Los organismos de inteligencia de los países latinoamericanos: similitudes, diferencias, situación actual, retos y perspectivas.

Los organismos de inteligencia de los países latinoamericanos: Similitudes,

diferencias,

situación actual, retos y perspectivas. Dr. José Manuel Ugarte. Ciudad de México, Octubre de 2010.

Los organismos de inteligencia de los países latinoamericanos: similitudes, diferencias, situación actual, retos y perspectivas.

José Manuel Ugarte. 1.

Los organismos de inteligencia latinoamericanos, y la tendencia a la institucionalización de la actividad de inteligencia en América Latina.

La sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior en Argentina –que estableció el primer control externo por parte del órgano legislativo, de la actividad de inteligencia en Latinoamérica- constituyó el hito inicial de una nueva etapa para la actividad de inteligencia en la región: la era de la institucionalización. Sucesivamente, la mayoría de los países integrantes de aquélla sancionaron leyes públicas relativas a la aludida actividad, estableciendo controles externos. Otros países que aún no lo han hecho, prevén hacerlo en lo inmediato. Parece haberse establecido un nuevo standard para tal actividad, constituido por leyes públicas comprensivas de todos los organismos existentes o de parte de ellos, fijando sus competencias, y previendo controles externos de carácter legislativo, así como un control judicial relativo a actos intrusivos de la privacidad. Para un pasado inmediato –constituido por el conflicto Este-Oeste- representado, particularmente en Centro y Sud América, por organismos establecidos por leyes secretas, o bien por decretos y resoluciones; con predominio en muchos casos de la inteligencia militar, volcados a la seguridad interior, al estudio de la propia sociedad y, en general, a la contrainsurgencia, con fuerte ideologización, con competencias virtualmente ilimitadas y carentes de todo controli- no parece y seguramente no es poca cosa. Por ello, la sanción en 1992 de Ley N° 24.059ii de Seguridad Interior argentina, en la que se estableció el primer órgano específico de control legislativo de la actividad de inteligencia (y seguridad interior), debe a nuestro juicio ser considerada como la primera manifestación de la paulatina, aunque lenta y dificultosa, marcha hacia la institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia. A partir de la sanción de dicha ley -que se limitó a establecer un control dentro del ámbito del órgano legislativo y casi exclusivamente de legitimidad, con respecto a los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia –control que coexistía con una virtual carencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, y con una gran mayoría de la legislación de inteligencia, incluyendo la que establecía las competencias del organismo de inteligencia civil fundamentaliii de carácter secreto- comenzó, bien que de modo no inmediato, un verdadero proceso de institucionalización en Latinoamérica de la actividad de inteligencia, a través de la sanción de leyes, obviamente de carácter público, que en la mayoría de los casos procuraron normar la totalidad de la actividad de inteligencia, y que establecieron controles externos específicos de la actividad de inteligencia, en la mayoría de los casos de carácter legislativo. A diferencia de la precedentemente citada Ley Nº 24.059 argentina, que se limitó en materia de inteligencia a establecer el órgano de control citado, la mayoría de las sucesivas leyes sancionadas en Latinoamérica –incluyendo la posterior Ley Nº

25.520 de Inteligencia Nacional argentina- incluyeron las competencias y relaciones de dependencia de la totalidad o la mayoría de los organismos de inteligencia existentes, además de los controles externos que se establecían respecto de la indicada actividad. Sucesivamente Brasil (Ley Nº 9883, 1999), Perú (Ley Nº 27.479, 2001) Argentina, (Ley Nº 25.520, 2001) Chile (Ley Nº 19.974, 2004) México (Ley de Seguridad Nacional, 2005), nuevamente Perú (Ley Nº 28.664, 2006) –perfeccionando la estructura de inteligencia y el control- Guatemala (Leyes 71-2005 y 18-2008), Colombia (Ley Nº 1288, 2009) limitada en este último caso al establecimiento de controles- y Ecuador (Ley de Seguridad Pública y del Estado, 2009, que creó la Secretaría Nacional de Inteligencia, organismo de inteligencia con facultades de coordinación de la actividad de los organismos de inteligencia militares y policiales, estableciendo controles) sancionaron leyes de inteligencia o que incluyeron la actividad de inteligencia, y que establecieron controles. También han sancionado leyes públicas que comprenden a la actividad de inteligencia, o a aspectos de ella, aunque sin establecer controles externos específicos de dicha actividad, El Salvador –Decreto Legislativo N° 554 (2001), relativo al Organismo de Inteligencia del Estado, sin crear controles externos, no incluyendo a los restantes organismos de inteligencia del país; Costa Rica, Decreto Legislativo N° 7410 (1994, con modificaciones posteriores) Ley General de la Policía, que contiene las disposiciones relativas a la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional, antes Dirección de Seguridad del Estado, en forma sumaria y sin prever controles específicos; Nicaragua, el Código de Organización, Jurisdicción y Previsión Social Militar, Ley Nº 181/94, que estableció la dependencia y funciones de la Dirección de Información para la Defensa y de la Dirección de Contra Inteligencia Militar, Uruguay, la Ley Nº 15.848 (1986) que determinó la transformación del Servicio de Inteligencia de las Fuerzas Armadas en la Dirección General de Información para la Defensa, estableciendo su dependencia respecto del Ministerio de Defensa Nacional, modificando además la misión del aludido organismo; el Decreto Nº 405/99, de rango legislativo, en virtud de las facultades conferidas por la Ley Nº 16.736, que cambió la denominación del aludido organismo por la de Dirección Nacional de Inteligencia de Estado (DINACIE), introduciendo modificaciones en su estructura organizativa y competencias; la Ley Nº 15.749, modificatoria de la Ley Orgánica Policial, ya había incluido a la Dirección Nacional de Información e inteligencia, servicio policial especializado dependiente directamente del Ministro del Interior, y la creación, a través de la Ley Nº 17.930 de Presupuesto para los años 2005/2009 (2005), del cargo de Coordinador de los Servicios de Inteligencia del Estado, dependiente directamente del Presidente de la República, y Panamá, el Decreto Ley Nº 9 del 20 de agosto de 2008, que reorganizó el Consejo de Seguridad Pública y Defensa Nacional y creó –en realidad, recreó con nuevas características- el Servicio Nacional de Inteligencia y Seguridad. Venezuela protagonizó dos frustradas tentativas de sanción de legislación en la materia (Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, 2000, y Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, 2008), que en un caso encontró oposición en el seno del propio gobierno, mientras que en el segundo sus características, consideradas lesivas de los derechos individuales, determinaron críticas y reacciones que determinaron la prudente decisión gubernamental relativa a su derogación. No es un proceso que de señales de hallarse concluido. Por el contrario, preciso es señalar la presentación en la República de Bolivia de un conjunto de proyectos de ley referidos a defensa y seguridad, entre los que cabe destacar el relativo al Sistema de

Inteligencia del Estado Plurinacional, que prevé la creación de la Dirección de Inteligencia del Estado Plurinacional, como …Órgano Rector e Integrador de los Sistemas, especializado en la producción de Inteligencia Estratégica; requerida para la Seguridad, Defensa y Desarrollo Integral…(artículo 6º) con competencias para … proporcionar información y producir Inteligencia Estratégica, que facilite la toma de decisiones y la adopción de políticas y estrategias relativas a la Seguridad, Defensa y Desarrollo del Estado…previendo la fiscalización de las actividades de inteligencia a través de una comisión especial de la Asamblea Legislativa Plurinacional, contemplándose asimismo restricciones a la actividad de inteligencia tendientes a la protección de los derechos individuales, similares a las previstas en la Ley Nº 25.520 argentina; el envío por parte de la Presidencia de la República de Colombia, en agosto de 2009, del proyecto de ley N° 189/2009, destinado a suprimir el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), y a crear el departamento administrativo denominado Agencia Colombiana de Inteligencia (ACI), nuevo organismo de inteligencia con facultades algo más limitadas que su antecesor –bien que el nuevo proyecto no obtuvo sanción legislativa, habiendo sido archivado el 20 de junio de 2010, evidenciándose de todos modos la voluntad gubernamental de limitar en cierto modo las amplias facultades del DAS-; la presentación en el Congreso de la República Oriental del Uruguay, de un proyecto de ley por parte del diputado José Amy, presidente de la Comisión de Defensa Nacional, previendo el control de la actividad de inteligencia por parte de una comisión bicameral del órgano legislativo, y el correlativo anuncio gubernamental en el sentido de enviar al Congreso un proyecto en idéntico sentido iv; y los anuncios efectuados en Paraguay, respecto al propósito del Presidente de la República, Fernando Lugo, en el sentido de promover la sanción de una ley destinada a la creación de una Secretaría de Inteligencia Nacional, tendiendo a enfrentar los desafíos representados por las organizaciones delictivas y especialmente por el Ejército del Pueblo Paraguayo (EPP), organización insurgente que pese a su limitada actividad, representa una preocupación para el gobiernov. Es evidente, pues, que no sólo se han producido cambios significativos en Latinoamérica, sino que tales cambios continúan. Hay una tendencia indiscutible hacia la institucionalización de la actividad de inteligencia, en el sentido a que hemos hecho referencia precedentemente. Ahora bien, ¿cuál es el sentido de los cambios? ¿Qué estructuras están sucediendo a las que funcionaran durante el conflicto Este-Oeste como instrumentos fundamentales de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas y de contrainsurgencia? Para arribar a una conclusión sobre estos aspectos, preciso es analizar brevemente las características de la actividad de inteligencia latinoamericana durante la Guerra Fría. 2. El pasado inmediato de la actividad de inteligencia en América Latina, como auxiliar para la comprensión del presente y para el diseño del futuro. Cabe recordar así que hasta 1983 –fundamentalmente, durante el conflicto EsteOeste- en América Latina coexistían fundamentalmente cuatro modelos de inteligencia. El primero de ellos, propio de varios de los países sudamericanos de mayor tamaño y desarrollo relativo, presentaban la coexistencia de un organismo de inteligencia civil con facultades de coordinación de la actividad de inteligencia, bajo control militar, y de organismos de inteligencia militar volcados, en realidad, hacia la seguridad interior y la actividad contrainsurgente.

