XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina.
Los dispositivos de formación para el trabajo en las Políticas de Ingresos Condicionados en Argentina. La Orientación Profesional, un componente de la formación para la inserción laboral. Apellido y Nombre de la Autora: Caciorgna, Laura Silvana Institución: Centro de Investigaciones de la Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Nacional de Córdoba Correo electrónico:
[email protected] Resumen En esta ponencia se presentan algunos resultados de investigación en la cual se analizan los principales dispositivos de formación para el trabajo implementados a partir de las Políticas de Ingresos Condicionados en Argentina. Estos aportes corresponden a mi participación como investigadora en el marco del Proyecto: “Políticas públicas y prácticas educativas en la EDJA dirigido por la Dra. María del Carmen Lorenzatti, financiado por S.E.C.yT con lugar de trabajo en el Centro de Investigaciones de la F.F.y.H de la U.N.C. Se presentan además resultados parciales de mi tesis de Maestría en Políticas y Gestión del Desarrollo Local, (CEA/UNC) en la cual se analizan las trayectorias sociales, laborales y educativas de los jóvenes y adultos participantes de programas de empleo en un contexto urbano del Municipio de Córdoba. Interesa describir, en esta oportunidad, las características que asume la Orientación Profesional como una de las líneas de intervención del Programa de Formación para el Trabajo impulsado por el MTEySS, y diversos dispositivos de formación para el trabajo diseñados e implementados para la inserción laboral de los jóvenes y adultos. Se presentan reflexiones, interrogantes y tensiones que surgen de entrevistas realizadas a diversos actores locales vinculados a estas políticas en el contexto territorial. Palabras Claves: Políticas, jóvenes y adultos, orientación, empleo La Terminalidad Educativa y Formación Profesional como contraprestación, en las Políticas de Ingresos Condicionados en Argentina. A principios de 2002 el gobierno decretó la emergencia económica, sanitaria y alimentaria en todo el territorio nacional y en este contexto se produjo el lanzamiento del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) a partir del Decreto 565/02. El mismo, adquirió un lugar central en las políticas sociales, por su carácter masivo y el alcance que tuvo a nivel nacional. Estuvo dirigido a personas que se encontraban desocupadas y con hijos menores o discapacitados. Este programa exigía una acreditación para el caso de los hijos menores, de su condición de escolaridad regular y el cumplimiento de los controles sanitarios. Si eran mayores de 60 años, debían acreditar su condición de desocupados y la no percepción de beneficios previsionales de ningún tipo. En el artículo 12 del mencionado decreto se señala la exigencia de una contraprestación por parte de los participantes, “los beneficiarios deberán participar en actividades de capacitación o comunitarias, como contraprestación del beneficio percibido”. Fueron establecidas cuatro modalidades de actividad: a) la incorporación a la educación formal (“terminalidad educativa”), b) la incorporación a actividades de capacitación laboral orientadas a una futura inserción en el mercado de trabajo, c) la incorporación a proyectos productivos o a servicios comunitarios en ámbitos públicos o de la sociedad civil, o d) la reinserción laboral en un empleo privado que supondría, para los empleadores, un descuento salarial equivalente al subsidio recibido.
