Título: Los procesos de reformas educativas: internacionalismo y políticas educativas Autor: Guillermo Ramón Ruiz Profesor Titular Regular, Universidad de Buenos Aires / Investigador, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas País de procedencia: Argentina Correo electrónico:
[email protected] La comunicación será presencial Grupo temático 3: Educación Comparada: Epistemología, metodología y posmodernindad. Fundamentos científicos y metodológicos de la disciplina en tiempo de globalización y posmodernidad. Resumen: El término internacionalismo ha concitado centralidad en las políticas educativas contemporáneas, sobre todo en los procesos de reformas de los sistemas escolares que se han llevado adelante los países, durante las últimas décadas. A pesar del anclaje nacional que históricamente han tenido los sistemas masivos de educación (a partir del siglo XIX) cada vez más las orientaciones que guían a las políticas (de reforma) educativa han sido influidas por discursos y propuestas de cambio que trascienden los límites nacionales. Ello no resulta necesariamente novedoso. Desde los primeros tiempos de la investigación comparada en educación, la idea de que la política y la práctica podrían ser tomadas prestadas o transferidas desde otros lugares, ha sido un tema recurrente. Los estudios existentes acerca del complejo proceso de cruce de fronteras políticas han tendido a centrarse en el estado, las actividades del gobierno, las interacciones entre los estados y entre los gobiernos y en una serie de actores privados y de la sociedad civil. Debe considerarse con mayor atención la gobernabilidad en una amplia gama de articulaciones entre autoridades públicas y privadas que abarcan desde los niveles bien locales hasta el internacional. Desde una perspectiva global puede sostenerse que la propia competencia internacional funciona como mecanismo de desnacionalización de las economías, cuando hasta cuarenta o cincuenta años, según el caso, fomentaba el desarrollo del capitalismo nacional, como elemento constitutivo incluso del nacionalismo político. De hecho, diversos autores han demostrado que a partir de la década de 1980 han acontecido importantes cambios en las estructuras internas del Estado nacional, los cuales forman parte de la era global contemporánea. En desmedro de los planteos generalizados por los que se sostiene que la globalización ha dado lugar a una decadencia del Estado, se ha observado, en diversos casos, que los Estados afrontan e incorporan cada vez más nuevas geografías de poder. En este contexto, la definición de políticas educativas constituye un área de estudio y también un ámbito de acción de políticas públicas que refleja estas dinámicas cambiantes e inestables. Cabría pues preguntarse, a la luz de las definiciones político-educativas que instrumentan los Estados en la actualidad, si la globalización constituye un proceso que abarca a todos los componentes de la sociedad ya que la capacidad administrativa del Estado nacional resulta necesaria e irremplazable para la gestión de los sistemas educativos de alcance nacional e incluso para los emprendimientos educativos que se inspiran en la lógica organizadora de la era global. En este sentido es posible aseverar que es factible analizar la realidad de las situaciones educativas a la luz tanto de los contextos nacionales o locales como así también en virtud de la universalidad pretendida discursos pedagógicos contemporáneos. En este trabajo se aborda los alcances del internacionalismo aplicado al debate político educativo contemporáneo y se toman los procesos de reforma educativa como descriptores centrales de la influencia de este concepto sobre la política educativa.
Los procesos de reformas educativas: internacionalismo y políticas educativas Introducción El término internacionalismo ha concitado centralidad en las políticas educativas contemporáneas, sobre todo en los procesos de reformas de los sistemas escolares que se han llevado adelante los países, durante las últimas décadas. A pesar del anclaje nacional que históricamente han tenido los sistemas masivos de educación (a partir del siglo XIX) cada vez más las orientaciones que guían a las políticas (de reforma) educativa han sido influidas por discursos y propuestas de cambio que trascienden los límites nacionales. Ello no resulta necesariamente novedoso. Desde los primeros tiempos de la investigación comparada en educación, la idea de que la política y la práctica podrían ser tomadas prestadas o transferidas desde otros lugares, ha sido un tema recurrente. Los estudios existentes acerca del complejo proceso de cruce de fronteras políticas han tendido a centrarse en el estado, las actividades del gobierno, las interacciones entre los estados y entre los gobiernos y en una serie de actores privados y de la sociedad civil. Debe considerarse con mayor atención la gobernabilidad en una amplia gama de articulaciones entre autoridades públicas y privadas que abarcan desde los niveles bien locales hasta el internacional. Desde una perspectiva global puede sostenerse que la propia competencia internacional funciona como mecanismo de desnacionalización de las economías, cuando hasta cuarenta o cincuenta años, según el caso, fomentaba el desarrollo del capitalismo nacional, como elemento constitutivo incluso del nacionalismo político. De hecho, diversos autores han demostrado que a partir de la década de 1980 han acontecido importantes cambios en las estructuras internas del Estado nacional, los cuales forman parte de la era global contemporánea (Ruggie, 1998; Tabb, 2004). En desmedro de los planteos generalizados por los que se sostiene que la globalización ha dado lugar a una decadencia del Estado, se ha observado, en diversos casos, que los Estados afrontan e incorporan cada vez más nuevas geografías de poder (Sassen, 2012). En este contexto, la definición de políticas educativas constituye un área de estudio y también un ámbito de acción de políticas públicas que refleja estas dinámicas cambiantes e inestables. Cabría pues preguntarse, a la luz de las definiciones político-educativas que instrumentan los Estados