Los desafíos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos en el siglo XXI. Una mirada crítica para (re)pensar su funcionamiento, Ediciones de la UNLA, Remedios de Escalada, 2015, 289 páginas, ISBN 978-987-1987-49-8.

los desafíos del sistema interamericano de protección de derechos humanos en el siglo xxi

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LANÚS Dra. Ana Jaramillo Rectora Dr. Nerio Neirotti Vicerrector Comité Editorial Daniel Bozzani Pablo Narvaja Francisco Pestanha Hugo Spinelli

EDUNLa Cooperativa 29 de Setiembre 3901 (CP 1826) Remedios de Escalada, Partido de Lanús Pcia. de Buenos Aires, Argentina Tel.: +54 11 5533-5600 int. 5727 [email protected] La fotocopia mata al libro y es un delito.

Universidad Nacional de Lanús

Los desafíos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos en el siglo XXI Una mirada crítica para (re)pensar su funcionamiento Sebastián Alejandro Rey director autores:

Julia Ben Ishai, Gabriel Bicinskas, Juliana Bravo Valencia, Marina Chertcoff, Marisol Dorrego, Marcos Filardi, Pablo González, Agustín Mogni, Rosario Muñoz, Sebastián Rey, Katia Rosenblat, Catarina Saraiva Lima, Rodrigo Tristán Robles y Juan Pablo Vismara

SERIE DERECHOS HUMANOS

Ediciones de la UNLa.

Rey, Sebastián Los desafíos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos en el siglo XXI / Sebastián Rey ; dirigido por Sebastián Rey. - 1a ed. adaptada. - Remedios de Escalada : De la UNLa - Universidad Nacional de Lanús, 2015. 284 p. ; 22 x 15 cm. ISBN 978-987-1987-49-8 1. Organismos Intergubernamentales. Organismos Internacionales. Organismos Regionales. 2. Derechos Humanos. I. Rey, Sebastián, dir. II. Título. CDD 323 Fecha de catalogación: 21/08/2015

Diseño e ilustración de cubierta; diagramación: Vladimir Merchensky, www.tantatinta.com Corrección: Pablo Núñez Cortés ISBN: 978-987-1987-49-8 Impreso en Argentina Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida la reproducción sin la expresa autorización por escrito. © Los autores © Ediciones de la UNLa. 29 de Setiembre 3901 (CP 1826) Remedios de Escalada, Partido de Lanús Pcia. de Buenos Aires, Argentina Tel.: +54 11 5533-5600 int. 5727 [email protected] www.unla.edu.ar

Índice

Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Capítulo 1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Capítulo 2. Algunas cuestiones básicas sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 »» a) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 »» b) El sistema de denuncias o peticiones individuales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 »» c) La Corte Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 »» d) El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. . . . 67

Capítulo 3. Las razones de la crisis del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y las respuestas elaboradas en el marco de la Organización de Estados Americanos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 »» a) La crisis del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y sus posibles explicaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 »» b) El Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . 85 »» c) Los debates en las Conferencias de Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 »» d) Algunas reflexiones sobre el futuro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

Capítulo 4. Las medidas cautelares y su nueva reglamentación.. . . . . . . . . . . . . . . 99 »» a) Antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 »» b) Fundamentación de la capacidad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para dictar medidas cautelares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 »» c) Las críticas estatales a la práctica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en materia de medidas cautelares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 7

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»» d) La discusión sobre medidas cautelares en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . 111 »» e) Algunas conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Capítulo 5. El procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 »» a) Algunas cuestiones previas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 »» b) Las características del procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 »» c) El sistema de peticiones individuales en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . 138 »» d) Balance de las reformas y propuestas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

Capítulo 6. El (des)financiamiento de los órganos de protección del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: la madre de todas las batallas. . . . . 149 »» a) El esquema actual de financiamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» b) El financiamiento de la Organización de los Estados Americanos. . . . . . . . . . . . . . . . »» c) La igualdad de los Estados en la elaboración del presupuesto de la Organización de los Estados Americanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» d) El (des)financiamiento del S I D H : el pilar débil de la Organización de los Estados Americanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» e) Financiamiento regular y financiamiento externo: el debate sobre los fondos específicos y la agenda del sistema.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» f) Algunas implicancias del (des)financiamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» g) El financiamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . »» h) La posible afectación de la garantía de imparcialidad del tribunal. . . . . . . . . . . . . . . . . »» i) El financiamiento en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» j) El financiamiento de los usuarios del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »» k) Hacia una propuesta de financiamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

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Capítulo 7. El funcionamiento de las Relatorías de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 »» a) La función de las Relatorías como productoras de soft law.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 »» b) El sistema de Relatorías en el ámbito de Naciones Unidas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 »» c) Las Relatorías en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . 180 »» d) Algunas reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Capítulo 8. El nivel de cumplimiento estatal de las decisiones de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. . . . . . . . 209 »» a) Breve reseña de algunas modalidades de ejecución de sentencias existentes. . . . . . . . 211 »» b) Análisis estadístico del nivel de cumplimiento de sentencias y recomendaciones. . . . . 220 »» c) Críticas a los sistemas de ejecución vigentes y propuestas de mejora. . . . . . . . . . . . . . . 226 Capítulo 9. El sistema de selección de quienes integran la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 »» a) Aspectos generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 »» b) Tres cuestiones vinculadas a la elección de comisionados/as o magistrados/as.. . . . . 243 »» c) Duración en el cargo y posibilidad de reelección.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 »» d) Deberes, incompatibilidades y prohibiciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 »» e) Nominación. Elección en la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 »» f) Algunas propuestas de reformas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Capítulo 10. La sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 »» a) Antecedentes y estado de la cuestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 »» b) Algunos argumentos a favor y en contra del cambio de sede. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 »» c) Desafíos reglamentarios que plantea la propuesta de cambio de sede.. . . . . . . . . . . . . . 274 »» d) Desafíos presupuestarios y funcionales que plantea la propuesta de cambio de sede. . . 276 »» e) Algunas reflexiones sobre la propuesta de cambio de sede. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

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Abreviaturas AG

Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos Convención Americana sobre Derechos Humanos CEDH Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos CIJ Corte Internacional de Justicia Comité D H Comité de Derechos Humanos Corte I D H Corte Interamericana de Derechos Humanos CP Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos DA D H Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre GT Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos OEA Organización de los Estados Americanos ONG Organización No Gubernamental ONU Organización de las Naciones Unidas PF Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos SE Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos SG Secretario General de la Organización de los Estados Americanos SIDH Sistema Interamericano de Derechos Humanos TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos CA D H

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Prólogo

De Víctor Abramovich

1. Introducción El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ) ha incidido en las últimas décadas en el proceso de internacionalización de los sistemas jurídicos en varios países de América Latina. En ese período más países han aceptado la competencia de la Corte Interamericana y le han dado a la Convención Americana rango constitucional o superior a las leyes en sus sistemas jurídicos nacionales. Los abogados, los jueces, los operadores jurídicos, los funcionarios y los activistas sociales han aprendido mucho más sobre la lógica de funcionamiento del SIDH y han comenzado a utilizarlo ya no de manera extraordinaria o selectiva. También han comenzado a citar sus decisiones y argumentar con sus precedentes en las Cortes locales y en los debates sobre políticas públicas. Esto llevó a que la jurisprudencia del SIDH se comenzara a aplicar gradualmente en las decisiones de los tribunales constitucionales y las cortes supremas nacionales, y en los últimos tiempos aún de manera más débil, en la formulación de leyes y políticas púbicas. Este proceso de incorporación en el ámbito nacional del derecho internacional de los derechos humanos produjo importantes cambios institucionales. Como ejemplo, basta señalar que los estándares jurídicos desarrollados por la jurisprudencia de la Comisión Interamericana (C I D H o Comisión) y de la Corte Interamericana (Corte I D H o Corte) sobre invalidez de las leyes de amnistía de graves violaciones de derechos humanos, le dieron sostén legal a la apertura de los procesos judiciales contra los responsables de crímenes de lesa humanidad en Perú y Argentina. Esos estándares fijados en el caso Barrios Altos contra Perú, han sido definitivos para invalidar la ley de autoamnistía del régimen de Fujimori, y sostener el juzgamiento de los crímenes cometidos durante su gobierno1, pero la Ver entre otros casos de aplicación doméstica de la sentencia de Barrios Altos c. Perú, el caso “Santiago Martín Rivas”. Tribunal Constitucional de Perú. 29 de noviembre de 2005.

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decisión del caso ha tenido un efecto cascada e incidido en la argumentación legal de los tribunales argentinos al invalidar las leyes de Obediencia Debida y Punto Final2. La jurisprudencia interamericana, también está presente, aunque de manera más tímida, en decisiones recientes de los tribunales superiores de Chile3. Resulta además relevante en los debates sobre justicia y reparación de víctimas en el marco del proceso de paz con los grupos paramilitares y con las FA R C en Colombia, así como en el tratamiento político y judicial de los temas pendientes de justicia transicional en Guatemala, El Salvador, Honduras, Uruguay, Brasil, Bolivia y México. Este proceso sin embargo no es lineal. Enfrenta problemas y obstáculos y ha sufrido también algunos retrocesos, como la reciente denuncia de Venezuela de la Convención Americana. El S I D H por lo demás se encuentra en un período de fuertes debates políticos, que procuran definir sus prioridades temáticas y su lógica de intervención, en un nuevo escenario político regional de democracias aún deficitarias, diferente del escenario político que lo vio nacer y dar sus primeros pasos, en el marco de los procesos dictatoriales en Sudamérica en los años setenta y los conflictos armados centroamericanos de los años ochenta. El libro que presentamos: “Los desafíos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos en el siglo X X I . Una mirada crítica para (re)pensar su funcionamiento” realiza un aporte importante a la discusión estratégica sobre el sentido del S I D H y su papel en el fortalecimiento de los sistemas democráticos en América. El libro da cuenta de manera pormenorizada de las discusiones recientes del denominado “proceso de reflexión” activado por los Gobiernos en el seno de la O E A . Examina con precisión y ponderadamente las principales posturas planteadas por los diferentes actores involucrados en esa iniciativa, tales como los propios Gobiernos, las organizaciones sociales de derechos humanos, los sectores académicos, y los propios órganos involucrados como la C I D H y la Corte I D H . Además incorpora las posiciones de los autores sobre los temas “Simón, Julio Héctor y otros”. Corte Suprema de Argentina. 14 de junio de 2005.

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La Corte IDH invalidó la autoamnistía chilena en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, Corte IDH, 26 de septiembre de 2006. Sin citar este precedente, pueden encontrarse argumentos de derecho internacional humanitario y de derecho internacional de humanos en los fundamentos de las decisiones de la Corte Suprema chilena que invalidaron constitucionalmente esa norma.Ver “Hechos acaecidos en el regimiento Cerro Chena”. Segunda Sala de la Corte Suprema de Chile. 13 de marzo de 2007.

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debatidos, y comprende un estudio valioso de los cambios que los propios órganos, la C I D H y la Corte I D H , realizaron en respuesta a las demandas de los Gobiernos y la sociedad civil en ese marco. También avanza en el examen de los numerosos temas institucionales pendientes, presentando propuestas concretas para el mejoramiento del sistema interamericano en su conjunto. En nuestra opinión, el libro tiene aportes sustanciales para entender la dimensión jurídica y política de las principales discusiones en curso. En especial, las relacionadas con el alcance de las medidas cautelares, los problemas relativos a la ejecución de decisiones y la eficacia del sistema, los problemas y debilidades del proceso de elección de los miembros, y el trasfondo de las diversas propuestas sobre el cambio de sede de la Comisión Interamericana. Entendemos que ese proceso puso sobre la mesa discusiones profundas, que obligan a replantear los acuerdos políticos que sostuvieron la creación del sistema y la asignación de sus competencias en las etapas de las transiciones democráticas de la región. Algunas de las discusiones reseñadas en el libro refieren a la conformación de sus órganos y equipos burocráticos, sus fuentes de financiamiento, la coherencia y la sistematicidad de sus decisiones, el compromiso político de los Estados, la mayor o menor universalidad del sistema, el grado y la calidad de la participación social en sus procedimientos. De todos los temas en debate, nos proponemos reflexionar en esta breve introducción sobre tres asuntos que consideramos estratégicos. Por un lado, la discusión sobre el tipo de funciones que deberían desarrollar los órganos de protección del sistema regional, que es al mismo tiempo una forma de discutir el modelo de sistema de protección que se busca promover. Es decir, si deberían priorizarse las tareas promocionales y de cooperación o las funciones de supervisión y fiscalización, y en ese caso, si debería tener predominio el sistema de casos contenciosos lo que agudizaría el carácter judicial del sistema. O, si más bien deberían priorizarse las tareas de supervisión y de seguimiento de situaciones de afectación de derechos, por la vía de visitas en terreno, Relatorías, informes y documentos de posición, lo que reafirmaría el rasgo más político del sistema de protección. Por otro lado, la definición problemática de los temas de agenda y de los márgenes de autonomía estatal frente a la supervisión internacional. Esto implica, los niveles o grados de deferencia que un sistema de derechos humanos debiera adoptar respecto a las políticas públicas nacionales; en particular en 13

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contextos de democracias más o menos consolidadas en la región. En esta línea, un debate abierto se refiere a la necesidad de que los mecanismos internacionales funcionen estrictamente como subsidiarios de los sistemas de justicia nacionales, otorgando a los Estados la posibilidad de reparar y remediar las violaciones en la esfera nacional, previo a que el conflicto se internacionalice. Además se discute como preservar márgenes de apreciación para los Estados nacionales en determinadas materias, como los diseños electorales o las políticas sociales. Por último, la discusión sobre la eficacia del sistema de protección interamericano y su relación con los sistemas jurídicos nacionales. Aquí se discute no sólo como lograr la plena ejecución local de sus decisiones, sino como el ordenamiento internacional de derechos humanos se incorpora en el orden constitucional de los países americanos, y se integra gradualmente en la legislación y la jurisprudencia. En lo que sigue, desarrollaremos brevemente estas cuestiones.

2. Articulación y tensión entre el rol judicial y el rol político Un debate relevante que se aborda en varios capítulos del libro, tiene que ver con la tensión entre la función de supervisión de situaciones de derechos humanos en los países, y la función estrictamente jurisdiccional de seguimiento de peticiones y casos contenciosos. Esta tensión, más evidente en el funcionamiento de la C I D H , se observa por ejemplo en la contradicción de algunas demandas formuladas al sistema, por un lado requiriendo mayor formalidad, precisión de los procedimientos y criterios más objetivos y fundamentados de decisión y de valoración de la prueba, y por el otro el requerimiento de mayor flexibilidad y sensibilidad política, para responder a la complejidad de los conflictos y escenarios sociales y políticos regionales. El libro refleja con precisión esas discusiones en relación con las medidas cautelares e incluso respecto a los criterios de selección de nuevos miembros de la C I D H y la Corte I D H . En nuestra opinión una de las principales tensiones institucionales que enfrenta el S I D H y en especial la C I D H se da entre la ampliación del cúmulo de casos, y la necesidad de preservar y ampliar su rol de supervisión de la situación de derechos humanos en los países. En la etapa de las transiciones y en la actualidad, la C I D H se plantea dar seguimiento a situaciones generales, a 14

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patrones estructurales, y a las políticas de protección de derechos humanos de los Estados. Pero la dinámica de actuación del S I D H parece en ocasiones marcar un límite a la posibilidad de articular adecuadamente casos y supervisión, rol cuasijudicial y rol político. El aumento progresivo del número de denuncias se ha producido sin que la C I D H haya logrado aumentar sustancialmente su capacidad de procesamiento y evaluación de esas denuncias lo que acumuló un significativo atraso procesal. Si bien el ritmo de evaluación aumenta cada año, la capacidad operativa limitada no logra reducir significativamente el atraso procesal de arrastre. En este punto hay que señalar que el sistema sigue funcionando con el mismo promedio de recursos financieros de las décadas pasadas, e incluso ha sufrido recortes presupuestarios importantes en algunos períodos en los aportes estatales, cubriendo esos vacíos con la cooperación internacional privada y por Estados donantes que no integran el sistema, como países europeos. Esto produce un fuerte atraso en la tramitación de los expedientes y afecta sensiblemente la efectividad de la labor de supervisión si se la analiza en función exclusivamente del sistema de casos. El aumento del número de casos enviados y decididos por la Corte tiene un aspecto positivo, en tanto ha contribuido a desarrollar criterios jurisprudenciales claros y precisos en una amplia gama de asuntos, incluso sobre temas de procedimiento. En particular, la jurisprudencia de la Corte es más completa y ayuda a contar con criterios sobre los asuntos que se presentan a consideración de la C I D H , brindando también pautas más claras para la argumentación de los peticionarios y los Estados. Resulta difícil definir tendencias en relación con la tramitación de casos, pero consideramos que las decisiones de la C I D H y de la Corte, tienen en la actualidad mayor desarrollo conceptual, mayor rigor y coherencia jurídica, y procuran basarse en los precedentes o apartarse de ellos de manera fundada. Esto confiere mayor certeza a los usuarios del sistema y mejora la transparencia de los mecanismos. Estos cambios han ido acompañados de una mayor profesionalización de las secretarías de la C I D H y de la Corte I D H . La enorme cantidad de casos ha provocado, también en nuestra opinión, una tendencia no siempre positiva a judicializar la actuación de la Comisión que, como dijimos, es un órgano que tiene además un rol político de supervisión que excede el tratamiento de casos contenciosos. Lo que aquí denominamos tendencia a la judicialización, no está dada por un aumento del número 15

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de casos ante la Corte. Tampoco se trata de una judicialización a la manera del sistema europeo por una mayor incidencia de la Corte en desmedro de la CID H y de la tarea de supervisión política. Este argumento que es planteado por algunos Estados no tiene correlato en las estadísticas. Como vimos hay un aumento del número de casos que llegan a la Corte desde la reforma de 2001, pero también hay un aumento simultáneo del número de denuncias que recibe el S IDH por año, de modo que se preserva el promedio histórico del 1% de judicialización ante la Corte, sobre el total de las denuncias recibidas en el S I D H . La participación de la Corte en el total de asuntos del S I D H sigue siendo limitada en cuanto al número de casos en los que interviene. Esto determina una tasa muy baja de judicialización ante la Corte, inferior incluso al promedio de casos que estudian y deciden los tribunales supremos y cortes constitucionales de los Estados, que suele ser de aproximadamente el 10% de los presentados. Nos referimos aquí a la judicialización en otro sentido: los informes sobre casos y medidas cautelares suelen cubrir una parte muy importante del tiempo de los comisionados y del equipo de trabajo de la Secretaría de la C I D H , dejando un tiempo mínimo para el desarrollo de la función promocional y la planificación estratégica de su rol de supervisión, lo que suele provocar algunas tensiones. La economía del tiempo de la C I D H no es un tema meramente administrativo, por año por ejemplo se celebran habitualmente alrededor de 100 audiencias durante sus períodos regulares de sesiones. En la fijación de esas audiencias compiten directamente los casos y las solicitudes de audiencias sobre situaciones de derechos humanos en los países. Es verdad que existen algunas sinergias entre el rol judicial y el rol político que deben incorporarse al análisis de situación. Los casos que llegan al sistema ayudan al diagnóstico de situación en los países. Las peticiones reiteradas sobre ciertos asuntos son una “señal de alerta” y el registro de casos funciona de alguna manera como una “caja de resonancia” de ciertos conflictos extendidos y a veces de problemas estructurales, así como de las deficiencias o debilidades de las respuestas institucionales4. Este diagnóstico de situación construido a partir del docket de casos sería una herramienta útil para otros actores regionales y locales, si la CIDH en especial mejorara y refinara su sistema estadístico, clasificando mejor los asuntos planteados en cada petición, quiénes son los usuarios, qué tipo de problemas estructurales se denuncian, etc. No se trata de emitir juicios sobre casos en trámite, sino de aprovechar el cúmulo de información disponible en los legajos de casos para mejorar la labor de supervisión y promoción de la CIDH y brindar información que puede ser relevante para la comunidad de derechos humanos en la región.

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Pero el sistema de casos no puede ser la única fuente de información para definir las prioridades temáticas del S I D H . Los casos no representan la totalidad de los temas centrales en un país, y además su conformación está también determinada por la posibilidad de ciertas víctimas de llegar con sus reclamos a la instancia internacional. En tal sentido, expresan también las limitaciones y problemas de acceso a la justicia que tiene el mismo sistema interamericano. De allí que muchas veces los casos reflejan la agenda de las organizaciones sociales con mayor capacidad de acción en este ámbito internacional, e incluso la narración de ciertos conflictos locales en función del enfoque que le dan estas organizaciones, y que no tiene por qué ser la misma perspectiva que adopte el S I D H . El litigio de los casos tampoco permite cubrir en su complejidad y profundidad los principales problemas de derechos humanos, pues en el caso se suele recortar aspectos importantes de los conflictos colectivos, más allá de que el S I D H procura observar en casos particulares patrones y pautas estructurales. La Comisión y también las organizaciones sociales han procurado, como señalamos, adaptar el litigio de casos a sus estrategias de incidencia en políticas públicas, de modo que en la mayoría de los casos recibe el tratamiento de un “litigio paradigmático”. Los casos individuales suelen ser la plataforma para el debate de cuestiones de interés público que trascienden la situación particular de las víctimas y su reparación: el cuestionamiento de prácticas, políticas de gobierno y patrones estructurales. Por lo demás, en los últimos años ha crecido sustancialmente el litigio de casos colectivos. Esto es, casos en los cuales se plantea la afectación de un grupo o una “clase” de víctimas por la acción u omisión de un Estado. Como ejemplo de ello puede mencionarse los casos sobre pueblos indígenas, migrantes o apátridas, así como las recientes medidas provisionales dispuestas por la Corte en materia carcelaria5, y sobre comunidades negras6. Entre otras puede verse: Corte IDH, Asunto de la cárcel de “Urso Branco” respecto de Brasil, resolución de 18 de junio de 2002 y última resolución de 2 de mayo de 2008; Corte IDH, Asunto de las Penitenciarías de la Provincia de Mendoza respecto de Argentina, resolución del 22 de noviembre de 2004 y última resolución del 17 de octubre de 2008; Corte IDH, Asunto de las personas privadas de libertad de la penitenciaría “Dr. Sebastiao Martins Silveira en Araquara, São Paulo, respecto de Brasil, resolución del 28 de julio de 2006 y última resolución del 25 de noviembre de 2008; Corte IDH, Asunto de los niños y adolescentes privados de la libertad en el “Complexo de Tatuapé” da FEBEM, respecto de Brasil, resolución del 17 de noviembre de 2005 y última resolución del 25 de noviembre de 2008.

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Corte IDH, Asunto comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó respecto de Colombia, resolución del 7 de marzo de 2006 y última resolución del 5 de febrero de 2008.

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La última reforma del Reglamento de la Corte ha ampliado considerablemente la posibilidad de las víctimas y las organizaciones no gubernamentales que las representan, de presentar ante la Corte sus propios alegatos y ofrecer su propia prueba, aunque deben sujetarse a los hechos planteados por la Comisión en su demanda. Los representantes de las víctimas tienen además plena legitimación procesal en la etapa de reparaciones y suelen fijar sus propios pedidos en cuanto al tipo de medidas de reparación no económica que debería fijar la Corte. En esta etapa se discuten por ejemplo reparaciones de alcance general, como el cambio de normas legales o de políticas públicas. Es indudable que esa mayor participación de las víctimas y de las organizaciones que las asisten, enriquece el debate y permite disponer medidas de reparación que tienen un rol central en el fortalecimiento de las instituciones nacionales, contribuyendo en cierta medida a compatibilizar el rol judicial con el rol político o promocional del S I D H . La incorporación de la voz de las víctimas y las organizaciones peticionarias en el litigio ante la Corte, introduce la perspectiva y la “teoría del caso” de los demandantes particulares. A partir de la consolidación de esta tendencia se ha abierto una discusión sobre la necesidad de que la C I D H reformule gradualmente su rol en el litigio ante la Corte, dando a los peticionarios un lugar central y preservando un lugar más estratégico, como una suerte de ministerio público para la formulación de asuntos de interés general que estén involucrados en el caso particular. Por ejemplo para señalar aquellos temas estructurales o generales que subyacen a la violación de derechos de las víctimas individuales de un caso, de modo de aportar un enfoque más amplio que al mismo tiempo contribuya a articular mejor su función cuasijudicial con su rol político. La C I D H debería preservar la posibilidad de sugerir a la Corte medidas de reparación de alcance general o colectivo, como cambios de leyes, de prácticas, y de políticas, aportando también su diagnóstico sobre la situación de derechos humanos del país demandado. Este cambio de rol podría consolidarse solo en aquellos casos donde los derechos de las víctimas estuvieran resguardados y se asegurara un adecuado equilibrio procesal con los Estados. Una estrategia importante que ha buscado la Comisión para articular el sistema de casos con su tarea promocional es la creación de Relatorías temáticas. Las Relatorías además de interiorizarse en los casos, realizan un trabajo de diagnóstico y seguimiento de los temas específicos de su competencia, e impulsan actividades de incidencia de la Comisión sobre las políticas nacio18

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nales que los afectan, tales como visitas in loco, audiencias de situación general e informes temáticos. Esta actividad permite la utilización en ocasiones de los casos en trámite para avanzar las discusiones sobre temas que la Relatoría considera prioritarios en su propia agenda de diálogo con los Estados y la sociedad civil. De tal manera, la Relatoría sobre pueblos indígenas se ha involucrado en una serie reciente de casos tramitados ante la Corte sobre propiedad comunitaria de territorios ancestrales y participación política. La Relatoría especial para la Libertad de Expresión ha definido como un tema central de su agenda la despenalización de la crítica sobre temas de interés público; y además de analizar este tema en sus informes y comunicados de prensa de manera frecuente, ha acompañado el litigio ante la Corte de algunos casos que procuran avanzar en los estándares del S I D H en este campo. Las decisiones logradas servirán en el futuro como marco conceptual para el trabajo de la Relatoría en este tema, buscando así mejorar la articulación de estrategias judiciales y de promoción7. También puede observarse esa articulación entre los Informes temáticos de la Relatoría sobre derechos de las Mujeres y los casos tramitados ante la C I D H sobre violencia estructural, discriminación y denegación de acceso a la justicia. Sin embargo, más allá de estas formas positivas de articulación –en un sistema caracterizado por la limitación de recursos– existe también tensión entre el uso de recursos para avanzar la tramitación de casos, frente al uso de recursos para las actividades de supervisión y promoción, como las visitas in loco, las visitas a los países de las Relatorías, las audiencias de situación general, o los procesos de consulta y de elaboración de informes o estudios temáticos. Las necesidades que se derivan de la gestión de los casos han predominado también en los criterios de contratación del personal de la secretaría ejecutiva y en su estructura de organización interna, que parece más adaptada a la lógica de un tribunal, que de un órgano con dos competencias diferenciadas: cuasijudiciales y de supervisión. Un ejemplo es el predominio de abogados en el equipo de trabajo de la secretaría y la inexistencia de un área que coordine y fije reglas metodológicas comunes para la elaboración de informes, visitas, y actividades de promoción y supervisión. Además de la limitación de recursos, es común que se invoque el rol cuasijudicial para inhibir a la C I D H de intervenir o pronunciarse sobre temas que Ver los casos Corte IDH, Canese vs. Paraguay, Sentencia de 31 de agosto de 2004; Corte IDH, Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia del 2 de julio de 2004.

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están siendo materia de estudio en el sistema de casos, para evitar eventuales prejuzgamientos. El abuso de este argumento puede conducir a actitudes conservadoras en el ejercicio de las facultades de supervisión. Lo que se contrapone es la necesidad de preservar la imparcialidad para decidir si existió en un caso una violación de derechos frente a la necesidad de intervenir en situaciones en curso, a través de las vías de supervisión: las visitas, los informes y los posicionamientos públicos. Sin duda esta cuestión presenta aristas complicadas, y pone en evidencia la naturaleza particular de la C I D H que ejerce al mismo tiempo facultades que a veces resultan contrapuestas. La intervención retroactiva que apunta a reparar violaciones consumadas, puede en ocasiones oponerse a otro tipo de intervención de índole preventiva –que actúe sobre situaciones en curso– que apunte precisamente a evitar que las violaciones se consumen, o persistan en el tiempo. La tensión entre el rol cuasijudicial y el rol político, propia de un órgano de protección híbrido con amplísimas competencias, caracteriza la dinámica de trabajo de la CIDH . Este tema merece sin duda una discusión profunda, y existe un debate sobre la necesidad de separar tajantemente las funciones judiciales y políticas, reservando cada función para un órgano, en particular del SIDH . Es posible que este deslinde contribuya a brindar mayor claridad y certeza sobre el alcance de las competencias de la Comisión y de la Corte, eliminando algunas de las tensiones antes mencionadas. Sin embargo, en nuestra opinión, gran parte del valor estratégico de la CIDH reside precisamente en la capacidad de articular esas funciones disímiles, y gestionar adecuadamente esa tensión. Ello permite al sistema en su conjunto, montar y ajustar en un único engranaje los casos y la supervisión, como dos vías conectadas para intentar incidir en los conflictos complejos y estructurales que caracterizan el escenario político-regional.

3. Objeciones a la ampliación de la agenda y debates sobre el alcance de la protección internacional: la regla de intervención subsidiaria Una dimensión del debate político en la O E A que se refleja claramente en el libro, se relaciona con las objeciones a la ampliación de la agenda, esto es, al tipo de asuntos y conflictos que se dirimen hoy en el ámbito del sistema regional de protección de derechos humanos. Un tipo de críticas a la ampliación de la agenda no se relaciona con el rol del S I D H en particular, sino con una discusión más amplia sobre qué se entien20

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de por derechos humanos y qué tipo de derechos deben ser resguardados por el Estado de modo prioritario. Las posiciones liberales clásicas expuestas en la O E A por algunos Estados critican la ampliación de la agenda del S I D H hacia temas de igualdad sustantiva y derechos colectivos, la extensión de las obligaciones positivas y en especial el tratamiento, aunque sea indirecto, de derechos económicos, culturales y sociales. Desde estas posturas conservadoras el concepto de derechos humanos debería limitarse a los derechos civiles entendidos como derechos de individuos y no de grupos; como fuente de obligaciones esencialmente negativas de respeto o no injerencia de los Estados. Se busca así evitar que por la vía del reconocimiento de deberes positivos, se avance en el tratamiento en este espacio de cuestiones relativas a políticas sociales o distributivas, y se pierda el foco central en el resguardo de las libertades públicas. En sus versiones más pragmáticas, estas posturas no necesariamente cuestionan algunos desarrollos jurisprudenciales del S I D H en estas temáticas sociales, sino que previenen sobre las consecuencias de que se profundice ese camino en el futuro y se pierda capacidad operativa para el seguimiento de los demás asuntos clásicos de derechos civiles, que todavía están presentes como problemas regionales y que deberían merecer tratamiento prioritario. Este enfoque sobre la noción de derechos humanos, suele contrastar en algunas discusiones en el seno de la O E A con las posturas de otros Gobiernos, que con variados matices ideológicos, defienden la existencia de un vínculo de interdependencia entre los derechos civiles y sociales; o directamente en el polo opuesto, plantean que hay que priorizar la defensa de los derechos sociales por sobre los derechos civiles. Pero el eje de la discusión particular sobre la ampliación de la agenda del S I D H en los órganos políticos de la O E A no pasa –en nuestra opinión– por el alcance de la noción de derechos humanos ni sobre las prioridades entre derechos civiles y sociales. Apunta, por el contrario, a la definición del grado de intervención de la instancia internacional sobre los márgenes de autonomía de los Estados. La ampliación de la agenda implica naturalmente una extensión de los asuntos sobre los cuales el S I D H ejercerá supervisión y, eventualmente, tomará decisiones que pueden impactar a nivel interno de los países. La mayoría de los países de América Latina aprobaron tratados de derechos humanos y se incorporaron al S I D H en la etapa de las transiciones a la democracia con finalidades diferentes; pero en muchos casos como una suerte 21

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de antídoto para aventar el riesgo de regresiones autoritarias, atando a sus sistemas políticos y legales al “mástil” de la protección internacional8. Abrir los asuntos de derechos humanos al escrutinio internacional fue una decisión funcional a los procesos de consolidación de la institucionalidad durante las transiciones, pues contribuyó a ampliar las garantías de los derechos fundamentales, en un sistema político acotado por actores militares con poderes de veto y presiones autoritarias aún poderosas9. Muchos líderes y Gobiernos entienden que la actual coyuntura regional exige replantear el alcance o grado de intervención del sistema interamericano en asuntos locales, que a su entender podrían ser dirimidos por el juego institucional del propio Estado, en un marco de democracias constitucionales. Así, desde este punto de partida, se construyen argumentos que tienen diferentes tonos. Los argumentos más moderados, apuntan a preservar un espacio de autogobierno para la decisión de ciertos asuntos sensibles y complejos que deberían ser resueltos en el espacio más cercano de la comunidad política nacional. Estos argumentos se suelen presentar muchas veces no como cuestionamientos directos a la competencia de los órganos, sino como argumentos estratégicos que procuran preservar la integridad del propio sistema de protección, evitando que abra frentes de conflicto innecesarios con los Gobiernos y malverse la noción de derechos humanos como una “carta de triunfo” para usar estratégicamente en las situaciones extremas. Se plantea que una extensión de la noción de derechos humanos en el sistema interamericano podría debilitar los acuerdos políticos que lo sostienen. Estas posturas, con fundamentos diversos, resultan más o menos refractarias a la injerencia de los órganos internacionales de derechos humanos en ciertos temas sociales e institucionales. Critican concretamente la extensión del concepto de debido proceso que ha permitido al S I D H intervenir en un amplio abanico de temas judiciales que incluyen procesos laborales, de seguri John Elster planteó esta metáfora para referirse al acto constituyente en su libro “Ulises y las sirenas: estudios sobre racionalidad e irracionalidad”, 1979.

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Para algunos autores, como Andrew Moravcsik, las democracias recientemente establecidas y potencialmente inestables son las que encuentran mayor justificación a la suscripción de tratados de derechos humanos y a la inserción en sistemas internacionales como mecanismos para la consolidación de la democracia. La renuncia a ciertos niveles de autodeterminación que implica la firma de estos tratados y la aceptación de jurisdicciones internacionales tiene un costo por la limitación de la discrecionalidad gubernamental y del sistema político local, que juega en un balance con las ventajas de la reducción de la incertidumbre política (Moravcsik, A., 2000, ver también al respecto, Kahn, P. W. 2001).