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XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. Para su gestión e implementación territorial, se confirió al M.T.E. y S.S. el carácter de Autoridad de Aplicación del Programa realizando los convenios necesarios con cada una de las jurisdicciones provinciales y con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Estuvo previsto la creación de un Consejo Consultivo Provincial que tenía a su cargo controlar el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios, y controlar y monitorear el desarrollo y ejecución del programa. También se impulsa desde el mismo decreto la creación de los Consejos Consultivos Municipales o Barriales, quienes tenían a cargo la resolución sobre las actividades en las que participarán los beneficiarios y el control social de las acciones que resulten responsabilidad de los Municipios. (Resolución M.T.E.y S.S. Nº 312/2002). Por otra parte, el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social realizó las transferencias directamente a la población participante ya que los gobiernos provinciales y municipales no administraron el dinero de los subsidios. De este modo, el Plan Jefes y Jefas de Hogar supuso la construcción de espacios consultivos integrados por trabajadores, empresarios, organizaciones sociales y confesionales y los niveles de gobierno correspondientes, que asignaron diversos contenidos a la contraprestación educativa, comunitaria o productiva como producto de una construcción política y social. (Rodriguez, A; 2009). Cabe señalar que en el Art. 17 del decreto de creación del Plan Jefes/as de Hogar, se otorga una importancia significativa a la Secretaría de Empleo del M.T.E. y S.S. a través de la Subsecretaría de Orientación y Formación Profesional, ya que tendría la responsabilidad de promover las actividades de formación profesional y capacitación del Programa, determinando su reglamentación, y mecanismos de ejecución. Dichas actividades tendrán como objetivo la incorporación de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educación formal o su participación en cursos de capacitación —presenciales o a distancia— que coadyuven a su futura reinserción laboral, prioritariamente en proyectos productivos o socialmente relevantes, de impacto ponderable como beneficios comunitarios. (Resolución M.T.E.y S.S. Nº 312/2002) El Programa Jefes de Hogar (PJJHD) comenzó siendo una política pasiva de contenido social, pero transcurridos los primeros meses, se llevaron adelante modificaciones al programa original, en las cuales la “activación” de desocupados ocupó un lugar de preeminencia. (Neffa, 2010). A partir del 2003, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social impulsa la puesta en marcha del “Plan Integral para la Promoción del Empleo Más y Mejor Trabajo” para “promover la inserción laboral de los trabajadores y trabajadoras desocupados en empleos de calidad y mejorar su empleabilidad”. Los objetivos específicos son los siguientes: a) Contribuir al sostenimiento y promoción del empleo genuino, fortaleciendo las unidades productivas como ejes de desarrollo local; b) Favorecer la reinserción en el mercado laboral de los trabajadores desocupados, beneficiarios de los programas sociales; c) Impulsar la adaptabilidad del sector privado a los nuevos procesos productivos a través de la asistencia técnica, la capacitación laboral y formación continua de los trabajadores; d) Promover la mejora de la gestión y el aumento de productividad de los emprendimientos asociativos de trabajadores; e) Estimular la generación de redes de conocimiento e innovación, propiciando la integración de las capacidades existentes de las instituciones que interactúan en este campo. (Resolución 256/03 del MEySS, Art. 4). El PJJHD estuvo en plena vigencia hasta mediados de 2006, cuando se comienzan a imprimir una serie de redireccionamientos en estas políticas. En el año 2004 se realizaron los primeros estudios respecto de la población cubierta por el Plan Jefes y se crea el Plan Familias y el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE) (Decreto 336/06). La transferencia efectiva de los beneficiarios al Plan Familias, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social, se produce en el 2005 y a inicios del 2006, el MTEySS puso en marcha el Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE); una vez acordados los créditos con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, respectivamente. Este último préstamo, proporcionó el financiamiento para la apertura de las Oficinas de Empleo -necesarias para tramitar el traspaso desde el Plan de Jefes de Hogar y para realizar la asignación de actividades de contraprestación-, y al pago de los subsidios de la población que realizase dichas actividades. Para efectivizar el traspaso de los participantes del PJyJH al SCyE se crean las Oficinas de Empleo Municipales como parte de la Red de Servicios de Empleo (que fuera creada a partir de la resolución 176/05 del MTEySS). A partir del 2008, se implementa el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo se enfoca a la inclusión socio-laboral de jóvenes de entre 18 y 24 años. El pilar principal del programa sigue
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XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. siendo, el incremento de la empleabilidad, sólo que ahora focalizando solamente en la población joven. La gestión de este programa está a cargo de los servicios municipales de empleo.