en la actualidad, si la globalización constituye un proceso que abarca a todos los componentes de la sociedad ya que la capacidad administrativa del Estado nacional resulta necesaria e irremplazable para la gestión de los sistemas educativos de alcance nacional e incluso para los emprendimientos educativos que se inspiran en la lógica organizadora de la era global. En este sentido es posible aseverar que es factible analizar la realidad de las situaciones educativas a la luz tanto de los contextos nacionales o locales como así también en virtud de la universalidad pretendida discursos pedagógicos contemporáneos. En este trabajo se aborda los alcances del internacionalismo aplicado al debate político educativo contemporáneo y se toman los procesos de reforma educativa como descriptores centrales de la influencia de este concepto sobre la política educativa. Sobre el término internacionalización y sus implicancias para los estudios educativos De acuerdo con Caruso y Tenorth (2011), el histórico, permanente y creciente intercambio cultural y material entre regiones constituye una característica de la evolución de las sociedades a lo largo de los siglos y conforma la globalización o tendencias globalizantes. Este proceso histórico de larga data es más extenso que la internacionalización dado que esta última hace referencia a un proceso de intercambio entre unidades políticas, económicas y sociales denominadas naciones y ello puede ser identificado desde hace 250 años. La nación conlleva consigo misma la creación de un arco de solidaridades que agrupa a diferentes y
hasta antagónicos intereses, grupos y sectores bajo un ideario común, sostenido por elementos simbólicos (discursos, historias, afectos) y materiales (instituciones, burocracias, sistemas monetarios). La nación conjuga así elementos materiales (diferenciación e integración de la actividad económica dentro de un espacio territorialmente delimitado) e ideales (difusión de símbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje u otros factores de integración que configuran una identidad colectiva). De esta manera, la internacionalización, como proceso de intercambio entre estas unidades políticas, sociales y territoriales constituiría una etapa específica de un fenómeno universal mayor en tiempo histórico y en alcance: la globalización. Si se considera el desarrollo de las relaciones internacionales de los últimos dos siglos, la internacionalización transcurrió en un marco de igualdad al menos formal entre estas unidades (naciones) que realizan intercambios y establecen relaciones de reciprocidad en cuanto a lo que atañe a la recepción, incorporación, modificación y transformación de los modelos culturales y sociales propios. Desde esta perspectiva es posible identificar, con antelación a la creación de los Estadosnación modernos, relaciones económicas comerciales y culturales de intercambio entre regiones diferentes que supusieron además la imposición de modos de producción en una escala mayor. Wallerstein (1999) analizó extensos períodos históricos y varios ciclos de la economía mundial desde el surgimiento de una Europa Occidental capitalista entre los siglos XV y XVI y aportó al desarrollo de la teoría de la dependencia dado que incluyó la historicidad en su análisis así como también destacó la existencia de regiones mundiales semiperiféricas, con algunos países que surgían desde posiciones previas en la economía mundial (Arnove, 2011). Esta línea de indagación, denominada enfoque del sistema-mundo ha tenido un fuerte andamiaje económico y ha tomado como unidad de análisis para los siglos posteriores a los Estados-nacionales.1 Si se consideran los aportes de la educación comparada en particular, se destacan las evidencias referidas a las tendencias globalizadoras que surgieron a raíz de los procesos migratorios, de difusión-recepción y de contacto cultural entre diferentes contextos económicos y geográficos, sobre todo a partir del siglo XVI. En estos contactos, en estas difusiones y en sus recepciones es posible vislumbrar cómo las producciones de saber local gradualmente adquirieron una proyección que desbordó los límites institucionales y regionales originales. De esta manera modelos pedagógicos y escolares fueron diseminados por diferentes regiones y continentes mucho antes de la emergencia de los Estados nacionales modernos. Según Tröhler (2009) los primeros fenómenos globales de la educación surgieron a finales del siglo XVI cuando la Contrarreforma Católica (basada en la propuesta de los Jesuitas) comenzó a establecer instituciones de educación superior, primero en Europa y más tarde en otras partes del mundo así como a difundir un método pedagógico, y en todos los casos se contó con un curriculum estandarizado, con sistemas de clasificación normalizados para evaluar los logros de los estudiantes. De esta manera, esta misión religiosa y civilizadora tuvo un efecto trascendente en ese periodo pero ella no estuvo arraigada a un contexto nacional sino que respondía a una visión cosmopolita pre-moderna. La internacionalización adquiere sentido analítico y posee indicares empíricos en la medida en que está asociada con la emergencia de los Estados nacionales moderno. 2 Los primeros teóricos de la disciplina utilizaron a la Teoría de la Civilización para construir criterios de 1
Este enfoque sistema-mundo no ha tenido un alto impacto de manera directa en las investigaciones educativas, aunque es posible identificar a autores como Abu-Lughod (1989), entre otros, que han realizado un esfuerzo desde esta perspectiva para analizar las formas de cosmopolitismo de los siglos XIII y XIV a través de la existencia de entramados comerciales y culturales que funcionaban como espacio de referencia y de generación de relatos y saberes independientes de lo nacional (Luzón y Torres, 2013). 2 Entre las características del Estado-Nación como organización pueden mencionarse: la despersonalización del poder a través de instituciones y de la administración; un territorio que posibilite la soberanía un conjunto de normas que garantizan el respeto a los derechos y la aceptación de obligaciones.