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dad social, disciplinarios administrativos, y casos de remoción de magistrados de altas cortes de justicia. Cuestionan además que el S I D H se entrometa en asuntos electorales, aún cuando se trate de cuestiones vinculadas con la vigencia de derechos políticos reconocidos por el artículo 23 de la Convención. También la protección de derechos colectivos que entran en conflicto con las estrategias de desarrollo económico de los Gobiernos, como la protección de territorios indígenas y el derecho de consulta. Aun algunos Gobiernos que defienden el reconocimiento de estos derechos colectivos como asuntos de derechos humanos relevantes, consideran que se trata de cuestiones que deberían ser discutidas y dirimidas esencialmente en el plano político doméstico. Conviene analizar brevemente estos argumentos con algunas aclaraciones previas. En primer lugar, en relación con el argumento que procura preservar al S I D H de nuevos “frentes de conflicto” con los Gobiernos, es importante señalar que las principales tensiones políticas que provoca la actuación de la C I D H y la Corte y que por su complejidad no vamos a examinar, no se producen por sus intervenciones en temas sociales o institucionales “novedosos”, sino que obedecen a la reacción de algunos Gobiernos al escrutinio del S I D H en temas “clásicos” de violación de derechos civiles, que lamentablemente siguen teniendo vigencia: ejecuciones extrajudiciales; paramilitarismo; militarización y justicia penal militar; limitaciones de la disidencia política y libertad de prensa, entre otras cuestiones. De allí que es bueno aclarar que no son precisamente los temas de igualdad y derechos sociales los que motivan las reacciones más airadas de los Estados, aunque por supuesto también conllevan aspectos polémicos. En segundo lugar, corresponde decir que algunas discusiones sobre la limitación de la autonomía política, suelen partir de una visión simple o esquemática del proceso de creación de normas internacionales, y de su aplicación doméstica. Por un lado restan importancia a la participación de actores sociales o institucionales locales en la creación de normas y estándares internacionales de derechos humanos. Por otro lado consideran la aplicación doméstica como si fuera una imposición externa al sistema político y jurídico local, sin considerar que esa incorporación sólo es posible por la activa participación de actores sociales, políticos y judiciales relevantes, así como por la construcción gradual de consensos en los diversos ámbitos institucionales. De allí que suelen marcarse líneas divisorias nítidas entre la esfera internacional y la do23

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méstica, cuando la dinámica de actuación de los mecanismos internacionales, evidencia que esa frontera es mucho más borrosa, y que existe una constante articulación y relación entre la esfera local e internacional, tanto en la creación como en la interpretación y aplicación de normas de derechos humanos. Así, actores sociales y políticos locales relevantes suelen participar de los procesos de creación de normas en la esfera internacional, tanto de la aprobación y ratificación de tratados como en las decisiones de los órganos internacionales que definen su contenido por vía de interpretación y su aplicación en casos o situaciones particulares. Al mismo tiempo, esas normas internacionales se incorporan al ámbito nacional por la acción de los Congresos, los Gobiernos y los sistemas de justicia, y también con la activa participación de organizaciones sociales que promueven, demandan y coordinan esa aplicación nacional con las diversas instancias del Estado. La aplicación de normas internacionales en el ámbito nacional no es un acto mecánico, sino un proceso que involucra también diferentes tipos de participación y deliberación democrática e incluso un amplio margen para la relectura o reinterpretación de los principios y normas internacionales en función de cada contexto nacional10. En relación con el S I D H , en la actualidad, a diferencia del periodo de las dictaduras, su intervención en ciertos asuntos domésticos puede obedecer a relaciones de coordinación o articulación con diversos actores locales, públicos y sociales, que participan tanto de la formulación de las demandas ante la instancia internacional, como en los procesos de implementación de sus decisiones particulares o de sus estándares generales en el ámbito interno11. De allí que siempre resultara difícil conceptualizar su intervención como una limitación del margen de autonomía de los procesos políticos nacionales. El juego de la intervención internacional en este escenario es variado y complejo, pero por Martín Bohmer contestando críticas formuladas a la ausencia de validación democrática del derecho internacional, señala que el momento de validación no puede quedar limitado al de la celebración de tratados o la aprobación de normas internacionales, sino que comprende también el proceso de interpretación y aplicación por los órganos judiciales y políticos locales. Así, las normas internacionales no son un producto acabado y unívoco, sino que están abiertas a diferentes lecturas que se dan en el plano nacional, y autorizan en ese proceso de lectura a incorporar niveles de deliberación, así como la consideración del contexto social y político de cada comunidad (Bohmer, M. 2007).

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11 En este orden de ideas, al tratar de responder la pregunta acerca de por qué los Estados deberían obedecer el derecho internacional, Harold Koh propone considerar que la asunción de las obligaciones jurídicas internacionales es fruto de un “proceso jurídico transnacional” que consiste en un conjunto de subprocesos complejos y de variadas dimensiones que incluyen la articulación, la interpretación y la incorporación del derecho internacional en ámbito local, a través de mecanismos políticos, sociales y jurídicos ( Koh, H. , 1996; 1997, 2004).

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lo general cuenta con el apoyo de actores locales fuertes que activan la respuesta internacional, y potencian luego sus efectos domésticos. En ocasiones la C I D H se apoya en la sociedad civil para fiscalizar al Gobierno a la manera clásica12; pero también puede actuar de manera coordinada con los Gobiernos federales para lograr la implementación de medidas o políticas a nivel de los estados locales o provincias13; en ocasiones se apoya en decisiones o precedentes de los tribunales para tener pautas de seguimiento de acciones del Congreso o del Gobierno14; o los Gobiernos o los Congresos piden su intervención para contribuir a alcanzar consensos con otros poderes como la judicatura15 o acompañar la implementación de medidas resistidas por actores sociales o políticos locales16.Vimos también como en ciertos casos y en especial en procesos de negociación o de “solución amistosa”, el juego de alianzas es aún más complejo, incluso agencias públicas son usuarias del S I D H , a veces en alianza con organizaciones sociales, procurando activar el escrutinio internacional sobre determinadas cuestiones. Con esta breve reseña no pretendemos negar la importancia de preservar la autonomía política de los Estados para decidir sobre determinadas materias, sino simplemente relativizar ciertas interpreta Por ejemplo cuando recibe información sobre situaciones particulares para elaborar sus informes, ya sea a través de audiencias en su sede, o en las visitas al país.

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Esta situación se observa por ejemplo en algunos casos sobre superpoblación y violencia en cárceles estaduales en Brasil y Argentina, en los cuales la intervención del SIDH ha motivado distintas formas de intervención de la autoridad federal en los sistemas penitenciarios locales. También por ejemplo en un acuerdo reciente de solución amistosa celebrado con el Gobierno federal en México que motivó la adopción por estados locales de un protocolo sobre abortos no punibles.

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Por ejemplo en Colombia ha utilizado como marco para seguir situaciones de derechos humanos las decisiones de la Corte Constitucional sobre desplazados internos. En sentido inverso, algunas decisiones de la Corte Constitucional por ejemplo sobre mujeres desplazadas en el marco del conflicto colombiano han impuesto obligaciones de prestación al Estado y han considerando como fundamento entre otros estándares constitucionales, decisiones y jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos. Incluso una reciente decisión de la Corte Constitucional invita a la CIDH a integrarse a un sistema de monitoreo del cumplimiento de la sentencia doméstica.

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Se dado esta situación por ejemplo en los acuerdos de solución amistosa sobre la amnistía peruana en el caso Barrios Altos, donde el Gobierno peruano, los peticionarios y la CIDH le pidieron a la Corte IDH que definiera los estándares sobre compatibilidad de las leyes de amnistía de graves violaciones a los derechos humanos con la Convención Americana, a fin de brindar un marco jurídico a los tribunales nacionales para que procedieran a la reapertura de los casos judiciales cerrados en virtud de esas leyes. También por ejemplo, los acuerdos de solución amistosa sobre la tramitación de causas judiciales sobre el derecho a la verdad en la Argentina, celebrados por peticionarios y el Gobierno, contribuyeron a comprometer la actuación del sistema judicial local en su implementación.

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Ver por ejemplo la intervención de la CIDH en los conflictos relacionados con la situación de semiesclavitud de familias indígenas guaraníes en haciendas del Chaco boliviano y las trabas a la implementación de la legislación sobre reforma agraria en los departamentos del oriente boliviano.Ver comunicado de prensa 26/08 del 13 de junio de 2008.

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ciones esquemáticas acerca de cómo funciona en la realidad un sistema de justicia internacional y como se relaciona con los procesos políticos nacionales. Respecto de los cuestionamientos concretos a la ampliación de la agenda del S I D H , es oportuno señalar que esta ampliación no ha sido el fruto de una decisión artificial o arbitraria, sino el resultado de un cambio gradual de prioridades, expresado en la variación de las demandas de ciudadanía en los propios países de la región. Esas demandas, por lo demás, no son sofisticadas o extravagantes, sino que apuntan a derechos que fueron ya reconocidos en la OEA desde 1948, como el acceso a los tribunales y los derechos políticos. Dando vuelta el argumento que procura preservar la integridad del SIDH , podríamos preguntarnos cual sería su relevancia si no hubiera evolucionado en función de estas dinámicas sociales, quedando atado a los temas clásicos de derechos humanos y sin reaccionar frente a las situaciones planteadas por peticionarios y víctimas. Quiénes serían hoy sus usuarios, y qué grado de legitimidad tendría el SIDH en nuestras sociedades. En ese sentido, en relación con el argumento de la preservación del sistema, es bueno señalar que este no se sostiene exclusivamente en el compromiso político de los Gobiernos. Una base de apoyo fundamental es la legitimidad alcanzada precisamente en un amplio espectro de organizaciones, comunidades, y movimientos sociales, y en sus propias redes de alianzas y articulaciones en los países del Norte. Existe de todos modos algunos aspectos relevantes a considerar en esta línea de planteos. El S I D H tiene que dar cuenta del cambio del escenario político regional y no puede intervenir en los procesos nacionales de la manera en que lo hizo para presionar las dictaduras. Este cambio de enfoque no consiste en imponerse restricciones o tabicarse de cara a ciertos temas que están cubiertos por el elenco de derechos humanos reconocidos expresamente en la Convención y los demás tratados e instrumentos interamericanos. Por el contrario, el S I D H se limita cuando fija de forma seria y consecuente su campo de actuación en función de un rol subsidiario de los mecanismos de protección domésticos, de modo que preserva márgenes de acción y prioridad en la intervención a los sistemas de justicia nacionales y admite que existen aspectos sensibles en ciertos conflictos que por su complejidad resultan mejor analizados, comprendidos y resueltos en la esfera local. De ese modo, el resguardo de la autonomía de los Estados se expresa en el alcance de la interpretación que hace el S I D H de algunas reglas procesales 26

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que definen su grado de intervención. Tales como la regla que exige el “agotamiento previo” de los recursos y remedios disponibles en el ámbito interno del país para remediar la situación, así como la regla de la “cuarta instancia”, en virtud de la cual el S I D H se inhibe de revisar el acierto o el error de las decisiones de los tribunales nacionales en materias no regidas directamente por la Convención y si se respetan las garantías de procedimiento. La primera regla del “agotamiento previo de recursos internos”, si bien tiene naturaleza procesal, resulta un factor clave para entender la dinámica de funcionamiento de todo el sistema interamericano y, en especial, su función subsidiaria. Al obligar a presentar y agotar el sistema de acciones y recursos organizado por el sistema judicial del Estado nacional, se brinda a cada Estado la posibilidad de solucionar el conflicto y remediar las violaciones antes de que el asunto sea examinado en la esfera internacional. El alcance que se le brinda a esta regla en la jurisprudencia de los órganos del S I D H marca en definitiva los grados de intervención que está dispuesto a ejercer en las diferentes situaciones, sobre la base de la mayor o menor idoneidad y eficacia del sistema judicial nacional. La segunda regla denominada de la “cuarta instancia” funciona como una suerte de margen de deferencia a los sistemas judiciales nacionales, pues les reconoce un amplio margen de autonomía para actuar en la interpretación de las normas locales y la decisión de los casos particulares, bajo la condición exclusiva de que respeten las garantías procesales establecidas en la Convención17. También el S I D H ha dado cuenta del nuevo escenario de democracias constitucionales en la región, reconociendo márgenes de deferencia a los Estados nacionales en la definición de ciertos asuntos sensibles, como el diseño de los sistemas electorales en función de cada contexto social e histórico, y siempre que se respete el ejercicio igualitario de los derechos políticos18. Ver la doctrina expuesta por la CIDH en sus informes de inadmisibilidad más recientes, incluso para inhibirse de revisar condenas penales alegadas como injustas, ante la imposibilidad de reemplazar a los tribunales nacionales en la valoración de la prueba. Por ejemplo, CIDH, Informe 87/2007, Luis de Jesús Maldonado Manzanilla. México, 17 de octubre de 2007. Por supuesto que el límite entre revisión de contenido de las sentencias, o de la evaluación de la prueba del juicio, y el estudio de la vulneración de ciertas garantías procesales fijadas por la Convención, es a veces un límite borroso, y que requiere afinar los estándares técnicos.

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Ver el debate sobre obligaciones positivas del Estado en materia electoral, y el margen de deferencia para diseñar sistemas electorales y de partidos políticos. CIDH, Informe 113/2006, Fondo y Admisibilidad, Jorge Castañeda Gutman. México, 26 de octubre de 2006, párrafos 173 y 174.Ver además, Demanda de la CIDH ante la Corte IDH, Jorge Castañeda Gutman. Caso 12.535 contra los Estados Unidos Mexicanos. También Corte

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En algunos casos, además, la C I D H ha considerado especialmente en su examen de la aplicación de la Convención en casos particulares los argumentos desarrollados por los tribunales superiores de los Estados que han aplicado la misma Convención, o analizado los mismos asuntos con sus propios parámetros constitucionales. No se trata del reconocimiento de márgenes de deferencia en sentido estricto, sino de la consideración especial de ciertas decisiones de tribunales internos como punto de apoyo, o como una base de argumentación, que es tenida particularmente en cuenta por la C I D H al realizar su propio examen del caso. Este tipo de argumentación sostenida en decisiones de tribunales locales, se ha considerado por ejemplo en análisis sobre la razonabilidad tanto de leyes internas, que impusieron restricciones de derechos fundamentales. Lo ha hecho por ejemplo, considerando razonables argumentos de tribunales locales que determinaron la proporcionalidad de condenas de daños y perjuicios por difamación, a fin de determinar si se había violado la libertad de prensa19. También al examinar una decisión de un tribunal nacional acerca de la razonabilidad de una reforma del sistema de seguridad social, a fin de determinar si esa reforma cumplía con parámetros de proporcionalidad y progresividad, y por lo tanto si existían restricciones legítimas de derechos sociales20. Como vimos, la aplicación con mayor rigurosidad de estos institutos procesales y las materias en las cuales el S I D H ha reconocido márgenes de apreciación a las autoridades nacionales, expresan que el S I D H toma en cuenta el nuevo escenario de democracias constitucionales en el continente y procura un equilibrio entre autonomía y protección internacional. Por un lado, el S I D H restringe su intervención con respecto a ciertos asuntos sensibles que considera que deben ser resueltos en el ámbito del Estado. Por otro lado, se fija una regla general que conduce a modular la intervención en función del grado de desarrollo de la institucionalidad en cada Estado. Así, cuanto mayor es el grado de desarrollo de la institucionalidad doméstica, mayor es el margen de autonomía que se reconoce al Estado y menor el alcance de la intervención del sistema. El S I D H interviene exclusivamente cuando el Estado no loIDH caso Castañeda Gutman, Jorge vs. Estados Unidos Mexicanos, del 6 de agosto de 2008. Párrafos 162/166 y párrafo 193. Ver CIDH, Informe 23/08, Fondo, Caso Dudley Stokes. Jamaica, 14 de marzo de 2008.

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Ver CIDH, Informe 38/09. Caso 12.670. Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y otras. Perú, 27 de marzo de 2009.

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gra asegurar un mecanismo idóneo y efectivo para garantizar los derechos en el ámbito interno. Lo cierto es que, precisamente, uno de los mayores déficits de las democracias latinoamericanas, reside en la ineficacia e inequidad de sus sistemas judiciales, que no logran remediar la afectación de derechos fundamentales y se vuelven ellos mismos un factor de vulneración de derechos. El argumento de autonomía y el principio de subsidiariedad, tienen además connotaciones especiales cuando nos referimos a conflictos de vulneración de derechos por patrones de desigualdad o exclusión. Esta cuestión no se limita a la afectación de derechos económicos, culturales o sociales, sino que por lo general se presenta ante el S I D H como casos de vulneración de derechos civiles y políticos. No son formalmente planteos de nuevos derechos, sino otra dimensión de problemas clásicos de violencia y discriminación. Es verdad que estos casos imponen cargas fuertes a los Estados, pues obligan como dijimos a acciones positivas de alcance colectivo, y extienden la responsabilidad indirecta del Estado por conductas de actores no estatales. Pero el aumento de las cargas estatales se relaciona con la magnitud de los desequilibrios sociales que se procura reparar. Aquí el S I D H está jugando un rol indispensable, que tiene una fuerte relación con el rol que jugó durante el terrorismo de Estado en América Latina, y en donde el carácter subsidiario de su intervención debe evaluarse cuidadosamente, en función de las restricciones de la capacidad de acción colectiva y de autodefensa de derechos de los grupos afectados. Esa función del S I D H consiste precisamente en ampliar la voz de los sectores más débiles de la población, aquellos que están fuera del sistema de representación social o política, que no logran acceder con fuerza a la esfera pública, que no alcanzan los sistemas de protección social y judicial del Estado, y que sienten que las reglas del juego político en los Estados nacionales no ofrece salidas y conducen a la reproducción de las injusticias sociales. En ese sentido, la subordinación estructural de ciertos sectores sociales, presenta características similares a la asfixia política por el cierre de la esfera pública por los Estados autoritarios. Se trata de esas situaciones extremas en las cuales el espacio político del Estado nacional funciona como una prisión. Este tipo de situación expone los límites de las soberanías estaduales como mecanismo excluyente de protección de derechos y justifica en nuestra opinión una mayor injerencia de la comunidad internacional. Si el Estado no logra revertir patrones estructurales de desigualdad difícilmente esté en condiciones de invocar su autonomía a fin de resistir el escrutinio internacional de dere29

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chos humanos. De allí que planteamos que son precisamente estos asuntos los que justifican una mayor injerencia internacional sobre los procesos internos. La apertura de la instancia internacional en este tipo de conflictos, no puede verse exclusivamente como una amenaza para la autonomía de los Estados nacionales. Es común que tenga también un efecto estabilizador, como señala Keck y Sikkink (1998) por la ampliación de los ámbitos institucionales en que pueden ser planteados, discutidos y procesados ciertos conflictos colectivos, que no logran ser dirimidos adecuadamente en los espacios sociales y políticos locales, entre otros factores, por el fuerte desequilibrio de poder entre los actores involucrados. La garantía básica de los derechos en situaciones de desigualdad estructural marca, en nuestra opinión, la prioridad y el sentido político del S I D H en la etapa posterior al fin de las transiciones, en un escenario de democracias constitucionales caracterizado por el déficit de las instituciones y por la amplitud de las brechas sociales. El abordaje de esta temática lejos de debilitar al S I D H , o desfigurar la noción de derechos humanos, contribuye a definir un núcleo duro de cuestiones prioritarias, que le dan al sistema un renovado sentido en el contexto regional. En cierta medida las críticas a la intervención del S I D H en estas nuevas agendas, están reflejando con frecuencia no solo una mirada acotada del proceso de internacionalización de los sistemas jurídicos locales, sino también las limitaciones y carencias de las políticas públicas de muchos Gobiernos latinoamericanos. Esta ampliación de la agenda del S I D H y el cambio de enfoque reseñado, que pone el acento en los problemas estructurales, así como en las políticas públicas y los remedios de alcance general, requiere una institucionalidad básica para el propio S I D H que desafía las restricciones de diversa índole que enfrenta en la actualidad.

4. El sistema interamericano de derechos humanos como régimen arraigado en los sistemas jurídicos nacionales. Cómo lograr mayor eficacia en la protección de los derechos Otro punto a considerar en relación con el papel subsidiario del sistema interamericano de derechos humanos, es que la fuerza o eficacia del régimen de derechos humanos, a diferencia de otros regímenes internacionales, no reside 30

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tan solo en los mecanismos internacionales que pueden revisar o injerir en la esfera nacional, sino básicamente en la recepción de las normas internacionales en los sistemas jurídicos nacionales. Las normas de derechos humanos se incorporan al derecho nacional por medio de un proceso lento y gradual, que tiene la característica de un “proceso legal trasnacional”, pues no se trata de una imposición externa, sino de un proceso complejo de creación de normas que se produce en una relación permanente entre la esfera nacional y la internacional, con participación de actores estatales y sociales en ambos escenarios simultáneamente. Un dato relevador de este proceso es la tendencia de los procesos de reforma jurídica latinoamericanos a ampliar derechos por la vía de la constitucionalización de tratados internacionales de derechos humanos, como puede observarse en Colombia (1991), Perú (1993), Argentina (1994), Bolivia (1994),Venezuela (1998) y Ecuador (2008), Brasil (1988). Las reformas constitucionales de la década del noventa inauguraron esa tendencia, sin embargo, las recientes reformas constitucionales en los países andinos, la han ratificado y profundizado (Ecuador, 2008 y Bolivia, 2009). La jerarquización constitucional de los tratados de derechos humanos, al mismo tiempo, refuerza la inserción del país en los sistemas internacionales de protección creados por esos mismos tratados. Además, la línea jurisprudencial de numerosos tribunales superiores en varios países americanos, le otorga fuerza vinculante y obligatoria a las sentencias de la Corte I D H en los casos particulares en que un país ha sido condenado, obligando a revisar sentencias locales e incluso a promover cambios legislativos. Además la jurisprudencia constitucional de esos tribunales nacionales, considera que las líneas de interpretación jurídica de los órganos internacionales de protección de derechos humanos, como la Corte I D H , debe funcionar como “guía de interpretación” o “pauta de interpretación” de esos instrumentos en la esfera nacional, complejizando el sistema de fuentes constitucionales. De este modo, el régimen internacional de derechos humanos comienza a permear con sus conceptos y principios a los sistemas jurídicos nacionales en su conjunto. Es verdad que las reformas constitucionales en América Latina de los años 90 ampliaron derechos y profundizaron la inserción en sistemas de protección internacional de derechos humanos, al tiempo que la política doméstica y la inserción global apuntalaban la desregulación económica, el fomento de la inversión privada transnacional, la flexibilización laboral, y el “dejar hacer” 31

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a las fuerzas del mercado a las que se le aseguraba la preservación de las reglas de juego y la denominada “seguridad jurídica”. La Argentina, así como otros países de la región, en definitiva, amplió su participación en el sistema internacional de derechos humanos, al tiempo que se profundizaba también su inserción en otros regímenes económicos internacionales en la etapa del neoliberalismo. Por ejemplo, el régimen internacional del comercio (que incluye normas sobre bienes, servicios, y propiedad intelectual), el régimen de inversión extranjera o el régimen de mercado de capitales. Por eso, algunos autores señalan la paradoja de que en América Latina, coinciden en el tiempo los proyectos denominados “neo-constitucionales” con los proyectos neoliberales (Rodríguez Garavito, 2008). Para Sassen (2010), la incorporación de normas de derechos humanos en los sistemas jurídicos nacionales y su aplicación por los tribunales nacionales, es también una instancia de “desnacionalización”, en la medida en que se trata de mecanismos internos del Estado nacional (como los tribunales y las legislaturas) pero los instrumentos jurídicos invocan una autoridad que va más allá del Estado nacional y el sistema interestatal. El régimen de derechos humanos si bien es internacional trata sobre los ciudadanos en el seno de un Estado. De ese modo desestabiliza las nociones de soberanía, en el sentido westfaliano, que determinan que las cuestiones internas de un país (la relación de sus ciudadanos y el Estado) han de ser determinadas solo por el Estado. Para la autora, el régimen de derechos humanos somete al Estado a escrutinio en lo referente al trato dispensado a las personas en su territorio, incluso el trato que dispensa a sus ciudadanos o nacionales (Sassen, 2010). Coincidimos en que la aplicación doméstica de la normativa internacional puede encuadrarse en la gran tendencia de desnacionalización del derecho antes referida. Sin embargo, como sostuvimos, con relación a este régimen en particular, son los Estados nacionales a través de decisiones soberanas los que definen el alcance y fuerza vinculante que tendrá la normativa dentro de los sistemas jurídicos locales. Por un lado, deciden adherir a los instrumentos jurídicos, otorgarles determinada jerarquía en el sistema normativo constitucional, y otorgar fuerza vinculante o hermenéutica a las decisiones de los tribunales y órganos internacionales de aplicación de tratados. De allí que entendemos que a diferencia de otros regímenes del escenario global, en especial aquellos orientados a la integridad de los mercados e inver32

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siones, el régimen de derechos humanos echa raíces y se encuentra fuertemente arraigado en los sistemas jurídicos nacionales. Esto ocurre en la Argentina y otros países sudamericanos. El arraigo nacional del régimen de derechos humanos no lo sitúa al margen del proceso de globalización y desnacionalización del derecho, pero obliga a considerar la cuestión en términos menos lineales. Un aspecto importante del proceso de aplicación doméstica de las normas y estándares internacionales de derechos humanos, es el modelo de interpretación constitucional utilizado por tribunales nacionales en países como Argentina, Perú y Colombia. En tanto las normas del régimen de derechos humanos se consideran parte del orden constitucional, la jurisprudencia apela a la idea de un bloque de constitucionalidad conformado por las normas constitucionales e internacionales de derechos humanos. Ese bloque normativo debe ser interpretado como una unidad, buscando coherencia entre sus normas. Ello conduce a una interpretación que no pretende desplazar una norma por otra superior o prioritaria, sino que procura alcanzar una armonización entre las distintas normas nacionales e internacionales que componen la misma estructura jurídica. La interpretación armonizadora tiene como consecuencia ajustar y modificar el alcance de las normas o los estándares “originales” para forzarlos a “convivir” dentro de un mismo orden jurídico. Un ejemplo de ello es la reformulación de algunos institutos clásicos del derecho penal, como la cosa juzgada, o la prescripción de las acciones persecutorias, para integrarlos a un bloque normativo que contempla un derecho de las víctimas a que se investigue penalmente determinadas conductas violatorias de derechos humanos, como los crímenes de lesa humanidad. Un tema de debate constitucional en varios países es la posibilidad de relativizar la fuerza vinculante de las decisiones de los órganos internacionales del régimen de derechos humanos, otorgando a los Estados la facultad de controlar que esas decisiones no afecten un “orden público nacional” definido por la justicia constitucional local. Este debate se planteó en términos de preservación de autonomía aunque tiene el potencial de socavar el funcionamiento de los sistemas de protección. La Corte Suprema argentina ha considerado vinculantes tanto las decisiones de la Corte I D H , como de la C I D H en casos particulares, aun en situaciones en las que ha expuesto explícitamente su disidencia con los argumentos jurí33

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dicos de esas sentencias internacionales, o cuando la resolución internacional obligaba a replantear principios del derecho nacional (Abramovich, 2011). Es interesante señalar que la Corte Suprema acudió a un principio opuesto, y aplicó la teoría del “exequátur” para rechazar la ejecución de sentencias de jueces extranjeros por afectación del “orden público nacional” en disputas de índole económica21 lo que marca una clara diferenciación entre los diferentes regímenes internacionales. Una posición minoritaria en la Corte Suprema expresada por el juez Fayt en varios casos, sostiene que el principio de preservación del orden público constitucional argentino, obligaría a la Corte a examinar también la adecuación de las sentencias de la propia Corte I D H , que serían vinculantes solo y en la medida que no contravinieran esos principios medulares del orden público local. En esa misma línea, recientes decisiones de los tribunales superiores en República Dominicana y en Venezuela relativizan la obligación de aplicación automática de las decisiones de la Corte I D H y procuran resguardar para las Cortes nacionales una facultad de revisión previa (test de legalidad), acerca de la compatibilidad de la decisión del órgano internacional con el orden constitucional del país. Esta tesis parece regresar a la idea de que el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho público estatal constituyen dos ordenamientos jurídicos separados que funcionan como “cuerpos extraños”. De allí que se reclame una suerte de “control de entrada” o exequátur de las normas internacionales en el sistema jurídico local (Ayala, 2009). En nuestra opinión, esta postura se contrapone con la de un único sistema jurídico integrado que requiere una interpretación y aplicación armónica, que se expresa en la idea del “bloque de constitucionalidad”, por ejemplo en la jurisprudencia constitucional argentina y colombiana. En esta postura, los estándares internacionales de interpretación de los instrumentos jurídicos de derechos humanos constitucionalizados integran el orden público constitucional, no están afuera de él, y por lo tanto no tiene sentido un test de legalidad como 21 En este sentido, el derecho público argentino y la jurisprudencia constitucional han desarrollado una teoría de preservación del “orden público” argentino, como requisito para habilitar la ejecución doméstica de sentencias de tribunales extranjeros. El principio fue consagrado en la legislación procesal y aplicado reiteradamente por la Corte Suprema. En 2014, en el caso Claren, la Corte Suprema, aplicando este principio, negó la ejecución de una decisión del juez Griesa de NewYork, que había condenado al Estado argentino a abonar a un grupo de bonistas que no habían entrado en la reestructuración de deuda, el valor nominal de los bonos. La corte consideró que la pretensión de hacer efectiva esa sentencia extranjera violaba principios de orden público expresados en las leyes sucesivas que diferían el pago de los bonos y en las competencias del Estado argentino para reestructurar la deuda pública y sus servicios de deuda en situaciones de crisis económicas a fin de poder cumplir las funciones esenciales del Estado.

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mecanismo de admisión o exclusión de las decisiones de los órganos a los cuales nuestro país reconoció expresamente competencia para el dictado de sentencias obligatorias. La cuestión de la fuerza vinculante de las decisiones de los organismos internacionales con funciones arbitrales o jurisdiccionales, o de los tribunales extranjeros a los que el país le ha concedido jurisdicción, es de gran importancia para el debate sobre globalización y derechos sociales, por cuanto los tribunales nacionales son instancias con competencia para dirimir conflictos normativos entre los diferentes regímenes internacionales, en la esfera local. Los tribunales nacionales pueden realizar interpretaciones armonizadoras y prioridades en su caso entre una normativa y otra, incluso para resguardar los deberes estatales de protección y las facultades regulatorias fijadas en la Constitución. Es importante en ese sentido, diferenciar como lo ha hecho la Corte Suprema argentina, la fuerza vinculante de las decisiones de los sistemas de protección de derechos humanos, de otras decisiones de tribunales arbitrales o de jueces extranjeros en materia económica o financiera. Si bien en todos los órdenes es evidente que ha existido una cesión de autonomía nacional, el proceso de conformación multilateral de los sistemas de protección de derechos humanos, así como la decisión política constituyente de su jerarquización normativa, y la temática involucrada, justifican para nosotros un tratamiento diferencial. El libro que aquí presentamos, efectúa un minucioso examen de los obstáculos que enfrenta la implementación doméstica de las decisiones de los órganos del sistema interamericano. Un aspecto valioso de la obra es la comparación con el mecanismo del sistema europeo y la ponderación de las distintas propuestas de reforma que se encuentran en discusión en el ámbito académico y de la comunidad regional de derechos humanos. Entendemos como los autores, que ningún mecanismo de ejecución ha resultado hasta ahora plenamente eficaz y que deberían desarrollarse vías de supervisión de diversa índole. Por un lado entendemos provechoso que la C I D H y desde 2010 la propia Corte I D H , realicen audiencias y reuniones de trabajo para dar seguimiento al Estado de cumplimiento de sus decisiones. En el caso de la Corte I D H , además, las resoluciones de seguimiento brindan elementos técnicos relevantes para las autoridades nacionales, y principalmente para los propios tribunales nacionales encargados de la implementación doméstica. Observamos que en sus decisiones más recientes la propia 35

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Corte I D H ha profundizado en los aspectos prácticos concretos relativos a la implementación nacional de sus sentencias. Por ejemplo, en los casos sobre deberes de investigación penal de violaciones de derechos humanos, ha comenzado a examinar los problemas jurídicos de las legislaciones nacionales que dificultan la reapertura de los casos, o llevan a un examen divergente de los temas de prescripción o legalidad penal. En el caso Gelman por ejemplo, la Corte I D H discute directamente con la Corte Suprema de Uruguay, las reglas de interpretación aplicadas en la esfera local que conducen a la imposibilidad de juzgar crímenes de lesa humanidad, que para el tribunal interamericano deben ser juzgados. Algo similar había hecho en el caso Almonacid sobre la ley de amnistía chilena, avanzando en temas novedosos, como por ejemplo la conceptualización de la desaparición forzada como un delito permanente y sus consecuencias en el examen de la prescripción de las acciones persecutorias, así como la definición de la existencia de una norma consuetudinaria internacional, previa a la comisión de los delitos, que estableció la imposibilidad de amnistiarlos y de que pudieran prescribir, lo que tiene consecuencias directas en el examen de legalidad penal en los procesos internos. Planteamos que estas consideraciones son novedosas, pues en casos previos la Corte I D H parecía desentenderse de la forma en que sus decisiones serían aplicadas en el ámbito doméstico. El punto es problemático pues, al ingresar en este tipo de análisis, la Corte I D H , ingresa en áreas que están en el límite de su propia competencia. Como sabemos no es un tribunal penal internacional y no adjudica casos penales, sino que define la responsabilidad internacional de los Estados por violar derechos humanos. En ese sentido, sus posiciones sobre la interpretación de los actos de violencia estatal que consumaron esas violaciones de derechos humanos pueden encontrar basamento. En todos estos casos además la Corte I D H se auxilia de los estándares del derecho penal internacional acudiendo con frecuencia a la jurisprudencia de la corte penal internacional y de los tribunales ad hoc. Utiliza además los principios establecidos por otros órganos de tratados del sistema universal. Dicho esto, es evidente que cuando la Corte I D H dice que un delito debe ser considerado permanente, indica como debe examinarse el principio de legalidad penal, las reglas que deben aplicarse a la prescripción penal, y los alcances relativos que debe tener el principio de cosa juzgada ante este tipo de delitos, está fijando reglas que modifican sustancialmente la forma de interpretar la ley penal y procesal penal en los sistemas nacionales. 36

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Lo mismo ha hecho la Corte I DH en los casos de violencia policial en la Argentina. Recientemente en una decisión de seguimiento en el caso Bueno Alves, ratificó la existencia de un deber agravado de investigación penal de los crímenes cometidos por agencias estatales que son tipificados por el derecho internacional, como la tortura, las ejecuciones extrajudiciales y las desapariciones forzadas, aun cuando se trate de casos individuales y no de un ataque masivo y sistemático. Este deber de investigación penal demanda una actuación con debida diligencia especial que fuerza un examen muy estricto de los procesos legales locales. La Corte I DH no establece que se trata de crímenes imprescriptibles, pero sí que antes de cerrar un caso por aplicación de las normas generales de prescripción, el Estado tiene que haber agotado el máximo esfuerzo investigativo posible. Con ese fundamento la Corte I D H desechó el cierre por prescripción que habían decretado los tribunales argentinos, que incluso había ratificado la propia Corte Suprema, obligando a reabrir las actuaciones penales. La respuesta de la Corte Suprema argentina fue deferente con el tribunal interamericano. Consideró que su decisión en el caso era obligatoria y vinculante y por mayoría, decidió dejar sin efecto su sentencia previa, reabrir el caso y mandar continuar con la investigación del delito de tortura. Esta jurisprudencia de la Corte Suprema puede permitir resolver el caso particular, pero presenta un problema político institucional, que es la ausencia de una ley que regule de manera clara el procedimiento que habilita la revisión de sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada. En el caso de la implementación de Bueno Alves, la Corte habilita un recurso de aclaratoria, pero se trata de una respuesta particular que no permite anticipar qué mecanismos podrían ser utilizados en otros casos futuros en los cuales se pretenda realizar una revisión de un sobreseimiento o un cierre por prescripción de un caso criminal. El libro que presentamos, muestra un análisis de las propuestas en curso sobre mecanismos nacionales de implementación de decisiones internacionales, que entendemos conforman un buen punto de partida para un amplio debate parlamentario sobre este asunto. En el tema particular de los mandatos de reapertura, la cuestión problemática es cómo asegurar las garantías de los imputados que fueron beneficiados por la sentencia que se obliga a revisar, y que no han participado del litigio internacional. Este tipo de cuestiones deberían ser resueltas de manera general y en el ámbito del Congreso, en lugar de quedar sujetas a decisiones judiciales caso por caso. 37

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5. Antecedentes académicos del libro Este libro fue elaborado por un equipo de investigación integrado por jóvenes profesionales y docentes nucleados originalmente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. En el año 2007, la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires designó a los abogados Sebastián Alejandro Rey y Marcos Ezequiel Filardi como tutores académicos de la/os estudiantes que habrían de representar a la Facultad en las competencias nacionales e internacionales de derechos humanos. Al año siguiente, fueron sumándose abogados y se fue conformando un equipo de jóvenes alumnos, docentes, investigadores y activistas de derechos humanos. El grupo tuvo como primer desafío la puesta en marcha, en el año 2008, de un Taller sobre el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, una instancia de formación sobre la jurisprudencia del sistema que servía de antesala para el proceso de selección de las competencias propiamente dicho y al cual asistieron, hasta el año 2013, más de 250 estudiantes. A medida que el equipo de tutores iba creciendo luego del aporte de los exparticipantes de las distintas competencias, se fueron agregando contenidos al taller de formación, como el Manual de Redacción de Memoriales Escritos, el Manual de Elaboración de Alegatos Orales, la Guía de Búsqueda de Estándares Internacionales de Derechos Humanos –todos documentos elaborados por el equipo–. En el año 2013 el grupo dio un paso más en pos de democratizar y masificar el acceso al conocimiento de los derechos humanos, al crear la Competencia Interna de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la U B A , un sistema de selección innovador y transparente de los representantes de la Facultad en las competencias a través de la elaboración de memoriales escritos y alegatos orales, el cual fue reconocido como buena práctica por el Washington College of Law de la American University. En paralelo a estas actividades de formación, el equipo profundizó líneas de investigación en derechos humanos, y fruto de esa labor fecunda y colectiva son las obras Problemas Actuales de Derechos Humanos (Eudeba, 2012), Derechos Humanos. Reflexiones desde el Sur (Infojus, 2013) y Los Derechos Humanos en el Derecho Internacional (Infojus, 2014). Asimismo, el equipo extendió sus ámbitos de docencia en derechos humanos a distintos ámbitos, como la Escuela de Abogados del Estado (ECAE), la 38

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Escuela de Capacitación de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires y las Universidades Nacionales de Rosario, La Matanza, José C. Paz así como las ofertas de posgrado en derechos humanos de la Universidad Nacional de Lanús. La obra que tengo el honor de presentar es uno de los frutos del trabajo de este equipo, y está vinculada al proyecto de investigación Decyt 2012-2014 denominado “El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en los umbrales del siglo X X I ”, que fue dirigido por Sebastián Alejandro Rey. El Centro de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús, se siente honrado de que los autores hayan decidido publicar el libro bajo nuestro sello editorial. Hemos considerado que la obra por su calidad y oportunidad, será un material de lectura relevante para las ofertas de posgrado del Centro, tanto en sus programas de formación de la Escuela Judicial, como en su Especialización en Derechos Humanos, Migración y Asilo, y por supuesto en la Maestría y en el Doctorado en Derechos Humanos. Al mismo tiempo, entendemos que el libro aporta a uno de los ejes relevantes de investigación académica del Centro, que es el fortalecimiento de los sistemas de protección internacional de derechos humanos, la aplicación de sus estándares y principios en el sistema jurídico nacional, y el estudio de los procesos de globalización jurídica y su impacto en la autonomía de los Estados nacionales en América Latina.

