LOS PENDIENTES DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA COLOMBIANO

LOS PENDIENTES DE LA REFORMA DEL SISTEMA DE INTELIGENCIA COLOMBIANO Santiago Martínez Castilla.

1. Presentación. La inteligencia estratégica es una de las funciones más importantes que debe cumplir un Estado en materia de seguridad y defensa. Recopilar, sistematizar y analizar la información necesaria que permite hacer frente a amenazas a la seguridad de las personas y de la institucionalidad democrática, es una facultad en manos del nivel central del Ejecutivo. No obstante, es común el creciente reconocimiento de la posibilidad que los organismos de seguridad e inteligencia puedan no sólo proteger sino también poner en peligro la democracia. La amenaza puede provenir de las invasiones de la privacidad mediante la recopilación de información y vigilancia y los intentos directos de manipular el proceso político, así como por el control de la información, la infiltración de los movimientos políticos, grupos de presión, los sindicatos, etc1. Colombia no escapa a esta situación, desde el escándalo de las chuzadas del DAS hasta la interceptación de las comunicaciones del equipo negociador del Gobierno en La Habana, el país espera una respuesta concreta a los posibles desmanes del aparato de inteligencia del Estado. Todos los países, tanto las democracias consolidadas como las de formación más reciente, enfrentan un reto fundamental: contar con agencias de inteligencia altamente efectivas pero que respeten los derechos fundamentales y que estén bajo el control civil. Esta tensión se debe, por un lado, a la exigencia de reserva y secreto que tiene el trabajo de inteligencia y, por otro, a la exigencia de rendición de cuentas (accountability) de todos los actos de los gobiernos democráticos. Para resolver esta situación es necesario preguntarse cómo debe llevarse a cabo las actividades de inteligencia en un Estado democrático, qué tipo de control debe realizarse sobre las agencias de inteligencia y qué reformas deben implementarse para la disminución de la tensión mencionada. El presente documento plantea posibles respuestas a los interrogantes propuestos. Contiene una presentación de los elementos conceptuales de un sistema de inteligencia, unas recomendaciones para el control de las actividades de inteligencia, y la descripción del caso de reforma de la principal agencia de inteligencia colombiana (Departamento Administrativo de Seguridad - DAS), y los pendientes de esta reforma. 

Politólogo con Máster y Estudios Doctorales (DEA. Diploma de Estudios Avanzados) en Derechos Fundamentales. Experiencia en diseño y seguimiento de políticas públicas en derechos humanos, DIH, análisis de conflictos y aplicación de mecanismos de justicia transicional. 1 Ian Leigh, More closely watching the spies: three decades of experiences, en: Hans Born, Loch K. Johnson, Ian Leigh (eds.), Who’s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability. Washington, D.C., Potomac Books, 2005, p. 4.

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2. ¿Qué es la inteligencia y los sistemas de inteligencia? Por inteligencia se entiende el proceso de búsqueda, recolección, procesamiento y sistematización de información necesaria para la toma de decisiones sobre temas relacionados con la seguridad y defensa de un Estado2. Tal y como hemos mencionado, la inteligencia es crucial para cualquier sistema político, precisamente porque la característica principal de la actividad de inteligencia es estar al servicio de la política, es decir, del poder público en el marco de un Estado democrático. La inteligencia es funcional a la política y desarrollará mejor su trabajo, analítica y operativamente, si los “operadores” encargados de la inteligencia conocen perfectamente cuáles son los objetivos del marco político en el que se desempeñan3. Hay una estrecha relación entre las actividades de inteligencia y los “decisores políticos” (policy makers) en un Estado. Estos últimos no son simples receptores de información de inteligencia, también influyen activamente en todos los aspectos operativos de la inteligencia y, en algunas ocasiones, sucede que los encargados de las actividades de inteligencia pasen del rol de soporte y apoyo a la de asesores de decisiones políticas, lo que es altamente riesgoso y puede derivar en la “politización de la inteligencia”4. Aun esta estrecha relación, la política -el poder en un Estado- no puede desconocer las obligaciones jurídicas propias de todo sistema democrático, la inteligencia al servicio de la política debe ceñirse al marco legal estatal y al respeto de los derechos humanos. Existen tres tipos de inteligencia: militar, policial y estratégica-política. La primera se refiere a la información necesaria para tomar decisiones sobre posibles escenarios de guerra con otros países, el tamaño de sus ejércitos, el armamento con el que cuentan, etc. La inteligencia policial tiene por objetivo contar con datos que permitan enfrentar amenazas internas provenientes de redes criminales, desactivarlas y detenerlas. El último tipo de inteligencia busca ofrecer elementos de juicio sobre los actores políticos determinantes de países adversos o que son considerados peligrosos para el propio régimen5. El uso del tercer tipo de inteligencia al interior de un Estado, esto es, en contra de partidos políticos de la oposición es, a todas luces, ilegal y contrario a los principios fundamentales de un régimen democrático. El término “sistema de inteligencia” hace referencia al esquema imbricado de relaciones entre los diferentes actores (organismos e instituciones estatales) que tienen responsabilidades, roles y acciones específicas dentro del proceso de la inteligencia y que

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Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Santiago de Chile, FLACSO, 2007, p. 99. 3 Ver, Mark M. Lowenthal, Intelligence: from secrets to policy. Washington, CQ Press, 2007, p. xi. 4 Lowentahl desarrolla esta idea y explica la relación entre política e inteligencia como dos esferas del gobierno separadas por una “membrana semipermeable” que deja pasar de la esfera política a la de la inteligencia, pero no en sentido contrario. Ver: ibíd.., pp. 4 y 5. 5 Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Ob. Cit., p. 100.

