Los diferentes tipos de control presupuestario que puede ejecutar una Entidad de Fiscalización Superior

Los diferentes tipos de control presupuestario que puede ejecutar una Entidad de Fiscalización Superior

Jennifer Isabel Arroyo Chacón | Administración Pública | 02 de noviembre de 2015

Contenido Resumen: ..........................................................................................................................................................2 Introducción: ...................................................................................................................................................2 I.

La labor de las EFS................................................................................................................................... 3

II.

El Presupuesto público ........................................................................................................................... 3

III.

El Control Presupuestario ................................................................................................................ 4

1.

Control Previo.....................................................................................................................................5

2.

Control Concomitante .......................................................................................................................7

3.

Control Posterior ................................................................................................................................7

Conclusiones: .................................................................................................................................................. 8 Bibliografía ...................................................................................................................................................... 9

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Resumen: El control presupuestario ejercido por las Entidades de Fiscalización Posterior, puede darse de tres tipos diferentes que son: El control previo, el control concomitante y el control posterior. El control previo, resulta poco común en las EFS, donde se destaca la Contraloría General de la República de Costa Rica, la cual posee esta potestad incluso a nivel constitucional, por su parte, el control concomitante, si bien resulta importante es poco ejercido por las EFS; y finalmente, el control posterior es el tipo de control más común que ejercen las EFS en la materia, en donde se ubica la mayoría de EFS, e igualmente, la Contraloría General de la República de Costa Rica. En el presente artículo se plantean los diferentes tipos de control que pueden ejercer las EFS en materia del control del presupuesto público, el cual va a depender del contexto jurídico y social en el cual se desempeñe cada EFS.

Introducción: El tema del control presupuestario por parte de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS), resulta relevante y a la vez polémico, pues origina diversas posiciones sobre cuál debería ser el papel que deben ejercer las EFS en la materia, si debe intervenir ejerciendo un control previo, o si su papel fiscalizador se deje ejecutar únicamente en la fase de control posterior. . El objetivo de este artículo es plantear los diferentes tipos de control presupuestario que pueden ejercer las EFS, sin dar una respuesta sobre cuál es la posición correcta o incorrecta, pues ello dependerá del marco jurídico, técnico y social en el cual se desenvuelva cada EFS, por lo que no existe una respuesta inequívoca a la interrogante planteada.

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Se pretende analizar el tema bajo una modalidad de análisis comparativo entre las EFS que participan en este proceso únicamente ejerciendo control posterior, y aquellas que participan tanto como control previo como control posterior.

I.

La labor de las EFS Dentro de las principales funciones que ejecutan las Entidades de Fiscalización Posterior

(EFS) se encuentran la fiscalización de los fondos públicos, desde diferentes perspectivas, una de ellas es la fiscalización del presupuesto público, que puede ser ejercida de distintas formas, las cuales se expondrán en el presente documento.

II.

El Presupuesto público Antes de entrar a analizar el control presupuestario, resulta necesario que el lector tengo

claro que el presupuesto público debe poseer una íntima vinculación con el Plan Institucional y el cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. El Manual General de Fiscalización de la Contraloría General de la República de Costa Rica, define al presupuesto como: Técnicamente hablando, el presupuesto es la expresión financiera del plan operativo anual, y este último, es el instrumento formulado en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, en el que se concreta la política de la entidad, a través de la definición de objetivos, metas y acciones, que se prevé ejecutar para el período de un año. Por eso en esta sección se hace referencia al proceso planificación-presupuestación. El planpresupuesto es para los entes y órganos un instrumento de carácter político, económico, social, legal y administrativo-financiero, que unifica su actividad y cuya finalidad última será siempre la satisfacción de necesidades pública. Nótese, que en todo momento se requiere que el presupuesto sea un reflejo financiero de las labores que va a ejecutar la administración durante el año, con el fin de alcanzar sus objetivos y metas institucionales. Asimismo, siempre se debe tener presente que la responsabilidad por la elaboración del presupuesto recae en el máximo jerarca institucional, y no en la EFS. PÁGINA 3

III.

El Control Presupuestario

El Control Presupuestario, le permite a las EFS ejercer un control sobre el presupuesto de las instituciones públicas en las distintas etapas del ciclo presupuestario, que son:

PlanificaciónFormulación

Evaluación

Control

Aprobación

Ejecución

Figura N° 1

Así como el ciclo presupuestario, es un proceso permanente, el control que se ejerce sobre él también, debe ser permanente y continuo. La Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, de la Contraloría General de la República define la fase de Control de la siguiente manera: 4.4.1 Concepto. Es la fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos sistemáticos y ordenados de carácter técnico, legal y administrativo que se aplican para garantizar razonablemente el cumplimiento eficiente, efectivo y económico del presupuesto institucional, incluyendo los respectivos objetivos y metas. (Contraloría General de la República, 2012) De tal manera, que el control, si bien se incluye como una etapa del ciclo presupuestario, al ser éste un proceso debe ser una labor continua, ahora bien, las EFS, en el ciclo presupuestario, pueden ejercer los siguientes tipos de control: Control Previo, Control Concomitante y Control Posterior. PÁGINA 4

Control Presupuestario Control Previo Antes de la Ejecución Presupuestaria

Control Concomitante Durante la Ejecución Control Posterior Presupuestaria Después de la Ejecución Presupuestaria.