Bibliografía • Ayala Corao, Carlos “La Inejecución de las sentencias internacionales en la jurisprudencia constitucional de Venezuela (1999-2009)”, Fundación Manuel García Pelayo, Caracas, 2009. • Abramovich, Víctor, “Autonomía y Subsidiariedad: El Sistema Interamericano de Derechos Humanos frente a los sistemas de justicia nacionales”, en C. Rodríguez Garavito, editor, “El Derecho en América Latina. Un mapa para el pensamiento jurídico del siglo X X I ”, Editorial Siglo X X I , Colección Derecho y Política, Buenos Aires, 2011. • Böhmer, Martín, “Prestamos y Adquisiciones. La utilización del derecho extranjero como una estrategia de creación de autoridad democrática y constitucional”, 2007, www.law.yale.edu/documents/pdf/sela/MartinBöhmer_Spanish.pdf • Kahn, Paul W. “El Derecho Internacional y la Comunidad”, en “Estado de Derecho y Democracia. Un debate sobre el rule of law”, S E LA 2000-Seminario en Latinoamérica de Teoría Constitucional y Política”, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2001. 39

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• Keck, Margaret E. y Sikkink, Kathryn, “Activist Beyond Borders”, Cornell University Press, Itaca, 1998; • Koh, Harold H. “Transnational Legal Process”, en Nebraska Law Review, (1996). • Koh, H. “Why do Nations Obey International Law?”. En Yale Law Journal, (1997), “International Law as Part of Our Law”, 98 Am. J. Int´l L. 43,56 (2004). • Moravcsik, A. “The Origins of Human Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe”, Internacional Organizations, primavera 2000, pág. 217-249. • Rodriguez Garavito, “La Globalización del Estado de Derecho”, Universidad de Los Andes, Bogotá, 2008. • Sassen, Saskia, “Territorio, Autoridad y Derechos. De los Ensambles Medievales a los Ensambles Globales”, editorial Katz, Buenos Aires, 2010.

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Capítulo 1. Introducción

La presente investigación colectiva ha sido el resultado de un trabajo de más de dos años de un equipo de jóvenes investigadores/as, algunos ya graduados y otros próximos a recibirse de abogados/as, quienes compartimos la pasión por el estudio del derecho internacional de los derechos humanos1. Su objetivo principal era reflexionar sobre los actuales desafíos que afronta el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (S I D H ), teniendo en cuenta las nuevas realidades sociales y políticas a las cuales se enfrenta. Pero nuestra principal preocupación radicaba en que el S I D H estaba atravesando una profunda crisis que no se sabía cuándo y de qué forma iba a concluir. En términos concretos, se podría afirmar que la inestabilidad del S I D H se había profundizado desde junio de 2011 cuando el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos emitió la resolución que da origen al “Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”. Sin embargo, nuestro objeto de estudio no se limitó únicamente al funcionamiento de la C I D H , sino que también abarcó a la Corte I D H . El término «crisis» proviene del idioma chino y se compone de dos ideogramas: Wēi (危) que se traduce como “peligro” y Jī (機) que, entre varias acepciones, se puede traducir como “chance” u “oportunidad”. Es decir, mientras muchos Estados y O N G discutían sobre la crisis del sistema y debatían incluso si debía desaparecer, para nosotros este “peligro” significaba una “oportunidad” para repensar aquellas cuestiones que durante años de ejercicio de la docencia y la investigación y, sobre todo, la praxis en derechos humanos, nos habían llamado la atención, tanto porque no se discutían como porque no se traducían en cambios efectivos del funcionamiento del S I D H . La referencia es al Proyecto de Investigación en Derecho (DeCyT), Programación 2012-2014, denominado “Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. Reformas para lograr una mayor protección de los derechos humanos en el siglo XXI”, dirigido por Sebastián Alejandro Rey.

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Decidimos utilizar un método histórico de investigación, con el fin de conocer los antecedentes de proyectos de reformas del S I D H tanto a nivel normativo como doctrinal. A su vez, utilizamos el método comparativo en miras a conocer el estado de la cuestión en el funcionamiento de otros sistemas de protección internacional de la persona humana, en particular, el sistema europeo de protección de derechos humanos. Si bien la investigación fue predominantemente de tipo documental, de modo tal que recurrimos tanto a instrumentos internacionales y sus trabajos preparatorios como a trabajos doctrinarios especializados2, también incluimos una modalidad de investigación de campo, mediante la realización de entrevistas en profundidad con actores clave del S I D H que participaron en las discusiones sobre la materia que se desarrollaron ante distintos foros internacionales. Las entrevistas, a partir de un cuestionario que constaba de treinta y cuatro preguntas previamente elaboradas, fueron realizadas personalmente o por vía electrónica. A los fines de que la información brindada por nuestros/ as entrevistados/as fuese lo más completa y a la vez fidedigna posible, hemos decidido mantener sus nombres en el anonimato. Empero, podemos señalar que entrevistamos a exjueces de la Corte I D H , excomisionados/as, abogados que se desempeñaron en ambos órganos del S I D H , académicos/as que han estudiado el funcionamiento del sistema y miembros de las más importantes organizaciones no gubernamentales que litigan permanentemente en sede internacional. Muchos de ellos/as han participado activamente en el “Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” (P F ) que la O E A promovió. Pero también hemos entrevistado a actores estatales claves, entre los que se destacan importantes funcionarios de las Cancillerías de algunos Estados suramericanos, que nos permitieron comprender también ciertas preocupaciones de los Gobiernos durante estas discusiones. La presente obra ha sido estructurada en diez capítulos donde tratamos de reflexionar sobre algunas cuestiones que nos resultaban de especial interés. El capítulo 2 tiene como objeto describir ciertos conceptos básicos sobre el surgimiento y funcionamiento del S I D H a los fines de que cualquier Debemos aclarar que como fuente secundaria de nuestra investigación también hemos utilizado diversos cables de Wikileaks que son de acceso público. Dado que sus contenidos no han sido corroborados (ni desmentido tampoco) hemos decidido emplear el condicional al citarlos.

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lector/a tenga un mínimo de conocimientos sobre cuestiones que en los restantes capítulos se profundizan. En el capítulo 3 se analizan los orígenes de la crisis del S I D H y cómo se intentaron resolver algunos de sus principales problemas en el marco de la O E A –con la convocatoria al P F y las Conferencias de Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De las siete grandes discusiones que en esta obra se identifican como necesarias a los fines de superar la crisis del S I D H –analizadas en los capítulos 4 a 10– únicamente dos fueron abordadas en el P F . La primera, analizada en el capítulo 4 consiste en los criterios utilizados por la C I D H para dictar medidas cautelares, cuestión que merece una especial atención dado que, finalmente, fue uno de los pocos aspectos en los que se adoptó algún tipo de modificación reglamentaria. La segunda motiva permanentes quejas de quienes litigan ante el S I D H : la excesiva duración de los procedimientos, en particular, ante la C I D H , y su incidencia en el derecho a la protección judicial de las víctimas de violaciones de derechos humanos. Este tema es analizado en el capítulo 5. El capítulo 6 resulta central para esta investigación puesto que allí exponemos los motivos por los que urge modificar el esquema de financiamiento tanto de la C I D H como de la Corte I D H , toda vez que comprender las razones de su (des)financiamiento permite también comprender muchas de las decisiones que con posterioridad estos órganos adoptan. El funcionamiento de las Relatorías de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es analizado en el capítulo 7. Allí tratamos de responder a las críticas que los Estados le han formulado a la C I D H en función de un estudio sobre el desenvolvimiento de cada una de ellas en los últimos años. El nivel de cumplimiento estatal de las decisiones de los órganos del S I D H ha sido estudiado por diferentes autores. A partir de una comparación con el funcionamiento del sistema europeo sobre este punto, en el capítulo 8 se analizan diferentes esquemas que permitirán lograr un mayor acatamiento tanto de las sentencias de la Corte I D H , como de las recomendaciones e informes de la C I D H . En el capítulo 9 nos adentramos a la discusión sobre el sistema de selección de los/as jueces/zas y comisionados/as, en el entendimiento de la importancia que tiene la transparencia y publicidad de los mecanismos que utilizan tanto los Estados para proponer a los/as candidatos/as como los órganos del sistema al momento de que se designen a sus integrantes. 43

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Por último, uno de los planteos que permanentemente se presenta en los foros donde se reflexiona sobre el funcionamiento del S I D H es por qué motivos la sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos permanece en Washington D. C. pese a que los Estados Unidos de América hasta la fecha no han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el capítulo 10 reflexionamos sobre la viabilidad de que se modifique la sede de la C I D H y planteamos algunas alternativas.

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Capítulo 2. Algunas cuestiones básicas sobre el Sistema Interamericano de Derechos Humanos1

El presente libro parte de un análisis histórico de los derechos humanos, lo cual permite constatar que si bien la mayoría de las tradiciones y religiones de la antigüedad contenían obligaciones morales de compasión y benevolencia hacia las personas, en general los derechos eran privilegios dados a los ciudadanos, quedando excluidos de estos beneficios una gran parte de la población mundial entre la que se encontraban los esclavos y los extranjeros, por solo mencionar a algunos grupos2. La hipótesis que compartimos es que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ) tuvo sus orígenes, al igual que el sistema universal, luego de la finalización de la Segunda Guerra Mundial. En efecto, el derecho internacional se desarrolló en la era en la que se establecieron los Estados modernos, es decir, en el siglo X V I I , pero en ninguno de los tratados que directamente protegían a los individuos celebrados desde aquel entonces hasta el siglo X I X se establecía una relación entre el Estado y sus ciudadanos3. Los instrumentos que establecían normas de derecho humanitario lidiaban con situaciones que por su propia naturaleza tienen un carácter transnacional4, pero parece claro que, por ejemplo, los Convenios de Ginebra de 1864 buscaban proteger los intereses de los Estados en lugar de los derechos de las personas5. Con relación a la trata de esclavos, la intención de los Estados al combatirla Este capítulo toma como base el contenido de las lecciones dictadas por Sebastián Alejandro Rey durante su estancia de investigación en la Università degli Studi di Torino en el año 2009.

1

Cf. Rey, Sebastián Alejandro, Juicio y castigo. Las obligaciones de los estados americanos y su incidencia en el derecho argentino, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2012, p. 9.

2

Idem, p. 21.

3

Cf. Tomuschat, Christian, Human Rights. Between Idealism and Realism, 2a edición, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 16.

4

Cf. Pinto, Mónica, Temas de derechos humanos, Editores Del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 5.

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no era reconocer el derecho a la libertad de todas las personas, sino evitar la llegada a los territorios coloniales de mano de obra a muy bajo costo6. Como sostiene Tomuschat, recién con los juicios de Núremberg y la adopción de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (O N U ), surge la comunidad internacional como un concepto jurídico que va mucho más allá de una construcción académica7.Y es esta comunidad internacional la que va a asumir como un deber propio la protección y promoción de las libertades fundamentales de la persona humana. Luego de establecer en 1945 como uno de los principios de la O N U “realizar la cooperación internacional (...) en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos”8, el 10 de diciembre de 1948 en el ámbito de la Asamblea General de la organización se aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos, que enumerará los derechos humanos que representarán el conjunto de valores contemporáneamente aceptados9. Unos meses antes, el 2 de mayo del mismo año, en el marco de la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá, Colombia, los Estados americanos adoptaron la Carta de la Organización de los Estados Americanos (O E A ) al mismo tiempo que aprobaron la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DA D H ), que se constituyó en el primer documento internacional de derechos humanos de carácter general. La aprobación de ambas declaraciones de derechos humanos deben leerse en el contexto de una serie de decisiones que se adoptaron en el período 1945-1950 tendientes a profundizar la internacionalización de los derechos humanos, entre las que también deben mencionarse la creación de la Comisión de Derechos Humanos en 1946 y la adopción por el Consejo de Europa del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales10. Entendemos a la internacionalización como el reconocimiento de los derechos mediante tratados internacionales de dere Cf. Cassese, Antonio, I diritti umani oggi, GLF Editori Laterza, Roma, 2005, p. 17.

6

Cf. Tomuschat, Christian, “The Legacy of Nuremberg”, Journal of International Criminal Justice, vol. 4, no. 4, 2006, p. 838.

7

Artículo 1.3 de la Carta de la ONU.

8

Cf. Henkin, Louis, “Human rights”, en Bernhardt, Rudolf (comp.), Encylopedia of Public International Law, vol. 8, North-Holland, Amsterdam, 1985, p. 268.

9

Cf. Forsythe, David P., The Internationalization of Human Rights, Lexington Books, Lexington, 1991, pp. 16 y 17.

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chos humanos y la creación de mecanismos específicos para su protección e institucionalización11. La profunda diferencia en materia económica, social y cultural entre los miembros de la O N U y la aparición del conflicto ideológico Este-Oeste que dio lugar a la Guerra Fría12, hizo recaer en las organizaciones regionales la tarea de añadir a la idea del “respeto de los derechos humanos”, el concepto más amplio de su protección por un órgano político13. En el ámbito específico de la OEA , el SIDH tuvo un proceso de gestación muy largo14. Forsythe señala que al momento de la adopción de la Carta de la organización, solo ocho de veintiún Estados querían adoptar un tratado de derechos humanos vinculante y solo seis de veintidós aceptaban que la DADH formase parte del nuevo tratado15. Por ende, a diferencia de lo que ocurrió en el sistema europeo, los Estados americanos no adoptaron un tratado sobre la materia, sino que se limitaron a incluir en el texto de la Carta de la OEA muy pocas disposiciones relativas a los derechos humanos, con la característica de que fueron redactadas en términos muy generales. De hecho, no solo no se define el significado del término “derechos humanos y libertades fundamentales”, sino que tampoco se establece un mecanismo para promoverlos o protegerlos16. Por otra parte, ya en el Preámbulo de la DA D H se advierte que este “sistema inicial de protección que los Estados americanos consideran adecuado a las actuales circunstancias sociales y jurídicas”, debía fortalecerse cada vez más en el campo internacional a medida que esas circunstancias iban siendo Cf. Carrillo Salcedo, Juan A., “Souveranité des Etats et droits de l’homme en droit international contemporain”, en Matscher, Franz y Petzold, Herbert (ed.), Protecting Human Rights: The European Dimension. Studies in honour of Gerard J.Wiarda, Carl Heymanns Verlag KG, Köln, Berlín, Bonn y Munich, 1988, p. 92.

11

Cf. Beaufort, L., “Some remarks about the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms”, en Bos, Martin y otros (eds.), Varia juris gentium: questions of international law. Liber amicorum presented to Jean Pierre Adrien François at the occasion of his seventieth birthday, Sijthoff, Leyden, 1959, p. 43.

12

Cf. Robertson, A. H., Human rights in Europe: being an account of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms signed in Rome on 4 November 1950, of the Protocols thereto and of the machinery created there by the European Commission of Human Rights and the European Court of Human Rights, The University Press, Manchester, 1963, p. 3.

13

Cf. Taiana, Jorge, “El compromiso de la comunidad internacional con la protección internacional efectiva de los derechos humanos y las implicaciones financieras del fortalecimiento del sistema interamericano: el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en Corte IDH, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, tomo I, 2.ª edición, San José, 2003, p. 280.

14

Cf. Forsythe, David P., ob. cit., p. 95.

15

Cf. Buergenthal,Thomas, “Inter-American System for the Protection of Human Rights”, en Meron,Theodor (ed.), Human Rights in International Law. Legal and Policy Issues, Clarendon Press, Oxford, 1984, p. 470.

16

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más propicias17. Es así que diez años después, durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago de Chile, específicamente en agosto de 1959, entre diversas decisiones relativas al desarrollo y fortalecimiento del S I D H , fue creada la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (C I D H )18. Con posterioridad a la aprobación de su Estatuto y la elección de sus primeros miembros en mayo y junio de 1960 respectivamente, la C I D H comenzó a recibir numerosas denuncias sobre violaciones a los derechos humanos cometidas por los Estados americanos. Sin embargo, recién en la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en noviembre de 1965, se la autorizó –reforma de su Estatuto mediante19– a examinar denuncias o comunicaciones individuales en las cuales se alegaran violaciones a los derechos humanos y a formular recomendaciones a los Estados americanos20. Hasta ese momento, la C I D H se limitaba a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país determinado o para investigar una situación particular. Si bien en sus orígenes la C I D H funcionó como un órgano consultivo de la Organización, a partir de la reforma de la Carta de la O E A bajo el Protocolo de Buenos Aires de 1967, se constituyó en un órgano principal con funciones de promoción y defensa de los derechos humanos21. A partir de estas reformas, el S I D H se transformó en una herramienta poderosa para la promoción de los derechos humanos, pero a la vez, era extremadamente débil en lo relativo a su protección22. Ello originó que el 21 de noviembre de 1969 los Estados americanos adoptasen la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CA D H )23, tratado que no solo crea un órgano Cf. Pinto, Mónica, “Declaración Americana: Contenido y Valor Jurídico”, Hechos y Derechos, n.º 5, Subsecretaría de Derechos Humanos y Sociales del Ministerio del Interior, 1998, pp. 39-43.

17

Ver texto completo del Acta Final en OEA, Documento OEA/Ser.C/II.5.

18

Ver texto completo del Acta Final en OEA, Documento OEA/Ser.C/I.13.

19

Cf. Rodríguez, Mónica, “La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”, en Carnota, Walter F. y Maraniello, Patricio A. (directores), Tratado de los tratados internacionales - comentados, 1.ª edición, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2011, pp. 111-113.

20

Cf. artículo 53.e) de la Carta de la OEA.

21

Cf. Forsythe, David P., ob. cit., p. 98.

22

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominada Pacto de San José de Costa Rica, fue adoptada en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, entrando en vigor el 18 de julio de 1978, conforme dispone su artículo 74.2.

23

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jurisdiccional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte I D H ), sino también define atribuciones y procedimientos que serán aplicables tanto al tribunal como a la C I D H . En este sentido, Medina Quiroga sostiene que “mientras 1948 fue el año de la retórica y la utopía, 1969 fue el año de dar concreción a parte de las aspiraciones [del S I D H ]”24.

a) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos La C I D H está compuesta de siete miembros, que deben ser personas de alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos y que representan a todos los Estados miembros que integran la O E A 25. Los comisionados y comisionadas son elegidos a título personal por la Asamblea General de la O E A (AG ) en función de los candidatos propuestos por los Gobiernos de los Estados miembros26, procedimiento que difiere del empleado para elegir a los jueces y juezas de la Corte I D H como se desarrollará más adelante. El hecho de que los comisionados y comisionadas no representen a los Estados de los cuales son nacionales busca asegurar su independencia e imparcialidad al momento de cumplir sus funciones. En concordancia con dicha medida se les prohíbe participar en la discusión, investigación, deliberación o decisión de un asunto sometido a la consideración de la C I D H si fuesen nacionales del Estado objeto de consideración general o específica27. Son elegidos/as por cuatro años, pudiendo ser reelegidos/as una sola vez28. A su vez, la Directiva de la Comisión está compuesta por un presidente, un primer vicepresidente y un segundo vicepresidente29 elegidos por mayoría Medina Quiroga, Cecilia, La Convención Americana: Teoría y Jurisprudencia. Vida, Integridad personal, libertad personal, debido proceso y recurso judicial, Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, San José, 2005, pp. 1 y 2.

24

Cf. artículo 1 del Reglamento de la CIDH aprobado por la Comisión en su 137.° período ordinario de sesiones, celebrado del 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009; y modificado el 2 de septiembre de 2011 y en su 147.º período ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013, para su entrada en vigor el 1.º de agosto de 2013.

25

Cf. artículo 36 de la CADH.

26

Cf. artículo 17.2.a) del Reglamento de la CIDH. Además, se encuentran inhibidos de participar en el análisis de un caso si previamente hubiesen participado, a cualquier título, en alguna decisión sobre los mismos hechos en que se funda el asunto o si hubiesen actuado como consejeros o representantes de alguna de las partes interesadas en la decisión.

27

Cf. artículo 37 de la CADH.

28

Cf. artículo 6 del Reglamento de la CIDH.

29

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absoluta de sus miembros por un período de un año, a los que se suma, dado su importancia en el funcionamiento interno de este órgano de la O E A , el secretario ejecutivo (S E ). Mientras que una de las atribuciones más trascendentes de la Presidencia de la C I D H consiste en designar comisiones especiales, comisiones ad hoc y subcomisiones integradas por varios miembros con el objeto de cumplir cualquier mandato relacionado con su competencia30, el S E es el encargado, entre otras cosas, de dirigir, planificar y coordinar el trabajo de la Secretaría Ejecutiva y coordinar los aspectos operativos de la labor de los grupos de trabajo y Relatorías; elaborar, en consulta con el presidente, el proyecto de programa‑presupuesto de la C I D H y preparar, también en consulta con el presidente, el proyecto de programa de trabajo para cada período de sesiones31. Asimismo, la Secretaría Ejecutiva tiene la fundamental tarea de recibir y dar trámite a la correspondencia y a las peticiones y comunicaciones dirigidas a la C I D H 32. Por otra parte, si bien la Comisión tiene su sede en la ciudad de Washington D. C. , Estados Unidos de América, cuestión que será analizada en profundidad en el capítulo 10 de este libro, puede trasladarse y reunirse en el territorio de cualquier Estado americano cuando lo decida por mayoría absoluta de votos y con la anuencia o a invitación del Gobierno respectivo33. Como se señaló anteriormente, tanto la CA D H como la Carta de la O E A y el Reglamento de la C I D H le asignan diferentes funciones a los fines de cumplir con la naturaleza y mandato por los cuales fue creada: promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la O E A en esta materia34. Sin lugar a dudas, tramitar las peticiones y otras comunicaciones donde se alegue la supuesta violación de derechos humanos es la tarea más importante que la C IDH lleva adelante. No obstante ello, en el ejercicio de su mandato también tiene las funciones y atribuciones de: i) estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América; ii) formular recomendaciones, Cf. artículo 10.1.j) del Reglamento de la CIDH.

30

Cf. artículo 12 del Reglamento de la CIDH.

31

Cf. artículo 13 del Reglamento de la CIDH.

32

Cf. artículo 1 del Estatuto de la CIDH aprobado mediante la Resolución n.º 447 adoptada por la Asamblea General de la OEA en su 9.º período ordinario de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, en octubre de 1979.

33

Cf. artículo 1.1 del Reglamento de la CIDH, artículo 1.1 del Estatuto de la CIDH, artículo 41 de la CADH y artículo 106 de la Carta de la OEA.

34

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cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos; iii) preparar estudios e informes; iv) solicitar de los Gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos; v) atender las consultas que le formulen los Estados miembros en cuestiones relacionadas con los derechos humanos; vi) rendir un informe anual a la Asamblea General de la O E A y vii) practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a invitación del Gobierno respectivo35. Además, la C I D H debe comparecer ante la Corte I D H en los casos previstos en la CA D H y puede: i) solicitar a la Corte I D H la adopción de medidas provisionales en asuntos graves y urgentes que aún no estén sometidos a su conocimiento, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas; ii) solicitar a la Corte I D H que dicte una opinión consultiva acerca de la interpretación de la CA D H o de otros tratados sobre la protección de los derechos humanos en los Estados americanos; iii) someter a la consideración de la AG proyectos de protocolos adicionales a la CA D H , con el fin de incluir progresivamente en el régimen de protección de esta otros derechos y libertades, y iv) someter a la AG propuestas de enmienda a la CA D H 36. Para cumplir con todas estas funciones, la C I D H se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias. El quórum para sesionar se conforma con la presencia de la mayoría absoluta de sus miembros37. Las decisiones se adoptan por el voto de la mayoría de los miembros presentes, salvo para la elección de los integrantes de la Directiva de la Comisión, la interpretación de la aplicación de su Reglamento y la adopción de informes sobre la situación de los derechos humanos en un determinado Estado para lo cual se requiere una mayoría absoluta de sus miembros38. En aquellos casos donde no estén de acuerdo con las decisiones de la mayoría, los/as comisionados/as pueden emitir un voto disidente. De igual modo, tienen derecho a presentar su voto razonado si comparten lo decidido por la C I D H pero en función de argumentos o líneas de análisis distintas. Cf. artículo 18 del Estatuto de la CIDH y artículo 41 de la CADH.

35

Cf. artículo 19 del Estatuto de la CIDH.

36

Cf. artículo 16 del Reglamento de la CIDH.

37

Cf. artículo 18 del Reglamento de la CIDH.

38

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Cabe también mencionar que la C I D H puede asignar tareas o mandatos específicos ya sea a uno o a un grupo de sus miembros con vista a la preparación de sus períodos de sesiones o para la ejecución de programas, estudios o proyectos especiales. En este sentido, pueden mencionarse los grupos de trabajos que analizan la admisibilidad de los casos39 y el grupo encargado del trámite y seguimiento de los pedidos de medidas cautelares. La práctica de la C I D H indica que cada comisionado/a tiene a su cargo un número de Estados respecto de los cuales asume la Relatoría de país en el trámite de las peticiones individuales. Asimismo, la C I D H ha creado Relatorías con mandatos específicos que pueden funcionar ya sea como Relatorías temáticas, a cargo de un miembro de la C I D H , o como Relatorías especiales, a cargo de otras personas designadas por esta mediante concurso abierto40, lo cual será analizado con mayor profundidad en el capítulo 7. Finalmente, la Corte I D H se ha pronunciado en una opinión consultiva sobre cuáles son los órganos encargados de controlar la legalidad de los actos realizados por la C I D H en el ejercicio de sus atribuciones. El Tribunal señaló que durante el trámite de las comunicaciones individuales, es la propia Corte I D H la encargada de ejercer dicha función controladora que explícitamente le es conferida por la CA D H , su Estatuto y su Reglamento, mientras que en el ejercicio de las restantes atribuciones que tiene la C I D H destinadas a la promoción y protección de los derechos humanos, son los órganos competentes de la O E A , particularmente la Asamblea General, los encargados de hacerlo41.

b) El sistema de denuncias o peticiones individuales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos La CA D H autoriza que la presentación de una petición sea realizada por: i) cualquier persona, ii) un grupo de personas, o iii) una entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la O E A 42. En caso de que el reconocimiento de una organización no gubernamental Cf. artículo 35 del Reglamento de la CIDH.

39

Cf. artículo 15 del Reglamento de la CIDH.

40

Cf. Corte IDH, Control de Legalidad en el Ejercicio de las Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Arts. 41 y 44 a 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-19/05 de 28 de noviembre de 2005. Serie A n.º 19, párrs. 28-30.

41

Cf. artículo 44 de la CADH.

42

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en un Estado miembro no sea fácilmente verificable, la petición puede ser presentada igualmente, dado que se considerará a sus integrantes como “un grupo de personas”43. Debe destacarse, asimismo, que existe otro mecanismo para dar inicio a la tramitación de una petición: la facultad de la C I D H de realizarlo motu proprio44. En otro orden de ideas, toda vez que no se requiere autorización de la presunta víctima para formular la denuncia, queda de manifiesto la distinción que se realiza entre los conceptos de “presunta víctima” y de “peticionario”, pudiendo en algún caso coincidir ambos en la misma persona, pero no siendo esta una característica imprescindible del S I D H 45. Además, una vez interpuesta la denuncia, esta puede correr una suerte distinta a la pretendida por el peticionario. En efecto, en el caso de que este adoptase la decisión, en cualquier momento del trámite, de desistir de la petición o del caso, la C I D H podrá archivar la petición o caso, si lo estima procedente, o podrá proseguir el trámite en interés de proteger un derecho determinado46. La otra parte indispensable del procedimiento ante la C I D H es el Estado demandado. Teniendo en cuenta que la C I D H tiene facultades para tramitar peticiones sobre presuntas violaciones a los derechos consagrados en la DA D H , puede afirmarse que la totalidad de los treinta y cinco Estados miembros de la O E A 47, pueden ser denunciados ante el S I D H . Una situación particular se presentaba con Cuba. Si bien el Gobierno cubano había sido excluido de su participación en el S I D H en 196248, el 3 de junio de 2009, la Asamblea General de la O E A resolvió dejar sin efecto tal medida, por lo que la participación de dicho Estado en la Organización será el resultado de un proceso de diálogo Cf. Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares. Sentencia de 4 de septiembre de 1998. Serie C n.º 41, párr. 77.

43

Cf. artículo 24 del Reglamento de la CIDH; Corte IDH, Caso Caballero Delgado y Santana Vs. Colombia. Fondo. Sentencia de 8 de diciembre de 1995. Serie C n.º 22, párr. 6.

44

Cf. Corte IDH, Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C n.º 127, párr. 82 y Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C n.º 172, párrs. 22-24.

45

Cf. artículo 41 del Reglamento de la CIDH.

46

Son Estados miembros: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Vicente y las Granadinas, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.

47

Cf. Resolución VI adoptada el 31 de enero de 1962 en la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.

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iniciado a solicitud del Gobierno cubano y de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la O E A 49. Sin embargo, debemos recordar que la exclusión del Gobierno cubano nunca ha sido un obstáculo para que la C I D H haya dado trámite a las denuncias recibidas contra ese Estado, dado que reiteradamente manifestó que “la Resolución VI de la Octava Reunión de Consulta excluyó al Gobierno de Cuba, y no al Estado, de su participación en el sistema interamericano”50. A los fines de que una petición sea analizada por la CIDH , y posteriormente, declarada admisible, debe reunir diversos requisitos tanto formales como sustanciales51. Entre los primeros, debe indicarse: a) el nombre del denunciante o, en el caso de que sea una entidad no gubernamental, el nombre de su representante legal, aclarando si se desea que su identidad sea mantenida en reserva frente al Estado y sus razones; b) la dirección de correo electrónico para recibir correspondencia de la CIDH y, en su caso, número de teléfono, facsímil y dirección postal, y c) de ser posible, el nombre de la víctima, así como de cualquier autoridad pública que haya tomado conocimiento del hecho o situación denunciada52. Otro aspecto fundamental es el relato del hecho o situación denunciada, con especificación del lugar y fecha de las violaciones alegadas, lo cual será fundamental, entre otras cosas, para determinar si la C I D H es competente ratione temporis y ratione loci. La Corte I D H también ha valorado en reiteradas ocasiones la descripción no solo de los hechos denunciados, sino también del contexto en el que sucedieron para lograr una mejor comprensión de estos53. Un relato claro del contexto del caso, además, permite determinar si se trata de un caso aislado o de una práctica masiva y sistemática de violaciones de derechos humanos en un Estado. Cf. Resolución adoptada el 3 de junio de 2009 en la XXIX Reunión de la Asamblea General de la OEA, AG/ GT/ARC-1/09.

49

Inter alia, CIDH, Informe Anual 2007, OEA/Ser.L/V/II.130, Doc. 22 rev. 1, 29 diciembre 2007, capítulo IV, párr. 86 e Informe n.º 47/96, Caso 11.436,Víctimas del Barco Remolcador “13 de Marzo” vs. Cuba, 16 de octubre de 1996.

50

Cf. Pinto, Mónica, La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Del Puerto, Buenos Aires, 1993, pp. 55 y ss.

51

Cf. artículo 28 del Reglamento de la CIDH.

52

Cf. Corte IDH, Caso de la Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C n.º 130, párrs. 109 y 237; Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C n.º 134, párr. 169 y Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2006. Serie C n.º 160, párr. 202.

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Otro requisito imprescindible que debe indicarse en la petición es mencionar al Estado que el peticionario considera responsable –por acción u omisión– de la violación de alguno de los derechos humanos consagrados en la CA D H y otros instrumentos aplicables, sin ser necesario que se haga una referencia específica al artículo presuntamente violado54. Si bien en general resulta importante desarrollar los fundamentos de derecho por los cuales se considera que el Estado demandado es responsable internacionalmente, lo cual le brindará argumentos adicionales a la C I D H al momento de tener que decidir sobre la cuestión, toda vez que no es necesaria la intervención de un abogado/a para la presentación de la denuncia, bastará únicamente con que el peticionario formule una adecuada descripción del hecho para que la C I D H con posterioridad lo encuadre jurídicamente55. Debido a la variedad de instrumentos de derechos humanos que se han adoptado en el marco del SIDH , cada caso debe analizarse de modo diverso a los fines de determinar cuál será la obligación que el Estado denunciado ha incumplido. Un primer supuesto lo constituyen las presuntas violaciones de alguno de los derechos humanos reconocidos en la DA D H . En efecto, la C I D H está facultada a recibir y examinar este tipo de peticiones con relación a los Estados miembros de la O E A que no hayan ratificado la CA D H , con un procedimiento similar al del resto de las peticiones pero con la característica particular de que en caso de encontrar que se ha violado el instrumento, no podrá someter el caso a la Corte I D H 56. Un segundo supuesto lo constituyen las presuntas violaciones de alguno de los derechos humanos reconocidos en los tratados de derechos humanos adoptados dentro del S I D H que le confieren expresamente competencia a la C I D H para tramitar denuncias. Entre estos, sin dudas, la CA D H es el tratado más importante. En la actualidad, los veintitrés Estados parte57 pueden ser denunciados ante la C I D H por la violación de dicho acuerdo. Asimismo, el tratado Cf. artículo 28.6) del Reglamento de la CIDH.

54

Cf. Corte IDH, Caso Hilaire Vs. Trinidad y Tobago. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de septiembre de 2001. Serie C n.º 80, párrs. 40-42.

55

Cf. artículos 51 y 52 del Reglamento de la CIDH.

56

Son Estados parte: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Uruguay. Debe destacarse que Trinidad y Tobago y Venezuela denunciaron el tratado en 1998 y 2012, respectivamente.

57

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establece un sistema de denuncias interestatales que requieren una declaración estatal de reconocimiento de la competencia de la C I D H para recibir y examinar este tipo de comunicaciones que hasta el momento no ha sido utilizado con frecuencia58. Sin embargo, la C I D H también tiene competencia para analizar violaciones al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales59, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura60 y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas61, conforme a sus respectivas disposiciones. En el caso de la Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia62 y la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia63, la C I D H también tendrá competencia al momento en que dichos tratados entren en vigor. Una de las pocas excepciones ha sido la denuncia presentada por Nicaragua contra Costa Rica en febrero del 2006 y la presentación de Ecuador contra Colombia. Ver CIDH, Informe n.º 11/07, Caso Interestatal 01/06, Nicaragua c. Costa Rica, 8 de marzo de 2007.

58

Este tratado, también denominado “Protocolo de San Salvador” fue adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, entrando en vigor el 16 de noviembre de 1999. Hasta el momento tiene dieciséis Estados parte. Aunque la CIDH puede formular observaciones y recomendaciones sobre la situación de los derechos económicos, sociales y culturales establecidos en el Protocolo en todos o en algunos de los Estados parte, su artículo 19.6 solo autoriza la presentación de peticiones individuales en el caso de que se hubiesen violado los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 (derechos sindicales) y en el artículo 13 (derecho a la educación).

