Los municipios y la conservación de la biodiversidad: El reto de la gestión local

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LOS MUNICIPIOS Y LA CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD: EL RETO DE LA GESTIÓN LOCAL Oscar Báez Montes | M aría Zorrilla R amos

Introducción La gestión municipal en materia ecológica y específicamente en materia de diversidad biológica es un tema pendiente tanto en la agenda ambiental nacional como en la estatal. Si bien la autonomía municipal está consagrada en el artículo 115 constitucional, específicamente hablando en materia de conservación de la diversidad biológica, ésta se encuentra supeditada a los campos que no son ni de jurisdicción federal ni estatal. De la fracción III del artículo 115 constitucional destacan los siguientes aspectos que pueden ser relacionados con el tema de la diversidad biológica: a. Un primer grupo de atribuciones que tiene que ver básicamente con dotación de servicios, agua potable, saneamiento y alcantarillado, así como limpia y recolección de basura y administración de parques y jardines. Estos aspectos, que de primera instancia se relacionan más con la problemática urbana, son fundamentales para entender la conservación de la biodiversidad por parte de los municipios, en primer lugar porque regularmente absorben parte importante de la hacienda municipal (no dejando lugar a otras acciones como la conservación), pero también porque la manera en la que se den esos servicios afecta directamente a las corrientes y cuerpos de agua así como al suelo del municipio (ya sea por extracción o por contaminación, por ser depósito de aguas servidas o de residuos sólidos). b. El otro aspecto fundamental es el que tiene que ver con las atribuciones relativas a las autorizaciones de uso de suelo, así como a la creación y administración de reservas territoriales. Si bien esto ha sido interpretado desde la visión urbana, sin duda las decisiones sobre el uso de suelo afectan áreas naturales que pueden ser importantes para la conservación de la diversidad biológica. En lo referente a la administración pública estatal, las atribuciones de los municipios están definidas en la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato (lomeg), la cual establece

de manera específica en las atribuciones “Preservar, conservar y restaurar el medio ambiente en el Municipio y participar en la creación y administración de sus reservas territoriales y ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia” (artículo 69, inciso G) así como que los ayuntamientos tendrán a su cargo “calles, parques, jardines, áreas ecológicas y recreativas y su equipamiento”; (artículo 141, fracción IV) (pmg, 1997). En esta ley se especifican también los términos de la planeación municipal así como la instalación tanto de las comisiones temáticas y los términos de la participación social en los municipios. En este sentido, tanto la Carta Magna como la legislación estatal establecen claridad en cuanto a ciertas atribuciones de los municipios vinculadas a la conservación de la biodiversidad, sin embargo, estas son más bien de manera indirecta y no hay una mención específica de la diversidad biológica. Ahora bien, en este contexto normativo, lo que se encuentra en el estado de Guanajuato es una variedad en la forma con la cual los municipios tratan el tema de la conservación de los recursos naturales y la diversidad biológica. En términos de entender cómo se vinculan los diferentes niveles de gobierno más allá de sus atribuciones y buscando comprender las posibilidades de una sincronización de acciones y propuestas, Merino (2006) presenta una serie de elementos que deben ser considerados para la construcción de propuestas sobre la Gestión de la Diversidad Biológica; entre ellos menciona que dentro de los niveles en los que se puede expresar la biodiversidad (ecosistemas, especies y genes) se necesita un manejo implícito, donde su gestión requiere de abordajes diferentes. Los actores involucrados en la conservación y uso sustentable de la biodiversidad son múltiples (gobierno en sus tres niveles, empresas, instituciones de enseñanza e investigación, organi-

Báez Montes, O. y M. Zorrilla Ramos. 2012. “Los municipios y la conservación de la biodiversidad: El reto de la gestión local” en La Biodiversidad en Guanajuato: Estudio de Estado vol. I. México. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad ( conabio )/Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato (iee ), pp. 174-181.