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trabajan juntos para administrar y operar el sistema6. El sistema de inteligencia hace parte de un sistema mayor, el de seguridad y defensa, para el que trabaja y entrega información que permite tomar decisiones estratégicas en la materia. Este sistema o “comunidad” de inteligencia no es monolítico, cada uno de sus diferentes actores y componentes tiene múltiples intereses que no siempre concuerdan con los intereses de los otros. Tan cierto es esto que el rol de la inteligencia varía con los cambios en la administración pública (gobierno de turno) y con la orientación que las nuevas administraciones le otorguen a la inteligencia y a lo que consideren “amenazas” a la seguridad del Estado7. Los “operadores” de un sistema de inteligencia cumplen con cuatro funciones principales: 1. Recopilación de información. Búsqueda y recolección de información de distintas fuentes (públicas o privadas). 2. Procesamiento y sistematización. Interpretación, clasificación de la información y envío de reportes a los agentes estatales encargados de tomar decisiones en materia de seguridad y defensa. 3. Contrainteligencia. Detención, obstrucción y destrucción de actividades de inteligencia adversa. 4. Acciones encubiertas. Acciones dirigidas a afectar otro estado, pero sin involucrar al gobierno que lo autoriza8. Es necesario resaltar que estas funciones de los sistemas de inteligencia están dirigidas a unos objetivos superiores: a) evitar “sorpresas” (acciones, hechos, etc.) que pongan en riesgo la seguridad del Estado y de la nación; b) apoyar los procesos políticos proveyendo información y experiencia de largo alcance; y c) mantener en secreto cierto tipo de información que sólo le compete el gobierno9. 2.1.

La necesidad de control de los sistemas de inteligencia.

El Presidente de la República suele ser el jefe máximo del sistema, directamente o a través de un ministro, y es el encargado principal de supervisar y controlar el sistema, ya que juega un rol central en todo el proceso de inteligencia10. La habilidad gubernamental para supervisar la inteligencia es vital debido a la potencial amenaza que representan el control de la información y la experticia en vigilancia y espionaje que tienen los operadores de inteligencia11.

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Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), Security Sector Reform and Governance: Policy and Good Practice. Paris, The DAC Reference Document, 2004. 7 Lowenthal, Intelligence: from secrets to policy. Ob. Cit., p. 177. 8 Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Ob. Cit, p. 99. 9 Mark M. Lowenthal, Intelligence: from secrets to policy. Ob. Cit., pp. 3-5. 10 Para algunos autores los decisores de política son vistos como “clientes” del sistema de inteligencia, pero considerarlos de esta manera es verlos como agentes externos del sistema y desconocer que influyen en el mismo. Tal y como hemos señalado, los decisores de política juegan un rol determinante y son mucho más que simples receptores de información de inteligencia. Ver: ibíd., p. 174. 11 Ibíd., p. 191.

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Aunque el primer filtro de supervisión y control del sistema debe partir del Ejecutivo de un país, en un gobierno democrático se debería contar también con un control Legislativo mediante comisiones permanentes que hagan contrapeso a la influencia del Ejecutivo sobre los operadores de inteligencia. Además de estos, el poder Judicial es relevante para ajustar el ejercicio de los poderes especiales de los servicios de inteligencia a las leyes del país. Los servicios de inteligencia han sido diseñados para contar con altos niveles de autonomía, limitando la intervención de otras instituciones del Estado y de la sociedad civil en el monitoreo de sus acciones y prácticas. Por tanto, al momento de establecer mecanismos de control civil sobre el sector defensa y el sistema de inteligencia debe tenerse en cuenta que algunos controles pueden limitar en exceso el grado de autonomía necesaria de los operadores de los sistemas de inteligencia. En esta tarea los principales obstáculos son, principalmente, barreras que algunas instituciones construyen y la falta de experticia civil en este tema. La regulación del sector de inteligencia para que no interfiriera en el uso y disfrute de los derechos humanos se hizo aún más necesaria después de los catastróficos hechos del 11 de septiembre de 2001. Bajo la estrategia de “lucha contra el terrorismo global” algunos países, principalmente occidentales, respondieron con medidas propias de tiempos de guerra convencional como la limitación de libertades individuales, detenciones por “sospecha” y la intervención de la esfera privada de la ciudadanía (interceptación de comunicaciones, seguimientos de movimientos financieros, entre otros). La falsa dicotomía Libertad Vs Seguridad, y la necesidad de información que permitiera responder a las nuevas amenazas, sirvieron de excusa para que el sector de inteligencia aumentara el carácter reservado, y por tanto sin control, de sus actividades. A las voces que quieren priorizar la “seguridad del Estado” pasando por encima de los derechos y libertades individuales, se les debe oponer la limitación del uso político de las fuerzas de seguridad e inteligencia, y el fortalecimiento del rol de control de todo el aparato estatal sobre este sector. Teniendo en cuenta el carácter reservado de la función de inteligencia de un país, una forma de limitar su uso político es resaltando que debe ser, ante todo, un servicio público de índole democrático. Esto es, que aquellas instituciones que cumplen la función de inteligencia tienen como objetivo fundamental la supervivencia del sistema democrático del Estado y no la permanencia, a toda costa, de los poderes establecidos por el régimen que gobierna. El “control democrático” de la inteligencia va de la mano de lo que se ha llamado “democratización de la inteligencia”12. Esto no es precisamente que las agencias de inteligencia estén abiertas al escrutinio total de la ciudadanía o que las decisiones sobre actividades de inteligencia se tomen por voto popular. La democratización de la 12

