerio de Economía y del Banco Central implementaron la medida el mismo día de su publicación, dando lugar a cuestionamientos posteriores en todo caso sin efecto. Como resultado de estos eventos, el Senado rechazaría el pliego de Marcó del Pont, quien en el presente momento sigue ejerciendo su función en comisión. A su vez, el pago de deudas con reservas habilitó distintos embargos a activos argentinos en el exterior, que hasta el presente han podido ser levantados. La deuda pública con los miembros del Club de París sigue en proceso de renegociación, pero a tres años del “conflicto de las reservas” y tras la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, aprobada por ley 26.739, en los primeros meses del segundo mandato de Fernández de Kirchner, ha sido recurrente la utilización de reservas internacionales para el pago de compromisos de deuda externa. Poco antes de que se produjeran los eventos que se acaban de reseñar y que parecerían poner en evidencia una amenaza a la estabilidad de la coalición de Fernández de Kirchner, sobre todo tras la pérdida de bancas en el Congreso Nacional en las elecciones de 2009, la mandataria emitió el decreto 1602/2009, que estableció la Asignación Universal por Hijo. La medida dictada el 29 de octubre de 2009, cuando ya se conocían los resultados electorales, benefició directamente a los trabajadores informales y desocupados, cuyos ingresos no superaban el mínimo establecido por la normativa. Se podrían adjudicar a esta decisión y a la selección del decreto de necesidad y urgencia como mecanismo para implementarla a una plausible intención de Fernández de Kirchner de incorporar este segmento de la sociedad a su base de apoyo. La misma lectura podría realizarse del DNU 499/2011, emitido el 18 de abril de 2011, que amplió la cobertura de la AUH a las madres gestantes mediante la creación de la Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social. El alcance masivo de la AUH y de la Asignación por embarazo, la destacable transparencia de los criterios para su adjudicación y la dificultad de vincular su otorgamiento a un comportamiento determinado de los miembros del selectorado con respecto al incumbente plantean dudas sobre si dichos “bienes” deberían clasificarse como “privados” o “públicos”, en los términos de Bueno de Mesquita et al. (2003). En todo caso, menos discutible es su posible impacto positivo en términos del apoyo popular a la mandataria. Como los decretos 2314/08 y 10/2009, los DNU 1602/2009 y 499/2011 parecerían reflejar un intento de ampliar la coalición de apoyo al gobierno, en un contexto en el cual la disputa por el liderazgo parecería más acerrada que

11

Aquí también se destaca una divergencia con respecto a la interpretación de Levy Yeyati y Novaro (2013), para quienes el DNU 298/2010 es “similar a lo derogado” (2013: 217). Este trabajo considera que tal afirmación no tiene en cuenta las diferencias en los respectivos textos normativos en lo que concierne la finalidad de cada uno de los fondos.

