Los modelos de democracia participativa en el constitucionalismo andino: los casos de Venezuela y Bolivia (En Revista Vasca de Administración Pública. No. 107-I. Enero-abril, 2017)

Los modelos de democracia participativa en el constitucionalismo andino: los casos de Venezuela y Bolivia Albert Noguera Fernández

Sumario: I. Introducción.—II. La participación como derecho constituyente. II.1. Derechos constituyentes y derechos constitucionales. II.2. El carácter constituyente de los derechos de participación en los procesos de cambio andinos.—III. Los modelos de democracia en el constitucionalismo andino. III.1. Las formas tipo de sujeto constituyente. III.2. Las formas de Constitución política.—IV.  Venezuela como democracia de movilización. IV.1. El debilitamiento de la actividad parlamentaria y el fortalecimiento del Poder Ejecutivo. IV.2. Ratificación e implementación popular de las decisiones presidenciales: las vertientes centralista y comunitaria de los mecanismos participativos.—V. Bolivia como democracia corporativa de cogestión. V.1. Empoderamiento de los movimientos sociales, gobernanza social y conflicto movimientos-Estado. V.2. La autogestión comunitaria como vía de implementación de políticas públicas.— VI. Conclusiones.

I. Introducción Uno de los aspectos que diferencian al constitucionalismo andino de las últimas dos décadas respecto del constitucionalismo clásico es la ruptura con el viejo modelo representativo de democracia delegada, conformando una nueva organización política donde la participación popular en lo político, lo económico, lo medioambiental y lo social adquiere un protagonismo sin precedentes. Definimos como constitucionalismo andino aquel movimiento cuyo origen se ubica en la Asamblea Constituyente y la Constitución de Colombia de 1991, Constitución que define un punto de inflexión en la historia del constitucionalismo y que empieza a presentar, todavía de una manera muy primitiva, algunos rasgos claramente novedosos y diferenciados respecto el constitucionalismo clásico. Aunque los máximos exponentes de R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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este nuevo constitucionalismo son la Constitución Venezolana de 1999, las Constituciones de Ecuador de 1998, y especialmente la de 2008, y la Constitución boliviana de 2009 (1). Ahora bien, ¿podemos hablar de un único modelo homogéneo de democracia participativa dentro del constitucionalismo andino del siglo XXI? Si bien estas constituciones presentan muchos aspectos en común que han llevado a que, conjuntamente, hayan conformado un nuevo modelo constitucional, es cierto también que la distinta naturaleza política de los procesos constituyentes en cada uno de estos países y la diferente composición organizativa y sociológica de su sujeto constituyente ha generado, en cada uno de ellos, formas de Constitución política o de democracia también distintos. Nos detendremos, a continuación, en analizar estos aspectos comunes y diferentes que existen en el constitucionalismo andino y en ver los diferentes modelos de democracia participativa que emergen de cada uno de ellos.

II. La participación como derecho constituyente Uno de los rasgos comunes en todas las constituciones señaladas es la conformación de los derechos de participación como derechos constituyentes ¿Qué entendemos por derechos constituyentes?

II.1. Derechos constituyentes y derechos constitucionales Los derechos pueden jugar funciones distintas en la ordenación de la sociedad. Los distintos derechos pueden jugar papeles más o menos determinantes en la organización, funcionamiento y legitimación del sistema de relaciones sociales, políticas y económicas existente en cada momento. En este sentido y en función de cuál sea la función de un derecho en la ordenación de la sociedad, diferenciaremos entre los que llamaremos derechos constituyentes y derechos constitucionales. Denominamos derechos constituyentes a aquellos o aquel derecho fundante a partir del cual se ordena una sociedad históricamente determinada y la vida de los individuos que viven en ella, en tanto se vuelve la clave constitutiva e interpretativa fundamental de la organización social, política y económica. Estos son derechos-totalidad. Se trata de derechos base alrededor de cuyo reconocimiento se construye y articula la

(1) Sobre ello, vid. A. NOGUERA y M. CRIADO, «La Constitución colombiana de 1991 como punto de inicio del nuevo constitucionalismo en América Latina», Revista Estudios Socio-Jurídicos, 13,(1), 2011, pp. 15-49. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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totalidad interconectada de relaciones económico-sociales propias de la sociedad en cuestión. El derecho no sólo regula lazos directos entre personas sino que de él se desprende una regulación independiente que le sobrepasa y se constituye en criterio de ordenación de toda la sociedad. Dos de los principales ejemplos de este tipo de derechos son la propiedad en el siglo XIX y el trabajo en el siglo XX. Durante el Estado liberal temprano del s. XIX, el elemento que determinaba el acceso a los derechos era la propiedad. La legislación regulaba las relaciones individuales y atribuía a cada cual sus derechos en relación con la propiedad. La estructuración de los dos ámbitos del espacio público (Sociedad Política y Sociedad Civil) se hace alrededor del concepto de propiedad. La Sociedad Política era un espacio donde sólo tenían sufragio activo y pasivo los individuos propietarios y la sociedad civil se concebía como aquel espacio donde los individuos propietarios desarrollaban su actividad mercantil. En consecuencia, la estructuración de la esfera pública, integrada por el ámbito político y civil, alrededor del concepto de propiedad, supuso que, aquellos sujetos no propietarios quedaran excluidos del mismo. Por tanto, el derecho a la propiedad constituye el centro de gravedad del sistema constitucional, mientras que el resto de derechos son considerados como aquellos que organiza el Estado, con el fin y la misión de salvaguardar y garantizar el primero (2). Queda claro que en el constitucionalismo liberal temprano, la propiedad era un derecho constituyente mientras que los otros eran derechos constitucionales. A la vez, durante el denominado Estado social que se instaura en Europa durante las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, el tra(2) Hardt y Negri ponen un ejemplo del efecto del derecho de propiedad sobre el resto de disposiciones de la Constitución norteamericana al referirse al modo en que en el texto constitucional se transforma el significado del derecho a portar armas. En la tradición angloamericana de los siglos  XVII y XVIII, el derecho a portar armar era concebido como el derecho colectivo de resistencia a obtener y defender la libertad frente al poder despótico, llamando a la constitución de ejércitos populares o milicias populares en contraposición de los ejércitos permanente, considerados como necesariamente tiránicos. Con la aprobación de la constitución norteamericana y de la segunda enmienda, esta tradición fue eliminada dando al derecho a portar armas un significado totalmente opuesto al originario: cada cuál es enemigo de todos los demás; cada cual debe estar atento a aquellos que quieren robar su propiedad. El derecho a portar armas se convierte en un derecho individual de conservación de la propiedad. Como señalan Hardt y Negri, de la transformación del derecho a portar armas en defensa de la propiedad privada se desprende una inversión generalizada de todos los conceptos constitucionales centrales (M. HARDT y T. NEGRI, Common Wealth. El proyecto de una revolución del común, Akal, Madrid, 2011, pp.  2627). Asimismo, el propio concepto de libertad en toda su integralidad, que Hannah Arendt (Sobre la revolución, Revista de Occidente, Madrid, 1967) estableció como un concepto propio de los orígenes de la revolución norteamericana la cual funda su legitimidad en la evidente capacidad de los actores de la revolución para actuar libremente, asegurando el poder y la libertad por la vía de la fundación de diferentes espacios físicos e institucionales de poder y contrapoder para el ejercicio continuado de la libertad política, termina siendo eliminada y reducida a una libertad de mercado funcional a la propiedad y el capitalismo. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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bajo se conformó en el componente fundamental que constituía y estructuraba la ciudadanía política y social. Constituciones como la de la República italiana de 1947, empieza su art. 1 señalando: «Italia es una República democrática fundada en el trabajo». El trabajo es, en el Estado social, el elemento fundante y determinante de la ciudadanía y del sistema de relaciones políticas y económicas. La construcción de la democracia en el Estado social no se hizo sobre un conjunto de instrumentos participativos que actuaban como métrica de agregación de voluntades individuales (referéndums, consultas, etc.), sino sobre un modelo neocorporativo donde las políticas sociales eran fruto de la negociación y concierto entre Estado, empresarios y Trabajo. La principal forma de participación de los ciudadanos era a través de los espacios de concertación donde estaban presentes los sindicatos. Asimismo, el Estado social no fue una actualización de las leyes de pobres del siglo  XIX, sino que una forma de organización y gestión del salario diferido de los trabajadores a tiempo indefinido. La condición que determinaba el acceso a la gran mayoría de los derechos sociales era la condición de trabajador oficialmente remunerado (si no trabajabas no tenías derecho a pensión de jubilación, a subsidio de desempleo, etc.) (3). Por tanto, el trabajo constituye durante el Estado social el centro de gravedad del sistema constitucional, por eso decimos que era un derecho constituyente a diferencia de los demás que eran derechos constitucionales. Por el contrario, denominaremos derechos constitucionales al resto de derechos. Estos son derechos-fragmento que regulan relaciones simples de la realidad social constituidas por las vinculaciones de individuos a individuos o entre una pluralidad de ellos. Se trata de derechos cuyo reconocimiento es valioso en tanto implica una ampliación de libertad, pero no afecta estructuralmente a la base del sistema. Su reconocimiento o no reconocimiento no altera la vida del sistema. Su reconocimiento, despeina al sistema, arrancándole paulatinamente reformas que amplían la tolerancia hacia los nuevos sujetos sociales, pero no lo transforman estructuralmente. Dos ejemplos de derechos conformados durante las últimas décadas como derechos constitucionales son: el derecho al aborto o el reconocimiento o equiparación jurídica con las demás de las parejas de un mismo sexo. En consecuencia, derechos constituyentes y derechos constitucionales se diferencian en función de su interrelación con y afectación sobre el sistema político, económico y cultural de una sociedad. Ahora bien, ¿qué derechos son constituyentes y cuáles constitucionales?