Algunos autores han utilizado este concepto para referirse a la necesidad de control civil de las actividades de inteligencia. Para más información consultar: Russell G. Swenson, Susana C. Lemozy (Coords.), Democratización de la función de inteligencia: el nexo de la cultura nacional y la inteligencia estratégica. Washington, DC, National Defense Intelligence College, 2009.

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inteligencia hace referencia al énfasis en el carácter público de esta actividad, es decir, que sus operadores no tienen objetivos distintos que la de recoger y analizar información que permita la supervivencia de las instituciones democráticas –por definición públicas- del Estado en el que se encuentren. Ya que la inteligencia se realiza mediante procesos reservados que producen información confidencial, la mejor manera de ejercer un control democrático de estos es a través de mecanismos institucionales externos a las agencias de inteligencia, aunque algunos controles propios de estas agencias pueden ser combinados para aumentar la efectividad de la supervisión13. El control no debe ser visto como algo contrario a la actividad de inteligencia, como un limitante que frustra y anula la operatividad de las agencias de inteligencia. El control busca conducir el sistema de inteligencia a los fines esenciales del estado, evitando que se desvíe a otros objetivos que pueden ir en contravía de los principios democráticos14. En este sentido, el control democrático de las actividades de inteligencia busca garantizar la responsabilidad pública de las decisiones y acciones de los organismos que las ejecutan. Este control no se basa, estrictamente, en la supervisión de la gestión del día a día de las operaciones de las agencias, sino en la posibilidad de exigir reportes sobre los métodos de trabajo utilizados y el impacto de la información recabada. La forma varía según el organismo encargado del control, sobre todo si es ejercido por el Ejecutivo o el poder Legislativo. Normalmente, el Legislativo ejerce una supervisión guiado por el análisis crítico de la política y con mayor independencia. La supervisión que realizan los gobiernos tiende a no ser completamente imparcial precisamente porque tienen una participación más directa en la autorización de las acciones de los organismos de seguridad e inteligencia y porque establecen el contexto político en el que se desarrollan dichas acciones. Por esta razón, debe hacerse hincapié en que las agencias de inteligencia deben su lealtad al Estado, a la Constitución y a las leyes, y no a la política de los partidos que gobiernan. 2.2.

Mecanismos de control y supervisión del sistema de inteligencia.

Un primer mecanismo de control y supervisión es ejercido por las autoridades estatales, es lo que se ha denominado “control de alto nivel”. Las autoridades del Estado, tanto del poder ejecutivo, como el legislativo y el judicial, tienen el poder de ejercer control sobre las actividades de inteligencia, tanto por las facultades legales con las que cuentan, como por el principio de responsabilidad democrática15. Este control se sustenta en el marco legal que regula las actividades de inteligencia y que establece sanciones a los actos irregulares 16. Como ejemplo de estos mecanismos se encuentran las comisiones parlamentarias de supervisión e investigación de las actividades de inteligencia (como las creadas en los Estados Unidos a partir de los años 70), las comisiones de representantes del Ejecutivo, con 13

Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Ob. Cit., p. 100. José Manuel Ugarte, Inteligencia y democracia, en: Nueva Sociedad. Nro.138 Julio-Agosto, pp. 158-171. 15 En el caso colombiano hay que agregar la función preventiva y de control que pueden ejercer los organismos de control como la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. 16 Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Ob. Cit., p. 101. 14