comparabilidad entre individuos, grupos o naciones, destacando diferentes estados de civilización (Steiner-Khamsi). En contextos donde el imperialismo reinante no resultaba cuestionado, como ocurría a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, se consideraba moralmente apropiada la transferencia de modelos educativos de América del Norte o Europa hacia África o el lejano Oriente. De todos modos, Schriewer (2011) sostiene que la internacionalización y la nacionalización forman parte de un mismo proceso dialéctico. La internacionalización supone un conjunto de intercambios económicos, culturales y de poder (desiguales) basado en la formación de Estados modernos mientras que éstos a su vez pueden ser entendidos como producto de ese conjunto de relaciones y de transferencias más amplia, de tal forma que implican en sí mismo un discurso global. La adopción de la forma política del Estado-nación constituye un proceso de importancia excepcional para la conformación de un marco que dé sentido a la cultura misma. Para Anderson (1993) la universalización de la nación como concepto sociocultural necesita per se una perspectiva comparada que no se pierda en la narración individual de cada nación. Por su parte, Dale (2002) afirma que los Estados nunca han sido autónomos ya que diversos factores exteriores a los Estados nacionales han actuado para limitar su autonomía. En primer lugar, se encuentran los factores económicos: los Estados forman parten de sistemas económicos internacionales que cada vez más inciden en su desarrollo interno. En segundo lugar, se encuentran factores culturales y educativos. Los sistemas nacionales de educación han surgido a la luz de intereses nacionales, propios del desarrollo histórico de cada sociedad nacional, durante el siglo XIX pero también han estado influidos por las experiencias internacionales a las cuales los viajeros de aquel siglo documentaban y luego propiciaban su adopción en sus ámbitos nacionales de pertenencia, con resultados diversos y no siempre idénticos a los modelos originales.3 En este punto pueden identificarse diferentes interpretaciones sobre la internacionalización de la educación y de los proyectos políticos y pedagógicos que se desarrollaron en los últimos dos siglos. Por una parte, autores como Meyer y Ramírez señalan una alta convergencia en los desarrollos de los sistemas escolares y mencionan tres dimensiones de la estandarización mundial de la educación formal: la estructura académica, el curriculum y la organización escolar. Estas características estructurales y estandarizadas de los sistemas educativos estarían derivadas del “alto grado de integración y de comunicación global” (Meyer y Ramirez, 2010: 102). Premisas como la modernización y el desarrollo han resultado elementos de cohesión del discurso pedagógico mundial y han promovido la definición de agendas públicas por las cuales los Estados instrumentaron políticas educativas similares entre sí bajo discursos y relatos referidos al desarrollo social, cultural y económico que según estos autores se asentaron sobre una ideología educativa de escala global. Por otra parte, desde otras perspectivas analíticas se ha cuestionado al enfoque anterior ya que se estarían soslayando las diferencias idiosincráticas y culturales de cada contexto nacional, subsumiendo las tendencias locales a marcos globales (Arnove, 2011).4 Finalmente, pueden mencionarse a las denominadas teorías poscoloniales como un esfuerzo más reciente para interpretar los alcances de la internacionalización en educación. Según estos trabajos, los Estados nacionales modernos forman parte de un entramado político más amplio 3
A partir de esta evidencia del siglo XIX, se ha desarrollado el programa de investigación sobre la Cultura Mundial de la llamada Escuela de Stanford, el cual ha estado influido por el neo-institucionalismo sociológico. Algunos de sus presupuestos más importantes han sido que las similitudes de forma y contenido de los sistemas educativos, los contenidos curriculares como producto de una cultura mundial basada en las ideas fundamentales de la modernización. De esta forma, la educación escolar moderna se ha expandido por la transformación de las perspectivas políticas, religiosas y culturales de la sociedad moderna basada en las ideas de progreso y no por las demandas más específicas e inmediatas de la sociedad local o nacional (Meyer y Ramirez, 2010). 4 Carney, Rappleye y Silova (2012) por su parte cuestionan los fundamentos ideológicos y los métodos de investigación utilizados por el enfoque de Meyer y Ramirez y sus colegas de Stanford y ponen en duda las evidencias en la cultural global.