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zaciones de la sociedad civil, comunidades, usuarios de los recursos, ejidos, cooperativas, entre otras), motivo por el cual resulta fundamental coordinar los esfuerzos institucionales para lograr los objetivos del Convenio sobre Diversidad Biológica. Los gobiernos municipales constituyen una de las esferas involucradas directamente en la toma de decisiones sobre el manejo de los recursos biológicos. Una vez definida la autonomía municipal y las atribuciones que tienen sobre su territorio, surge la necesidad de establecer un marco de referencia sobre la Gestión Municipal para la conservación y uso sustentable de los recursos biológicos, la cual está determinada por la complejidad de ámbitos que se traslapan y complementan, dadas las características propias de cada territorio municipal, pues dicha complejidad es abordada desde diferentes puntos de vista y con diferentes estructuras organizativas, conforme a sus necesidades.

Análisis de capacidades municipales para la conservación de la biodiversidad En esta contribución se realizó una encuesta para conocer el quehacer municipal y las percepciones de los encargados municipales de las áreas de ecología y medio ambiente referente a la gestión municipal que se realiza en materia de conservación y uso sustentable de la biodiversidad. Las encuestas fueron enviadas vía correo electrónico a los encargados de las dependencias de medio ambiente y ecología de los 46 municipios que conforman el estado de Guanajuato, y en algunos casos fueron proporcionadas de manera personal. Los resultados obtenidos forman parte del análisis de las encuestas respondidas por 35 municipios del estado, que corresponden a 76% de los mismos y que abarcan un porcentaje un poco mayor del territorio estatal (77.7%), aunque respecto al porcentaje de la población solamente incluye 55.1%.

Gestión municipal para la conservación y uso sustentable de la biodiversidad Personal Infraestructura Capacitación Recursos financieros

Estructura Municipal

Información y difusión

Federal Estatal Intermunicipal

Coordinación Interinstitucional

Marco Legal

Municipal Descentralización de funciones Otra

Atención del tema en la agenda municipal

Evaluación y seguimiento de acciones Figura 1. Ámbitos abordados para evaluar la Gestión Municipal para la Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad en Guanajuato. Marco legal e instituciones | 175

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Las encuestas fueron estructuradas para realizar un diagnóstico en cinco ámbitos rectores de la gestión municipal: Estructura municipal, Marco legal, Coordinación interinstitucional, Información y Difusión y Atención del tema en la agenda municipal (figura 1). Destaca la ausencia de participación en esta encuesta de municipios como Guanajuato, León, Celaya, Salamanca y Dolores Hidalgo, importantes por la cantidad de población que reside en ellos, así como por la participación para la generación de divisas económicas y zonas con relevancia para la conservación de la biodiversidad estatal.

21% 21% Jefatura Otro

12% Dirección General

21% 25%

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Coordinación

Figura 2. Estructuras dentro de los organigramas municipales relacionados con el manejo de los recursos biológicos.

Estructura municipal Dentro de su organigrama, 83% de los municipios encuestados cuenta con una entidad encargada del manejo de los recursos biológicos y el medio ambiente, mientras que 9% no cuenta con esta estructura. Por otra parte, el 9% restante atiende dichos temas pero de manera indirecta, es decir, a través de otra dirección (como es el caso de las Direcciones de Obra Pública, Turismo, Desarrollo Rural o Desarrollo Social). Los principales temas a los cuales dan atención estas estructuras son la reforestación, educación ambiental, podas y talas de árboles, manejo de residuos sólidos, impacto ambiental, calidad del aire y Áreas Naturales Protegidas (anp). A pesar de ser temas relacionados con la conservación y uso sustentable de la biodiversidad, un poco más de la mitad de los municipios encuestados cuentan con programas establecidos particularmente para este objetivo (55%). Los programas que desarrollan están relacionados con educación ambiental (17%), acciones de reforestación (12%), separación de residuos (10%), ordenamiento ecológico (5%) y microcuencas (5%), entre los temas más mencionados; sin embargo, su orientación no es directamente específica para los temas de biodiversidad. En la figura 2, se muestra que la estructura municipal varía mucho por cada municipio, desde aquellos que cuentan con una Dirección General hasta aquellas otras que sin tenerlo dentro de sus responsabilidades lo atienden de manera indirecta al no incluirlo dentro del organigrama,