En algunos casos, los aludidos organismos de inteligencia fueron establecidos en el marco del conflicto Este-Oeste, con asistencia técnica de la Agencia Central de Inteligencia estadounidense, como el Servico Nacional de Informacoes (SNI) brasileño, la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) chilena sustituida luego –dentro del mismo esquema y características- por la Central Nacional de Informaciones (CNI), o el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) de Perú. Su empleo estuvo orientado fundamentalmente, durante el precitado conflicto, a la lucha contra el comunismo y en general a la represión de la oposición interna.vi Un caso algo diverso es el representado por la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE) argentina, concebida originariamente en el marco de un proceso político autónomo y con anterioridad al conflicto Este-Oeste, con amplias competencias y facultades, bajo directa dependencia del Presidente de la Nación y cuyas funciones en la práctica incluían el apoyo de la política gubernamental. No obstante, en el marco del conflicto Este-Oeste fue puesto bajo conducción militar, asignándose las funciones de coordinación de la actividad de inteligencia y producción de inteligencia estratégica nacional a un órgano de coordinación y análisis creado en el marco y bajo los conceptos propios del conflicto Este-Oeste, la Central Nacional de Inteligencia, vii presidida por el Secretario de Informaciones del Estado (luego Secretario de Inteligencia de Estado, actualmente Secretario de Inteligencia).viii En definitiva, durante la Guerra Fría, Argentina pasó a uniformarse en este modeloix variando en tal contexto fundamentalmente las características de la SIDE, que en los hechos perdió –a diferencia de los otros casos señalados- a manos de los organismos de inteligencia militares, fundamentalmente del Ejército y de la Armada, su predominio y antiguo rol coordinador. En suma, Argentina, durante la Guerra revistó en el modelo descripto, hasta la restauración democrática de diciembre de 1983, en cuyo contexto la SIDE fue puesta bajo conducción civil, recuperando paulatinamente su predominio y, formalmente a partir de la sanción de la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional, su rol coordinador, ya con la denominación de Secretaría de Inteligencia. En definitiva, ya fuera que hubieran sido creados durante gobiernos militares, con apoyo externo y con asistencia de la CIA estadounidense, como fue el caso del SNI, la DINA-CNI y el SIN, o bien que, habiendo sido creados con anterioridad y en gobiernos civiles, en el marco de un proceso político autónomo, como lo fue la SIDE argentina, pasaran a ser controlados por las fuerzas armadas en el marco del Conflicto Este-Oeste, el modelo descripto aunaba en los respectivos sistemas de inteligencia nacionales la presencia del ya referido organismo de inteligencia civil con amplias facultades y rol coordinador –aunque en Argentina el rol de la SIDE durante los gobiernos militares fue en general de menor importancia que el de los organismos de inteligencia militares, fundamentalmente del Ejército y de la Armada, empleados éstos en el rol contrainsurgente- con organismos de inteligencia militares o de las fuerzas armadas, que en base a conceptos de seguridad y de defensa de amplitud virtualmente ilimitadax vigentes durante el citado conflicto, incursionaban fundamentalmente en la seguridad interna y en la actividad contrainsurgente, de la que constituían piezas fundamentales. Existían además órganos de inteligencia en las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, en general bajo una doctrina de similares características, orientada hacia la lucha contra el Movimiento Comunista Internacional en todos los sectores de la propia sociedad.

Puede señalarse un segundo modelo vigente en países que mantuvieron la vigencia de su sistema democrático durante el Conflicto Este-Oeste –bien que sin poder sustraerse a la influencia de las ideas sobre seguridad nacional propias de la épocacomo Venezuela, Colombia y México, en los que coexistieron organismos de inteligencia de naturaleza civil, amplias facultades en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, facultades policiales y un significativo grado de politización –tales como, en Colombia, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), organismo de inteligencia constituido también con asesoramiento estadounidense, dependiente directamente del máximo nivel político, con muy amplias facultades en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, a las que aunaba también amplias facultades en materia policial y administrativa; en Venezuela, la DISIP (Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención) o en México, bajo dependencia de la Secretaría de Gobernación xi, la Dirección Federal de Seguridad –con funciones y facultades operativas- y la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, antecesores del actual CISEN- con organismos de inteligencia militares también volcados significativamente, bien que en diverso grado, a la seguridad interna, tales como los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas en Colombia, la Dirección de Inteligencia Militar (DIM) venezolana, o los organismos de inteligencia del Ejército y la Marina de México. Características diferenciales del indicado modelo, durante la época a que nos referimos, era la presencia de facultades policiales u operativas en los organismos de inteligencia civiles, y la ausencia de una coordinación efectiva de la actividad. Es posible señalar un tercer modelo vigente a la época señalada en países en general de menor tamaño, representado exclusivamente por organismos de inteligencia militares con la competencia ampliada ya descripta, tales como la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional (DIEMDN)guatemalteco complementado con otro órgano de inteligencia militar derivado de aquél, el Servicio de Inteligencia del Estado Mayor Presidencial, conocido como El Archivo, o la Oficina de Seguridad Nacional dependiente de la Guardia Nacional de la Nicaragua Somocista, o bien organismos de inteligencia policiales bajo control militar, como la Dirección Nacional de Investigaciones hondureña complementados con un organismo de inteligencia militar volcado a la contrainsurgencia, el denominado Batallón de Inteligencia 3.16, o el Departamento Nacional de Investigaciones (DENI) de Panamá, o la Dirección Nacional de Inteligencia de Ecuador (complementada en este último caso con otros organismos de inteligencia militares). Finalmente Costa Rica, con su Agencia de Seguridad Nacional dependiente del Ministerio de Seguridad Pública, constituyó probablemente el único caso en la región de actividad de inteligencia –muy limitada- carente en grado significativo de militarización o politización, durante el conflicto Este-Oeste. Podría, consiguientemente, constituir un cuarto modelo. Pero en todo caso, estos modelos tenían algo en común (en menor grado en el caso costarricense): competencias muy amplias, orientadas fundamentalmente al ámbito interno, la posesión de una doctrina de inteligencia propia de la Guerra Fría que traspolando la doctrina de inteligencia estratégica de Sherman Kent –orientada a naciones extranjeras- analizaba la condición de los factores en la propia sociedad, buscando allí al enemigo ideológico, y especialmente la carencia absoluta de controles específicos internos o externos.

Esa orientación hacia la propia sociedad, sin límites de ninguna naturaleza, y en algunos casos, hacia la política coyuntural, en promoción de los intereses del gobierno/partido en el poder, constituyó –con algunas excepciones- la característica más saliente de la actividad de inteligencia latinoamericana durante la guerra fría, que influiría en las características de tal actividad durante épocas posteriores. 3. Las estructuras actuales de inteligencia de los países latinoamericanos y sus características. Retomando los interrogantes formulados al fin del primer capítulo respecto a las características de los cambios que han tenido lugar en Latinoamérica como consecuencia de la institucionalización de la actividad de inteligencia a través de la sanción de leyes de carácter público, en muchos casos leyes orgánicas comprensivas de toda la actividad, y el establecimiento de controles externos, la respuesta es que nos encontramos ante una transición. En efecto; los países latinoamericanos no poseen sistemas de inteligencia de características semejantes a las de aquellos países que han sabido conciliar las características propias de la actividad de inteligencia que constituyen riesgos para el sistema democrático –particularmente el secreto que rodea identidades, fuentes y métodos, el carácter frecuentemente subrepticio de esta actividad, la existencia de un régimen especial de rendición de los fondos empleados en ella, destinado a proteger el secreto, y la posesión de sofisticado instrumental capaz de penetrar la privacidad de los habitantes, entre otros-´con la subsistencia y fortalecimiento del sistema republicano y democrático. Tal conciliación se logra a través del control realizado por parte de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial, que supone además sistemas de inteligencia susceptibles de ser controlados, y la existencia, en materia de controles, de voluntad política y medios materiales adecuados. Hemos sostenido en una obra publicada hace ya más de diez años xii que la legislación y estructuras de inteligencia de aquellos países que han logrado resolver exitosamente la contradicción antes expresada, se caracterizaban por: a) establecer los aspectos fundamentales relativos a sus organismos de inteligencia a través de normas de rango legal y de carácter público; b) distinguir –con contadas excepciones- entre conflictos internos y externos, a los fines de la atribución de competencias en materia de inteligencia, evitándose el otorgamiento de competencias en ambos aspectos, a un único organismo; c) realizar en ellos una estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior –limitándose la actividad de inteligencia a las amenazas graves contra la seguridad del Estado o del sistema democrático, así como a la actividad de espionaje, sabotaje u operaciones encubiertas de otros países-; d) establecer -como principio casi general- la dependencia respecto de los Ministros del Interior o de Justicia, de los organismos con competencias en materia de inteligencia interior y contrainteligencia; e) Contar con una coordinación de la actividad de inteligencia al más alto nivel gubernamental, protagonizada, en general, por órganos de coordinación, y no por organismos, no confiándose en ningún caso tal tarea a un organismo dotado de medios propios de obtención de información y de realización de operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis, o bien a un órgano de coordinación o a una persona determinada.

