Los modelos de incidencia en la construcción de políticas públicas de género en Uruguay.

Los modelos de incidencia en la construcción de las políticas públicas de
género en Uruguay.

Lic. en Ps. Néstor Rodríguez Pereira de Souza.

Las desigualdades entre varones y mujeres cuentan con una extensa
historia para cuya visibilidad han aportado las organizaciones de mujeres y
el feminismo como corriente de pensamiento y movimiento social. Las
reivindicaciones levantadas desde lo que se ha denominado como primera ola
feminista hasta nuestros días han pasado por diferentes momentos históricos
entre tensiones y legitimidades buscadas, hasta procesos leves y frágiles
de institucionalización en algunos casos y en otros de mayor consolidación,
a través de lo que se conoce como transversalidad de género. No obstante,
a pesar de la lucha permanente e histórica por la igualdad de género, los
temas que se proponen están en permanente necesidad de legitimación, y una
vez que se logran institucionalizar, corren el riesgo de su "evaporización"
(Moser y Moser, 2005)

Virginia Guzman plantea que "Las posibilidades de legitimar las
desigualdades de género como problema público están, entonces,
condicionadas económica, política, legal e institucionalmente" y considera
que dicho proceso está "imbricado con lo que sucede en los diferentes
planos de la sociedad y de la institucionalidad pública sobre todo con el
grado de apertura cultural, de democratización e institucionalización y de
integración social" (2001;8).

Esta posibilidad de legitimación se vincula directamente con los
procesos mediantes los cuales la desigualdad de género se construye como
problema a ser atendido y entendido.

Asímismo, la transformación de las desigualdades de género en
problemas públicos remite a la construcción de discursos en torno las
necesidades. Nancy Fraser propone un enfoque que busca desplazar el interés
en las necesidades hacia los discursos sobre las necesidades que han
abonado la política de interpretación de las necesidades en el contexto
del capitalismo tardío. Para Fraser la política de las necesidades
comprende tres momentos que se interrelacionan en la práctica pero que
difieren a nivel analítico: en primer lugar "la lucha por validar la
necesidad como un asunto de legitima preocupación política o por
clasificarlo como un tema no político. La segunda es la lucha sobre la
interpretación de la necesidad, la lucha por el poder de definirla y así
determinar con qué satisfacerla. El tercer momento es la lucha por la
satisfacción de la necesidad, la lucha por asegurar o impedir la
disposición correspondiente" (Fraser, 1994:8)

Estos tres momentos que la autora propone para el análisis de la
política de las necesidades y sus discursos resulta aplicable al proceso
por el cual las desigualdades de género fueron construidas en su aspecto
discursivo, a partir de las luchas de las mujeres organizadas y los
movimientos feministas.

La construcción de legitimidad de las necesidades de las mujeres han
puesto en juego diferentes modelos de incidencia a los efectos de que las
mismas sean tenidas en cuenta y se vuelva sujeto de intervención estatal
legítimamente. En otras palabras, transformar las necesidades en algo
político.

Fraser plantea que en las sociedades capitalistas masculinas, lo
"Político" está determinado por el contraste con lo que es "económico" y lo
que es "doméstico" o "personal". La institucionalidad forjada en torno a
cada uno de los ámbitos mencionados ofrece marcos de interpretaciones a las
necesidades que de las mismas surjan, despolitizando sus lecturas y
encerrándolas en las trincheras de sus propias estructuras.

Teniendo en cuenta que dichas institucionalidades tienden a proteger a
la parte dominante y desfavorecer a la subordinada, las lecturas de las
interpretaciones de las necesidades serán siempre en consonancia con las
relaciones de dominación predominantes.

Siguiendo esta línea de análisis y a modo de ejemplo, encontramos que
el problema de la violencia que sufren las mujeres en el ámbito doméstico,
ha estado sujeta a interpretaciones que despolitizaban su enunciación,
sacándole potencia a la denuncia de los hechos, y encerrando el fenómeno en
la institucionalidad familiar, favoreciendo el aislamiento tanto de las
mujeres que la sufren como de la problemática en sí. Fueron los movimientos
organizados de mujeres que aportaron a la visibilidad de la violencia
sufrida y la llevaron al espacio público como denuncia. Esta lucha en
contra de la violencia hacia las mujeres transitó por los tres momentos
mencionados por Fraser previamente, haciendo de dicha necesidad un derecho
(el derecho a vivir una vida sin violencia) y encontrando respuestas que se
traducen en acciones concretas en el marco de políticas públicas, al
ubicarla en la agenda pública y mas tarde en la agenda institucional
(Guzmán, 2001).

