Los poderes de la planificación urbana participativa: ¿Construcción de derechos o castigo?

Fernando Murilloa

Los poderes de la planificación urbana participativa: ¿Construcción de derechos o castigo? Introducción

La participación en la evolución de las políticas públicas

Los asentamientos informales son una síntesis tangible de la pobreza y marginalidad en la que vive un alto porcentaje de la población mundial: 870 millones de pobres urbanos, o 43% de la humanidad (ONU, 2010). Desde la perspectiva del cumplimiento progresivo de derechos humanos, una obligación que los estados nacionales se han autoimpuesto (1949), claramente una deuda pendiente. Desde entonces, los derechos humanos se han ampliado en derechos económicos, sociales y culturales (DESC) a través de declaraciones específicas. Los estados nacionales están obligados a preveer acciones que aseguren el cumplimiento progresivo de tales derechos para sus ciudadanos, inmigrantes y refugiados. Aunque inicialmente se pensaba que el cumplimiento de dichos derechos se aseguraba de “arriba hacia abajo”, desde constituciones hasta leyes, con el tiempo, sería evidente la necesidad de la participación de los sujetos afectados en sus derechos.

a. Director del programa IDUS FADU UBA (Interdiseño para el desarrollo urbano sustentable. Facultad de Arquitectura, Diseño y urbanismo. Universidad de Buenos Aires). El proyecto de investigación de la “Brújula” fue desarrollado en el marco del proyecto PICT 07 1758. Consultor de ONU Hábitat.

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Fernando Murillo

Esta ampliación de derechos influyó en la evolución de las ideas en el campo de la planificación urbana y del hábitat social. La tabla 1 sintetiza dicha evolución, desde las teorías imperantes en los ‘60 y ‘70 cuando los estados desarrollaran planes integrales, enormes complejos habitacionales y planes de renovación urbana. El problema, por entonces, era enfocado ingenuamente como una cuestión de desequilibrio entre la oferta y la demanda de viviendas, sin considerar las enormes complejidades sociales, económicas, culturales y territoriales que entraña la cuestión habitacional. Claramente, los destinatarios de tales políticas fueron receptores estáticos de la “ayuda” recibida, viviendas en barrios de alta densidad, segregados de sus contextos urbanos, erradicados de villas y asentamientos populares, generando profundos problemas de estigmatización y marginación. El enfoque imperante era la “lucha contra la pobreza” a través de la inversión de los estados nacionales, asistidos por organismos de crédito internacionales, produciendo ciudad con una mirada predominantemente física y descuidada en sus aspectos sociales. La participación en esta etapa tendió a ser inexistente o respondió a lógicas de manipulación y aplacamiento político. Desde mediados de los ‘70 hasta los ‘80, las soluciones giraron hacia los proyectos de auto-ayuda pensando que de esa manera se lograba en forma más eficaz dar respuesta a los problemas particulares de cada comunidad

apelando a sus capacidades de organización. Hacia fines de los ‘80 surge con gran ímpetu el llamado “enfoque facilitador”, que pone el énfasis en la creación de marcos regulatorios para la acción de los residentes de asentamientos informales, el sector privado y los mercados. Se promovió así que los asentamientos no sean erradicados sino encontrar soluciones alternativas, incluyendo la radicación voluntaria. Varias estrategias fueron desplegadas, incluyendo la regularización de parcelas siguiendo los trazados existentes de los asentamientos, complementado con el enfoque de “lotes con servicios”, que en la realidad sería a nivel global, lotes sin servicios. El quiebre definitivo con el modelo de planificación tradicional se produce precisamente en el tema de la participación de los sectores afectados, enfrentando la gran dificultad de definir un esquema universal de participación que realmente permita responder a la multiplicidad de situaciones y grupos sociales involucrados. El auge de la “planificación urbana participativa” más allá de sus promesas de inclusión social a través del involucramiento de los propios actores afectados, tendió a desilusionar a dichos actores al no encontrar formas concretas de asegurar que la voluntad mayoritaria de los participantes resulte plasmada en el diseño y ejecución de proyectos y programas. La frase “yo participo, tu opinas y él decide” caracterizó la crítica a la planificación participativa de los ‘80 y principio de los ‘90 de una forma lapidaria.

Los poderes de la planificación urbana participativa

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Tabla 1. Evolución de las políticas habitacionales Fase y fechas

Foco de atención

aproximadas

Principales

Documentos claves

instrumentos

Modernización y

Planeamiento físico y

Planeamiento integral:

crecimiento urbano.

construcción de

Viviendas y

1960-comienzos de 1970

viviendas por gobiernos

erradicación de asentamientos

Redistribución con

Los estados apoyan la

Reconocimiento del

crecimiento/necesidades

propiedad auto-

sector informal. “lotes

Declaración de Vancouver (1976)

básicas. Mediados de

construida proyecto

con servicios”.

Refugios, pobreza y

1970-mediados de 1980

por proyecto

Subsidios suelo y

necesidades básicas

vivienda

(BM, 1980)

El enfoque

Asegurar un marco de

Asociación público-

Política urbana y

facilitador/gestión

facilitación de la gente,

privado. Participación

desarrollo (BM, 1991).

urbana. Hacia fines de

el sector privado y

comunitaria, gestión de

Ciudades y pobreza

1980, temprano 1990.

mercados.

suelos, financiamiento.