Esta constatación, realizada a través del análisis de las normas legales, estructuras de inteligencia, y de la actividad de inteligencia en general, en la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, Canadá, el Reino de España, Estados Unidos de América, la República Francesa, la República Italiana, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, puede ser extendida a múltiples países, tales como Australia xiii el Reino de Holandaxiv la República de Portugalxv y la República de Unión Sudafricanaxvientre muchos otros. Transcurridos los diez años indicados, continuamos ratificando esta posición. En materia de las características de los organismos de inteligencia latinoamericanos, habremos de señalar en primer lugar la tendencia casi unánime de la actividad de inteligencia latinoamericana hacia la acumulación de facultades en un mismo organismo de inteligencia civil, en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, sin efectuar diferenciación alguna en materia de inteligencia entre el interior y el exterior del país, o entre ciudadanos y residentes permanentes , y extranjeros. En ningún caso se efectúa en Latinoamérica esta distinción, presente en la casi totalidad de los países que hemos señalado como dotados de significativo desarrollo institucional en la materia que nos ocupa. Desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia en la actividad de inteligencia, ello priva a los países de la región de contar con una actividad de inteligencia exterior eficaz, capaz de otear en el exterior del país tanto las amenazas que pesen sobre él, como las oportunidades que se le presenten. Ello, por la muy simple razón de que aunque en general los organismos de inteligencia de la región comprenden ambos aspectos, los dictados de la coyuntura suelen demandar el empleo casi total de las capacidades de que se dispone en la inteligencia interior. La aludida tendencia, derivada en definitiva de las características que tuvieron los primeros organismos de inteligencia civil latinoamericanos que se constituyeron durante el conflicto Este-Oeste -o aún anteriores, como la SIDE argentina- se complementa también con la adopción por parte de diversos organismos de inteligencia de la región del esquema de la agencia central, que preconizado por Sherman Kent, doctrinario fundamental de la inteligencia estratégica estadounidensexviidio lugar a la creación, en la Ley de Seguridad Nacional de 1947, de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) paradigmático organismo de inteligencia que inspiró en diversa pero importante medida a sus pares latinoamericanos. xviii Recordemos aquí que la agencia central propuesta por Sherman Kent tenía como propósito fundamental asegurar la independencia respecto de la política del análisis de inteligencia, no dependiendo por tal razón dicha agencia central de ministerio o departamento alguno –para evitar ser influida directamente por la política ministerialteniendo por finalidad, por una parte, coordinar la actividad de inteligencia a través de su jefe, el Director de Inteligencia Central, que reunía la doble calidad de jefe de la agencia central y de jefe de la comunidad de inteligencia, y, como agencia central, recibir, integrar, correlacionar, interpretar y, en definitiva, analizar, la inteligencia departamental o ministerial suministrada por los organismos de inteligencia dependientes de los ministerios o departamentos de Estado, para producir inteligencia estratégica. Se suponía por ello que siendo la elaboración de la inteligencia estratégica el cometido fundamental de la agencia central, no debía tener una actividad de

obtención de información muy significativa, limitándose a suplementar la realizada por la inteligencia departamental, a la que no debía suplantar. Otro aspecto fundamental de la agencia central preconizada por Kent y que también se reflejó en la aludida Ley de Seguridad Nacional, fue la de negarse expresamente a la Agencia Central de Inteligencia funciones de policía o de seguridad interna, evitándose cualquier conexión entre la inteligencia y el poder policial y evitándose de ese modo el fantasma de una GESTAPO o MVD. Por ello, fue establecido expresamente que el Director de la Agencia Central de Inteligencia …no tendrá facultades policiales, compulsivas o de aplicación coactiva de la ley, o funciones de seguridad interna…xix Hemos efectuado en otra oportunidadxx la crítica a la concepción de la agencia central -hoy ya en retirada en su país de origen, a partir de la sanción de la Ley de Reforma de Inteligencia y Prevención del Terrorismo de 2004 y la creación del cargo de Director de Inteligencia Nacional, perdiendo el director de la CIA su pasado carácter de director de la comunidad de inteligencia estadounidense, habiendo quedado demostrado además con la desafortunada experiencia de las inexactas apreciaciones relativas a la tenencia por parte de Irak de armas de destrucción masiva, que fundaron la invasión de ese país, que la agencia central era insuficiente para proteger a sus analistas de las presiones políticas –sirviendo, en cambio, para aislar a productores y consumidores de inteligencia-. La concepción de la agencia central supone la coordinación por parte de aquélla del sistema de inteligencia –ya sea indirectamente a través del titular de la agencia central, como fue el caso de Estados Unidos antes de la aludida reforma del 2004, o directamente a través de la propia agencia central, como es el caso de Argentina, a partir de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional; y la elaboración de la inteligencia estratégica por parte de la propia agencia central. A ello se añade que la agencia central, en su modelo original, no dependía de ningún ministerio –aunque ello ya no sucede en la mayor parte de los países latinoamericanos, excepción hecha de Argentina y de Guatemala. Este modelo supone un significativo grado de autonomía de la actividad de inteligencia, así como de aislamiento entre productores y consumidores de inteligencia, en Latinoamérica, sin el paliativo de institutos como el Consejo Nacional de Inteligencia estadounidense, que aportan pensamiento académico y profesional ajeno al ámbito de la inteligencia –así como de distinguidos analistas pertenecientes a dicho ámbito- a la elaboración de la inteligencia estratégica. También hemos puesto en la indicada ocasión de manifiesto la existencia de otros modelos en Europa, tales como, en el Reino Unido, el Comité Conjunto de Inteligencia (JIC), el Comité Permanente de Secretarios sobre los Servicios de Inteligencia (PSI) y el Coordinador de Inteligencia y Seguridad, en los cuales las funciones de coordinación y producción de inteligencia estratégica nacional quedan a cargo de altos funcionarios gubernamentales y, en el caso del JIC, de tales altos funcionarios trabajando conjuntamente con funcionarios y analistas de inteligencia, asegurándose de tal modo una adecuada relación entre consumidores y productores de inteligencia y, como consecuencia, la utilidad y pertinencia de la inteligencia producida y hasta el aprovechamiento para la elaboración de inteligencia estratégica, junto con la capacidad de los mejores analistas de inteligencia, de la experiencia y visión de funcionarios gubernamentales.

Pero retornando a las estructuras de inteligencia latinoamericanas, resulta ineludible señalar que las agencias centrales constituidas en la región, muy por el contrario de su modelo estadounidense, no sólo tienen funciones de seguridad interna, sino que se dedican fundamentalmente a ella. Más aún; persistiendo en la región, como herencia del conflicto Este-Oeste, conceptos de seguridad y defensa de significativa amplitud –que se caracterizan por aunar, a la seguridad concebida de un modo tal, que virtualmente la identifica con la política nacional, el desarrollo, con lo que nada queda, ni fuera ni dentro del propio país, sustraído al alcance de la actividad de inteligencia, aún dentro del propio territorio y respecto de los propios ciudadanos- las agencias centrales latinoamericanas constituyen frecuentemente organismos de significativo poder interno y de muy difícil control. Constituyen ejemplos de agencias centrales latinoamericanas, la Secretaría de Inteligencia argentina, con muy amplias facultades de dirección respecto del Sistema de Inteligencia Nacional y de producción de inteligencia Estratégica –bien que en este caso no concurren conceptos de seguridad y defensa tan amplios, existiendo por otra parte límites- la Dirección Nacional de Inteligencia (DINI) creada por la Ley Nº 28.664 –bien que en este supuesto no concurre tampoco la amplitud de conceptos de seguridad y defensa señalada, que sí caracterizaban a su predecesora Ley Nº 27.479- la Secretaría Nacional de Inteligencia creada por la Ley de Seguridad Pública y del Estado ecuatoriana, la Agencia Nacional de Inteligencia establecida por la Ley Nª 19.974 –bien que, muy adecuadamente, ésta depende de un ministerio y, por otra parte, sus facultades de coordinación son reducidas- el CISEN mexicano, a partir del Reglamento para Coordinación de Acciones Ejecutivas en materia de Seguridad Nacional xxi –pese a depender de la Secretaría de la Gobernación, aspecto ajeno al modelo clásico de la agencia central- la Dirección de Inteligencia del Estado contemplada en el Anteproyecto del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia, y la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de Guatemala, creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, Decreto Legislativo Nº 182008 de Guatemala. Otra característica de las estructuras de inteligencia latinoamericanas – afortunadamente, en vías de superación, por hallarse ausente en la mayoría de la legislación y estructuras más recientemente creadas, es la relativa al establecimiento de la dependencia directa respecto del máximo nivel del Estado, de organismos de inteligencia civiles caracterizados por la concentración de funciones y amplitud de competencias antes descriptos. Es el caso de la Secretaría de Inteligencia, en la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional argentina; del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), Leyes Nº 489/1998 y 1228/2009; del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE) de El Salvador, Decreto Legislativo Nº 554/2001; y de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado (SIE) de Guatemala, creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, Decreto Legislativo Nº 18-2008 de Guatemala, y de la Dirección de Inteligencia del Estado contemplada en el Anteproyecto del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia.

Otra característica de los organismos de inteligencia de Latinoamérica es la amplitud e indeterminación de sus competencias, particularmente en el ámbito interno de sus países. Cabe señalar a ese respecto el caso de Brasil –Ley N° 9.883- en el que la definición de inteligencia (artículo 1°, apartado 2) es …la actividad que tiene por objeto la obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos o situaciones de inmediata o potencial influencia sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental y sobre la salvaguardia y la seguridad de la sociedad y del Estado…A su vez, el artículo 2 apartado 2 de la referida ley estableció que el Sistema Brasileño de Inteligencia …es responsable por el proceso de obtención, análisis y diseminación de la información necesaria al proceso decisorio del Poder Ejecutivo, así como por la salvaguardia de la información contra el acceso de personas o de órganos no autorizados…Asimismo, el artículo 4° apartado 1 incluye entre las facultades de la Agencia Brasileña de Inteligencia ABIN –agencia central- las de planear y ejecutar acciones, inclusive sigilosas, relativas a la obtención y análisis de datos para la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la República… Como puede advertirse, en Brasil la actividad de inteligencia, incluyendo aquellas acciones que suponen la obtención de información por medios encubiertos o de fuentes no públicas, es concebida como un aspecto ordinario de la acción gubernamental corriente, con el único límite del need to know del Presidente de la República. No existe límite alguno al accionar de la inteligencia. En otros supuestos –como sucede con la Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador y el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia- la actividad de inteligencia se refiere a la seguridad integral, concepto que comprende no sólo la protección del Estado y aún de las personas contra todo tipo de amenazas o riesgos, sino también la protección del bienestar o buen vivir de las personas. Tales conceptos, loables por sus intenciones, representan, cuando se utilizan como base de la competencia de organismos de seguridad e inteligencia, el otorgamiento a los organismos de inteligencia de competencias virtualmente ilimitadas dentro de su territorio y respecto de sus habitantes o ciudadanos. Conceptos de inteligencia similares poseen otros países de la región. Comparemos con otros supuestos, pertenecientes a otras regiones. En Canadá, la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, 1984, estableció que la función principal del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad (CSIS) es la de obtener… por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como constitutivas de amenazas a la seguridad del Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá… Conforme a lo establecido en el artículo 2 Interpretación de la ley, constituyen amenazas a la seguridad del Canadá: …espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses del Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que son perjudiciales a los intereses del Canadá y que son