(3) Sobre ello, vid. S. BOLOGNA, Crisis de la clase media y posfordismo, Akal, Madrid, 2006; L.E. ALONSO, La crisis de la ciudadanía laboral, Anthropos, Barcelona, 2007. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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II.2. El carácter constituyente de los derechos de participación en los procesos de cambio andinos No hay de antemano derechos constituyentes o constitucionales, la naturaleza de cada derecho puede cambiar en función del papel que cada uno de ellos juega en el entramado de la realidad constitucional. Todos los derechos pueden ser constituyentes o constitucionales. Al igual que los demás derechos, los derechos de participación política recogidos en las nuevas constituciones latinoamericanas pueden desempeñar dentro del sistema constitucional una función de derechos constituyentes o de derechos constitucionales ¿Cuáles son aquellos elementos que hacen que los mecanismos de democracia participativa operen como derechos constituyentes? Pues son, básicamente, tres: la motivación de los derechos, las fases de las políticas públicas en que opera la participación y las consecuencias en la organización y conformación social. a) La motivación de los derechos de participación. Los derechos de participación como derechos constituyentes, se basan en una motivación ideológica. La defensa de los mecanismos de democracia directa con motivación ideológica está estrechamente vinculada a dos aspectos: Uno, a la crítica al orden estatal y económico liberal. Y otro, a la concepción de la participación como estrategia de transición. Ello implica entender la participación como desbordamiento de las estructuras estatales, las instituciones políticas y sus relaciones de distribución, para reorganizar formas alternativas de apropiación, gestión, organización y dirección de recursos y procesos sociales y políticos. Por el contrario, los nuevos derechos de participación concebidos como derechos constitucionales tienen una motivación técnica. Aquí los mecanismos participativos se conciben, básicamente, como técnica de corrección frente a las desviaciones de la democracia representativa (4). La participación se concibe en este sentido no tanto como una alternativa totalizante al modelo de democracia liberal-representativa sino como a instrumentos técnicos que posibilitan parchear este modelo con elementos tomados del área de la democracia directa. b) Las fases de las políticas públicas en que opera la participación. Los mecanismos de participación toman la forma de derechos constitucionales cuando sirven para completar o perfeccionar una decisión tramitada e implementada por el Estado. La participación abarca aquí, por tanto, la (4) Sobre ello, vid. A. GARRORENA, «Teoría y práctica española del referéndum», Anales de la Universidad de Murcia, Vol. XXXI, núm. 3-4, p. 88. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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fase decisoria pero no la de implementación de políticas públicas que se considera algo despolitizado propio del ámbito técnico-administrativo. Por el contrario, los mecanismos de participación en su forma de derechos constituyentes abarcaran tanto la fase decisoria como la fase de implementación de políticas públicas. c) Las consecuencias en la organización y conformación social. Cuando los mecanismos de democracia participativa tienen una motivación técnica y operan sólo en la fase decisoria pero no en la de implementación de políticas, la consecuencia que se produce no es nunca una des-identificación de la política con las instituciones del Estado y su re-identificación con la acción colectiva sino más bien, una reproducción de lo contrario: la subsunción de los mecanismos participativos en la mecánica del Estado. Así pues, la consecuencia de esta concepción organicista de los instrumentos participativos no es la autonomización de la política del aparato de Estado sino su fortalecimiento, lo que ratifica la condición de los derechos de participación como derechos constitucionales pero no constituyentes. A la inversa, cuando los mecanismos participativos tienen una motivación ideológica y operan en la fase decisoria pero también en la fase de implementación desde la autonomía y la acción comunitaria autogestionada, las consecuencias que se producen son totalmente distintas, dándose aquí sí, una redefinición de los procesos organizativos, decisionales y políticos. En resumen, cuando la participación colectiva adopta motivaciones ideológicas, opera en la fase decisoria e implementadora de las políticas públicas y programas sociales y trasforma la organización y conformación social, esta no se configura como un simple derecho más, sino como la clave de bóveda de la que emana el ejercicio universal en plenas condiciones de igualdad de los demás derechos y la creación de nuevos patrones de interacción social y económica. En este sentido, los nuevos derechos de participación se configuran como auténticos derechos constituyentes. Habiendo definido cuando los derechos de participación ejercen, en el interior de un sistema constitucional, una función de derechos constituyentes, creemos poder afirmar que uno de los elementos comunes en todos los recientes procesos constituyentes de los países andinos es la voluntad en los constituyentes de conformar la participación como derecho constituyente (5). (5) Sobre ello, vid. A. NOGUERA y M. NAVAS, Los nuevos derechos de participación ¿derechos constituyentes o constitucionales? Estudio del modelo constitucional de Ecuador, Tirant lo Blanch, Valencia, 2016. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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La constitucionalización de la participación en los recientes textos constitucionales andinos podría haberse hecho de maneras distintas. Sin duda, una manera hubiera podido ser un reconocimiento de mecanismos de democracia participativa que no rompieran con el sujeto universalizado de referencia en el constitucionalismo liberal: el individuo como unidad libre y autónoma; concibiendo la participación como la simple posibilidad de incorporar los intereses propios de los ciudadanos a la decisión de los poderes públicos estatales sin la acción mediadora de los partidos políticos. No obstante, la lectura de las Constituciones resultantes evidencia que la voluntad constituyente en estos países iba mucho más allá de esta concepción. A lo largo del texto, las nuevas constituciones de Venezuela, Ecuador y Bolivia, subjetivizan y empoderan a una multitud y plural variedad de sujetos colectivos, descentralizando, incluso, en ellos distintas competencias de decisión e implementación que tradicionalmente han correspondido al Estado y adaptando la estructura económica y productiva a la organización de lo colectivo (6). Los constituyentes eran plenamente conscientes que ello debería llevar a consecuencias importantes sobre la organización política y económica de la sociedad, lo cual evidencia su voluntad de hacer de los mecanismos de participación verdaderos derechos constituyentes.