Subdirección

45.00

42.42

40.00 35.00

33.33

30.00

%

25.00 20.00

18.18

15.00 10.00 16.06

5.00 0.00 1a2

3a5

Personal

5 a 10

> 10

Figura 3. Rangos en la cantidad de personal encargado de atender el tema de manejo de los recursos biológicos en los municipios.

como, por ejemplo, las Direcciones de Servicios Municipales, Direcciones de Turismo, por mencionar algunas. Lo más común es tener una coordinación que atienda este tema (25%). La cantidad de personal encargado, no solamente de atender el tema de la conservación y uso sustentable de la biodiversidad sino todos los temas ambientales en el territorio municipal, es baja, ya que 42% cuenta únicamente con una a dos personas, mientras que 33% cuenta con tres a cinco (figura 3). El 42.4% de los municipios encuestados menciona que su personal cuenta con capacidades y destrezas adecuadas para el manejo de los recur-

sos biológicos y que estas capacidades pueden mejorarse, sin embargo, resulta notable que 54% menciona que el personal no tiene capacitación en dicho tema o con capacitación y destrezas deficientes con relación a las necesidades, mientras que sólo 3% menciona que las capacidades del personal son adecuadas para atender los retos actuales y futuros en materia de manejo de recursos biológicos. Estos resultados encuadran uno de los temas prioritarios de atención municipal, ya que la capacitación del personal resulta crucial para la formulación e implementación de acciones relevantes en la conservación y uso sustentable de la biodiversidad. Concatenado a tener una estructura dentro del organigrama municipal, con personal suficiente y capacitado, se encuentra la disponibilidad de recursos económicos necesarios para atender, entre otras, las actividades relacionadas con el manejo de los recursos biológicos. 94% de los municipios encuestados opinó que los recursos económicos para atender estas necesidades no son suficientes, ya que 36% de los mismos reciben entre 20 000 y 50 000 pesos anuales, 16% recibe entre 50 000 y 100 000 pesos anuales, 29% entre 100 000 y 500 000 pesos anuales y sólo 19% recibe más de 500 000 pesos anuales para el desarrollo de sus actividades, lo cual resulta insuficiente no sólo para implementar acciones tendientes a la conservación y uso sustentable de los recursos biológicos sino incluso para la operación de las mismas. En cuanto a infraestructura y equipo, 57% de los municipios cuentan con poco o nada de material y en los casos en que lo tienen, resulta inadecuado para realizar sus actividades. 35% de los municipios encuestados tienen la infraestructura y equipo suficiente pero con deficiencias que limitan el adecuado desarrollo de sus actividades y sólo 6% mencionó que su infraestructura y equipo son adecuados. Marco legal municipal El otro ámbito de análisis resulta de la regulación de las actividades relacionadas con el aprovechamiento de los recursos biológicos, como es el caso de la formulación y el decreto de la legislación y normatividad municipal en la materia.

El 61% de los municipios del estado de Guanajuato cuenta con reglamento en materia ambiental y ecología, lo cual resulta fundamental para normar acciones relacionadas con el aprovechamiento sustentable de los recursos biológicos (véase figura 4, datos hasta abril de 2010). Es menester hacer mención de la importancia de contar con este instrumento que se apoya en la normatividad ambiental estatal y federal, sobre todo en aquellos municipios con porciones de su territorio que poseen sitios importantes para la conservación de la biodiversidad, como son las Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves (aica), anp de carácter estatal o federal y Sitios Prioritarios para la Conservación de la Biodiversidad. En este sentido resultaría prioritario alentar a los municipios de la región noreste del estado para contar con este instrumento. A pesar de contar con normatividad estatal y federal con bases adecuadas para el uso de los recursos biológicos, la mayoría de los municipios encuestados (69%) no los vincularon como instrumentos legales para la Conservación y Uso Sustentable de los Recursos Biológicos (cusrb). Otro instrumento de planeación que no fue mencionado fue el del Ordenamiento Ecológico del Estado y que en primera instancia establece políticas sobre la cusrb. Coordinación interinstitucional En otra esfera o ámbito de la Gestión Municipal tendiente a la cusrb, se encuentra la coordinación interinstitucional, que puede desarrollarse para la aplicación de Programas Federales o Estatales relacionados con el tema o para realizar acciones de inspección y vigilancia. Poco más de la mitad (51%) de los municipios encuestados mencionó que participaba conjuntamente con dependencias federales para la planeación y ejecución de acciones para la conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad, mientras que 40% mencionó que no tenía esta cooperación y 9% no contestó esta pregunta. Por otro lado, resalta que 81% de los municipios encuestados mencionó que tenían coordinación con dependencias estatales, caso contrario del otro 9%. Esta situación parece ser una fortaleza de los municipios para asegurar una gestión Marco legal e instituciones | 177