clandestinos o engañosos o involucran una amenaza para cualquier persona; actividades dentro o relativas a al Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y actividades dirigidas hacia el debilitamiento por actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá. Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo conjuntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d)…. Como puede advertirse, no cualquier hecho o circunstancia de interés gubernamental queda comprendido dentro de la competencia del CSIS. Sólo reales amenazas contra la seguridad del Estado o del sistema democrático.xxii En definitiva, como principio general, puede afirmarse que en los países caracterizados por sus avances institucionales en esta materia, las competencias de sus organismos de inteligencia interior está constituida por … la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos…. (Security Service Act 1989 del Reino Unido); o bien …informaciones que contribuyan para la salvaguardia de la seguridad interna y la prevención del sabotaje, del terrorismo, del espionaje y de la práctica de actos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el Estado de derecho constitucionalmente establecido…(Ley orgánica 4/2004 de Portugal). No cabe duda que la precisión en la definición de las competencias de los organismos de inteligencia en el ámbito interno del Estado guarda también relación con la circunstancia de distinguirse entre los ámbitos internos y externos del Estado y asignarse las respectivas competencias a organismos de inteligencia diferentes. Así, mientras que en lo relativo a la inteligencia interior, esta actividad debe dirigirse hacia las amenazas –limitándose a fin de reducir a un mínimo la interferencia en los derechos individuales y las excepciones a la publicidad de los actos de gobierno que representaen materia de inteligencia exterior, es posible escudriñar no sólo las amenazas, sino también las oportunidades, con mayor amplitud. Resulta indudable que una definición estricta en materia de inteligencia interior y contrainteligencia en el interior del propio Estado implica tomar conciencia de los riesgos inherentes a la actividad de inteligencia, para el sistema republicano y democrático. Una actividad con secretos, que frecuentemente realiza acciones de carácter subrepticio, que utiliza sofisticado instrumental con capacidad para penetrar la intimidad de las personas, que emplea fondos que poseen un sistema especial de rendición concebido para proteger el secreto, no es una actividad estatal ordinaria. Por esa razón, y en virtud de su carácter imprescindible para el Estado moderno, debe ser reservada en el interior del propio Estado para aquellas actividades que constituyan reales amenazas para el Estado y el sistema democrático. Otra ventaja importante desde el punto de vista de la eficiencia y eficacia de la actividad de inteligencia consiste en concentrar los siempre escasos recursos materiales y humanos dedicados a la actividad de inteligencia en las amenazas prioritarias a la seguridad del Estado y del sistema democrático. La dispersión de tales recursos en la

actividad política coyuntural, en la elaboración de encuestas de opinión, en la realización de estudios sobre aspectos políticos, económicos y sociales que ya son realizados por otras áreas estatales, constituyendo una verdadera asesoría paralela a la realizada en el área respectiva, no contribuye a nuestro criterio a la mejor utilización al servicio del Estado de un área que por sus mismas características, debiera estar reservada en el ámbito interno del Estado, a las ya aludidas amenazas, y en el ámbito externo, tanto a las amenazas más serias contra el Estado, como a las oportunidades que puedan presentarse, particularmente a sus políticas exterior y económica. Resulta explicable que desde el punto de vista de los profesionales de la actividad de inteligencia, sea deseable la mayor amplitud posible en materia de competencias, por suponer ello, al menos en un primer examen, la posibilidad de dar satisfacción a la planificación y a los requerimientos de inteligencia sin tropezar con limitaciones o cortapisas. Cabe no obstante contrapesar tal circunstancia, desde el punto de vista de la sociedad, con los riesgos institucionales y para la vigencia de los derechos individuales que supone una actividad de inteligencia ilimitada en el propio país, y desde el punto de vista profesional de la inteligencia, con la dispersión de esfuerzos y de recursos que ello supone, con la correlativa pérdida de eficacia a la hora de enfrentar las reales amenazas para la seguridad del Estado y del sistema democrático. Frente a las circunstancias antes señaladas –amplitud en las competencias de los organismos participantes, inexistencia de distinciones entre la actividad de inteligencia realizada en el interior y exterior del propio país- la legislación de determinados países latinoamericanos establece límites o exclusiones a la actividad de inteligencia. Es el caso de la legislación argentina, que siguiendo el contenido de diversos proyectos de ley cuya redacción estuvo a cargo de quien suscribe xxiiiestableció, en su artículo 4°, que …Ningún organismo de inteligencia podrá: 1. Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley.2. Obtener información, producir inteligencia o almacenar datos sobre personas, por el solo hecho de su raza, fe religiosa, acciones privadas, u opinión política, o de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales, sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales, culturales o laborales, así como por la actividad lícita que desarrollen en cualquier esfera de acción.3. Influir de cualquier modo en la situación institucional, política, militar, policial, social y económica del país, en su política exterior, en la vida interna de los partidos políticos legalmente constituidos, en la opinión pública, en personas, en medios de difusión o en asociaciones o agrupaciones legales de cualquier tipo.4. Revelar o divulgar cualquier tipo de información adquirida en ejercicio de sus funciones relativa a cualquier habitante o a personas jurídicas, ya sean públicas o privadas, salvo que mediare orden o dispensa judicial…. Si bien la exclusión relativa a funciones policiales tiene excepciones que hacen perder buena parte de su eficacia a la estipulación, cabe señalar que se trata de disposiciones que reconocen origen, entre otras fuentes, en la Ley N° 121/81 Nuevo ordenamiento de la seguridad pública de la República Italiana, o las disposiciones del Código de los Estados Unidos relativas a operaciones encubiertas, excluyendo de tal actividad al propio país. Se trata de disposiciones útiles para la protección de los

derechos de los habitantes del país, bien que materializar su cumplimiento requiere ineludiblemente de adecuados mecanismos de control. Una disposición similar a la contenida en el inciso 2, se encuentra en el artículo 22 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador; así como una disposición análoga a la totalidad del artículo 4° de la ley argentina, puede leerse en el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de la República de Bolivia (artículo 21), Una disposición de cierta similitud se encuentra en el artículo 4° de la Ley N° 1288 de 2009, de la República de Colombia. Si bien a nuestro criterio estas disposiciones no sustituyen la necesidad de definir con precisión las competencias en el marco interno –la actividad de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios ciudadanos o habitantes- ni tampoco la ya apuntada conveniencia de distinguir entre inteligencia interior y contrainteligencia en el propio país, por una parte, e inteligencia exterior, por la otra, asignándolas a organismos de inteligencia distintos, resulta innegable su utilidad como garantía de la vigencia de los derechos individuales en relación a la apuntada actividad, bien que asegurar su efectiva vigencia requiere una adecuada actividad de control. Otra significativa tendencia en las estructuras de inteligencia latinoamericanas es la relativa a poseer organismos de inteligencia militar con competencias relativas a la seguridad pública, o bien que se dedican de hecho a la seguridad interior e incluso a la inteligencia política. Constituye por lo general una consecuencia de la dedicación de las fuerzas armadas a la seguridad interna o a la contrainsurgencia, en el marco de la vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, o bien simplemente de tradiciones de empleo plurifuncional de las fuerzas armadas derivadas de circunstancias históricas. A la mencionada circunstancia se ha puesto fin en Argentina, a través de la cuidadosa delimitación de las competencias en materia de inteligencia de sus organismos de inteligencia militares, limitada en la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en el nivel estratégico militar (Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar) al …conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar…(artículos 2 apartado 4 y 10) y para los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, a la …producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica…debiendo señalarse que conforme a la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional (artículo 2°) el ámbito de la defensa está limitado al rechazo de las agresiones armadas externas. xxiv También Guatemala, en la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad, estableció (artículo 29) que …La Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional, tendrá a su cargo la obtención y producción de información referente a amenazas militares externas…Con precisión algo menor, estableció el artículo 9° de la Ley N° 28.664 de Perú que …La Segunda División de Estado Mayor del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, dirige, coordina y centraliza los

órganos de ejecución en la producción de inteligencia especializada para la defensa nacional en el campo o dominio militar…También resulta relativamente precisa – aunque en menor grado que las anteriores- la delimitación de la función de inteligencia militar que se realiza en el artículo 20 de la Ley N° 19.974 de Chile, que corresponde a un país en el que las Fuerzas Armadas han estado tradicionalmente orientadas a la defensa: …Comprende la inteligencia y la contrainteligencia necesaria para detectar, neutralizar y contrarrestar, dentro y fuera del país, las actividades que puedan afectar la defensa nacional. Excepcionalmente, dentro de las funciones de policía que le corresponden a la autoridad marítima y a la aeronáutica, la inteligencia naval y la aérea podrán realizar el procesamiento de información de carácter policial que recaben… Han constituido las precedentemente referidas, las tentativas de acotar legislativamente las competencias de los organismos de inteligencia militares a la defensa en sentido estricto.xxv En otros casos, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas incursionan en la seguridad interior e incluso en inteligencia política, confluyendo o superponiendo su accionar con el de los organismos de inteligencia civiles, focalizados fundamentalmente, al igual que los órganos de inteligencia policiales, en dichos ámbitos. Otra característica significativa de las estructuras de inteligencia latinoamericanas en la actualidad, contenida en la totalidad de las leyes sancionadas en Latinoamérica hasta el momento (no presente como única excepción en la Ley N° 9883 brasileña, pero posteriormente incorporada al Sistema Brasileño de Inteligencia – SISBIN- por el Decreto Nº 3448/2000, modificado por su similar N° 3695/2000, que creó dentro del ámbito del Sistema Brasileño de Inteligencia, el Subsistema Brasileño de Seguridad Pública) es la relativa a incorporar a los órganos de inteligencia de las policías, así como a los organismos de inteligencia criminal o inteligencia sobre el delito, cuando se cuenta con ellos, como miembros plenos de los sistemas de inteligencia, sujetos, como consecuencia, a las mismas leyes que los organismos de inteligencia. Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia como capaces de resolver adecuadamente la contradicción antes señalada, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial. xxvi La mencionada característica –incorporación de los órganos de inteligencia policiales y de los organismos de inteligencia criminal como miembros plenos del respectivo Sistema de Inteligencia- es compartida por la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional argentina (bien que ésta incluye exclusivamente a la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal que ejerce la dirección funcional de los órganos de inteligencia policiales), Ley N° 28.664 de Perú, Ley N° 19.974 de Chile, Ley N° 1.288 de Colombia –con el significativo agregado de contar dicho país con un organismo de inteligencia civil, el Departamento Administrativo de Seguridad, que aúna a su dependencia directa del máximo nivel del Estado, y a la posesión de muy amplias competencias en materia de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia, el ejercicio de muy amplias y significativas facultades de carácter policial, que también posee en Venezuela la antigua Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) hoy en proceso de reestructuración y redenominada Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (SEBIN)-xxvii ; Ley de Seguridad Nacional y Reglamento para la Coordinación de

Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional de Estados Unidos Mexicanos, aunque en este caso la participación de la inteligencia policial tiene lugar a través de la instancia de la que dependen, en el caso la Secretaría de Seguridad Pública, y las policías locales, a través de los convenios celebrados con los Estados y Municipios de los que forman parte; la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, si bien ello tiene lugar exclusivamente respecto de la Dirección Nacional de Inteligencia Civil (DIGICI), no así respecto del órgano de inteligencia de la Policía Nacional Civil; Ley de Seguridad Pública y del Estado de Ecuador, que integra los órganos de inteligencia policiales dentro del Sistema Nacional de Inteligencia y los sujeta a la coordinación, articulación e integración de la Secretaría Nacional de Inteligencia (artículo 15, apartado c). Se debe señalar, además, que el Anteproyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado Plurinacional de Bolivia tiene idéntica característica (artículo 14). En realidad, puede advertirse la creciente construcción de una suerte de modelo latinoamericano de estructura de inteligencia –aunque no vigente en la totalidad de los países de la región- caracterizado por un organismo de inteligencia civil, con amplias competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, que además de obtener información e inteligencia con medios propios, ejerce la coordinación –y en Argentina, la dirección- de la actividad de inteligencia de los organismos de inteligencia militares, por una parte, y de los órganos de inteligencia policiales, por la otra; hallándose estos últimos plenamente integrados al Sistema de Inteligencia. Este modelo, sustancialmente diverso al que poseen los países de mayor desarrollo institucional en materia de inteligencia a que hemos hecho anterior referencia, obedece a nuestro criterio a diversos factores: a) subsistencia en algunos países de poderosas estructuras de inteligencia civil, a las que suele imputarse su utilización en la política de sus respectivos países –Argentina, México, y aunque en modelos con características diversas, Colombia y Venezuela-; b) deseo, manifiesto o no, de los mandatarios constitucionales, de controlar una actividad de inteligencia militar y/o policial que ha tenido gran poder e injerencia política en el pasado, o, cuando menos, de contar con sus propias capacidades en materia de inteligencia, sin depender de los aludidos servicios de inteligencia militares y policiales –Ecuador especialmente, pero también Argentina, en cierta medida Chile, Perú, muy especialmente Guatemalac) aspecto muy importante, la producción por parte de los órganos de inteligencia policiales, no sólo de inteligencia sobre el delito, sino también de inteligencia política – aspecto presente en la casi totalidad de los países de la región-xxviii y que determina la incorporación de tales órganos como miembros plenos a los sistemas de inteligencia, a diferencia de lo que sucede en aquellos países de buen desarrollo institucional en la materia, en los cuales los órganos de inteligencia policiales se dedican a inteligencia sobre el delito, y no son incluidos como miembros plenos de los sistemas de inteligencia de sus países. Debe señalarse también entre los orígenes de la aludida circunstancia, la utilización de la inteligencia policial como auxilio de la inteligencia militar o de la inteligencia civil según los casos en la actividad contrainsurgente, a menudo con una doctrina común. La integración por parte de los órganos de inteligencia policiales de los respectivos sistemas de inteligencia nacionales, en un pie de igualdad en materia

normativa y bajo dependencia, o cuando menos, coordinación, de los organismos de inteligencia stricto sensu –complementado con el liso y llano otorgamiento en algunos casos de funciones policiales a los organismos de inteligencia –Colombia, Venezuela- o bien con cierta tendencia a ello, como hoy puede advertirse en Argentina,xxixse traduce por una parte en la persistencia por parte de los órganos de inteligencia latinoamericanos en el ejercicio de actividad de inteligencia diversa a la inteligencia sobre el delito, así como en una mayor injerencia y control por parte de organismos de inteligencia en la investigación criminal. Finalmente, resulta inevitable señalar que, como hemos destacado en otra oportunidadxxx, se encuentra presente en diversos casos en los organismos de inteligencia latinoamericanos, el empleo de la actividad de inteligencia en la actividad política coyuntural. Corresponde en mayor grado, en general, a organismos de inteligencia antiguos, cuyas tradiciones institucionales derivan de épocas y hábitos de empleo de la inteligencia para la actividad política coyuntural, en apoyo del gobierno. 4. Características de los órganos y normas de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica. Con relación a las características de los órganos y normas de control de la actividad de inteligencia en Latinoamérica, debemos señalar que con las excepciones que habremos de señalar, consisten en órganos de control específicos constituidos dentro del órgano legislativo, no pudiendo advertirse en la generalidad de los casos órganos de control específicos situados dentro del órgano ejecutivo, aunque en diversos casos rige el control ministerial. También existe en la generalidad de los casos un control judicial respecto de actos intrusivos de la privacidad. Respecto de las comisiones legislativas de control, preciso es destacar en primer lugar que excepción hecha de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia argentina creada por la Ley Nº 25.520, y de la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República, creada por la Ley N° 28.664 peruana, ninguno de los aludidos órganos de control tiene facultades investigativas específicas y, en general, poseen facultades muy limitadas. Aún en el primer caso citado, preciso es destacar que en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 y 32 de la referida ley y en el Decreto Nº 950/2002, la Comisión, para acceder a materias clasificadas, debe solicitar autorización al Secretario de Inteligencia, lo que equivale a decir que para ejercer su función, el controlador debe solicitar permiso al controlado… Por su parte, la Comisión de Inteligencia del Congreso de la República peruana está expresamente facultada para …requerir información clasificada y no clasificada a todos los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional SINA…bien que ello debe tener lugar …por intermedio de la Dirección Nacional de Inteligencia –DINI-…que constituye la agencia central del Sistema. Aunque esta disposición está evidentemente destinada a asegurar las facultades de dirección y coordinación atribuidas a la DINI (artículo 24 inc. b) lo cierto es que de una investigación eventualmente dirigida respecto a otro miembro del SINA, la DINI tendrá, por imperio de la citada norma, conocimiento anticipado. También está la Comisión facultada para …investigar de oficio…y para …requerir información clasificada a los Vocales Superiores ad-hoc…(de la Corte Suprema de Justicia, facultados para autorizar las acciones intrusivas de la privacidad (operaciones especiales).

Cabe recordar además que la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de Brasil, fue creada con la denominación de Órgano de Control Externo de la Actividad de Inteligencia por la Ley N° 9883 (art 6°), que dispuso que la forma de control y fiscalización externos de la actividad de inteligencia sería establecida en acto del Congreso Nacional, que definiría el funcionamiento del órgano de control y la forma de desenvolvimiento de sus trabajos con vistas al control y la fiscalización de los actos derivados de la ejecución de la política de inteligencia. No habiéndose dictado aún el acto en cuestión, la Comisión ha venido funcionando con reglamentos provisorios, habiéndose aprobado un nuevo reglamento provisorio en la 5a. reunión de 2009 (25 de agosto de 2009), en tanto tramita el proyecto de resolución conjuntaxxxi redactado por el diputado Luiz Carlos Hauly –de destacada actuación en la Comisión y autor del primer proyecto de resolución del Congreso relativo a reglamento interno de la Comisión Mixta-. Pese al tiempo transcurrido desde la puesta en marcha de la Comisión, aún no cuenta con su reglamento interno definitivo. En materia de facultades investigativas, si bien la Comisión está facultada para tramitar e investigar denuncias, se prevé como medio fundamental de obtención de información la facilitación de informaciones por parte del Ministro de Estado al que esté subordinado el órgano central del SISBIN, en el caso el Ministro-Jefe del Gabinete de Seguridad Institucional, quien debe proporcionar las informaciones requeridas, bajo apercibimiento de delito de responsabilidad. Cabe suponer, no obstante, que la facultad de investigar denuncias comprende la de citar testigos, y de hecho, la Comisión Mixta ha citado en diversas oportunidades a funcionarios, en relación a denuncias, bien que no haya realizado en sentido estricto investigaciones. Tiene asimismo facultades en materia de análisis del proyecto de presupuesto y de ejecución presupuestaria en materia de inteligencia. De todos modos, la inexistencia del acto del Congreso Nacional requerido por la Ley Nº 9883 pone en tela de juicio sus atribuciones. Realizando un balance de las circunstancias precedentemente expuestas, no nos resulta sorprendente que hasta donde llega nuestro conocimiento, la única comisión legislativa de control de las actividades de inteligencia que ha realizando hasta el momento una investigación, sea la Comisión de Inteligencia peruana.xxxii Existen supuestos, como el de la Comisión Legal Parlamentaria de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia colombiana, creada por la Ley Nº 1288/2009, en los que el órgano de control externo carece de competencia para acceder a documentación o a personal de inteligencia, excepción hecha del personal directivo de los organismos de inteligencia, debiendo basar sus informes casi exclusivamente en fuentes secundarias, representadas por informes que le suministra el órgano ejecutivo (artículo 15, Ley Nº 1288) mientras que los legisladores que integran el órgano deben ser sometidos …a estudios periódicos de seguridad y confiabilidad…realizados presumiblemente por sus controlados, debiendo ser reemplazados en caso de no aprobar tales estudios (artículo 16, ley citada). Parece difícil, ciertamente, la realización de un control eficaz en las condiciones indicadas. Asimismo, la Comisión Especializada de la Asamblea Nacional prevista en el artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado ecuatoriana prevé exclusivamente respecto de dicha Comisión, la función de recibir la rendición trimestral de cuentas que deben efectuarle la Secretaría Nacional de Inteligencia y los órganos ejecutores, no previendo otras facultades para aquélla.