III. Los modelos de democracia en el constitucionalismo andino Si bien en todos los proceso constituyentes de la zona andina de América Latina comparten una clara voluntad del constituyente de superar el viejo modelo representativo liberal de democracia delegada y de conformar nuevas formas de democracia participativa, la tesis que defendemos

(6) Quizá, los únicos intentos, en la historia del constitucionalismo capitalista, de subjetivización, en la Constitución, conjuntamente con el individuo, de un sujeto colectivo como actor político con capacidad de intervención en el proceso de decisión política general, fueron la Constitución de Weimar de 1919 y la Constitución italiana de 1947. Estas constituciones, que fueron las que establecieron el Estado social en Alemania e Italia, aparte de reconocer el trabajo simplemente como derecho, recogían, también, una concepción de «trabajo» de matriz sociológica, entendiendo el trabajo como una de las estructuras asociativas que conforman la sociedad. Por tanto, reconocían el «sujeto trabajo», esto es, la clase obrera organizada en sindicatos, como sujeto político colectivo participante en las decisiones políticas estatales. A la vez que le otorgaban instrumentos para que pudieran participar: los consejos en Alemania, la huelga política, la negociación colectiva, etc. Sin embargo, como sabeis, en Alemania, la Constitución de Weimar fracasó, y en Italia, esta subjetivización constitucional de la clase obrera como sujeto colectivo, nunca fue desarrollada legislativamente, nunca fue dotada de contenido y, por tanto, se quedó en papel mojado (Sobre ello, vid. G. MAESTRO, La Constitución del Trabajo en el Estado Social, Comares, Granada, 2002). R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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es que la distinta naturaleza organizativa y sociológica del sujeto constituyente en países como Venezuela, Bolivia o Ecuador implicó la constitucionalización de modelos de democracia participativa muy distintos en cada uno de estos países.

III.1. Las formas tipo de sujeto constituyente Todo acontecimiento político como acto instituyente de la Historia es nominado, es decir, hay un sujeto colectivo que lo protagoniza y es capaz de organizar y gestionar el tránsito entre lo viejo y lo nuevo, formalizando la nueva realidad constitucional. De las múltiples naturalezas y combinaciones dialécticas posibles del medio social y los sujetos sociales pueden darse experiencias constituyentes muy variadas. La historia política contemporánea está llena de acontecimientos de irrupción popular y sujetos constituyentes, cada uno de ellos con sus propias particularidades. Si bien resulta imposible hacer mención a todas las formas que puede adoptar el sujeto constituyentes en el marco de acontecimientos políticos de ruptura, el presente trabajo tomará como referencia para su análisis, lo que considera tres formas tipo puras en que puede conformarse el sujeto constituyente: 1. El sujeto constituyente como partido o coalición de partidos políticos; 2. El sujeto constituyente como identificación del pueblo-masa con un líder; y, 3. El sujeto constituyente como agregación de luchas y movimientos sociales. Hay que ser conscientes, sin embargo, que lo normal es que existan formas híbridas de sujeto constituyente que mezclen elementos de dos o tres de estos modelos tipo puros.

III.2. Las formas de Constitución política Existe además, a nuestro entender, una relación o concordancia entre la naturaleza del sujeto constituyente que toma el poder estatal y el tipo de democracia o Constitución política emergente en el nuevo escenario constituyente. Con el nombre de Constitución política nos referiremos aquí a una parte de la Constitución, concretamente a la forma de Gobierno, aunque no entendiendo el Gobierno de forma restrictiva como la rama Ejecutiva del Estado, sino en su concepción originaria y ampliada (7) como (7) La Declaration of Rights and Frame of Government as the Constituction of the Commonwealth of Massachussets (1780), considerada como uno de los primeros textos constitucionales de la historia, estructuró su índice en dos grandes partes: la de los Derechos y la del R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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el conjunto de principios, valores y normas de la Constitución que guardan relación con: 1. La concepción imperante de pueblo y el procedimiento de conformación de la voluntad colectiva; 2. La ordenación de la relación entre titularidad y ejercicio del poder; y, 3. El modo de ejercicio del poder. En consecuencia, la Constitución política es aquella parte de la constitución (escrita o no) que atañe al modo de existencia, organización política y gobierno de una totalidad social y los modos de toma e implementación de decisiones en su interior, es decir, un determinado tipo de democracia. Para todo sujeto colectivo transformador la toma del aparato estatal no es más que el medio para convertir aquellas formas de organización y acción política que consideran más eficaces para transformar, en formas de Estado y de Derecho. No obstante, teniendo en cuenta que los tres modelos tipo de sujeto constituyente aquí descritos (partido, líder y movimiento social) discrepan acerca de la forma de organización y acción política más eficaz (formas más verticales o horizontales de toma de decisiones, más institucionales o autogestionarias de accionar político, etc.), podemos afirmar que en función de cuál de ellos tome el Estado, la organización de la democracia y operar político de ésta será también distinto. Cada una de estas maneras o vías para conformar el sujeto constituyente en el momento de tránsito de lo civil a lo institucional condiciona el diseño participativo e institucional del nuevo Estado, así como el tipo de implementación de políticas transformadoras en su interior. En concreto, tiene implicaciones respecto de: las formas de articular lo institucional y lo social; las formas de participación y toma de decisiones; las formas de diseño e implementación de políticas públicas; las formas de querellarse o problematizar contra el sistema; las formas de ordenar y organizar lo público; las formas de redistribución de los recursos económicos y materiales, etc. Cada una de estas cuestiones se plasmará de una manera u otra de acuerdo a la naturaleza del sujeto constituyente que ha tomado el poder.

Gobierno. Gobierno no se entendía de manera restringida como sólo la rama del ejecutivo del Estado, sino que se refería a todo el complejo del sistema político regido por la norma constitucional. En el interior de la parte titulada The Frame of Government, se incluían tres capítulos dedicados a los poderes: el primero al Legislative Power, el segundo al Executive Power y el tercero al Judiciary Power. Actualmente, en Estados Unidos, government sigue teniendo este sentido más genérico, de ahí viene la expresión intergubernamental como sinónimo de interestatal o la denominación de non-governmental organization (NGO) para referirse a organizaciones no dependientes del Estado. De igual modo, la Constitución española de Cádiz de 1812 tituló a la totalidad del capítulo referido las potestades con el nombre del Gobierno refiriéndose así a todo el árbol político del Estado (B. CLAVERO, El orden de los Poderes. Historias constituyentes de la Trinidad constitucional, Trotta, Madrid, 2007, pp. 17-18). R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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Mientras aquellos proyectos construidos alrededor de la creencia en el olfato político o la brillantez de un líder, pretenderán hacer del Derecho estatal un instrumento de centralización de amplios poderes en el líder para legislar de manera rápida, concentrada y vertical, dando lugar a una Constitución política determinada; Otros proyectos construidos alrededor de movimientos sociales de base asamblearia y autogestionaria, pretenderán hacer del Derecho estatal un instrumento de descentralización comunitaria de la toma e implementación de decisiones, dando como resultado otra Constitución política totalmente distinta. Básicamente, lo que estamos diciendo es que la forma del sujeto constituyente y sus lugares naturales de operar determinan directamente la forma posterior de gobernar y transformar. Concretamente, a partir de procesos tendenciales contrastados a través del decurso histórico de las formaciones sociales, señalaremos que la Constitución política propia de la forma sujeto constituyente como partido o coalición de partidos políticos será lo que denominaremos una democracia parlamentaria, la del sujeto constituyente como identificación del pueblo-masa con un líder será lo que llamaremos una democracia de movilización y la del sujeto constituyente como agregación de luchas y movimientos sociales será lo que llamaremos una democracia corporativa de cogestión. Las diferencias entre estos modelos pueden verse a través del siguiente cuadro:

Concepción de pueblo

Conformación de la voluntad estatal

Espacio de ejercicio de la soberanía

Pluralismo Sociedad Democracia liberal o Parlamentaria Política (SP) parlamentaria contractualista

Mecanismo de Implementación control sobre de políticas el Poder públicas

División horizontal de Poderes

Estatal vertical

División verticalpopular de Poderes

Comités

Democracia de Organicismo movilización

Refrendaria

Sociedad Civil (SC)

Pluralismo Democracia corporativa de corporativista social cogestión

Concertación

Instancias Conflicto Autogestión descentralizadas movimientoscomunitaria intermedias Estado entre SP y SC

Fuente: elaboración propia.

Si bien los países andinos aquí analizados continúan manteniendo elementos del primer modelo de democracia parlamentaria (Ecuador R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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más que Venezuela o Bolivia), por la naturaleza del acontecimiento político de cambio y por la naturaleza organizativa y sociológica del sujeto constituyente, en las nuevas constituciones de todos estos países se establecen modelos de democracia participativa donde hay muchos elementos de los dos últimos modelos de democracia: la democracia de movilización en unos casos o la democracia corporativa de cogestión en otros. Vamos a detenernos, a continuación, en el estudio de algunos de estos países.

