Los grandes desafíos de la Educación Interculturalmente pertinente en Chile

Abogada de la Universidad de Chile. Master en Ed. Universidad de Harvard. Diplomada en Filosofía Política de la Universidad de Harvard, y en Fundraising de New York University. Se ha desempeñado como consultora de diversos organismos internacionales y asesorando proyectos de educación comunitaria en países como Finlandia, Estados Unidos y Francia.


Los grandes desafíos de la Educación Interculturalmente pertinente en Chile
María Inés Alvarez C.

En Chile, el derecho de los pueblos indígenas a acceder a una educación culturalmente pertinente, es parte de una serie de reivindicaciones estructurales y sistémicas que incluyen la cultura y la educación en su conjunto. Existe entonces, una necesidad actual respecto al reconocimiento de la existencia de pueblos que habitan en nuestro país con identidades culturales diversas, constructos sociales específicos y especiales condiciones en materia de derechos sociales. Dicho reconocimiento espera pacientemente ser incorporado a nivel constitucional y reconocido ampliamente en nuestro sistema educativo.

Marco legal del Acceso a Derechos Sociales por parte de las comunidades indígenas.-

Para la elaboración de la Ley Indígena, se crea en 1990 la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (en adelante, CEPI), orientada a asesorar a la presidencia en la elaboración de políticas indígenas, formulando un diagnóstico respecto a las comunidades indígenas, desde un punto de vista de necesidades y acceso a derechos sociales. Adicional al diagnóstico, la CEPI debía comenzar la redacción de un proyecto de Ley Indígena que estableciese componentes de protección y reconocimiento.

Meses después, el trabajo de la CEPI se traduce en un Proyecto de Ley que otorga un estatuto jurídico de protección y reconocimiento a las comunidades indígenas, acompañada de una Reforma Constitucional que facilitara la futura ratificación del Convenio N°169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

El Proyecto de Ley que otorga un estatuto jurídico de protección a las comunidades indígenas, se promulga como Ley 19.253, el 5 de octubre de 1993, o "Ley Indígena", no sólo reconociendo un estatuto jurídico híbrido de pertenencia, sino que además establece mecanismos de protección, fomento y desarrollo de estos. Los siguientes son los capítulos de estructura del cuerpo normativo referido:

De los indígenas, sus culturas y sus comunidades.
Del reconocimiento, protección y desarrollo de las tierras indígenas.
Del desarrollo indígena.
De la cultura y educación indígena.
Sobre la participación.
De la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
Normas especiales de los procedimientos judiciales.
Disposiciones particulares.


En el artículo Nº 1, se señala: "El Estado reconoce que los indígenas de Chile son los descendientes de las agrupaciones humanas que existen en el territorio nacional desde tiempos precolombinos, que conservan manifestaciones étnicas y culturales propias siendo para ellos la tierra el fundamento principal de su existencia y cultura".

Los pueblos indígenas de Chile que se reconocen son: mapuche, aymara, rapa nui o pascuense, atacameños, quechuas, collas, kawashkar o alacalufe, yámana o yagán, y diaguitas (reconocidos en una segunda instancia, el 2006)

La Ley Indígena señala que: "Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones, respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación".

El artículo Nº 2 señala que se consideran indígenas, a las personas de nacionalidad chilena que se encuentren en los siguientes casos:

"a) Los que sean hijos de padre o madre indígena, cualquiera sea la naturaleza de su filiación, inclusive la adoptiva;
Se entenderá por hijos de padre o madre indígena a quienes desciendan de habitantes originarios de las tierras identificadas en el artículo 12, números 1 y 2.
b) Los descendientes de las etnias indígenas que habitan el territorio nacional, siempre que posean a lo menos un apellido indígena;
Un apellido no indígena será considerado indígena, para los efectos de esta ley, si se acredita su procedencia indígena por tres generaciones, y
c) Los que mantengan rasgos culturales de alguna etnia indígena, entendiéndose por tales la práctica de formas de vida, costumbres o religión de estas etnias de un modo habitual o cuyo cónyuge sea indígena. En estos casos, será necesario, además, que se auto identifiquen como indígenas".


El Estado de Chile 20 años después de la adopción por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo del Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ratificó el mismo y desde el 15 de septiembre de 2009 forma parte de la legislación chilena.

El Convenio N° 169, es aplicable a los pueblos indígenas y tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos, total o parcialmente, por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial, y a quienes descienden de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales.