14

durante la presidencia de Néstor Kirchner. En el mismo sentido se interpretan aquí las medidas vinculadas a la promoción del turismo. Como ya se ha presentado, tres fueron los DNU emitidos por CFK que modificaron la estructura del Ministerio de Producción hasta crear, en junio de 2010, mediante el decreto 919/2010, el Ministerio de Turismo. Poco antes, el 3 de mayo, el DNU 615/2010 estableció como feriado nacional, por única vez, la fecha del 24 de mayo. Ésta se incorporaría al calendario nacional de feriados establecido por el DNU 1584/2010, emitido el 2 de noviembre de ese año. La mandataria justificó la necesidad de esa decisión por la ausencia de tratamiento en el Congreso de su mensaje enviado el mes de septiembre y su urgente implementación previo el inicio de los períodos de vacaciones familiares. También recurrió al DNU 521/2011, en mayo de 2011, para decretar el traslado por única vez del feriado del día 17 de agosto al día 22. Se registran así seis DNU con efecto directo en materia de política de promoción del turismo, representando una quinta parte de los decretos de necesidad y urgencia del primer mandato de Fernández de Kirchner. Con excepción del DNU que introduce la primera modificación al Ministerio de Producción, todos los demás se dictan tras la publicación y/o efectuación de los resultados de las elecciones legislativas de 2009. Las reacciones a estas medidas, particularmente las vinculadas a la definición de feriados, no fueron unánimes. Las críticas tendieron a concentrarse en los propietarios de algunos segmentos del sector productivo, para quienes los feriados implicaron reducción del nivel de actividad y relativo aumento del costo laboral. Por otro lado, beneficiaban a los empresarios y trabajadores vinculados al turismo, bien como otros rubros del sector de servicios, además, es claro, a una parte significativa de las familias. Nuevamente, excede las posibilidades de este trabajo analizar de manera clara y precisa qué han significado estas medidas en términos de distribución de bienes “públicos” y “privados” para evaluar, en los términos de Bueno de Mesquita et al. (2003) sus efectos sobre la coalición de Fernández de Kirchner. Se supone, sujeto a estudio futuro, que han contribuido a ampliar la base de apoyo popular al gobierno, aunque a costas de la pérdida del apoyo por parte de la clase empresaria. En términos analíticos, estas medidas parecerían acercarse más a la definición de bien público, aunque posiblemente puedan identificarse beneficios dirigidos exclusivamente a algunos miembros de la coalición. Los últimos decretos de necesidad y urgencia que restan por analizar se han emitido en el último año del primer mandato de Fernández de Kirchner y parecerían fortalecer la hipótesis de cambio en la coalición presidencial hacia el final de esta gestión. Ya se ha referido al DNU 192/2011, que disuelve la ONCCA y traslada sus atribuciones a una unidad vinculada al Ministerio de Economía, bien como al DNU 2082/2011, que restringe las competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores en materia de comercio internacional, también transfiriéndolas a la cartera económica. A este análisis corresponde agregar los DNU 441/2011 y 1991/2011. El primero deroga “el inciso f) del artículo 76 de la Ley 24.241”, mediante la cual, en 1993, se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Tras la re estatización del sistema de fondos de pensión aprobada por la ley 26.424, en noviembre de 2008, el referido decreto levantó el límite a la participación de representantes del Estado – o, mejor dicho, de la Administración Nacional de Seguridad Social – en los directorios de las empresas en las que el Estado posee participación accionaria. Estableció así, que la representación fuera equitativa a su participación, lo que, en efectos prácticos, condujo al aumento de la representación estatal. Esta medida afectaba directamente los intereses de parte de la clase empresaria, entre los cuales se encontraban los 15

propietarios de Papel Prensa, incluyendo al grupo Clarín y La Nación. Aumentaba, por consecuencia, la distancia entre el gobierno y estos actores, a la vez que fortalecía los recursos del gobierno para defender su posición. El decreto de necesidad y urgencia 1991/2011 modificó el margo regulatorio al servicio de medicina prepaga, establecido por la ley 26.682, aprobada en mayo de 2011. El objeto original de esta ley excluía “las cooperativas y mutuales, asociaciones civiles y fundaciones; y las obras sindicales”. El DNU emitido el 29 de noviembre redefinió el objeto del marco regulatorio: “quedan también incluidas en la presente ley las cooperativas, mutuales, asociaciones civiles y fundaciones cuyo objeto total o parcial consista en brindar prestaciones de prevención, protección, tratamiento y rehabilitación de la salud humana a los usuarios, a través de una modalidad de asociación voluntaria mediante sistemas pagos de adhesión, ya sea en efectores propios o a través de terceros vinculados o contratados al efecto, sea por contratación individual o corporativa. En todas aquellas actividades que resulten ajenas a dicho objeto continuarán rigiéndose por los respectivos regímenes que las regulan.”

Al no referirse específicamente a las obras sindicales, deja abierto a interpretación posterior la aplicación del marco regulatorio para estos casos. Aunque el principal servicio prestado por las obras sindicales no se encuadra en la modalidad de asociación voluntaria, en muchos casos también se extiende a este rubro. Consecuentemente, la modificación introducida por el DNU reduce el margen de acción de estos actores cuya relación con la mandataria del Poder Ejecutivo Nacional ha sido predominantemente tensa. Es durante el primer mandato de CFK que se observa la fragmentación de la CGT y de la CTA y también que, desde el Ministerio de Salud, se presentan – aunque no se llevan a cabo en su totalidad – denuncias de malversación y fraude en la gestión de los fondos transferidos a las obras sociales sindicales. En este marco, el DNU 1991/2011 podría interpretarse como una medida tendiente a fortalecer la posición del gobierno – o del Estado, en todo caso – en las negociaciones son estos miembros del selectorado. El análisis de los decretos de necesidad y urgencia de las presidencias de Néstor Kirchner y (de la primera de) Cristina Fernández de Kirchner arroja, así, algunas similitudes, pero amplias diferencias. La principal similitud refiere al uso que ambos mandatarios han realizado de este recurso para incrementar su capacidad de disponer discrecionalmente de los recursos fiscales, mediante la emisión de DNU que modificaban las respectivas leyes de presupuesto. Tanto Kirchner como su sucesora también han recurrido a los decretos de necesidad y urgencia para alterar la estructura del gabinete presidencial, aunque sólo en el caso de CFK estos cambios han significado, también, el aumento de la cantidad de Ministerios. Pero ambos presidentes se han valido de este recurso presidencial para redefinir las atribuciones de los distintos miembros de su gabinete con el supuesto objetivo de incrementar su capacidad de administrar sus coaliciones. La diferencia más notable entre el uso de NK y CFK de los decretos de necesidad y urgencia es la frecuencia. Mientras durante la presidencia de Kirchner los decretos parecen haber sido un instrumento de la gestión cotidiana, Fernández de Kirchner parecería haber elegido los DNU como un recurso extraordinario o, en todo caso, con finalidad muy específica. Quizás en respuesta a los cambios en los procedimientos institucionales introducidos por la ley 26.122, en 2006, la elaboración más extensa y detallada de las justificativas que acompañan cada normativa parecería un indicio de que Fernández de Kirchner evalúa de distinta forma la institucionalidad de este recurso presidencial. Con respecto al impacto de los DNU en las respectivas coaliciones presidenciales, el presente análisis se restringe a la presidencia de CFK. En este caso, parecería identificarse tendencias 16