Los Dispositivos de Formación para el Trabajo implementados en la Educación de Jóvenes y Adultos y la Formación Profesional en el marco de las Políticas de ingresos condicionados implementadas en Córdoba. Entendemos por dispositivo al tipo de programa o servicio público orientado a mejorar las oportunidades de inserción laboral de los jóvenes (Claudia Jacinto, 2010:15). Estos dispositivos, incluyen la capacitación laboral (desde aproximaciones más simples y tradicionales en un oficio hasta modelos más complejos que incluyen la orientación socioocupacional, refuerzo de competencias básicas, pasantías, etc), subsidios a microemprendimientos (especialmente en la década de ’90) y más recientemente se ha empezado a reconocer a los dispositivos de apoyo a la terminación de la secundaria. Incluso la autora, menciona incluir en esto último a las políticas de educación secundaria en Argentina. Se limita el análisis en esta presentación, a aquellas que involucran a la Orientación como un componente de la formación y la inserción laboral, en el servicio local de empleo.
La Orientación como parte del servicio local de empleo: la entrevista y la historia laboral. En este punto, la Orientación se entiende como parte de un esquema que incluye diversas prestaciones de apoyo a la inserción laboral, tales como: las acciones y proyectos de promoción del empleo y formación profesional promovidas por el MTEySS; los convenios o acuerdos firmados entre el MTEySS y organismos públicos y otros actores (empresas, cámaras, federaciones u otras organizaciones de la sociedad civil); las acciones o proyectos promovidos por el Gobierno Municipal o Provincial aprobados por la Secretaría de Empleo. En las oficinas de empleo, se realiza la "Entrevista Inicial" se realiza a los participantes de los programas de empleo (desde el Programa Jefes/as de Hogar y en los sucesivos programas implementados). En la misma, se ingresan los datos a la plataforma lo que posibilitará posteriormente el cobro del subsidio correspondiente. Se completan diversos formularios sobre los que los participantes dan cuenta de su perfil e historia laboral y se les informa sobre los compromisos que implica su incorporación al programa que corresponda. En la misma se informa sobre las distintas acciones o proyectos que integran el Esquema Local de Prestaciones disponibles teniendo en cuenta su situación personal y su perfil ocupacional. Los entrevistados de la oficina local en estudio, señalan como aspectos centrales este momento en el encuentro con los desempleados: (…) yo me he dado cuenta de lo importante que es lo de la entrevista personal y lo que yo he visto es que la cuestión humana es lo principal, la idea que me dijeron del primer día no es ofrecerle algo, un curso para cobrar sino que haga un curso… qué curso quiere hacer y que la gente tiene que cobrar el curso y puede hacer cualquiera sino tratar de orientarlos o sea la charla acá previa es importantísima. (Entrevista integrante OE, 2) Vienen así desesperados…cualquier curso…pero… no cualquier curso… no a ver si vos estas trabajando en albañilería porque no ofrecerle digamos más conocimiento dentro de la construcción que a él lo capacite mejor pero en un rubro o en dos digamos pero que le sirve realmente para el mundo del trabajo no por cobrar un plan…(Entrevista integrante OE, 1) En la situación de necesidades no cubiertas y en una situación de desempleo, el rol de los integrantes de la oficina de empleo parece ser clave en cuanto a las herramientas que proporcione de orientación socio-laboral. Este tipo de orientación se ha ido consolidando de la mano de las concepciones basadas en dar “herramientas para el manejo de la propia trayectoria” (Jacinto, 2010). En el caso de los jóvenes, los entrevistados señalan dificultades relacionadas con hábitos de cumplimiento de horarios, continuidad en las acciones emprendidas (ya sean cursos de formación profesional o propuestas de terminalidad educativa).