Por su parte, la Comisión Bicamaral prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional mexicana, que tiene como misión la de controlar y evaluar….Las políticas y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional…y no exclusivamente la actividad de inteligencia, integrada exclusivamente…por 3 Senadores y 3 Diputados...tiene como atribuciones para cumplir su extenso cometido, las de (artículo 57) …Solicitar informes concretos al Centro, cuando se discuta una ley o se estudie un asunto concerniente a su ramo o actividades; conocer el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos y emitir opinión al respecto; conocer el informe a que hace referencia el artículo 58 de esta Ley (informe general de actividades en materia de seguridad nacional, elevado por el Secretario Técnico); conocer los reportes de actividades que envíe el Director General del Centro al Secretario Ejecutivo; conocer los informes generales de cumplimiento de las directrices que dé por escrito el Secretario Ejecutivo al Director General del Centro; conocer de los Acuerdos de Cooperación que establezca el Centro y las Acciones que realicen en cumplimiento de esos Acuerdos; requerir al Centro y a las instancias correspondientes los resultados de las revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución; Enviar al Consejo cualquier recomendación que considere apropiada, y las demás que le otorgue otras disposiciones legales… Como puede advertirse, la Comisión Bicamaral, de exigua integración y muy amplios cometidos, debe basarse para su labor casi totalmente en fuentes secundarias y carece de facultades de acceso a documentación clasificada, así como de investigación, cita a prestar declaración de funcionarios y testigos, etc. Puede así advertirse que frente a organismos de inteligencia de muy amplias facultades, que incluso en diversos casos poseen una tradición muy amplia de involucramiento en la política cotidiana, las posibilidades de realizar un control efectivo que poseen comisiones de control externo de facultades muy reducidas y que frecuentemente constituyen el único control específico de la actividad de inteligencia – por carecerse de controles específicos en el seno del órgano ejecutivo- no parecen ser, y de hecho no son, muchas. Excepción hecha de los ya examinados supuestos de Argentina y Perú –bien que con las limitaciones expuestas, especialmente en el primer caso- y de Brasil –con las modalidades y en la medida que han sido expuestas- las comisiones legislativas de control latinoamericanas no poseen facultades investigativas, ni de acceso a materias clasificadas, ni de cita compulsiva a personal de inteligencia, ni de acceso a sedes o dependencias de inteligencia. Por otra parte, otra característica fundamental del control de la actividad de inteligencia en América Latina es la carencia de órganos de control específicos de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo. En efecto; no todos los órganos de control legislativo de la actividad de inteligencia, en aquellos países respecto de los cuales hemos señalado que han resuelto exitosamente los dilemas que las características de la actividad de inteligencia plantean para el sistema democrático, poseen amplias facultades. Así, la Comisión de Inteligencia y Seguridad británica, creada por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 para examinar …los gastos, la administración y la política…de los organismos de inteligencia británicos, o la Comisión que controla los créditos destinados a gastos

reservados, a la cual la Ley 11/2001 reguladora del Centro Nacional de Inteligencia asigna el control parlamentario respecto de dicho Centro –no de la totalidad de la actividad de inteligencia- poseen facultades limitadas. Están lejos de contar con facultades comparables a las que poseen y ejercen efectivamente las Comisiones Selectas estadounidenses, o la Comisión de Revisión de Inteligencia y Seguridad canadiense creada por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad de 1984, o el Comité Permanente “R” creado por la Ley Orgánica de Control de los Servicios de Policía e Inteligencia de 1991 del Reino de Bélgica, estos dos últimos órganos de control externos no parlamentarios. Pero en los casos del Reino Unido y España, las limitadas facultades de sus órganos de control externo aludidas están compensadas por la existencia de controles en el seno del órgano ejecutivo, que –además del siempre útil control ministerialcomprenden también órganos de control específico de la actividad de inteligencia. Cabe señalar como ejemplos de órganos de control específico de la actividad de inteligencia existentes en diversos países, en Italia, el Departamento de Informaciones para la Seguridad (DIS) de la Ley del 3 de agosto de 2007, n° 124, órgano de control – que incluye un órgano de inspección- así como de coordinación presupuestaria y de elaboración de inteligencia estratégica, dependiente del Primer Ministro; en Portugal, el Secretario General del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, órgano específico de control y coordinación creado por la Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa 30/84, con las modificaciones dispuestas por la Ley Orgánica 4/2004, bajo dependencia directa del Primer Ministro; en Holanda, el Coordinador de los Servicios de Inteligencia y Seguridad, órgano de control y coordinación de la actividad de inteligencia, creado en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, país en el que es preciso destacar la importancia de las funciones de control que cumplen los ministros relevantes, de quienes dependen los organismos de inteligencia, en Canadá, el Inspector General establecido en la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad de 1984 encargado del control del cumplimiento por parte del aludido Servicio, de sus políticas operacionales (sin perjuicio de destacar la importancia de las funciones de control que la referida ley adjudica al Ministro y al Viceministro de quienes depende el Servicio); en Sudáfrica, el Inspector General de Inteligencia creado en la Ley para la Supervisión de los Servicios de Inteligencia de 1994, órgano de control designado por el Parlamento, pero que trabaja fundamentalmente en el órgano ejecutivo –sin perjuicio de informar al Parlamento- con la función, entre otras, de …Monitorear el cumplimiento por los Servicios de la Constitución, de las leyes aplicables, y de las políticas relevantes sobre inteligencia y contrainteligencia, revisar las actividades de inteligencia y contrainteligencia de cualquier servicio, y de recibir e investigar quejas de miembros del público y miembros del servicio sobre alegada mala administración, abuso de poder, trasgresiones a la Constitución, leyes y políticas referidas en el apartado a), corrupción y enriquecimiento indebido de cualquier persona a través de un acto u omisión de cualquier miembro…creando la Ley para los Servicios de Inteligencia de 2002 un Ministro para los Servicios de Inteligencia, como órgano de conducción y control específico de la actividad; en el Reino Unido la Comisión Interministerial para los Servicios de Inteligencia (CSI) cuya función es la de …mantener bajo revisión la política sobre los servicios de inteligencia y seguridad…asistida, en materia de supervisión, por el Comité Permanente de Secretarios sobre los Servicios de Inteligencia (PSIS) presidido por el Secretario del

Gabinete; funcionario este último también asistido para el cumplimiento de sus funciones en materia de inteligencia, por otro importante funcionario, el Coordinador de Inteligencia y Seguridad; en Estados Unidos de América, el Inspector General de la Oficina del Director Nacional de Inteligencia, el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia y los Inspectores Generales de los Departamentos de Estado de los cuales dependen organismos de inteligencia, que constituyen órganos de control de legitimidad y eficacia, designados por el Presidente, pero que también informan a las comisiones competentes del Congreso, y que trabajan en los órganos sujetos a su control guardando relación con sus autoridades, pero manteniendo la independencia en su función, teniendo a su cargo el examen de los programas y operaciones de tales órganos para asegurar que están siendo llevados a cabo eficientemente y concordantemente con la legislación y reglamentos aplicables; y –entre otros órganos de control específico de la actividad que nos ocupa- siempre en Estados Unidos, la Junta Asesora de Inteligencia del Presidente integrada por ciudadanos que se desempeñan de forma honoraria, que tiene a su cargo verificar –control de eficacia- la calidad y carácter adecuado de la recolección de información y la elaboración de inteligencia, incluyendo los análisis y estimaciones, así como de la contrainteligencia, y otras actividades de inteligencia- y, dentro de ella, la Junta de Supervisión de Inteligencia –control de legitimidad- que asesora al Presidente sobre la legalidad de las actividades de inteligencia. Esta nómina podría ser mucho más extensa, pero creemos que basta lo referido para demostrar que en aquellos países que han logrado un control razonablemente eficaz de la actividad de inteligencia, ello no tiene lugar exclusivamente en base a la existencia de un órgano de control externo legislativo de la actividad de inteligencia, sino también mediante una acción de control del órgano ejecutivo llevada a cabo no sólo en base a la acción de ministerios u órganos de rango ministerial, sino también a través de la creación y funcionamiento de órganos de control específico de la actividad de inteligencia, que funcionan en el ámbito del órgano ejecutivo, generalmente vinculados con el Congreso o Parlamento. No hemos podido hallar en Latinoamérica otros órganos de control específico de la actividad de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, que la Inspectoría General del Sistema Nacional de Seguridad creada por la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad de Guatemala, con la función de …velar por el cumplimiento de los controles internos del sistema, debiendo rendir informes permanentes al Consejo Nacional de Seguridad… Sin constituir un órgano específico, la Ley Nº 9883 brasileña encomienda a un órgano integrante del órgano ejecutivo, la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno, la supervisión de la …ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, llevada a cabo por el Presidente de la República…(artículo 5º). En el caso de la Ley Nº 1288 colombiana, se contempla la obligación de los órganos de control interno de las instituciones de defensa, seguridad e inteligencia comprendidas en esta última actividad, de informar al Ministro de Defensa respecto de la aplicación de los principios, límites y fines enunciados en la referida ley. No parece, no obstante, constituir un control externo dotado de especificidad y autonomía. Aunque aún no se ha efectuado un estudio comparativo sobre el funcionamiento del control de la actividad de inteligencia en América Latina y en aquellos países en los cuales entendemos que se ha alcanzado la superación del dilema antes descripto, nos