IV. Venezuela como democracia de movilización Hugo Chávez ganó las elecciones presidenciales venezolanas el 6 de diciembre de 1998, procediendo, a continuación, a convocar a elecciones a una Asamblea Nacional Constituyente que redactó la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada mediante referéndum por la ciudadanía el 16 de diciembre de 1999. El anterior sistema político de la Constitución de 1961 se estructuraba a partir de un sistema de representación indirecta donde los partidos políticos con presencia en el poder Legislativo y Ejecutivo actuaban como medio principal de mediación entre sociedad y Estado. El objetivo de la Constitución de 1999 y de la práctica política implementada a partir de entonces, fue llevar a cabo un des-identificación de la política con la actividad parlamentaria y su re-identificación con una relación lídermasa. La Constitución bolivariana nació como un texto jurídico de transición encargado de poner las bases legales para el inicio de un proceso revolucionario y teniendo en cuenta la fuerte legitimidad que Hugo Chávez tenía entre las amplias clases populares del país, la relación directa líder-masa era la vía que permitía adoptar e implementar, de manera rápida y eficaz, medidas de trasformación estructural de la sociedad con un amplio apoyo y movilización social. Tal objetivo exigía de una doble operación: en primer lugar, un debilitamiento de las funciones del poder Legislativo para desplazar el centro de toma de decisiones en el poder Ejecutivo, concretamente en el Presidente de la República, a la vez que se amplificaba la identificación Chávez-pueblo. Y, en segundo lugar, la institucionalización de mecanismos de ratificación refrendaria directa por parte del pueblo, sin la intermediación del parlamento, y de implementación directa por movilización popular de las decisiones del Presidente de la República.

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IV.1. El debilitamiento de la actividad parlamentaria y el fortalecimiento del Poder Ejecutivo La aceptación social del vaciamiento de funciones del Poder Legislativo vino favorecida por la fuerte crisis y desprestigio en que se encontraba los partidos políticos tradicionales en el país (8). Un análisis comparativo de las constituciones de 1961 y 1999 y de la práctica política posterior a la aprobación del texto de 1999 permite ver claramente la voluntad de vaciar de funciones al Poder Legislativo y a sus partidos. El Poder legislativo es el poder público que más transformaciones registra en el nuevo texto constitucional. Por un lado, la nueva Constitución cambia la composición bicameral tradicional en el constitucionalismo venezolano, desde la primera Constitución de 1811 hasta la de 1961 siempre habían existido dos cámaras, a una organización unicameral. El antiguo Congreso pasa a llamarse ahora Asamblea Nacional. Por otro lado, en comparación con el Congreso, la nueva Asamblea Nacional pierde poder frente al Ejecutivo en materia de algunas autorizaciones parlamentarias. A modo de ejemplo, podemos señalar que en la Constitución de 1961 el Senado debía autorizar el ascenso de oficiales de las Fuerzas Armadas desde Coronel o Capitán de Navío, mientras que en la Constitución de 1999 se eliminó esta autorización. En el texto de 1961 el Senado debía autorizar al Presidente de la República para salir del territorio nacional, aunque fuera por unas horas, la Constitución de 1999 modificó esta autorización a los casos en que la ausencia del Presidente se prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos (9). Pero, sobre todo, lo más importante es que el Poder Legislativo fue parcialmente desposeído durante los años siguientes a la aprobación del texto de 1999 de dos de sus funciones principales: la función legislativa y la función de control sobre el Ejecutivo.

(8) Desde la primera gran manifestación de protesta, el denominado «Caracazo», en 1989, cuando miles de personas se lanzaron a la calle para expresar su desacuerdo con un sistema corrupto, elitista y marginador, hasta la victoria de Chávez, con el 56,20% de los sufragios frente a Henrique Salas Römer, en diciembre de 1998, pasando por los golpes de Estado de 1992 que causaron centenares de muertos e, indirectamente, acabaría con el gobierno de Carlos Andrés Pérez, muchos sectores progresistas de la sociedad venezolana habían reivindicado una reforma del texto constitucional de 1961 fijado en el denominado Pacto de Punto Fijo de 1958, donde la élite política del momento, agrupada en los partidos Acción Democrática (AD), Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI) y Unión Republicana Democrática (URD), resolvió establecer en el país un régimen democrático «centralizado de partidos» (R. COMBELLA, Derecho Constitucional. Una introducción al estudio de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, McGraw-Hill, Caracas, 2000, pp. 18-19). (9) E. AVELLANEDA, «El Poder Legislativo Nacional», en El sistema político en la Constitución bolivariana de Venezuela, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, p. 426 R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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La desposesión parcial de la función legislativa a la Asamblea Nacional se hizo por vía de Ley habilitante, reconocida en el art.  236.8 de la Constitución de 1999, la cual permite al Presidente legislar por vía de decretos con fuerza de ley previa autorización de la cámara. La Ley habilitante era una figura ya prevista en el art. 190.8 de la anterior Constitución de 1961 y usada previamente. Durante el periodo que gobernó Chávez (1998-2013) se aprobaron cuatro leyes habilitantes (10). A la vez, se produce también una desposesión al legislativo de parte de la función de control sobre el Ejecutivo. Respecto a los ministros, el texto constitucional de 1999 elimina la obligación de los ministros de acudir cuando sean llamados a informar o a contestar en la cámara las interpelaciones que se le hagan, tal como lo consagraba el art. 199 de la Constitución de 1961. Respecto al Presidente, no existe ningún mecanismo a través del cual el Poder Legislativo pueda revocar al Presidente de la república. Es verdad que los sistemas presidencialistas se han caracterizado, tradicionalmente, por la existencia de una doble legitimidad democrática directa de Presidente y Asamblea Legislativa que hace que ambos tengan mandatos fijos o rígidos y la supervivencia de cada uno de ellos no depende del otro. Sin embargo, muchos países latinoamericanos no tienen un sistema presidencialista puro, ha sido usual en muchas constituciones de la región introducir figuras parecidas a la moción de censura propia del parlamentarismo en el interior del sistema presidencialista, estableciendo así mecanismos de control y revocación del Presidente por parte del Legislativo. Ejemplo de ello son las figuras del impeachment o juicio político establecido en la Constitución argentina en su art. 59, que prevé la posibilidad de que el congreso inicie acusación y el senado enjuicie al Presidente, pudiéndolo destituir de su cargo, en caso de declararle culpable, y remitirlo luego a la justicia ordinaria para su enjuiciamiento penal. O el llamado sistema de doble muerte, establecidos en los arts. 130 y 148 de la Constitución ecuatoriana, donde se establece la posibilidad de disolución del Poder Ejecutivo por la Asamblea Legislativa, y a la inversa, colocando precisamente la supervivencia de un poder en manos del otro. Ahora bien, para poner límite a un posible abuso de esta facultad, el texto ecua-

(10) La primera ley Habilitante solicitada por el presidente Chávez fue aprobada en marzo de 1999 y tuvo una duración de seis meses y medios. El Presidente venezolano utilizó esta ley para legislar cincuenta tres decretos ley en asuntos económicos y financieros. La segunda ley habilitante fue requerida al Parlamento en el año 2000 y concedida por un periodo de un año, durante el que se dictaron 49 textos legales. La tercera habilitante fue en el año 2007 para un periodo de un año en el que se dictaron 59 normativas. La cuarta ley habilitante fue aprobada a finales de 2010 y se prolongó hasta mediados de 2012, la misma tenía por objeto atender a los damnificados que dejaron las lluvias que azotaron al país a finales de 2010. Durante esta cuarta ley, fueron aprobados 54 Decretos-Ley. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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toriano, al determinar el fin del período de un poder, el poder que lo hace pone asimismo fin al suyo propio, sometiéndose ambos a nueva elección, y atribuyéndose por tanto, un importante coste político a su utilización, de ahí que se hable de un sistema de muerte cruzada. En el caso de la Constitución venezolana de 1999 se establece también una especie de moción de censura o posibilidad de revocación del mandato del Presidente de la república, sin embargo, esta atribución no se otorga al Legislativo sino a la población. De acuerdo con el art. 72 de la Constitución, el único procedimiento para revocar al Presidente de su cargo no se puede activar desde la esfera institucional-parlamentaria sino sólo desde la esfera civil mediante la recogida de firmas para la convocatoria de referendo revocatorio y la movilización ciudadana para pedir el voto. Ello es otra muestra de la voluntad del texto constitucional de 1999 de sacar la política del ámbito de la partidocracia parlamentaria, debilitando al legislativo, para trasladarla al ámbito de la sociedad civil donde Chávez gozaba de una alta popularidad.