relacionado con el imperialismo y el colonialismo, fundamentos geopolíticos del orden establecido por Europa desde el siglo XVI. Así, la globalización constituiría una imposición sobre la sociedad civil de las agendas económicas y políticas de las grandes potencias mundiales con el fin de beneficiar a los países y a las corporaciones más poderosas del mundo y marginar a los países y a los sectores más pobres (Herbert y Abdi, 2013). Por ello, se interpreta que la educación formal mundializada sería el resultado del imperialismo europeo. Como puede evidenciarse la utilización del término internacionalización en los estudios pedagógicos no concita acuerdos ni tampoco da lugar a análisis similares. Es más, podría pensarse que la dificultad para establecer análisis congruentes o al menos complementarios sobre las implicancias de la internacionalización en la educación estriba en gran medida en la complejidad que tiene la internacionalización como etapa del proceso a gran escala que supone la globalización, tal como se planteó previamente. Lo que hemos podido evidenciar en este apartado es la importancia de ubicar a la internacionalización en la historia de los últimos dos siglos (quizás algo más), cuando ante la emergencia de la Estado-nación, el intercambio (en todos los aspectos) de las unidades políticas y económica denominadas naciones adquirió un andamiaje local que no obstante estaba influido por factores externos. La educación al constituirse en una de dimensiones más afectadas por las políticas estatales se vio también imbricada en los procesos de intercambio internacional. Los políticas educativas más contemporáneas, de fines del siglo XX y de la actualidad han estado a su vez internacionalizadas en la medida en que los procesos de reforma educativa se han visto inspirados y promovidos también por factores externos a los Estados nacionales particulares. Sobre el término reforma en la educación El término reforma aplicado al ámbito educativo se ha tornado recurrente en las últimas seis décadas en la mayoría de los países occidentales como parte de las reformas del Estado y de las propias relaciones entre el Estado y la sociedad (Gimeno Sacristán, 2006; Oszlak, 1992). La institucionalización de la educación a fines del siglo XIX a través de sistemas educativos formales constituye uno de los fenómenos más sobresalientes operados por los Estados nacionales modernos para la constitución de una ciudadanía funcional a la propia organización social secular. La convergencia evidenciada en la evolución de los sistemas nacionales de educación de los países occidentales durante el siglo XX dio lugar a la organización de sistemas escolares caracterizados por la implementación de una estructura académica basada sobre la escuela graduada con un currículo estandarizado y definido por las autoridades estatales. Estas últimas se reservaban a su vez la exclusividad en la delimitación de la formalidad a través de la regulación de los regímenes de validez oficial de los estudios que las personas realizaban. A partir de las últimas décadas del siglo XX, principalmente desde la década de 1980, se comenzó a evidenciar un nuevo tipo de convergencia internacional en el desarrollo de los sistemas educativos formales. Esta convergencia estuvo dada por la implementación de políticas de reforma educativa entendidas como un lugar intermedio o de confluencia entre el espacio de las políticas públicas generales y el de las medidas instrumentadas para modificar diversos aspectos de la educación formal. Así se llevaron adelante modificaciones en la organización institucional de los sistemas escolares que promovieron su descentralización y la denominada autogestión institucional. Como contracara de la descentralización se incluyó a la evaluación como parte de los mecanismos de gobierno de los sistemas escolares. Evaluación que fue vinculada principalmente con una concepción de calidad que se reducía al rendimiento educativo. También se operaron cambios en la estructura académica de los sistemas educativos que promovieron la extensión de los años de estudios obligatorios. Ello fue complementado con cambios curriculares que afectaron a todos los ciclos y niveles de la
educación formal, es más, se comenzaron a modificar los límites de la propia educación formal. Si se adoptase una perspectiva histórica para complementar el análisis comparativo de las características de los sistemas educativos contemporáneas, se podría evidenciar que en diferentes contextos y a pesar de las particularidades culturales e ideológicas, el cambio y las reformas educativas han sobresalido en la agenda de las políticas públicas. En el caso de países como los Estados Unidos (EEUU) se pueden identificar diferentes períodos de cambio educativo a partir de la década de 1950. En tal sentido, Elmore sostiene, en referencia al período que precedió a la década de 1950, que: “lo realmente interesante del período progresista, comparado con otros períodos de reforma educativa, es que sus planteamientos incluían intentos explícitos de cambiar la pedagogía, conjugados con una base intelectual y práctica relativamente sólida. Algunos desatacados intelectuales (y John Dewey en particular) desarrollaron ideas sobre cómo las escuelas podían cambiar…” (Elmore, 1995: 7). En aquel contexto, los reformadores progresistas tenían la convicción de que “las