encontramos en condiciones de afirmar la existencia en determinados países de América Latina –en particular, en aquellos que poseen organismos de inteligencia con décadas de funcionamiento y hábitos institucionales de involucramiento en la política coyunturalde una verdadera multiplicidad de denuncias relativas a presuntas irregularidades en la actividad de inteligencia. Aunque tales denuncias no son, por cierto, propias exclusivamente de los países latinoamericanos a los que hemos aludido –no han faltado en muchos de los países a que hemos aludido como poseedores de un control eficaz- difieren sí, en su número, habitualidad y gravedad, como asimismo en las consecuencias que generan. Existen en cambio determinados países latinoamericanos, particularmente en aquellos en los cuales las circunstancias han determinado, con el advenimiento de la democracia, o bien con la superación de regímenes de carácter dictatorial, la desaparición de los organismos de inteligencia civiles bajo control militar que poseían y la constitución de nuevos organismos de inteligencia civil –tales como Chile y Perú- o bien que poseen exclusivamente estructuras de inteligencia militar que han mantenido una actitud prudente –caso de Nicaragua-. En ambos casos, el número y gravedad de las denuncias es notablemente más reducido. 5. Conclusiones y propuestas. En definitiva, la actividad de inteligencia en Latinoamérica ha iniciado un camino hacia la institucionalización, la legitimidad, eficacia y control, y ha avanzado significativamente en él. No obstante, falta camino por recorrer. Consideramos oportuno proponer aquí una nueva ola de reformas en materia de inteligencia, enfocada fundamentalmente a asemejar las estructuras de inteligencia latinoamericana a las de aquellos países que han resuelto exitosamente el dilema tantas veces aludido en este trabajo, y a concluir con los resabios derivados del conflicto EsteOeste y de gobiernos dictatoriales, en las estructuras de inteligencia, facilitando además el desarrollo en aquellos países que lo deseen, de adecuadas estructuras de inteligencia exterior, y facilitando una adecuada y cercana relación entre productores y consumidores de inteligencia. Siempre cabe recordar, además, que la eficacia del control requiere de estructuras de inteligencia controlables. Por ello, el desafío pendiente es el de profundizar las reformas, estableciendo estructuras de inteligencia caracterizadas por la especialización, distinguiendo entre inteligencia exterior e interior y estableciendo respecto de ésta última claros límites y competencias definidas, referidas exclusivamente a la protección del sistema democrático y del Estado, asignando ambas funciones a organismos de inteligencia diversos, dependientes de los ministerios competentes, con una coordinación superior; establecer el control, tanto parlamentario específico como por parte del órgano ejecutivo, particularmente ministerial, con la asistencia de un órgano de control específico, como un Inspector General; y control judicial en lo relativo a actos intrusivos de la privacidad y eventuales daños. Preciso es profundizar la profesionalización y jerarquización de la actividad, vinculándola al servicio del Estado y no de funcionarios o jefes militares. Es necesario construir el necesario consenso político entre todos los sectores para erradicar definitivamente, en aquellos países en los cuales aún está presente, el

involucramiento y la utilización de la actividad de inteligencia en la política coyuntural. Se trata de medidas que difícilmente podrá tomar un solo sector político, aunque esté ejerciendo el gobierno. Resultará inevitable para quien se decida a abandonar lo que puede constituir un arma útil en la lucha política, pero de nefastos efectos institucionales, tener garantías de que su opositor de hoy no habrá de retomar tal empleo, cuando acceda al gobierno. El control –incluyendo especialmente el control legislativo específico u otros controles externos que se establezcan- debe tener adecuadas facultades, que deben incluir el acceso a información clasificada, así como a las sedes de los organismos, cuando fuera indispensable, y la realización, en caso necesario, de investigaciones. También los órganos de control deben dotarse de los medios humanos y materiales necesarios para el ejercicio del control, y muy especialmente, de asesores y técnicos competentes. En definitiva, mucho hay por hacer en este terreno. Los controles deberán preservar cuidadosamente el secreto de identidades, fuentes y métodos, bajo apercibimiento de las responsabilidades civiles, administrativas y penales correspondientes, así como mantener la prudencia y discreción inherentes a tal función. Un terreno a explorar en materia de control externo de la actividad de inteligencia, es el establecimiento de órganos de control externo no integrados por legisladores, aunque designados por o con intervención del Congreso, y dependientes de éste, de modo similar a lo realizado a través de la Ley del Servicio de Inteligencia de Seguridad de Canadá de 1984, con la Comisión de Revisión de Inteligencia de Seguridad, o bien en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, con la Comisión de Supervisión, o en la Ley de Control de los Servicios de Información y Seguridad de 1990 del Reino de Bélgica, con la Comisión Permanente “R”. Considero que se puede afirmar que en la región, las ocupaciones propias de los congresistas dificultan su plena dedicación a la actividad de control, y necesidades políticas inmediatas –tales como una candidatura, o la renovación de su mandatopueden determinar reticencia a asumir los riesgos ínsitos a la investigación de irregularidades en la actividad de inteligencia, particularmente en Latinoamérica. La voluntad política en el sentido de la realización de un control eficaz es un prerrequisito absolutamente imprescindible, debiendo integrarse los órganos de control exclusivamente con quienes la posean. Preciso es, en aquellos países en los cuales existe una tradición o hábito de empleo de la actividad de inteligencia en la política coyuntural, fundamentalmente en apoyo al partido de gobierno, construir un sólido consenso político destinado a poner término a dicha situación, partiendo de un real compromiso en tal sentido. Aunque esto parezca utópico, no lo es; el que hoy obtiene ventajas con este instrumento, está destinado a sufrirlo mañana…. Se requieren también adecuados controles específicos de la actividad de inteligencia, en el seno del órgano ejecutivo. Órganos como los aludidos en los ejemplos precedentemente expuestos, contribuirían significativamente a reforzar el control ejercido habitualmente por órganos externos al órgano ejecutivo,

fundamentalmente controles legislativos. Debiera existir una adecuada cooperación entre tales órganos. Es necesaria una verdadera cultura de control en esta materia, en la cual oficialismo y oposición confluyan en el control. El control no debe ser visto por el oficialismo como una actividad adversaria, ni por la oposición como una oportunidad para obtener una estruendosa victoria política. Eficacia y discreción son requeridos. Los éxitos en materia de control no debieran ser a costa de los organismos de inteligencia, sino de quienes trasgredieron las normas, pertenezcan o no a aquéllos. Los organismos controlados debieran contar con que los controladores protegerán los secretos y cuidarán preservar la eficacia de la actividad; jamás, con que los apoyarán en los abusos, o que los tolerarán. El estudio académico de la actividad de inteligencia y la adecuada formación de asesores e incluso legisladores contribuiría también a la eficacia del control, incluyendo esto a los cuadros de los partidos políticos. La instrumentación de cursos sobre inteligencia para los asesores de los partidos políticos, por parte del órgano de enseñanza de la actividad de inteligencia, será un aporte importante. También lo será análoga actividad emprendida por las universidades. En definitiva, es preciso continuar y profundizar el avance que ha iniciado Latinoamérica hacia una actividad de inteligencia legítima y eficaz.

i

Para un análisis de las características de la actividad de inteligencia en América Latina con anterioridad al comienzo de la tendencia a la institucionalización antes referida, remitimos a, de José Manuel Ugarte, Legislación de inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, cit. ii De la cual quien suscribe fue corredactor. iii Ley “S” 20.105. iii Entre otras fuentes, V. Última Hora 5.7.2010, http://www.ultimahora acc. 1.10.2010 iii

iv

v

vi

De interés resulta, con relación a las actividades de los organismos de inteligencia de los países El País, Montevideo, 18.6.2010. V. http://www.elpais.com.uy/100618/pnacio-496268/acc. 1.10.2010

Entre otras fuentes, V. Última Hora 5.7.2010, http://www.ultimahora acc. 1.10.2010

De interés resulta, con relación a las actividades de los organismos de inteligencia de los países aludidos durante la Guerra Fría, de J. Patrice Mc Sherry, Los Estados depredadores: la Operación Cóndor y la guerra encubierta en América Latina, Banda Oriental, Montevideo, 2009. vii Creada por la Ley N° 16.970 (1964, gobierno militar del Teniente General Juan Carlos Onganía) . viii La actualmente vigente Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional suprimió la Central Nacional de Inteligencia, asignando sus funciones de coordinación –fortalecidas a dirección- y de producción de inteligencia estratégica nacional a la Secretaría de Inteligencia. El cambio de denominación estuvo fundada en que a partir de dicha ley, las competencias de la Secretaría no estaban limitadas a la inteligencia de Estado, sino que comprendieron con carácter exclusivo la producción de inteligencia estratégica nacional y la actividad de contrainteligencia. ix La SIDE, no obstante, nació en una época anterior y bajo circunstancias totalmente distintas a las propias del Conflicto Este-Oeste; es decir, que a diferencia de los casos precitados, existía en Argentina una muy sólida actividad de inteligencia civil anterior a dicho conflicto. Sobre este aspecto, remitimos al lector a, de José Manuel Ugarte, La cultura política y administrativa argentina y su influencia en las estructuras de inteligencia en Argentina, en, de Russell Swenson y Susana Lemozy, Democratización de la Función de Inteligencia, Washington D.C., 2009. x Sobre los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa en Latinoamérica, remitimos a de José Manuel Ugarte Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa, Plus Ultra-Librerías

Yenny, Buenos Aires, 2005 y Los conceptos de seguridad y defensa en América Latina, sus peculiaridades, y las consecuencias políticas de esas peculiaridades, LASA 2001, Wasghinton, 2001 xi Inicialmente, bajo dependencia directa del Presidente de la República. xii José Manuel Ugarte, Legislación de Inteligencia, Especialización y Control, Legitimidad y Eficacia, Dunken, Buenos Aires, 1999 y WOLA-SEDEM, Ciudad de Guatemala, 2000. xiii V. entre otras, Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001. xiv V. Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad, 2002. xv V. Ley 30/84, Ley Marco del Sistema de Informaciones de la República Portuguesa, y su modificatoria Ley Orgánica N° 4/2004, entre otras. xvi V. Ley de los Servicios de Inteligencia de 2002, y Ley de Supervisión de Organismos de Inteligencia de 1994, entre otras. xvii Sherman Kent, Inteligencia Estratégica para la política mundial norteamericana, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1986. xviii Hemos analizado y discutido las características –y, a nuestro juicio, debilidades- de la concepción de la agencia central, sus efectos de aislamiento entre la inteligencia y la política, y las peculiaridades de su adopción por parte de los países latinoamericanos, en nuestro trabajo La relación entre la inteligencia y la política y sus consecuencias y .normas en las estructuras y normas de los Sistemas de Inteligencia, ponencia presentada en el Seminario La actividad de inteligencia y los desafíos contemporáneos, organizado por la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN) y el Congreso Nacional de la República Federativa de Brasil (Brasília, Diciembre de 2005) hoy publicado en www.fas.org (acc. 15.10.2010). xix Código de los Estados Unidos, Título 50, Capítulo 15, Subcapítulo 1, apartado 403a, literal d) numeral 1). xx José Manuel Ugarte, La relación entre la inteligencia y la política…cit. xxi Conforme establece el Capítulo V Del Proceso de Integración de Inteligencia Estratégica. xxii El CSIS tiene también otras competencias, pero todas referidas estrictamente al muy concreto ámbito de la seguridad del Estado y del sistema democrático. Así, el artículo 13. (1) prevé que …El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá….También, con la aprobación del Ministro del que depende, puede concluir acuerdos con el gobierno de una provincia, departamento o fuerza de policía provincial para proveer evaluaciones de seguridad, pudiendo también hacerlo, con aprobación del Ministro y del Secretario de Asuntos extranjeros, proveer tales evaluaciones a gobiernos o instituciones extranjeras. Puede también asesorar a un Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales relevantes para las competencias del Ministro, y asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense; un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia. Como puede advertirse, su ámbito está representado exclusivamente por la seguridad y la defensa, y sus competencias expuestas de modo claro e inequívoco. xxiii