(PNUD, 91). Agenda 21

Desarrollo urbano

Planeamiento holístico

Como arriba, pero con

Desarrollo sustentable

sustentable. Mediados

balance eficiencia,

un mayor énfasis en

asentamientos (UNCHS,

de 1990 hasta el

equidad y

gestión ambiental y

1996)

presente

sustentabilidad

alivio de la pobreza

Hábitat II: 1996

“Vivienda adecuada”

Integración políticas

Agenda hábitat (96)

“Sustentabilidad ”

mejoramiento

Reporte global (96)

La cumbre del milenio:

Objetivos desarrollo del

Proyecto de desarrollo

Declaración del milenio

2000

milenio 8, meta 18- 11

del milenio

(2000)

Estambul + 5: 2001

Revisión del proceso de

Renovación agenda

Declaración ciudades

la agenda Hábitat

hábitat. Derecho a la

milenio (2001).

ciudad

Fuente: Traducido y adaptado de “The enabling approach”, UN Hábitat 2006

Las etapas que siguieron incorporaron otras cuestiones, como la sustentabilidad. Desde mediados de los ‘90 las políticas comenzaron a enfocarse en el desarrollo sustentable. La sustentabilidad sumaría a la búsqueda de cumplimiento progresivo de derechos humanos, el equilibrio entre las dimensiones sociales, económicas y ambientales y la justicia intergeneracional e internacional. El

nuevo milenio planteó la preocupación en torno a los efectos del cambio climático, sumado al deterioro ambiental, revitalizando la participación a partir del paradigma de la resiliencia. Arnstein, (Arnstein, 1969) conceptualizó en la forma de una escalera la cuestión de la participación. La gente solo participa cuando siente que al hacerlo

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realmente logrará algún cambio importante. La participación impuesta y no voluntaria tiende a ser contraproducente a la luz de este pensador. Así pues, la escalera propuesta (figura 1) comienza con lo más bajo de la participación: La manipulación, para lentamente ir ascendiendo, pasando por la terapia, cuando solo sirve para conformar a la gente. El tercer escalón es la información, que aunque puede no considerarse participación, es útil porque la gente accede a datos sobre planes gubernamentales. El cuarto es la consulta, cuando se busca saber la opinión de los vecinos, pero no necesariamente para que decidan. El quinto es el aplacamiento, cuando hay una intención de evitar conflictos apelando a la participación para desmovilizar la protesta. En este punto se produce un cambio cualitativo en la participación, pasando a la asociación, cuando los gobiernos se

alían con los vecinos; la delegación de poder, cuando los vecinos entienden la lógica de los planes y delegan y finalmente el control ciudadano, cuando el vecino no solo delega sino que controlan las acciones. El furor en torno a la “planificación participativa” dio lugar a metodologías que transferían a los municipios y vecinos mayores responsabilidades implementadas a través de organizaciones sociales, cooperativas, asociaciones, etc. En America Latina se transfieren responsabilidades a los municipios pero prácticamente sin recursos. Robirosa (Robirosa, 1990) planteaba la importancia de la planificación participativa para “introducir racionalidad en la turbulencia social”. Algunos plantean la necesidad de fortalecer al estado como medio para facilitar la construcción de resiliencia (Vale, 2005).

Figura 1. La escalera de la participación (Arnstein, 1969) 7. control ciudadano 6. delegación de poder 5. asociación 4. aplacamiento 3. consulta 2. información 1. terapia 0. manipulación

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Oros mas radicales plantean la idea de “ciudad auto-organizada” (Boonstra & Boelens, 2011) entendiendo que solo con minima intervención estatal se lograrán soluciones estructurales. Este grupo considera la planificación participativa como obsoleta y contraproducente, pues en lugar de empoderar tiende a manipular y crear dependencia. Los programas participativos de mejoramiento y prevención de asentamientos informales

Múltiples programas a nivel mundial han surgido procurando responder al desafío de la proliferación de asentamientos informales a través de estrategias participativas. Iniciativas tales como “Cities Alliance”1, impulsada principalmente por el Banco Mundial, y el “Programa Participativo de Mejoramiento y Prevención de Asentamientos Informales” (PSUP en su sigla en inglés)2 de ONU Hábitat plantean dos modelos emblemáticos de intervención urbana-habitacional que interpretan la cuestión de la participación desde dos ángulos distintos. Ambos parten de la regularización y mejoramiento de asentamientos informales para revertir masivamente las malas condiciones de alojamiento de los más pobres. Pero mientras “Cities alliance” entiende que las prioridades de los sectores populares pasan por la

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construcción de grandes infraestructuras, transfiriendo financiamiento a los municipios, obligando a estos últimos a informar y consultar a las comunidades entre alternativas posibles de proyectos, ONU Hábitat prioriza aplicar instrumentos participativos de recolección de información desde un inicio, perfiles rápidos barriales (RUSP en su sigla en inglés). Con sus enfoques diferenciales sobre participación, el primero más orientado a la consulta y el segundo la asociación, con resultados distintos. La crítica en ambos casos es su sustentabilidad en el largo plazo, una vez terminado el financiamiento. En América Latina se han destacado dos experiencias impulsadas por los gobiernos locales, muy estudiadas y comentadas en distintos ámbitos: Río de Janeiro y el programa Favela-Barrio y Medellín con el programa de intervención integral en asentamientos informales. Ambas ciudades han sido sede de foros urbanos mundiales organizados por ONU Hábitat (2010 y 2014, respectivamente) como forma de difundir y discutir los contenidos de ambos modelos. Es notorio en ambos casos la influencia que ejercen en otros países y en ciudades de sus respectivos países introduciendo a partir de la participación pública nuevos esquemas normativos tanto a nivel nacional como local, como Brasil con el “Estatuto de

1. Mayor información puede obtenerse en http://www.citiesalliance.org/ 2. Mayor información en http://unhabitat.org/initiatives-programmes/participatory-slum-upgrading/ El programa se estructura tres fases: 1) Perfil urbano 2) Programa 3) Implementación y financiamientos. El programa está financiado por la Comisión Europea y ayuda a los 30 países más pobres del mundo.