buenas ideas acabarían imponiéndose por sí solas” en las escuelas y las aulas (Elmore, 1995: 18). Pese al fracaso de algunas apuestas de reforma, el gobierno federal de los EEUU instrumentó diversas iniciativas de reforma integral del currículum a finales de la década de 1950 y durante la de 1960. Según Fullan se trató de la “era de adopción” de la reforma, porque todos los esfuerzos se centraba en aprobar una innovación tras otra, como si inundar el sistema con ideas externas fuera suficiente para que materializasen los cambios deseados (Fullan, 2002). Se destinaron grandes sumas a importantes reformas del currículum como el Physical Science Study Committee (PSSC de Física), el Bachelor of Science in Biological Sciences (BSc de Biología) y a innovaciones organizativas como las escuelas de plan abierto, la planificación flexible o la enseñanza en equipo. A principios de la década de 1970 se hizo evidente que los resultados de dichos programas de reformas no tuvieron los resultados globales previstos, a lo sumo se obtuvieron algunos “éxitos” aislados. En esos años, según esas investigaciones, el término “implementación” pasó a formar parte de la jerga de la reforma. Llevar las ideas a la práctica era un proceso mucho más complejo de lo que nadie imaginaba. Elmore resume así las carencias de esos modelos [de reforma]: “el complejo proceso a través del cual se ponen en práctica las decisiones curriculares a nivel local; las relaciones políticas y comerciales, profundamente arraigadas e institucionalizadas, que promueven el currículum existente basado en el libro de texto; los escasos incentivos con los que se dota a los maestros para que cambien las prácticas en su rutina de trabajo y el extraordinario coste que supone hacer cambios fundamentales, a gran escala y a largo plazo, en la manera en que se construye el conocimiento en las aulas” (Elmore, 1995: 15). Otra fuente de reforma en el mundo occidental durante la década de 1960 estuvo dada por los diversos movimientos de defensa de los derechos humanos que denunciaron situaciones de desigualdad social y educativa. Numerosas investigaciones e incluso programas gubernamentales denunciaron, en diferentes países, situaciones de desigualdad educativa y se pusieron en marcha programas de reformas que centraron sus esfuerzos en los sectores menos favorecidos. Desde las perspectivas propias de la planificación integral de la educación e incluso desde teorías como las del desarrollo y del capital humano se concebía al sistema educativo como una de las herramientas más eficaces de que disponía la sociedad para reducir la desigualdad social (Ruiz, 2007). Las investigaciones desarrolladas desde las por entonces emergentes ciencias de la educación (sociología de la educación, la sociología del curriculum, la psicología educacional) demostraban que a la complejidad intrínseca de modificar la práctica individual, se añadía la enorme dificultad que suponía actuar sobre la estructura de poder existente y superar los mecanismos de diferenciación étnica, de clase, de género, entre otros. Diversas políticas y
programas de reforma educativa se ensayaron en diferentes países aunque las mismas líneas de investigación educativa no encontraron evidencias de que los más desfavorecidos hayan visto mejorada su calidad de vida.5 Durante la década de 1980 se produjo un renovado interés por la reforma a gran escala, pero entonces adquirió un nuevo matiz, se centraba en la idea de responsabilidad. La presión a favor de la reforma había comenzado a aumentar nuevamente. Luego de la publicación de los resultados del informe Nation at Risk, desde el gobierno de derecha de los EEUU se promovió y obtuvo un mayor consenso social para emprender una reforma a gran escala aunque se reconocieron –al menos discursivamente– las dificultades que entraña su implementación. Los motivos que por entonces hacían necesaria una reforma fueron detalladamente argumentados y, en gran medida, siguieron siendo sostenidos en los años ulteriores (Apple, 2012). La sociedad global es cada vez más compleja y requiere ciudadanos educados que puedan aprender de forma continua y que sean capaces de trabajar con la diversidad; en el ámbito local y en el internacional. Aunque las explicaciones varían, es irrefutable que el sistema educativo y sus participantes no han sabido “educar ciudadanos para que puedan contribuir y beneficiarse de un mundo que ofrece a la par grandes oportunidades y la dificultad, igualmente compleja, de hallar nuestro lugar en él” (Fullan, 2002: 40). Por este motivo, en los años noventa operó una intensificación creciente de los esfuerzos por conseguir una reforma a gran escala, ya no sólo en el plano particular de cada Estado sino a escala global. En ese contexto se ubica el movimiento de reestructuración escolar o escuelas reestructuradas que más adelante se describirá. Ese movimiento de reforma pretendía introducir cambios en el plano estructural de los sistemas (haciendo hincapié en la gestión basada en la institución escolar) para que de esa manera ocurrieran innovaciones en las estrategias de enseñanza. Es más, dicha tendencia a reformar los sistemas educativos a escala global se ha mantenido y hasta agudizado en la primera década del siglo XXI aunque el problema de la reforma resulta cada vez más complejo. Podría pensarse que entre las razones por las que se