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XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. …“ la lógica de que no están preparados para el empleo formal en el sentido de que algunos, algunos no tienen ni siquiera la constancia… se dice: es un curso intensivo de lunes a viernes y no están dispuestos a hacerlo porque no tienen el hábito de cumplimiento de horario… de asistir todos los días al mismo horario, a un lugar… y la otra es que no tienen los conocimientos y les han cerrado tanto la puerta en la cara, que tienen una inseguridad terrible hasta los conocimientos propios que de verdad tienen, entonces en la charla… tratamos de rescatar también eso… de toda su trayectoria laboral. Nosotros tratamos de ver que realmente rescatar, si no saben lo que quieren hacer por lo menos rescatar cuáles son sus conocimientos para, digamos para digamos potenciárselo a través del curso. (Entrevista integrante OE) Se supone que las oficinas de empleo deben realizar la difusión de las acciones que realizan y además el seguimiento de la participación de los trabajadores en las distintas acciones o proyectos de apoyo a la inserción laboral a través de las entrevistas que acordó con el participante, con el fin de conocer si las mismas responden a sus expectativas, interés y perfil laboral.
Orientación e intermediación laboral, ¿sin nexos con el mercado de trabajo? Paradójicamente a lo descripto en las resoluciones analizadas, encontramos en los entrevistados del personal de las oficinas de empleo municipal coincidencias en señalar “los escasos vínculos con los empresarios”. Es decir, estos vínculos que se consideran centrales en el proceso de orientación e intermediación laboral, constituyen un aspecto muy débil para la implementación de estos instrumentos mediadores. Los entrevistados coinciden en señalar que existen “dificultades para avanzar en la relación con los empleadores”. Entre los motivos que señalan, se suman las limitaciones de la OE municipal en cuanto a “… falta de personal o recursos para traslado y movilidad”. Además existe cierto desconocimiento por parte de los empleadores locales para relacionarse con la misma y también a algunos prejuicios en relación a ella. Suele ser percibida como fiscalizadora (policía del trabajo)” existiendo también, ciertos “prejuicios con los beneficiarios y la tarea de intermediación que la Oficina lleva a cabo” (Entrevista a personal de la GECAL, Córdoba) Por otra parte, se observa que el conjunto de procedimientos administrativos que suponen la organización de datos de los participantes, destinados a agilizar la resolución de la incorporación al mercado de trabajo se constituyen en los obstáculos centrales en las oficinas de empleo. Influyen en esto, factores tales como: la falta de continuidad del personal ya que no se encuentran en la planta de personal de la municipalidad sino que están contratados. La contratación depende del financiamiento del MTEySS, con pagos diferidos y en ocasiones con prolongados períodos de tiempo. Los coordinadores entrevistados señalaron como los problemas más importantes en esta dimensión: los bajos salarios, la inestabilidad en los puestos de trabajo y el escaso personal en relación a la cantidad de tareas a desarrollar. En relación a la organización, de acuerdo a lo relevado, en casi la totalidad de los casos los entrevistados han señalado que la asignación de roles y funciones varía en función de las necesidades cotidianas y la carga de trabajo. Se reiteraba la expresión “todos hacemos de todo”. Los coordinadores, identificaron una gran cantidad de actores con los cuales se vinculan y la cantidad y el tipo de institución con las cuales se relacionan, varía en función del tipo de municipio de acuerdo a su cantidad de habitantes y al tiempo de gestión que tiene la Oficina de empleo municipal en el mismo. Se señalan: organizaciones e instituciones tanto del ámbito de lo público como de lo privado. Se hace mención a: trabajadores desocupados, trabajadores beneficiarios de planes, (Seguro de Capacitación y Empleo, Seguro por Desempleo, el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, Programa Empleo Independiente, Herramientas para el Trabajo, Entramados Productivos Locales, etc.), con empresarios del medio, cooperativas, ONG, Escuelas de Jóvenes y Adultos, Centros de Formación Profesional, Universidades, etc.