de uso de los DNU para restringir la asignación de bienes privados a miembros de la coalición que había apoyado a su antecesor, administrar conflictos y ampliar la base de apoyo popular con decisiones de alcance masivo y tendientes a beneficiar, sobre todo, los segmentos sociales de más bajos ingresos. Los vetos Por límites de espacio, el presente trabajo se limita a un análisis superficial del uso de los vetos presidenciales a las leyes aprobadas por el Congreso Nacional. Tal como se observa en el cuadro 4, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner han introducido observaciones a un porcentaje similar del total de las leyes aprobadas durante sus respectivas gestiones, ligeramente inferior al 5%. Dada la mayor producción legislativa entre los años 2003 y 2007, ello ha significado un número absoluto de vetos parciales superior durante la gestión de Néstor Kirchner. Resulta curioso que más del 60% de las observaciones parciales de Fernández de Kirchner se registren en el mes de agosto de 2009, cuando todavía contaba con mayoría en ambas cámaras legislativas. Las causas de esta concentración deberán ser objeto de consideración en futuros estudios. Con respecto a los vetos totales, Néstor Kirchner es el que con mayor frecuencia a recurrido a este recurso: se han identificado once leyes aprobadas por el Congreso y que no han sido sancionadas por el presidente, contra tan sólo dos casos durante la presidencia de Fernández de Kirchner. Tomados como proporción de la cantidad total de leyes aprobadas en cada período, se obtiene una tasa de veto del orden del 2%, bajo la gestión de NK, y del 0,5%, en el caso de su sucesora. Cuadro 4: Cantidad de derogaciones por DNU, leyes, observaciones parciales y vetos totales durante las presidencias de Néstor Kirchner (25/3/2003-10/12/2007) y Cristina Fernández de Kirchner (10/12/2007-10/12/2011), por año y mes. Presidente Tipo Año Fernández de Kirchner, Cristina

Mes 2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Total

7

37

20

27

35

7

59

14

36

69

76

387

Derogación por DNU 2008 Ley

7

35

20

26

34

7

47

14

1

1

1

1

33

69

2007 2008

7

2009

3

7

18

17

2

2

5

4

6

2 1

1

2010 2011

15

Observación parcial - Ley vigente

2

2008

1

2009

1

2011

1

6

74

366

13

13

17

4

4

13

42

121

1

8

2

17

31

18

98

20

1

18

3

12

5

1

69

8

5

4

5

20

65

12

2

18

1

1

3

11

1

13

1

2

Veto total

2

2

2008

1

1

2010 Kirchner, Néstor Derogación por DNU

1 9

29

44

1

1

33

49 1

35

71

19

39

1 150

122

600 3

17

2006 Ley

9

1

1

25

43

5

10

2003 2004

1

3

30

47

33

65

19

2

10

13

13

7

12

2

15

9

2005

3

4

5

8

6

7

5

4

2006

4

4

6

7

14

5

19

6

2007

2

12

22

6

5

6

13

2

1

1

5

Observación parcial - Ley vigente

2

2003

1

3 2

2006

1

1 1

1

1

2003 2004 2007

107

557

16

45

28

127

10

19

36

125

8

8

58

12

27

30

134

42

5

113

6

11

29

3

2

7

1

3

8

1

1

6

3

4

1 1

1

2007 Veto total

141

1

2004 2005

38

1

2

4

1

1

3

4

11

1

1

2

1 1

Fuente: elaboración propia a partir de relevamiento de LexPress12.