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las Ciudades” que desarrolla una agenda de cumplimiento progresivo de derechos partiendo de una visión estratégica de la inclusión de los asentamientos en el crecimiento urbano. Una característica común es que estos proyectos surgieron como iniciativas de los gobiernos locales evolucionando a la escala nacional. Una caracterización posible (figura 2) de estas distintas formas de intervenir en los procesos de urbanización mejorando y previniendo asentamientos según su naturaleza aporta un esquema de análisis comparativo crítico de sus resultados. Así pues puede reconocerse un primer tipo, centralizado, a nivel nacional, ciertamente clásico en América Latina, que recurrentemente vuelve desde gobiernos que piensan que un plan

nacional de desarrollo urbano y vivienda logrará resolver, o al menos reducir significativamente, la proliferación de asentamientos informales, al generar una oferta importante de suelo urbano y viviendas. La tipología basada en la ciudad, parte de una visión de política local que responder a las necesidades específicas de los asentamientos y la segregación de barrios de una ciudad. El tercer tipo es aquel basado en el asentamiento, la modalidad más frecuente impulsada por sus propios habitantes a través de su auto-organización y que cuando resulta exitoso y da lugar a su réplica en otros asentamientos e inspira políticas municipales y nacionales, produce una mezcla de enfoques combinando distintas estrategias participativas, proporciona claves de interpretación importantes a considerar.

Figura 2. Tipologías de enfoques de intervención urbano-habitacional

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La tabla 2 analiza los contenidos centrales de cada uno de los enfoques procurando extraer de dicho análisis los puntos sobre-

salientes en relación a la influencia de la participación en el diseño de los programas y de sus resultados concretos.

Tabla 2. Comparación enfoques de intervención urbana-habitacional Enfoques de mejoramiento y prevención de informalidad Centralizado

Basado en la ciudad

Iniciativa

Estado

Autoridades

Basado en el Líderes

(¿Quién empieza el proceso?)

nacional/Presidencia/Mini

urbanas/alcalde

comunitarios/ONGs

Sector privado/otros

ONGs/Donantes

asentamiento informal

stros Instituciones involucradas

Ministerios

(¿Quién participa?)

municipios/Nación/

Partidos políticos/ grupos religiosos

Estrategia espacial

Dirigido a todos los

Dirigidos a los

El mejoramiento

(¿Dónde se coloca el foco?)

asentamientos informales

asentamientos más

exitoso de un

a nivel nacional

problemáticos para la

asentamiento replica

ciudad o ubicados en

en otros

terrenos más caros

asentamientos,

Nuevas leyes incluyendo

Revitalización y

Lobby de regularización

creando redes Reformas

Marco

políticas

regulatorio,

expropiación,

renovación de áreas

de parcelas en

(¿Qué leyes

presupuestos, etc. Ciudad

urbanas estratégicas

asentamientos

y programas

en expansión.

para expansión urbana

informales

Intervención

Producción masiva de

Optimiza

Infraestructuras y

física y social

vivienda- infraestructuras

infraestructuras

micro-finanzas

Estrategia financiera

Fondos generados a

Articulación público-

Fondos rotatorios y

(¿Quién y cómo moviliza los

través de impuestos

privada. Captación de

donaciones gerenciadas

recursos necesarios?)

transferidos localmente

plusvalías

por las comunidades

Tipos de participación

Estado como el principal

Autoridades urbanas y

Habitantes informales

(¿Quién participa y decide?)

actor

sector privado

defienden sus derechos

Evaluación

Altamente eficiente en

Integra sectores

Altamente participativo

(¿Qué fue

términos físicos. Buena

haciendo sustentable el

y comunitaria.

positivo y qué

coordinación entre partes.

proceso. Previene

Oportunidad para

negativo?)

Tiene más posibilidades

informalidad si expande

proceso genuino de

de prevenir informalidad

superficie urbana

desarrollo

Baja participación.

Puede llevar a la

Débil en la prevención,

Sustentabilidad depende

segregación si se basa

el mejoramiento alienta

de la continuidad del

puramente en la

a más gente a vivir en

gobierno central. Muy

captación de plusvalías.

informalidad si no es

costoso en tanto depende

Difícil de replicar en

coordinado con

solo de fondos públicos

otras ciudades.

autoridades nacionales

cambian?)

Ventaja

Desventaja

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El enfoque centralizado parte de una estrategia nacional de respuesta a la cuestión de los asentamientos informales. Aunque pocas veces tienen éxito, se sigue apelando a estos enfoques que erráticamente incorporan alguna forma de participación con una lógica puramente administrativa de “arriba hacia abajo”, dejando de lado las energías de la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. El segundo enfoque, en línea con los casos presentados antes, surge de las ciudades, como resultado de un proceso de diálogo y asociación entre comunidades, gobiernos y el sector privado, punto de inflexión en la escalera de Arnstein. Estos enfoques enfrentan el problema de que generalmente las intervenciones están dirigidas a aprovechar rentas diferenciales de suelo interviniendo principalmente en aquellos asentamientos que se ubican en suelos de alto valor, cuya puesta en valor y reintroducción en el mercado genera un aumento del costo de vida en la zona, afectando a los inquilinos, tipología frecuente de habitante de escasos recursos, que tiende a expulsarlos de la zona. El tercer tipo, basado en el asentamiento, responde a la autoorganización de los sectores populares para el mejoramiento y producción de su hábitat. El primer asunto a considerar es quién toma la iniciativa. En el enfoque centralizado, la iniciativa proviene del jefe de estado, usualmente como respuesta a una emergencia generando presión política. Las instituciones que conti-

núan esta iniciativa son los ministerios, quienes aportan su capacidad técnica en el armado del programa y la provisión de los recursos necesarios para su implementación. En el enfoque basado en la ciudad, la iniciativa proviene generalmente de un “buen alcalde” que quiere mejorar los asentamientos, acompañado por instituciones públicas y privadas que participan influyendo en el armado de la propuesta y aportando recursos. En el enfoque basado en el asentamiento la iniciativa la toman los líderes comunitarios, que a partir del diálogo y el consenso involucran partidos políticos y organizaciones no gubernamentales. La estrategia espacial de cada enfoque es también diferente. En el enfoque centralizado, el objetivo es nacional, priorizando la intervención en asentamientos en relación a prioridades sociales o ambientales a nivel nacional. Estos enfoques suelen complementarse con planes masivos de construcción de vivienda, como forma de desalentar que los pobres opten por soluciones informales. En contraste, el enfoque basado en la ciudad focaliza su acción en los asentamientos informales centrales, más conflictivos y con mayor valor de los terrenos, procurando demostrar buen gobierno al iniciar procesos de regularización y mejoramiento. Procura captar plusvalías urbanas para recuperar los costos involucrados en las obras. El mejoramiento de las condiciones de vida de la población lleva a intervenir en todos los asentamientos. Las reformas de las políticas llevadas a cabo por cada modelo son diferentes y

