ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL Y LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO ARQUEOLÓGICO Ponencias del Simposio 16 del XVIII Congreso Nacional de Arqueología Argentina “Patrimonio arquelógico: participación ciudadana, aspectos legales y estudios de impacto ambiental”
Sebastián Matera Marisa Kergaravat Gisela Spengler EDITORES
Matera, Sebastián Estudios de impacto ambiental y la protección del patrimonio arqueológico: ponencias del Simposio 16 del XVIII Congreso Nacional de Arqueología Argentina / Sebastián Matera; Marisa Kergaravat; Gisela Spengler. - 1ra ed. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Proyecto Simposio 16, 2015. ISBN 978-987-33-6772-4 1. Arqueología. 2. Patrimonio. I. Kergaravat, Marisa II. Spengler, Gisela III. Título CDD 930.1
1º edición: Agosto de 2015 © 2015 La Imprenta Digital SRL Melo 3711 () Florida, Provincia de Buenos Aires www.laimprentadigital.com.ar Diseño y diagramación editorial Gisela Spengler Fotografía de tapa Concesión Cañadón Yatel, Santa Cruz. Autor: Sebastián Matera
Impreso en Argentina. Printed in Argentina. Hecho el depósito que marca la Ley 11.723
EVALUADORES INVITADOS MSc. Lic. Matías Ambasch Universidad Nacional de Catamarca - Consultoría Ambiental (Argentina) Dr. Pablo Ambrústolo Facultad de Ciencias Naturales y Museo, Universidad Nacional de La Plata CONICET (Argentina) Lic. Amaru Argüeso Universidad de Buenos Aires - Consultoría Ambiental (Argentina) Dra. Nora Franco Instituto Multidisciplinario de Historia y Ciencias Humanas, CONICET (Argentina) Lic. María Elena Gonaldi Museo de Ciencias Naturales, Universidad Nacional de La Rioja (Argentina) Dr. Catriel Greco Centro de Investigaciones en Geografía Ambiental, Universidad Nacional Autónoma de México (México) Dr. Gabriela Guráieb Instituto Nacional de Antropología y Pensamiento Latinoamericano (Argentina) Dr. Francisco Mena Larraín Centro de Investigación en Ecosistemas de la Patagonia (Chile) Dr. Kevin Lane University of Cambridge, (UK) Dr. Iván Leibowicz Instituto de Investigaciones Antropológicas, Universidad Nacional Autónoma de México (México) Dra. Norma Ratto Museo Etnográfico “J. B. Ambrosetti”, Universidad de Buenos Aires (Argentina) Dra.Virginia Salerno Instituto de Arqueología, Universidad de Buenos Aires - CONICET (Argentina) Dr. Andrés Troncoso Departamento de Antropología, Universidad de Chile (Chile)
ÍNDICE
Prólogo de los editores ..............................................................................................
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María Alejandra Funes y María Elena Ferreira Obra altas cumbres: corrección y mitigación del impacto arqueológico en una obra vial de la provincia de Córdoba ............................................................................... 11 María Núñez Camelino Las experiencias de protección del patrimonio arqueológico en la provincia de Corrientes .................................................................................................................. 37 Roberto Molinari y Silvana Espinosa Estrategia de ordenamiento y gestión del área Cuenca Media e Inferior del Río Pinturas (Santa Cruz) ............................................................................................... 57 Sebastián Matera y Lisandro López Estudios de impacto arqueológico en el Norte de Santa Cruz. Los alcances del registro arqueológico en zonas con diferentes niveles de modificación antrópica ................................................................................................................... 77 Francisco Silva Bustamante, Oscar Toro Bardeci, Joaquín Vega Lonza, Marcela Becerra Reyes, Érika Palacios Hernández, Lisett Valenzuela Guzmán y Johanna Jara Alfaro Los preceptos legales y sus efectos en los sitios arqueológicos. Una mirada desde la institucionalidad chilena ............................................................................ 105 María Guadalupe Islas Monter Algunos sitios arqueológicos con evidencia hidráulica de México y su relación con las manifestaciones de impacto ambiental ..................................................... 127 Sebastián Matera, Adriana Callegari y Gisela Spengler Hablemos sobre patrimonio: un proyecto de educación no formal en Villa Castelli, La Rioja ........................................................................................................ 145
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LOS PRECEPTOS LEGALES Y SUS EFECTOS EN LOS SITIOS ARQUEOLÓGICOS. UNA MIRADA DESDE LA INSTITUCIONALIDAD CHILENA Francisco Silva Bustamante, Oscar Toro Bardeci, Joaquín Vega Lonza, Marcela Becerra Reyes, Érika Palacios Hernández, Lisett Valenzuela Guzmán y Johanna Jara Alfaro* RESUMEN Presentamos un análisis general del marco legal que rige tanto la protección del patrimonio arqueológico como los estudios de impacto, y la manera en cómo los distintos preceptos legales se verifican en la realidad nacional a partir de la experiencia de los profesionales de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Monumentos Nacionales en su rol como organismo rector del patrimonio en Chile, y como organismo con competencias ambientales en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. INTRODUCCION En Chile, la ley que actualmente protege y tutela los monumentos nacionales data del año 1970 (Ley 17.288 sobre Monumentos Nacionales), siendo su organismo rector el Consejo de Monumentos Nacionales creado en el año 1925 como una forma de institucionalizar la discusión sobre la protección del patrimonio integrando en su seno la representación de diversas instituciones públicas y privadas que pudieran asegurar una visión integral y aquilatada del tema y que, a su vez, pudiera tomar decisiones fundadas en dicha integración de visiones. *
Consejo de Monumentos Nacionales. Emails:
[email protected],
[email protected], jvega@ monumentos.cl,
[email protected],
[email protected],
[email protected],
[email protected] Silva Bustamante, F.; O.Toro Bardeci; J.Vega Lonza; M. Becerra Reyes; E. Palacios Hernández; L.Valenzuela Guzmán y J. Jara Alfaro. 2015. Los preceptos legales y sus efectos en los sitios arqueológicos. Una mirada desde la institucionalidad chilena. En Estudios de impacto ambiental y la protección del patrimonio arqueológico, editado por S. Matera, M. Kergaravat y G. Spengler, pp. 105-125. Imprenta Digital, Buenos Aires.