IV.2. Ratificación e implementación popular de las decisiones presidenciales: las vertientes centralista y comunitaria de los mecanismos participativos Paralelamente al debilitamiento del Legislativo y fortalecimiento del Ejecutivo, la Constitución de 1999 estableció una gran variedad de mecanismos de ratificación refrendaria e implementación popular directa de las decisiones del Presidente. La Constitución de 1961 se erigía sobre el principio clásico de la representación, el art. 4 de la misma establecía «la soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce, mediante el sufragio, por los órganos del Poder Público», no reconociendo ningún otro mecanismos de participación que no fuera indirecto. Por el contrario, el texto constitucional de 1999 supone una profundización en los mecanismos participativos del sistema político del país. Desde el preámbulo, donde se establece que el fin de la Constitución es «refundar la república para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica», hasta el último de sus artículos, los mecanismos de participación ciudadana impregnan todo el articulado constitucional, lo que denota la voluntad del constituyente de dotar al sistema político venezolano de una nueva naturaleza y colocar al Estado en una relación intrínseca y directa con el pueblo. El art.  70 de la Constitución establece los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, tanto en lo políR.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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tico, que se sustancia en las instituciones de democracia directa (referendo, consulta popular, iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros), como en lo social y económico, que se sustancia en la previsión de formas de autogestión y cogestión, en la posibilidad de participar en la formulación del presupuesto municipal (ambas en art. 184), en el fomento de las formas comunitarias de asociación en régimen de propiedad colectiva (art. 308) y en la participación de los distintos sectores sociales en los órganos de planificación de políticas públicas (arts. 166 y 182) y en el Consejo Federal de Gobierno (art. 185). Todos estos mecanismos denotan que el sistema de democracia venezolano parte de una concepción organicista de pueblo como totalidad social orgánica en unidad dialéctica con el líder, donde la adopción e implementación de medidas políticas transformadoras por el líder en la estructura social no expresa ni pretende expresar la personalidad consciente, individualizada y heterogénea de cada uno de los miembros o grupos de la sociedad, sino el ánima colectiva mayoritaria en el seno del pueblo que determina una sola dirección en la acción. En la acción de dirección política se prioriza la voluntad general colectiva por encima del interés individual. A la vez, tales mecanismos participativos están pensados para ejercer en el país una función transformadora desde una doble vertiente: una vertiente centralista y otra comunitaria. En ambas vertientes opera de manera clara la relación directa líder-masa. En primer lugar, tales mecanismos participativos están pensados para operar desde una vertiente centralista. Se trata aquí de una relación directa líder-masa basada en la adopción de decisiones desde la instancia presidencial que son ratificadas a continuación, mediante referéndum por el pueblo, lo que permite ponerlas en marcha de manera rápida y eficaz sin pasar por la lenta tramitación parlamentaria. Esta secuencia «decisión presidencial-ratificación popular-implementación», ofrece: 1. Simplicidad y rapidez: condensa una materia en una pregunta que puede ser respondida en un sí o un no en un único acto; 2. Legitimidad democrática mayor que las decisiones tomadas por el sistema representativo en tanto implica una participación directa de los ciudadanos; y, 3. Terminación: un referéndum promete resolver una cuestión, al menos por el momento, a satisfacción de la parte ganadora y en perjuicio de la perdedora (11). Todo ello empodera al Gobierno y hace que se sienta fuerte y legitimado para a partir de una relación dialéctica con la (11) S. TIERNEY, Constitutional Referendums. The theory and practice of Republican deliberation, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 261. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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masa acelerar el proceso de transformación estructural de la organización económica, política y social del país. La Constitución de 1999 estableció las bases para que los mecanismos participativos pudieran operar desde esta vertiente transformadora de carácter centralista. Podemos poner algunos ejemplos de ello: Uno es la propia regulación del referéndum. La Constitución de 1961 no contemplaba la posibilidad del Presidente de convocar a referéndums, el texto de 1999 sí lo hace (arts. 71 y 236.22). Ello ha servido en ocasiones para que en una relación directa líder-masa se hayan podido ratificar medidas a iniciativa del Presidente sin pasar por el Legislativo (12). Otro caso es el de la iniciativa presidencial de enmiendas constitucionales. En la Constitución de 1961 la iniciativa de enmiendas de adición o modificación de uno o varios artículos de la Constitución sin alterar su estructura fundamental, correspondía a la tercera parte de los miembros del Congreso o de las Asambleas Legislativas de los estados y en la discusión se seguía el procedimiento de formación de las leyes en la cámara. El art. 248 señalaba expresamente «el Presidente de la República no podrá objetar las enmiendas o reformas y estará obligado a promulgarlas dentro de los diez días siguientes a su sanción». La Constitución de 1999 amplió la legitimidad para presentar iniciativas de enmiendas constitucionales al Presidente de la República y al 15% de los electores (art. 341.1). Y como se desprende de la Constitución cuando la o las enmiendas son propuestas por el Presidente o electores no es necesaria la discusión y aprobación en Asamblea, sino que pasa a ratificación directa por parte del pueblo (art.  341.3). Aunque los dos referéndums de reforma constitucional realizados en el país, en 2007 y 2009, no se llevaron a cabo por esta vía secuencial «activación presidencialreferéndum» de los art. 341.1 y 341.3 de la Constitución, sino que ambos pasaron por tramitación parlamentaria previa al referéndum, no cabe duda que este es otro ejemplo que ofrece la posibilidad de usar los mecanismos participativos para una función transformadora y desde una vertiente centralista. En segundo lugar, los mecanismos participativos constitucionales están pensados también para operar desde una vertiente comunitaria. Un ejemplo de la relación líder-masa mediada por mecanismos participativos