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pueden ser juzgados en función de los cambios que introducen en los marcos regulatorios y las obras públicas. En el centralizado, surgen nuevas leyes de uso y subdivisión de suelos, incluidas enmiendas a las leyes de expropiación y expansión urbana. El enfoque centralizado tiene por objeto desarrollar nuevo suelo urbano donde construir viviendas masivas y reducir así su precio para que sea más accesible. En el enfoque basado en la ciudad, las reformas se refieren a la renovación urbana, la revitalización y la renovación. La expansión de la ciudad (horizontal) o densificación (vertical) suelen ser los principales cambios promovidos. Diversas formas de optimizar las infraestructuras existentes son claves de mejoramiento y prevención de la informalidad (Hardoy, 2001). En el modelo basado en el asentamiento informal, la reforma más relevante es la regularización de suelos, que surge de las demandas de los habitantes por la tenencia pero combinando en algunos casos regularizaciones de lotes individuales, donde sus habitantes pueden afrontar los gastos devenidos de ellos, con regularizaciones colectivas con comunidades que solidariamente comparten gastos (Payne, 2002). La oferta de infraestructura se exige como clave de mejora, y se combina a menudo con modelos de auto-construcción de viviendas e infraestructuras y micro-finanzas dirigidos a generar ingresos, mejorando sus condiciones de supervivencia y desarrollo. La regularización de suelos aplicada

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estrictamente a lotes individuales resulta riesgosa dado que muchas familias no pueden afrontar los gastos adicionales de la regularización, y grupos en mercados informales aprovechan la regularización para adquirir títulos de propiedad de familias vulnerables a precios viles explotándolas con alquileres (Olmos, 2010). La estrategia financiera en el modelo centralizado, utiliza fondos rotatorios generados a través de impuestos asignados por el gobierno. La estrategia financiera en el enfoque basado en la ciudad depende de la articulación entre los sectores públicos y privados para el desarrollo de suelo para los pobres. La estrategia financiera del enfoque basado en el asentamiento, se basa en fondos rotatorios gestionados por organizaciones comunitarias. La participación es limitada en el enfoque centralizado. En el enfoque basado en la ciudad, se genera la asociación entre las autoridades municipales y destacados actores del sector privado. El modelo basado en el asentamiento puede ser considerado como el más legítimamente participativo, concebido “de abajo hacia arriba”, donde las comunidades movilizadas presionan y se auto-organizan para la mejora de sus barrios. La ventaja del modelo centralizado es que los resultados son altamente eficientes en cuanto a las intervenciones físicas y en la introducción de los cambios necesarios de los marcos regulatorios. Los programas tienden a una mejor

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coordinación en términos de ejecución. Sus principales desventajas son la falta de participación, la posibilidad real de desalojar a los habitantes informales por la fuerza y las crecientes desigualdades a raíz de ello. Tiende a ser muy costoso, ya que se basa principalmente en los fondos del estado, canalizados a través de las grandes burocracias, generalmente ineficientes. Con poca transparencia, los fondos corren el riesgo de apropiación indebida, mientras que la falta de una amplia participación puede llevar a prioridades equivocadas o manipulación de los programas para favorecer a grupos cercanos al poder central. El enfoque basado en la ciudad tiene la ventaja de que integra varios actores mejorando así su viabilidad financiera. La desventaja es que puede segregar si se basa sólo en la captura del valor del suelo. Cuando los habitantes de los asentamientos no son parte del proceso de toma de decisiones, estos riesgos aumentan. Como estos programas son a medida, diseñados en función de los actores de cada ciudad, públicos y privados, resultan difíciles de replicar en otras ciudades. El modelo basado en el asentamiento tiene la ventaja de la participación de sus habitantes. Además, abre una ventana de oportunidad para verdaderos procesos de desarrollo, evitando la relocalización de los habitantes, generando ingresos in situ, a partir del proceso de mejoramiento. La desventaja es que es débil en la prevención de nuevos asentamientos, alentando a más personas a aprovechar las ventajas si no se coordina bien con las autoridades.

Las huellas de la participación y la organización: Casos extraídos de la metrópoli de Buenos Aires

Un factor muy importante de comparación considerado por el proyecto fue seleccionar barrios que cumpliesen con condiciones similares de generación de hábitat en los que se conjugaran las mismas tipologías, reconocidas en término de formas surgidas por la acción del mercado de lotes económicos y auto-construcción de viviendas por parte de sus habitantes, planes del estado o de grupos no gubernamentales subsidiando la vivienda y/o los servicios y formas diversas de hábitat informal como villas miserias, asentamientos, etc. La comparación de localización, escogiendo un barrio próximo al centro metropolitano, Villa Soldati, un barrio en la primera corona metropolitana, Villa Zagala, entre los municipios de Vicente López y San Martín, en la segunda corona, Barrio San Carlos, en Moreno y en la periferia en Luján, “Barrio Padre Varela” (figura 3). Un análisis comparativo de dichos barrios con respecto al resto de los municipios en los que se insertan ofrece un primer panorama de su condición de segregación y fragmentación (Tabla 3). Puede observarse en todos los casos que existen diferencias pronunciadas entre los sectores barriales seleccionados con respecto a sus entornos municipales, evidencias respecto a procesos

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Figura 3. Localización de los casos de estudio en la metrópoli de Buenos Aires