Sin embargo, para que la violencia contra las mujeres en el ámbito
doméstico cobrara visibilidad y se volviera objeto de intervención de la
política pública, tuvo que transitar por determinados procesos que la dotó
de características evidenciables como problema social. Aquellos problemas
que reúnan la cualidad de movilizar a los actores sociales y políticos,
estén en sintonía con las concepciones y normas discursivas compartidas, y
sean difundidos y debatidos en los medios de comunicación, tendrán mas
probabilidades de que accedan a las agendas públicas e institucionales
(Guzmán, 2001;12). Otros autores (Subirats, Knoepfe, Larrue y Varone
(2008) consideran que para que un problema público ingrese a la agenda de
gobierno deben de reunir cuatro condiciones o atributos: gravedad de las
consecuencias del problema a resolver (intensidad), la población afectada
por el mismo (audiencia), la necesidad de resolver el problema de manera
inmediata (urgencia) y el tiempo que el mismo forma parte de la agenda
pública (novedad) (Del Tronco, 2011).

Estas estrategias de visibilidad determinaron en parte que se pasara
de un enfoque sobre los temas vinculados a las mujeres, a una preocupación
por "cómo el género y otras relaciones concomitantes eran socialmente
construidos. La concentración en el género antes que en la mujer exige
mirar más allá de la categoría "mujer" -puesto que esa no es sino una parte
de la historia- hacia la mujer en su relación con el hombre, y hacia el
modo cómo son socialmente construidas las relaciones entre estas
categorías".(Moser, 1998; 4).

Si bien aun hoy la violencia contra las mujeres no está asociada a la
desigualdad de género, su relación es intrínseca; los diferentes modelos de
incidencia en materia de políticas públicas de género ha permitido que esta
desigualdad sea traducida en necesidad de ser entendida y atendida a través
de diferentes dispositivos que conforman políticas públicas. Encontramos
así cómo en la década del 90 a partir de la gestión municipal conducida por
el gobierno de la Fuerza de Izquierda en Uruguay Frente Amplio, se
implementó el Programa Comuna Mujer.

Esta demanda social vehiculizada por la sociedad civil constituye una
"necesidad fugitiva" que se ha escurrido de los "enclaves discursivos
construidos" y dados por los espacios domésticos y económicos formales.
Cuando estas necesidades se fugan, ingresan a la esfera de "lo social"
donde "se traducen en demandas para la acción gubernamental" y pueden
convertirse en objeto de intervenciones estatales o acciones de políticas
públicas (Fraser, 1989).

La legitimización e institucionalización de la violencia doméstica
basada en género como problema público tuvo un proceso de lenta incidencia,
donde si bien a partir de la década del 90 comienza a funcionar el programa
comuna mujer en Montevideo, recién a principio de siglo XXI se legisla a
nivel nacional a partir de la ley 17514 (año 2002) donde la incansable
lucha de los movimientos de mujeres organizadas y actores de la sociedad
civil tuvo su éxito relativo. Esta dinámica de incidencia que determina que
un tema de desigualdad de género como la violencia hacia las mujeres tenga
su lugar en la agenda pública y la institucional, es lo que se ha
denominado como modelo de movilización de acceso externo (Guzmán, 2001).
Este modelo implica la participación de colectivos de la sociedad con
visibilidad pública que contribuyen a la construcción del problema a ser
abordado. En el caso de la violencia doméstica basada en género, la
participación de la sociedad civil organizada de colectivos de mujeres fue
fundamental, aun al día de hoy, en particular a través de la Red Uruguaya
Contra la Violencia Doméstica y Sexual.

"El modelo de iniciativa externa da cuenta de los inicios del proceso que
corresponde a la construcción de las desigualdades de género como problemas
públicos por sujetos sociales- las mujeres- que se organizan y movilizan
desde la sociedad civil como también engloba todas las iniciativas que
sobre este tema surgen de la sociedad civil." (Guzman, 2001;13)

Asímismo, la formulación del problema en consonancia con un universo
de significados en torno a la violencia hacia las mujeres que se comenzaba
a instalar en la sociedad. propició que el tema ingresara a la agenda. Su
vinculación con los efectos sobre otros ámbitos de la vida cotidiana
(rendimiento laboral, gasto público, etc.) permitió visualizarlo como una
problemática de múltiples implicancias sociales.

Varios testimonios de luchas a lo largo de la Historia configuran
ejemplo de esta dinámica de incidencia, entre ellos la lucha por el
sufragio de las mujeres organizadas por los movimientos feministas de la
primera ola, la lucha por los derechos civiles de las feministas
ilustradas, la lucha de las madres de familiares desaparecidos por las
dictaduras del Cono Sur en la década de los 70, etc.

Por otra parte, existe otro modelo de incidencia al que se le denomina "de
iniciativa interna".