59

Adoptada en Cartagena de Indias, Colombia, el 9 de diciembre de 1985, entrando en vigor el 28 de febrero de 1987. Hasta el momento tiene dieciocho Estados parte. De conformidad con su artículo 17, los Estados parte se comprometen a informar a la CIDH acerca de las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otro orden que hayan adoptado en aplicación de la Convención, procurando —a la vez— la CIDH analizar, en su informe anual, la situación que prevalezca en los Estados miembros de la OEA en lo que respecta a la prevención y supresión de la tortura.Ver, inter alia, Corte IDH, Caso Tibi Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Serie C n.º 114.

60

Adoptada en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, entrando en vigor el 28 de marzo de 1996. Hasta el momento tiene quince Estados parte. El artículo XIII del tratado autoriza la presentación de peticiones o comunicaciones ante la CIDH en que se alegue la desaparición forzada de personas.Ver, inter alia, Corte IDH, Caso Gómez Palomino Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C n.º 136; Caso Blanco Romero y otros Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2005. Serie C n.º 138 y Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C n.º 190.

61

Adoptada en La Antigua, Guatemala, el 5 de junio de 2013. Hasta el momento tiene siete Estados signatarios. Si bien el tratado establece la creación del Comité Interamericano para la Prevención y Eliminación del Racismo, la Discriminación Racial y Todas las Formas de Discriminación e Intolerancia, en su artículo 15 autoriza el sistema de peticiones individuales ante la CIDH.

62

Adoptada en La Antigua, Guatemala, el 5 de junio de 2013. Hasta el momento tiene nueve Estados signatarios. Al igual que el anterior autoriza el sistema de peticiones individuales ante la CIDH.

63

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Por su parte, tanto el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la Abolición de la Pena de Muerte64 como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer65 no prevén específicamente la posibilidad de que se presenten peticiones ante la C I D H . Sin embargo, la práctica del S I D H ha garantizado que la Corte I D H se haya pronunciado respecto a los alcances de dichos tratados66. Finalmente, debe advertirse que la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad67 ha establecido un mecanismo diferente de aplicación de dicho tratado. En efecto, se ha creado un Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad que no recibe denuncias individuales sino que analiza y estudia informes presentados por los Estados. * * * Si bien en el capítulo 5 se volverán sobre algunas de las cuestiones vinculadas al procedimiento ante la C I D H , a modo de síntesis puede destacarse que una vez recibida una denuncia, es responsabilidad de la Secretaría Ejecutiva de la C I D H estudiarla y darle la tramitación inicial, si es que cumple con todos los requisitos establecidos en el Estatuto y Reglamento de dicho organismo o solicitar al peticionario o a su representante que los complete68. Al efecto, le da entrada, la registra y hace constar en ella la fecha de recepción, acusando recibo al peticionario. Asimismo, si expone hechos distintos o si se refiere a Adoptado en Asunción, Paraguay, el 8 de junio de 1990, entrando en vigor el 28 de agosto de 1991. Hasta el momento tiene trece Estados parte.

64

65 Este tratado, también denominado “Convención de Belém do Pará”, fue adoptado en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, entrando en vigor el 5 de marzo de 1995. Hasta el momento tiene treinta y dos Estados parte.

Respecto al primero ver, Corte IDH, Restricciones a la pena de muerte (arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-3/83 del 8 de septiembre de 1983. Serie A n.º 3 y Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de junio de 2002. Serie C n.º 94. En cuanto a la segunda, ver Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro Vs. Perú, cit., y Caso Ríos y otros Vs.Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C n.º 194.

66

Adoptada en la ciudad de Guatemala, Guatemala, el 7 de junio de 1999, entrando en vigor el 14 de septiembre de 2001. Hasta el momento tiene diecinueve Estados parte.

67

Cf. artículo 26 del Reglamento de la CIDH.

68

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más de una persona o a presuntas violaciones sin conexión en el tiempo y el espacio, puede desglosarla y tramitarla en expedientes separados. En igual sentido, si versa sobre hechos similares a otra denuncia involucrando a las mismas personas o revelando el mismo patrón de conducta, las puede acumular y tramitar en un mismo expediente69. Posteriormente, la C I D H transmite las partes pertinentes de la petición al Estado en cuestión, que debe presentar su respuesta dentro del plazo de tres meses contados desde la fecha de transmisión. La Secretaría Ejecutiva evaluará solicitudes de prórroga de dicho plazo que estén debidamente fundadas. Sin embargo, no concederá prórrogas que excedan de cuatro meses contados a partir de la fecha del envío de la primera solicitud de información al Estado70. Por otra parte, en caso de gravedad y urgencia o cuando se considere que la vida de una persona o su integridad personal se encuentre en peligro real e inminente, la C I D H puede solicitar al Estado su más pronta respuesta y que presente sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo del asunto al mismo tiempo, dentro de un plazo razonable71. Antes de pronunciarse sobre la admisibilidad de la petición, la C I D H tiene la facultad de invitar a las partes a presentar observaciones adicionales, ya sea por escrito o en una audiencia72. Cumplidos los términos antes señalados y habiendo recibido o no una respuesta estatal, la C I D H debe pronunciarse sobre la admisibilidad de la petición mediante la redacción de un informe que será público y se incluirá en el Informe Anual que presenta a la AG y que no prejuzga sobre el fondo del asunto73. La adopción del informe de admisibilidad implica que la petición se registra como caso y se inicia el procedimiento sobre el fondo del asunto. No obstante ello, en circunstancias excepcionales, la C I D H puede abrir el caso pero diferir el tratamiento de la admisibilidad hasta el debate y decisión sobre el fondo74. A los fines de que se declare admisible una denuncia, el peticionario debe acreditar que se han interpuesto y agotado los recursos de jurisdic Cf. artículo 29 del Reglamento de la CIDH.

69

Cf. artículo 30.3 del Reglamento de la CIDH.

70

Cf. artículos 30.4, 30.7 y 36.3 del Reglamento de la CIDH.

71

Cf. artículo 30.5 del Reglamento de la CIDH.

72

Cf. artículo 36.1 del Reglamento de la CIDH.

73

Cf. artículo 36.3 del Reglamento de la CIDH.

74

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ción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos o, en todo caso, la imposibilidad de hacerlo75. Además, la petición debe ser presentada dentro de los seis meses contados a partir de la fecha en que la presunta víctima haya sido notificada de la decisión que agota los recursos internos76. En aquellos casos en los cuales resulten aplicables las excepciones al requisito del previo agotamiento de los recursos internos –que son la mayoría en el litigio ante el S I D H –, la C I D H debe determinar si la petición fue presentada dentro de un plazo razonable, considerando la fecha en que haya ocurrido la presunta violación de los derechos y las circunstancias de cada caso77. Por último, en función de fundamentos principalmente de economía procesal, se dispone que la materia de la petición o comunicación no pueda estar pendiente de otro procedimiento de arreglo internacional78. Esto sucederá cuando reproduzca sustancialmente otra petición pendiente o ya examinada y resuelta por la C I D H u otro organismo internacional gubernamental del que sea parte dicho Estado79. Para concluir con los requisitos que debe contener una petición, debe advertirse que la C I D H declarará inadmisible cualquier petición o caso cuando: i) no exponga hechos que caractericen una violación de derechos humanos, ii) sea manifiestamente infundada o improcedente, o iii) la inadmisibilidad o improcedencia resulten de una información o prueba sobreviniente presentada a la C I D H 80. A similar conclusión arribará cuando: iv) falte alguno de los requisitos indicados en el artículo 46 de la CA D H 81. Cf. artículos 28.8 y 31 del Reglamento de la CIDH. A los fines de analizar en profundidad este requisito de admisibilidad se recomienda ver Rey, Sebastián Alejandro, “El agotamiento de los recursos internos en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1981-2006)”, El Derecho, Año XLIV, n.º 11.485, Buenos Aires, 6 de abril de 2006, pp. 1/3 y Bradi, Juan M. y Rey, Sebastián A., “Repensando el agotamiento de los recursos internos a la luz del fallo ‘Liakat Ali Alibux c. Surinam’ de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” (en prensa).

75

Cf. artículo 32.1 del Reglamento de la CIDH y artículo 46.1.b) de la CADH.

76

Cf. artículo 32.2 del Reglamento de la CIDH.

77

Cf. artículo 33 del Reglamento de la CIDH y artículo 46.1.c).

78

Cf. Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Excepciones Preliminares. Sentencia de 18 de noviembre de 1999. Serie C n.º 61 y CIDH, Informe No 97/98, Caso 11825, Neville Lewis vs. Jamaica, 17 de diciembre de 1998, párr. 42.

79

Cf. artículo 34 del Reglamento de la CIDH.

80

Cf. artículo 47 de la CADH.

81

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En caso de declarar inadmisible una petición, la C I D H debe expresamente redactar un informe de inadmisibilidad82 que luego es publicado, dando por finalizado de este modo el procedimiento. Luego de decidir que la petición se transforme en un caso, la C I D H fija un plazo de cuatro meses para que tanto los peticionarios como el Estado demandado presenten sus observaciones adicionales sobre el fondo. La Secretaría Ejecutiva evaluará solicitudes de prórroga de los plazos mencionados en el inciso precedente, que estén debidamente fundadas. Sin embargo, no concederá prórrogas que excedan de seis meses contados a partir de la fecha del envío de la primera solicitud de observaciones a cada parte83. Todos los hechos alegados en la petición que el Estado no haya controvertido se presumirán verdaderos siempre que de otros elementos de convicción no resulte una conclusión contraria84. Asimismo, si lo estima necesario y conveniente para avanzar en el conocimiento del caso, la C I D H puede convocar a las partes a una audiencia85 o realizar una investigación in loco, previo consentimiento del Estado en cuyo territorio se alegue haberse cometido la violación, y con el compromiso de este de otorgar garantías a los comisionados que allí se trasladen86. Una de las facultades más importantes que tiene la C I D H a los fines de cumplir con su función de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos es la de ponerse a disposición de las partes en cualquier etapa del examen de una petición o caso, ya sea por iniciativa propia o a solicitud de cualquiera de ellas, a fin de llegar a una solución amistosa del asunto fundada en el respeto de los derechos humanos87. Así, su Reglamento dispone que con anterioridad a pronunciarse sobre el fondo de la petición, la CI D H deba fijar un plazo para que las partes manifiesten si tienen interés en iniciar dicho procedimiento88. Cf. Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C n.º 1, párr. 40; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales Vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C n.º 2, párr. 45 y Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C n.º 3, párr. 43.

82

Cf. artículo 37.2 del Reglamento de la CIDH.

83

Cf. artículo 38 del Reglamento de la CIDH.

84

Cf. artículo 37.5 del Reglamento de la CIDH.

85

Cf. artículo 39 del Reglamento de la CIDH.

86

Cf. artículo 48.1.f de la CADH y 40 del Reglamento de la CIDH.

87

Cf. artículo 37.4 del Reglamento de la CIDH.

88

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La Corte I D H ha señalado que la C I D H no tiene facultades arbitrarias en esta materia en virtud de la muy clara intención de la CA D H respecto del papel conciliador que debe cumplir dicho órgano antes de que un caso sea enviado a la Corte I D H o publicado89. Sin embargo, estas conversaciones solo deben iniciarse cuando las circunstancias de una controversia determinen la necesidad o la conveniencia de utilizar este instrumento, supuestos que el tribunal entendió sujetos a la apreciación de la C I D H 90. De esta manera, este procedimiento no procede o puede concluirse de haberse iniciado si la C I D H advierte que el asunto no es susceptible de resolverse por esta vía, alguna de las partes no consiente en su aplicación, decide no continuar en él, o no muestra la voluntad de llegar a una solución amistosa fundada en el respeto de los derechos humanos91. En caso de que el procedimiento se haya iniciado y las partes llegaran a un acuerdo tanto sobre el fondo como sobre las reparaciones debidas, la C I D H aprueba un informe con una breve exposición de los hechos y de la solución lograda, lo transmite a las partes y lo comunica, para su publicación, al secretario general de la O E A 92. Empero, solo lo aprobará si el acuerdo se funda en el respeto de los derechos humanos y la víctima de la presunta violación o, en su caso, sus derechohabientes, han dado su consentimiento. De lo contrario, la C I D H continúa con el trámite de la petición o caso y se pronuncia sobre el fondo. En caso de no arribarse a una solución amistosa o que este procedimiento directamente no se haya iniciado, la C I D H debe emitir un informe donde determina si el Estado demandado es o no responsable internacionalmente de la violación a los derechos humanos alegada. Si la C I D H establece que no hubo violación, redacta el informe, lo transmite a las partes y, luego, se publica en el Informe Anual que presenta a la Asamblea General de la O E A 93. Cf. Corte IDH, Caso Caballero Delgado y Santana Vs. Colombia. Excepciones Preliminares. Sentencia de 21 de enero de 1994. Serie C n.º 17, párr. 27 y Caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares. Sentencia de 27 de enero de 1995. Serie C n.º 21, párr. 39.

89

Cf. Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Excepciones Preliminares, cit., párr. 44; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales Vs. Honduras. Excepciones Preliminares, cit., párr. 49 y Caso Godínez Cruz Vs. Honduras. Excepciones Preliminares, cit., párr. 47.

90

Cfr. artículo 40.4 del Reglamento de la CIDH.

91

Cfr. artículo 49 de la CADH.

92

Cfr. artículo 44.1 del Reglamento de la CIDH.

93

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En cambio, si concluye que el Estado es responsable internacionalmente, redacta un informe preliminar –también denominado “Informe del artículo 50”– en el que expone los hechos y sus conclusiones y formula las proposiciones y recomendaciones que el Estado debe cumplir, fijándole un plazo dentro del cual deberá hacerlo94. El informe preliminar es transmitido al Estado con carácter reservado y se notifica al peticionario de su adopción. Simultáneamente, si el Estado demandado es parte en la C A D H y ha aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte I D H , al notificar al peticionario la C I D H le dará la oportunidad de presentar, dentro del plazo de un mes, su posición respecto del sometimiento del caso a la Corte I D H . Si el peticionario tuviera interés en que el caso sea sometido al tribunal, debe presentar: i) la posición de la víctima o sus familiares, si fueran distintos del peticionario, ii) los fundamentos con base en los cuales considera que el caso debe ser remitido a la Corte I D H , y iii) sus pretensiones en materia de reparaciones y costas95. El Estado no está facultado para publicar este informe preliminar96. Idéntico criterio ha adoptado la Corte I D H en relación con la posibilidad de que la C I D H lo publique en función del principio de igualdad de las partes97. A partir de la reforma del Reglamento de la C I D H realizada en 2013, la C I D H podrá considerar a solicitud del Estado interesado la suspensión del plazo previsto en el artículo 51.1 de la CA D H para el sometimiento del caso a la Corte I D H , cuando el Estado haya demostrado su voluntad y capacidad de implementar las recomendaciones contenidas en el informe sobre el fondo, mediante la adopción de acciones concretas e idóneas orientadas a su cumplimiento y en su solicitud renuncie expresamente a interponer excepciones preliminares respecto del cumplimiento con dicho plazo, en la eventualidad de que el asunto sea remitido al tribunal98. Cf. artículo 44.2 del Reglamento de la CIDH y artículo 50 de la CADH.

94

Cf. artículo 44.3 del Reglamento de la CIDH.

95

Cf. artículo 50.2 de la CADH. Debe señalarse que autores como Wlasic sostienen que la prohibición de publicarse debería modificarse. Wlasic, Juan Carlos, “Fortalecimiento del sistema interamericano de protección. Algunas reformas posibles”, en Bazán,Víctor (director), La judicialización de los derechos humanos, Ediciones Legales, Lima, 2009, p. 167.

96

Corte IDH, Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993. Serie A n.º 13, párr. 48.

97

Cf. artículo 46 del Reglamento de la CIDH.

98

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Si no se suspendió el plazo de acuerdo a lo establecido en el párrafo anterior o dicho plazo se venció, y la C I D H considera que el Estado no ha cumplido con las recomendaciones efectuadas, dentro del plazo de tres meses de la notificación del informe preliminar, considerado mes calendario gregoriano, es decir, de fecha a fecha99, la Comisión tiene dos posibilidades de acción concretas, excluyentes entre sí100. La primera consiste en someter el caso a la Corte I D H . Para que esto suceda, el Estado demandado debe haber ratificado la CA D H y haber reconocido como obligatoria la competencia del tribunal sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la CA D H . Debe señalarse que la decisión de someter el caso a la Corte I D H también puede ser tomada por el Estado demandado. Si bien en un inicio la C I D H tenía gran discrecionalidad para decidir cuándo someter o no un caso a la Corte I D H , siendo la más clara prueba de ello que en sus primeros diez años de funcionamiento el Tribunal solo tramitó cuatro casos101, en la actualidad el Reglamento de la C I D H dispone que debe someter el caso a la Corte I D H salvo por decisión fundada de la mayoría absoluta de sus miembros. Para adoptar esa decisión, los comisionados y comisionadas deberán considerar principalmente la obtención de justicia en el caso particular, que deberá fundarse en: i) la posición del peticionario, ii) la naturaleza y gravedad de la violación, iii) la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del sistema, y iv) el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros102. Por otra parte, si el Estado demandado no es parte en la C A D H , no reconoció la competencia de la Corte I D H , o la C I D H decide fundadamente que esta alternativa es la más favorable para la tutela de los derechos humanos103, el caso no se somete al tribunal y la C I D H lo retiene y continúa con su Cf. Corte IDH, Caso de la “Panel Blanca” (Paniagua Morales y otros) Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares. Sentencia del 25 de enero de 1996. Serie C n.º 23, párrs. 29 y 30 y Caso Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago. Excepciones Preliminares. Sentencia de 1 de septiembre de 2001. Serie C n.º 81, párr. 39.

99

Cf. Corte IDH, Caso Caballero Delgado y Santana Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, cit., párr. 48.

100

Señala Pasqualucci que durante los primeros años desde la creación de la Corte IDH, las perspectivas de trabajo no eran alentadoras dado que las dictaduras militares cometían graves violaciones de derechos humanos en la región y la CIDH tardó siete años en enviarle al tribunal su primer caso. Cf. Pasqualucci, Jo, The Practice and Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, 2.ª edición, Cambridge University Press, Cambridge, 2013, p. 6. 101

Cf. artículo 45 del Reglamento de la CIDH.

102

Cf. Corte IDH, Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 Convención Americana sobre Derechos Humanos), cit., párr. 50. 103

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conocimiento, emitiendo un segundo informe que tiene carácter definitivo –también denominado “Informe del artículo 51”– donde establece su opinión y fija un plazo dentro del cual el Estado debe tomar las medidas que le competan para remediar la situación examinada. Este informe puede o no coincidir en sus conclusiones y recomendaciones con el informe preliminar. Además, al pertenecer a dos etapas diversas, aun cuando su contenido puede ser similar, el informe preliminar y el definitivo no pueden subsumirse en uno solo104. El informe definitivo es transmitido a las partes, quienes deben presentar, en el plazo fijado por la C I D H , información sobre el cumplimiento de las recomendaciones105. Posteriormente, puede existir una tercera etapa, donde vencido el plazo para cumplir con las recomendaciones efectuadas y sin que el Estado las acate, la C I D H debe decidir –por mayoría absoluta de sus miembros106– si publica o no el informe definitivo, decisión esta que también debe apoyarse en la alternativa más favorable para la tutela de los derechos humanos y concluye la instancia de revisión internacional107. Al adoptar esta decisión la C I D H tiene en cuenta el carácter sancionatorio que implica la publicación del informe definitivo en virtud de la repercusión negativa que puede tener en las relaciones internacionales una condena en materia de derechos humanos. Asimismo, la C I D H debe decidir si lo incluye en el Informe Anual que presenta a la AG o lo publica en cualquier otro medio. Ya sea que se haya alcanzado un acuerdo de solución amistosa o se haya emitido el informe definitivo con recomendaciones, la C I D H podrá tomar las medidas de seguimiento que considere oportunas con el fin de verificar su cumplimiento, tales como solicitar información a las partes y celebrar audiencias108. En los casos en que lo estime conveniente, también podrá informar a la AG sobre el incumplimiento o no acatamiento de los Estados al contenido del informe definitivo o del acuerdo de solución amistosa. Ídem, párr. 55.

104

Cf. artículo 47.2 del Reglamento de la CIDH.

105

Cf. artículo 47.3 del Reglamento de la CIDH y artículo 51.3 de la CADH.

106

Cf. Corte IDH, Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 Convención Americana sobre Derechos Humanos), cit., párr. 54 y Arredondo, Ricardo, Manual de Derecho Internacional Público, La Ley, Buenos Aires, 2012, pp. 486 y 487. 107

Cf. artículo 48 del Reglamento de la CIDH.

108

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c) La Corte Interamericana de Derechos Humanos La Corte I D H es una institución judicial autónoma cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la CA D H 109. Fue instalada en su sede en San José, Costa Rica, el 3 de septiembre de 1979, aprobando su primer Reglamento en julio de 1980, tomando como modelos los Reglamentos de la Corte Internacional de Justicia y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El tribunal está compuesto de siete jueces y juezas, nacionales de los Estados miembros de la O E A que deben ser juristas de la más alta autoridad moral y de reconocida competencia en materia de derechos humanos. Asimismo, se dispone –a diferencia de lo estipulado para ser comisionado/a–, que deben reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales o del Estado que los/as propuso como candidatos/as110. Si bien son elegidos/as en la Asamblea General de la O E A , solamente votan los Estados parte en la CA D H , en virtud de una lista de candidatos/as que ellos mismos proponen111. Su duración en el cargo es de seis años, pudiendo ser reelegidos/as una sola vez. Empero, se dispone que cumplido dicho término seguirán conociendo de los casos a que ya se hubieran abocado y que se encuentren en estado de sentencia, a cuyos efectos no serán sustituidos por los nuevos jueces elegidos112. Por el contrario, todas las cuestiones relativas a las reparaciones y costas, así como a la supervisión del cumplimiento de las sentencias del tribunal, compete a los jueces y juezas que la integren en este estado del proceso, salvo que ya hubiere tenido lugar una audiencia pública y en tal caso conocerán quienes hubieren estado presentes en esa audiencia113. 109 Cf. artículo 1 del Estatuto de la Corte IDH, aprobado mediante Resolución n.º 448 adoptada por la Asamblea General de la OEA en su noveno período de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, en el mes de octubre de 1979.

Cf. artículo 52.1 de la CADH.

110

Cf. artículo 53 de la CADH.

111

Cf. artículo 54.3 de la CADH.

112

Cf. artículo 17.2 del Reglamento de la Corte IDH, aprobado por el Tribunal en su III Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 30 de junio al 9 de agosto de 1980 y reformado en su XXIII Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 9 al 18 de enero de 1991; en su XXXIV Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 9 al 20 de septiembre de 1996; en su XLIX Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 16 al 25 de noviembre de 2000; en su LXI Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 20 de noviembre al 4 de diciembre de 2003, en su LXXXII Período Ordinario de Sesiones, celebrado del 19 al 31 de enero de 2009 y en su XXXV Período Ordinario de Sesiones celebrado del 16 al 28 de noviembre de 2009. 113

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Por otra parte, se destaca que los magistrados y magistradas actúan a título personal lo cual tiende a garantizar su independencia de los Estados que los proponen y eligen. Si bien el nacional de alguno de los Estados parte en un caso sometido a la Corte I D H , conserva su derecho a conocer del mismo114, esta facultad ha sido utilizada con resultados diversos habiéndose excusado algunos magistrados en los casos donde eran nacionales del Estado demandado. La Corte I D H elige a su presidente, vicepresidente y secretario, quien debe ser un funcionario de confianza de la misma, de dedicación exclusiva, tiene su oficina en la sede de San José y debe asistir a las reuniones que el tribunal celebre fuera de su sede115. Son atribuciones del presidente de la Corte I D H , entre otras, representarla, presidir sus sesiones, someter a su consideración las materias que figuren en el orden del día y dirigir y promover los trabajos del tribunal116. Por su parte, el secretario es elegido por un período de cinco años, pudiendo ser reelecto y debe poseer los conocimientos jurídicos requeridos para el cargo, conocer los idiomas de trabajo de la Corte I D H y tener la experiencia necesaria para el desempeño de sus funciones117. Se dispone, a la vez, que haya un secretario adjunto que auxilia al secretario en sus labores y lo sustituye en sus ausencias temporales118. En virtud de las atribuciones que el Reglamento de la Corte I D H le asigna, la figura del secretario/a del Tribunal ha adquirido una gran importancia dentro del litigio interamericano. En efecto, se encarga de: i) notificar las sentencias, opiniones consultivas, resoluciones y demás decisiones de la Corte I D H , ii) llevar las actas de las sesiones del tribunal, iii) tramitar la correspondencia de la Corte I D H , iv) dirigir la administración del tribunal de acuerdo con las instrucciones del presidente, v) preparar los proyectos de programas de trabajo, reglamentos y presupuestos de la Corte I D H , y vi) planificar, dirigir y coordinar el trabajo del personal del tribunal119. Cf. artículo 55.1 de la CADH.

114

Cf. artículo 14.2 del Estatuto de la Corte IDH.

115

Cf. artículo 4.1 del Reglamento de la Corte IDH.

116

Cf. artículo 7 del Reglamento de la Corte IDH.

117

Cf. artículo 14.3 del Estatuto de la Corte IDH.

118

Cf. artículo 10 del Reglamento de la Corte IDH.

119

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Dado que no es un tribunal permanente, debiendo solo su presidente prestar sus servicios en San José durante todo el año, los restantes jueces están a disposición del tribunal120 y deben trasladarse a la sede de este o al lugar en que realice sus sesiones. Estas últimas pueden celebrarse en cualquier Estado miembro de la O E A en que la Corte I D H lo considere conveniente por decisión de la mayoría de sus miembros y previa aquiescencia del Estado respectivo121, modalidad que no solo estimula la conciencia en materia de derechos humanos en estos Estados sino que sirve como medida de promoción del S I D H . Por último, debe señalarse que la Corte I D H celebra sesiones ordinarias y extraordinarias y que el quórum para las deliberaciones es de cinco jueces122, mientras que sus decisiones se toman por mayoría de los presentes en el momento de la votación, decidiendo el voto del presidente en caso de empate. Los votos de los magistrados y magistradas deben ser afirmativos o negativos respecto a los asuntos sometidos, no permitiéndose las abstenciones123.

d) El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos En primer lugar, debe recordarse que el Estado demandado debe haber manifestado su voluntad de reconocer como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial la competencia de la Corte I D H , ya sea al momento de depositar su instrumento de ratificación o adhesión de la CA D H , o con posterioridad. Este acto facultativo124 que se lleva a cabo mediante una declaración presentada al S G , puede ser hecho incondicionalmente o bajo condición de reciprocidad y por un plazo determinado o para casos específicos125. Cf. artículo 16 del Estatuto de la Corte IDH.

120

Cf. artículo 58.1 de la CADH y artículo 13 del Reglamento de la Corte IDH.

121

Cf. artículo 56 de la CADH.

122

Cf. artículo 16 del Reglamento de la Corte IDH.

123

Cf. Corte IDH, Caso Cantos Vs. Argentina. Excepciones Preliminares. Sentencia de 7 de septiembre de 2001. Serie C n.º 85, párr. 34; Caso Alfonso Martín del Campo Dodd Vs. México. Excepciones Preliminares. Sentencia de 3 de septiembre de 2004. Serie C n.º 113, párr. 68 y Caso de las Hermanas Serrano Cruz Vs. El Salvador. Excepciones Preliminares. Sentencia de 23 de noviembre de 2004. Serie C n.º 118, párr. 68. 124

125 Cf. artículo 62 de la CADH. La Corte IDH se ha pronunciado en su jurisprudencia sobre la posibilidad de los Estados de retirar el reconocimiento de la competencia contenciosa del tribunal. En efecto, en el “Caso Ivcher Bronstein” señaló que “[n]o existe en la Convención norma alguna que expresamente faculte a los Estados Parte a retirar su declaración de aceptación de la competencia obligatoria de la Corte”, por lo que “la única vía de que

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A raíz de las sucesivas modificaciones efectuadas al Reglamento del Tribunal a partir de 1997, finalmente se le ha otorgado locus standi a las presuntas víctimas, permitiéndoseles que después de notificado el escrito de sometimiento del caso, por sí mismas o por medio de sus representantes debidamente acreditados puedan presentar sus solicitudes, argumentos y pruebas en forma autónoma durante todo el proceso126. Con posterioridad, incluso se modificó el artículo 2 del Reglamento en la parte que señalaba que la C I D H era parte ante la Corte I D H y litigaba los casos127, y en la actualidad la C I D H es una especie de “dictaminadora” ante el Tribunal que habla al principio y alega al cierre –cuestión que fue motivo de quejas de parte de quienes trabajan en la C I D H –. Sin embargo, creemos que esta reforma fue importante toda vez que le da a la víctima mayor rol y pone a la C I D H en un lugar mucho más equidistante y la desgasta menos en su relación con los Estados, lo que favorece su rol político. En este sentido, se ha destacado que “[u]na vez iniciado el proceso por la C I D H , la posibilidad de presentar solicitudes y argumentos en forma autónoma ante la Corte I D H incluye la de alegar la violación de otras normas de la Convención no contenidas en la demanda, con base en los hechos presentados en esta, sin que ello implique una afectación al objeto de la demanda o un menoscabo o vulneración para el derecho de defensa del Estado”128. Por otra parte, nótese que la expresión utilizada es “presunta víctima”, es decir, aquella persona de la cual se alega han sido violados los derechos protegidos en la C A D H , que recién se convertirá en “víctima” cuando la Corte I D H disponga en una sentencia que sus derechos han sido violados129. Pese a lo señalado, el rol de la C I D H ante la Corte I D H sigue siendo muy importante toda vez que debe comparecer en todos los casos ante el tribudispone el Estado para desvincularse del sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte, según la Convención Americana, es la denuncia del tratado como un todo; si esto ocurriera, dicha denuncia solo produciría efectos conforme al artículo 78, el cual establece un preaviso de un año”. Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999. Serie C n.º 54, párrs. 39 y 40. 126 Cf. artículo 25.1 del Reglamento de la Corte IDH.Ver, asimismo, Corte IDH, Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C n.º 98, párr. 155 y Caso Heliodoro Portugal Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C n.º 186, párr. 228.

Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 21.

127

Corte IDH, Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia, cit., párr. 58.

128

Cf. artículos 2.25 y 2.33 del Reglamento de la Corte IDH.

129

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nal130 y solo los Estados parte y la C I D H tienen derecho a someter un caso a la decisión de la Corte I D H 131, siendo los hechos descriptos en el informe al que se refiere el artículo 50 de la CA D H los que delimitan el caso que se debatirá ante el tribunal, con la salvedad de que aparezcan hechos supervinientes con anterioridad al dictado de la sentencia132. Debe señalarse igualmente que la C I D H debe indicar cuáles de los hechos contenidos en el informe recién mencionado somete a la consideración de la Corte I D H 133. Por último, pese a que no son considerados partes del proceso ante la Corte I D H , se permite que cualquier persona física u O N G ajenas al litigio y al proceso presenten al tribunal razonamientos en torno a los hechos contenidos en la demanda o formulen consideraciones jurídicas sobre la materia del proceso, a través de un documento o de un alegato en audiencia en calidad de amicus curiae134. Si la C I D H o el Estado deciden someter un caso a la Corte I D H , el secretario debe comunicar tal decisión de inmediato a la Presidencia y los jueces y juezas, al Estado demandado, a la C I D H –si no es ella quien presenta el caso–, y a la presunta víctima, sus representantes o el Defensor Interamericano, si fuere el caso135. Esta última figura fue creada en la última reforma reglamentaria para que intervenga de oficio durante la tramitación de un caso si la presunta víctima carece de representación legal debidamente acreditada136. Además, el secretario debe informar sobre la presentación del caso a los otros Estados parte, al C P y al S G . Junto con la notificación, solicita que en el plazo de treinta días el Estado designe a sus agentes. Para que el caso pueda ser examinado, la Corte I D H no solo debe recibir el informe al que se refiere el artículo 50 de la CA D H sino también: i) los nombres de los delegados, ii) los nombres, dirección, teléfono, correo electrónico y facsímile de los representantes de las presuntas víctimas debidamente acredita Cf. artículo 57 de la CADH.

130

Cf. artículo 61 de la CADH.

131

Cf. Corte IDH, Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C n.º 125. 132

Cf. artículo 35.3 del Reglamento de la Corte IDH.

133

Cf. artículos 2.3 y 44 del Reglamento de la Corte IDH.

134

Cf. artículo 39 del Reglamento de la Corte IDH.

135

Cf. artículo 37 del Reglamento de la Corte IDH.

136

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dos, iii) los motivos que llevaron a la C I D H a presentar el caso ante el tribunal y sus observaciones a la respuesta del Estado demandado a las recomendaciones del informe preliminar; iv) copia de la totalidad del expediente ante la C I D H , incluyendo toda comunicación posterior al citado informe, v) las pruebas que recibió, incluyendo el audio o la transcripción, con indicación de los hechos y argumentos sobre los cuales versan, y vi) las pretensiones, incluidas las referidas a reparaciones. Si en el examen preliminar del sometimiento del caso la Presidencia observare que los requisitos fundamentales no han sido cumplidos, solicitará que se subsane dentro de un plazo de veinte días137. Asimismo, la Corte I D H puede –en cualquier estado de la causa– ordenar la acumulación de casos conexos entre sí cuando haya identidad de partes, objeto y base normativa138. Una vez notificada la presentación del caso a la presunta víctima o sus representantes debidamente acreditados, estos disponen de un plazo improrrogable de dos meses para presentar autónomamente a la Corte I D H sus solicitudes, argumentos y pruebas139, pudiendo alegar violaciones de derechos distintos a los ya comprendidos en el informe preliminar de la C I D H 140. El Estado demandado puede contestar por escrito su posición sobre el caso sometido a la Corte I DH y, cuando corresponda, al escrito de solicitudes, argumentos y pruebas, dentro del plazo improrrogable de dos meses, debiendo aceptar o contradecir la totalidad de los hechos y las pretensiones allí esgrimidas. De lo contrario, la Corte I DH puede considerar como aceptados aquellos hechos que no hayan sido expresamente negados y las pretensiones que no hayan sido expresamente controvertidas141. Entre otras cosas, el Estado también debe ofrecer prueba y pronunciarse sobre el fondo y las reparaciones solicitadas. 137 Cf. artículo 38 del Reglamento de la Corte IDH. Ver, asimismo, Corte IDH, Caso Cesti Hurtado Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 29 de septiembre de 1999. Serie C n.º 56, párr. 14.

Cf. artículo 30.1 del Reglamento de la Corte IDH.

138

Cf. artículo 40 del Reglamento de la Corte IDH.

139

Cf. Corte IDH, Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C n.º 110, párr. 179; Caso De la Cruz Flores Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de noviembre de 2004. Serie C n.º 115, párr. 122 y Caso Acosta Calderón Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C n.º 129, párr. 142. 140

141 Cf. artículo 41.1 del Reglamento de la Corte IDH.Ver, en igual sentido, Corte IDH, Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C n.º 63, párr. 68; Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago, cit., párr. 67 y Caso Caesar Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de marzo de 2005. Serie C n.º 123, párr. 37.