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alcance y funciones similares a las derivadas del control parlamentario (Canadá y Holanda son ejemplo de estas), y comités de control judicial de derechos que protegen a las ciudadanos ante excesos de los operadores de inteligencia (Australia, Canadá y Gran Bretaña implementaron iniciativas de este estilo)17. La ciudadanía de un país puede ejercer un mecanismo de supervisión basado en la demanda de acceso a las bases de datos de archivos de inteligencia. Este “control ciudadano” permite contrastar la información que los operadores de inteligencia están recabando. La información solicitada no puede ser negada a menos que exista justa causa, reglamentada por ley, para retenerla18. Además, la expectativa de que la información pueda ser objeto de acceso ciudadano puede generar que el operador de inteligencia sea más respetuoso de la ley ante la perspectiva de que su conducta será pública, o al menos, conocida. Otro frente de acción de la supervisión está en lo que se ha denominado “control interno”. Algunas medidas tomadas por los mismos operadores de inteligencia pueden aumentar la efectividad de los mecanismos de supervisión externa. Algunas de estas medidas son: la regulación de procedimientos, lo que limita las posibilidades de conductas inapropiadas; mejorar el profesionalismo a través de programas especializados de capacitación, para reducir la susceptibilidad a presiones externas, y el diseño de códigos de ética profesional que establezcan, claramente, los derechos y deberes de los funcionarios de las agencias de inteligencia19. En cuanto a la supervisión que puede realizar el Legislativo, un nivel que puede ser utilizado se encuentra en la discusión, autorización y apropiación de los recursos dirigidos al sistema de inteligencia20. El proceso de aprobación del presupuesto del Estado es complejo y no exento de interferencias políticas. En la aprobación de los recursos dirigidos a los operadores de inteligencia en un país, el Congreso puede supeditar dicha aprobación a la presentación de informes de actuación que detallen las actividades de cada agencia y los planes de gasto para el siguiente año. Esta función le permite al Legislativo obtener información que normalmente es de uso restringido del Ejecutivo y mantener un equilibrio más real en el ejercicio del poder público. El control del presupuesto no es la única herramienta con la que cuenta el Legislativo para supervisar el sistema de inteligencia, también puede hacer uso del control político de los funcionarios del gobierno21. Llamar a audiencias o impulsar mociones de censura contra altos miembros del Ejecutivo son medidas para exigir rendición de cuentas sobre actividades específicas y hacer responsable al gobierno de aquellas acciones que puedan ser entendidas como extralimitadas, más aún en un campo tan cerrado como el de la inteligencia en un país. La manera más utilizada para ejercer supervisión legislativa es la creación de comisiones parlamentarias encargadas de llevar a cabo el control de las actividades de inteligencia, bien 17

José Manuel Ugarte, Inteligencia y democracia. Ob. Cit. Lucia Dammert (coord.), Report on the security sector in Latin America and Caribbean. Ob. Cit., p. 100. 19 Ibid, p. 102. 20 Mark M. Lowenthal, Intelligence: from secrets to policy. Ob. Cit., pp. 196-199. 21 Para más información puede consultarse Ibíd, pp. 199-200. 18

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a través de la solicitud de reportes, de la discusión de los presupuestos asignados o de llamar a audiencias a funcionarios del sistema de inteligencia. No obstante, los miembros de estas comisiones asumen un costo político demasiado alto para sus funciones, costo concretado en el alto nivel de seguridad que se requiere para manejar información de inteligencia, el conocimiento especializado que deben tener los congresistas que conformen la comisión y en el aumento del riesgo personal a sus miembros. Aunque la posibilidad de tener acceso a información clasificada y de influir en decisiones estratégicas sobre la seguridad del Estado es atractiva para cualquier congresista, ser miembro de una comisión de supervisión de inteligencia supone que se aparte de otras áreas específicas de interés y que no tenga influencia en aspectos que directamente afectan su electorado y su potencial capital político, como proyectos económicos y de infraestructura22. No obstante estos inconvenientes, las comisiones legislativas son muy necesarias en un Estado democrático que requiere que las actividades de inteligencia sean supervisadas no sólo por el Ejecutivo; estas comisiones no son trabas en la rueda del sistema de inteligencia, no deben ser consideradas como hostiles al sistema de inteligencia, sino como contrapeso y garante del uso apropiado de las facultades de los operadores de este sistema. A partir de lo mencionado hasta ahora podemos señalar que un sistema de inteligencia eficiente y democrático requiere de dos elementos esenciales: 1. Institucionalidad y regulación jurídica. Es necesario contar con legislación que regule las operaciones de inteligencia. La existencia de una legislación en esta materia evita que algunos funcionarios apliquen sus propios criterios para recolección de información. 2. Mecanismos de control. Así como es necesario que existan dentro del servicio de inteligencia instancias que ejerzan control interno a partir de su rol de dirección, es preciso que, externamente, en otros poderes del Estado o en la ciudadanía, se efectúe un monitoreo constante de los medios utilizados en la labor de inteligencia. 3. La crisis del sistema de inteligencia colombiano. El escándalo generado a raíz de la publicación que algunos medios de comunicación hicieron sobre varias actividades ilegales que estaban siendo realizadas por funcionarios del antiguo Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), no pone de manifiesto un problema únicamente de esta institución, otras agencias de inteligencia también cometieron delitos en sus actividades de recolección y análisis de datos estratégicos. La información suministrada por los medios de comunicación deja al descubierto la debilidad y fragilidad no sólo del DAS sino de todo el sistema de inteligencia del país. Los hechos que demuestran la crisis del sistema de inteligencia comienzan en el año 2005 con la captura del jefe de informática del DAS, Rafael García, por la utilización de su cargo para favorecer las actividades delictivas de grupos paramilitares y de narcotráfico. Tras su detención García se convirtió en testigo y decidió colaborar contando las relaciones del 22

Sobre ventajas y desventajas de hacer parte de una comisión legislativa de supervisión de inteligencia, puede verse: Ibíd., pp. 210-217.