Tabla 3. Indicadores claves por barrios comparados a sus entornos urbanos Categoría

Cantidad de personas Superficie (Hectáreas) Densidades (Hog /Vivienda) Loteo A+B+Inquil+Pensión Informal Complejo (Departamento) Otros (Calle) Hacinamiento por hogar Hasta 0,50 Entre 0,51 – 1 Entre 1,01-1.50 Entre 1.51-2 Entre 2.01 -3.00 + de 3.00

Ciudad de Buenos Aires Soldati Resto 23.937 156.156 136 2.166 1,04 1,04 40% 57% 9% 6% 51% 37% 0% 0%

Pdo. de San Martín- Vte. López Zagala Resto 11.449 665.740 38 9.023 1,05 1,03 46% 73% 28% 2% 26% 24% 0% 0%

Moreno Carlos 9.583 700 1,04 88% 12% 0% 0%

Resto 370.920 31.800 1,04 87% 9% 3% 0%

Luján Varela 4.268 0 1,04 94% 3% 3% 0%

Resto 89.724 0 1,02 93% 3% 4% 0%

13 34 19 17 10 6

8 29 21 20 13 9

13 36 18 16 10 6

23 41 16 11 6 3

6 25 17 20 17 15

12 32 19 18 12 8

16 39 17 14 8 6

23 46 16 9 4 2

Fuente: Censo Nacional 2001.

de segregación, manifestando fronteras visibles e invisibles entre unos y otros sectores barriales. Un breve análisis de las estrategias de participación en cada barrio (tabla 4) y sus resultados históricos y recientes en sus respectivos patrones de urbanización, explican en buena

medida las dinámicas socio-territoriales detectadas a través de diagnósticos participativos. La tabla expone estrategias de participación y organización social que explican distintos patrones de urbanización (figu-

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Fernando Murillo

Tabla 4. Análisis de estrategias de participación y resultados urbano-habitacionales Villa Soldati Estrategia

de

Histórica

participación

Reciente

Patrones

de

Histórico

Sociedad

de

Villa Zagala

Barrio Varela

Cooperadoras

Auto-

fomento.

equipamientos

construcción

Consorcios

Consorcios

Tomas

Complejos.

Tomas de tierra.

Tomas

organizadas de

Tomas fábricas.

Plan Federal de

tierra próxima

tierras

Cooperativas

vivienda

al río

Barrio obrero

Barrio

obrero

Baja

grandes

loteo

urbanización

con

Reciente

Barrio S Carlos

Mesas

de

Organización filantrópica iglesia

densidad sin

equipamientos

infraestructura

Barrio consolidado

Barrio

Fragmentación

concertación

fragmentado

barrios cerrados

sector

organizadores

informalidad

informalidad

segregado

tomas de tierra

cooperativas

ra 4). Mientras Villa Soldati se caracteriza por ser un barrio obrero, surgido a partir de la presencia de la estación de Ferrocarril, su sociedad de fomento jugó un rol central en generar condiciones sociales homogéneas. La activa participación de vecinos en la producción de vivienda y espacio público definió un acervo barrial muy fuerte que perdura en el barrio formal hasta la actualidad. La construcción de grandes complejos habitacionales, prácticamente sin participación ni de vecinos históricos ni recientes, dio lugar a consorcios anónimos con muy bajo nivel de organización. El resultado final es la fragmentación del barrio en piezas socio-territoriales claramente diferenciables, por un lado el barrio formal, el informal y los complejos. No existen instancias de participación para su mejoramiento, agravado a los

y

complejos

de

Desarrollo y

próximo al río.

sucesivos intentos de tomas de tierra, y parques de las zonas aledañas, generando conflictos y negociación entre el estado y los vecinos. Villa Zagala parte de organizaciones barriales similares, pero con el añadido de la presencia de grandes equipamientos, el Hospital Belgrano (provincial), el centro de integración comunitario y hogares de ancianos (nacional), de cuyos predios se fueron quitando áreas para complejos habitacionales sucesivos y barrios de cooperativas. Estrategias recientes de producción de hábitat popular, ante la falta de suelo, se concentraron en la ocupación de fábricas en desuso. Los barrios San Carlos, en Moreno y Padre Varela (figura 5) en Luján responden a una lógica de producción de hábitat popular que combina la filantropía

Los poderes de la planificación urbana participativa

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Figura 4. Infografías presentando el patrón de evolución histórico barrial Soldati y Villa Zagala.

Soldati

de organizaciones no gubernamentales con la auto-construcción de los vecinos en lotes baratos. Diferentes formas de organización vecinal altamente participativas dieron lugar en ambos casos a la producción de infraestructuras básicas, tanto provisión de servicios como pavimentos, que resultaron en procesos de inclusión urbana altamente eficaces

Villa Zagala

y eficientes. Pero la irrupción reciente de fenómenos de tomas organizadas de tierra y generación de asentamientos, en zonas vulnerables en términos ambientales tales como zonas inundables, -muy serio en el caso de Luján, asentándose próximos al río-, transformaron el patrón de urbanización en ambos barrios, creando nuevos actores sociales.