1

4 4

6 1

La iniciativa legislativa y los recursos partidarios También en función de limitaciones de espacio, se presenta a continuación un primer acercamiento al análisis de la iniciativa legislativa durante las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. El cuadro 5 presenta la cantidad de proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo a la cámara de inicio de trámite legislativo, para cada año legislativo. También se incluyen las cantidades de proyectos presentados y sancionados por PEN y el total de los proyectos de ley presentados y proyectos de ley sancionados, independientemente de su origen. A partir de estos datos y a fines de facilitar su lectura, se calculan, finalmente la tasa de éxito de los proyectos de ley presentados por el PEN, la proporción de los proyectos presentados por el PEN con respecto al total de proyectos presentados y la proporción de los PL presentados y sancionados por el PEN con respecto al total de proyectos convertidos en ley. Cuadro 5: Cantidad de proyectos de ley presentados por el PEN (Total y según cámara de inicio del trámite legislativo); Cantidad de proyectos de ley presentados y sancionados por el PEN (Total y según cámara de inicio del trámite legislativo); Tasa de éxito de los proyectos de ley presentados por el PEN; Participación (%) de los proyectos de ley enviados por el PEN en el total de proyectos de ley presentados al Congreso Nacional; Participación (%) de los Proyectos de ley enviados y sancionados por el PEN en el total de proyectos de ley sancionados. Por Presidente y Período legislativo en el cual se ha presentado el proyecto de ley. De 3/3/2003 al 28/2/2013.

12

El autor agradece a Luciano Ricardo Viglione por haber disponibilizado la base de datos elaborada por la consultora legislativa LexPress a partir de la cual se han identificado los vetos totales y las observaciones parciales a las leyes aprobadas en el período referido.

18

PL presentados por el PEN Presentado Período de ingreso del PL

Total

PL presentados por el PEN y sancionados

Cámara de inicio Senadores

Sancionado

Diputados

Total

Total PL presentados en el Congreso

Cámara de inicio Senadores

Diputados

Presentado

Sancionado

Tasa de sanción de PL del PEN

% de PL del PEN en total PL

% PL del PEN sanc. sobre total del PL sanc.

Kirchner, Néstor 336 224 121 61 34 122 76 49 123 54 34 124 78 61 125 67 46 Fernández de Kirchner, Cristina (**) 224 127 125 11 11 126 57 21 127 71 42 128 32 11 129 53 42 130 55 50

112 27 27 20 17 21

239 46 49 32 61 51

173 31 32 22 50 38

66 15 17 10 11 13

21.387 2.289 3.422 2.532 10.637 2.507

600 115 133 78 165 109

71% 75% 64% 59% 78% 76%

2% 3% 2% 2% 1% 3% (*)

40% 40% 37% 41% 37% 56% (*)

97 0 36 29 21 11 5

154 10 44 51 16 33 21

95 10 19 34 8 24 16

59 0 25 17 8 9 5

11.551 --2.992 2.701 3.442 2.416 3.367

330 --111 96 50 73 44

69% 91% 77% 72% 50% 62% 38%

2% --2% 3% 1% 2% 2%

47% --40% 53% 32% 45% 48%

Fuente: Elaboración propia a partir de Dirección de información parlamentaria, Secretaría Parlamentaria (http://www4.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/qryproy2.html). Los períodos legislativos inician el 1o de marzo y finalizan el 28 o el 29 de febrero del año siguiente. El 121o período legislativo inicia en el año 2003. (*) Considera PL presentados por el PEN, indistinto del presidente, durante el 125o período legislativo (3/3/2007 al 28/2/2008). (**) Los totales se han calculado teniendo en cuenta los períodos legislativos 126, 127, 128 y 129, que corresponden, de manera aproximada, al primer mandato de Fernández de Kirchner.