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En la larga vida de esta institución, la mirada sobre el patrimonio y su protección ha ido cambiando conforme los tiempos, integrando nuevas visiones y nuevas nociones de patrimonio. Sin embargo la actual ley, si bien ha tenido actualizaciones, en lo sustancial sigue siendo la misma, lo que, a la luz del tiempo, obliga a su análisis y discusión en el actual escenario nacional considerando los cambios que evidentemente ha sufrido nuestro país en los últimos 40 años. Si bien resulta interesante analizar el contexto de su origen, las discusiones ocurridas en el seno de su creación, la intención de los legisladores al promulgarla y los conceptos en ella contenidos, el análisis que nos convoca está enfocado más bien en sus efectos y consecuencias actuales considerando principalmente sus interacciones con otros cuerpos legales concebidos para la regulación de proyectos y protección del medio ambiente, como la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente y su Reglamento. DISPOSICIONES LEGALES La Ley de Monumentos Nacionales establece en su Art. 21º que “Por el sólo ministerio de la ley, son monumentos arqueológicos de propiedad del Estado los lugares, ruinas, yacimientos y piezas antropo-arqueológicas que existan sobre o bajo la superficie del territorio nacional”, lo que implica que todos los sitios arqueológicos conocidos y por conocer se encuentran protegidos bajo esta categoría legal, incluyendo sus materiales y contexto donde se hallaren. Así mismo, se establece en dicho artículo la propiedad estatal de esta categoría de monumentos lo que, sin embargo, no implica la propiedad estatal del suelo o de los terrenos en donde se encontrasen. Con todo e independiente de su categoría funcional, recurrencia o temporalidad, todos los sitios arqueológicos así considerados poseen el carácter de monumento nacional y se encuentran protegidos por las disposiciones establecidas en la Ley de Monumentos, su reglamento y otros cuerpos legales que hacen alusión a esta ley o al patrimonio arqueológico como tal. Por otra parte, dicha ley establece sanciones penales y civiles por daño a monumentos arqueológicos en su contexto de origen, a la vez que contempla sanciones por apropiación y receptación de bienes arqueológicos y/o paleontológicos, incluyendo así como delito no sólo el daño directo de 106
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los sitios arqueológicos sino el tráfico ilícito de dichas especies (Art. 38º y Art. 38º bis). Cabe señalar que la aplicación de esta ley y su articulado interactúa fuertemente con otras leyes, principalmente aquella referida a la manera en como son presentados y evaluados proyectos de inversión en general, susceptibles de afectar algún valor del medio ambiente. Para efectos del presente trabajo, solo debemos señalar que la Ley 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente contempla actualmente dos vías de entrada y evaluación de proyectos con condiciones y consecuencias diferentes, esto es, las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), cuyas condiciones y consecuencias analizaremos más adelante. Esta ley indica, en la letra f del Art. 11º y en el Art. 11º de su Reglamento, la necesidad de presentar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) ante la proximidad1 o afectación directa en magnitud, permanencia o intensidad sobre monumentos nacionales, es decir, si algún proyecto de inversión de aquellos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) estuviese en las cercanías o afectare directamente algún monumento nacional en cualquiera de sus categorías2 (incluyendo monumentos arqueológicos), dicho proyecto podrá ser presentado como Estudio de Impacto Ambiental dependiendo de si la afectación cumple la condición de ser de magnitud considerable en cantidad, o resulta en una afectación permanente del monumento o sus valores. Dicho condicionamiento en cuanto a la vía de entrada al Sistema se aplica, como ya indicamos, sobre una serie de proyectos de inversión susceptibles de ser sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y que se encuentran listados y definidos en sus características por esta ley en su Art. 10º, categorizando los proyectos y ordenándolos según criterios de magnitud. Características de las leyes que protegen el Patrimonio Arqueológico La protección legal del patrimonio arqueológico en Chile es el resultado no sólo de la aplicación de la Ley de Monumentos Nacionales, sino de su interacción con leyes como la de Bases Generales del Medio Ambiente, la Ley Indígena, el Código Civil, etc. En el caso de la intervención y daño de sitios arqueológicos, por ejemplo, si bien se establece que toda intervención 107