Las condiciones de protección del Convenio N° 169, deben ser asumidas por los Estados bajo una vinculación positiva y negativa a la normativa, en tanto no sólo se requiere su respeto y observancia, sino también la promoción. En ese sentido, existe una obligación de desarrollar acciones para proteger que busquen garantizar el respeto a su integridad en todos los ámbitos posibles.

Lo anterior, incluye medidas que aseguren a los miembros de los pueblos indígenas gozar de manera igualitaria de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a todas las personas y particularmente a sus ciudadanos; promoviendo además, el efectivo uso de sus derechos y el acceso a ellos. Por tanto, los pueblos indígenas deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. El convenio establece que se deberán adoptar medidas especiales para proteger a las personas, instituciones, los bienes, el trabajo, la cultura y el medio ambiente de los pueblos originarios.

Se deben reconocer y proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosas y espirituales propias de los pueblos y respetarse la integridad de sus valores, prácticas e instituciones.

El convenio recoge la institución de la consulta, señalando la necesidad de que existan procedimientos apropiados e instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
Dicho mecanismo de consulta, debe considerar las instituciones representativas de los pueblos, para que puedan participar libremente en las decisiones que les afecten.

Los mecanismos de consulta permiten que los pueblos originarios puedan decidir sobre las políticas de desarrollo que les afectan directamente, y además participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional.

El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan.

Respecto a sus costumbres e instituciones, los pueblos deben tener el derecho de conservarlas, mientras no sean incompatibles con los derechos y deberes definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Esto se traduce por ejemplo, en el caso del reconocimiento de la costumbre en la legislación chilena, el cuál se encuentra sujeto a mayores limitaciones.

Los programas y los servicios de educación para los pueblos originarios deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con las comunidades, abarcando sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

Asimismo siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades deberán consultar a los integrantes del pueblo originario para ver cómo asegurar ese objetivo.


El Artículo 2 del Convenio señala:

"1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas:
a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida".

En el artículo 6, establece que la administración central deberán "consultar a los pueblos interesados", "establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente", y que "las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe".

El artículo 7 señala que "los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo", "deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente", y "El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan".

Con respecto a educación, el artículo 28 señala que "1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea viable, las autoridades competentes deberán celebrar consultas con esos pueblos con miras a la adopción de medidas que permitan alcanzar este objetivo", el Artículo 29 establece el principio de igualdad con respecto a la educación: "Un objetivo de la educación de los niños de los pueblos interesados deberá ser impartirles conocimientos generales y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en pie de igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional".

Lo ya señalado, debe ser complementado a la luz de la Ley General de Educación Nº 20.370 (en adelante, "LGE"), que establece que "es deber del Estado promover políticas educacionales que reconozcan y fortalezcan las culturas originarias (Artículo 4º).
En este mismo sentido y con el objetivo de fortalecer los espacios de educación intercultural, se han llevado a cabo un sinnúmero de esfuerzos durante las últimas décadas, con el fin de implementar un programa dentro del sistema educativo oficial que resulte pertinente culturalmente, reforzando a su vez el vínculo entre las comunidades indígenas y el establecimiento educativo, sentando las primera líneas de base de unas verdaderas comunidades de aprendizaje intercultural
El Programa de Educación Intercultural Bilingüe (en adelante PEIB) implementado por el Ministerio de Educación, es parte de este esfuerzo por construir una educación intercultural con las comunidades, y un primer impulso al reconocimiento la diversidad cultural y los procesos interculturales, pero también, un espacio de trabajo donde se evidencian diversas problemáticas sistémicas en las relaciones comunidad-establecimiento educativo, y currículum-cultura.
El PEIB, ha sido complementado con el Programa de Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas "Orígenes", que promueve el "desarrollo con identidad, para mejorar las condiciones de vida de las comunidades, apoyando su capacidad de gestión, entregando recursos y asesorías para proyectos productivos, prediales, habitacionales, culturales, entre otros". El Programa Orígenes, actualmente consolida los proyectos sectoriales en ésta línea, junto a la "Política Indígena de Nuevo Trato", que busca:
Mejorar el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, bajo el marco normativo de la Ley Nº 19.253, acompañado de la ratificación de diversos instrumentos internacionales.
Fortalecer y ajustar la institucionalidad pública, con un plan de coordinado desde los ministerios para mejorar el alcance y calidad de las medidas estatales en cuanto a política indígena.
Establecer políticas de desarrollo con identidad, a partir de la gestión desde el Programa Orígenes. Tal es el caso del PEIB, siendo éste desde entonces el organismo a cargo, junto con el Ministerio de Educación, del proyecto educativo indígena del gobierno (Gobierno de Chile, 2004).
La implementación del PEIB se remonta al año 2000 como consecuencia de un proyecto piloto del Ministerio de Educación, cuyo trabajo se centraba en el diseño curricular y la formación docente en escuelas básicas rurales. Dicho programa fue no sólo la base del PEIB, sino también de la institución de los microcentros y las comunidades de aprendizaje en contexto rural.