Tanto Néstor Kirchner como Cristina Fernández han logrado que el Congreso aprobara cerca del 70% de los proyectos de ley enviados por el Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, el comportamiento de esta tasa ha variado en cada gestión. Durante la presidencia de Kirchner, la oscilación de este índice adquiere la forma de una U: 75% de los proyectos presentados por el PEN durante la 121ª sesión legislativa fueron sancionados, contra el 59% dos años después, superando, luego, el pico anterior. En el caso de Fernández de Kirchner, se distingue clara diferencia entre la primera y segunda mitades de su mandato. Mientras contó con mayoría en ambas cámaras legislativas, es decir, hasta fines de 2009, la mandataria logró que se aprobaran tres de cada cuatro proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Nacional. Tras las elecciones legislativas de 2009 y la pérdida de bancas en ambas cámaras – relativamente más acuciante en Senadores – la tasa de éxito descendió a un 56% promedio13. El cambio en distribución de los bloques partidarios en el Congreso Nacional coinciden también con una caída en la cantidad de proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Nacional. Los datos parecerían sugerir una predilección de Kirchner por el Senado como cámara de inicio del trámite legislativo de sus proyectos de ley. Lo mismo no se observa de forma sistemática en la presidencia de Cristina Fernández, registrándose años en los que predominan los proyectos enviados a la Cámara de Diputados y otros en los que se observan la tendencia inversa. En ninguno de los casos los datos permiten inferir una diferencia significativa en la probabilidad de éxito de la iniciativa presidencial, de acuerdo a la cámara de inicio. Pese a que los proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo Nacional en todo este período representan, en media, tan sólo el 2% de todos los PL, entre el conjunto de los proyectos convertidos en ley, los promovidos por el PEN responden por más de 40%. Ello da cuenta de la relevancia de la iniciativa presidencial en la producción 13

Aunque los datos presentados en la última fila no remiten al primer mandato de CFK, corresponde aclarar que tampoco habilitan conclusiones, dado que por ser el último año de la serie, no tiene en cuenta la eventual aprobación y sanción de proyectos todavía en trámite.

19

legislativa durante el período analizado. Esta relevancia ha sido mayor durante la presidencia de Cristina Fernández (47%), lo que no deja de sorprender, si se tiene en cuenta la composición legislativa desfavorable que duró durante la segunda mitad del primer mandato de CFK. Esto parecería estar relacionado a la caída de la producción legislativa en este mismo período, lo que a su vez podría vincularse a la ausencia de acuerdo entre los bloques partidarios para reunir quórum suficiente durante los debates y votaciones en el Congreso Nacional. Conclusiones Los datos analizados en este trabajo no habilitan conclusiones definitivas con respecto a la gestión de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de sus respectivas coaliciones gubernamentales. Ello requeriría tanto de la profundización de los análisis aquí iniciados, como de la incorporaciones de otras dimensiones fundamentales, como el uso de los recursos fiscales por cada una de las administraciones y el estudio pormenorizado de los grupos de actores políticos y económicos más relevantes en el juego político argentino. Lo que se presenta a continuación son algunas hipótesis elaboradas a la luz de los resultados del presente estudio, que podrían servir para estudios futuros. La evolución de la composición de los gabinetes de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández sugieren un esfuerzo de ambos presidentes por conservar una relativa autonomía con respecto a las demás fuerzas políticas en pugna. Inicialmente, Kirchner acomodó en su gabinete distintas facciones del Partido Justicialista, cuyo apoyo habían contribuido para asegurar su éxito en la contienda electoral que lo condujo a la presidencia. Esta relativa apertura inicial es luego revertida a lo largo de su mandato y coincide con el fortalecimiento del mandatario, reflejado tanto en los niveles elevados de apoyo popular logrados tras su asunción, como en el incremento de su propio contingente legislativo tras las elecciones de los años 2003 y 2005, que le confieren al presidente cuasi mayorías en ambas las cámaras del Congreso Nacional (Zelaznik, 2012). Aunque, de acuerdo a Zelaznik (2011), la coalición legislativa de este presidente se basó en el apoyo de fuerzas menores ideológicamente vinculadas a la centro izquierda, esto no parecería haber sido compensado con la concesión de espacios en el círculo más directo de toma de decisiones, tales como la designación de Ministros y Secretarios presidenciales. Es posible que dicha compensación haya ocurrido en puestos de menor rango jerárquico, lo que excede los alcances del presente trabajo. El gabinete de Cristina Fernández presenta una fuerte continuidad a este respecto, manifiesta en la confirmación en sus cargos de más de la mitad de los Ministros y Secretarios presidenciales designados por su antecesor. Las personalidades que se incorporan al gabinete presidencial en el momento de la asunción de la mandataria respondían, casi sin excepciones, a la misma fuerza política de la presidente. Cuando, ya durante la gestión, sus comportamientos dieron señales de relativa autonomía con respecto a la agenda presidencial, fueron reemplazados por funcionarios más leales al gobierno. Ello parecería desfavorecer una hipótesis que atribuya el incremento de carteras ministeriales durante la presidencia de Fernández de Kirchner a un esfuerzo de la mandataria por compensar la lealtad de miembros de su coalición. La interpretación alternativa aquí propuesta es de que dicha ampliación habría buscado atomizar la interlocución entre grupos económicos con intereses divergentes y la presidente, mediante los sucesivos desmembramientos del Ministerio de Economía. A 20