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no autorizada puede ser sancionada con penas y multas, la interacción con el Código Civil3 indica que para demostrar responsabilidad ante daños se debe configurar lo que se entiende por “daño doloso”, es decir, que el daño o intervención no autorizada se efectúe sobre un sitio en conocimiento de su existencia o de su calidad de arqueológico y, por ende, monumento nacional, quedando fuera de tal categoría el daño e intervenciones que no estando autorizadas resultan fortuitas o se demuestra desconocimiento de la existencia y/o calidad de sitio arqueológico del bien intervenido. Tomando en cuenta lo anterior y considerando que la Ley 17.288 establece que todos los sitios arqueológicos son monumentos nacionales por el solo ministerio de la ley, se puede concluir a simple vista que la protección del patrimonio arqueológico en tanto monumento nacional resulta compleja considerando la gran cantidad de sitios existentes en el territorio nacional, la falta de catastros sistemáticos4 y el desconocimiento de la población de su patrimonio en general y el arqueológico en particular por cuestiones de índole cultural y educacional. Sin embargo, dicha ley, considerando lo antes visto, lega al Consejo de Monumentos Nacionales la responsabilidad de llevar un registro acabado de los monumentos nacionales incluyendo con ello los sitios arqueológicos, y confiere a dicha institución no sólo la responsabilidad de la tuición y protección de los sitios, sino además un importante rol en su reconocimiento y difusión, lo que resulta clave en la efectividad de la protección establecida por ley. Otra característica de la Ley 17.288 es que el Art. 21º que indica que todo sitio arqueológico es monumento nacional, también establece que todos los sitios arqueológicos y los bienes muebles que lo componen son de propiedad del Estado, quien con esto se concede el derecho de propiedad del patrimonio en representación de la población en general, lo que deriva en conflictos con el concepto legal de propiedad privada limitándolo (González 2004), por lo que el Estado ejerce dicha propiedad a través de la tuición legal de los sitios, sus materiales y contextos, pero no necesariamente del terreno donde se encuentren. Ahora bien, cabe tomar en consideración, para el ejercicio de la profesión arqueológica, la definición de sitio arqueológico contenida en la ley: 108
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“Son monumentos nacionales y quedan bajo la tuición y protección del Estado, los lugares, ruinas, construcciones u objetos de carácter histórico o artístico; los enterratorios o cementerios u otros restos de los aborígenes, las piezas u objetos antropo-arqueológicos, paleontológicos o de formación natural, que existan bajo o sobre la superficie del territorio nacional o en la plataforma submarina de sus aguas jurisdiccionales y cuya conservación interesa a la historia, al arte o a la ciencia…” (Ley 17.288, Art. 1º). “Por el solo ministerio de la ley, son monumentos arqueológicos de propiedad del Estado los lugares, ruinas, yacimientos y piezas antropo-arqueológicas que existan sobre o bajo la superficie del territorio nacional” (Ley 17.288, Art. 21º). Se entiende que la ley lega al arqueólogo no sólo la responsabilidad sobre el reconocimiento y registro del patrimonio interés de su disciplina, sino que de manera indirecta la responsabilidad de asignar al Estado a través de dicho reconocimiento, la propiedad y tuición sobre determinados bienes, estableciéndose un vínculo de responsabilidad entre el Estado, el patrimonio arqueológico y los arqueólogos, quienes por cuestiones éticas (Shady 1998) y legales están a su vez obligados a reportar sus hallazgos según lo indicado en el Art. 26º del mismo cuerpo legal. Por su parte, la Ley Nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente5 establece entre otras cosas, la manera en como los proyectos deben ser presentados a evaluación ambiental. En tal sentido, las diferencias en la modalidad de presentación para efectos de la protección del patrimonio arqueológico radican principalmente en la manera en como deberán o podrán ser tratados los sitios, estableciendo la posibilidad de intervención para los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) los que, a su vez, deberán presentar estas y otras acciones complementarias como medidas de compensación; en tanto que en las Declaraciones de Impacto Ambiental dichas intervenciones serán mediadas por las características de los sitios arqueológicos, su interacción con cada proyecto y, principalmente, la magnitud de las intervenciones, privilegiando en todo caso la protección de los sitios arqueológicos así como del resto de los componentes ambientales evaluados. En resumen, la modalidad de presentación de un proyecto permite establecer de base la manera en cómo éste se va a relacionar con 109
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las variables ambientales reguladas, considerando como punto de partida la posibilidad de intervención (EIA) frente a la posibilidad de protección de dichas variables ambientales (DIA). Así, la evaluación ambiental producida a partir de las regulaciones ambientales descritas permite configurar un escenario de planificación y evaluación previa, propicio para la prevención de daños al patrimonio protegido, a la vez que regular su intervención de manera controlada, lo que deriva finalmente en la generación de acciones preventivas de distinta índole. Sin embargo y frente a esto, la Ley de Monumentos Nacionales no contempla acciones preventivas en su articulado, por lo que se trata de una ley esencialmente reactiva, limitando las posibilidades de planificación y prevención que se puedan generar a partir de ella. Es así como la interacción entre ambas leyes permite a través del conocimiento previo de la existencia de los sitios arqueológicos, su protección, gestión