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Figura 4. Municipios con reglamentos en materia ambiental y ecológica.

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ambiental adecuada, ya que cuando se establecen prioridades conjuntas y se entabla un diálogo entre diferentes actores, en este caso el sector gubernamental, los resultados pueden ser mejores. En cuanto a la vigilancia del cumplimiento de leyes, reglamentos y normas ambientales relacionadas con el uso y conservación de la biodiversidad, 73% de los municipios encuestados mencionó participar conjuntamente con dependencias federales y estatales para este fin. Para complementar este ámbito de gestión, se tiene evidencia de que existe coordinación interinstitucional en aquellos municipios que comparten zonas con una alta riqueza biológica y que sin ninguna otra intervención están colaborando para el manejo de los recursos biológicos compartidos (particularmente en anp), para lo cual cabe hacer una distinción al interés y participación mostrada por los municipios de Cortazar, Jaral del Progreso y Salvatierra, en el Área Natural Protegida Cerros Culiacán y La Gavia. Información y difusión sobre la biodiversidad municipal Otra de las esferas ambientales considerada en la Gestión Municipal para la cusrb, es contar con la información en materia de biodiversidad para la toma de decisiones. La mayoría de los municipios (68%) manifestó no contar con la información suficientemente detallada en materia de conocimiento de la biodiversidad, mientras que aproximadamente un tercio de los municipios respondió que sí tienen la información necesaria. Esta respuesta resulta lógica si se piensa que el desarrollo de carreras con enfoque para el estudio de la cusrb es incipiente y de recién incursión en la entidad, a pesar del gran impulso que tuvo el estado en la materia en el siglo xix con Alfredo Dugès, como se menciona en algunos capítulos de este Estudio de Biodiversidad. Lo anterior debido a que parece que hubo un lapso de estancamiento sobre el conocimiento de la biodiversidad estatal en ciertas áreas. Es indispensable contar con información suficiente para la generación de políticas públicas eficaces, así como para difundirla a distintos niveles y sectores (Cortina y Zorrilla, 2009), por lo que en la encuesta realizada se incluyó un punto

con el fin de evaluar si se realizan actividades para la difusión del conocimiento sobre la biodiversidad municipal, de la que se obtuvo que la mitad de los municipios encuestados realizan actividades para la difusión del conocimiento sobre su biodiversidad, pero el mismo porcentaje no lleva a cabo esta actividad. Un municipio manifestó no tener conocimiento si se realizaban este tipo de actividades y otro no respondió. Atención de la biodiversidad en la agenda municipal Al cuestionar sobre la importancia que se le otorga actualmente al tema ambiental, en especial al tema de la biodiversidad en su municipio, la mayoría contestó que se le da poca o media importancia y fueron pocos los que manifestaron darle una alta importancia (figura 5). 3% 6% 15%

Medio

35%

Alto Prioritario Ninguno

41%

Poco

Figura 5. Importancia que se le otorga al tema ambiental en los municipios del estado.