apuesta a cambios estructurales se encuentran la visibilidad pública que ésta tiene y los réditos políticos a corto plazo que pueden ofrecer. Cambios más profundos en la educación formal, implicarían recursos más altos y tiempos que exceden los de la política partidaria y de la agenda pública de un gobierno. Por otro lado, varios especialistas en el tema de la reforma educativa han destacado el peso que tienen las fuerzas sistémicas que alimentan el statu quo (Wallerstein, 1999; Meyer y Ramirez, 2010; Whitty, Power y Halping, 1999). El sistema actual se sostiene por muchas vías diferentes que se entrecruzan. Hacer frente al aislacionismo y la privacidad de los sistemas educativos no es una empresa fácil. Conseguir que los profesores trabajen juntos (tanto física como actitudinalmente) de forma natural en la planificación conjunta, la observación mutua de la práctica individual y en buscar, poner a prueba y revisar las prácticas de enseñanza de manera continuada requiere varios años de actuación intensiva y política sobre la materia. Ello significaría cambiar factores que definen la cultura de las aulas, las escuelas, los distritos, las universidades, es decir, los elementos de la gramática escolar, ese 5
Véase al respecto, entre otros: Astin, A.: Achieving Educational Excellence (San Francisco: Jossey–Bass, 1985); Birnbaum, R.: “Value of different kinds of Colleges”, en Bess, J. (ed.): Foundations of American Higher Education (Needham Heights, Massachusetts: Simon and Schuster, 1991; págs. 111-129); Conbrach, L. et. al.: Toward reform of program evaluation (San Francisco: Jossey Bass, 1980); House, E.: Evaluación, ética y poder (Madrid: Morata, 2000); House, E., et. al.: “No simple answer: critique of the Follow Through evaluation” (en Harvard Educational Review, 48, mayo de 1978; págs. 128-160); Westbury, I.: “Textbooks, textbooks publishers, and the quality of schooling”, en Elliot, D. y Woodward, A. (ed.): Textbooks and schooling in the United States (89th yearbook) (Chicago: National Society for the Study in Education, 1990; págs. 1- 22); Windham, D.: “The macro– planning of education: Why it fails, why it survives, and the alternatives” (en Comparative Education Review; Chicago: University of Chicago Press, 1975; págs. 187–201).
núcleo duro resultado de una sedimentación histórica por la cual se instauraron como legítimas determinadas formas de las prácticas cotidianas de las instituciones escolares (Tyack y Cuban, 1995). La reforma educativa, por su parte, tiene un trasfondo profundo cuando es determinada e instrumentada desde el Estado. Suelen existir mecanismos poderosos para promoverlas. Tales mecanismos deben tener la suficiente fuerza para incidir sobre un complejo entramado de factores de la cultura escolar y a la vez poseer la virtud de la claridad y la simplicidad. La evidencia de los resultados de las reformas de los años ochenta y noventa ha demostrado que es preciso adecuar el diseño de las transformaciones y conocer la realidad de las aulas de modo de lograr resultados más profundos. De lo contrario, incluso los intentos de cambio mejor intencionados podrían crear confusión entre la comunidad educativa. Quizás podría sostenerse que la recurrencia de reformas se debe en gran medida a la falta de consecución de los objetivos perseguidos por ellas. Las reformas no logran el cambio esperado o declarado. Algunos autores entienden que el problema del sentido es central a la comprensión del cambio educativo. Para lograr un mayor sentido, se debería llegar a entender el marco general y, también el más concreto (Tyack y Cuban, 1995; Fullan, 2002). La visión más concreta se refiere al sentido subjetivo, o falta de sentido, para los individuos en todos los niveles del sistema educativo. La negligencia de la fenomenología del cambio (o sea, cómo la gente experimenta el cambio en realidad, por oposición a cómo se había planificado) así como la escasa perspectiva historicista que prevalece en el proceso de diseño de políticas de reforma, constituirían dos de las principales causas de la falta de éxito de la mayoría de las reformas en educación. Por consiguiente, en el proceso de analizar los contextos educativos sería deseable responder tanto al qué como al cómo del cambio ideado. Los actores involucrados o mejor dicho afectados por los procesos de reforma le encontrarán sentido en la medida en que le encuentren relación con ambos aspectos. Un problema adicional estaría dado porque con frecuencia los reformadores y las autoridades no saben qué es lo que se quiere o ignoran las consecuencias reales de elegir un camino determinado hasta que se llega a la meta. Por ende, se debería tener precisión en los valores, los objetivos y las consecuencias asociadas con los cambios educativos. Asimismo, cabría comprender la dinámica del cambio educativo como un proceso sociopolítico complejo que afecta a actores individuales, a los cursos particulares, a los establecimientos escolares y que se encuentra enmarcado por las características regionales y nacionales específicas de cada contexto (más allá del diseño que puedan realizar los políticos y tecnócratas en el nivel central del gobierno del sistema). En función de lo hasta ahora analizado puede resultar pertinente especificar los términos involucrados teniendo en cuenta que el número y la dinámica de los factores que interactúan y