El PEIB busca "contribuir a mejorar los logros de aprendizaje, a partir del fortalecimiento de la identidad étnica de las niñas y los niños de establecimientos educacionales de Educación Básica ubicados en contextos de diversidad cultural y lingüística", de manera tal que apunta a los aprendizajes del "currículum nacional de enseñanza general básica" y está especialmente dirigido a "los pueblos indígenas aimara, atacameño y mapuche" (MINEDUC, 2005, 4).

La primera fase entre los años 2001 y 2005, se implementó en 162 escuelas, con el propósito de diseñar una propuesta pedagógica que iniciara el proceso, y una segunda fase entre 2006 y 2010, 78 escuelas denominados "establecimientos de continuidad", con los cuáles se trabajó material educativo bilingüe, recursos pedagógicos bajo un modelo de construcción social e imaginario sociocultural, así como la formación en competencias en contexto intercultural, y otros aspectos de vínculo comunitario (Pardo, 2011).

Actualmente, existe una contradicción entre las dos perspectivas históricas, una de exclusión, y otra bajo una integración asimilacionista de los pueblos indígenas, bajo la línea de trabajo que desde México se expandió al continente, bajo el concepto indigenista. Ambas perspectivas se mezclan en la política de educación intercultural bilingüe actualmente vigente.

En este sentido, el Convenio Nº 169 "Sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes", se ha transformado en una importante herramienta en la reafirmación de los derechos y autonomía de los pueblos indígenas, aconsejando que los Estados se posicionen en su defensa. Cabe destacar que en este Convenio, se hace referencia a los indígenas como "pueblos", corrigiendo su versión de 1957 en que se mencionaban como "poblaciones" e incorporando con esto una importante reivindicación. Con respecto a la educación, en sus Artículos 26 a 31, se promueve el acceso en igualdad de los indígenas a todos los niveles escolares, su participación en la creación de programas educativos con contenidos pertinentes y su progresiva toma de responsabilidad en su realización, el derecho a tener instituciones propias, a preservar la lengua indígena y aprender la lengua nacional, adoptar medidas que vayan acorde a las tradiciones y al derecho consuetudinario y que apunten a todos los sectores de la comunidad nacional, "reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico" (OIT, 1989).

Acceso a educación culturalmente pertinente por parte de las comunidades indígenas.