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XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. Si bien, la Oficina de Empleo interactúa con gran cantidad de actores, cabe señalar que el tipo de vinculación que se establece posee aún la característica de la informalidad. Esto obedece según lo expresado, entre otros motivos, a la insuficiencia de personal, al estilo de gestión o a la falta de claridad en cuanto a las prioridades de la política de empleo en el municipio. Esta falta de continuidad en el personal afecta fundamentalmente en el seguimiento que se supone se debería realizar a los participantes de los programas de empleo. Se ligan otras dificultades que se relacionan a la falta de coordinación entre los integrantes de las oficinas de empleo, por ejemplo entre quienes realizan las entrevistas con los participantes y los “relacionadores”, aquellos que se suponen tienen la responsabilidad de articular con los empresarios. Una entrevistada relata: …si lo que pasa es que es como te digo o sea esto de que no hay seguimiento no tenemos claro bien quien viene ni seguimiento… estoy pensando al final queremos hacerlo con el equipo pero si hubiera una observatoria laboral quizás se podrían canalizar algunas demandas de puestos que a veces llegan… (Entrevista Integrante de la OE, 3) Claudia Jacinto (2010:136) señala en la segmentación social y laboral que se impone en los circuitos de buenos empleos. Las iniciativas para facilitar las primeras experiencias laborales de calidad para los jóvenes vulnerables, han enfrentado el escaso interés mostrado por el mundo empresarial. Existe una distancia considerable entre los perfiles de los jóvenes privilegiados por las empresas del sector formal de la economía y los de los jóvenes atendidos por los programas sociales (en cuanto a su nivel educativo formal, sus competencias, su lugar de residencia, etc). Ligado a ello, los entrevistados señalan las actitudes de discriminación por parte de los empleadores en relación con los jóvenes y/o desempleados del barrio analizado. (…) con el plan jóvenes, digamos se trata de preparar a esa masa de grupo vulnerable digamos en jóvenes que no ha tenido al acceso al empleo formal ni a la terminalidad educativa y aparece la portación de rostros famosa… cuando van a los relacionadores a las empresas… cuando nosotros como equipo de capacitación también hemos tenido reuniones con distintas empresas o institutos de formación profesional que no dependen del estado o que son privados lo que te remarcan eso:…pero tiene que tener algún conocimiento?, ah bueno pero la presencia?... preguntan si tienen agua dentro de la vivienda, (…) sin embargo las empresas no están preparadas no quieren gente que venga de estas zonas vulnerables…(Entrevista integrante OE)
Reflexiones finales. Se ponen en evidencia las distancias entre los objetivos centrales de la orientación y la intermediación laboral como vínculos con el mercado de trabajo y las posibilidades de inserción laboral de los jóvenes y adultos. Las instancias de orientación funcionan como espacios de contención social. Las ofertas disponibles de terminalidad y formación profesional funcionan como instancias de contención, por las cuales los sujetos transcurren, una alternativa para aquellos en los que la inserción en el mercado de trabajo aparece como bastante distante de sus posibilidades. La marginación y discriminación de parte de los empleadores, así como el escaso contacto de los mismos con las oficinas de empleo aparecen como las dificultades centrales señaladas por los entrevistados. En los momentos donde se concreta específicamente la orientación, la atención a los participantes se centra en la recolección de información y en diversas orientaciones y/o sugerencias que se relacionan con diversas prestaciones de carácter social y que les posibilita a los orientados recorrer los diversos intersticios administrativos para resolver sus necesidades vitales. Esto tiene una relación directa con la orgánica municipal, es decir, cuál es la dependencia de estas oficinas al interior de la municipalidad en el momento analizado. La dependencia del Área de Desarrollo Social imprime un énfasis en las acciones y una concepción de estos programas más próximos a la “contención social” que a la inserción laboral. En este punto, vuelven a aparecer tensiones vinculadas a la falta de coordinación interna o de comunicación, así como la falta de directivas claras que orienten el funcionamiento