afectan al proceso de cambio educativo son tan vastos que no pueden abarcarse ni definirse en su totalidad. Desde esta perspectiva se podría restringir el significado del término reforma a los procesos que suponen una reestructuración del sistema escolar o bien del curriculum oficial aprobado por la autoridad estatal (Bolívar y Rodríguez Diéguez, 2002; Fullan, 2002). A la vez se podría usar el término innovación cuando se hace referencia a cambios curriculares específicos o comprehensivos. Las innovaciones se distinguirían de las reformas ya que la comunidad educativa no percibiría estos cambios como impuestos por la autoridad estatal. Es más, podría sostenerse que mientras que las reformas educativas suponen una lógica de cambio instituido, las innovaciones tendrían un cambio instituyente y acontecerían en el plano micro y local (Canário, 1992). Finalmente, el término cambio estaría denominando a las modificaciones efectivas que puedan presentarse en los diferentes niveles y dimensiones de la educación formal: sistema, institución, aula. Los cambios pueden estar
producidos por reformas o innovaciones (cambios pretendidos o provocados) o bien puede darse al margen de ellas (Bolívar y Rodríguez Diéguez, 2002; Ruiz, 2012).6 Algunas consideraciones finales a la luz de las reformas educativas recurrentes La experiencia internacional evidencia, en casos como los de Argentina y España por ejemplo, la recurrencia de ciclos de reformas, que se han sucedido uno tras otro, con lecciones que no siempre fueron consideradas por los dirigentes políticos. Las transformaciones implicaron cambios normativos y, la mayoría de las veces, nuevas leyes orgánicas o generales para la educación formal. Asimismo, las reformas absorbieron cuantiosos recursos financieros, materiales y humanos. Sin embargo, la falta de una perspectiva histórica por parte de los reformistas generó resultados no deseados, resistencias varias de distintos actores de la comunidad educativa y, en algunos casos, la discontinuación de la reforma encarada, cuando un nuevo gobierno asumía el poder. En esas coyunturas históricas y políticas volvían a activarse los mecanismos para iniciar otro ciclo de reforma (Ruiz, 2012). En relación directa con lo anterior, podemos identificar a los discursos de las reformas educativas a partir de su función de espejismo (Pedró y Puig, 1998). Promueven mitos, que incluyen símbolos, términos y expresiones retóricas para distraer a los actores de los problemas reales y generar expectativas acerca de su resolución. Es así como estos discursos lograr cumplir un rol político muy funcional, en diferentes coyunturas históricas, para generar distractores y convencer que los problemas existentes en el sistema podrían ser solucionados con las propuestas que contienen esas reformas educativas. Por ello es que en muchos contextos, las reformas educativas han sido prácticas de legitimación social para encubrir cambios no dichos (el retiro del Estado de la promoción de la educación pública, el cercenamiento de la autonomía universitaria, el vaciamiento de la formación del profesorado, el tecnicismo sin sentido, la anulación de áreas curriculares por considerárselas premodernas o inadecuadas para los nuevos tiempos, por citar algunos ejemplos) o bien para mantener situaciones de desigualdad educativa, encubiertas bajo un discurso modernizante. Estos discursos apelan a la retórica para fomentar ilusiones de cambio y progreso (como podría pensarse a la ampliación de la obligatoriedad hasta cubrir todo el nivel secundario), en contextos de reconversión de los sistemas educativos a efectos de profundizar los canales de estratificación social. Por otra parte, la invocación a la globalización promueve la desterritorialización y desconstextualización de la reforma y plantea un desafío a la antigua concepción del sistema educativo como sistema culturalmente determinado. Algunos erróneamente afirman que para sobrevivir económica y políticamente en la globalización los Estados nacionales deben trascender sus límites nacionales. Si tenemos presente que Schriewer (2011) enfoca la externalización como una estrategia de construcción de políticas, es esencial distinguir si se ha adoptado del exterior un discurso de reforma educativa (escuelas eficaces) o si se ha importado modelos concretos (escuela eficaz). Tal distinción del discurso (referencias a modelos educativos del exterior) y práctica (su adopción o importación concreta) es clave para el estudio de la globalización y la convergencia (Steiner-Khamsi, 2011). Ello permitiría identificar la causa por la cual los responsables políticos de los países que han implementado reformas utilizan conceptos similares como si los sistemas educativos se encontrasen en un proceso de convergencia gradual hacia un conjunto de modelos uniformes de reforma educativa. Esto se evidencia claramente en la apuesta contemporánea que ha adquirido evaluación mundialmente estandarizada por competencias y que a su vez ha obtenido una
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Otro término que suele aparece en la bibliografía especializada es el de mejora que posee una connotación valorativa y una dimensión temporal ya que supone evaluar o diagnosticar un punto inicial y posteriormente identificar los cursos de la mejora (Bolívar y Rodríguez Diéguez, 2002; Whitty, Power y Halpin, 1999).