y manejo bajo instrumentos particulares llamados Resoluciones de Calificación Ambiental, las que establecen reglamentos obligatorios para cada proyecto en su relación con las variables ambientales, como consecuencia del proceso de evaluación dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Otro efecto de esta interacción implica que el reconocimiento de la variable arqueológica y su relación con los factores y agentes potenciales de deterioro a que es sometida, se transfieren tanto a los titulares de los proyectos como a los arqueólogos encargados de su reconocimiento. Finalmente, el SEIA fija la responsabilidad de la evaluación, seguimiento y fiscalización de los proyectos en organismos sectoriales que, para el caso patrimonial, es el Consejo de Monumentos Nacionales como organismo técnico en conjunto con la Superintendencia de Medio Ambiente como organismo fiscalizador. Ventajas y desventajas de las leyes Considerando las características de las leyes que en Chile permiten la protección del patrimonio arqueológico, debemos detenernos a analizar sus 110
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efectos e implicancias, las que si bien no se encuentran escritas, son parte integrante de la manera en cómo se protege el patrimonio arqueológico en nuestro país. La prevención es uno de los primeros efectos de la interacción legal que debemos destacar, y es que si no se contara con una ley que protege universalmente los sitios arqueológicos, y una segunda que prevé el efecto de los proyectos sobre el territorio en general y el patrimonio en particular, no se podría configurar a partir de los efectos de cada ley por separado, la instancia de prevención de afectaciones sobre sitios arqueológicos. Con todo, esta instancia preventiva resulta ser la mayor ventaja de estas leyes en conjunto. Sin embargo, la prevención de afectaciones sobre cualquiera de los componentes ambientales protegidos por ley, incluyendo en esto la variable arqueológica, se da en el marco de la presentación de proyectos a evaluación ambiental, esto es, se inserta en procesos de presentación de proyectos de inversión y sus estudios asociados, transfiriendo de esta manera una serie de presiones de índole económica a dichas variables ambientales, considerando el alto impacto económico de cada proyecto. Dicho impacto económico suele ir aparejado de consideraciones de orden político que, en conjunto, terminan ejerciendo presiones sobre la manera en cómo se protegen y valorizan las variables ambientales afectadas y, por ende, sobre el concepto y acciones potenciales de prevención a implementar en cada proyecto, relativizando los efectos concretos de la mencionada interacción legal. A lo anterior debemos agregar que las mencionadas leyes no incorporan en su concepción la alta representatividad de la variable patrimonial ni paisajística contenida en otras leyes o convenciones internacionales, permitiendo en determinados casos una protección limitada de los sitios, provocando incluso su aislamiento en zonas intervenidas. Lo anterior se ve potenciado por los conceptos incluidos en cada cuerpo legal ya que, por ejemplo, el concepto de patrimonio cultural se encuentra incorporado de manera amplia en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente como un elemento más de éste (González 2004), incorporando y sometiendo a los sitios arqueológicos a las regulaciones establecidas por 111
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dicha ley, en tanto que el cuerpo legal encargado de definir aquello protegido como patrimonio cultural material es la Ley de Monumentos Nacionales la que, bajo los límites del concepto de monumento (Beltrami 2010; Llul Peñalba 2005), reduce el ámbito de protección a los límites materiales del objeto o sitio arqueológico mas allá de la visión de contexto propia de la disciplina arqueológica o las relaciones que los sitios establecen con su entorno. A lo expresado, debemos agregar que la Ley 19.300 no contempla todos los tipos de proyectos que generan impacto en el territorio y medio ambiente, lo que deriva en que muchos de ellos deban ser tratados sectorialmente bajo los principios de la Ley 17.288, es decir, de manera reactiva, cuestión que analizaremos más adelante. En cuanto a las acciones preventivas, si bien hemos visto que la combinación de leyes permite dentro de su ámbito de competencias generar las instancias necesarias para una adecuada gestión y protección del patrimonio arqueológico, ninguna ley en Chile incorpora el concepto de arqueología preventiva (Berrocal 1998; Migeon 2002; CMN 2012; Toledo I Mur 1998), concepto por el cual se pueden establecer estructuras de prevención y fiscalización que, independiente del modelo a seguir, permiten trasladar las acciones preventivas y de protección fuera del ámbito exclusivo de interacción de las actuales leyes y, más significativo aún, del sistema de regulaciones medioambientales para proyectos de inversión existente en Chile, minimizando de paso la presión económica y política derivada de dicha interacción e incorporándola al ámbito de la planificación territorial, cultural y social, entre otras. Por otra parte, una de las características más relevantes de la Ley 19.300 en relación con las variables ambientales en general y la arqueológica en particular, es que la presentación de proyectos a través de la modalidad de Estudio de Impacto Ambiental supone de base y legalmente la posibilidad de que todo impacto en alguna de dichas variables pueda ser compensada, lo que si bien en términos técnicos es siempre discutible, permite a los proyectos avanzar considerando como externalidades negativas compensables todas las intervenciones efectuadas, incluyendo la afectación parcial o destrucción total de sitios arqueológicos. 112