(12) Es el caso del referéndum sindical o Consulta sobre la Renovación de la dirigencia sindical, convocada a iniciativa de Chávez el 3 de diciembre de 2000, donde el Presidente utilizó la vía refrendaria para acabar con los últimos remanentes del viejo aparato político que copaban todavía las cúpulas del movimiento sindical. La pregunta del referéndum plantea la renovación de la dirigencia sindical en un plazo de seis meses y que se suspendiera de sus funciones, durante ese lapso, a los directivos de las centrales, federaciones y confederaciones sindicales establecidas en Venezuela, todos de la oposición. El referéndum, en el que el Presidente participó personalmente en la campaña por el «Sí», fue aprobado con el 62% de votos de los electores que participaron. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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de base comunitaria, es la creación e implementación en el país del sistema socio-asistencial a través de las llamadas Misiones. El desarrollo e implementación de gran parte de los derechos sociales no se ha llevado a cabo, en Venezuela, por vía de tramitación parlamentaria de leyes que posteriormente son ejecutadas desde y por la Administración pública de manera vertical, sino por vía de decisión del Presidente que es directamente ejecutada comunitariamente por los ciudadanos, por vía de «Comités», todo ello al margen muchas veces del Legislativo. Ello responde al hecho de que la forma «Comités» constituye un mecanismo de implementación de programas sociales que permite que la relación directa y bidireccional líder-pueblo aquí señalada pueda operar, mientras que las agencias estatales no. La organización administrativa burocrática del Estado no es un ente pasivo que de manera mecánica y subordinada ejecuta los mandatos políticos provenientes del Ejecutivo, sino que, tal como la describió Weber, conforma una estructura mucho más compleja con mayor o menor grado de autonomía que opina, actúa (no siempre de conformidad con el Ejecutivo) y desarrolla sus propios intereses de sesgo corporativo. De acuerdo con esto, la implementación de las políticas públicas por vía de agencias estatales burocráticas implica introducir un sujeto intermedio autónomo y con intereses propios en el intermedio entre el líder que diseña las políticas y el pueblo que recibe su implementación, con lo que se rompe la relación directa y sin intermediarios líder-masa. Por el contrario y a diferencia de las agencias estatales, los «Comités» sí permiten mantener de manera directa el vínculo líder-masa. Los Comités no son órganos técnicos sino órganos políticos de penetración en las zonas populares desprovistas de prestaciones para hacer llegar bienes y servicios a su población, especialmente en lo que se refiere a la atención de necesidades primarias y de incremento de los niveles de ingreso familiar. Además, los bienes y servicios se implementan desde la propia comunidad. Los «Comités» no sólo son mecanismos de distribución de recursos, sino que al mismo tiempo buscan promover capacitación y organización comunitaria, para que sea la misma comunidad la que, a través de su participación, gestione los procesos relativos al mejoramiento de su calidad de vida. Los «Comités» buscan como objetivo transversal promover el ejercicio del protagonismo popular mediante la acción cooperativa. ¿Por qué afirmamos que los «Comités» garantizan que la relación bidireccional entre programas sociales y apoyo popular opere en mayor grado que si los primeros fueran implementados por agencias estatales de la administración pública? Ello se entiende si hacemos mención a tres de los rasgos propios de esta forma de implementación de políticas públicas: R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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Un primer rasgo es que los Comités no se perciben por la población del barrio como una institución formal de la estructura estatal sino como una «pica» del líder en el interior del barrio, como expresión del compromiso del líder con estos grupos. Un segundo rasgo es que las políticas públicas a implementar desde y por los Comités son diseñadas de manera centralizada por las instancias estatales y con una fuerte intencionalidad y dirigismo político. Y un tercer rasgo es que aunque su implementación cuenta con la intervención protagónica del pueblo, esta intervención transcurre por la vía de la «movilización» que no de la «participación», que son cosas distintas. Participar consiste en intervenir en el diseño de prioridades y proceso de toma de decisiones para imprimirle una intencionalidad determinada a la cuestión de que se trate. La movilización, por el contrario, es una dinámica contradictoria en sí misma, en la que se promociona la intervención de los sujetos en su desarrollo a la vez que no se les reconoce autonomía, obligándolos a actuar según las demandas de las necesidades políticas diseñadas desde las instancias superiores del Estado (13). Estos rasgos convierten los «Comités» en espacios clientelares y proselitistas de movilización de la población en el interior de los barrios populares que la vinculan al proyecto político y hacen fluir la relación bidireccional señalada. En Venezuela, la forma que adoptaron lo que aquí hemos llamado Comités es la de «Misiones». Estas son programas sociales, con estructura propia, creados ex novo bajo cobertura de un ministerio o de un organismo público más específico. Las Misiones son programas específicos que se crean por decreto y se desarrollan incluso por resoluciones (14). En resumen, el hecho de que el sujeto constituyente adopte la forma de un líder seguido por el pueblo-masa da lugar a que la Constitución política emergente más adecuada para llevar a cabo el proceso de trasformación estructural de la sociedad sea aquella que constitucionalice una concepción organicista de pueblo, la conformación refrendaria de la voluntad estatal, la ubicación del espacio principal de ejercicio de la soberanía en la Sociedad Civil, la existencia de un modelo vertical-popular de control social y la implementación de políticas públicas por vía de comités.

(13) J. VIRTUOSO, «La política social desde los sectores populares de los barrios urbanos», en Balance y perspectivas de la política social venezolana, ILDIS, Caracas, 2006, p. 307. (14) Sobre las Misiones, vid. F. PALACIOS, «La ruptura constitucional del Estado precario: los derechos sociales en el nuevo constitucionalismo iberoamericano. La especificidad del modelo venezolano», Àgora. Revista de Ciencias Sociales, Fundación CEPS, No. 14, 2006. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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V. Bolivia como democracia corporativa de cogestión Las elecciones presidenciales i parlamentarias de 2005 en Bolivia dieron la victoria al Movimiento al Socialismo-Instrumento Político para la Soberanía de los Pueblos (MAS-IPSP), movimiento liderado por Evo Morales y que actuó como articulador central de una gran variedad de movimientos y personas. Un movimiento de movimientos que agrupaba el conjunto de organizaciones del movimiento indígena-campesino, organizaciones sindicales (15), organizaciones políticas de izquierdas (16), movimientos urbanos (17), intelectuales de izquierda (18), etc. De acuerdo con la tesis mantenida en este trabajo, el hecho de que el sujeto constituyente en Bolivia fuera un movimiento de movimientos o una agregación de luchas y movimientos sociales dio lugar a que la Constitución de 2009 estableciera una modelo de lo que llamamos democracia corporativa de cogestión.

V.1. Empoderamiento de los movimientos sociales, gobernanza social y conflicto movimientos-Estado Este modelo de democracia implica que la concepción de pueblo que impera en el texto constitucional es una concepción asociativista de pueblo, donde juntamente con los individuos, existen múltiples formas de organización social de todo tipo a los que se subjetiviza y reconoce como sujeto principal de la acción colectiva (19). El empoderamiento y otorgamiento a los movimientos sociales de un rol activo en el diseño de las políticas públicas y el control de la acción

(15) Entre ellas, la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (FENCOMIN), la Confederación Nacional de Mediana y Pequeña Empresa (CONAMYPE) y la Confederación de de Jubilados y Rentistas de Bolivia. (16) Podemos referirnos al Movimiento sin Miedo (MSM) del alcalde de La Paz. (17) Entre ellos, la Coordinadora del Agua de Cochabamba. (18) Destacaron figuras como Raúl Prada o Álvaro García Linera, candidato a Vicepresidente, que aporta el voto de sectores de la clase media urbana. (19) A lo largo de la Constitución se hace referencia a la «sociedad civil organizada» y a las «organizaciones sociales». El art. 14.3 señala como titulares de los derechos a todas las personas y a todas las «colectividades», ya sean pueblos indígenas u organizaciones sociales. Y, dentro del Título cuarto sobre las garantías de los derechos, permite que estas puedan ejercerse individual o colectivamente. El art. 241 en sus diferentes apartados establecen «el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas», «la sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales», «la sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social». R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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política implica superar la clásica gobernanza partidista mediante la creación de gobernanza social. Esta última no es una respuesta a los movimientos, sino algo un poco más complejo, es el punto de intersección entre los movimientos y el Estado, y a partir de ese «encuentro», en el proceso de encontrarse, van naciendo nuevas formas de dirigir estados y poblaciones (20). Estos espacios de Gobernanza social se caracterizan por dos rasgos: uno es la constitución de órganos de relación y concertación permanente, con presencia de miembros del Gobierno y dirigentes o representantes de los movimientos sociales, que permitan afrontar discusiones y decisiones conjuntamente con cierta agilidad. Y dos, que los dirigentes o representantes de los movimientos sociales que participen en estos órganos sean responsables ante sus bases por medio de procesos democráticos internos serios, así como que las organizaciones o movimientos posean potestades significativas para sancionar a sus representantes. Ello no te permite resolver pero sí mitigar la tensión procedimental entre concentración estatal y descentralización social de decisiones, así como la tensión sustantiva entre Gobierno y movimientos, en tanto que las organizaciones de la sociedad civil ya no sólo aportan presión exterior sino que, aun y mantener su autonomía, se integran como participantes activos en las funciones esenciales del Estado. Este no es un diseño nuevo, durante el constitucionalismo social europeo de posguerra, donde el sujeto Trabajo y sus derechos eran el sujeto y derechos constituyentes, estas estructuras intermedias de concertación, conocidas como instituciones neocorporativas de negociación, se estructuraban alrededor del Trabajo como sujeto sociológico y tenían un carácter institucionalizado fijo y una composición tripartita (sindicatos, asociaciones empresariales y Estado) en cuyo interior se acordaban las políticas públicas de igualdad, diseñadas sobre las relaciones laborales y sobre problemas del mercado de trabajo. Sin embargo, en procesos como el boliviano donde el sujeto constituyente son una pluralidad de movimientos sociales de muy distinta naturaleza, estas estructuras intermedias de concertación se desfabrilizan y se adaptan a la naturaleza organizativa de los movimientos sociales (audiencias con los movimientos, evaluaciones periódicas a la gestión gubernamental con presencia de los movimientos, etc.). Aunque en la mayoría de las veces estos espacios se reducen a un ejercicio dialogal y de encuentro simbólico pero no en espacios efectivos