Según cifras extraídas del CENSO 2002, donde se utilizó el criterio de pertenencia o auto- adscripción étnica, a diferencia del anterior CENSO, donde se preguntó por autoidentificación con alguna de las tres etnias reconocidas en ese momento; el 4,6% de la población nacional declaró pertenencia a una de las ocho etnias reconocidas por la Ley Indígena Nº 19.253 (que son aimara, atacameña, quechua, colla, rapanui, mapuche, yámana y kawashkar).
En tanto, en el informe de resultados del CENSO 2012, que luego fue dejado sin efecto por falta de cumplimiento a estándares de resultados, se dio a conocer que la cifra de habitantes pertenecientes a los pueblos indígenas aumentó un 11,11% de la población nacional, más del doble de la población indígena señalada en el CENSO anterior. Complementando lo mencionado, se señala que la etnia más numerosa es la mapuche con un 84% y aimara con un 6,25%, les sigue la etnia diaguita con un 2,53% (Lagos, 2013).
Cabe mencionar que, a nivel latinoamericano, donde se han distinguido más de cuatrocientos grupos etnolingüísticos a través de las fronteras nacionales, los pueblos aimara y mapuche son también de los más numerosos, formando parte de la aproximada docena de pueblos que supera el cuarto de millón de personas (Barnach-Calbó, 1997: 21).
Con respecto a su distribución geográfica, se señala que, en las regiones Octava, Novena y Décima, los mapuches representan el 52% de la población indígena del país, siendo la Novena Región la que aúna el 29,5% del total. Le sigue la Región Metropolitana, con el 27,7% de la población indígena, lo que demuestra el flujo migratorio que ha desplazado a los indígenas a la zona urbana capitalina. Lo ya mencionado se establece como un obstáculo de reconocimiento, y una oportunidad de estructurar las políticas públicas de una forma pertinente y atingente culturalmente.
Para establecer qué entendemos por acceso a la educación por parte de las comunidades indígenas, diremos que nos referimos a la institucionalidad educativa del Estado, bajo parámetros de cultura y estructuras socio.-educativas, las que son esenciales en la construcción social. Bajo dicho parámetro, podemos entender que siempre se estaré en peligro de que el modelo educativo pueda servir "automáticamente a los intereses pedagógicos de las clases que necesitaban la Escuela para legitimar escolarmente el monopolio de una relación con la cultura" (Bourdieu, 1981, 186).
Es entonces, responsabilidad del Estado y la sociedad en su conjunto, construir el modelo educativo no sólo desde una perspectiva occidental, sino también con una perspectiva de desarrollo multicultural bajo procesos de educación endógenos. En ese sentido, la "educación indígena" consiste en diversos procesos de socialización ocurridos al interior de las familias, comunidades y agrupaciones indígenas, por tanto "endógenos", donde se reproducen las pautas culturales de cada etnia, según sus intereses y necesidades, y que no se relacionan con el sistema educacional (Williamson, 2004, 30).
Asimismo, la ubicación geográfica de los establecimientos educacionales (fundamentalmente los establecimientos de educación media), se encuentran a una distancia considerable de los hogares de los alumnos, lo que obliga a que exista un desplazamiento físico y un exilio de los espacios de culturización, que gozan de un sentido generalmente rural y comunitario. Los exilios de los espacios en que la cultura se hace patente, implica que el alumno debe adecuar sus códigos de cultura y pensamiento, a nuevos patrones y hábitos.
Lo anterior transforma a los alumnos provenientes de los contextos étnicos y locales, en seres humanos altamente vulnerables, que deben adaptarse a una educación que no se ha adaptado del todo a ellos, donde "el éxito o el fracaso escolar son una función del currículum dominante que actúa selectivamente sobre aquellos que pueden adquirirlo" (Bernstein, 1990, 114).
En conclusión, la situación educacional de la población indígena presenta profundos espacios de inequidad, inequidad que es coincidente en toda la región de Latinoamérica (Bellei, 2013: 160). En ese sentido, la Novena Región tiene la tasa más elevada de analfabetismo, donde un 13% de los indígenas son analfabetos y sólo un 5,5% de la población no indígena lo es. Además, las regiones con menor tasa de analfabetismo son la Cuarta y la Decimocuarta, que a su vez son las que concentran una menor cantidad de población indígena, lo anterior es reafirmado por la literatura, que señala que "las regiones de mayor presencia indígena (VIII, IX, X) tienen los índices de desarrollo humano más bajos" (López, 2007: 37).
Mientras tanto, en zonas urbanas, el 4,6% de los analfabetos son indígenas, mientras que en áreas rurales constituyen un 15%. Para el caso de las mujeres, los índices de analfabetismo en zonas urbanas y rurales son de un 6% y un 19%, respectivamente, lo que se traduce en la falta de participación de la mujer en los espacios escolares (INE-MIDEPLAN, 2005).
Al comparar entre la población indígena y la no indígena, según sus niveles de escolaridad, se desprende que la población no indígena tiene menos años de estudio en todos los niveles escolares. Sin instrucción escolar hay un 5,6% de población indígena, versus un 2,5% de población no indígena. Se destaca, además, que la mayoría de los indígenas accede sólo a la educación básica, mostrando un porcentaje del 51,6% del total de dicha población, mientras que el 40% de la población no indígena queda en este nivel educativo. Como lo señala el estudio del CENSO 2002, "la educación básica es el principal logro en los sectores rurales, mientras que en los sectores urbanos esa meta es superada" (INE-MIDEPLAN, 2005: 84). Lo mismo ocurre con la educación media, alcanzada por el 29,8% de los indígenas y el 36,3% de la población no indígena. Según datos de la UNESCO, se señala que de quienes acceden a la educación media, sólo "concluyen la educación secundaria un 60% en la población indígena y un 75% en la no indígena" (Bellei, 2013, 161).

La desigualdad en materia de acceso a la educación de las comunidades indígenas, se observa con mayor desarrollo en el acceso a la educación básica, la cual aumenta en la educación media. A priori podemos concluir que hipotéticamente esto se podría deber a la necesidad de traslado desde el espacio rural al urbano, para continuar los estudios, lo que no necesariamente es posible. En caso de que el alumno pueda llegar a un establecimiento de la ciudad a cursar su educación media por ejemplo, independiente si se encuentra en un internado o no, la lejanía produce diversos grados de vulnerabilidad que deben ser asumidos a través de una red de apoyo consistente. Adicionalmente, se debe considerar que no todos los liceos de las ciudades más cercanas a los espacios étnicos, cuentan con el PEIB.