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Si bien lo anterior genera un escenario en que todo proyecto presentado como EIA (y algunos presentados como DIA) supone la intervención de algún componente ambiental, dicha intervención siempre es evaluada, ponderada y regulada por los organismos sectoriales a cargo de la tuición de dicho componente, estableciendo durante el proceso de evaluación los reparos y condicionantes que garanticen la protección, mitigación o compensación de las afectaciones previstas. Así y si bien cada organismo sectorial tiene la posibilidad de generar observaciones puntuales a cada proyecto, sus pronunciamientos pueden o no ser considerados para la aprobación final o rechazo del mismo, ya que cada observación y evaluación efectuada por los organismos sectoriales no resulta vinculante para la decisión de aprobación o rechazo, incluso si dichas observaciones son efectuadas ceñidas estrictamente a las competencias legales de cada organismo, y se encuentren técnicamente fundadas concordando con los criterios de magnitud, permanencia e intensidad establecidos en la Ley 19.300 y en las causales en ella establecidas para la aprobación o rechazo de proyectos. SOBRE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN E IMPACTO AMBIENTAL Continuando con esta revisión y entendiendo las disposiciones legales aquí citadas, sus características y el escenario generado por éstas, consideramos necesario revisar cómo en la práctica los diversos tipos de proyectos se relacionan con la variable arqueológica, ya sea dentro o fuera del ámbito de la legislación ambiental chilena y su Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En primer lugar el Consejo de Monumentos Nacionales a partir de su inclusión en el SEIA como organismo sectorial con competencias ambientales ha podido, a través de los años, establecer algunos criterios de evaluación que nos permiten visualizar en primera instancia, que proyectos o tipos de proyectos son susceptibles de generar mayor impacto en el patrimonio arqueológico, criterios que tienen que ver con cuestiones de índole territorial así como consideraciones comunes a la disciplina arqueológica, sobre todo aquellas asociadas al estudio de los asentamientos humanos y su distribución espacial. 113
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A primera vista, los criterios que permiten discriminar inicialmente que proyectos son susceptibles de generar mayor impacto, tienen que ver con la magnitud del territorio impactado dado que, y dependiendo del área de emplazamiento, siempre los proyectos que ocupan mayores extensiones tienen mayores posibilidades de encontrar dentro de dichos espacios sitios arqueológicos. A su vez, proyectos emplazados en territorios especiales conocidos por su riqueza arqueológica derivan muchas veces en impactos de gran magnitud a pesar de que, espacialmente, el territorio intervenido pueda resultar marginal comparado con proyectos de mayor extensión (González 2004), lo que resulta de consideraciones claramente disciplinares y del conocimiento arqueológico que se tenga sobre un determinado territorio y la historia y características de su ocupación. De acuerdo a lo expuesto, los tipos de proyectos susceptibles de generar mayor impacto sobre patrimonio arqueológico a nuestro entender son: 1- Proyectos Mineros (cupríferos y de sales principalmente): en este caso, los proyectos de explotación minera por sus características, rigidez y dependencia del territorio a intervenir, extensión y formas de explotación, son proyectos que mantienen un alto nivel de impacto territorial y arqueológico ya que cubren extensiones significativas a la vez que las diversas formas de explotación generan un enorme impacto sobre dicho territorio (Figura 1). A ello se debe agregar la recurrencia histórica de ocupación en espacios con recursos mineros conocidos. 2- Energías Renovables No Convencionales (proyectos eólicos, fotovoltaicos, termosolares, etc.): El caso de las ERNC implica una serie de externalidades positivas en términos de sustentabilidad energética y medioambiental, sin embargo los proyectos de este tipo, por la manera en como obtienen energía necesitan de amplios espacios para poder desarrollarse, lo que redunda a su vez en mayores posibilidades de impactar o, al menos, interactuar con muchos componentes del medio ambiente incluyendo por supuesto el patrimonio arqueológico. En el caso de Chile, la gran mayoría de estos proyectos se concentran en zonas del desierto de Atacama abarcando territorios que en muchos casos coinciden con áreas de ocupación y explotación salitrera históricas, o amplias zonas de circulación de grupos humanos desde la antigüedad, 114
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Figura 1. Área de explotación cuprífera División El Soldado, Angloamerican Chile (Fuente: expediente del proyecto e-SEIA).