Figura 5. Infografía del patrón de evolución histórico barrial de San Carlos y Padre Varela

San Carlos

Padre Varela

22

Fernando Murillo

Buscando el norte: El aporte de la “Brújula” de la planificación urbana-habitacional

Partiendo del análisis previo sobre las distintas formas de participación popular y sus resultados tangibles en procesos de diseño e implementación de hábitat popular se plantea una metodología que entiende la participación popular a partir de contextualizar el nivel de cumplimiento de derechos humanos, junto a la organización social barrial, las obras públicas realizadas y el nivel de regulación. El método de la “Brújula” se aplicó en una investigación3 de barrios populares segregados que contienen loteos económicos, auto-construcción, complejos e informalidad. La “Brújula” pretende responder a la necesidad de información específica barrial trascendiendo los límites de sectores, aportando a vincular el accionar de los vecinos, representado por el eje vertical de los derechos y la organización social, con el accionar del estado, representado por el eje horizontal de obras públicas y regulaciones. Facilita así la recopilación de información estructurada en indicadores que permitan caracterizar el estado de situación en un determinado barrio yconfrontar dicha información con datos recogidos a través de informantes claves, introduciendo un protagonismo de los propios actores vulnerados en

sus derechos. Genera así una instancia de validación de ambas informaciones a través de una discusión pública entre comunidades, cualquiera fuese su forma de organización y sus representantes municipales. Esta discusión estructurada en los cuatro ejes de la “Brújula”, el norte, midiendo cumplimiento de derechos, el sur, el nivel de organización social, el este, el nivel de realización de obras que permite materializar tales derechos y el oeste, midiendo la influencia de los marcos regulatorios, permite en un gráfico representar el perfil barrial destacando donde se encuentran sus potencialidades y debilidades. Se estructura la medición de tales derechos, organización social, obras y regulaciones a partir de 5 temas que incluyen 5 indicadores cada uno: suelo y vivienda, infraestructuras, equipamiento o servicios sociales, accesibilidad y sustentabilidad, entendiendo este último tanto ingresos y empleos, tolerancia entre vecinos y prevención de riesgo de desastres. El sistema está diseñado para que cada tema e indicador se pondere de acuerdo a las condiciones específicas de cada barrio, representando en el gráfico final, (Figura 6). La metodología (figura 7) incluye distintas etapas, desde la definición de los límites barriales y sus subsectores, las hipótesis de los problemas hasta la ins-

3. Proyecto (PICT 07 01758) de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo. Universidad de Buenos Aires.

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Figura 6. Gráfico síntesis de diagnóstico de la “Brújula” y lineamientos de propuestas

tancia de taller participativo de planificación, o “Participlán”, donde se plantea un “Pacto” en el que se acuerdan acciones que se comprometen a realizar, tanto vecinos como gobierno, con un cronograma de tareas y recursos. El objetivo de aplicar la “Brújula” a los casos de estudio presentados fue comparar resultados obtenidos en las condiciones de cumplimiento de derechos, comparando en que medida la información secundaria tiende a coincidir con

la percepción de los vecinos y cuales son los resultados del taller participativo en lograr consensos entre vecinos y autoridades respecto de las acciones a emprender para mejorar las condiciones de vida en dichos barrios. El ejercicio puso en cuestión algunas de estas observaciones a partir de los datos censales, introduciendo la mirada del vecino y sus prioridades. Un repaso de los resultados alcanzados en cada caso permite reflexionar sobre la problemática de cada barrio, su posibilidad de comparación

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Fernando Murillo

Figura 7. Secuencia metodología de la “Brújula”

con otros barrios, y el hallazgo de obstáculos y posibilidades de mejoramiento conjunto a partir de la participación de los vecinos y el diálogo que abre entre vecinos y autoridades locales. El caso de “Villa Soldati” es representativo de un barrio típico de la zona sur de la ciudad de Buenos Aires, en el que se ha intentado experimentar con distintas tipologías de vivienda social con el resultado de enormes complejos habitacionales de altísima densidad, descontextualizados con respecto a un barrio tradicional de casas bajas, implementa-

do con un enfoque de “arriba hacia abajo” (top-down) pensados con una mirada de tipo centralizada, en la que el estado nacional llevó adelante una política habitacional para albergar poblaciones erradicadas de villas miserias emplazadas en el centro de la ciudad, durante la dictadura militar. Esta concentración de sectores populares en un mismo espacio barrial produjo que rápidamente los complejos fueran rodeados de villas miserias y asentamientos que avanzan sobre los espacios verdes vacantes de las inmediaciones, últimos pulmones recreativos para el conjunto de la ciu-

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dad que han protagonizado recurrentes intentos de tomas y ocupación que derivaron en enfrentamientos entre vecinos que culminó con los tristes corolarios de muertos y desalojados forzados. La “Brújula” señaló en este caso (figura 8) un nivel de cumplimiento de derechos medio, de alrededor de 60%, resultado de la fuerte intervención del estado en la forma de obras publicas representado en un 55%, muy baja regulación alcanzando solo el 10%, consecuencia de tratarse de una zona mayoritariamente de depósitos y grandes equipamientos en los que no se reconoce un patrón de usos de suelo definido, y baja organización social, representado en 20%, consecuencia de la conflictividad de actores que compiten por Figura 8. La “Brújula” de Villa Soldati

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un mismo espacio sin alcanzar una estrategia colectiva que les permita progresar en el cumplimiento de sus derechos. Es notoria la ausencia de organización en las tres tipologías consideradas, tanto vivienda auto-construidas como así también se encuentran ausente los consorcios de los grandes complejos, ni existen organizaciones que representen legítimamente a los vecinos que viven en informalidad. “Villa Zagala” plantea el caso de un barrio típico (figura 9) industrial de la primera corona metropolitana en que se combinan por una parte el enfoque centralizado, expresado en la producción de complejos habitacionales financiados por el estado nacional con iniciativas municipales y hábitat producido por organizaciones comunitarias.