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entonces director del DAS, Jorge Noguera Cotes, con jefes paramilitares. La colaboración judicial de García permitió establecer que el DAS se había convertido en aliado de los paramilitares, asociándose para el asesinato de líderes sindicales y sociales principalmente en la costa norte del país23. En el año 2007 se conocieron las interceptaciones ilegales telefónicas realizadas por la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional. El ex presidente Uribe reaccionó con la destitución de 11 generales, lo que le permitió nombrar al general Oscar Naranjo como Director General24. En el 2009, la opinión pública conoció que el DAS había creado “grupos especiales de inteligencia estratégica”, para llevar a cabo labores de seguimiento e interceptaciones contra magistrados de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, parlamentarios, periodistas, dirigentes políticos y sociales, miembros de los partidos de la oposición y de organizaciones de derechos humanos25. Unos de los grupos creados fueron el “G3”, dedicado a sabotear las tareas de defensa y promoción de los DDHH, y el grupo “GONI” (Grupo de Observación y Verificación Nacional e Internacional). Algunas de las actividades realizadas por estos “grupos especiales” fueron catalogadas de la siguiente manera:  Operación Amazonas, espionaje a partidos políticos opositores al Estado y Corte Constitucional.  Operación Transmilenio, buscar vínculos de ONG con organizaciones narcoterroristas.  Operación Arauca, establecer vínculos entre la organización no gubernamental de derechos humanos Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) y el ELN.  Operación Intercambio, neutralizar la influencia de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.  Operación Europa, neutralización de la influencia de la Oficina de la Alta Comisionada de derechos humanos de las Naciones Unidas26. ¿Cuándo y por qué surge la necesidad de crear estos grupos para que cometieran estas actividades ilícitas en contra de opositores políticos, defensores de derechos humanos, magistrados y periodistas? Aunque no hay una respuesta concreta, para algunas de las 23

Periódico El Espectador, “El DASgate y las 'chuzadas', vuelve y juega”, 21 de Febrero de 2009, http://www.elespectador.com/impreso/judicial/articuloimpreso120201eldasgateychuzadasvuelveyjuega 24 Periódico El Espectador, “El DAS-gate y las ‘chuzadas’, vuelve y juega”, 21 de Febrero de 2009. Consultado en: http://www.elespectador.com/impreso/judicial/articuloimpreso120201-el-das-gate-ychuzadas-vuelve-y-juega 25 Colombia: actividades ilegales del DAS, Federación Internacional de Derechos Humanos, pág. 8. Consultado en: http://www.fidh.org/IMG/pdf/ColombiaEsp542e.pdf. Ver también, Así fue la conspiración, Revista Semana, 11 de septiembre de 2010. Consultado en: http://www.semana.com/noticiasnacion/conspiracion/144392.aspx 26 Ibíd., págs. 9-11. Ver también, La pesadilla del DAS, Observatorio de derechos humanos y derecho humanitario, Coordinación Colombia-Europa-Estados Unidos, Documentos temáticos No. 3, Bogotá, diciembre de 2006.

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personas involucradas los seguimientos y hostigamientos pudieron comenzar justo después de un discurso pronunciado por el ex presidente Álvaro Uribe, el 8 de septiembre de 2003, en el que tildaba de “politiqueros al servicio del terrorismo que cobardemente se agitan tras la bandera de los derechos humanos” a defensores de derechos humanos nacionales e internacionales27. Si bien es cierto, de estas palabras no se puede deducir que el ex presidente estaba ordenando que se realizaran interceptaciones telefónicas y amenazas a los blancos señalados, es de suma gravedad que la máxima autoridad del Estado, jefe de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, señale a personas como auxiliadores del terrorismo. Algún funcionario público sin criterio puede entender que este señalamiento, desde el más alto cargo del Estado, es una orden no escrita y proceda, por tanto, a realizar actividades como las ya mencionadas. Este panorama general del escándalo del DAS y de la crisis del sistema de inteligencia colombiano resaltan la importancia del esclarecimiento de todos los hechos ocurridos y la depuración de responsabilidades. Esta gran empresa criminal no pudo ser ideada y puesta en funcionamiento por “algunos individuos” dentro del DAS que actuaron de manera aislada. Necesariamente se requiere del concurso de altos cargos de esta institución para implementar un esquema delictivo de tal magnitud. La pregunta sigue siendo si funcionarios del gobierno o el mismo ex presidente Uribe conocían las acciones oscuras que estaba realizando su principal agencia de seguridad. De manera directa, las acciones ilegales cometidas por el DAS pusieron en juego la estabilidad del sistema democrático sentada en el equilibrio de poderes, las libertades individuales, el imperio de la ley y el pluralismo político. La principal agencia de seguridad del poder ejecutivo intervino –presionando- en las facultades de un número importante de miembros de las altas cortes del poder judicial, de los congresistas de los partidos de la oposición al gobierno, de los principales defensores de derechos humanos, opositores también del expresidente Uribe, y de los periodistas que no seguían la línea informativa que era predicada desde el Palacio de Nariño.