(20) R. ZIBECHI, Territorios en resistencia. Cartografía política de las periferias urbanas latinoamericanas, Lavaca, Buenos Aires, 2009, p. 103. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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de toma de decisiones (21), se trata de intentos que nos sirven como ejemplo para poner de manifiesto que la forma de conformación de la voluntad estatal en los modelos de democracia creados por un sujeto constituyente como agregación de luchas y movimientos sociales es la deliberación y toma de decisiones en el interior de órganos de concertación intermedios de carácter cambiante y con múltiples formas entre Sociedad Civil y Sociedad Política, órganos que conforman el espacio de ejercicio de la soberanía en este modelo. Además, en sociedades con fuerte presencia de sujetos colectivos como las que aquí estamos tratando, podemos decir que coexisten dos principales formas separadas de control social: el control social institucionalizado y las formas contestatarias de control social. En medio de las anteriores existe una forma intermedia que actúa como puente o conexión entre ambas: el control jurisdiccional en su expresión de «positivismo de combate» (22). De estos tres (institucional, social, jurisdiccional), el espacio tradicional desde el que los movimientos sociales ejercen el control social no es el de los lugares institucionalizados de la representación, de la mediación y la administración estatal, sino el del conflicto social, con algunas incursiones en la esfera institucional por vía de los mecanismos jurisdiccionales. Ello se debe a dos razones: Una es la desconfianza hacia una institucionalidad y un derecho oficial estatal de carácter injusto e ineficaz que en lugar de garantizar la libertad y el bienestar para la gente, actúa, muchas veces, en contra de los intereses populares. Y otra es la dificultad de encuadrar la naturaleza organizativa y la acción de los movimientos sociales en el interior de espacios permanentes, definidos e institucionalizados de control social. Como señala Luis Tapia, el espacio que configuran los movimientos sociales es más un campo de fuerzas que un lugar de la política. En los momentos donde hay movilización de fuerzas, demandas y proyectos, se ocupan lugares y hay un recorrido de las acciones, sin embargo estas tienden a no estabilizarse e identificarse con un lugar delimitado e institucionalizado de la política. Su acción política no es permanente, se constituye y reconstituye en múltiples formas y espacios según los conflictos y (21) M.T. ZEGADA, Y.F. TÓRREZ Y G. CÁMARA, Movimientos sociales en tiempos de poder, Centro Cuarto Intermedio/Plural editores, La Paz, 2008, p. 70. (22) Esta es una expresión creada por el juez brasileño Lédio Rosa de Andrade para referirse a las acciones legales impulsadas por las comunidades y movimientos sociales desde abajo y a través de sus abogados, para intentar en los juzgados que aquella parte del derecho positivizado que favorece a las clases populares y a los pobres sea realmente efectivo. Esta constituye una vía intermedia o de conexión en tanto que surge desde lo popular aunque opera en lo institucional (L. ROSA DE ANDRADE, O que é direito alternativo?, Obra Jurídica, Florianópolis, 1998). R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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luchas sociales que se plantean y en función de los sujetos sociales y políticos que se constituyen como querellantes. Se trata de un espacio no delimitado y sin instituciones regulares para su tratamiento. Ello hace que, según Tapia, no podamos hablar de un lugar de la política propio de los movimientos sociales, sino de un no-lugar, no identificable ni concentrado en un punto en concreto y permanente (23). Esta naturaleza mutante e intermitente de la acción de los movimientos sociales hace que la única manera de integrar las formas de control propias de los movimientos en el interior del texto constitucional no sea fijando espacios institucionalizados, permanentes y delimitados de control social, sino dotar de reconocimiento a los múltiples sujetos colectivos organizados, espontáneos o circunstanciales que puedan surgir, así como de instrumentos formales e informales de empoderamiento o de enfrentamiento ciudadanos-Estado para que estos puedan desarrollar sus prácticas de conflictividad social. Se trata de constitucionalizar las múltiples formas que pueda adoptar la conflictividad social ejercida de manera intermitente por fuera de los márgenes de la institucionalidad estatal como mecanismo legítimo de control social. Este reconocimiento se refleja, por ejemplo, de manera muy clara a través de un análisis comparativo de las formas de control social fijadas en la Constitución boliviana de 2009 y en la ecuatoriana de 2008. Al igual que la Constitución venezolana, las constituciones ecuatoriana y boliviana también proceden a una reformulación de la clásica estructura del Estado dividida en tres poderes y crean una estructura estatal conformada por cinco poderes. Conjuntamente con los tres poderes tradicionales, crean un Poder o función Electoral y un Poder o Función Popular autónoma, conformado por miembros de la sociedad civil, no vinculado a la tripartición de poderes, y con capacidad de ejercer poder negativo sobre los gobernantes, restableciendo así, una especie de Tribuno de la plebe adaptado a nuestros tiempos, que actúa como equilibrio (bipartición) entre soberano popular (ciudadanos) y poder de gobierno. Ahora bien, mientras en el caso de la Constitución ecuatoriana este Poder o Función popular de control social adquiere un carácter fuertemente institucional, en el caso boliviano adquiere una naturaleza informal y no institucionalizada. En el texto ecuatoriano de 2008, este Poder popular toma el nombre de «Función de Control y Transparencia Social» (Capítulo quinto del Título cuatro) y se conforma de un órgano institucionalizado principal, que es el «Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

(23) L. TAPIA, Política salvaje, Clacso/Muela del Diablo, La Paz, 2008. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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(CPCCS)», integrado, por siete consejeros designados mediante concurso público de oposición y méritos de entre los postulantes propuestos por las organizaciones sociales y la ciudadanía, por un periodo de cinco años, que tendrá por función ejercer control ciudadano sobre el poder estatal y sus instituciones. El CPCCS adopta la forma de un órgano constitucional más. En el caso de la Constitución boliviana de 2009, se establece también, dentro de la segunda parte del texto constitucional titulada «Estructura y organización y organización funcional del Estado» junto a los otros Poderes o Funciones del Estado [Legislativo (Título I), Ejecutivo (Título II), Judicial (Título III) y Electoral (Título IV)], una Función referida a la «Participación y control social» (Título VI). Sin embargo, esta función no se institucionaliza en ningún órgano concreto, simplemente se establece una formulación general que dice «La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales» (art. 241.II). Añadiendo que «La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social» (art. 241.V) y que «La ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social» (art. 241. IV). El 5 de febrero de 2013 se aprobó la Ley No. 341 de participación y control social, que en su art. 14.I establece «Se denomina Participación y Control Social colectivo al que se ejerce de manera orgánica, comunitaria y circunstancial». El art. 7 define estas tres maneras de ejercer el control social, señalando lo que denomina los actores de la participación y el control social: 1. Actores orgánicos, que define como aquellos que corresponden a sectores sociales, juntas vecinales y/o sindicales organizados, reconocidos legalmente; 2. Comunitarios. Son aquellos que corresponden a las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las comunidades interculturales y afrobolivianas, y todas las reconocidas por la Constitución Política del Estado, que tienen su propia organización; y, 3. Circunstanciales. Son aquellos que se organizan para un fin determinado, y que cuando el objetivo ha sido alcanzado, dejan de existir. Estas tres formas de participación y control social, señala el art. 13.II «gozan de legitimidad y de reconocimiento por el Estado, para el ejercicio de sus derechos». Asimismo, tanto la Constitución como la Ley dotan a los actores de la participación y el control social de instrumentos de empoderamiento para el desarrollo de la misma. A modo de ejemplo, podemos referirnos el reconocimiento a los mismos del derecho de acceso a información documentada y estadística, de todas las entidades públicas y de las privadas que administran recursos fiscales y/o recursos naturales, debiendo ser asistidos por los funcionarios públicos en la búsqueda de información R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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(arts. 8.6 y 8.7 de la Ley). O el derecho a interponer, de manera colectiva, contra los actos u omisiones del Estado o terceros privados las acciones jurisdiccionales reconocidas en el Título IV de la primera parte de la Constitución, o la recogida de firmas para promover la celebración de referéndums revocatorios de cargos públicos electos (art.  11.II.1 dela Constitución), etc. En resumen, la Constitución boliviana de 2009, a diferencia de la ecuatoriana, no institucionaliza el control social, sino que simplemente reconoce y empodera las múltiples formas de conflictividad social existentes al margen del Estado reconociéndolas como formas legítimas de ejercicio del control social. Con ello, lo que hace es integrar las formas de control social propias de los movimientos sociales en el interior del texto constitucional, dando lugar, como hemos señalado, a un modelo de control social articulado alrededor del conflicto movimientos-Estado.