lo que les confiere altas probabilidades de interacción con sitios arqueológicos tanto históricos como prehispánicos.A pesar de lo anterior, esta clase de proyectos presentan ventajas comparativas frente a otros de alto impacto territorial ya que si bien generan innegables impactos paisajísticos, su intervención directa en el terreno es mínima y suelen ser bastante flexibles en su diseño, permitiendo con ello la protección de los sitios arqueológicos y la reducción de los impactos directos sobre los mismos. 3- Proyectos Energéticos Convencionales (Termoeléctricas e Hidroeléctricas): Los proyectos de generación de energía convencionales en general y dependiendo de su magnitud no generan grandes impactos territoriales que nos lleven a categorizarlos por esta vía dentro de aquellos susceptibles de tener mayor impacto en el patrimonio arqueológico, sin embargo por sus características particulares, tienden a emplazarse en sectores con antecedentes de ocupación humana recurrente. Por una parte, los proyectos hidroeléctricos se asocian a cursos de agua y sectores propicios para instalar sus obras e infraestructura tales como cuencas amplias y sectores inundables, propicios también para 115
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la ocupación humana. Por otra parte, los proyectos termoeléctricos al requerir de un suministro constante de agua para la correcta operación de sus instalaciones, ocupan territorios costeros con condiciones favorables para su construcción y resguardo, mismas que ofrecen similares características de habitabilidad para los grupos humanos, lo que habitualmente es verificado a partir de las exploraciones arqueológicas y antecedentes de estudios previos. Finalmente la asociación a recursos hídricos y su dependencia de características geográficas especiales que rigidizan su diseño e interacción con el espacio hacen que esta clase de proyectos generen impactos de gran magnitud en el patrimonio arqueológico. 4- Proyectos Lineales (Ductos y Líneas de Transmisión Eléctrica): Los proyectos lineales en general poseen un bajo impacto territorial en términos areales, sin embargo, dado su carácter continuo pueden impactar una gran cantidad de elementos ambientales dependiendo del territorio en que se emplacen. Dicha característica es la que resulta más relevante a la hora de evaluar la magnitud de los posibles impactos los que, sin embargo, pueden ser evitados a partir de diseños que se adecúen no solo a las necesidades de cada tipo de proyecto y las características geográficas de su emplazamiento, sino además a la protección de los elementos patrimoniales con los que interactúa, por lo que se hace necesaria una evaluación detallada de sus trazados en contexto ya que, nuevamente y dado el bajo impacto areal que poseen, sus Líneas de Base o revisiones arqueológicas en terreno suelen dar cuenta de elementos aislados (por ej. concentraciones de materiales líticos) que, vistos en contexto pertenecen a sistemas mayores (por ej. taller lítico), variando la evaluación y significado de los impactos potenciales de un proyecto. 5- No sometidos al SEIA (proyectos viales, habitacionales, deportivos, etc.): Existe una serie de proyectos o tipos de proyectos que no se encuentran obligados a someterse a procesos de evaluación ambiental dentro del sistema, independiente muchas veces de la magnitud de su impacto territorial o de la sensibilidad del territorio intervenido. Dichos proyectos para efectos de la Ley 19.300 son de competencia sectorial independiente, es decir, se regulan según la legislación sectorial vigente dependiendo de su relación con cada componente ambiental. De esta 116
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manera, estos proyectos generan impactos que no pueden ser previstos a partir de las herramientas entregadas por la Ley de Medio Ambiente y se someten a las condiciones establecidas por la Ley de Monumentos Nacionales lo que, en la práctica, implica que sólo ante hallazgos efectuados y denunciados ante el CMN entre otros organismos y autoridades es posible actuar e indicar las medidas a implementar para la protección o rescate de las evidencias, todo ello en caso de que los hallazgos sean reconocidos como tales y sean efectivamente denunciados ante la autoridad competente, minimizando la capacidad preventiva obtenida de la interacción legal y aumentando significativamente la posibilidad de que dichos proyectos generen impactos no previstos en el patrimonio protegido. Como podemos observar, esta categorización obedece al cruce de dos criterios básicos, por una parte, la magnitud del territorio intervenido por cada tipo de proyecto y, por otra, las características del territorio intervenido desde el punto de vista arqueológico. Ahora bien, existe una tercera variable a considerar que se relaciona con el tipo de intervención que realiza cada proyecto y el grado de flexibilidad con el que dichas intervenciones pueden ser ejecutadas en terreno, en función de su relación con el entorno geográfico y las variables ambientales impactadas. Si bien estos criterios permiten ordenar y priorizar las labores de revisión y fiscalización de los proyectos a la vez que entender sus lógicas en función de la relación que pueden establecer con el patrimonio arqueológico, para evaluar realmente el impacto particular de cada proyecto y las relaciones que establecen concretamente con los sitios arqueológicos al interior de sus áreas de intervención, es necesario contar con estudios y evaluaciones en terreno ejecutadas e informadas por arqueólogos, es decir, con las Líneas de Base Arqueológicas de cada proyecto. El Registro y las Líneas de Base La Línea de Base Arqueológica es la herramienta básica por la cual se puede evaluar de manera previa la relación entre un proyecto, sus obras y acciones, y el patrimonio arqueológico protegido, es decir, es a partir de la evaluación arqueológica en terreno que se pueden establecer los lineamientos bajo los cuales se regulará finalmente dicha interacción, permitiendo prevenir y planificar sus impactos durante el proceso de evaluación de cada proyecto. 117