su vez, la transferencia de algunas atribuciones del flamante Ministerio de Agricultura a la cartera económica sugeriría una decisión de centralizar el locus de la toma de decisiones relativa a la asignación de bienes privados, como los son los subsidios agrícolas. Así, ambos presidentes habrían buscado, con sus gabinetes, sostener una coalición bastante homogénea y relativamente chica, compuesta por personalidades de elevada afinidad con la postura de los mandatarios y habrían tendido a concentrar ciertas decisiones bajo el orbita de funcionarios de su más elevada confianza, con el objetivo de asegurar cierta autonomía de decisión frente a las presiones de otros grupos políticos. El análisis de los decretos de necesidad y urgencia pone en evidencia una diferencia fundamental entre los estilos de gobierno de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. En el primer caso, los DNU parecen haber configurado un instrumento de gestión cotidiano, mientras CFK ha recurrido con mucho menor frecuencia a este recurso. Los datos aquí analizados ofrecen evidencia parcial a la hipótesis de Bonvecchi y Zelaznik (2012) de acuerdo a la cual las diferencias en la frecuencia de uso de los decretos de necesidad y urgencia estarían relacionadas a la variación de los formatos institucionales de los DNU. Si bien tras la aprobación de los decretos de necesidad y urgencia en el año 2006 se reduce en más de la mitad la frecuencia de emisión de decretos constitucionales en la presidencia de Néstor Kirchner, los DNU firmados por este presidente durante su último año de gestión corresponden en promedio al doble de los que emitiría su sucesora. Esto podría explicarse por un eventual comportamiento inercial, determinado, entre otras cosas, por la necesidad de extender la vigencia de decisiones anteriores o bien al estilo del gobernante, lo que en todo caso incrementaría el respaldo a la hipótesis mencionada. En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta, tal como lo proponen aquellos autores, que durante la presidencia de Fernández de Kirchner, ésta contó con la posibilidad de emitir decretos delegados (Bonvecchi y Zelaznik, 2012: 156), no incluidos en el presente estudio. Menos contundente es el apoyo de los datos aquí analizados a la hipótesis de los mismos autores en la que relacionan la emisión de los decretos de necesidad y urgencia durante la presidencia de Fernández de Kirchner con la pérdida de la mayoría legislativa tras las elecciones de 2009 (Bonvecchi y Zelaznik, 2012: 159). Si bien son escasos los DNU firmados por CFK durante el primer bienio de su mandato, la frecuencia con la que recurre a los decretos de necesidad y urgencia entre fines de 2009 y 2011 es similar a la que revelaría en los primeros años de su segunda presidencia. Por otro lado, corresponde destacar que el único caso en el cual se registra una obstrucción efectiva a la implementación de un decreto de necesidad y urgencia emitido por Fernández de Kirchner coincide con el cambio en la composición de los bloques legislativos a fines de 2009. Asimismo, es curioso destacar que la ineficacia del decreto 2010/2009, en términos estrictos, responde más a la actuación del Poder Judicial y a la posterior derogación de este mismo instrumento por parte de la presidente, que lo reemplaza por otro DNU, finalmente eficaz. La interpretación ofrecida en este estudio propone que Fernández de Kirchner se habría valido de los decretos de necesidad y urgencia no para imponer su agenda frente a un congreso desfavorable – hipótesis de Bonvecchi y Zelaznik (2012) tampoco apoyan – sino para fortalecer su autonomía frente a presiones e incrementar su apoyo popular. En este sentido habrían convergido los cambios en la administración pública nacional, incluyendo los ya señalados cambios en la estructura ministerial, pero también las medidas que culminaron en la asignación de bienes 21