Evaluación de acciones y seguimiento municipales El tiempo con el que cuentan las administraciones municipales es relativamente corto (tres años) y la continuidad que se da a ciertos programas depende de la visión de quien asume el cargo. Dentro de cada administración, es fundamental evaluar si el quehacer realizado ha rendido frutos, es decir, si las acciones han sido efectivas o si se debe reorientar el rumbo. En este contexto, 48% de los municipios encuestados mencionó Marco legal e instituciones | 179

que no cuentan con algún instrumento de evaluación y seguimiento, en tanto 45% manifestó contar con este tipo de evaluaciones a través de informes e inspección en campo principalmente, mientras que el resto manifestó desconocer este aspecto. Acciones prioritarias para mejorar la gestión municipal Hasta el momento se ha presentado un panorama estatal de las capacidades municipales sobre la gestión municipal para la cusrb, lo cual resulta importante para formular, establecer y ejecutar acciones encaminadas a lograr la cusrb a largo plazo. De lo anterior surgió el cuestionamiento de ¿qué ámbitos o capacidades son primordiales para una gestión municipal adecuada de los recursos biológicos? Para responder lo anterior se le pidió a diversas personalidades que han tenido amplia experiencia con actores municipales en la planeación y ejecución de diversas acciones en materia am-

biental, que otorgaran un valor a los ámbitos anteriormente evaluados, de tal manera que al atender y mejorar estos ámbitos se lograra un óptimo desempeño de las funciones municipales en materia de gestión para la conservación y uso sustentable de los recursos biológicos. Se calificaron los distintos ámbitos de gestión como Innecesario, de prioridad Baja, Media, Alta e Indispensable, con valores de 0 a 4 en este mismo orden. Los resultados se encuentran graficados en la figura 6, donde se muestra el valor promedio de la opinión de 20 personalidades y se encuentran agrupados por ámbito de gestión evaluado. Los cinco factores principales resultantes de esta valoración, mencionados en orden de importancia son: 1. Contar con una estructura que se ocupe de estos temas dentro del organigrama municipal. 2. Contar con capacitación en el tema. 3. Coordinación interinstitucional para realizar acciones conjuntas entre los diversos actores. 4. Contar con un marco legal adecuado. 5. Generar conciencia sobre la importancia del tema/Contar con personal suficiente.

Generar conciencia Información Coordinación interinstitucional

Ámbito de gestión

Capítulo

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Marco legal Atención al tema Infraestructura adecuada Recursos financieros Capacitación en el tema Personal suficiente Estructura en el organigrama municipal

0.00

Innecesario

0.50

1.00

Prioridad baja

1.50

2.00

Prioridad media

Figura 6. Valoración de factores para mejorar la Gestión Municipal en cusrb. 180 | La Biodiversidad en Guanajuato

2.50

3.00

Prioridad alta

3.50

4.00

Indispensable

Conclusiones Resulta indispensable fortalecer las estructuras municipales, de tal manera que se pueda asegurar el mantenimiento de la biodiversidad y de sus beneficios asociados, lo cual se puede lograr con personal capacitado y consciente, capaz de identificar, gestionar y ejecutar acciones relevantes en materia de conservación y uso sustentable de la biodiversidad. La coordinación y diálogo interinstitucional, con los actores de diversos niveles debe continuar y mejorarse mientras que el marco legal municipal es imprescindible en el tema ambiental, por lo que se propone que se encaminen acciones para que todos los municipios cuenten con su normatividad ambiental, comenzando con

aquellos donde existan sitios de alta prioridad en materia de biodiversidad. Por otra parte, es necesario contar con información para tomar decisiones, pero resulta más importante generar programas municipales para generar conciencia del tema (educación ambiental), el cual deberá ser formulado con base en las particularidades de cada municipio. Finalmente, es necesario plantear un esquema de seguimiento y evaluación de las acciones emprendidas (manejo adaptativo) de tal manera que trascienda administraciones y personal, asegurando su permanencia y continuidad a largo plazo y su consecuente traducción en la conservación de la biodiversidad.

Literatura citada Cortina, S. y M. Zorrilla. 2009. “Capacidades para la implementación de políticas públicas”, en México: capacidades para la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad. México, Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (conabio )/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), pp. 117-151.

Merino L. 2006. “Apropiación, instituciones y gestión sostenible de la biodiversidad”, Gaceta Ecológica 78: 11-27. pmg (Periódico Municipal de Guanajuato). 1997. Ley Orgánica Municipal del Estado de Guanajuato. Última reforma publicada en el 11 de junio de 2010.

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