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Las estrategias de participación pública recientes se circunscriben a la auto-organización vecinal con un nivel de diálogo escaso y conflictivo con el municipio, creando un área urbana con múltiples problemas y fragmentación entre grupos socio-territoriales diversos que compiten en un contexto de pobreza y marginalidad muy marcado. Complejos habitacionales de densidad media fueron erigidos en sus principales avenidas para albergar poblaciones erradicadas de otras áreas de la ciudad de Buenos Aires, especialmente de la zona de Retiro. La “Brújula” en este caso señala una fuerte inversión del estado en vivienda, pero escasa en otras obras públicas fundamentales como cloacas, resultado magro en término de realización, 40%. Puede reconocerse también en este caso Figura 9. La “Brújula” de Villa Zagala

un bajo nivel de regulación, en el que la priorización del uso industrial afecta las condiciones de los habitantes que escasamente acceden a ofertas adecuadas, 40%. Vale decir que leyes de ordenamiento provincial, como la ley 8912 también influyen notoriamente en no permitir el desarrollo de un mercado de vivienda social accesible a los sectores populares al fijar un estándar de subdivisión de parcelas mínimo de diez metros. También en este caso la organización social es baja, 40%, fragmentada entre distintos grupos. El resultado final es un escaso cumplimiento de derechos, solo 40%, que al igual que en Soldati, considerando su ubicación constituye una oportunidad desaprovechada. La baja participación es consecuencia de la atomización de organizaciones que operan

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en territorios específicos, no existiendo instancias de trabajo en red para el mejoramiento barrial. El caso del barrio “San Carlos” (figura 10) en Moreno, plantea un esquema de barrio periurbano, en el que se verifica una reducción notable de densidades, alcanzando niveles prácticamente de ruralidad. El barrio es consecuencia de un fraccionamiento de tierras que dio origen a un sector de casas baratas que con el tiempo y la acción de organizaciones no gubernamentales primero y el estado después, albergó distintas intervenciones masivas de vivienda, pero al igual que otros casos, sin infraestructuras. Finalmente la proliferación de asentamientos informales en la zona terminó de darle la impronta de un barrio periférico con profundos problemas sociales. La

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aplicación de la “Brújula” arrojó un resultado de muy escaso cumplimiento de derechos, apenas del 30%, resultado del bajo nivel de realización de obras, apenas 30% también, bajo, aunque incipiente nivel de organización social, 36%, y bajo nivel de regulación urbanística, 20%. El caso del barrio “Padre Varela” en Luján (figura 11), plantea un caso extremo de barrio segregado en la extrema periferia, en el que conviven igualmente las tres tipologías consideradas de hábitat manteniendo diferencias considerables a partir de ciertos recursos muy importantes como la disponibilidad o no de pavimentos. La no disponibilidad de pavimentos, ergo, imposibilidad de salir del barrio en días de lluvia caracteriza a la zona informal, que además se inunda y presenta los

Figura 10. La “Brújula” del barrio San Carlos en Moreno

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indicadores más alarmantes de déficit de infraestructuras, equipamientos, accesibilidad y sustentabilidad de los casos examinados. Un alto porcentaje de los ingresos familiares son destinados a solventar gastos de traslados a distintas localizaciones revelando en qué medida la periferia condiciona las posibilidades de progreso de los sectores populares, lo cual explica su migración hacia lugares centrales aún a expensas de vivir en informalidad. El resultado es un bajo nivel de cumplimiento de derechos, el más bajo de todos los casos estudiados alcanzando apenas 17%, baja organización, 30%, pocas obras 22% y bajo nivel de regulación, 20%. El “participlán” o instancia participativa con vecinos y funcionarios

municipales, generó una discusión profunda que culminó en su primera instancia en el repliegue de los funcionarios. Esta situación se revirtió cuando el municipio encargó realizar una instancia de revisión participativa del código de planeamiento de la ciudad en su conjunto, dado que gran parte de los conflictos con los vecinos surgían por la zonificación de determinados usos de suelo generadores de grandes plusvalías, lo cual encareciendo los terrenos, paradójicamente en un municipio con 70% de su territorio rural, en desmedro del hábitat popular que en dichas condiciones tiende a ser producido predominantemente a partir de la toma de tierras en áreas de alta vulnerabilidad ambiental.

Figura 11. La “Brújula” del barrio Padre Varela, en Luján.

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A modo de colofón: ¿Participación para la asociación o para la auto-organización?

se transforman en instrumentos eficientes y efectivos de mejoramiento y prevención de hábitat deficitario.

Volviendo a la pregunta original que este artículo intenta responder, los casos presentados ilustran distintas formas de organización social, participación, y sus impactos particulares en el mejoramiento y producción de hábitat popular. Está claro que los grandes paradigmas de la planificación participativa, cuando son confrontados con sus huellas socio-territoriales en el tiempo, tienden a demostrar grandes falencias. Tal es el caso de las grandes operaciones de intervención urbana-habitacional de carácter centralizado que declamando el “derecho a la vivienda”, transformaron barrios obreros pujantes en espacios anónimos que esencialmente tienden a negar el “derecho a la ciudad”. Igualmente, operaciones de mejoramiento en grandes parcelas urbanas, celebradas como la “solución” desarrollando mejoramiento progresivo a través de operatorias de regularización, han servido en el fondo para legitimar la segregación, al cristalizar situaciones de hábitat altamente deficitarias, agregando la carga de legalidad que todo proceso de reintroducción en el mercado conduce, incluyendo tasas de alquileres abusivas, mecanismo sutil de expulsión de los sectores más vulnerables de localizaciones centrales. Las intervenciones resultado de la iniciativa de los propios habitantes, a la luz de los casos repasados, tienden a ser los más legítimos, resultado de sus esfuerzos de auto-organización que, cuando adquieren solidez y consenso colectivos, influyen en políticas públicas y

Al respecto, la pregunta que cabe hacerse es hasta donde la planificación urbana para la inclusión puede seguir operando con formas básicas de participación, no más allá del tercer escalón en la escalera de Arnstein, o definitivamente si pretende avanzar, no requiere la asociación entre vecinos, indistintamente de las clases sociales a las que corresponden, con las distintas instancias del estado. Aunque la respuesta a este interrogante sea positiva, cabe preguntarse cómo dicha asociación puede producirse, y cómo influye los contextos específicos de distintos barrios, localizaciones y perfiles socio-habitacionales. Los casos repasados reflejan ejercicios de auto-organización en la que un determinado grupo de vecinos, una sociedad de fomento, una cooperativa o un consorcio, con su propio esfuerzo logra generar mejoras significativas en sus condiciones socio-habitacionales, que empoderar a la organización avanzando en formas más eficientes y eficaces de organización y participación que se expresan en mejoras socio-habitacionales notables que lejos de ser efímeras, dejan huellas trascendentes en el territorio. Todo ejercicio de comunicación, además de devaluar la cuestión de la participación, tiende en el fondo a servir a legitimar los proyectos y planes, aún cuando estos conduzcan a la segregación. Otro interrogante a considerar gira en torno a la modalidad de participación. Entre la consulta, típica de los proyectos habitacio-