V.2. La autogestión comunitaria como vía de implementación de políticas públicas Muchos de los movimientos sociales indígenas, urbanos o rurales viven en América Latina con dificultad de acceso a derechos sociales. Para ellos, la autogestión comunitaria ha sido durante muchos años una estrategia de inclusión y de defensa. En primer lugar, para muchos de estos grupos sociales en zonas urbanas o periurbanas, la autogestión comunitaria opera como una vía alternativa de acceso a la ciudadanía por canales distintos a los estatales, de los que están excluidos, y por tanto, como vía de inclusión en la sociedad. En situaciones de falta de recursos económicos y de no intervención estatal para garantizar derechos, la ocupación de viviendas donde vivir, la construcción comunitaria de estanques de agua y la instalación de tuberías para que esta llegue a los domicilios, el tiraje de cables para garantizar el acceso de luz a las viviendas o la creación de bolsas comunitarias de material escolar, constituyen prácticas organizativas de autogestión que buscan la inclusión social de sus participantes en la sociedad. Se trata de la única manera que muchos de estos vecinos tienen para apropiarse por ellos mismos de la ciudadanía que les niega el Estado. Estas prácticas obligan a entender la ciudadanía más allá de su concepción liberal como portadora homogeneizadora de derechos intermediados por el Estado, creando nuevas formas de ejercicio y discursos distintos de ser ciudadano, nuevas construcciones distintas de acceso a la ciudadanía a la que algunos han llamado «ciudadanías R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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desde abajo» (24). En este sentido es que podemos afirmar que para muchas personas, la autogestión comunitaria constituye el principal campo de inclusión en la(s) ciudadanía(s). En segundo lugar, la autogestión comunitaria genera organización colectiva solidaria y conforma a los miembros de la comunidad en un eje de poder, lo que es percibido por ellos como fundamental para defender y garantizar sus formas de inclusión social en la ciudadanía o en el sistema. En consecuencia, entendiendo que la autogestión comunitaria es percibida por muchos grupos sociales en situación de vulnerabilidad o peligro de exclusión, como su manera particular de acceder a la ciudadanía y como vía de defensa de la misma, es que se explica que cuando tales grupos devienen sujeto constituyente quieran constitucionalizar el mandato y obligación para el Estado de tener que suministrarles bienes y servicios básicos, pero que su gestión e implementación no se lleve a cabo en régimen de ciudadanía liberal clásica sino manteniendo su modelo de autogestión comunitaria. El ejemplo práctico de esto lo encontramos en el proceso constituyente boliviano, donde a petición de los movimientos sociales se constitucionalizó en el texto constitucional de 2009 la autogestión comunitaria como una fórmula más de prestación de servicios públicos. El art. 20.II dice: «Es responsabilidad del Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias». Asimismo, el art.  309.2 establece que la administración de los servicios básicos de agua potable y alcantarillado se hará «directamente (por el Estado) o por medio de empresas públicas, comunitarias, cooperativas o mixtas». Se reconoce, por tanto, lo comunitario como fórmula autónoma de gestión de lo público al margen de lo privado y lo estatal. En resumen, el hecho de que el sujeto constituyente adopte la forma de agrupación de luchas y movimientos sociales da lugar a que la Constitución política emergente más adecuada para llevar a cabo el proceso de trasformación estructural de la sociedad sea aquella que constitucionalice una concepción pluralista corporativista social de pueblo, la concertación social como vía de conformación de la voluntad estatal, las instancias intermedias entre Sociedad Política y Sociedad Civil como especio principal de ejercicio de la soberanía, un modelo de control social articulado alrededor del conflicto movimientos-Estado y el reconocimiento de la autogestión comunitaria como mecanismo de implementación de políticas públicas. (24) C. CIELO Y R. CÉSPEDES, Participaciones periurbanas. Del control social a los movimientos sociales, Plural editores, La Paz, 2008, p. 171. R.V.A.P. núm. 107-I. Enero-Abril 2017. Págs. 171-197 ISSN: 0211-9560

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VI. Conclusiones Hasta aquí hemos visto como uno de los rasgos comunes en el reciente constitucionalismo andino es la superación del modelo de democracia liberal delegada y la conformación de un nuevo modelo constitucional donde existe una voluntad común de todos los constituyentes de los distintos países de conformar de los derechos de participación como derechos constituyentes del nuevo orden constitucional. Ahora bien, ¿podemos hablar de un único modelo homogéneo de democracia participativa dentro del constitucionalismo andino del siglo XXI? La tesis que ha mantenido este trabajo es que no. La distinta naturaleza organizativa y sociológica del sujeto constituyente en países como Venezuela o Bolivia implicó la constitucionalización de modelos de democracia participativa muy distintos en cada uno de estos países. El hecho de que en Venezuela el sujeto constituyente adoptara la forma de identificación del pueblo-masa con un líder dio lugar a una Constitución política caracterizada por lo que aquí hemos llamado una democracia de movilización. Esto es, caracterizada por una concepción organicista de pueblo, la conformación refrendaria de la voluntad estatal, la ubicación del espacio principal de ejercicio de la soberanía en la Sociedad Civil, la existencia de un modelo vertical-popular de control social y la implementación de políticas públicas por vía de comités. Por el contrario, el hecho de que en Bolivia el sujeto constituyente adoptara la forma de agregación de luchas y movimientos sociales hizo que su Constitución política se caracterizara por lo que hemos llamado una democracia corporativa de cogestión. Esto es, caracterizada por una concepción pluralista corporativista social de pueblo, la concertación social como vía de conformación de la voluntad estatal, las instancias intermedias entre Sociedad Política y Sociedad Civil como especio principal de ejercicio de la soberanía, un modelo de control social articulado alrededor del conflicto movimientos-Estado y el reconocimiento de la autogestión comunitaria como mecanismo de implementación de políticas públicas.

Trabajo recibido el 20 de diciembre de 2016 Aceptado por el Consejo de Redacción el 27 de enero de 2017

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LABURPENA: Azken hamarkada bietan Latinoamerikako Andeen aldean onartutako konstituzioek forma konstituzional propioa sortu dute, konstituzionalismo tradizionaletik bereizten diren elementuak dauzkana. Elementu horietako bat demokrazia liberal ordezkatzailearen eredua gainditzea eta demokrazia parte-hartzailearen eredu berriak sartzea da. Demokrazia parte-hartzailearen eredu homogeneo bakarrari buruz hitz egin dezakegu, ordea, XXI. mendeko Andeetako konstituzionalismoaren barruan? Ezetz defendatzen du artikulu honek, eta herrialde horietan, bereziki Venezuelan eta Bolivian, demokrazia parte-hartzailearen zenbait eredu sorrarazi dituzten zioak eta eredu horien arteko aldeak aipatzen ditu. GAKO HITZAK: Andeetako konstituzionalismoa. Demokrazia parte-hartzailea Venezuela. Bolivia.

RESUMEN: La Constituciones aprobadas durante las últimas dos décadas en la zona andina de América Latina han creado una forma constitucional propia, con elementos diferentes al constitucionalismo tradicional. Uno de estos elementos es la superación del modelo de democracia liberal representativa y la introducción de nuevos modelos de democracia participativa. Sin embargo, ¿podemos hablar de un único modelo homogéneo de democracia participativa dentro del constitucionalismo andino del siglo  XXI? Este artículo defiende que no, señalando las causas que han dado lugar al surgimiento en estos países, en especial Venezuela y Bolivia, de distintos modelos de democracia participativa y cuáles son las diferencias entre tales modelos. PALABRAS CLAVE: Constitucionalismo andino. Democracia participativa. Venezuela. Bolivia.

ABSTRACT: The Constitutions approved during the last two decades in the Andean zone of Latin America have created a constitutional form of their own, with elements different from traditional constitutionalism. One of these elements is the overcoming of the model of representative liberal democracy and the introduction of new models of participatory democracy. However, can we speak of a single homogeneous model of participatory democracy within the Andean constitutionalism of the 21st century? This article argues that no, pointing out the causes that have led to the emergence in these countries, especially Venezuela and Bolivia, of different models of participatory democracy and what are the differences between such models. KEYWORDS: Andean constitutionalism. Participatory democracy. Venezuela. Bolivia.

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