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La Corte IDH ha reiterado en su jurisprudence constante que “tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia competencia (compétence de la compétence/Kompetenz-Kompetenz)”142, por lo que “una objeción o cualquier otro acto interpuesto por el Estado con el propósito de afectar la competencia de la Corte es inocuo, pues en cualesquiera circunstancias la Corte retiene la compétence de la compétence, por ser maestra de su jurisdicción”143. En virtud de la mencionada regla, el tribunal no ha dejado a la libre voluntad de los Estados que estos determinen cuáles hechos se encuentran excluidos de su competencia, sino que ha asumido esta determinación como un deber que le corresponde en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales144. Sin perjuicio de ello, los Estados con frecuencia han interpuesto diversas excepciones preliminares ante la Corte IDH cuyos resultados, en su gran mayoría, han sido sus desestimaciones. Asimismo, los Estados solo pueden oponer excepciones preliminares en el escrito de contestación, debiendo exponer los hechos referentes a las mismas, los fundamentos de derecho, las conclusiones y los documentos que las apoyen, así como ofrecer los medios de prueba que pretenden hacer valer. Una vez interpuesta la excepción preliminar, las partes tienen la facultad de presentar alegatos escritos sobre estas dentro de un plazo de treinta días contados a partir de la recepción de la comunicación, pudiendo la Corte I D H si lo considerase indispensable, fijar una audiencia especial para las excepciones preliminares. Finalmente, con posterioridad a las reformas de su Reglamento en el 2001, la Corte I D H tiene, en función del principio de economía procesal, la facultad de resolver en una sola sentencia las excepciones preliminares y el fondo del caso145, potestad que ha utilizado con frecuencia. Una vez recibidos los tres escritos mencionados en los párrafos anteriores, y salvo que las partes soliciten al presidente la celebración de otros actos del procedimiento escrito146, este establece la fecha de apertura del procedimiento oral y fija las audiencias que fueren necesarias. Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia, cit., párrs. 32 y 36; Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Competencia. Sentencia de 24 de septiembre de 1999. Serie C n.º 55, párrs. 31 y 35 y Caso Alfonso Martín del Campo Dodd Vs. México, cit., párr. 69.

142

143 Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia, cit., párr. 33 y Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Competencia, cit., párr. 33.

Cf. Corte IDH, Caso de las Hermanas Serrano Cruz Vs. El Salvador, cit., párr. 74.

144

Cf. artículo 42 del Reglamento de la Corte IDH.

145

Cf. artículo 43 del Reglamento de la Corte IDH.

146

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Tanto los/as peritos como los/as testigos prestan sus declaraciones en las audiencias públicas celebradas ante los jueces y las juezas donde tendrán la oportunidad de escucharlos e interrogarlos y, sobre todo, de adquirir una visión más humana de los hechos del caso. Finalizadas las audiencias, las presuntas víctimas o sus representantes y el Estado demandado tendrán la oportunidad de presentar alegatos finales escritos en el plazo que determine la Presidencia147, luego de lo cual la Corte I D H establece la fecha en la que deliberará y dictará sentencia, salvo que el proceso culmine anticipadamente ya sea por el sobreseimiento del caso, desistimiento o allanamiento, o por el arribo a una solución amistosa, avenimiento, u otro hecho idóneo para la solución del litigio148. El primer supuesto se presenta cuando la parte demandante notifica a la Corte I D H su voluntad de desistir de la demanda149 o cuando el demandado unilateralmente se allana a las pretensiones de la parte demandante y a las de las presuntas víctimas o sus representantes. En ambas situaciones, el tribunal debe decidir luego de oída la opinión de las otras partes en el caso si hay lugar al desistimiento y, en consecuencia, si procede sobreseer y declarar terminado el asunto o si procede el allanamiento y cuáles son sus efectos jurídicos. Respecto a este último punto, la Corte I D H ha manifestado en numerosas oportunidades que el allanamiento “constituye una contribución positiva al desarrollo de un proceso y a la vigencia de los principios que inspiran la CA D H ”150. Además, al pronunciarse respecto de los allanamientos, y especialmente en los casos de reconocimientos parciales de responsabilidad, el tribunal analizó si el Estado reconoció no solo la totalidad de los hechos invocados en la demanda, sino también los derechos que se alegan violados y las reparaciones solicitadas tanto por la C I D H como por los representantes de la presunta víctima o sus familiares151. Finalmente, si consi Cf. artículo 56 del Reglamento de la Corte IDH.

147

Cf. artículos 61-63 del Reglamento de la Corte IDH

148

Corte IDH, Caso Maqueda Vs. Argentina. Excepciones Preliminares. Resolución de 17 de enero de 1995. Serie C n.º 18. 149

150 Corte IDH, Caso Trujillo Oroza Vs. Bolivia. Fondo. Sentencia de 26 de enero de 2000. Serie C n.º 64, párrs. 42 y 118; Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C n.º 75, párr. 40; Caso del Caracazo Vs. Venezuela. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de agosto de 2002. Serie C n.º 95, párr. 128 y Caso Carpio Nicolle Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2004. Serie C n.º 117, párr. 84. 151 Cf. Corte IDH, Caso Mirna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C n.º 101, párrs. 106-108 y Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia, cit., párr. 27.

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dera que el allanamiento es compatible con las disposiciones pertinentes de la CA D H , la Corte I D H procede a determinar, si correspondiere, las reparaciones y costas. Este control del tribunal, tanto sobre los términos del allanamiento como sobre el contenido de los acuerdos de reparaciones a los que se puede llegar a arribar es fundamental y asegura su rol de último garante de los derechos reconocidos en la CA D H .Tal es así que en el “Caso Huilca Tecse Vs. Perú” estimó que “no es compatible con la Convención acordar que individuos determinados sean o no culpables y deban o no ser procesados. La responsabilidad penal debe ser determinada por las autoridades judiciales competentes, siguiendo estrictamente las normas del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la CA D H ”152. En consecuencia, en dicha oportunidad no homologó el acuerdo alcanzado en este punto. En otro orden de ideas, en cualquier momento del procedimiento ante la Corte I D H las partes pueden arribar a una solución amistosa, un avenimiento u otro hecho idóneo para la solución del litigio. En estos casos, se lo comunican al tribunal que aplica los mismos criterios antes señalados para declarar o no terminado el asunto. Tal es así que puede, aun en presencia de una propuesta para llegar a una solución amistosa, continuar con el conocimiento del caso si esa es la alternativa más favorable para la protección efectiva de los derechos humanos153. El proceso contencioso culmina con la deliberación en privado del tribunal que aprueba la sentencia, la cual es notificada a las partes154 y al resto de los Estados parte en la CA D H 155 por la Secretaría. El fallo de la Corte I D H donde se declara que el Estado es o no responsable internacionalmente de la violación de derechos humanos reconocidos en la CA D H u otro instrumento debe ser motivado156, teniendo derecho los jueces y juezas a que se agregue su voto razonado, concurrente o disidente157. Además, debe contener la identificación de los intervinientes en el proceso y sus representantes, una relación de los actos del procedimiento, la determinación de los Corte IDH, Caso Huilca Tecse Vs. Perú, cit., párr. 106.

152

Cf. Corte IDH, Caso Acosta Calderón Vs. Ecuador, cit., párr. 38.

153

Cf. artículo 67.1 del Reglamento de la Corte IDH.

154

Cf. artículo 69 de la CADH.

155

Cf. artículo 66.1 de la CADH.

156

Cf. artículo 65.2 del Reglamento de la Corte IDH.

157

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hechos, los fundamentos de derecho, la decisión sobre el caso indicando el resultado de la votación y el pronunciamiento sobre las reparaciones158 y costas, si su determinación no se hubiera decidido fijarla en una posterior decisión159. Asimismo, los fallos de la Corte I D H son obligatorios para los Estados parte que se comprometen a cumplirlos en todo caso en que sean condenados160. Si bien la sentencia no puede ser impugnada161, siendo por ello definitiva e inapelable162, en caso de desacuerdo sobre el sentido o alcance del fallo, cualquiera de las partes pueden solicitar que la Corte I D H lo interprete dentro del término de noventa días a partir de la fecha de la notificación del fallo163. A los fines de evitar con esta posibilidad conductas dilatorias de los Estados, se dispone que la demanda de interpretación no suspenda la ejecución de la sentencia164. Respecto a este tipo de solicitud, el tribunal ha destacado que “no debe utilizarse como un medio de impugnación, sino únicamente debe tener como objeto desentrañar el sentido del fallo cuando una de las partes sostiene que el texto de sus puntos resolutivos o de sus consideraciones carece de claridad o precisión, siempre y cuando esas consideraciones incidan en dicha parte resolutiva y, por tanto, no se puede pedir la modificación o anulación de la sentencia respectiva a través de una demanda de interpretación”165. Por otra parte, la Corte I D H ha creado por vía jurisprudencial la posibilidad de que se interponga un recurso de revisión contra la sentencia. En este senti158 Para un estudio más pormenorizado de este apartado se recomienda consultar, Rey, Sebastián Alejandro, “Desarrollos en materias de reparaciones no pecuniarias en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, en Bazán,Víctor (director), ob. cit., pp. 195-223.

Cf. artículo 60.1 del Reglamento de la Corte IDH.

159

Cf. artículo 68.1 de la CADH.

160

Cf. artículo 31.3 del Reglamento de la Corte IDH.

161

Esto también fue destacado por la Asamblea General de la OEA en Resolución AG/RES. 2043 aprobada el 8 de junio de 2004, párrs. 2 y 3. 162

163 Cf. artículo 67 de la CADH. Ver, inter alia, Corte IDH, Caso Juan Humberto Sánchez Vs. Honduras. Interpretación de la Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 26 de noviembre de 2003. Serie C n.º 102; Caso Cesti Hurtado Vs. Perú. Interpretación de la Sentencia de Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2001. Serie C n.º 86 y Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Interpretación de la Sentencia de Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de agosto de 1990. Serie C n.º 9. 164 Cf. artículo 68.4 del Reglamento de la Corte IDH. Ver, asimismo, Corte IDH, Caso Cesti Hurtado Vs. Perú. Solicitud de Interpretación de la Sentencia de Fondo. Resolución de la Corte de 19 de noviembre de 1999. Serie C n.º 62, punto resolutivo primero. 165 Corte IDH, Caso Loayza Tamayo Vs. Perú. Interpretación de la Sentencia de Fondo. Resolución de la Corte de 8 de marzo de 1998. Serie C n.º 47, párr. 16 y Caso Lori Berenson Mejía Vs. Perú. Demanda de Interpretación de la Sentencia sobre Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de marzo de 2005. Serie C n.º 128, párr. 11.

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do, señaló que si bien no se encuentra contemplado en la CA D H , ni en el Estatuto ni en el Reglamento de la Corte I D H , dicho recurso puede contribuir a la transparencia de los actos del tribunal, admitiéndolo con carácter excepcional en casos donde “la cosa juzgada mantenga una situación de evidente injusticia debido al descubrimiento de un hecho que, de haberse conocido al momento de dictarse la sentencia hubiese modificado su resultado, o que demostraría la existencia de un vicio sustancial en la sentencia”166. Dentro de estas causales excepcionales, el tribunal mencionó las que se refieren a documentos ignorados al momento de dictarse el fallo; la prueba documental, testimonial o confesional declarada falsa posteriormente en una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada; la existencia de prevaricación, cohecho, violencia o fraude y los hechos cuya falsedad se demuestra posteriormente, como sería estar viva la persona que fue declarada desaparecida167. Para concluir, si bien este tema se profundizará en el capítulo 8, debe señalarse que la supervisión de las sentencias y demás decisiones de la Corte I D H las realiza el propio tribunal168, mediante el análisis de los informes presentados por los Estados y las observaciones a dichos informes que presentan la C I D H y las víctimas o sus representantes legales. Asimismo, el tribunal puede requerir a otras fuentes de información datos relevantes sobre el caso, que le permitan apreciar el cumplimiento, así como ordenar pericias e informes. En caso de considerarlo pertinente, también puede convocar a las partes a una audiencia para supervisar el cumplimiento de sus decisiones, luego de lo cual determina el estado del cumplimiento de lo resuelto y emite las resoluciones que estime necesarias169. En cada período ordinario de sesiones, la Corte I D H debe someter a la consideración de la AG un informe sobre su labor en el año anterior, señalando –con las recomendaciones pertinentes– los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos170. 166 Corte IDH, Caso Genie Lacayo Vs. Nicaragua. Solicitud de Revisión de la Sentencia de Fondo, Reparaciones y Costas. Resolución de la Corte de 13 de septiembre de 1997. Serie C n.º 45, párr. 10 y Caso Juan Humberto Sánchez Vs. Honduras. Interpretación de la Sentencia sobre Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 26 de noviembre de 2003. Serie C n.º 102, párr. 15.

Ídem, párr. 12.

167

Cf. artículo 69 del Reglamento de la Corte IDH. Ver, asimismo, Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia de 28 de noviembre de 2003. Serie C n.º 104, párr. 90. 168

Cf. artículo 63.3 del Reglamento de la Corte IDH.

169

Cf. artículo 65 de la CADH.

170

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Capítulo 3. Las razones de la crisis del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y las respuestas elaboradas en el marco de la Organización de Estados Americanos a) La crisis del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y sus posibles explicaciones A los inicios de la investigación, y especialmente a medida que se fueron llevando a cabo entrevistas a funcionarios que cumplieron algún rol importante ya sea en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (C I D H ) como en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte I D H ), predominaba la idea de que las razones que llevaron a que en junio de 2011 el Consejo Permanente de la O E A (C P ) emitiese una resolución que dio origen al “Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” (G T ) se basaron principalmente en las críticas de algunos Estados que habían sido condenados por los citados órganos en algún caso relevante1. En este sentido, algunos entrevistados coincidían en que es muy bueno que los países puedan criticar a la C I D H , pero que muchas de las críticas fueron injustas, sin fundamentos y basadas en anécdotas de un caso u otro caso. En idéntico sentido, la Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos de las Américas expresó que “no se puede soslayar que la creación del G T se da en una coyuntura en la que diversos Gobiernos democráticos han cuestionado la efectividad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ) y el papel de la C I D H después de que dicho órgano emitiera decisiones o tomara medidas que los afectaban”2. Hay quienes incluirán entre las razones que llevaron al PF las tensiones existentes entre el secretario general de la OEA y la CIDH en cuanto al procedimiento de selección del/la secretario/a Ejecutiva/a de este organismo.

1

Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos de las Américas, Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el fortalecimiento del Sistema

2

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Puntualmente, se referían a la posición de Ecuador, de quien afirmaban siempre había apoyado a la C I D H hasta febrero de 2012 cuando la Comisión otorgó medidas cautelares en favor de tres directivos y el ex jefe de opinión del periódico El Universo3; de Perú, quien habría recompuesto su relación con la C I D H hasta fines de 2011 cuando esta sometió a la Corte I D H el caso relativo a la presunta ejecución extrajudicial de tres miembros del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (M RTA ) durante la Operación “Chavín de Huántar”, mediante la cual se retomó el control sobre la residencia del Embajador de Japón en el Perú en 19974, y de Brasil, quien habría lanzado un furibundo ataque contra la C I D H luego de que se otorgara una medida cautelar en favor de miembros de comunidades indígenas cuya vida e integridad personal estarían en riesgo por el impacto de la construcción de la Planta Hidroeléctrica Belo Monte5. Los hechos posteriores demuestran que las posiciones de estos tres Estados “contra” el S I D H no son tan contundentes. En efecto, basta advertir que dos meses después de manifestarse en contra de las medidas cautelares otorgadas por la C I D H , el presidente de Ecuador recibió a los jueces de la Corte I D H en una visita histórica al Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku en el marco de un caso contencioso ante el tribunal6. En el caso de Brasil, su descontento implicó el retiro de su candidato a comisionado y la suspensión del pago de su cuota anual a la O E A , aunque ambas medidas luego fueron revocadas. Mención aparte merecían los casos de Colombia y Venezuela, los dos Estados que más han sido condenados por la C I D H en los últimos diez años y consistentemente la han criticado. Con relación a este último Estado, funcionarios de la C I D H reconocieron que al igual que con el Estado peruano durante el gobierno de Fujimori, no hubo una decisión especial de atacarlo, aunque sí de involucrar a los otros órganos del S I D H para trabajar en conjunto las violaciones de derechos humanos que se cometían en dicho país, para lo Interamericano de protección de derechos humanos, OEA/Ser.G, CP/INF. 6386/12 corr. 1, 25 de enero de 2012. CIDH, MC 406/11 – Emilio Palacio, Carlos Nicolás Pérez Lapentti, Carlos Pérez Barriga y César Pérez Barriga, Ecuador, 21 de febrero de 2012.

3

CIDH, Caso n.º 12.444, Eduardo Nicolás Cruz Sánchez y otros (Operación Chavín de Huántar), Perú, Sometimiento a la Corte IDH, 13 de diciembre de 2011.

4

CIDH, MC 382/10 – Comunidades Indígenas de la Cuenca del Río Xingu, Pará, Brasil, 1.º de abril de 2011.

5

Corte IDH, Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012. Serie C n.º 245.

6

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cual se seleccionaron una serie de casos que fueron impulsados y que luego fueron enviados a la Corte I D H 7, donde tuvieron un resultado dispar en cuanto a lo que solicitaba la C I D H y lo que finalmente la Corte I D H resolvió8. Asimismo, la situación de Venezuela fue incluida en el Capítulo IV de sucesivos Informes Anuales de la C I D H y en el informe temático “Democracia y Derechos Humanos en Venezuela”9. Debemos advertir que más allá de que en Venezuela como en los demás Estados de la región aún hoy se violan derechos humanos, asimilar las graves violaciones de derechos humanos cometidas por el régimen de Fujimori, que constituyeron crímenes contra la humanidad, con las denuncias realizadas contra los gobiernos de Chávez y Maduro resulta completamente irrazonable en cuanto al carácter de los derechos violados. Entendemos que encarar ambos procesos del mismo modo demuestra una incapacidad de la C I D H de adaptarse a las nuevas formas de violaciones de derechos humanos que se cometen en la actualidad en la región, cuestión que se retomará más adelante. A nuestro entender la crisis del S I D H viene de mucho antes y sus principales razones son otras. 7 Inter alia, Corte IDH, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C n.º 182; Caso Ríos y otros Vs.Venezuela, cit.; Caso Perozo y otros Vs.Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C n.º 195; Caso Reverón Trujillo vs.Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C n.º 197; Caso Barreto Leiva Vs.Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C n.º 206; Caso Usón Ramírez Vs.Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2009. Serie C n.º 207; Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011. Serie C n.º 227; Caso López Mendoza Vs.Venezuela. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2011 Serie C n.º 233; Caso Familia Barrios Vs.Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2011. Serie C n.º 237; Caso Díaz Peña Vs.Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de junio de 2012. Serie C n.º 244; Caso Uzcátegui y otros Vs.Venezuela. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 3 de septiembre de 2012 Serie C n.º 249; Caso Castillo González y otros Vs. Venezuela. Fondo. Sentencia de 27 de noviembre de 2012. Serie C n.º 256; Caso Brewer Carías Vs.Venezuela. Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de mayo de 2014. Serie C n.º 278 y Caso Hermanos Landaeta Mejías y otros Vs.Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de agosto de 2014. Serie C n.º 281.

En un estudio sobre el comportamiento de los órganos del sistema en los casos contra Venezuela, Gutiérrez señala que “[un] interesante dato sobre el comportamiento de la Comisión hacia Venezuela es que ha admitido 38 demandas contra Venezuela desde su creación en 1962. Sin embargo, cuando atendemos al número de demandas admitidas entre 1962 a 1998, estas fueron solamente 4, pero entre 1998 y 2011, el número ascendió a 34 (…) Estas cifras son efectivamente impactantes, sobre todo cuando en un repaso rápido de la situación histórica de los derechos humanos en Venezuela, las peores masacres realizadas por los cuerpos de seguridad del Estado se dieron antes del gobierno de Chávez. Gutiérrez, Iñaki, La Comisión y la Corte Interamericanas y sus ataques contra Venezuela, Correo Del Orinoco, Caracas,Venezuela, 2012, pp, 16 y 17. En este artículo el autor también contrasta los bajos porcentajes de denuncias que la CIDH recibe contra Venezuela con el alto porcentajes de casos que somete a la Corte IDH.

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CIDH, Democracia y derechos humanos en Venezuela, OEA/Ser.L/V/II, Doc. 54, 30 diciembre 2009.

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Quizás podemos ubicar su inicio en la visita in loco realizada por la C I D H en noviembre de 1998, por invitación del Gobierno del Perú encabezado por Alberto Fujimori, con el objeto de observar la situación de los derechos humanos en este hermano país. Dicho Gobierno junto al del mexicano Ernesto Zedillo Ponce de León (P R I ) encabezaron hacia fines del siglo X X un proceso de fuerte cuestionamiento al funcionamiento del S I D H , pero en particular a la autonomía de la C I D H . Y ahí empieza un proceso de “fortalecimiento y perfeccionamiento del S I D H ” que con mayor o menor ímpetu nunca se detuvo hasta la actualidad10. La gran diferencia entre aquella embestida de dos Gobiernos con serios problemas de violaciones de derechos humanos y la discusión que, desde el 2011, se llevó adelante en la O E A es que dos de los más importantes Estados de la región, como son Brasil y México, recién en 1998 habían aceptado la jurisdicción de la Corte I D H . Por lo tanto, gran parte de la discusión sobre cómo funcionaba el S I D H , y sobre todo la Corte I D H , era retórica, dado que hasta ese momento no habían sido condenados o demandados ante el tribunal11 por lo que poco les importaba las consecuencias de que la C I D H avanzase en el tratamiento de un caso contra Estados que cometían graves violaciones de derechos humanos. Lo que queremos advertir es que fue razonablemente distinta la posición de algunos Estados que en su momento apoyaron el funcionamiento del sistema tal como estaba ante el Consejo Permanente de la O E A (C P ) porque el combate contra la impunidad era una de las cartas más importantes de la O E A , pero que cuando comenzaron a ser condenados por sus órganos por violaciones de derechos humanos cometidas en democracia lo empezaron a mirar de un modo más crítico. E incluso podríamos afirmar que comenzaron a comprender los alcances del S I D H y reflexionar sobre sus prácticas. Eso se nota con claridad en las repercusiones que tuvo en Brasil las medidas cautelares por Belo Monte ya citadas. Muchas personas, incluidos académicos y políticos progresistas, no podían comprender como a través de una medida cautelar, diseñada en el sentido común para evitar que las víctimas y los testigos de un caso murieran, se frenaba una de las 10 En efecto, en el año 2000 la Asamblea General adoptó la Res. 1701 (XXX-0/00) donde decidió continuar con el proceso de perfeccionamiento y fortalecimiento del SIDH; en diciembre de 2004 la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos inició un proceso de reflexión sobre el SIDH —Res. 2030 (XXXIV-0/04)— y durante los años 2008 y 2009 se llevó adelante un nuevo proceso de reflexión —Res. AG 2407, 2408 y 2409 (XXXVIII-O/08)—.

Sobre este punto, nótese que hasta el momento México ha sido condenado por la Corte IDH en siete oportunidades, mientras que Brasil en seis.

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inversiones más importantes en la historia de aquel país. Aquí también creemos que hubo un error del S I D H de no reconocer que los Estados de la región han cambiado y que las violaciones de derechos humanos con Gobiernos democráticos establecidos son diferentes a las ocurridas durante las décadas del 70 y del 80. En síntesis, tanto los órganos del S I D H como la sociedad civil, acostumbrados al litigio de derechos humanos de “lo trágico”, no supieron adaptarse a las nuevas realidades de la región. Otra de las razones de la crisis radica, a nuestro criterio, en una profunda contradicción que el S I D H tiene en su interior, una especie de vicio de origen por el cual no funciona de manera óptima, que consiste en su falta de universalidad. Con este término nos referimos a la existencia de diversos tipos de compromisos asumidos entre los Estados miembros de la O E A que genera un sistema totalmente fragmentado. Como se señaló en el capítulo 2 al enumerar los diferentes instrumentos adoptados en el ámbito del S I D H , existe un grupo de diez Estados que no han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CA D H ), entre los que se destacan los supuestos autores filosóficos del sistema, Estados Unidos y Canadá, a los que deberían sumarse en la actualidad los dos Estados que denunciaron el tratado, Trinidad y Tobago y Venezuela. Hay otro grupo de Estados que asumieron las obligaciones establecidas en la CA D H y reconocieron la jurisdicción de la Corte I D H . Finalmente, hay un tercer grupo de Estados que si bien ratificaron la CA D H , no reconocieron la competencia contenciosa de la Corte I D H para tramitar casos12. Si bien en la actualidad este grupo lo integran únicamente tres Estados –Jamaica, Granada y Dominica–, diecisiete de los veintidós Estados que en la actualidad integran el segundo grupo durante años permanecieron en el tercero. En síntesis, un tercio de los Estados de la O E A , algunos de los cuales son los que mayor población tienen de la región, tienen un sistema de protección y monitoreo débil, donde la C I D H adopta medidas no vinculantes y no se utiliza un lenguaje de obligaciones, sino de recomendaciones. Esta circunstancia no solo genera diferentes categorías de protección de los ciudadanos de las Américas13, sino también la extraña circunstancia de que aquellos Estados que más compromisos han asumido en materia de derechos humanos sean los más ve Para Wlasic, sostener en la actualidad el carácter optativo de la jurisdicción de la Corte IDH es un anacronismo que debe ser modificado. Cf. Wlasic, Juan Carlos, ob. cit., p. 171.

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Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 27.

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rificados y los que se someten a mayores controles en el ámbito de la O E A . Este desequilibrio en la región –al día de hoy– no ha sido solucionado. Como una medida destinada a propiciar la universalización del sistema, podemos destacar que las Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del M E R C O S U R reafirmaron “su voluntad de votar por miembros de la C I D H que provengan de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”14. Los diferentes grados de compromiso asumidos por los Estados junto con los problemas de financiamiento del S I D H –que se analizará en el capítulo 6– y el lugar donde se encuentran la sede de la C I D H y de la O E A –que se analizará en el capítulo 10– son quizá las tres mayores contradicciones que el S I D H viene arrastrando desde hace décadas y que hasta el momento no fueron resueltas. Lo saludable del proceso de discusión que se ha llevado a cabo en los últimos tres años es que más allá de que no se ha llegado a un acuerdo sobre cómo remediarlos, por primera vez fueron puestos sobre la mesa de discusión, sincerados y visibilizados con claridad. Por otra parte, no se puede comprender la crisis del S I D H sin entender, a su vez, la crisis que atraviesa la O E A . A lo largo de su existencia, pero principalmente durante la década del 90, la organización tenía ciertas banderas que le sirvieron para mantener su prestigio y cohesión en la región: i) la creación de un mecanismo de evaluación multilateral (M E M ) que formulara recomendaciones periódicas a los Estados miembros a los efectos de mejorar su capacidad de controlar el tráfico y el abuso de drogas y reforzar la cooperación multilateral, ii) las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, iii) las acciones contra la corrupción, iv) el fortalecimiento de la democracia y la promoción de la buena gobernabilidad, y v) el sistema de protección de los derechos humanos. Ante la fragilidad y la escasez de resultados de los primeros tres grandes temas y la pérdida de legitimidad de la O E A en materia de defensa de la democracia, el S I D H es su única “joya” que produce resultados concretos y que todavía justifica su existencia tal como está funcionando hoy en día, pero que paradójicamente recibe solo una mínima parte de su presupuesto, como se verá en el capítulo 6. La crisis del acervo democrático de la O E A coincidió con el declive de los Estados Unidos y el capital político que había construido en la región XXXIII Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del Mercosur (RAADDHH), Montevideo, 13 de junio de 2013, MERCOSUR/RAADDHH/ACTA.

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finalizada la Guerra Fría. En efecto, Nowak señala que “los Estados Unidos siempre han jugado un rol particular [en la región]: han dominado, desde un punto de vista económico, político y militar, la Unión Panamericana, y han hecho lo propio a partir de 1948 en la O E A . Han considerado a América Latina como parte de su ‘esfera de influencia’, utilizando a la O E A para aprobar sus políticas”15. Durante la década del 90 la posición de los Estados Unidos, sostenida por la O E A , consistió en impulsar el binomio o simbiosis entre democracia y derechos humanos, que se puede evidenciar claramente en la aprobación del “Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de Estados Americanos” (Protocolo de Washington)16 y de la Carta Democrática Interamericana17. Todo eso comienza a desvanecerse a partir del golpe de Estado a Hugo Chávez en abril de 2002. Utilizando las mismas categorías de pensamiento de las décadas del 70 y 80 cuando la C I D H le dirigía las notas preguntando por los desaparecidos a los presidentes de facto –dado que eran quienes ejercían la jurisdicción dentro de los Estados–, una vez que el presidente venezolano fue privado de su libertad, la C I D H se dirigió al presidente de facto, Pedro Carmona Estanga, para indagar por el paradero del ciudadano Hugo Chávez y conocer sobre si se respetaban sus derechos. El rol de la C I D H en aquel episodio, y su reacción diferente a mostrarse del lado de los Estados que desconocían al golpe de Estado y a Carmona, minó las relaciones entre dicho órgano y el Estado venezolano de un modo que no iba a poder recomponerse en los años siguientes y afectó, asimismo, su legitimidad. Este acontecimiento es una muestra más de cómo la C I D H no se acostumbró a los nuevos tiempos, a la realidad de los nuevos Estados democráticos de la región, y a que los interlocutores ya no eran los mismos que durante las dictaduras militares18. Nowak, Manfred, Introducción al Régimen Internacional de los Derechos Humanos, Ed. Raoul Wallenberg Institute, Ed. Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Ed. Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, 1.ª edición, Buenos Aires, 2009, p. 247.

15

Adoptado en Washington, D.C., el 14 de diciembre de 1992, en el decimosexto período extraordinario de sesiones de la Asamblea General.

16

Aprobada por los Estados miembros de la OEA durante la Sesión Extraordinaria de la Asamblea General que se llevó a cabo el 11 de septiembre de 2001 en Lima, Perú.

17

La idea de que la CIDH fue establecida para tener como contraparte a dictaduras militares y no Gobiernos democráticos es compartida por Dulitzky y González quienes proponen reformular su rol como órgano de promoción de derechos humanos. Dulitzky, Ariel y González, Felipe, “Derechos Humanos y la Organización de los Estados Americanos, 1999-2001”, en Revista del IIDH, edición especial, 2000, pp. 189-236.

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El otro hecho que marca la pérdida de legitimidad de la O E A fue el rol cumplido por el secretario general de la organización durante el golpe de Estado en Honduras de junio de 200919. A contramano de lo que los Estados americanos habían resuelto, y sin un mandato específico, el secretario Insulza viajó a Honduras y se reunió con diferentes autoridades para tratar de que dieran marcha atrás en el proceso que sacó del poder al presidente Zelaya y se estableciese una especie de monitoreo de la situación para que se convierta de vuelta en un proceso electoral. La condena de los Estados –incluidos Canadá y Estados Unidos– fue terminante en cuanto a la condena del golpe y dejó en una muy mala posición al S G y nuevamente puso en duda el modo en que la O E A reaccionaba ante quiebres del orden democrático. Como último punto de análisis, debe señalarse que la pérdida de importancia y legitimidad de la O E A como foro interestatal coincidió con un cambio cultural que se dio sobre todo en Sudamérica con el desarrollo de procesos de integración propios y la revalorización de las culturas nacionales. En efecto, los inicios del siglo X X I vieron surgir una toma de conciencia de nuestros pueblos de la capacidad de vivir con una identidad propia, con nuestros vecinos con los cuales tenemos una fuerte identidad histórica y cultural, pese a que continúan existiendo ciertas prácticas desestabilizadoras, como fueron el intento de golpe de Estado en Ecuador, la destitución de Lugo en Paraguay y los casi permanente golpes de mercado en toda la región –destacándose el proceso seguido en los Estados Unidos por “fondos buitres” contra la Argentina en relación con su reestructuración de deuda soberana–. A lo señalado debe sumarse el giro que dio el Caribe en su relación con Sudamérica y Centroamérica, que con el paso del tiempo empezará a producir mayores resultados, y el incipiente cambio de las relaciones entre Estados Unidos y los Estados que forman parte de la Alianza del Pacífico. Hasta hace poco tiempo era normal ver cierta coherencia ideológica entre estos Estados, pero el regreso al gobierno de Bachelet y el cambio de Gobierno en México –con el retorno del PRI– generó que dicha alianza ya no busque quebrar políticamente a la región, e incluso se acerque y trate de comenzar un diálogo comercial con el M E R C O S U R . Debemos señalar que en este caso la CIDH adoptó una posición diferente toda vez que desde su primer comunicado se refirió a la situación como un golpe de Estado, otorgó cientos de medidas cautelares a dirigentes políticos y sociales vinculados al Gobierno derrocado, y luego realizó una visita in loco donde se negó a reunirse con el Gobierno de facto.

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Este desarrollo de procesos de integración regionales también tuvo la particularidad de que contaron con una gran participación e involucramiento de los jefes de Estado y de Gobierno, quienes en la actualidad vienen cumpliendo en temas vinculados a la política exterior un rol que antes era reservado únicamente a los cancilleres. A modo de ejemplo, basta advertir que en el ámbito de la O E A , su etapa máxima de decisión concluye en una reunión de cancilleres, mientras que nuevos organismos como U NA S U R , M E R C O S U R , S I CA , CA R I C O M o C E L AC culminan en una reunión de jefes de Estado.Y estas instancias subregionales en los últimos años han servido para resolver conflictos como los mencionados en el párrafo anterior de un modo más eficiente que la O E A . En este contexto, algunos sectores legítimamente cuestionan la utilidad de la OEA cuando, por ejemplo, la CEL AC está integrada por los mismos Estados con excepción de Canadá y Estados Unidos. Sin embargo, debemos llamar la atención que estos nuevos procesos de integración tienen características diferentes y carecen aún de un acervo normativo significante. Además, debe advertirse la dificultad que tuvieron estos nuevos organismos para aplicar absolutamente todas las sanciones que adoptaron en los casos mencionados en los párrafos anteriores. A nuestro entender, la O EA –en general– y el S I D H –en particular– siguen teniendo una utilidad e intentaremos proponer ciertas reformas que entendemos necesarias para que pueda resolver las críticas a las que se la somete.

b) El Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos El Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (P F ) se inició formalmente con la resolución del Consejo Permanente de la O E A que crea el Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la C I D H para el Fortalecimiento del S I D H (G T )20. Sin embargo, debe mencionarse que ya en marzo de 2011, la C I D H había presentado una propuesta de reforma a su Reglamento, con objeto de detallar el proceso de selección y nombramiento de su secretario ejecutivo. Consejo Permanente de la OEA, Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada el 29 de junio de 2011, aprobada en la sesión del 21 de septiembre de 2011, OEA/Ser.G CP/ACTA 1809/11.

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A efectos de reflexionar sobre este y otros temas del funcionamiento de la C I D H , el C P en junio de 2011 decidió crear el G T . El C P lo instruyó a entregar sus recomendaciones finales durante la primera sesión ordinaria que celebre el Consejo en el mes de diciembre de 2011. El Informe fue adoptado por el G T a fines de 201121 y contiene el resultado de las presentaciones y propuestas de los Estados miembros de la O E A , su secretario general, la C I D H a través de sus comisionados/as y la Secretaría Ejecutiva y organizaciones de la sociedad civil22. Durante las 23 reuniones que fueron realizadas se consideraron los siguientes temas: i) designación del secretario ejecutivo de la C I D H , ii) desafíos y objetivos de mediano y largo plazo de la C I D H , iii) medidas cautelares, iv) asuntos de procedimiento en la tramitación de los casos y peticiones individuales, v) soluciones amistosas, vi) criterios para la construcción del capítulo IV del informe anual de la C I D H , desarrollo de los Derechos Humanos en la Región, vii) promoción de los derechos humanos y viii) fortalecimiento financiero del S I D H . Debe señalarse que mientras el G T se encontraba todavía trabajando, el día 2 de septiembre de 2011 la C I D H aprobó la reforma al artículo 11 de su Reglamento. Si bien algunas delegaciones expresaron su satisfacción con el proceso mediante el cual el G T dialogó con la C I D H en el proceso de preparación del texto de la reforma, otras manifestaron su disconformidad con la forma en la que concluyó este proceso de intercambios con la C I D H , toda vez que no pudieron analizar la propuesta final de la C I D H antes de que dicho órgano emitiera y difundiera el texto oficial. La reforma reglamentaria implicó la finalización de las tareas del G T sobre este punto. Debe destacarse la importancia que los Estados asignaron a las tareas del G T , lo que se evidencia en la gran cantidad de presentaciones (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos de América, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay) y propuestas (Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú y la República Bolivariana de Venezuela) recibidas. Consejo Permanente de la OEA, Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para la consideración del Consejo Permanente, OEA/Ser.G, GT/SIDH-13/11 rev. 2, 13 de diciembre de 2011.

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Las “Recomendaciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil”, recibidas por la Secretaría o presentadas en el marco de la reunión con el Grupo de Trabajo, fueron compiladas en el documento GT/SIDH 11/11 rev. 1.