4. Del DAS a la DNI: la reconfiguración del sistema de inteligencia colombiano La experiencia comparada sugiere que hay cuatro causas principales de reforma de sistemas de inteligencia: a) escándalos originados en agencias de inteligencia; b) reformas constitucionales (por ejemplo, Canadá y Sudáfrica); c) transición de gobiernos militares a gobierno civiles democráticos (por ejemplo, Argentina y Corea del Sur); y, d) desafíos legales (Reino Unido, Países Bajos y Rumania)28. Estas causas están ligadas a los tres propósitos principales que tienen las reformas: a) mejorar la eficiencia de los servicios de inteligencia; b) responder a fallos específicos del sistema de inteligencia; y c) reorientar los 27

Ver: programa Contravía emitido el 24 de septiembre de 2009. Consultado en: http://www.youtube.com/watch?v=GQeF33ZDXjg&feature=related 28 Para más información sobre tipos de reforma de sistemas de inteligencia puede consultarse: Hans Born, Loch K. Johnson, Ian Leigh (eds.), Who’s Watching the Spies? Establishing Intelligence Service Accountability. Washington, D.C., Potomac Books, 2005, capítulos 5, 6, 9, 10 y 11.

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requisitos de la comunidad de inteligencia y adecuar su estructura a nuevos desafíos en seguridad y defensa29. La reforma del DAS fue claramente una reforma por escándalo, no por un análisis de las necesidades propias del sistema de inteligencia del país, y motivó una reconfiguración de este sistema sin, al parecer, solucionar todos los problemas estructurales de la inteligencia del país. Los problemas que motivaron la reforma del DAS no fueron totalmente atendidos en este proceso de transformación. De nada serviría la creación de una nueva agencia de inteligencia si no quedaban resueltas las investigaciones por los vínculos con grupos paramilitares y por las “chuzadas”. No obstante, hay que reconocer que el gobierno hizo esfuerzos para responder a interrogantes centrales:  ¿Qué hacer con todos los agentes del DAS? ¿llevar a cabo una depuración (lustración) o trasladarlos a otras instituciones?  ¿Qué hacer con todo el material de archivos de inteligencia que ha recopilado el DAS, tanto de manera legal como ilegal?  ¿Qué controles incorporar en el sistema para que no se repitieran los actos delictivos? 4.1.

El proceso de reforma del DAS.

En el 2009 el gobierno nacional presentó al Congreso de la República un proyecto de ley (189 de 2009 Cámara, 185 de 2009 Senado) que tenía como principales objetivos suprimir el DAS y crear la Agencia Central de Inteligencia (ACI). Este proyecto de ley fue prontamente archivado por falta de debate. El gobierno Uribe dejó a su sucesor el problema de la reforma de la principal agencia de inteligencia del país. En el 2011, el gobierno de Juan Manuel Santos expidió el decreto 4057 con el que se suprimía el DAS y se reasignaban sus funciones30. Según este decreto las funciones del DAS fueron reasignadas de la siguiente manera31:  El control migratorio de nacionales y extranjeros y los registros de identificación de extranjeros pasó a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.  La función de Policía Judicial para investigaciones de carácter criminal se trasladó a la Fiscalía General de la Nación.  La función de llevar los registros delictivos y de identificación nacionales y expedir los certificados judiciales se trasladó a la Policía Nacional.  La función de protección y seguridad de dignatarios fue transferida a la Unidad Nacional de Protección. Justo tres días después de ser expedido el decreto 4057, el gobierno emitió el decreto 4179 de 2011 por medio del cual se creó el Departamento Nacional de Inteligencia (DNI), como la nueva agencia central del sistema de inteligencia colombiano. En el documento de 29

Para más información sobre estos propósitos ver: Mark M. Lowenthal, Intelligence: from secrets to policy. Ob. Cit., pp. 274-276. 30 Este decreto fue expedido con base en la Ley 1444 de 2011 que revestía al Presidente de la República de facultades extraordinarias para crear, escindir, fusionar y suprimir los Departamentos Administrativos. 31 Art. 3. Dec. 4057 de 2011.

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creación expresamente limita las funciones de la DNI a “desarrollar actividades de inteligencia estratégica y contrainteligencia (I y CI) para proteger los derechos y libertades de los ciudadanos y de las personas residentes en Colombia, prevenir y contrarrestar amenazas internas o externas contra la vigencia del régimen democrático, el orden constitucional y legal. la seguridad y la defensa nacional…”32. En este mismo decreto, se le entrega a la nueva agencia la responsabilidad de dirigir todas sus acciones bajo el respeto irrestricto de la ley y de los derechos humanos33. 4.2.

El problema de la planta de personal.