privados en escala masiva y atomizada – remuneraciones no contributivas, exenciones impositivas, la asignación universal por hijo y la asignación por embarazo – y bienes públicos, como podrían considerarse los feriados nacionales. Tal lectura parecería compatible con el modelo teórico propuesto por Bueno de Mesquita et al. (2003). Para estos autores, la estabilidad de los líderes en sistemas políticos democráticos suele estar amenazada por una norma de lealtad más débil con respecto a sistemas políticos autocráticos, debido a la dependencia de los líderes de coaliciones más amplias y, consecuentemente, más costosas de sostener mediante la provisión de bienes privados a sus miembros. La supervivencia de los líderes en tales sistemas se encontraría particularmente condicionada a la capacidad de financiar la provisión de bienes privados de alcance relativamente masivo, bien como la asignación de bienes públicos, a su vez determinada por la capacidad recaudatoria del gobierno. Los datos aquí presentados parecerían consistentes con tal modelo, desde distintas perspectivas. Las sucesivas y sistemáticas modificaciones introducidas tanto por Néstor Kirchner como por Cristina Fernández a las leyes de presupuesto de la administración pública nacional mediante la emisión de decretos de necesidad y urgencia habría contribuido a asegurar un margen de discrecionalidad presidencial sobre la asignación de los recursos públicos, favoreciendo la asignación presupuestaria en áreas de política clave para el mantenimiento de sus respectivas coaliciones. A su vez, específicamente durante la presidencia de Fernández de Kirchner, se observa cómo los decretos de necesidad y urgencia han incidido tanto sobre la capacidad fiscal del Estado como sobre la distribución de bienes públicos y privados. Del lado de la recaudación, los decretos que habilitan el uso de reservas internacionales para el pago de la deuda han tenido, como contrapartida, la reducción de la restricción presupuestaria presente (aunque no la futura, teniendo en cuenta el vencimiento de las Letras del Tesoro entregadas al Banco Central). Aunque exceden el alcance del presente estudio, otras medidas del gobierno han contribuido en la misma dirección, tales como la incidencia impositiva creciente sobre las exportaciones agrícolas, la estatización de los fondos previsionales y, algo que se acentuaría durante el segundo mandato de CFK, las restricciones a las importaciones y la regulación del mercado de divisas externas. Pese a la dificultad de evaluar empíricamente su impacto, se podría suponer que el proceso inflacionario que parecería acentuarse a partir del año 2008 también habría contribuido para ampliar la capacidad fiscal del Estado, particularmente si se tiene en cuenta la importancia de los gravámenes al consumo y a las ganancias en la conformación de los recursos fiscales del poder ejecutivo nacional argentino. A su vez, los DNU de la primera presidencia de CFK dan cuenta también de algunas medidas tendientes a reducir la incidencia impositiva sobre segmentos bien específicos de la población, tales como los trabajadores de más bajos ingresos (ello sin tener en cuenta el naturalmente relevante pero menos evidente efecto inflacionario) y los propietarios de establecimientos educativos privados. La contracara de estas medidas ha sido una política distributiva tendiente a favorecer sectores amplios de la población, como ya se ha señalado. La transferencia de ingresos desde el sector agroexportador sojero a las provincias y municipios para inversión en obras públicas, habilitada por el DNU 206/2009 podría interpretarse también como una medida de gestión coalicional, que compensa el aumento de la carga impositiva sobre un sector relativamente pequeño y concentrado del selectorado con la entrega de bienes privados a un segmento más amplio, como lo son las respectivas coaliciones de apoyo a intendentes y gobernadores.