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Entre los principales desafíos que afronta el S I D H , el G T identificó los siguientes: i) alcanzar la universalidad del S I D H ; ii) asegurar el pleno cumplimiento de las recomendaciones y decisiones de sus órganos; iii) lograr mayor equilibrio entre la promoción y la protección de todos los derechos humanos; iv) perfeccionar los aspectos procedimentales y garantizar la observancia estricta de los marcos normativos en el sistema de peticiones individuales; v) lograr una mayor eficiencia y agilidad en la tramitación de peticiones y casos, y vi) avanzar hacia una mayor transparencia en la gestión de la C I D H . Asimismo, formuló recomendaciones para la consideración del C P sobre el funcionamiento de la C I D H para el fortalecimiento del S I D H vinculados a los temas individualizados en los párrafos precedentes. Con posterioridad, algunos Estados continuaron enviando observaciones al documento del G T y el 27 de enero de 2012 más de noventa organizaciones de la sociedad civil, integrantes de la Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos en las Américas, presentaron un documento con observaciones a dicho informe23. Si bien el documento es crítico con relación a las intenciones que habrían movido a los Estados a impulsar el P F , consideramos que acierta al señalar que muchas de las preocupaciones mostradas por los Estados, especialmente las relacionadas con las medidas cautelares, ya habían sido debatidas durante el último proceso de reforma del Reglamento de la C I D H . Asimismo, señala una serie de temas ausentes en el P F , entre los que vale la pena mencionar la importancia de profundizar los compromisos en cuanto a la ejecución de decisiones y sentencias y los principios, criterios y procedimientos para la elección de miembros de la C I D H y de la Corte I D H , que serán analizados en los capítulos 8 y 9 de este libro, respectivamente. El 27 de marzo el Comité Jurídico Interamericano también presentó un informe sobre las recomendaciones del G T y acompañó la Resolución n.º 192 que había adoptado ese mismo mes sobre el fortalecimiento del S I D H 24. 23 Consejo Permanente de la OEA, Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de protección de derechos humanos, cit.

Consejo Permanente de la OEA, Resolución 192 (LXXX-O/12) e Informe sobre el fortalecimiento del Sistema Interamericano de protección y promoción de los derechos humanos, OEA/Ser.G, CP/INF. 6421/12, 27 de marzo de 2012.

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El 9 de abril la C I D H emitió un documento de posición sobre el P F 25 donde señaló que muchas de las cuestiones discutidas en la actualidad ya venían siéndolo desde el año 2000 y habían sido tenidas en cuenta en las reformas reglamentarias que adoptó y ya se habían implementado o se encontraban en vías de ejecución. Asimismo, relacionó la eficacia del S I D H con los recursos disponibles, destacando el recorte sufrido en el año 2005 y los aumentos poco significativos de los años 2007 y 2010. En el punto 45 del documento, la C I D H sostuvo que decidirá sobre el P F “en ejercicio de su independencia de criterio, sin interferencia política de los Estados, otros órganos de la O E A o cualquier otro sector”. Nadie duda de la importancia de la independencia de la C I D H , pero esta no debe confundirse con autismo. En el marco de un proceso de reflexión como el que se inició en 2011, la decisión sobre el destino del S I D H y la posibilidad de adoptar reformas significativas no puede quedar reducida al criterio de siete personas. Consideramos que más allá de la posición ambivalente de varios Estados, esta forma de adoptar decisiones es una de las razones por las cuales cada uno de los procesos de fortalecimiento y reflexión previos fracasase y este último, en términos generales, no fue la excepción. A partir de ese momento, la C I D H decidió comenzar un proceso de consulta con todos los sectores del S I D H . Durante el mes de mayo llevó a cabo un “Seminario Preparatorio para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos”26 en Washington D. C. que contó con la participación de comisionados, jueces y O N G . Simultáneamente el C P decidió seguir trabajando a fin de que se implementen las recomendaciones del G T . En el mes de junio se llevó a cabo la AG en Cochabamba, Bolivia. Como mencionaba el secretario general, la atención que había depositada allí era mucho mayor que en otras ocasiones. Durante la reunión algunos mandatarios fueron muy duros con la C I D H . En particular, deben mencionarse los encendidos discursos de los presidentes Morales y Correa. El resultado de dicha acalorada reunión fue la Res. 2761 donde se le encargó al C P que sobre la base del informe del G T formule propuestas para su aplicación en diálogo con Consejo Permanente de la OEA, Nota del presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al presidente del Consejo Permanente remitiendo el “Documento de posición sobre el proceso de fortalecimiento del sistema interamericano para la protección de los derechos humanos”, OEA/Ser.G, CP/INF. 6424/12, 10 de abril de 2012.

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Para más información sobre el Seminario ver http://www.oas.org/es/cidh/actividades/seminario2012audios.asp

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todas las partes involucradas y las ponga a la consideración de una Asamblea General Extraordinaria. A mediados de agosto de 2012 se produjo un cambio importante en la forma de desarrollarse el P F toda vez que asumió Emilio Álvarez Icaza Longoria como secretario ejecutivo de la C I D H . Al igual que varios de los entrevistados, entendemos que la figura del nuevo S E fue vital para que la C I D H saliese airosa del P F con la menor cantidad de modificaciones posibles de su Reglamento. Entre agosto y septiembre de 2012 la C I D H realizó foros y eventos académicos conjuntamente con actores del S I D H , donde convocó a expertos/as, representantes de los Estados miembros y organizaciones de la sociedad civil. De este modo, realizó reuniones en Bogotá, Santiago de Chile, San José de Costa Rica, México D.F., Puerto España y Washington D. C. Asimismo, se crearon 5 paneles para recibir propuestas. En el mes de septiembre, el C P también aprobó un plan de trabajo para implementar la Resolución de la AG 27, que se dividía en cuatro etapas y culminaba en marzo de 2013 con la celebración del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General. Al mismo tiempo, miembros de la sociedad civil emitieron la “Declaración de Bogotá” donde alertaban sobre los peligros que corría el S I D H 28. Como se verá, finalmente la catástrofe que se anunciaba no terminó ocurriendo. Durante la primera etapa, tanto los Estados miembros29, como la C I D H 30, las organizaciones de la sociedad civil y el S G remitieron sus propuestas para la aplicación de las recomendaciones del G T . A partir de allí el C P comenzó a analizar las propuestas y celebró distintas sesiones extraordinarias. En enero de 2013 redactó un extenso documento donde propuso una serie de Consejo Permanente de la OEA, “Seguimiento de las recomendaciones del ‘Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos’”, OEA/Ser.G, CP/doc.4787/12 rev. 4 corr. 1, 19 de septiembre de 2012.

27

El texto completo puede consultarse en http://cejil.org/contenido/declaracion-de-bogota.

28

Consejo Permanente de la OEA, Propuestas para la aplicación de las recomendaciones del “Informe del Grupo de Trabajo Especial de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos”, OEA/Ser.G, CP/INF. 6604/12, 30 de noviembre de 2012.

29

Consejo Permanente de la OEA, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente de la OEA respecto de las recomendaciones contenidas en el “Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el funcionamiento de la CIDH para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos”, OEA/Ser.G, CP/INF. 6541/12 corr.1, 24 de octubre de 2012.

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medidas para que la C I D H tenga en consideración31 que sería sometido a la Asamblea General. El 15 de febrero de 2013, la C I D H publicó un proyecto de reformas al Reglamento, políticas y prácticas del propio organismo y abrió un período de consulta hasta el 1.º de marzo de ese año32. Allí se proponían modificaciones a las siguientes disposiciones reglamentarias: Artículo 25. Medidas Cautelares, Artículo 28. Requisitos para la consideración de peticiones, Artículo 29. Tramitación inicial, Artículo 30. Procedimiento de admisibilidad, Artículo 36. Decisión sobre admisibilidad, Artículo 37. Procedimiento sobre el fondo, Artículo 42. Archivo de peticiones y casos, Artículo 44. Informe sobre el fondo, Artículo 46. Suspensión del plazo para el sometimiento del caso a la Corte, Artículo 59. Informe Anual, Artículo 72. Peritos y Artículo 76. Medidas Provisionales. Asimismo, entre las reformas de políticas puede destacarse la promoción de la universalidad de la ratificación de la CA D H y otros instrumentos interamericanos en materia de derechos humanos como prioridad institucional, y entre otras reformas de prácticas podemos señalar las relativas a medidas cautelares y soluciones amistosas. Finalmente, estos cambios fueron materializados el 18 de marzo de 2013 cuando la C I D H aprobó la Resolución 1/13 sobre la Reforma del Reglamento, Políticas y Prácticas. Cinco días más tarde, la Asamblea General Extraordinaria de la O E A aprobó por aclamación una resolución que dio cierre al P F 33. Allí, tomó nota de la Reforma implementada por la C I D H y la instó a que, en el marco de su Plan Estratégico, ponga en práctica aquellas recomendaciones que estén pendientes. Asimismo, manifestó su compromiso de lograr el pleno financiamiento del S I D H a través del Fondo Regular de la Organización; pero mientras se alcanza ese compromiso, mantuvo la posibilidad de que se realicen contribuciones vo Consejo Permanente de la OEA, Medidas para la aplicación de las recomendaciones contenidas en el Informe del Grupo de Trabajo Especial de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos, OEA/Ser.G, CP/ doc.4813/12 rev.1, 16 de enero de 2013.

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Consejo Permanente de la OEA, Proyecto de reformas al reglamento, políticas y prácticas de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que fue abierto a consulta pública el pasado 15 de febrero, OEA/Ser.G, CP/doc.4824/13, 20 de febrero de 2013.

32

Asamblea General de la OEA, Resultado del Proceso de Reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos, Cuadragésimo cuarto período extraordinario de sesiones, AG/RES. 1 (XLIV-E/13) rev. 1, 22 de marzo de 2013.

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luntarias, preferentemente sin fines específicos. Además, le propuso a la C I D H que fortalezca todas sus Relatorías, inclusive mediante la consideración de otorgar el carácter de especiales a las Relatorías temáticas existentes. Por último, instó a los Estados miembros a que ratifiquen o adhieran, cuando proceda, todos los instrumentos jurídicos interamericanos sobre derechos humanos, en especial la CA D H , y a que acepten según corresponda, la jurisdicción contenciosa de la Corte I D H .

c) Los debates en las Conferencias de Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Una muestra clara de la crisis señalada en este capítulo y las dificultades de llevar adelante una discusión que plantee reformas sustantivas al funcionamiento del S I D H , tanto en el ámbito de la C I D H como de la O E A , fue la realización de cuatro Conferencias de Estados parte de la CA D H . La primera Conferencia se realizó en Guayaquil, Ecuador, en marzo de 2013, es decir, pocos días antes de que la C I D H modificase su Reglamento, que motivó el cierre del P F . Esto demuestra que luego de dos años de discusiones en el ámbito de la O E A , los Estados seguían descontentos con el destino del S I D H y las reformas a adoptarse y plantearon continuar las discusiones en otro ámbito. En síntesis, dado que los órganos políticos de la O E A no resolvieron las contradicciones inherentes al sistema que mencionáramos en el apartado a), los Estados parte de la C A D H que son miembros de U N A S U R , decidieron crear un foro nuevo, en paralelo al que funcionaba dentro de la O E A , para lograr el mismo objetivo. Sin embargo, la nueva iniciativa padecía de una dudosa legitimidad a los fines de poder superar dichas contradicciones. Y esta particularidad iba a quedar en evidencia a medida que se sucedían las Conferencias. Durante la I Conferencia quedó claro que, para los Estados, el S I D H debía “adaptarse a las exigencias que devienen de su evolución hacia formas más equitativas y transparentes de gestión” y que la responsabilidad de orientar los mecanismos del S I D H para dicho fin recaía en los propios Estados34. El resultado de dicha reunión fue una Declaración de ocho puntos donde se destacan los siguientes temas: Cf. I Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Guayaquil, Guayaquil, 11 de marzo de 2013.

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–– la búsqueda de la adhesión de todos los Estados miembros de la O E A a la CA D H . A tales efectos acordaron designar una delegación de cancilleres de los Estados parte para que realicen gestiones directas con aquellos Estados que no son parte de la CA D H ; –– la intención de que los miembros de la C I D H sean elegidos de entre los nacionales de los países que hayan ratificado la CA D H ; –– la convocatoria a todos los Estados parte a asumir plenamente el financiamiento del S I D H , a través del presupuesto ordinario de la O E A y de las contribuciones voluntarias no condicionadas ni direccionadas; –– la propuesta de que todas las Relatorías sean consideradas especiales y garantizar el financiamiento para el cabal cumplimiento de los fines de cada una de ellas; –– la consideración de la conveniencia de que la sede de la C I D H esté ubicada en un Estado parte de la Convención. Dos meses después, se realizó la I I Conferencia en Cochabamba, Bolivia. En esta oportunidad el P F efectivamente había concluido en el ámbito de la O E A y los Estados, conscientes de ello, mencionaron entre los considerandos a la Resolución AG /R E S .1 (X L I V- E /13). Pese a ello insistieron en la “conveniencia de mejorar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos hacia formas cada vez más equitativas, efectivas y transparentes de funcionamiento”35. Continuando los compromisos asumidos en Guayaquil, decidieron conformar una Comisión Especial de Ministros de Relaciones Exteriores para realizar visitas a los países que no forman parte de la CA D H . La Comisión debía organizar un Foro de Estados parte y Estados no parte con participación de la sociedad civil y otros actores sociales, para afianzar y promover la universalidad del S I D H . En cuanto a la sede de la C I D H , crearon un Grupo de Trabajo abierto, encabezado por Uruguay y Ecuador, para que identifique los desafíos presupuestarios, reglamentarios y funcionales de dicho traslado, así como los impactos sobre los países más pequeños. Aquí ya empezaron a notarse las diferencias entre los Estados que concurrían a las Conferencias. En especial, debe advertirse que México, Panamá y Paraguay se reservaron su posición sobre los puntos contenidos en la Declaración de Cochabamba, aun cuando el documento de ningún modo era vinculante. II Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Cochabamba, 14 de mayo de 2013.

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A comienzos del año 2014 se celebró la III Conferencia en Montevideo, Uruguay. Allí, el Grupo de Trabajo para el cambio de sede de la C I D H presentó su Informe y se decidió profundizarlo en sus aspectos jurídicos, políticos, presupuestarios, reglamentarios y funcionales, y analizar las mejores alternativas para, en consonancia con el marco normativo existente, dimensionar las consecuencias y requisitos de un eventual cambio de sede36. Al mismo tiempo, solicitaron a los Estados parte que expresen su interés en hospedar de forma permanente a la C I D H . En cuanto a la Comisión Especial de Ministros de Relaciones Exteriores se la integró con Uruguay –a cargo de la coordinación–, Ecuador, Haití, Guatemala y México (a confirmar). En materia de Relatorías de la C I D H , se conformó un Grupo de Trabajo de composición abierta para que identifique y recomiende una nueva institucionalidad para el esquema vigente. Asimismo, la Conferencia intentó ampliar su legitimación, profundizando los contactos iniciados con la Presidencia Pro Tempore del C A R I C O M con vistas a buscar alternativas para su incorporación al S I D H y recomendando a los Estados parte, miembros de U N A S U R , que presenten un informe de los avances alcanzados durante la próxima reunión de Jefas y Jefes de Estado de U NA S U R . Finalmente se postergó el tratamiento del punto referido al Reglamento de la Conferencia de Estados parte de la CA D H –lo mismo ocurriría en la IV Conferencia–. Nuevamente hubo un grupo de delegaciones –México, Costa Rica, Paraguay y Panamá– que se reservaron su posición sobre los puntos contenidos en la Declaración hasta que sean examinados por los órganos competentes de la O E A . En mayo de 2014 se realizó la I V Conferencia en Petion-Ville, Haití. Allí quedó claro, en primer término, la negativa de México a integrar la Comisión Especial de cancilleres. Asimismo, Haití se ofreció a acoger la sede de la C I D H , cuestión que quedó sometida a la consideración de los demás países. En materia de Relatorías solicitaron a la C I D H que adopte un código de conducta que sea aplicado por todos los relatores. III Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Montevideo, Montevideo, 22 de enero de 2014.

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Quizás el punto más relevante de la Declaración de Petion-Ville37 consiste en el objetivo de que el S I D H sea financiado exclusivamente por los Estados miembros de la O E A . Mientras este objetivo se logra, los Estados promoverán la creación de un Fondo único para la recepción de contribuciones extra presupuestarias, que deberían ser asignadas de acuerdo a un programa de trabajo previamente aprobado por ellos mismos. Nuevamente hubo delegaciones –Costa Rica y México– que se reservaron su posición manifestando “el carácter informal de la reunión” lo cual dice mucho acerca del futuro que le deparaba a la V Conferencia de Estados Parte que se iba a realizar en septiembre de 2014 en la ciudad de Guatemala. La reunión fue suspendida poco tiempo antes de la fecha estipulada.

d) Algunas reflexiones sobre el futuro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Como se señalara a lo largo de este capítulo, la realidad de la región ha cambiado en la última década, así como ha cambiado el rol de los Estados Unidos de América en el continente y su forma de relacionarse con los Estados americanos en un nuevo contexto global. Con relación al último P F , el balance en general es negativo en tanto se ha perdido una buena oportunidad para discutir los grandes cambios que necesita el S I D H . Sin embargo, tanto desde los ámbitos académicos como desde algunas O N G señalan como uno de los éxitos del P F que finalmente haya finalizado. En efecto, para la sociedad civil, existía un riesgo real de que los Estados subieran las confrontaciones y buscasen restringir ampliamente el mandato de la C I D H . Por ende, asumieron los pocos cambios que se realizaron como el menor de los males. En palabras de un exintegrante de la C I D H , este proceso de fortalecimiento se inició con un escándalo enorme, pero los Estados no quisieron pagar el costo político de recortarle funciones a la C I D H , por lo que terminó siendo una reforma racional donde todo continúa más o menos igual, como en todos los procesos anteriores. Los entrevistados y entrevistadas en su mayoría coincidieron también en que la forma en que se encaró la discusión quizá no fue la más acertada, toda vez que puso a la C I D H a la defensiva y la sociedad civil cerró filas detrás suyo, IV Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Petion-Ville, 27 de mayo de 2014.

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lo que impidió que muchas observaciones atinadas finalmente no fuesen escuchadas. En este sentido, el balance sobre las discusiones ya sea en los foros, en el G T o en el C P , tampoco satisfizo a todas las partes. En general, se coincide en que los foros fueron bastante accidentados, se organizaron en poco tiempo y con poco espacio de participación. Varios entrevistados, por su parte, los describieron como una farsa implementada para dejar contentos a los Estados, toda vez que la C I D H tenía que sacar el proceso de discusión fuera de Washington D. C. para aumentar su legitimidad. El último P F ha estado marcado también por numerosas críticas al funcionamiento del S I D H . Si bien algunas parecen desmesuradas, hubo otras que consideramos bastante justas, si lo que se pretende es perfeccionar el funcionamiento de la C I D H . A nuestro entender, los órganos del S I D H han tomado debida nota de esas cuestiones y la C I D H ha adoptado cambios mínimos que le permitieron culminar el proceso sin demasiados sobresaltos. Quizás lo más importante sea lo no escrito, es decir, cómo la C I D H ejercerá sus funciones de ahora en adelante más allá de lo que figure en su Reglamento, de modo de contentar a los Estados y evitar que impulsen reformas más profundas. En cuanto a la opinión de los Estados que impulsaron más agresivamente los cambios, la realidad demuestra que han quedado totalmente insatisfechos. La más clara prueba de ello han sido las Conferencias de Estados parte de la CA D H y cómo han intentado reabrir las discusiones en la Asamblea General de la O E A celebrada en Antigua en 2013, poco tiempo después de que se diese por finalizado el P F , pese a que finalmente fracasaron en su intento. Sobre este punto, consideramos que si bien las Conferencias de Estados parte han sido una alternativa interesante para mantener abierto el debate, las posibilidades de lograr cambios a partir de esta experiencia, teniendo particularmente en cuenta la suspensión de la V Conferencia, es demasiado limitada. El poco apoyo que varios Estados han dado a esta iniciativa, destacando algunos incluso su informalidad o la falta de obligatoriedad de lo que allí se decidiese, sumado a la adopción de Declaraciones que en ciertos puntos serán de difícil cumplimiento –por ejemplo: existen innumerables argumentos para que parezca imposible que la sede de la C I D H se traslade a Haití– hacen que una auténtica reforma del S I D H deba transitar por otro camino. Si efectivamente se pretende reformar el S I D H , las decisiones se deben tomar indefectiblemente en el ámbito de la O E A . Y la Organización debe ser conciente de que tendrá que crear espacios formales de discusión que 95

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puedan permitir ciertos cambios; porque de lo contrario, aquellos países que continúan con cierto malestar por cómo funciona el S I D H en la actualidad terminarán denunciando el tratado y se retirarán.Y esta es la peor de todas las alternativas, puesto que lo debilitaría mucho más que si se realizasen cambios profundos en su funcionamiento. Así como estamos convencidos de que la O E A atraviesa una crisis que también toca a sus órganos de protección de derechos humanos, creemos que la clave de la discusión no pasa por eliminar un mecanismo que ha demostrado su utilidad, como son la C I D H y la Corte I D H . Del mismo modo, entendemos que la O E A debe aggiornarse y ponerse en sintonía con los demás mecanismos regionales de integración que gozan de la aceptación generalizada de los Estados americanos –con excepción de Estados Unidos y Canadá– y en donde todos se sienten contenidos. El grave problema al que se enfrenta la O E A es que estas reformas no van a ser impulsadas por su propia burocracia con sede en Washington D. C. La prueba más clara de ello es que a lo largo de la historia nunca lo hicieron. Uno de los déficits del último P F fue justamente que la C I D H discutió su propia reforma, su propia existencia y razón de ser y eso luego fue enviado a la E A . Es razonable que quien ha vivido tantos años del S I D H y de la O E A , se terminen autoconvenciendo de su utilidad y de que el statu quo es la única vía posible. Del otro lado está el abismo. El problema es que de lo que realmente están convencidos es de la necesidad de su propia supervivencia.Y que también está en discusión la de sus redes de conocidos y amigos. Incluso se podría dudar de la utilidad de que participen de las discusiones las propias representaciones de los Estados ante estos órganos. Quizás esta haya sido la mejor enseñanza que dejaron las Conferencias de Estados parte. Lo que allí se decía, luego no se replicaba en los órganos políticos de la O E A . Ahí es donde aparece a nuestro entender la influencia de los Estados Unidos de América en todo su esplendor. La dependencia cultural de los funcionarios que se desempeñan en Washington D. C. respecto a la posición de la gran potencia continental hace que en muchos casos desoigan las instrucciones brindadas por sus propias Cancillerías. Por ende, entendemos que ha llegado la hora de que se lleve adelante una especie de “Asamblea Constituyente” de la O E A , una conferencia específica, con delegados específicos, que no sean los embajadores ante la O E A ni los propios funcionarios de la Organización, que hagan un diagnóstico de la situación 96

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actual y se sienten a pensar las reformas necesarias sin ningún tipo de limitación. Repensarla desde cero. Es decir, una conferencia para refundar la O E A o refundirla.Y en ese proceso, indefectiblemente se deberá discutir el funcionamiento del S I D H . La realidad indica que si hoy en día hubiese que crear una Organización de Estados Americanos seguramente las decisiones, no solo en materia de sede y financiamiento sino también de sus instituciones, no coincidan. La Guerra Fría ha terminado y América Latina, en particular América del Sur, ha despertado del letargo neoliberal. De lo contrario, seguramente la nave se estrelle, porque hay países que no van a esperar eternamente a que se oiga sus posiciones y van a intentar homogeneizar el discurso con posiciones quizá no muy radicales pero que, en definitiva, puedan debilitar al S I D H .

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Capítulo 4. Las medidas cautelares y su nueva reglamentación

En este capítulo estudiaremos brevemente los puntos más discutidos del procedimiento para el dictado de medidas cautelares en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (C I D H ), sus diversos aspectos, entre los que se destacan su relación con las medidas provisionales que puede emitir la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte I D H ), y la flamante reforma del artículo 25 del Reglamento de la C I D H como consecuencia del P F que se relatara en el capítulo anterior.

a) Antecedentes Desde el año 1967, la C I D H comenzó a emitir recomendaciones a los Estados con el fin de que adoptaran medidas urgentes para evitar que la vida o la integridad personal de determinados individuos se viesen comprometidas. Ello fue realizado mediante un “procedimiento especial” destinado a la protección específica y tutelar de personas o grupos de personas ante posibles represalias por la presentación de una petición1. Ese procedimiento fue formalizado por primera vez en el Reglamento de la C I D H del año 1980, en el artículo 26, con la siguiente redacción: 1. La Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, tomar cualquier acción que considere necesaria para el desempeño de sus funciones. 2. En casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas, la Comisión podrá pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el daño irreparable, en el caso de ser verdaderos los hechos denunciados. 3. Si la Comisión no está reunida, el presidente, o a falta de este uno de los vicepresidentes, consultará por medio de la Secretaria con los demás miembros Uno de las personas entrevistadas mencionó que el sistema era tan informal que las cautelares se cumplían a través de un llamado por teléfono al canciller del Estado involucrado por parte de otro canciller que fuese su amigo, a pedido de algún/a comisionado/a.

1

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sobre la aplicación de lo dispuesto en los párrafo 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en tiempo útil, el presidente tomará la decisión en nombre de la Comisión y la comunicará inmediatamente a sus miembros. 4. El pedido de tales medidas y su adopción no prejuzgarán la materia de la decisión final. Esta disposición se aplicaba “tanto en el ámbito de la Declaración cuanto de la Convención americana”2, es decir, para los procedimientos que tramitaran en contra de Estados parte en la CA D H , o para los Estados miembros que solo se ven obligados por la DA D H . Sostiene el comisionado González que la institucionalización de las medidas cautelares en 1980 fue consecuencia de la entrada en funcionamiento de la Corte I D H , que en virtud del artículo 63 de la CA D H tiene desde ese momento, en casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, sea en casos que esté conociendo o a solicitud de la C I D H en los que no estén sometidos aún a su competencia, la capacidad de emitir medidas provisionales. En virtud de ello, según el autor, se estableció el mecanismo de medidas cautelares como paso previo a la solicitud de provisionales3. Desde aquel entonces, la facultad de la C I D H de dictar medidas cautelares contra los Estados miembros de la O E A permanece reconocida en forma expresa únicamente en su Reglamento, que ha sido reformado en reiteradas oportunidades. Más recientemente en el tiempo, los Estados que ratificaron la Convención Interamericana contra la Desaparición Forzada de Personas también han autorizado, en el marco de dicho tratado, a que la C I D H adopte medidas cautelares tal como lo dispone la última parte de su artículo X I I I . Continuando con las diferentes reformas del Reglamento de la C I D H debemos señalar que veinte años después, en la reforma del Reglamento del año 2000, también se modificaron algunos requisitos para el dictado de las medidas cautelares, tal como lo señalaba el artículo 25 del Reglamento. En particular, se dispuso en el inciso 1 que “en caso de gravedad y urgencia y toda vez que resulte necesario de acuerdo a la información disponible, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a petición de parte, solicitar al Estado de Pinto, Mónica, La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ob. cit., p. 114.

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Cf. González, Felipe. “Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, Revista Sur,Volumen 7, Número 13, São Paulo, 2010, p. 52.

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que se trate la adopción de medidas cautelares para evitar daños irreparables a las personas”, y en el inciso 3 que “la Comisión podrá solicitar información a las partes interesadas sobre cualquier asunto relacionado con la adopción y vigencia de las medidas cautelares”. Durante las reformas reglamentarias del 2002, 2003, 2006 y 2008 no hubo cambios en el texto específico que refiere a las medidas cautelares. Recién con la reforma del año 2009, que tuvo como objetivo paliar los defectos señalados por los Estados, sobre todo en cuanto a la claridad de los criterios tenidos en cuenta por la C I D H para la adopción de medidas cautelares4, se introdujeron algunas modificaciones importantes al trámite de otorgamiento de dichas medidas. En efecto, con relación a la nueva redacción del artículo 25 puede destacarse que se faculta a la C I D H a adoptar medidas cautelares para prevenir daños irreparables a las personas independientemente de si se presentó una petición o existía un caso pendiente5, se autorizan las medidas de naturaleza colectiva a fin de prevenir un daño irreparable a las personas debido a su vínculo con una organización, grupo o comunidad de personas determinadas o determinables6, se añadió el deber de considerar el contexto de la situación y la inminencia del daño en cuestión al momento de decidir, así como la obligación de tener en cuenta si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes o los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse, la identificación individual de los potenciales beneficiarios de las medidas cautelares o la determinación del grupo al que pertenecen, y la expresa conformidad de los potenciales beneficiarios cuando la solicitud sea presentada a la C I D H por un tercero, salvo en situaciones en las que la ausencia de consentimiento se encuentre justificada7, la obligación de requerir al Estado involucrado infor4 Cf. Amnistía Internacional, Contribución al proceso de consulta sobre el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Módulo de Consulta II: Medidas Cautelares, Índice: IOR 62/002/2012, 25 de octubre de 2012, p. 1.

Cf. artículo 25 del Reglamento de la CIDH aprobado en el 137.º Período ordinario de Sesiones celebrado del 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009, incisos 1 y 2. Tal circunstancia ha sido vindicada por cierta jurisprudencia de la Corte IDH, en relación con las medidas de protección. Cf. Corte IDH, Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y el Rodeo II. Solicitud de medidas provisionales respecto de Venezuela. Resolución del 8 de febrero de 2008, considerando 9°; Asunto Centro Penitenciario de Aragua “Cárcel del Tocorón”. Medidas Provisionales respecto de Venezuela. Resolución del 1 de noviembre de 2010, considerando 7°.

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Ídem, inciso 3. Asimismo, ver Gialdino, Rolando E., Derecho Internacional de los Derechos Humanos: Principios, Fuentes, Interpretación y Obligaciones, Ed. Abeledo Perrot, 1.ª edición, Buenos Aires, 2013, p. 603.

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Ídem, inciso 4.

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mación relevante antes de solicitar las medidas, a menos que la urgencia de la situación lo impida8, el deber de evaluar con periodicidad la pertinencia de mantener la vigencia de las cautelares otorgadas9. La facultad de los Estados de solicitar fundadamente que se dejen sin efecto dichas medidas10. La reforma reglamentaria del año 2011 no modificó en ningún punto el tema de las medidas cautelares, pero aun antes de poder ver en la práctica los frutos de la reforma del 2009 y, en todo caso, pensar modificaciones como corolario del Proceso para el fortalecimiento del S I D H , en el año 2013, se modificó nuevamente el artículo 25 que estableció criterios muy específicos y estrictos para que la C I D H dicte medidas cautelares. La nueva redacción, de una considerable extensión, dispone lo siguiente: «1. Con fundamento en los artículos 106 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, 41.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 18.b del Estatuto de la Comisión y X I I I de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, la Comisión podrá, a iniciativa propia o a solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte medidas cautelares. Tales medidas, ya sea que guarden o no conexidad con una petición o caso, se relacionarán con situaciones de gravedad y urgencia que presenten un riesgo de daño irreparable a las personas o al objeto de una petición o caso pendiente ante los órganos del Sistema Interamericano. 2. A efectos de tomar la decisión referida en el párrafo 1, la Comisión considerará que: »» a. la “gravedad de la situación”, significa el serio impacto que una acción u omisión puede tener sobre un derecho protegido o sobre el efecto eventual de una decisión pendiente en un caso o petición ante los órganos del Sistema Interamericano; »» b. la “urgencia de la situación” se determina por la información que indica que el riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse, requiriendo de esa manera acción preventiva o tutelar; y »» c. el “daño irreparable” significa la afectación sobre derechos que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada indemnización. Ídem, inciso 5.

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Ídem, inciso 6.

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Ídem, inciso 7.

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3. Las medidas cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre que el beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo, comunidad u organización. 4. Las solicitudes de medidas cautelares dirigidas a la Comisión deberán contener, entre otros elementos: »» a. los datos de las personas propuestas como beneficiarias o información que permita determinarlas; »» b. una descripción detallada y cronológica de los hechos que sustentan la solicitud y cualquier otra información disponible; y »» c. la descripción de las medidas de protección solicitadas. 5. Antes de tomar una decisión sobre la solicitud de medidas cautelares, la Comisión requerirá al Estado involucrado información relevante, salvo cuando la inmediatez del daño potencial no admita demora. En dicha circunstancia, la Comisión revisará la decisión adoptada lo más pronto posible o, a más tardar, en el siguiente período de sesiones, teniendo en cuenta la información aportada por las partes. 6. Al considerar la solicitud, la Comisión tendrá en cuenta su contexto y los siguientes elementos: »» a. si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes, o los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse; »» b. la identificación individual de los propuestos beneficiarios de las medidas cautelares o la determinación del grupo al que pertenecen o están vinculados; y »» c. la expresa conformidad de los potenciales beneficiarios, cuando la solicitud sea presentada por un tercero, salvo en situaciones en las que la ausencia de consentimiento se encuentre justificada. 7. Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de medidas cautelares serán emitidas mediante resoluciones fundamentadas que incluirán, entre otros, los siguientes elementos: »» a. la descripción de la situación y de los beneficiarios; »» b. la información aportada por el Estado, de contar con ella; »» c. las consideraciones de la Comisión sobre los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad; »» d. de ser aplicable, el plazo de vigencia de las medidas cautelares; y »» e. los votos de los miembros de la Comisión. 103

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8. El otorgamiento de estas medidas y su adopción por el Estado no constituirán prejuzgamiento sobre violación alguna a los derechos protegidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables. 9. La Comisión evaluará con periodicidad, de oficio o a solicitud de parte, las medidas cautelares vigentes, con el fin de mantenerlas, modificarlas o levantarlas. En cualquier momento, el Estado podrá presentar una petición debidamente fundada a fin de que la Comisión deje sin efecto las medidas cautelares vigentes. La Comisión solicitará observaciones a los beneficiarios antes de decidir sobre la petición del Estado. La presentación de tal solicitud no suspenderá la vigencia de las medidas cautelares otorgadas. 10. La Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento apropiadas, como requerir a las partes interesadas información relevante sobre cualquier asunto relacionado con el otorgamiento, observancia y vigencia de las medidas cautelares. Dichas medidas pueden incluir, cuando resulte pertinente, cronogramas de implementación, audiencias, reuniones de trabajo y visitas de seguimiento y revisión. 11. En adición a lo expresado en el inciso 9, la Comisión podrá levantar o revisar una medida cautelar cuando los beneficiarios o sus representantes, en forma injustificada, se abstengan de dar respuesta satisfactoria a la Comisión sobre los requerimientos planteados por el Estado para su implementación. 12. La Comisión podrá presentar una solicitud de medidas provisionales a la Corte Interamericana de acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo 76 del presente Reglamento. Si en el asunto se hubieren otorgado medidas cautelares, estas mantendrán su vigencia hasta que la Corte notifique a las partes su resolución sobre la solicitud. 13. Ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisionales por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros mecanismos de monitoreo de la situación»11. El nuevo articulado especifica los instrumentos que legitiman a la C I D H a adoptar las medidas cautelares; define los conceptos de “gravedad” y “urgencia” Reglamento de la CIDH, modificado en su 147.º período ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013, para su entrada en vigor el 1.º de agosto de 2013.

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de la situación y de “daño irreparable”; establece el deber de la C I D H de revisar la decisión adoptada lo más pronto posible o, a más tardar, en el siguiente período de sesiones, cuando se dictaron inaudita parte, dispone la imposibilidad de la C ID H de considerar una nueva solicitud de medidas cautelares si la Corte I DH desestimó una solicitud de medidas provisionales; y, la modificación más destacada: obliga a la CI DH a fundar cada una de sus decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de medidas cautelares. En síntesis, a lo largo de sucesivas reformas reglamentarias los Estados han ido delimitando y acortando el margen de la C I D H para dictar medidas cautelares, proceso que comenzó desde la más total informalidad y se ha transformado en cuasi judicial, dado los requisitos establecidos a partir de 2013.

b) Fundamentación de la capacidad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para dictar medidas cautelares Una de las discusiones que rodean la temática de las medidas cautelares es aquella que se refiere a sus fundamentos jurídicos.Y es que comúnmente se señala que la base de las medidas cautelares en el ámbito de la C I D H es reglamentaria y no convencional lo que determina que algunos Estados12 las consideren “sugerencias” no vinculantes13. En este sentido, Méndez y Dulitzky afirman que la ausencia de una base convencional para dictar medidas cautelares le da a estas menor sustento legal que a las provisionales dictadas por la Corte I D H 14. Este tipo de razonamientos se predica en general respecto de todos aquellos órganos de protección que carecen de autorización convencional expresa para adoptar medidas cautelares, interinas o provisionales. Hasta el mismísimo Ver las posturas de Nicaragua CP/INF.6553/12, Ecuador CP/INF.6560/12 y Venezuela CP/INF.6582/12 citadas en CEJIL, Documento de Coyuntura n.º 8, Apuntes sobre las Reformas al Reglamento de la Comisión Interamericana de DDHH: Cambios derivados del Proceso de Reflexión 2011-2013, Folio Uno S.A., Buenos Aires, 2013, p. 21. Ver, también, la posición de Brasil al respecto en Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial Encargado de Reflexionar sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la delegación de Brasil sobre los temas “Fundamentación de decisiones”, “Tramitación de peticiones, de casos y de medidas cautelares”, “Plazos a los Estados”, “Mecanismo de Soluciones Amistosas”, “Promoción de los Derechos Humanos” y “Gestión Transparente” OEA/Ser.G, GT/SIDH/INF. 48/11, 6 de diciembre de 2011, p. 1.