Quien suscribe integró la comisión redactora del proyecto que constituyó la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, como redactor de uno de los proyectos que constituyeron antecedente del proyecto, presentado por el senador Néstor Rostán, tal como surge del trámite parlamentario respectivo. Asimismo, fue redactor de los proyectos de Ley de Inteligencia presentados por el diputado Victorio Bisciotti (1990), de Control de Inteligencia presentado por el mismo legislador (1993), así como de Ley de Inteligencia presentado por el mismo legislador (1994 y 1998 como senador nacional), entre otros proyectos de regulación de la actividad de inteligencia. V. sobre el tema, de José Manuel Ugarte, Sistema Nacional de Inteligencia argentino, ¡cambiar ya! Latin American Studies Association 2000 (LASA 2000), Miami, 2000. También, los trabajos críticos respecto de la Ley de Inteligencia Nacional, Análisis de la Ley de Inteligencia Nacional (2001) hoy disponible en www.fas.org (acc. 15.10.2010) y Nueva Ley de Inteligencia, publicado en La Nación de Buenos Aires, 14 de diciembre de 2001. xxiv Cabe destacar que la exclusión de la inteligencia militar de la seguridad interior y de la inteligencia política fue perfeccionada por la Resolución Nº 381/2006 del Ministerio de Defensa, a través de la cual fue reglamentado el Sistema de Inteligencia para la Defensa. Conforme al artículo 4º de dicha resolución, el Sistema en cuestión -constituido por el conjunto de organismos y dependencias de inteligencia del Ministerio de Defensa y de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas- fue puesto a cargo de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar (DNIEM), organismo competente para la producción de inteligencia estratégica militar (bajo dependencia directa del Ministro de Defensa y con conducción civil) y al que se asignó en forma expresa … la

orientación, coordinación, dirección, planificación y supervisión de las actividades vinculadas al ciclo de producción de inteligencia realizado por los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas en sus respectivos niveles Estratégico Operacional y Táctico… Se estableció por otra parte (artículo 5) que el Ministerio de Defensa elaboraría anualmente una Directiva de Inteligencia, a través de la cual impartiría la DNIEM los lineamientos generales destinados a orientar la planificación y la producción de inteligencia del Sistema de Inteligencia de la Defensa, estableciéndose asimismo (artículo 10) que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas sólo podrían realizar actividades de inteligencia de carácter contribuyente a la satisfacción de las necesidades del planeamiento y la conducción conjunta, así como aquéllas que respondieran a los lineamientos y requerimientos de la DNIEM, pudiendo exclusivamente realizar inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre el componente militar específico de competencia de cada uno, e inteligencia de nivel estratégico operacional y táctico sobre los componentes geográfico, de transporte, telecomunicaciones y científico técnico, exclusivamente en los casos en que tales componentes incidieran, o estuvieran relacionados, con el accionar militar (artículo 11). Les fue asimismo vedada la realización de actividad alguna de contrainteligencia, con la sola excepción de las medidas de seguridad de contrainteligencia exclusivamente en el ámbito militar. xxv Cabe destacar, no obstante, que en Perú las Fuerzas Armadas y, consiguientemente, sus organismos de inteligencia, han asumido en diversas ocasiones una función contrainsurgente, en respuesta a movimientos terroristas como Sendero Luminoso o el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú (MRTA). xxvi Se trata de una característica ausente en los países a que hemos hecho referencia, que con algunas excepciones, han sabido mantener una clara distinción entre la actividad de inteligencia y la actividad policial. Es el caso del Reino Unido, cuyos organismos de inteligencia –el Servicio Secreto de Inteligencia (MI6), el Servicio de Seguridad (MI6) y el Cuartel General de Comunicaciones (GCHQ) están regulados en la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 y sus modificatorias, que también estableció su órgano de control externo parlamentario, la Comisión de Inteligencia y Seguridad (sin perjuicio de los múltiples controles existentes en el seno del órgano ejecutivo), mientras que la inteligencia criminal es regida por la Ley de la Policía de 1997, Ley de la Policía e Investigación Criminal de 2001, Ley de Reforma Policial del 2002 y la Ley sobre Delito Serio y Organizado y Policía de 2005.xxvi Australia, donde la Ley de los Servicios de Inteligencia de 2001 y sus modificatorias rige la actividad del Servicio Secreto de Inteligencia de Australia (ASIS), de la Organización Australiana de Inteligencia de Seguridad (ASIO), de la Organización de Inteligencia de Imágenes y Geospacial para la Defensa (DIGO), y de la Dirección de Inteligencia de Señales para la Defensa (DSD), así como sus controles fundamentales, el Inspector General de Inteligencia y Seguridad, y la Comisión de Inteligencia y Seguridad, mientras que la inteligencia sobre el delito se rige por la Ley de la Comisión Australiana sobre el Delito, que rige el funcionamiento de su organismo fundamental de inteligencia sobre el delito, la Comisión Australiana sobre el Delito, y la coordinación existente entre las policías y dicho organismo; en Canadá, donde el organismo civil fundamental de inteligencia del país, el Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, se rige por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad, que también prevé los controles existentes a su respecto, el Inspector General y la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia, sin incluir a su respecto ningún órgano de inteligencia sobre el delito, mientras que en materia de inteligencia sobre el delito, el Servicio de Inteligencia Criminal de Canadá, sin base legal hasta el momento, nuclea, sobre la base de la Real Policía Montada de Canadá, a dicha institución y a múltiples policías locales para la elaboración de inteligencia sobre el delito, sobre la base de una doctrina uniforme, una interconexión telemática, y significativas capacidades de análisis; también de la República Italiana, cuya actual Ley del 3 de agosto de 2007 sobre Sistema de Información para la seguridad de la República y nueva disciplina del secreto contempla a los dos servicios de informaciones para la seguridad, la Agencia de Información y Seguridad Externa (AISE), y la Agencia de Información y Seguridad Interna (AISI), así como el órgano de control, coordinación y elaboración de inteligencia en el seno del órgano ejecutivo, el Departamento de Información para la Seguridad (DIS), mientras que la actividad policial, incluyendo la inteligencia relativa al delito, están contempladas en el Nuevo Ordenamiento para la Seguridad Pública, Ley N° 121/81, y sus normas modificatorias y complementarias. Esta nómina podría ser mucho más amplia. Existen excepciones importantes, como la de Francia, donde la Dirección Central de Inteligencia Interior, una de las Direcciones de la Dirección General de la Policía Nacional, tiene a su cargo la actividad de inteligencia dentro del territorio de la República Francesa; preciso es señalar no obstante que su competencia está limitada al territorio nacional francés. xxvii

Conforme a lo dispuesto en el Decreto N° 7.453 del 1 de junio de 2010.

xxviii

Existen casos paradigmáticos, como, en Argentina, la rivalidad entre la Secretaría de Inteligencia (antigua Secretaría de Inteligencia de Estado) y el órgano de inteligencia de la Policía Federal Argentina, no sólo en materia de inteligencia sobre el delito, sino también en inteligencia política. xxix En Argentina, la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional prohibió a los organismos de inteligencia (artículo 4°) …Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley…Como puede advertirse, la nueva ley introdujo excepciones aplicables, entre otros organismos, a la Secretaría de Inteligencia (SI) a idéntica prohibición que contenía la Ley N° 20.195 de su organismo antecesor, la Secretaría de Inteligencia de Estado. A ello debe añadirse que la Ley N° 25.520 asignó a un órgano de la Secretaría de Inteligencia la exclusividad en materia de interceptación de comunicaciones, no sólo para las actividades de inteligencia y contrainteligencia, sino de aquellas dispuestas por los jueces en causas judiciales (artículo 21) lo que implica otorgar injerencia a este organismo de inteligencia en la investigación criminal, aspecto con obvios riesgos para la independencia del órgano judicial cuando el investigado es un funcionario público. Lo cierto que estas disposiciones, la asignación a la SI de la dirección del Sistema de Inteligencia Nacional, la inclusión dentro del aludido Sistema de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal (DIC), organismo de inteligencia sobre el delito que ejerce la dirección funcional y coordinación de los órganos de inteligencia de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, quedando en consecuencia bajo la dirección de la SI, ha determinado una creciente injerencia de la SI en materia de inteligencia sobre el delito, e incluso de investigación criminal. xxx José Manuel Ugarte, Las estructuras de inteligencia en América latina , Foreign Affairs en español, volume 2, n° 1, printemps 2002, p. 52-64. xxxi

Un aspecto que, consideramos, no favorecerá el control, es la previsión contenida en el referido proyecto, con relación a la imposición del carácter secreto a todas las reuniones y a las actas respectivas. Consideramos muy preferible el sistema actualmente vigente, que, de modo análogo al vigente en Estados Unidos, dispone que las reuniones son públicas hasta el momento en que se tratan materias clasificadas, momento en el cual se declaran secretas. De ese modo, existe un conocimiento mayor por parte del público respecto del trabajo de la Comisión, sin que se perjudique el secreto. xxxii Se trató del episodio denunciado en abril de 2007 por diversos medios periodísticos peruanos relativo a la venta de información por parte de personal de la Dirección de Inteligencia de la Marina del Perú (DINTEMAR) –especialmente por el capitán de corbeta Carlos Barba Daza- a empresas de vigilancia privada, señalándose que tal actividad habría comprendido más de mil informes de inteligencia, relativos especialmente a la ubicación y actividades de elementos de la organización terrorista Sendero Luminoso en el VRAEy en otras áreas de Perú, así como otros datos relativos a elementos y a personal de dicha organización, y a su localización, así como informes de inteligencia relativos a dirigentes ambientalistas que se oponían a determinadas actividades mineras, entre otros múltiples aspectos. Este episodio fue objeto de investigación por parte de la Comisión peruana.