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Según esto, las Líneas de Base en general pueden ser consideradas como herramientas básicas dentro del proceso de evaluación de un proyecto sin las cuales resulta imposible determinar las características de la relación entre éste y las variables ambientales protegidas. Sin embargo y para el caso arqueológico, las Lineas de Base revisten además, y considerando lo indicado en el ya citado Art. 26º de la Ley 17.288, un carácter de documento de entrega obligatoria al CMN para el arqueólogo que lo elabora, a la vez que un registro fundamental de bienes estatales (Art, 21º) y fuente de conocimiento básico para la disciplina. Dicho lo anterior, la importancia de las Lineas de Base dentro del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental como marco de la interacción legal para la protección del patrimonio arqueológico y la prevención del daño al mismo es crucial, por lo que resulta importante detenerse en sus características ideales y en la manera en como estas influyen finalmente en la forma en cómo son protegidos, administrados o intervenidos los sitios arqueológicos. En primer lugar, es necesario entender las Líneas de Base como un primer acercamiento a la realidad y condiciones generales de los sitios arqueológicos en un territorio específico, esto es, la primera instancia de reconocimiento de todos los sitios o condiciones territoriales en las que se encuentran previo a la puesta en marcha de los proyectos. Mas aún, una Línea de Base bien ejecutada con resultados positivos en la identificación de sitios arqueológicos debiera permitir identificar la manera en cómo cada proyecto interactuará con dichos elementos del patrimonio, influyendo en su planificación y diseño en conjunto con el resto de variables ambientales significativas y/o protegidas legalmente. Este primer acercamiento a su vez implica una lógica diferente a la de la investigación tradicional, esto es, primero se presentan las evidencias y luego los posibles problemas de investigación y análisis, ya que éstos Surgen de la obligación legal de compensar las intervenciones (Cáceres 1999; Cáceres y Westfall 2004). Así, las prospecciones arqueológicas y su expresión en las Líneas de Base son la primera herramienta, metodológicamente diseñada, para acceder al conocimiento de los sitios arqueológicos en su contexto, por lo que en la lógica del impacto ambiental surge la evidente necesidad de establecer protocolos y estándares mínimos de registro, análisis y conservación que 118
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permitan contar con suficiente información para el desarrollo de acciones y políticas preventivas en el marco del impacto ambiental, así como para el establecimiento y resolución de futuros problemas de investigación. De esta forma y como primer acercamiento, una Línea de Base bien diseñada debe abarcar la mayor cantidad de variables y consideraciones en su concepción, incluyendo aquellas asociadas a la valoración patrimonial de lo que se pretende relevar, y sus posibles consecuencias en tanto se trata del registro de bienes estatales cuyo conocimiento implica muchas veces usos y efectos sociales de diversa índole (Ayala et al. 2003; Bravo 2003; Capriles 2003; Cúneo 2004; Lima 2003; Oliva et al. 2008; Runcio 2003; Uribe y Adán 2004). Por otra parte y en casos en que las Líneas de Base son mal ejecutadas o posseen problemas metodológicos en su diseño, se provocan una serie de problemas que van desde la manera en cómo son abordados los sitios arqueológicos y errores de apreciación (por ej. sistemas de sitios evaluados como sitios individuales no relacionados), así como en consecuencias para los proyectos que redundan en demoras y dificultades de ejecución que, en conjunto con los problemas metodológicos, afectan directa e indirectamente la manera en como el patrimonio es considerado dentro de la lógica del SEIA. Efectos de las Líneas de Base y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Las Líneas de Base y el quehacer arqueológico asociado a ellas son, como ya hemos indicado, no sólo un componente dentro de la mecánica del SEIA, sino un mecanismo de generación de conocimiento patrimonial sumamente relevante en la lógica de la gestión pública de dichos bienes, además de constituir una fuente de conocimiento y registro de sitios no contemplados habitualmente en los programas de investigación tradicionales (Cáceres 1999:52). Además, este enorme volúmen de información arqueológica obtenida en los últimos años en el marco de la aplicación de la Ley 19.300 y de la entrada en vigencia del SEIA como sistema integrado de evaluación de proyectos, se encuentra disponible para acceso del público general (Cáceres y Westfall 2004), aunque las características del sistema suponen la necesidad 119
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Figura 2 a y b. Ejemplos de elementos de difusión pasiva a partir de postales y elementos gráficos del CMN.
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de contar con algunos conocimientos sobre su estructura para poder acceder efectivamente a esta información. La gran cantidad de información arqueológica levantada y sitios arqueológicos intervenidos en el marco del SEIA, por otra parte, constituyen una oportunidad de generar mas investigación y conocimiento patrimonial, sobre todo considerando que es posible establecer como medida de compensación dentro de las Resoluciones de Calificación Ambiental6 una serie de acciones de investigación, difusión y puesta en valor que, en teoría, debieran incrementar el conocimiento general y especializado sobre el patrimonio arqueológico, contribuyendo a su protección y conservación. Sin embargo y para este tipo de medidas no existen estudios o sistematizaciones que permitan desde el Estado a través de sus instituciones competentes evaluar la efectividad de dichas estrategias de difusión y puesta en valor. El rol institucional A pesar de no contar con herramientas que permitan dicho seguimiento, el CMN en su rol de organismo sectorial evalúa las estrategias de registro, intervención, difusión y puesta en valor caso a caso, privilegiando como compensaciones ambientales todas aquellas medidas que permitan incrementar el conocimiento arqueológico de un determinado sector así como sus estudios, análisis especializados, puesta en valor y difusión (Figura 2). En este sentido, el CMN está trabajando en la creación de bases de datos integradas de sitios arqueológicos a nivel nacional a través de la promoción de herramientas de registro como SITUS7 y la creación del Geoportal CMN como herramienta integrada de registro básico y visualización de Monumentos Nacionales, incluidos los sitios arqueológicos, a la vez que se ha creado en conjunto con el SEA8 la Guía Trámite sobre Líneas Base, la que establece los requisitos mínimos que debe cumplir cualquier Línea de Base patrimonial presentada en cada proyecto, todo ello con objeto de mejorar la gestión y conocimiento del patrimonio arqueológico y su protección y conservación. A modo de ejemplo, podemos señalar parte de los requisitos básicos exigidos por el CMN para las Líneas de Base, expresados en la mencionada Guía Trámite: 121