Figura N° 2

Ahora bien, no todas las EFS ejercen el control presupuestario en las mismas etapas, aunque puede afirmarse que resulta más común que se ejecute control posterior, lo cual se analizará con más detalle. 1.

CONTROL PREVIO

El Control Presupuestario Previo se realiza en la etapa de Aprobación del Presupuesto, con el fin de que la EFS realice un control técnico y de legalidad del presupuesto, que permita garantizar que este importante instrumento público, se ajuste al ordenamiento jurídico, y este vinculado a los objetivos y fines institucionales, así como a satisfacer las necesidades del servicio público; es decir, verificar la vinculación planificación-presupuestación. El acto de aprobación puede definirse como el acto mediante el cual la persona u órgano constitucional o legalmente autorizado da su conformidad o aceptación, bajo criterios previamente definidos, respecto del plan-presupuesto o sus variaciones, según el caso. El control previo no resulta común en las EFS, en donde se destaca la Contraloría General de la República de Costa Rica, cuyo ordenamiento jurídico, incluso de rango constitucional1, le otorga la potestad y obligación de aprobar los presupuestos del sector municipalidad y sector

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Artículo 184 de la Constitución Política de Costa Rica. Deberes y atribuciones de la Contraloría General de la República. PÁGINA 5

descentralizado, lo cual asciende a las 2/3 partes del presupuesto nacional, siendo una suma significativa de los fondos públicos nacionales, y de allí la importancia, que por la cuantía se le otorga a esta labor. Por su parte, la CGR como órgano técnico en materia de presupuesto público, ha emitido la Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, en la cual define la fase de aprobación presupuestaria de la siguiente manera: Es la fase del proceso presupuestario que comprende el conjunto de normas y procedimientos técnicos, legales y administrativos, mediante la cual la autoridad competente conoce, estudia y se pronuncia por medio de acto administrativo sobre el presupuesto formulado y sus variaciones, en función de su conformidad con la planificación anual, y del cumplimiento de las disposiciones del bloque de legalidad y la técnica que le es aplicable, otorgándole la validez y la eficacia jurídica que el presupuesto institucional requiere para su ejecución y para formar parte del marco de referencia de la gestión institucional. (Contraloría General de la República, 2012) Se debe aclarar que el control previo que realiza la CGR de Costa Rica es un “control de viabilidad técnico, legal y administrativa del presupuesto” y con base en el cual se aprueba, imprueba o aprueba parcialmente un presupuesto público, de los sujetos pasivos sujetos a su potestad de fiscalización. Ahora bien, para el caso de las EFS que no ejecutan control previo, y que por ende, carecen de este mecanismo de control, resulta importante incentivar su participación a través de una función consultiva en donde puedan emitir una opinión objetiva e informativa sobre el proyecto de presupuesto propuesto para aprobación, la cual puede servir de insumo técnico para que quien posea la potestad de aprobar el presupuesto, tome decisiones mejor informado, y con base en mejores criterios. De tal manera, que en ese caso la EFS no poseería un poder de aprobación o improbación, pero no estaría del todo ajena al proceso, pues cumpliría una labor de asesoría en esta importante etapa del control presupuestario. PÁGINA 6

2. CONTROL CONCOMITANTE

El control concomitante, es aquel que se ejerce durante la ejecución del presupuesto, en el momento en que las administraciones públicas están ejecutando los recursos públicos, en la etapa de ejecución del ciclo presupuestario. Desde la perspectiva teórica y técnica, se puede considerar como uno de los controles más importantes y asertivos pues permite detectar irregularidades en el momento en que se realizan, o bien, asesorar a la administración para evitar que esta incurra en errores que conlleven al despilfarro de fondos públicos. No obstante, la realidad evidencia que son pocas las EFS, las que realmente lo ejecutan, por diversas razones, como puede ser por recursos insuficientes, o bien, por temor a incurrir en situaciones de coadministración; lo cual no quiere decir que carezcan de las potestades para hacerlo, tal es el caso de la Contraloría General de la República de Costa Rica, cuyo marco jurídico le permite ejercer control concomitante, no obstante, su ejecución es escaza. Por lo que se podría señalar que el control concomitante uno de los controles esenciales para la adecuada fiscalización de los fondos públicos, y que debería ser retomado por las EFS, que poseen potestad para ejercerlo. 3. CONTROL POSTERIOR