12

Cf. Gómez Fernández, Lucía I., “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en González Napolitano, Silvina S. y Pulvirenti, Orlando D., Introducción al estudio de los Derechos Humanos, Errepar, Buenos Aires, 2011, pp. 161 y 162.

13

Cf. Méndez, Juan E. y Dulitzky, Ariel, “Medidas cautelares y provisionales”, Revista Argentina de Derechos Humanos, Ed. CELS, Ed. de la UNLa, Ed. Ad Hoc, Año 2, Número 1, Buenos Aires, 2004.

14

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secretario general de la O E A se involucró de lleno en el debate mediante expresiones vertidas en una entrevista a la BBC de Londres, cuando al analizar las medidas cautelares dictadas por la C I D H en el caso de “Belo Monte”, dejo entrever que los Estados no incumplían con ningún instrumento jurídico vinculante al desconocer las cautelares ordenadas por la C I D H , y que las decisiones de aquella “nunca son órdenes” para los Estados15. Existen, sin embargo, razones suficientes para sostener la capacidad de la C I D H para dictarlas y la obligatoriedad que poseen. Expondremos sintéticamente algunas de ellas. En primer término, puede decirse que “las facultades de dictar medidas cautelares o provisionales existen desde que existen los órganos judiciales o cuasijudiciales de decisión de conflictos en el derecho internacional”16. En virtud de ello, se ha afirmado que un órgano de protección de derechos humanos debe tener la posibilidad de adoptar medidas cautelares, siendo esa una facultad intrínseca a cuerpos de ese tipo17. Es inherente al ministerio de los tribunales y órganos cuasijurisdiccionales, en general, la facultad de arbitrar los medios idóneos para mantener el statu quo y garantizar que la resolución que eventualmente se dicte no devenga inoficiosa18. En esta línea, la C I D H ha sostenido reiteradamente que el objeto y fin de las medidas bajo estudio es “asegurar la integridad y efectividad de la decisión de fondo y, de esta manera, evitar que se lesionen los derechos alegados, situación que podría hacer inocua o desvirtuar el efecto útil (effet utile) de la decisión final”19. Consideramos Disponible en http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/05/110502_insulza_jc

15

Méndez, Juan E. y Dulitzky, Ariel, ob. cit.

16

Amnistía Internacional, ob. cit., p. 1.

17

Para la Corte Internacional de Justicia, “el objeto y fin del Estatuto (de la CIJ) es que la Corte pueda cumplir sus funciones (…) particularmente la función básica de solución judicial de controversias a través de decisiones vinculantes conforme el art. 59 del Estatuto. El propósito del artículo 41 (…) es impedir que la Corte sea obstaculizada en el ejercicio de sus funciones porque los derechos de las partes en disputa ante ella no son preservados. Se sigue del objeto y fin del Estatuto (…) que la facultad de indicar medidas provisionales supone que las mismas deben ser vinculantes, en tanto que esa facultad se funda en la necesidad de que, cuando las circunstancias lo ordenen, se salvaguarden los derechos de las partes y se evite el prejuicio a los mismos”. CIJ, LaGrand (Germany v. United States of América). Judgment, I.C.J. Reports 2001, p. 466, par. 102, traducción de los autores. En igual sentido, el TEDH afirmó que “la correcta administración de justicia exige que no se cause ningún agravio irreparable mientras el proceso está en curso (…) Es difícil entender por qué este principio (…) no puede ser un requisito inherente al Convenio en el proceso internacional ante el Tribunal”. TEDH, Case of Mamatkulov and Askarov v. Turkey. Ap. Nos. 46827/99 – 46951/99, Judgment, 4 February 2005, párr. 124.

18

CIDH, Resolución 12/2014. Medida Cautelar n.° 264-13. Asunto Damas de Blanco respecto de la República de Cuba, 12 de mayo de 2014, párr. 5.

19

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que en este contexto debe leerse la introducción de las medidas cautelares en el Reglamento de la C I D H de 1980, en tanto las consideró indispensables para el desempeño de sus funciones. En la misma línea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha elaborado una construcción teórica según la cual el derecho de peticionar ante los tribunales y órganos de protección de derechos humanos es desconocido cuando la medida cautelar que preserva el objeto de la controversia no es acatada por el Estado. Y es que, estableciendo un paralelismo con el derecho humano al recurso efectivo, la petición debe tener efectividad, y esta no se verifica cuando el Estado procede arbitrariamente y causa gravámenes irreparables que privan al trámite de sentido20. Por otra parte, debe mencionarse que los órganos de protección de derechos humanos entienden que su potestad de dictar medidas cautelares surge de interpretar ampliamente el mandato que les ha sido conferido. Un estudio conjunto de C EJ I L y la Universidad de Berkeley21 menciona varios casos en que los diversos órganos de protección regional e internacional han tomado este camino. Milita en esta línea el precedente de la C I D H donde se expresó que “los Estados miembros de la O EA , al crear la Comisión y encomendarle, a través de la Carta de la O EA y del Estatuto de la C I D H , la promoción de la observancia y protección de los derechos humanos de los pueblos americanos, se han comprometido implícitamente a implementar medidas de esta naturaleza en los casos en que ello es esencial para preservar el mandato de la Comisión”22. No debe perderse de vista, además, que las medidas cautelares deberían ser cumplidas en virtud del mandato de respeto y garantía de los derechos humanos23 y el principio pacta sunt servanda24. Sin embargo, el argumento más fuerte que podemos encontrar a favor de la fundamentación de la capacidad de la C I D H para el dictado de medidas Cf. TEDH, Case of Mamatkulov and Askarov v.Turkey, cit., párr. 125.

20

Berkeley Law University y CEJIL, Aportes para Mejorar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Análisis comparado de la Práctica de los Órganos de Derechos Humanos respecto a las Medidas Cautelares, Documento de Coyuntura n.° 7, 2012.

21

CIDH, Informe n.° 52/01. Caso 12.243. Juan Raúl Garza. Estados Unidos, 4 de abril de 2001, párr. 117.

22

Cf. CIDH. Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II.124, Doc. 5 rev. 1, 7 de marzo de 2006, párr. 240-241.

23

Cf. Corte IDH, Caso James y otros vs.Trinidad y Tobago, Medidas Provisionales, Resolución del 29 de agosto de 1998, considerando 7.

24

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cautelares pasa, sin lugar a dudas, por el reconocimiento tácito dado por los Estados al no objetar los textos reglamentarios que las establecían25. En ese sentido, se dice que se ha constituido “una práctica consentida u homologada por los Estados”, aunque existen algunos que continuamente han manifestado y desconocido esta potestad de la C I D H , con Estados Unidos de América a la cabeza. Sin embargo, el reciente proceso de fortalecimiento del S I D H demuestra que lo central de las discusiones radicó en los criterios procedimentales utilizados por la C I D H para otorgarlas, mas no en su capacidad para hacerlo. En efecto, la nueva redacción del artículo 25 del Reglamento de la C I D H , específicamente enumera los instrumentos internacionales que las respaldan: los artículos 106 de la Carta de la O E A , 41.b de la C A D H , 18.b del Estatuto de la C I D H y X I I I de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas. El artículo 106 de la Carta de la O E A establece cuál será el mandato de la C I D H : promover la observancia y la defensa de los derechos humanos. Si bien esta derivación ha sido cuestionada, la C I D H ha dicho que “el mecanismo de medidas cautelares es parte de la función de la Comisión para supervisar el cumplimiento con las obligaciones de derechos humanos establecidas en el Artículo 106 de la Carta de la Organización de Estados Americanos”26. El artículo 41.b de la CA D H , por su parte, establece, entre las funciones de la C I D H , la de “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los Gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos”. El art. 18.b del Estatuto de la C I D H reproduce este texto. Por lo tanto, el dictado de una medida cautelar ingresaría dentro de las “recomendaciones” que la citada norma autoriza27. En este sentido, la Corte I D H al analizar un pedido de medidas provisionales en el Caso de las Penitenciarías de Mendoza, expresó que “en cumplimiento de las Cf. Méndez, Juan E. y Dulitzky, Ariel, ob. cit., p. 126.

25

Inter alia, CIDH, Resolución 14/2013. Medidas Cautelares n.º 8/13, Asunto Personas Privadas de Libertad en el “Presidio Central de Porto Alegre” respecto de Brasil, 30 de diciembre de 2013, párr. 9.

26

Cf. Galindo Sánchez, Nicole, “La reforma al mecanismo de medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: Repercusiones en el marco de protección de derechos humanos del sistema interamericano”, Universidad de San Francisco de Quito Law Review, disponible en http://issuu.com/idea-usfq/docs/ lawreview_vol1_no1/12

27

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obligaciones contraídas en virtud de la CA D H , los Estados deben implementar y cumplir con las resoluciones emitidas por sus órganos de supervisión: Comisión y Corte I D H ”28. En aquel caso, el Estado argentino había incumplido las medidas cautelares ordenadas por la C I D H . En la misma línea, González destaca que la Asamblea General de la O E A se pronunció sobre sobre el tema en el año 2006, alentando a los Estados a dar seguimiento a las recomendaciones de la C I D H , incluyendo las medidas cautelares29. Finalmente, no debe perderse de vista que al adoptar la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas en el año 2004, los Estados aceptaron la eficacia del mecanismo de medidas cautelares para los casos que esta contempla30. La redacción del artículo X I I I de este tratado deja entrever que los Estados reconocieron, al menos a los efectos del trámite de casos de desaparición forzada de personas, la preexistencia de un legítimo procedimiento de dictado de medidas cautelares a cargo de la C I D H . No obstante lo anterior, debemos reconocer que aunque tal acto haya reafirmado la existencia de dichas medidas para los casos que supone, también sería posible derivar de dicha expresión plasmada en el instrumento mencionado, que ese reconocimiento de legitimidad es producto y devino necesario, precisamente por la falta de legitimidad que podía argumentarse respecto del sistema de adopción de medidas cautelares, y para zanjar las discusiones se lo incorporó de ese modo al texto convencional.

c) Las críticas estatales a la práctica de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en materia de medidas cautelares Si bien varios Estados venían cuestionando durante los últimos años el modo en que la CI DH otorgaba medidas cautelares, siendo Venezuela, Ecuador y Cuba los más insistentes, la situación sobre este punto cambió sustancialmente en abril de 2011, cuando las comunidades indígenas de la cuenca del Río Xingú solicitaron a la CI DH medidas cautelares respecto de Brasil, que fueron otorgadas e intentaron la suspensión de la licitación para la construcción de la Corte IDH, Caso de las Penitenciarías de Mendoza. Resolución de la Corte de 22 de noviembre de 2004, párr. 14.

28

Cf. González, Felipe,“Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, ob. cit., p. 53.

29

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Presentación de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH sobre el tema “Medidas Cautelares”, Reunión del Grupo de Trabajo del 29 de noviembre de 2011, GT/SIDH/INF. 43/11, disponible en http://www.oas.org/consejo/sp/grupostrabajo/Reflexion%20sobre%20Fortalecimiento.asp, pp. 5 y 6.

30

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Represa Hidroeléctrica de Belo Monte31. Sin ánimo de ahondar en el fondo del asunto, diremos que el proyecto –que implica una inversión de varios miles de millones de dólares– se inscribe dentro del programa gubernamental de estímulo al crecimiento económico que supone una serie de ambiciosas construcciones en la valiosísima región del Amazonas y supondrá una vez finalizada su construcción, el 10% de la producción eléctrica del Brasil, pasando a ser la tercera represa del mundo32. Sin embargo, el potencial daño ambiental y social que provocaría la represa sería mayúsculo, por la merma en el ecosistema de la zona que significaría su establecimiento y, fundamentalmente, el impacto social: afectaría a las comunidades indígenas que viven en el lugar, algunas de las cuales se suponen aún no contactadas y que perderían el acceso al alimento y al agua, se verían obligadas a desplazarse por causa de las inundaciones y estarían expuestas al riesgo de violencia y contagio de enfermedades habida cuenta del contacto con las culturas que migrarán hacia la zona. La decisión de la C I D H , como era de esperar, tuvo un pésimo impacto en el Gobierno brasileño, que no solo decidió no cumplirlas33, sino que también adoptó una serie de medidas que dejaron entrever su descontento34, destacándose la suspensión de los ochocientos mil dólares de contribución anual de fondos destinados a la C I D H 35. Además, el descontento se tradujo en el no envío de funcionarios a las reuniones consultivas a celebrarse en Washington D. C. con motivo del asunto Belo Monte, el retiro de la candidatura de Paulo Vanucchi como comisionado y el llamado a consultas al embajador Ruy Casaes. Este antecedente resulta inescindible del contenido de las discusiones que se dieron en el S I D H sobre medidas cautelares. Al respecto, Amato advierte que el hecho de que Brasil pusiera en el tapete el asunto de las medidas cautelares CIDH, Medidas Cautelares 382/10. Comunidades indígenas de la Cuenca del Río Xingú, Pará, Brasil.

31

Cf. Survival International, La presa de Belo Monte. Información de contexto, disponible en http://www.survival. es/sobre/presa-belo-monte

32

El Tribunal Regional Federal de Brasil ordenó detener la construcción bajo apercibimiento de multa, en una decisión que evocaba el Convenio n.º 169 de la OIT y la Constitución brasileña, que exigían la consulta previa con las comunidades, además del estudio de impacto ambiental del caso. Ello fue revertido por una resolución del presidente de la Corte Suprema, que autorizó la prosecución de las obras. Actualmente, se espera la resolución del pleno de la Corte, que puede confirmar o no esa decisión. Cf. AIDA, “La Represa Hidroeléctrica Belo Monte”, disponible en http://www.aida-americas.org/es/project/belomonte

33

Cf. Sotero, Paulo, “El desafío brasileño: cómo gestionar las relaciones regionales asimétricas más allá de la OEA”, Revista CIDOB d’affaires internacionals, n.º 97/98, abril de 2012, pp. 101-116.

34

Cifras expresadas en Galindo Sánchez, Nicole, ob. cit., p. 6.

35

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a partir de su experiencia, sugiriendo su inclusión en el temario del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (G T ), suscitó el apoyo de los demás Estados que criticaban los procedimientos de la C I D H en materia de cautelares a partir de decisiones controvertidas36.

d) La discusión sobre medidas cautelares en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos El Grupo de Trabajo tuvo el mandato expreso de reflexionar sobre el funcionamiento de la C I D H con miras a su fortalecimiento. En su informe final del 13 de diciembre de 201137, donde compiló todos sus desarrollos, reconoció la utilidad y valor del procedimiento de medidas cautelares. Sostuvo, sin embargo, que debería dotarse al mismo de claridad, sin frustrar el fin último de protección ágil del derecho agraviado. Esta “claridad” exigida por el G T es la traducción más clara y concreta de la disconformidad de los Estados respecto al comportamiento de la C I D H en materia de cautelares que previamente refiriéramos. El G T aprobó doce puntillosas recomendaciones dirigidas a la C I D H , y dos muy genéricas, a los Estados38. Seguidamente, las trataremos en detalle. i) Criterios y parámetros para el otorgamiento, revisión, prórroga y/o levantamiento de las medidas cautelares El G T encomendó a la C I D H “definir y divulgar criterios o parámetros objetivos más precisos para el otorgamiento, revisión y, en su caso, prórro Cf. Amato,Victoria, “Una mirada al proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, Revista de la Fundación para el Debido Proceso Legal, número 16, año 5, marzo de 2012, p. 5. Al respecto, vale la pena referirse a las medidas dictadas contra Ecuador en el asunto del diario “El Universo” (medidas cautelares 406/11), contra Guatemala en el asunto del Hospital Federico Mora (medidas cautelares 370/12) y contra Cuba en el asunto de la bloguera opositora Yoani Sánchez (medidas cautelares 350/12).

36

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Informe para la Consideración del Consejo Permanente, OEA/Ser.G GT/ SIDH-13/11 rev. 2, adoptado por el Grupo de Trabajo en su reunión del 13 de diciembre de 2011.

37

Procurar el intercambio de buenas prácticas respecto de la implementación y cumplimiento de medidas cautelares y considerar la posibilidad de elevar en consulta a la Corte IDH el tema de las medidas cautelares, su reglamentación, así como su alcance e implementación en la práctica de la CIDH, definiendo los términos de dicha consulta a través de los mecanismos e instancias correspondientes.

38

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ga o levantamiento de medidas cautelares”. Asimismo, le recomendó “definir criterios o parámetros objetivos para determinar qué situaciones reúnen la ‘gravedad’ y ‘urgencia’ requeridas, así como para determinar la inminencia del daño, tomando en consideración los distintos grados de riesgo”. Finalmente, concluyó que la C I D H debía “fundar y motivar, jurídica y fácticamente, el otorgamiento, revisión y, en su caso, prórroga o levantamiento de medidas cautelares (...) Explicitar los elementos factuales que le sean presentados, así como los elementos ofrecidos (...) y proporcionar una lista de los artículos de los instrumentos internacionales que permiten el examen de la C I D H de la petición presentada”. Lo que traslucen estas recomendaciones es la demanda generalizada por una dogmática de medidas cautelares clara, esto es, la difusión por parte de la C I D H de los estándares con que interpreta las disposiciones reglamentarias en materia de medidas cautelares no solo para su concesión, sino también para su rechazo. A lo señalado debe añadirse que las decisiones sobre el otorgamiento, rechazo o prórroga de medidas cautelares recién se hicieron públicas con posterioridad a la última reforma –ahora la C I D H también publica las respectivas resoluciones además del abstract sobre las medidas cautelares concedidas–, por lo que los Estados y los usuarios del S I D H en general se hallaban impedidos de conocer una casuística en materia de cautelares respecto de la cual pudieran predicarse reglas y criterios claros y, en cierto modo, “previsibles”. Ello no solo sirve a los Estados para saber a qué atenerse en este aspecto, sino que también incide mucho al momento de planificar el litigio ante el S I D H , conociendo de antemano las posibilidades de éxito de la pretensión esgrimida. Naturalmente, Brasil llevó la delantera en la discusión de este punto. En sus recomendaciones sobre el tema expresó que: “la solicitud de medidas cautelares por parte de la C I D H no solo se debe atener a los criterios establecidos por el Reglamento sino que debe ser claramente fundamentada en cada caso concreto. La mera afirmación de que cada situación se encuadra en los requisitos de gravedad, urgencia y prevención de daños irreparables dispuestos en el Reglamento, no es suficiente. La C I D H debería explicar, con fundamentos jurídicos y de hecho, por qué una situación dada se encuadra en estos requisitos”39. En otra presentación, el Estado reiteró esas observaciones e hizo una serie de Consejo Permanente de la OEA, Exposición de la Delegación de Brasil sobre los Temas “Desafíos y Objetivos de Mediano y Largo Plazo de la CIDH” y “Medidas Cautelares”, OEA/Ser. G, GT/SIDH/INF.5/11, 16 de septiembre de 2011.

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recomendaciones40 que, finalmente, resultaron plasmadas en el nuevo Reglamento de la C I D H . La representación del Estado exhibió una postura crítica de la C I D H , demandando fundamentación de todas sus decisiones a los efectos de otorgar previsibilidad, seguridad y eficiencia al S I D H . Expuso, en ese orden de ideas, que “la insuficiencia de fundamentación es particularmente notoria en situaciones en las que la C I D H parece extrapolar los parámetros convencionales para los cuales una determinada decisión o medida podría ser aplicada. La C I D H deberá siempre explicar, con fundamentos de iure y de facto, la razón por la cual una situación dada se encuadra en esos parámetros”41. En sintonía con lo antedicho, Colombia propuso que la C I D H fundara “clara y suficientemente” las medidas cautelares. Asimismo, encomendó que se adopten criterios para el levantamiento de las mismas. En el mismo sentido, Costa Rica demandó “como características propias de un sistema de justicia cautelar”, una debida fundamentación42. Bolivia, también invitó a la C I D H a detallar los fundamentos de jure y de facto tenidos en cuenta al momento de resolver la procedencia de una cautela43. Chile, por su parte, sostuvo que la C I D H debe “fundamentar de manera más precisa la concurrencia de requisi “Para Brasil es imprescindible que haya, de parte de la CIDH, una disposición permanente para vigilar que cualquier decisión que adopte observe los criterios siguientes: explicitar los elementos de hecho que son llevados a su conocimiento, así como las pruebas que son presentadas para demostrar la veracidad de los mismos; enumerar los artículos de los instrumentos internacionales adoptados por los Estados (Carta de la OEA, Convención Americana sobre Derechos Humanos y Reglamento de la CIDH) que autorizan la apreciación de los hechos que son elevados a su consideración (análisis formal); relacionar también los instrumentos internacionales formalmente adoptados por los Estados (Carta de la OEA, Convención Americana sobre Derechos Humanos y Reglamento de la CIDH), que confieran los derechos que pudieran estar siendo violados por los hechos alegados y cuya verosimilitud fue establecida por el análisis de las pruebas (análisis de méritos); y fundamentar el nexo causal entre los hechos probados, la acción u omisión imputadas al agente estatal y la violación de los derechos internacionalmente reconocidos por el Estado demandado”. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Encargado de Reflexionar sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Exposiciones de la delegación de Brasil sobre los temas “Soluciones Amistosas”, “Procedimientos para el Trámite de Casos Individuales”, “Financiamiento de la CIDH”, “Promoción de los Derechos Humanos”, así como la intervención de Brasil durante la reunión del Grupo de Trabajo con la CIDH celebrada el 1 de noviembre de 2011, p. 11.

40

Ídem, p. 10.

41

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentaciones de la delegación de Costa Rica sobre los temas “Desafíos y Objetivos de Mediano y Largo Plazo”, “Medidas Cautelares”, “Asuntos de Procedimiento en la Tramitación de los Casos y Peticiones Individuales”, “Soluciones Amistosas” y “Promoción de los Derechos Humanos”, OEA/Ser.G, GT/SIDH/INF. 29/11, 3 de noviembre de 2011, p. 7.

42

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la delegación de Bolivia sobre los temas “Principio de Universalidad”, “Funciones de Promoción”, “Acuerdos Amistosos”, “Medidas Cautelares”, “Asuntos de Procedimiento” y “Financiamiento”, OEA/Ser.G, GT/SIDH/INF. 39/11, 1.º de diciembre de 2011, pp. 2 y 3.

43

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tos” para otorgar una medida como las estudiadas44. México también insistió en esta línea, señalando la importancia de que se precisen los requisitos para decretar las medidas45. Recordando que las medidas cautelares son remedios excepcionales, sugirió que la C I D H defina criterios claros y específicos a los efectos de medir la “urgencia” y “necesidad” para la procedencia de las cautelares, que deben estar “sólidamente sustentadas”. Por su parte, la C I D H , sostuvo que “a través de la reforma reglamentaria del año 2009 la C I D H reflejó en forma sustancial sus prácticas y criterios actuales”46. A su vez, comunicó que los desarrollos en materia de cautelares fueron explicitados en sus informes temáticos, especialmente el de la Situación de los Defensores y Defensoras de Derechos Humanos en las Américas47. Entre las opiniones vertidas por las organizaciones de la sociedad civil que acercaron sus observaciones al G T , varias entidades destacaron que “los criterios que utiliza la C I D H para otorgar las medidas cautelares y para determinar la gravedad y urgencia de una situación son adecuados y están fijados de manera objetiva, con anterioridad a la evaluación de los casos particulares”48. Tal como lo afirmó la C I D H , para estas organizaciones los criterios o estándares manejados por la C I D H estaban ya contemplados en el Reglamento vigente. El informe preparado para el Comité Jurídico Interamericano por los relatores Novak Talavera y Baena Soares resalta que “la C I D H ha hecho esfuerzos en sus informes recientes para precisar los criterios de aplicación de esta medida, buscando con ello, brindar una mayor transparencia, previsibilidad 44 Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la Delegación de Chile sobre los temas “Funciones de Promoción”, “Medidas Cautelares”, “Soluciones Amistosas”, “Asuntos de Procedimiento en la tramitación de los casos y Peticiones Individuales”, y “Financiamiento”, OEA/Ser.G, GT/SIDH/INF. 33/11, 11 de noviembre de 2011, p. 1.

Cf. Misión Permanente de México en la OEA, Grupo de Trabajo para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Intervención de la Delegación de México. Medidas cautelares, 12 de septiembre de 2011, p. 1.

45

CIDH, Documento de Posición sobre el Proceso de Fortalecimiento del Sistema Interamericano para la Protección de los Derechos Humanos, OEA/Ser./L/V/II. Doc. 68, párr. 54, ap. sexto.

46

Cf. CIDH. Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las Américas, cit., 7 de marzo de 2006, párrs. 244 y ss.

47

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Compilación de las Recomendaciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre los temas del Grupo de Trabajo, OEA/Ser.G , GT/SIDH-11/11 rev. 1, 21 de noviembre de 2011, pp. 15 y 16.

48

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y seguridad jurídica en su aplicación”49. Aludiendo al previamente referido informe sobre la Situación de los Defensores y Defensoras de Derechos Humanos en las Américas del año 2006, afirmaron que allí la C I D H precisó los criterios de gravedad y urgencia, así como el del contexto, elementos fundamentales para la aplicación de estas medidas. Sin embargo, vale destacar que el antedicho informe recomendó, entre otras cosas, la recepción reglamentaria de los referidos criterios –lo que finalmente ocurrió con la adopción del nuevo artículo 25–, el señalamiento de “todas las situaciones que normalmente conllevan al levantamiento de las medidas cautelares, a fin de evitar [el] cese o [e]l mantenimiento injustificado de estas medidas”50 y hasta la elaboración de una guía de buenas prácticas sobre el tema. Si bien es cierto que el Reglamento del año 2009 hizo especificaciones en materia de criterios para la concesión de cautelares, debe notarse que las recomendaciones de los Estados, tomadas por el G T no se refieren a la inexistencia de tales criterios. Al contrario, los documentos presentados por los Estados dejan entrever que los conocen –“necesidad” y “urgencia”–. La postura del G T , en realidad, se relaciona con lo que adelantáramos al principio de este apartado: la inexistencia de un repertorio público e integral de decisiones51 en materia de medidas cautelares que hicieran posible inferir las “reglas de juego” de la C I D H sobre esta materia. Más allá de que en el debate, tanto la C I D H como las O N G dedicadas a la defensa de los derechos humanos en el continente cuestionaron a los Estados, sosteniendo que el objetivo de sus críticas lejos de favorecer el fortalecimiento tenían en realidad como meta un debilitamiento de las potestades de la C I D H , lo cierto es que no resulta frívola la exigencia de una resolución fundada para otorgar medidas cautelares. La jurisprudencia interamericana en general abona la vigencia de un derecho humano al juicio justo que contempla el Consejo Permanente de la OEA, Comité Jurídico Interamericano, Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Protección y Promoción de los Derechos Humanos e Informe sobre el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Protección y Promoción de los Derechos Humanos, OEA/Ser./Q. CJI/RES. 192 (LXXX-0/12), 9 de marzo de 2012.

49

Ídem, p. 12.

50

La Asociación Interamericana de Defensorías Públicas (AIDEF) manifestó, en este orden de ideas, que “sería beneficioso que la Comisión amplíe la difusión de las medidas cautelares dictadas (…) De ese modo se lograría una mayor divulgación y una más acabada comprensión de los criterios que la CIDH sostiene en esta materia, lo que también contribuye para la promoción de los derechos humanos”. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Compilación de las Recomendaciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil, cit., p. 13.

51

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mandato de obtener un fallo fundado en el derecho aplicable y las constancias fácticas del caso52. Tampoco puede interpretarse la recomendación del G T como una propuesta que solo aventajaría a los Estados, dado que al momento de solicitar medidas cautelares, los peticionarios también necesitan estudiar estratégicamente las posibilidades de éxito de la empresa, lo mismo que, de obtener una resolución que rechace la solicitud de cautelas, tienen derecho a conocer los motivos que llevaron a ello. En la respuesta a las recomendaciones del GT , la C I D H consideró adecuado adoptar resoluciones fundadas y motivadas al otorgar o levantar medidas cautelares. Especificó, en ese sentido, que tales actos llevarían una descripción de los hechos, el análisis del cumplimiento de los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad por parte de la CI DH y, de ser pertinente, la respuesta del Estado. Dejó entrever, sin embargo, que a los efectos de cumplir la tarea en forma diligente, sería necesario aumentar la cantidad de funcionarios dedicados al tema53. La C I D H expresó que, en relación con el criterio de gravedad, se han valorado ciertos elementos contextuales, entre ellos el tenor de las amenazas recibidas, los antecedentes de actos de agresión contra personas similarmente situadas, actos de agresión directa contra el propio beneficiario, incremento de amenazas y hechos tales como la apología e incitación a la violencia contra una persona o grupo de personas54. Sostuvo, además, que “es necesario que los elementos contextuales tengan la entidad de una amenaza, sea directa o indirecta, contra la vida e integridad personal para que se cumpla con el requisito de gravedad”55. Sobre la urgencia, el numeral 2 del nuevo artículo 25, apartado b), explicita que “se determina por la información que indica que el riesgo o la amenaza sean inminentes y puedan materializarse, requiriendo de esa manera acción preventiva o tutelar”. En la misma línea, en el Segundo Informe sobre la situa Inter alia, Corte IDH, Caso Apitz Barbera y otros, cit., párr. 78; Caso Chaparro Álvarez, cit., párr. 107 y Caso Cantos Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 28 noviembre de 2002. Serie C n.º 97, párr. 63.

52

53 CIDH, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos respecto de las recomendaciones contenidas en el Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Washington D.C., 23 de octubre de 2012, párr. 62 y su cita.

Cf. CIDH. Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las Américas, cit., 7 de marzo 2006, párr. 244.

54

Ibídem.

55

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ción de los Defensores y Defensoras de Derechos Humanos en las Américas, la C I D H mantuvo que “el riesgo o amenaza involucrados deben ser inminentes, lo cual requiere que la respuesta para remediarlos sea inmediata, en forma tal que en el análisis de este aspecto corresponde valorar la oportunidad y la temporalidad de la intervención cautelar o tutelar solicitada”56. Asimismo, señaló que “ha considerado elementos como: a) la existencia de ciclos de amenazas y agresiones que demuestran la necesidad de actuar en forma inmediata; y b) la continuidad y proximidad temporal de las amenazas, entre otros”57. Puntualizó la C I D H que otros elementos factuales y contextuales tenidos en cuenta al momento del análisis de la gravedad y urgencia son los hechos en que se basa la solicitud de medidas, la identificación de los agresores, las denuncias formuladas a nivel interno, la suerte corrida por otras medidas de protección y hasta la situación general imperante en el país de que se trate, por ejemplo, la existencia de conflictos armados58. Finalmente, en relación con el criterio de “irreparabilidad del daño”, la C I D H sostuvo que “es necesario que en los hechos que fundamentan la solicitud se advierta una probabilidad razonable de que se materialice y el daño no debe recaer en bienes o intereses jurídicos que puedan ser reparables”59. El apartado c) del numeral 2 del artículo 25 del nuevo Reglamento dispone que “daño irreparable” significa: “la afectación sobre derechos que, por su propia naturaleza, no son susceptibles de reparación, restauración o adecuada indemnización”. Ambas definiciones, por cierto, carecen de utilidad ya que ninguna explica lo que sería “reparable” y lo que no. Máxime, admiten una interpretación restrictiva que entienda que solo los agravios a la vida y la integridad personal son insusceptibles de reparación posterior, lo que tendería finalmente a limitar el ámbito material de protección de las medidas cautelares. Por otra parte, la C I D H propuso publicar un Digesto “que sistematice y explique los estándares alcanzados en materia de medidas cautelares y mejores CIDH, Segundo Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas, OEA. Serv/L/V/II., Doc. 66, 31 de diciembre de 2011, párr. 425.

56

Ibídem.

57

CEJIL, Documento de Coyuntura n.º 8, ob. cit., p. 23.

58

CIDH, Segundo Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de derechos humanos en las Américas, cit., párr. 428, con cita de Corte IDH, Asunto Internado Judicial de Monagas (“La Pica”); Centro Penitenciario Región Capital Yare I y Yare II (Cárcel de Yare); Centro Penitenciario de la Región Centro Occidental (Cárcel de Uribana), e Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II, Solicitud de medidas provisionales respecto de Venezuela. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 8 de febrero de 2008, considerando 3. 59

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prácticas en el diseño de medidas de protección” y “permitirá difundir las decisiones sobre medidas cautelares, su evolución y prácticas”. Por último, expresó que el documento en cuestión está planificado en el punto 1.4 de su Plan Estratégico –relativo a la identificación de estándares y desarrollo de manuales, estudios y protocolos–. Por cierto, nuevamente se ocupó de detallar que está en proceso de búsqueda de recursos que permitan financiar ese objetivo60. Como mencionáramos previamente, esta recomendación fue receptada en el nuevo Reglamento de la C I D H , que estableció la publicidad de las medidas cautelares, que deberán vehiculizarse por resolución fundada, y una vasta consignación de criterios de decisión. Para finalizar este punto, es útil destacar que cuando se reformó el Reglamento en el año 2009 hubo intentos infructuosos de incorporar a dicha reforma la obligación de la C I D H de hacer conocer los fundamentos jurídicos y fácticos en la adopción de medidas cautelares, que si bien no eran públicos, en la práctica de la C I D H ya existían, dado que los abogados y abogadas encargados de la tramitación de cautelares elaboran una especie de memorando que no suele superar las tres páginas, que se hace circular entre los comisionados y comisionados para la adopción o el rechazo de las medidas cautelares solicitadas. El fracaso de dicho intento de reforma en su momento obedeció a que en el interior de la C I D H consideraban que elaborar dicho documento era sumar una tarea que implicaría un obstáculo para la carga de trabajo de la C I D H y los escasos recursos con los que cuenta. Durante el reciente P F estas críticas han sido nuevamente esbozadas. Sin embargo, consideramos que si ya existe un documento interno que la C I D H utiliza para decidir sobre el otorgamiento de una medida cautelar, que se asume es completo, fundado y razonado61, nada obsta a que dicho documento se formalice y publique, sin la necesidad de erogar ningún gasto y sin que ello implique un trabajo extra que ya antes no se realizaba. ii) Carácter preliminar de las medidas cautelares Si bien el nuevo Reglamento repite lo sostenido por anteriores en cuanto a que el otorgamiento de estas medidas y su adopción por el Estado no cons Ibídem, párr. 63.

60

De lo contrario estaríamos reconociendo que los/as comisionados/as deciden de modo irrazonable y sin evaluar todas las pruebas y complejidades de cada solicitud, lo cual resulta cuestionable.