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nales y urbanos centralizados y la asociación propia de las estrategias de mejoramiento puede advertirse que mientras las primeras han llevado a la fragmentación y enfrentamiento entre vecinos, las segundas han inducido a la auto-organización con efectos positivos de creación de cooperativas y distintos grupos comunitarios. La “Brújula” ha inducido nuevas formas de discusión y posicionamiento de actores locales liderando transformaciones barriales, entablando un diálogo fructífero con los gobiernos locales. Desafortunadamente, la experiencia parece indicar que los gobiernos locales no se encuentran en su mayoría aún preparados para participar de dichas modalidades y tienden a resistirse a discutir al mismo nivel que los vecinos estrategias de regulación y promoción de hábitat popular, planteando un primer escollo. Sigue existiendo la idea de que los problemas de regulación del suelo y la producción del hábitat son de una complejidad tal que solo están reservados para los técnicos especializados y que demasiada participación da lugar a conflictos. No obstante, en todos los casos pudo verificarse que aún cuando este obstáculo es importante no ha sido insalvable sino que ha inducido mayores esfuerzos de auto-organización por parte de los vecinos y alianzas entre ellos, creando nuevos modos de promoción progresiva de derechos. Estos movimientos alientan asimismo el rechazo a la manipulación y aplacamiento por los efectos negativos que generan, imponiendo una agenda propia a los municipios para prevenir la fragmentación.

Una comparación entre los distintos barrios en los que se aplicó la metodología revela una correspondencia entre el menor cumplimiento de derechos en relación a la localización. Mientras los barrios son más próximos al centro tienden a cumplir con mayores niveles de derechos, consecuencia del acceso a mejores servicios de transporte, equipamientos, servicios, infraestructuras y posibilidades de progreso y medios de generación de ingresos. Esto es relevante en el caso de las tipologías informales en las que las condiciones de vida en la periferia, cuasi rural, no es mejor que la informalidad en localizaciones centrales. En cuanto a la metodología la “Brújula”, cabe decir que la misma aporta una modalidad de participación que conduce al empoderamiento de la organización social y alianza con el estado para definir colectivamente una visión de mejoramiento y prevención de hábitat deficitario. Al plantearlo a partir de la medición de derechos, en lugar de hacerlos desde la posición tradicional de la planificación de servicios urbanos, supera el enfoque mercantilista de planear solo para aquellos que pueden pagar, utilizando los instrumentos del estado, obras y regulaciones, para asegurar que los mercados inmobiliarios funcionen a favor de las necesidades de los sectores populares, y no al revés. Asimismo, la metodología al medir integralmente las condiciones barriales, supera la visión de “proyecto y programa” que tienden recurrentemente a ignorar el contexto específico de cada barrio en el que se interviene, sin tener en cuenta sus especificidades so-

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ciales y territoriales, claves para su mejoramiento y progreso sostenido. El enfoque de cumplimiento progresivo de derechos humanos como “norte” a partir del cual medir las transformaciones barriales propuestas constituye una manera de superar la ideología dominante de explotar rentas diferenciales de suelo urbano. Tales operaciones, en su versión más descarnada, la erradicación forzada y traslado de poblaciones pobres a otras zonas, o mas sutiles, “puesta en valor” y expulsión por goteo por aumento de los alquileres, constituyen dos caras de una misma moneda de fundamentos del planeamiento. La “Brújula” y sus sucesivas etapas como el “Participlán” plantean caminos alternativos de exploración e intervención en la cuestión de la segregación del hábitat popular a partir del fundamento de los derechos humanos. Su esencia radica en la relación entre la auto-organización de las comunidades, especialmente las informales, altamente eficientes para generar su propio hábitat, y las lógicas burocráticas de los gobiernos locales, ambas excluyentes unas de otras en sus respectivas formas de actuación. El diálogo entre vecinos y funcionarios municipales permite trascender la situación de vecinos auto-organizados para avanzar en dirección de soluciones que complementen la acción vecinal con las capacidades y recursos del estado. Por ejemplo, modificaciones en los marcos normativos, muchas veces, la causa más profunda de la segregación y aislamiento de los barrios, supera ampliamente las posibilidades de acción de

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vecinos. Pero dichos marcos normativos nunca tenderán al cambio excepto que los vecinos se encuentren debidamente organizados y detrás de una causa que los aglutine como un barrio y no como la sumatoria de fragmentos socio-territoriales. Del mismo modo, la realización de ciertas obras públicas, tales como servicios de transporte público u obras hidráulicas, no pueden concebirse y, mucho menos realizarse, si no cuenta con el aparato del estado para llevarlas a cabo. Pero una vez más, los casos expuestos, especialmente la experiencia en Luján, ponen en evidencia que los contenidos y sentidos solos los puede direccionar la agrupación de los vecinos suficientemente representativos de los distintos sectores sociales residentes, quienes proporcionan legitimidad y conocimiento del territorio para que las normas y obras públicas se enmarquen legítimamente en la búsqueda de respuestas a los problemas prioritarios de la primera, de los sectores más vulnerables, y no al revés. Bibliografía Arnstein, Sherry 1969. A ladder of citizen participation. JAIP Vol. 35. Boonstra & Boelens, 2011. Self organization in urban development: Towards a new perspective on Spatial Planning. Urban Research & Practices. Cities Alliance, 2013. Annual Report. Cravino, Cristina, del Rio y Duarte, 2010. Magnitud y crecimiento de las villas y asentamientos en el area metropolitana de Buenos Aires en los ultimos 25 años

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