El control posterior es el que se ejerce una vez ejecutado el presupuesto de parte de la institución, al final del año cuando los recursos ya han sido ejecutados y gastados en su totalidad. En esta etapa resulta más común que las EFS ejerzan sus potestades de fiscalización, incluyendo la Contraloría General de la República de Costa Rica, quien también ejerce control posterior del presupuesto público. Este control posterior, puede ejecutarse a través de la aprobación de la liquidación presupuestaría, la cual se define por el Manual General de Fiscalización, como: “es el proceso mediante el cual la CGR conoce, verifica y determina los términos y condiciones en que un ente PÁGINA 7

u órgano público o privado que administra fondos públicos, ejecutó su respectivo presupuesto y cumplió con sus objetivos y metas previamente planteados en un plan operativo anual”. La Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, define liquidación presupuestaria de la siguiente manera: 4.3.16 Liquidación presupuestaria. Es el cierre de las cuentas del presupuesto institucional que se debe hacer al terminar el ejercicio económico, con el cual se obtiene el resultado global de la ejecución del presupuesto, tanto a nivel financiero -déficit o superávit-, como de las realizaciones de los objetivos y metas previamente establecidos para cada uno de los programas presupuestarios. Así como, a través del ejercicio de la auditoría de control del gasto que ya fue ejecutado, en este caso, se recurre a la auditoria, y se aplica el instrumental propio de la materia para verificar que la ejecución del gasto se haya realizado en concordancia con los fines públicos, y según lo programado en el presupuesto institucional. En este punto se debe señalar que la auditoría resulta la principal técnica de control posterior, ejercida por la CGR de Costa Rica pues en ella se pueden emitir disposiciones de carácter vinculante para que la administración corrija debilidades en la ejecución presupuestaria. El objetivo que se persigue con el control posterior, es que producto de la fiscalización que ejecuta la EFS se emitan disposiciones que le permitan a la administración corregir sus deficiencias, e implementar mejoras en los presupuestos institucionales de los años siguientes, siendo esta actividad ampliamente difundida entre las EFS y aceptada como una atribución típica dentro de la labor de fiscalización que ejecutan los órganos de control.

Conclusiones: Finalmente, podemos arribar a las siguientes conclusiones: 1. Las Entidades de Fiscalización Posterior pueden ejercer tres tipos de control presupuestario, que son: El control previo, control concomitante y control posterior. PÁGINA 8

2. El ejercicio del control previo, tendiente a verificar la vinculación planificaciónpresupuestación, que genera la aprobación o improbación presupuestaria, resulta una atribución poco común dentro de las EFS, donde se destaca la Contraloría General de la República de Costa Rica, la cual posee esta atribución y obligación, incluso a nivel constitucional, lo cual reviste a dicha institución de una condición diferenciada con las demás EFS que no poseen dicha atribución. 3. Para las EFS que no participan en la aprobación presupuestaria como control previo, sería importante incentivar su participación a través de una función consultiva en donde puedan emitir una opinión objetiva e informativa sobre el proyecto de presupuesto, que sirva de insumo para que quien posea la potestad de aprobar el presupuesto, tome decisiones mejor informado y con mejor criterio. 4. El control concomitante es considerado un control importante en la correcta fiscalización de los fondos públicos, no obstante, este resulta poco aplicado por las EFS, por diversas razones, como puede ser recursos insuficientes, o bien, por temor de incurrir en situaciones de coadministración o similares. 5. El control posterior del presupuesto público es el tipo más común de control presupuestario ejercido por las Entidades de Fiscalización Posterior. 6. El tema del control presupuestario previo de parte de las EFS resulta un tema controversial, que genera diversas posiciones a favor y en contra del mismo, el cual, debe estar en constante discusión con el fin de que las instituciones encargadas de fiscalizar el erario público revalúen constantemente el papel que juegan en dicha materia, por el bien de los fondos públicos.

Bibliografía Asamblea Legislativa de Costa Rica. (7 de noviembre de 1949). Constitución Política de la República de Costa Rica.

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Asamblea Legislativa de Costa Rica. (4 de noviembre de 1994). Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Asamblea Legislativa de Costa Rica. (7 de noviembre de 1949). Constitución Política de la República de Costa Rica. Contraloría General de la República. (2012). Resolución N-1-2012-DC-DFOE denominada Normas Técnicas sobre Presupuesto Público. San José, Costa Rica: Contraloría General de la República. Contraloría General de la República. (2012). Manual General de Fiscalización. San José, Costa Rica: Contraloría General de la República.

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