centralidad sin precedentes en la definición de la agenda educativa en muchos países. Una tendencia que parece acrecentarse. Desde un punto de vista histórico, la actual semántica de la globalización recuerda otras experiencias anteriores expansionistas y transnacionales (la pedagogía por objetivos, la planificación integral de educación, entre otros). Tal como señala Steiner-Khamsi (2011), esta semántica viene a ejercer una presión externa sobre las reformas educativas locales. La dirección en las que se orientan las reformas locales dependerá de las reacciones que ellas susciten en el nivel local, o sea, de la resistencia o la adaptación a estas influencias externas. Es más, podría sostenerse que resulta mayor el grado de convergencia entre los analistas políticos o investigadores (que promueven sus propuestas reformistas) que entre las reformas educativas entre sí. Las recurrentes reformas educativas dejan su rastro en el lenguaje técnico pedagógico en forma de conceptos, pseudo-teorías y esquemas de acción para poner en práctica decisiones. Lo importante no es la ley en sí misma sino su desarrollo y éste se suele implementar a través de los cauces más burocráticos y sin mecanismos globales y efectivos de evaluación del impacto de la ejecución de las anteriores políticas de reforma. Las sucesivas reformas se instalan sobre un contexto que se percibe como problemático y sobre el cual habría que tener un riguroso conocimiento. Como se ha señalado, el sistema educativo no es una realidad que pueda crearse fácilmente. Se trata de un contexto resultante de una gran cantidad de actos y procesos superpuestos de manera compleja (huelgas docentes, políticas de cambio curricular, de reconversión del personal docente, de modificaciones en los estilos de gestión, de estudiantes con múltiples pobrezas). El análisis de algunas reformas educativas corrobora lo que Tyack y Cuban (1995) denominaron parches en la búsqueda de la utopía, es decir, como las sucesivas y recurrentes reformas instrumentadas en las últimas décadas no lograron los cambios sustanciales que prometían. En algunos casos introdujeron cambios en el léxico de las instituciones, en otros nuevos cargos docentes, en casi todos, nuevas normas y regulaciones pero su alcance no modificó las prácticas escolares de las instituciones y sus integrantes. Desde un punto de vista de la política, se puede sostener que los discursos de la crisis de la educación y de la necesidad de cambio han servido sobre todo para que los políticos retomaran esa utopía, formularan promesas de mejora e instrumentaran reformas amparados en novedosas normas. Sin embargo, históricamente, las reformas no han logrado avanzar sobre el interior del núcleo duro de la gramática escolar, que es donde pueden conseguirse el cambio y la innovación (tanto para la mejora cuanto para el empobrecimiento de las experiencias escolares). A efectos de evitar que la gramática escolar filtre y limite los cambios estructurales previstos en las políticas educativas, los reformadores deberían adoptar una perspectiva historicista en el diseño de sus transformaciones, sin romper con ese pasado (al cual se pretende cambiar) y en contacto con el núcleo duro de la enseñanza escolar. Por consiguiente, las leyes de reforma educativa y sus políticas derivadas quizás tendrían que dejar lugar para la experimentación parcial y acotada como primera instancia de aplicación y sus metas tendrían que conformar conjeturas abiertas a ser sometidas a la prueba empírica de la práctica educativa (Ruiz, 2012). Uno de los desafíos que plantean las reformas educativas es que logren producir innovaciones, cambios efectivos en las prácticas de enseñanza que, a su vez, favorezcan buenos aprendizajes. Las reformas tienen un trasfondo profundo ya que suelen ser auspiciadas y activadas por influyentes mecanismos en su implementación. Dichos mecanismos deben operar sobre el complejo entramado de factores que conforman la cultura escolar y poseer, al mismo tiempo, la virtud de la claridad, si no de la simplicidad. Algunas veces, se pueden generan consecuencias no buscadas, efectos no deseados dado que las reformas externamente definidas son vividas como ataques o controles que fortalecen la rigidez de las instituciones y
sus agentes. El sistema no cambia de la forma prevista y los comportamientos se tornan conservadores. Al analizar algunas evidencias de los resultados de las reformas de últimas décadas (en Argentina y en España) parece necesario adecuar el proceso de diseño, programación y aplicación de las reformas en educación. Más que una internacionalización de políticas educativas, que convergerían en procesos homogéneos de reformas educativas, lo que parece evidenciarse es que los países tienen adaptaciones singulares y también específicas de los discursos reformistas globalizados (por agencias, organismos o incluso usinas académicas) a las realidades locales. Las adaptaciones dan lugar a adecuaciones no siempre congruentes de las reformas educativas que se instrumentan, más allá de la semántica de la globalización o incluso de los términos internacionales del debate político educativo. En el caso particular de las reformas cabría pues promover, dentro de cada país una revisión de las propuestas de transformación para atender la realidad de las aulas de modo de lograr resultados más profundos que redunden en las mejoras de los procesos de formación. De lo contrario, incluso los intentos de cambio más inteligentes y con pautas precisas de intervención podrían circular por una senda de desaliento ante la confusión de los actores y la inmovilidad de los procesos educativos preexistentes. En esta revisión, resulta necesario recuperar la visión de la pedagogía, en el marco de la mirada comprehensiva de las ciencias de la educación, para alumbrar la instrumentación de las políticas educativas con efectos y resultados democratizadores.
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