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XVII Congreso Argentino de Orientación Vocacional. “El valor social de la orientación. Desafíos para la equidad en el acceso a la educación y al trabajo. 22, 23 y 24 de mayo de 2014. Universidad Nacional de Villa María, Córdoba, Argentina. y que repercute en los destinarios de los programas de empleo, y la discontinuidad del personal a cargo de las oficinas de empleo. La informalidad que se percibe en la vinculación con los actores, instituciones y organizaciones de la localidad demuestra la carencia de propuestas estratégicas locales vinculadas con el contexto socio-productivo, con el objeto de relacionar y articular a la Oficina de Empleo con las características y requerimientos territoriales. La visibilidad de la Oficina de empleo, como una de las condiciones que permite incorporar esta política como política de empleo, no resulta suficiente. Los escasos vínculos con los empleadores constituyen un aspecto muy débil para instalación de este instrumento, teniendo en cuenta el carácter de aliado indispensable que tienen los empleadores para concretar los objetivos de las Oficinas de Empleo. Así, las tensiones mencionadas se ponen en evidencia en los contextos locales de funcionamiento de estos programas de formación para el trabajo, en los cuales se establecen diversas pujas de poder entre los actores locales y entre las cuales, en muchas ocasiones, interfieren o impiden las posibilidades reales de inserción laboral de los sujetos jóvenes y adultos. Pueden reconocerse de la mano de la contención, en los sujetos entrevistados ciertos procesos de revalorización de su autoestima ligados, especialmente, a posibilidades nuevas vinculadas a la formación (especialmente la terminalidad educativa) y al conocimiento de la oferta local provista por diversas instituciones y que los mismos desconocían hasta ese momento. Esta información provista desde la oficina de empleo parece evidenciarse como los aspectos más desarrollados entre sus integrantes. Es decir, el conocimiento de la oferta de formación profesional y/o de terminalidad educativa en el contexto local más cercano como información brindada en el momento de la orientación. Implementar una política de empleo como a la que se comprometen el MTEySS y los municipios con estas características, demanda una gestión compleja que exige nuevas estructuras, nuevas modalidades de gestión, nuevos instrumentos, que implica cambios profundos con prácticas habituales en los ámbitos de los gobiernos en todos sus niveles.
Bibliografía. Bowman, Alejandra; Caciorgna Laura. “Trabajo, empleo y educación en la implementación de programas de formación laboral para jóvenes y adultos” I Jornadas de investigadores en formación. Organizado por IDES. Buenos Aires, 16 y 17 de noviembre de 2011. Publicado en http://investigadoresenformacionides.blogspot.com ISBN 978-987-23365-3-0 Bowman, Alejandra; Caciorgna Laura. “Las políticas de empleo y su enclave territorial: Las Oficinas de empleo municipales como actores centrales en la implementación de programas para jóvenes y adultos.”. Ponencia presentada en las IV Jornadas de Economía crítica. “Dilemas de la acción y del pensamiento crítico latinoamericano”.Título:Córdoba, 25,26 y 27 de agosto de 2011 en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Córdoba. Caciorgna, Laura. ¿”Los jóvenes y adultos asisten a la terminalidad educativa por los planes”? Los sentidos construidos sobre la escolaridad y la formación profesional en el marco de los programas territoriales de empleo. La visión de jóvenes y adultos. Ponencia presentada en III Reunión Nacional de Investigadoras/es en Juventudes Argentinas. Viedma, 2, 3 y 4 de octubre de 2012, en el Centro Universitario Regional Zona Atlántica de la Universidad Nacional del Comahue. Jacinto Claudia. “Los dispositivos recientes de empleo juvenil, institucionalidades y articulaciones con la educación formal y socialización laboral.”Revista de Trabajo N°6. Año 4. Agosto-Diciembre de 2008. Neffa, Julio. “Las transformaciones del empleo en la Argentina”. Ediciones CICCUS. CEIL-PIETTE. 2010 Resoluciones del MTEySS.
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