Con la creación de la DNI y el traslado de funciones del antiguo DAS a otras instituciones no se respondió completamente al interrogante planteado sobre la planta de personal: ¿qué hacer con los casi 6.300 funcionarios de esta entidad? Una depuración basada en investigaciones judiciales, respetando la presunción de inocencia y las garantías procesales, o en indicios que soporten sospechas como las pruebas del detector de mentiras. Con el traslado de funciones, el decreto 4057/2011 dejó claro que las personas del DAS que desarrollaban estas funciones pasaron a ser de la planta de las instituciones asignadas34, pero no fue pública la manera en que se seleccionaron aquellos funcionarios que debían ser transferidos y cuáles debían ser retirados de la institución. La experiencia comparada indica que, frente a una reducción de la planta de personal de una agencia de inteligencia, no es conveniente “empezar de cero”. En estos casos se sugiere mantener cuadros de segundo nivel, que permitan la continuidad de las operaciones, a menos que hayan sido declarados responsables de los ilícitos cometidos que son causa de la reforma, pero en este caso concreto no se tuvo noticias, con excepción de las investigaciones y sanciones a la cúpula directiva del antiguo DAS, de procesos judiciales dirigidos a antiguos agentes de esta institución. En situaciones de recambio de personal se debe hacer énfasis en la profesionalización y capacitación de todos sus integrantes. En este sentido, el paso de DAS a DNI debió contar con la puesta en marcha de una escuela nacional de inteligencia (civil o militar) que contara con altos estándares académicos y de selección de sus postulantes. 4.3.

El problema de los archivos de inteligencia.

¿Qué hacer con los archivos de inteligencia del DAS?: ¿Deben ser completamente públicos y permitir que cualquier persona los pueda consultar, como con los archivos de la Stasi, la policía secreta de la antigua República Democrática Alemana? ¿Deben ser creíbles en su totalidad y utilizados para investigaciones históricas sobre el conflicto colombiano o servir de insumo para posibles comisiones de la verdad? Con la supresión del DAS y la creación del DNI, el nuevo marco normativo que regula las actividades de I y CI dejó claro que los archivos relacionados con las funciones trasladadas 32

Art. 2. Dec. 4179 de 2011. Art. 3. Dec. 4179 de 2011. 34 Art. 6. Dec. 4057 de 2011. 33

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del DAS también deberían ser asumidos por las entidades que las recibieran. Sobre los archivos de inteligencia del antiguo DAS, la ley 1621 de 201335 señaló que se creaba una Comisión Asesora para la Depuración de Datos y Archivos de Inteligencia y Contrainteligencia, presidida por el Procurador General de la Nación, con una vigencia de 2 años y con el objetivo de producir un informe con recomendaciones sobre los criterios de permanencia, retiro, y destino de los datos y archivos de inteligencia y contrainteligencia 36. Para complementar, el art. 1 del Dec. 1303 de 2014 señala expresamente que hasta tanto no se haga la depuración de los archivos de inteligencia del extinto DAS, estos permanecerán en custodia del Archivo General de la Nación, con la supervisión y vigilancia de la Procuraduría. Lo cierto es que hasta el momento la Comisión no ha sido plenamente conformada, no ha comenzado su tarea de producción del informe mencionado y no se ha terminado la depuración de estos archivos.. La misma ley 1621 de 2013 dejó claro que cada organismo que realizara labores de I y CI debería contar con un Centro de Protección de Datos de Inteligencia y Contrainteligencia (CPD) con la función principal de controlar el ingreso y la salida de información de las bases de datos, garantizar la reserva constitucional y legal, y garantizar que la información almacenada no sea por razones de “género, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, pertenencia a una organización sindical, social o de derechos humanos, o para promover los intereses de cualquier partido o movimiento político o afectar los derechos y garantías de los partidos políticos de oposición”37. También en este punto, no se tiene conocimiento de cuáles órganos de inteligencia cuentan con estos CPD y si están operando conforme al objetivo planteado en la ley. 4.4.

Sobre los controles de la inteligencia y contrainteligencia.

El nuevo ordenamiento jurídico le dio un alcance superior a la función de I y CI en el país, al supeditar sus acciones al respeto y protección de los derechos humanos38 y estructuró la nueva “comunidad de inteligencia” del país al determinar cuáles son los organismos facultados para realizar actividades de I y CI39. En materia de controles, este ordenamiento conformó controles de tipo interno y externo. Controles internos:  Inspector General: la DNI se creó con la figura del Inspector General, un cargo que no depende jerárquicamente del Director de la DNI y que le reporta directamente al Presidente de la República. El Inspector General tiene la principal función de “asegurar que las actividades de inteligencia y contrainteligencia se desarrollen con 35

Con esta ley se llenó el vació que dejó la declaración de inconstitucionalidad de la ley de inteligencia y contrainteligencia (1289 de 2009) declarada inexequible por la Corte Constitucional al considerar este tribunal que dicha ley debió tramitarse como ley Estatutaria ya que regula derechos fundamentales. 36 Art. 30 Ley 1621 de 2013. 37 Art. 29 Ley 1621 de 2013. 38 Arts. 2 y 4 Ley 1621 de 2013. 39 Art. 3 Ley 1621 de 2013.