22

Asimismo, se ha argumentado, aquí, que los decretos emitidos durante el último año de la primera presidencia de Fernández de Kirchner han contribuido para fortalecer la autonomía de la mandataria con respecto a ciertos grupos de presión, lo que podría interpretarse, en los términos de Bueno de Mesquita et al. (2003) como cambios institucionales cuyo efecto habría sido el debilitamiento relativo de la norma de la lealtad, ampliando el tamaño de la coalición necesaria para asegurar la supervivencia del líder. Aunque también exceden los alcances de este estudio, las reforma de las reglas electorales que ha implicado la introducción de las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias y la ampliación del derecho de voto a los ciudadanos mayores de 16 años – cambio introducido ya en el segundo mandato de CFK – podrían interpretarse como medidas tendientes a implementar nuevos cambios institucionales con el fin de compensar el supuesto debilitamiento de la norma de lealtad e incrementar la capacidad de supervivencia de los líderes del poder ejecutivo. Con respecto a los vetos, el presente estudio se ha limitado a una descripción cuantitativa del uso realizado por los respectivos presidentes de este recurso presidencial. Se destaca la frecuencia relativamente baja tanto de observaciones parciales como de vetos totales a las leyes aprobadas por el Congreso Nacional. Ello coincide con los hallazgos de Bonvecchi y Zelaznik (2010), que destacan además la ausencia de insistencias legislativas sobre los vetos presidenciales durante este período y que, en línea con lo propuesto por Moe y Howell (1999) caracterizan este recurso como predominantemente reactivo, que permite al líder del Poder Ejecutivo contener iniciativas legislativas que se alejen sustancialmente de la agenda presidencial. De manera convergente a lo que proponen Moe y Howell (1999), la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo Nacional, ejercida mediante la presentación de proyectos de ley, ha sido particularmente relevante para moldear la agenda del Congreso Nacional durante ambos las presidencias. El análisis cuantitativo ofrecido en este estudio permite, además, constatar una correlación entre el éxito de los proyectos de ley del PEN y los contingentes partidarios con representación en el Congreso. Por otro lado, se ha observado que el menor éxito relativo de los proyectos enviados por la presidente durante los años en los que no contó con mayoría en ambas Cámaras fue concomitante a una caída en la productividad legislativa del Congreso Nacional. Consecuentemente, la incidencia del Poder Ejecutivo Nacional en la producción legislativa durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner ha sido mayor que en el período anterior, representando el 47% de todos los proyectos sancionados. A modo de conclusión, se propone, como hipótesis preliminar, que el uso de los recursos institucionales aquí analizados ha permitido a Néstor Kirchner y Cristina Fernández ampliar sus bases electorales. El crecimiento de la coalición legislativa de Néstor Kirchner en las elecciones de 2003 y 2005, luego de su victoria pírrica en las elecciones presidenciales parecerían favorables a este argumento, bien como los resultados de las dos elecciones presidenciales de las cuales Cristina Fernández resulta vencedora. Las elecciones legislativas del año 2009 ofrecen un contrapunto a este argumento y podrían interpretarse como una derrota tanto de Néstor Kirchner – primer candidato a diputado nacional en la lista del FpV – como de CFK. Los datos analizados en el presente estudio ensayan el argumento de que, en todo caso, la gestión de Fernández de Kirchner posterior a la derrota electoral legislativa habría sido particularmente eficaz para neutralizar su impacto. Un aspecto central de dicha gestión habría sido el cambio de la coalición de apoyo al gobierno: de haber contado, 23

en los años anteriores, con el apoyo de un abanico relativamente amplio de los principales grupos políticos y, sobre todo, económicos, a partir de 2009 se favorecería la incorporación de los sectores sociales de más bajos ingresos en contraposición a un alejamiento relativo con respecto a los productores agroexportadores y a los sindicatos. Cualquier conclusión en este sentido, sin embargo, requiere de reflexión más detenida. Referencias bibliográficas Bonvecchi, Alejandro y Javier Zelaznik (2010): Recursos de Gobierno y Funcionamiento del Presidencialismo en Argentina, paper presentado en el Seminario Internacional “El parlamentarismo europeo y el presidencialismo latinoamericano cara a cara”, organizado por la Fundación Manuel Giménez Abad, de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, y las Cortes de Aragón, 17 y 18 de marzo de 2010, Zaragoza, España. Bonvecchi, Alejandro y Javier Zelaznik (2012): “El impacto del poder de decreto presidencial sobre el comportamiento legislativo” en Mustapic, Ana María; Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (coords.), Los legisladores en el Congreso Argentino, Buenos Aires: Instituto Torcuato Di Tella. Bueno de Mesquita, Bruce et al. (2003): The Logic of Political Survival, Cambridge: MIT Press. De Luca, Miguel (2011): “Del príncipe y sus secretarios. Cinco apuntes sobre gabinetes presidenciales en la Argentina reciente” en Malamud, Andrés y Miguel De Luca, La política en tiempos de los Kirchner, Buenos Aires: Eudeba. Jones, Mark P. y Juan Pablo Micozzi (2011): “Control, concertación, crisis y cambio: cuatro C para dos K en el Congreso Nacional” en Malamud, Andrés y Miguel De Luca, La política en tiempos de los Kirchner, Buenos Aires: Eudeba. Levy Yeyati, Eduardo y Marcos Novaro (2013): Vamos por todo, Buenos Aires: Sudamericana. Moe, Terry y William Howell (1999): “Unilateral Action and Presidential Power: A Theory”, Presidential Studies Quarterly, Vol. 29, No. 4: 850-872. Zelaznik, Javier (2011): “Las coaliciones kirchneristas” en Malamud, Andrés y Miguel De Luca, La política en tiempos de los Kirchner, Buenos Aires: Eudeba. Zelaznik, Javier (2011b): “Materiales para el estudio del sistema político argentino (1999-2011)” en Malamud, Andrés y Miguel De Luca, La política en tiempos de los Kirchner, Buenos Aires: Eudeba. Zelaznik, Javier (2012): “Agenda presidencial y apoyo legislativo. El peronismo como partido de gobierno” en Mustapic, Ana María; Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (coords.), Los legisladores en el Congreso Argentino, Buenos Aires: Instituto Torcuato Di Tella.

24