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1- Prospecciones con transectas cada 50 metros como mínimo. 2- Registro descriptivo, visual y georreferencial de hallazgos. 3- Mapas y/o planos a escala adecuada indicando ubicación de los sitios y su relación con las obras y acciones del proyecto. 4- Revisión y análisis adecuado de antecedentes bibliográficos. 5- Presentación de propuestas de compensación, mitigación y protección. 6- Prospecciones, registros e informes elaborados por arqueólogos o licenciados en arqueología. Por otra parte y en el marco institucional chileno, si bien el rol de coordinación de las políticas y acciones patrimoniales recae en el CMN, existe una serie de organismos que inciden directa o indirectamente en la conservación o deterioro del patrimonio arqueológico (Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos; Consejo Nacional de la Cultura y las Artes; Ministerio de Obras Públicas; Ministerio de Vivienda y Urbanismo; Ministerio de Minería; Ministerio de Energía; Ministerio del Medio Ambiente; etc.), a la vez que existen otros instrumentos legales asociados al manejo territorial que inciden directamente en la protección patrimonial (planes reguladores, decretos ministeriales, etc.) que en conjunto influyen directamente en la manera en como nuestro país proteje y gestiona su patrimonio. ALGUNAS CONCLUSIONES La antigüedad de la Ley de Monumentos y sus conceptos requiere urgentemente una modificación legal que permita modernizarla y otorgarle mejores herramientas de gestión en general y de prevención en particular. Dicha modificación requiere no solo de la actualización de criterios técnicos, sino de una serie de acuerdos y conceptos en su articulado que representen la visión patrimonial del país a largo plazo, en conjunto con las voluntades políticas necesarias para su modificación. En tanto, el escenario actual de crecimiento económico ha propiciado la implementación de numerosos proyectos de inversión que, junto con intervenir el medio ambiente y sus variables significativas ha impactado en la manera en como el patrimonio es protegido, estudiado y resguardado. Más aún, existe cierto nivel de consenso en que debido a la creciente actividad de impacto en Chile, el patrimonio arqueológico ha pasado de ser un testimonio 122
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del pasado a un residuo de éste, con lo que más que reconstruirse, termina guardándose en condiciones cada vez más precarias. En este escenario, la pérdida de información patrimonial y la falta de estudios e infraestructura para la investigación redundan en una progresiva pérdida de conocimiento sobre el pasado intervenido. Así, sin conocimiento la protección es inviable, y sin valoración ciudadana el patrimonio deja de tener sentido. De ahí el énfasis en la calidad del registro y, a partir de ello, de una mayor generación de conocimiento sobre el pasado y difusión del mismo. Finalmente, podemos concluir que ante la pérdida de información y subsecuente valoración del patrimonio se hace necesario abordar el problema de manera integral y generar una serie de cambios que superan con creces las posibilidades de una modificación legal, y que apelan a la recuperación del patrimonio para la sociedad en su conjunto a través de estrategias multidireccionales que permitan abarcar de manera íntegra sus múltiples dimensiones, superando en ello las posibilidades de la propia institucionalidad patrimonial. AGRADECIMIENTOS Al Equipo del Área de Arqueología del CMN por sus aportes y discusiones de cada día. Al Consejo de Monumentos por facilitar los medios para realizar esta presentación. A todos aquellos que han aportado en estas reflexiones en cada conversación. NOTAS El criterio de proximidad de los Monumentos Nacionales ha sido recientemente anulado como causal de presentación de un Estudio de Impacto Ambiental en el Reglamento de la Ley 19.300. 2 Según la Ley de Monumentos Nacionales, existen 6 categorías de Monumentos Nacionales, a saber, Monumentos Arqueológicos, Monumentos Históricos, Zonas Típicas y/o Pintorescas, Monumentos Públicos, Monumentos Paleontológicos y Santuarios de la Naturaleza. 3 D.F.L. 1 del 16 de mayo de 2000 del Ministerio de Justicia y D.E. N° 391 del 27 de enero de 2099 del Ministerio de Justicia. 4 En la actualidad el Consejo de Monumentos Nacionales se encuentra elaborando dicho catastro a partir de sus registros históricos y de la información que se obtiene por diversas fuentes, y cuyo modelo de datos, herramientas y resultados preliminares fueron presentados 1
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Los preceptos legales y sus efectos en los sitios arqueológicos .... en el XIX Congreso Nacional de Arqueología Chilena en Arica entre el 8 y 12 de octubre de 2012. 5 Modificada mediante Ley Nº 20.417 del 26 de enero de 2010, que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental, la Superintendencia del Medio Ambiente y el Tribunal Ambiental. 6 Documento mediante el cual se aprueban los proyectos y se fijan las normas, obras, acciones y compromisos que deben cumplir para su correcta ejecución o, en otras palabras, establecen el marco general de acción de un determinado proyecto. 7 Situs: Software destinado al registro de patrimonio arqueológico georreferenciado para los profesionales e instituciones de Chile. 8 El Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) es un organismo público funcionalmente descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio. Su función central es tecnificar y administrar el instrumento de gestión ambiental denominado “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” (SEIA), cuya gestión se basa en la evaluación ambiental de proyectos ajustada a lo establecido en la norma vigente, fomentando y facilitando la participación ciudadana en la evaluación de los proyectos. Fuente: http://www.sea.gob.cl/contenido/quienessomos.
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