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eficiencia y eficacia, y en el marco de lo dispuesto en la Constitución y la ley” 40. De manera específica, el Inspector General tiene la función de velar que todas las actividades de la DNI respeten la ley y los derechos humanos; debe supervisar el uso de gastos reservados; debe rendir un informe anual al Presidente de la República y al Consejo de Seguridad Nacional sobre las actividades de la DNI; y podrá tener comunicación directa con todos los funcionarios de la entidad41. Plan Nacional de Inteligencia: la ley establece que todas las acciones de inteligencia estén contenidas en el Plan Nacional de Inteligencia que elaborará la Junta de Inteligencia Conjunta (JIC) con validez de un año42. Este documento contendría las líneas estratégicas en materia de inteligencia y contrainteligencia que se desarrollarían en el país. Cualquier agencia o dependencia con funciones en la materia debería consultar este Plan antes de abordar cualquier acción de inteligencia y contrainteligencia. Control jerárquico interno y reporte al Presidente: se establece la aprobación de todas las órdenes de I y CI por parte de los superiores jerárquicos, y se establece un reporte anual al Presidente de la República de informes por parte de los jefes de inteligencia de todos los órganos del sistema de inteligencia, sobre las irregularidades presentadas.43

Controles externos:  Comisión legal de Seguimiento de las actividades de I y CI: la ley señala la conformación de esta comisión con la función principal de realizar control y seguimiento político a las actividades y uso de recursos de los órganos del sistema de inteligencia, para verificar que su desarrollo sea acorde a los fines y límites constitucionales44. En principio, los controles establecidos son adecuados para verificar las actividades de I y CI en el país, sin embargo, su aplicación actual deja mucho que desear. Hasta ahora no se conoce ningún informe de la labor de control del Inspector General, y la Comisión Legal de Seguimiento ni siquiera ha sido conformada completamente. Lamentablemente, estamos ante otro pedazo de letra muerta. Conclusiones. La función de inteligencia estratégica es una función de vital importancia para cualquier Estado. Los sucesivos gobiernos ven en el manejo de la inteligencia una herramienta de control que le permite enfrentar amenazas a su estabilidad. Sin embargo, la importancia de esta función debe compadecerse con la necesidad de implementar sistemas de control y vigilancia para sus actividades, de esta manera se evita que cualquier agencia de seguridad al servicio del gobierno, sea DAS o DNI, se convierta en la “guardia pretoriana” del presidente de turno. 40

Art. 8. Dec. 4179 de 2011. Art. 15. Dec. 4179 de 2011. 42 Art. 8 Ley 1621 de 2013. Reglamentado por el Dec. 857 de 2014. 43 Art. 15 Ley 1621 de 2013. Reglamentado por el Dec. 857 de 2014. 44 Arts. 19 y 20 Ley 1621 de 2013. 41

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La reforma del DAS y de todo el sistema de inteligencia es un elemento concreto en el proceso de hacer frente a la situación de violencia sociopolítica del país. Específicamente, el DAS como agencia de seguridad del Estado fue un actor involucrado en casos de represión política y de violaciones a los derechos humanos. Su reforma es una primera oportunidad para apoyar el respeto irrestricto de la ley. Sin embargo, la reforma instaurada no ha respondido, ante todo, a las exigencias de verdad y justicia para todas las actividades delictivas de esta institución. El esclarecimiento de los hechos y la identificación de los responsables siguen siendo urgentes. Los dos elementos esenciales que requiere un sistema de inteligencia democrático y eficiente (mecanismos de control e institucionalidad y regulación jurídica) no se cumplen en este nuevo escenario de la inteligencia en el país. Aunque se cuenta con una nueva arquitectura institucional y un marco jurídico de las actividades de I y CI que contempla mecanismos de control, la realidad otorga que esta institucionalidad está todavía lejos de demostrar que los controles son los apropiados. Lamentablemente, las labores de inteligencia en el país siguen siendo un terreno oscuro que permite la realización de actividades ilegales. Para enfrentar una finalización del proceso de reforma en condiciones democráticas, se sugieren las siguientes recomendaciones: 1. Fortalecer las capacidades de control, regulación y monitoreo del Poder Legislativo: informes regulares de actividades desarrolladas ante el Congreso, que le permitan controlar a lo largo del tiempo la adecuación de los servicios de inteligencia a los objetivos que el país se ha fijado. 2. Desarrollar mecanismos de monitoreo presupuestario de todos los operadores del sistema de inteligencia del país. 3. Reconocer a los servicios de inteligencia como una política pública con responsabilidades y necesarios mecanismos de rendición de cuentas. 4. Aclarar los principios, metas y métodos de los servicios de inteligencia: determinar el marco regulatorio del sector, de tal forma que se conjuguen las necesidades de seguridad con el respeto a los derechos esenciales de los ciudadanos. 5. Promover un ordenamiento claro de las competencias profesionales de los funcionarios del sector. 6. Decretar medidas de reconocimiento gubernamental de la legalidad y legitimidad de la labor de ONGs, periodistas y jueces, como medida de satisfacción frente a las violaciones cometidas por el extinto DAS.

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