Este modelo "pretende dar cuenta del paso de un tema desde la agenda
político institucional a la agenda pública por actores políticos e
institucionales. Se trata de aquellas decisiones, iniciativas y políticas
movilizadas por algún actor político para las cuales pretende ganar apoyo
público o legitimidad, por lo cual se esfuerza por hacerlas conocidas y
aceptadas por la comunidad" (Guzmán, 2001;12). Un ejemplo de este modelo
de incidencia puede estar dado por lo que se conoce como Modelo de Calidad
con Equidad de Género. El mismo constituye una iniciativa impulsada por el
Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) y propone la transversalidad
de la perspectiva de género en diferentes organizaciones laborales
(comenzado por las empresas públicas del Estado) con base en criterios de
calidad a través del análisis de diferentes ejes, los que toman en cuenta
las brechas de género existentes y diferentes indicadores de género.

Por otra parte, las coyunturas extraordinarias constituyen ventanas de
oportunidades para el ingreso a la agenda pública de determinados temas; se
trata de momentos excepcionales que permiten el ingreso de nuevas
problemáticas. La mayor parte de los mecanismos institucionales de las
mujeres fueron posibles por coyunturas políticas extraordinarias, al
tratarse de momentos caracterizados "por una mayor receptividad de los
actores políticos y de las autoridades públicas a las demandas sociales, lo
que permite a los actores sociales movilizados atraer la atención hacia sus
propuestas" (Guzmán, 2001;20).

En Uruguay, un ejemplo de ello, es la aprobación de la ley 18987 de
Interrupción Voluntaria del Embarazo de 2012; la misma fue producto de una
coyuntura extraordinaria dada por una mayoría parlamentaria relativa y
negociada que ofreció una "ventana de oportunidad política" para su
aprobación, y la ausencia de la amenaza de veto presidencial. Si bien no
constituía "la mejor ley", significó una oportunidad de avance en la
temática, condicionado por las características del momento social y
político.

La construcción discursiva en torno a las necesidades permiten que el
marco de sentidos que le dan significados a las mismas se modifiquen, para
otorgarles así un status de visibilidad preponderante; este proceso se
sostiene en base a la participación ciudadana primordialmente. Es la
participación la que no solo visibiliza y hace "fugar" las necesidades de
los enclaves despolitizadores sino la que permite la validación de la
política y su sostenibilidad.

Para la sostenibilidad de las políticas públicas es importante que las
mismas puedan trascender los gobiernos, a través de un marco normativo que
le de coherencia, legitimidad y las perpetúe en el tiempo; otro factor
preponderante para el logro de la sostenibilidad es el establecimiento de
un nuevo marco de sentidos sobre las desigualdades de género que permita
establecer articulaciones entre los intereses de las mujeres y el resto de
la sociedad. La interseccionalidad de los sistemas de opresión establecen
también la necesidad de dichas articulaciones, que devendrán en estrategias
de diferentes colectivos oprimidos en agendas comunes (un ejemplo de esto
es la marcha de la diversidad que año a año hace confluir una agenda
diversa de temas mas allá de la reivindicación de la diversidad sexual en
sí misma)

Virginia Guzmán considera que "la presencia y actuación permanente de
actores institucionales, políticos y sociales logran dar fuerza,
legitimidad y estabilidad a la agenda de género" (2001;28). Las estructuras
de intermediación entre estado y sociedad civil ofrecen mayores garantías
para incorporar nuevos temas a la agenda institucional así como para
mantener aquellos que ingresaron previamente.

La no rigidización de las categorías constituye un gran desafío una
vez las mismas se institucionalizan, así como ponerlas en permanente
revisión para que no queden capturadas por las lógicas de sentido
hegemónicas al servicio de la desigualdad.











































Bibliografía.

Del Tronco, José; Hernández, Ignacio (2011). Guía 2. El ciclo de las
políticas pública con perspectiva de género 1: la formulación. FLACSO,
México.

Fraser, Nancy (1994). "La Lucha por las necesidades. Esbozo de una teoría
crítica socialista – feminista de la cultura política del capitalismo
tardío", En Propuestas 3, Documentos para el debate. Entre Mujeres, Lima.

Guzmán, Virginia (2001). La institucionalidad de género en el estado:
nuevas perspectivas de análisis. Serie Mujer y Desarrollo. CEPAL, Santiago
de Chile.

Guzmán, Virginia; Bonan Jannotti, Claudia La institucionalización del tema
de la equidad género y la modernización del Estado en América Latina En
Aportes para el Estado y la administración gubernamental, Año 14 – Nº 25.
Bs.As. Pp.103-114

Moser, Caroline (1998). "Planificación de género. objetivos y obstáculos",
en Largo, Eliana, (ed), Género en el Estado, estado del género, Chile,
Ediciones de las mujeres, no.27, diciembre 1998, pp. 33-42

Moser, C. y Moser, A. (2005), "Gender Mainstreaming Since Beijing: A Review
of Success and Limitations in International Institutions", en Gender and
Development, Vol. 13, (2): 11–22.