61

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tituirán prejuzgamiento sobre el fondo, quienes litigan frecuentemente en el S I D H destacan que uno de los aspectos más importantes de este, consiste justamente en obtener medidas cautelares por parte de la C I D H , e incluso sostienen que cualquier peticionario que más o menos tenga conocimiento de cómo funciona el S I D H sabe que cualquier solicitud o petición acompañada por la solicitud de una medida cautelar puede recorrer caminos muchos más reducidos a los tiempos usualmente extensos que llevan las peticiones en la C I D H . El G T instó a la C I D H a “circunscribir la valoración para el otorgamiento de medidas cautelares a la ‘gravedad’ y ‘urgencia’ de las situaciones, evitando consideraciones sobre el fondo del asunto”. En idénticos términos se manifestó la delegación de Bolivia62. La delegación de Argentina, por su parte, entendió que habría de evitarse que las cautelares fueran desprovistas de su carácter subsidiario, valorando al momento de concederlas la disponibilidad de remedios judiciales internos63. Esta observación se comparece con la idea de que, existiendo posibilidad de arbitrar recursos idóneos y efectivos, la petición y las cautelas no pueden ser admitidas hasta que se verifique que han sido agotados. Como sostiene Pinto “en principio, existiendo un Poder Judicial imparcial e independiente, no ha lugar la adopción de medidas cautelares si no se verifica el previo agotamiento de los recursos internos”64. En la misma línea, Costa Rica apuntó que las medidas cautelares no deben constituirse “en un mecanismo reglamentario de justicia cautelar que se erija como una alternativa o tenga efectos sustitutivos del Sistema de Peticiones y Casos”65. La C I D H , en su Respuesta al Consejo Permanente, acompañó y valoró esta recomendación, expresando que se encuentra contenida en el Reglamento. A su vez, sostuvo que la publicación de resoluciones fundadas permitiría distinguir claramente el análisis de urgencia, gravedad y necesidad con el de fondo. Además, expuso un gráfico donde demuestra la excepcionalidad con que, en Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la delegación de Bolivia, cit.

62

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentaciones de la Delegación de Argentina sobre los temas “Asuntos de Procedimiento en la Tramitación de los Casos y Peticiones Individuales ante la CIDH” y “Medidas Cautelares”.

63

Pinto, Mónica, La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ob. cit., p. 115.Ver, en sentido similar, Gómez Fernández, Lucía I., ob. cit.

64

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentación de la Delegación de Costa Rica, cit., p. 7.

65

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la práctica, se conceden las medidas cautelares66. Elípticamente, la C I D H buscó refutar la premisa de las críticas estatales en el sentido de que se admiten medidas cautelares indiscriminadamente. Más allá de que resulta posible para la C I D H demostrar que respecto a las peticiones presentadas las otorgadas, finalmente, representan un universo mucho más pequeño, los criterios que la reciente reforma establece permitirán llegar a verdaderas respuestas con respecto a ese punto. Por lo tanto, en el nuevo artículo 25.6 se especifica que la C I D H debe tener en cuenta “si se ha denunciado la situación de riesgo ante las autoridades pertinentes, o los motivos por los cuales no hubiera podido hacerse”. La potestad de evitar cualquier abuso está en cabeza de la C I D H y debe activarse el correspondiente juicio de procedencia para cada caso en concreto. Como se evidencia, la nueva redacción recoge el principio de subsidiariedad inherente a la protección del S I D H , que persigue que las situaciones urgentes se resuelvan a nivel interno. No obstante ello, habida cuenta de lo apremiante de las situaciones que demandan medidas cautelares, el Reglamento es más flexible que respecto al sistema de casos, que directamente requiere el agotamiento de los recursos internos67. iii) Temporalidad de las medidas cautelares El G T , con miras a fortalecer el carácter temporal de las medidas que dicte la C I D H , recomendó “establecer claramente, en consulta con las partes, un plan de trabajo para la revisión periódica de las medidas cautelares vigentes con su correspondiente cronograma”. El ya citado informe de los Relatores Novak Talavera y Baena Soares exhibe una postura coincidente, refiriendo que ese plan de trabajo o mecanismo debe contar con la participación del beneficiario, el Estado y los peticionarios, con el propósito de evaluar el mantenimiento o eventual levantamiento de las medidas cautelares. Las recomendaciones del G T , sin embargo, no apuntaron a lo expresado por el referido informe en relación con la posibilidad de que el plan de trabajo o mecanismo sirva también para coadyuvar al cumplimiento de las medidas. Y es que la reunión periódica de las partes supone una importantísima opor Cf. CIDH, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente, cit., párr. 66.

66

Cf. González, Felipe. “Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”, cit., p. 54.

67

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tunidad también a los efectos del sondeo del estado de cumplimiento de la medida. La sugerencia fue propuesta, entre otros, por Bolivia68, Costa Rica69 y Colombia70. En general, todos los países hicieron especial hincapié en la temporalidad de las medidas cautelares. La presentación confeccionada por el conjunto de organizaciones de la sociedad civil que previamente mencionáramos, expresó que: “respecto de la temporalidad de las medidas y los criterios para su levantamiento, la regulación actual es clara y en todo caso, el criterio básico tanto para el otorgamiento como para el levantamiento debe estar fundado en el análisis de la situación fáctica”71. La observación apuntada es útil por cuanto advierte que la vigencia de la medida cautelar debe mantenerse mientras la situación fáctica lo justifique, razón por la cual no debe hacerse lugar a cualquiera pretensión de restringir las medidas cautelares al mínimo de tiempo posible. La Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos expresó su coincidencia con esta recomendación del G T . Sin embargo, sus congratulaciones se dirigieron más a la posibilidad de que la reunión Comisión-Peticionarios-Estado sirva a los efectos de evaluar el cumplimiento de las medidas cautelares. En efecto, sostuvo que “para aumentar la efectividad de las medidas, dicha recomendación debe interpretarse exigiendo que la C I D H haga un seguimiento proactivo del cumplimiento de las mismas, no solo mediante la solicitud de información, sino también mediante el ejercicio de sus otras competencias, como las visitas al país, la tramitación de casos, la concesión de audiencias y reuniones de trabajo y la emisión de comunicados”72. Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la Delegación de Bolivia, cit., p. 3.

68

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentación de la Delegación de Costa Rica, cit., p. 7.

69

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentación de la Delegación de Colombia sobre el tema “Criterios para la construcción del capítulo IV del Informe Anual de la CIDH” y “Propuestas sobre el tema Medidas Cautelares”, OEA/Ser.G, GT/SIDH/INF. 40/11, 1.º de diciembre 2011, p. 4.

70

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Compilación de las Recomendaciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil, cit., pp. 15 y 16.

71

Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos de las Américas, Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de protección de derechos humanos, cit., p. 12.

72

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La C I D H expresó su compromiso de continuar revisando las medidas cautelares vigentes, sea porque las partes lo soliciten u oficiosamente. Indicó, asimismo, que en los hechos esa revisión se realiza a través de recepción de información, celebración de audiencias y/o reuniones de trabajo. Consideramos que el seguimiento de las medidas cautelares mediante las visitas que los comisionados y comisionadas realizan a los respectivos países constituye la mayor fortaleza para la eficacia de las medidas otorgadas. Incluso ante un supuesto análisis respecto a zanjar la discusión de la obligatoriedad o no de las medidas cautelares mediante la solicitud de las medidas provisionales contempladas en la CA D H , debe advertirse la posible debilidad de trasladar todo este trabajo a la Corte I D H ; en primer término, por la falta de tiempo y personal de la Corte I D H para realizar un seguimiento en el país de tales medidas. Pero fundamentalmente, porque el tribunal es un órgano jurisdiccional mientras que la C I D H es un órgano político, lo que le da un mayor margen para reunirse con las autoridades gubernamentales en el terreno y evaluar avances y retrocesos. Por otra parte, la C I D H recalcó que las medidas cautelares se mantienen siempre que las circunstancias lo exigen, “y su levantamiento se determina cuando cesa la situación que dio origen a la medida cautelar y se acredita la efectividad de los mecanismos de implementación para remover los factores de riesgo que dieron lugar a la misma”73. No obstante ello, declaró que podría establecer plazos de vigencia al otorgar una cautelar, dependiendo de las características del asunto. En la misma línea, debe decirse que la C I D H planificó publicar un plan de revisión de asuntos inactivos en su página web y explicó que desde el año 2011 ha depurado los registros de asuntos inactivos, impulsando los que se hallaban en esa condición. Esta medida llevó a que se levanten 70 medidas cautelares y se cerraran 207 casos paralizados. El elevado número de casos en esta condición ameritaba por parte de la C I D H de una reflexión sobre sus prácticas. Finalmente, la C I D H sostuvo que podría considerar alternativas adicionales de seguimiento y evaluación de las medidas cautelares, considerando las visitas in loco a los efectos de constatar la evolución de la situación de riesgo y el cumplimiento del Estado. Esta recomendación fue receptada en los numerales 9 y 10 del artículo 25 del nuevo Reglamento. CIDH, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente, cit., párr. 73.

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iv) Mayorías calificadas en caso de medidas urgentes Como es sabido, la C I D H tiene la facultad de dictar medidas urgentes. Según el comisionado González, ello tiene que ver con el papel proactivo históricamente mantenido por la C I D H 74. La gran mayoría de los Estados se manifestaron en el sentido de procurar que la C I D H , siempre que determine medidas cautelares, lo haga obteniendo información de parte de los Gobiernos. Las O N G sostuvieron, sobre este asunto, que el cumplimiento a rajatabla de la solicitud de información al Estado podía generar demoras que lentificaran el procedimiento, permitiendo incluso que el derecho del peticionario sea vulnerado mientras se evacua ese requisito75. Habida cuenta de ello, la Coalición Internacional de Organizaciones explicó que, para evitar dilaciones procesales gravosas, “es necesario que la C I D H considere el contexto, el patrón, la repetición de las amenazas sobre los mismos beneficiarios, la investigación por parte del Estado respecto a las amenazas, así como el grado de cumplimiento del Estado respecto a las medidas cautelares en general, a la hora de considerar si realmente es necesario en ocasiones esperar a recibir información del Estado antes de otorgar las medidas”76. Recogiendo esas preocupaciones, el nuevo Reglamento en su artículo 25.5 establece como premisa que la C I D H debe en todo caso recabar información de los Estados ante de tomar una decisión sobre la solicitud de medidas cautelares. Como excepción, si la inmediatez del daño que pudiera producirse desaconsejara esa demora, podrá decidir inaudita parte, debiendo revisar esa decisión con prontitud y tomando en cuenta la información estatal. El G T sugirió además que las decisiones que se tomaran sin información del Estado debían adoptarse con mayorías calificadas77. El Informe de los Relatores que refiriéramos previamente sugirió: “se disponga en tal caso que Cf.González,Felipe.“Las medidas urgentes en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”,cit.,pp.55 y 56.

74

El caso citado por la Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos es la solicitud de medidas cautelares ante la CIDH por parte del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo a favor de los familiares en el caso del Palacio de Justicia Vs. Colombia, 13 de septiembre de 2010. Ante la falta de protección, uno de los peticionarios debió exiliarse del país habida cuenta del peligro en que se hallaba;Ver, para una postura similar, Amnistía Internacional, ob. cit., p. 2.

75

Coalición Internacional de Organizaciones por los Derechos Humanos de las Américas. Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, cit., p. 11.

76

Varios Estados propusieron esta moción.

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la decisión sea aprobada por una mayoría absoluta o especial de los miembros de la C I D H [artículos 18 y 45 del Reglamento de la C I D H ]”78. La C I D H se limitó a informar que todos sus integrantes son consultados a los efectos de tomar una decisión. Explicó, además, que la deliberación se hace de modo virtual. En consecuencia, dejó bien en claro que la responsabilidad por las medidas cautelares dictadas era del órgano y todos sus integrantes. No obstante lo anterior, la práctica de la C I D H indica que la consulta de modo virtual a los comisionados y comisionadas, en todos los casos, se viene realizando hace relativamente poco tiempo, ya que como señaló un entrevistado, aun entrado el nuevo milenio, la decisión pasaba en los hechos por el presidente de la C I D H , en virtud de un trabajo previo realizado por la Secretaría Ejecutiva. Finalmente, la C I D H no aceptó fijar una mayoría calificada en decisiones de este tipo, pero se comprometió a incluir los votos de los comisionados y comisionadas en las decisiones públicas que comenzarían a dictarse en lo sucesivo. v) Individualización de los beneficiarios de medidas cautelares. Requerimiento de su consentimiento El G T recomendó a la C I D H verificar que las personas en cuyo nombre se presentan solicitudes, hayan prestado consentimiento al efecto79. En la misma línea, sugirió identificar con la mayor exactitud posible a los beneficiarios de estas80. Esta recomendación se repite en las presentaciones de los Estados. Colombia expresó como regla que las medidas cautelares deben solicitarse a los Estados sobre la base de la individualización y determinación de los beneficiarios81. México, por su parte, afirmó que las medidas colectivas que contemplan un grupo de beneficiarios como tal, suponen “una responsabilidad especial para el Estado y para la Comisión”82. Agregó, en ese orden de ideas, Consejo Permanente de la OEA, Comité Jurídico Interamericano, cit.

78

Cf. Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de protección de derechos humanos, Informe para la Consideración del Consejo Permanente, cit., p. 11.

79

Ibídem.

80

Cf. Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentación de la Delegación de Colombia, cit., p. 3.

81

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Intervención de la Delegación de México sobre los temas “Desafíos y objetivos de mediano y largo plazo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos” y “Medidas Cautelares”, cit.

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que si existe un “sobredimensionamiento” de los beneficiarios se pierde el carácter excepcional de la medida. Es evidente que para los Estados el conflicto surge con las medidas cautelares que no contemplan a un determinado grupo de personas sino que aplican, en general, a una colectividad determinada. Para México, este tipo de mandatos supone cargas de difícil cumplimiento y afectan la legitimidad de las medidas cautelares, dado que en un colectivo podría haber quienes se encuentren en mayor situación de riesgo que otros. Entre los pronunciamientos de la sociedad civil sobre este tema se destacan las reflexiones de Amnistía Internacional, que sostuvo que: “cualquier reforma al reglamento de la C I D H o de su práctica debe dejar incólume la posibilidad de otorgar medidas tanto para proteger individuos como grupos. La limitación de las medidas cautelares a casos individuales o a determinados derechos humanos representaría un retroceso en la práctica y jurisprudencia de la C I D H que debería ser rechazado”83. Otras organizaciones sostuvieron que las demandas estatales de individualización de los beneficiarios están en relación, en rigor de verdad, con el hecho de que la práctica del sistema en materia de protección tradicionalmente ha operado en casos de riesgo de violaciones individuales a derechos civiles y políticos. Las medidas de protección colectiva conllevan situaciones más complejas, donde el riesgo se predica respecto de la pertenencia a un colectivo determinado. En ese sentido, se señaló que “si las medidas colectivas se entienden con una lógica tradicional de asignar escoltas, carros, celulares, se requiere la individualización de los beneficiarios, pero si las medidas cautelares se entienden como alertas tempranas pueden ser aprovechadas por los Estados para desactivar un riesgo que está creciendo y poniendo en peligro a todo un grupo”84. Cabe decir que México, en sus presentaciones, también aludió a la posibilidad de crear un mecanismo de “alertas tempranas”. Sobre el particular, la C I D H expresó que, junto a la Corte I D H , han constatado que el sujeto de protección en una medida cautelar puede ser un colectivo o grupo que se encuentra en situación de riesgo. “Por ello, los órganos del S I D H han desarrollado criterios que permiten a los Estados determinar en Amnistía Internacional, ob. cit.

83

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Conectas Direitos Humanos, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Instituto de Defensa Legal (IDL), Due Process of Law Foundation (DPLF) y Fundación Construir, Aportes para una agenda integral para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 31 de octubre de 2011, p. 9.

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este tipo de medidas el grupo de personas a proteger y tomar las medidas de protección que respondan a ese carácter colectivo”85. En ese sentido, recordó que han existido casos de medidas colectivas dictadas en favor de personas privadas de libertad u hospitalizadas, comunidades indígenas o tribales y trabajadores. Consideró que aunque la implementación de esas medidas puede parecer un desafío para los Estados, atento que no se compara con el esquema clásico de protección individual, ha habido otros países que desarrollaron prácticas exitosas de protección de colectivos, ejecutadas participativamente con la colaboración de los beneficiarios. El nuevo artículo 25.3 del Reglamento expresa que: “las medidas cautelares podrán proteger a personas o grupos de personas, siempre que el beneficiario o los beneficiarios puedan ser determinados o determinables, a través de su ubicación geográfica o su pertenencia o vínculo a un grupo, pueblo, comunidad u organización”. Esta incorporación ya había sido anticipada en la Respuesta de la C I D H al G T . vi) Plazos razonables de duración de las medidas cautelares El GT recomendó “otorgar plazos razonables a los Estados para implementar medidas cautelares, tomando en consideración, además de la gravedad y urgencia, la naturaleza y alcance de dichas medidas, el número de beneficiarios y, en general, las circunstancias del caso”. Fue Brasil quien insistió especialmente sobre este punto. En efecto, en sus presentaciones ante el GT sostuvo que “el Estado debe disponer de tiempo suficiente para preparar la información sobre los procedimientos de medidas cautelares que sean interpuestos ante la CIDH . A pesar de que la propia naturaleza de las medidas cautelares se refieran a circunstancias que requieren de una solución urgente, habrá que analizar, en cada caso, el objeto de la medida estipulada, y se debe establecer un plazo razonable para su cumplimiento”86. Los factores a tener en cuenta, según Brasil, tienen que ver con la complejidad de las medidas cautelares, que a veces implican instar a otras esferas del Gobierno, o a los entes federados en una dilatada extensión territorial o una compleja organización administrativa. CIDH, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente, cit., p. 24.

85

Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Propuestas de la Delegación de Brasil sobre los Temas “Fundamentación de Decisiones”, “Trámite de Peticiones, de Casos y de Medidas Cautelares”, “Plazos para los Estados”, “Mecanismo de Soluciones Amistosas”, “Promoción de Derechos Humanos” y “Gestión Transparente”, cit.

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Por su parte, Colombia exigió el establecimiento de “términos razonables para ambas partes”, aludiendo también a la fijación de plazos de vigencia de las medidas cautelares. Sobre el particular, Brasil afirmó expresamente que debería establecerse un plazo de vigencia de las medidas, admitiéndose solo excepcional y fundadamente una prórroga. En este punto es donde la C I D H exhibió una posición menos conciliadora, argumentando con razón que no debe frustrarse el efecto útil de las medidas cautelares. En su Respuesta al G T , la C I D H sostuvo que “las medidas cautelares y solicitudes de información a los Estados constituyen una alerta temprana que debería motivar al Estado a desplegar sus sistemas de protección. Por ello, los plazos que se establecen al otorgar una medida cautelar a fin de que el Estado informe sobre su implementación oscilan, conforme a las circunstancias de cada caso, de 48/74 horas a 20 días”. Expresó, además, que la práctica implica el intercambio participativo de información en una agenda que, preferentemente, se fija entre Estados y peticionarios si la situación lo permite. La posibilidad de fijar un límite a la duración de las medidas cautelares es, al menos, problemática. Si bien hubo casos de medidas cautelares que protegían personas o grupos de personas que duraron demasiado tiempo –sobre todo en el marco del conflicto armado en Colombia–, la realidad indica que es muy difícil que pese a que se desnaturalice su esencia, la C I D H levante la medida cautelar ordenada, puesto que no faltaron los casos donde ello ocurrió y después una víctima o testigo fue asesinado87. Entonces, ante la posibilidad de que luego la critiquen duramente, la C I D H tiende a mantenerlas. De lo contrario envía un mensaje de que no existe riesgo para determinada persona cuando en realidad quizás ese riesgo existe pero no hay elementos suficientes para probar la necesidad de mantener una medida cautelar. Y esta negativa de la C I D H puede debilitar aún más a la persona que luego deberá lograr protección en sede interna. vii) Relación entre las medidas cautelares y las medidas provisionales Finalmente, hemos de destacar que el G T recomendó que la C I D H no adoptara medidas cautelares en aquellos casos en que, sobre el mismo punto, la Corte I D H haya denegado medidas provisionales. 87 No puede olvidarse el caso de las medidas provisionales en favor de la abogada Digna Ochoa otorgadas por la Corte IDH durante más de siete años. Dos meses después de que el tribunal las diera por concluidas en el año 2001, fue encontrada asesinada en sus oficinas y junto a su cuerpo un mensaje que amenazaba a los integrantes del Prodh.

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En este punto, la CIDH defendió su competencia para revisar las circunstancias en aquellas solicitudes que hubieran sido denegadas. Para la CIDH , aunque una medida haya sido denegada, un eventual cambio de las circunstancias de hecho no impide que una petición sobre el mismo objeto sea admitida ulteriormente. En este sentido, señaló que “en cualquier momento, los usuarios del S I D H pueden solicitar una medida cautelar sobre la base de una situación actual de presunto riesgo o nuevos hechos, activando las competencias de la C I D H para analizar tal solicitud, independientemente de una desestimación de una solicitud de medidas provisionales por parte de la Corte I D H . Por otra parte, la C I D H posee competencias independientes a las de la Corte I D H en el ejercicio de su jurisdicción de vigilar el cumplimiento de los Estados con sus obligaciones internacionales”. Elípticamente, la C I D H se mantuvo celosa de sus competencias y desalentó lecturas restrictivas de su mandato. Sin embargo, esta recomendación se tradujo en la discutible redacción del numeral 13 del artículo 25, que expresamente estableció que “ante una decisión de desestimación de una solicitud de medidas provisionales por parte de la Corte Interamericana, la Comisión no considerará una nueva solicitud de medidas cautelares, salvo que existan nuevos hechos que así lo justifiquen. En todo caso, la Comisión podrá ponderar el uso de otros mecanismos de monitoreo de la situación”. Esta modificación trae ciertas consecuencias a las cuales la C I D H se deberá adecuar. Hasta el momento era práctica constante de la C I D H que ante el pedido de una medida cautelar y su rechazo por parte de la Corte I D H , la primera mantuviera vigentes las medidas cautelares antes otorgadas. Según el nuevo texto dicha práctica ya no será posible y ante el rechazo de una medida provisional, la C I D H no podrá emitir una nueva medida cautelar. Más allá de lo expuesto, la práctica indica que la solicitud de medidas provisionales a la Corte I D H por parte de la C I D H constituye el último recurso al que recurre este órgano y opera sobre todo ante la falta de cumplimiento de las medidas cautelares por parte del Estado involucrado. En razón de lo expuesto, en los hechos esta supuesta limitación no tiene mucha incidencia real para la C I D H , en tanto solo recurre al tribunal ante la negativa o silencio del Estado contra el que se dictaron medidas cautelares. Por lo tanto si con anterioridad, el Estado no cumplía una medida cautelar, luego de ser rechazada una medida provisional por parte de la Corte I D H , tendría más razones para no hacerlo. 128

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En todo caso, consideramos que la auténtica discusión debería ser crear un verdadero mecanismo de control que funcione para el cumplimiento de las medidas cautelares, de modo que la necesidad de pedidos de medidas provisionales se vuelva irrelevante. Por último, debemos señalar que la relación entre medidas cautelares y medidas provisionales no se agotan en artículo 25 del Reglamento de la C I D H , sino que también ha sido modificado en el artículo 76 que establece el modo en que deben ser solicitadas las medidas provisionales. El nuevo texto dispone: “1. La Comisión podrá solicitar medidas provisionales a la Corte en situaciones de extrema gravedad y urgencia cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas. Al tomar esta decisión, la Comisión considerara la posición de los beneficiarios o sus representantes. 2. La Comisión considerará los siguientes criterios para presentar la solicitud de medidas provisionales: »» a. cuando el Estado concernido no haya implementado las medidas cautelares otorgadas por la Comisión; »» b. cuando las medidas cautelares no hayan sido eficaces; »» c. cuando exista una medida cautelar conectada a un caso sometido a la jurisdicción de la Corte; »» d. cuando la Comisión lo estime pertinente al mejor efecto de las medidas solicitadas, para lo cual fundamentará sus motivos”. Esta modificación recoge de alguna manera la práctica real de la C I D H y los criterios que utiliza para solicitar medidas provisionales, aunque elimina la posibilidad de que la medida sea tomada individualmente por el comisionado a cargo de la presidencia.

e) Algunas conclusiones Más allá del debate que puede suscitar la cuestión relativa a los criterios de la C I D H para otorgar medidas cautelares, lo cierto es que en los últimos treinta años este mecanismo logró que los Estados adoptaran medidas para proteger a personas o grupos de personas en riesgo, por causa de su trabajo o afiliación, o involucradas en procesos que podrían derivar en daños a su vida o a su integridad personal, su salud, la familia y hasta el medio ambiente88. En Consejo Permanente de la OEA, Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del SIDH, Presentación de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH sobre el tema

88

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la actualidad, según la Secretaría Ejecutiva, la C I D H recibe una gran cantidad de solicitudes, la mayoría de las cuales son rechazadas por inobservancia de los requisitos reglamentarios89. El P F en lo atinente a las medidas cautelares ha sido demonizado hasta el punto de escribirse argumentos insostenibles e insospechados lo cual, seguramente, han ido en detrimento del propio proceso de reflexión y fortalecimiento. Lejos de los fantasmas agitados, ha habido avances con ciertas reformas que complementan las realizadas en el año 2009 y que fortalecerán, en más o en menos, al S I D H . Mientras algunos sostenían que la intención de los Estados era impedir que la C I D H otorgue medidas cautelares, muy por el contrario una de las cuestiones más claras que trajo aparejada la discusión sobre la reforma del artículo 25 del Reglamento de la C I D H , según la mayoría de los actores entrevistados, es que no se discute ya su fundamento jurídico y se da por sentado que la C I D H tiene potestad para adoptarlas. En términos generales, el P F culminó con una mayor formalidad y judicialización de las medidas cautelares, cuestión que debe ser considerada con atención puesto que modifica bastante el carácter político con el que fue pensada la C I D H , para transformarla en un órgano cuasijurisdiccional. Por otra parte, una cuestión por resolver en el S I D H pasa por el grado de cumplimiento de las decisiones de sus órganos en materia de medidas cautelares. Por supuesto que este problema no es propiedad exclusiva de la C I D H , sino que también alcanza a la Corte I D H y sus medidas provisionales y a otros tribunales internacionales, como lo demuestran las medidas urgentes dictadas en el caso LaGrand por la Corte Internacional de Justicia. Como señalaba la exjueza de la Corte I D H Medina Quiroga, “los Estados, en general, han cumplido con las medidas que la Corte ha ordenado, pero hubo un caso de infracción grave de esta obligación: la Corte dictó medidas provisionales para la protección de unos individuos que habían sido condenados a la pena de muerte, que, de conformidad a la ley interna, era una pena obligatoria; estando vigentes dichas medidas, el Estado procedió a ejecutar a dos de los sujetos en cuyo favor se habían dictado las medidas (Joel Ramiah y Anthony Briggs). Es preciso señalar que no hubo pronun“medidas cautelares”, cit., p. 5. Ibídem.

89

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ciamiento condenatorio alguno para con el Estado infractor por parte de la O E A ”90. Que Trinidad y Tobago pueda desconocer una decisión de un tribunal internacional como la Corte I D H sin ninguna consecuencia ulterior es un aspecto de ineludible abordaje en próximas reflexiones para el fortalecimiento del S I D H .

Medina Quiroga, Cecilia; Nash Rojas, Claudio; Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Introducción a sus Mecanismos de Protección, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Centro de Derechos Humanos. Andros Impresores, Santiago, 2007, p. 94.

90

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Capítulo 5. El procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

a) Algunas cuestiones previas En el presente capítulo analizaremos el mecanismo de peticiones individuales en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH ). Una de las formas en que se manifiesta la función principal de la C I D H de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en las Américas1 es a través de su facultad de recibir, examinar y decidir las comunicaciones individuales en que se alegan violaciones de derechos humanos por parte de alguno de los Estados miembros de la O E A 2. Según se trate de Estados parte en la CA D H o bien de Estados miembros de la O E A que no ratificaron el tratado o no reconocieron la competencia contenciosa de la Corte I D H , el mecanismo funciona bajo lineamientos diferentes. Con respecto a estos últimos, la C I D H aplica las disposiciones de la Carta de la O E A , su Estatuto y su Reglamento3 y tiene competencia para supervisar los derechos contemplados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. En relación con los Estados parte en la CA D H , sus facultades emanan directamente de dicho instrumento4, que establece que tiene competencia para conocer casos individuales en los que se denuncie la violación de alguno de los derechos contemplados en ese tratado, y que la autoriza para presentar casos ante la Corte I D H 5. Una de las herramientas fundamentales dentro de cualquier sistema regional de protección de derechos humanos es la posibilidad de que las personas Cf. artículo 106 de la Carta de la OEA.

1

Cf. artículo 23 del Reglamento de la CIDH.

2

Cf. artículos 18 a 20 del Estatuto de la CIDH.

3

Cf. artículo 41 de la CADH.

4

.Cf. artículos 51 y 62 de la CADH. Sobre los aspectos procesales del SIDH, ver Faúndez Ledesma, Héctor, El Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Aspectos Institucionales y Procesales, segunda edición revisada y puesta al día, IIDH, San José, 1999.

5

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acudan a sus órganos para presentar denuncias individuales en casos de violaciones de derechos humanos. En este sentido, Cançado Trindade ha señalado que una de las conquistas de la protección internacional de los derechos humanos es el acceso directo de los individuos a las instancias internacionales de protección de derechos humanos y el reconocimiento de su capacidad procesal internacional6. Específicamente, ha señalado que “el derecho de petición individual constituye, en suma, la piedra angular del acceso de los individuos a todo el mecanismo de protección de la CA D H ”7. El mecanismo de peticiones individuales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ) ha cumplido un rol esencial para la protección de las personas en el continente y presenta desafíos importantes en materia de derechos humanos. Por ello, su fortalecimiento ha sido uno de los ejes centrales en el trabajo de la C I D H durante los últimos veinte años8 y es deber de los Estados trabajar para su perfeccionamiento como parte de sus obligaciones de brindar mayor protección y garantía a las personas sujetas a su jurisdicción. De igual forma, las organizaciones de la sociedad civil, los abogados y abogadas, y demás usuarios del sistema, así como las instituciones académicas, deben aportar elementos y herramientas que ayuden a evaluar, diseñar y mantener un sistema de peticiones sencillo y verdaderamente eficaz para todas las personas que acudan a él. Es indudable la relevancia del sistema de peticiones individuales por los aportes y efectos positivos que ha tenido; no solo para las personas directamente beneficiadas con las decisiones de la C I D H y de la Corte DIH sino para el conjunto de la sociedad, pues como consecuencia de tales decisiones se han logrado importantes modificaciones en materia normativa y revertido prácticas contrarias al ejercicio y goce pleno de los derechos humanos. Asimismo, ha funcionado como una alternativa importante para las víctimas cuando la impunidad, la desigualdad y los problemas estructurales de violaciones de derechos humanos persisten en nuestras sociedades. Pese a lo señalado, reconocemos que en la actualidad el sistema de peticiones presenta un problema estructural, dado fundamentalmente por la excesiva de Cf. Cançado Trindade, Antônio A., El Derecho internacional de los Derechos Humanos en el Siglo XXI, Ed. Jurídica de Chile, Santiago, 2001, p. 406 y Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi vs. Perú, Excepciones Preliminares, cit., voto concurrente del Juez A. A. Cançado Trindade.

6

Idem, párr. 2.

7

CIDH, Plan estratégico 2011-2015. Parte I, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2011/CP26757S-2.pdf

8

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mora en el trámite que obedecen a numerosas razones, entre las que destacamos la judicialización indebida, la formalización innecesaria del proceso, las múltiples etapas ante la CI DH , los innumerables traslados de documentos, el escaso presupuesto que limita la posibilidad de aumentar el número de abogados/as contratados/as y problemas administrativos.Todo ello tiene un impacto negativo para la resolución de los casos, generando un atraso y una congestión desmedida. Hoy en día este mecanismo lejos de ser ágil y eficaz es complejo e impide en muchos casos la obtención de justicia y la protección efectiva de derechos Si bien durante los últimos años se han realizado diferentes reformas tanto al Reglamento de la CIDH como al de la Corte IDH , dichas modificaciones no han resuelto los problemas que presenta el sistema de peticiones individuales. Por el contrario, como explicaremos más adelante, la mayoría de estas se centran en la rigurosidad del proceso y el establecimiento de etapas, criterios y pautas que, en general, desdibuja el objetivo principal de la protección internacional. Creemos que las discusiones deben centrarse en, por un lado, establecer reglas de procedimiento claras que permitan que el procedimiento ante el S I D H sea previsible para todos los usuarios del sistema, incluidos los Estados, y por el otro, garantizar mayor y mejor protección a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Una de las características que ha tenido el último Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (P F ) fue que se debatieron las formas, plazos, requisitos de acceso y criterios de admisibilidad de modo tal de incrementar la judicialización del trámite de peticiones ante la C I D H , lo cual no implica siempre una mayor protección para las víctimas. En efecto, una de las características de los sistemas de protección internacional de los derechos humanos es la desigualdad de las partes, lo que justifica cierta flexibilidad en favor de quien se encuentra en condiciones de indefensión. Claro está que el criterio recién señalado se aplica de modo diverso, puesto que no todas las víctimas de violaciones de derechos humanos tienen el mismo grado de vulnerabilidad.

b) Las características del procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos El Reglamento de la C I D H ha sido reformado en varias oportunidades desde el año 2000, aprobándose cambios importantes en el sistema de peticiones 135

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individuales. Según se ha ido estructurando y diseñando el procedimiento, hoy está dividido en dos etapas, admisibilidad y fondo, que fueron claramente definidas en la reforma del año 2000 y modificó la práctica de la C I D H de pronunciarse en una decisión conjunta sobre la admisibilidad y el fondo, con algunas excepciones9. Sin embargo, previo a la etapa propiamente de admisibilidad hay una etapa denominada de registro, y con posterioridad a la decisión de fondo hay una etapa de seguimiento de las recomendaciones emitidas en el informe de fondo, o el envío del caso a la Corte I D H 10, según sea el caso, por lo que el trámite ante la C I D H consta de cuatro etapas. Al respecto, un estudio sobre el procedimiento ante la C I D H realizado por la Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Texas, señala que la reforma del año 2000 –en la que se dividió el procedimiento en dos etapas–, es uno de los principales factores responsables del congestionamiento actual y de las demoras en el trámite11. Debe advertirse, sin embargo, que una vez que el caso es declarado admisible es difícil que no culmine, en mayor o menor tiempo, en una condena de la C I D H y luego de la Corte I D H . Por ende, la verdadera decisión en el ámbito del S I D H es la declaración de admisibilidad. Además, si la C I D H declara inadmisible una petición, esta decisión no admite recurso por parte del peticionario por lo que resulta de gran importancia. Si bien esto no pretende justificar las demoras de la C I D H durante esta etapa, al menos debe considerarse para poder comprender la complejidad del proceso. Con posterioridad, en el año 2009 el sistema sufrió importantes reformas con la aprobación del Reglamento que entró en vigor el 31 de diciembre de ese año. En dicha oportunidad se hicieron modificaciones a los plazos para presentar observaciones en la etapa de fondo, causales para el archivo de peticiones y requisitos para la remisión de los casos a la Corte I D H 12. A pesar de los cambios realizados, el sistema de peticiones individuales no presenta ninguna mejoría en relación con el tiempo de duración del trámite Cf. CEJIL, Documento de Coyuntura n.° 8, cit.

9

Cf. artículos 50 y 51 de la CADH

10

Human Rights Clinic, University of Texas School of Law, Maximizando la justicia, minimizando la demora.Acelerando los procedimientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, diciembre de 2011, disponible en http://w2.ucab. edu.ve/tl_files/CDH/recursos/Maximizando%20la%20justicia%20minimizando%20la%20demora%20-%20 Estudio%20Clinica%20en%20Derechos%20Humanos%20Universidad%20de%20Texas%20at%20Austin.pdf 11

Ídem, pp. 55 y ss.

12

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y, por tanto, continúa con un grave retraso de acuerdo con la información publicada por la C I D H en el Plan Estratégico 2011-201513. De acuerdo con los datos obtenidos en la investigación de la clínica jurídica antes señalada, el promedio de duración del trámite ante la C I D H es de 6 años y medio. Por su parte, la C I D H estimó un tiempo promedio de 6 años14 para que se dicte una decisión final. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas a usuarios y expertos del sistema que realizamos, este promedio varia indiscriminadamente; en algunos casos, la duración puede alcanzar los 10 ó 12 años sin que haya siquiera una decisión de admisibilidad. Esta situación es grave si se tiene en cuenta la realidad de nuestro continente, donde los sistemas judiciales son lentos e ineficaces y los índices de impunidad por graves violaciones de derechos constituyen en algunos casos un problema estructural. Por ende, quien acude al S I D H , seguramente ya atravesó varios años de litigio en sede interna con anterioridad. Además del tiempo transcurrido en el trámite ante la CIDH , si el Estado denunciado ratificó la CADH y reconoció la competencia de la Corte IDH , las víctimas deben sortear también esa instancia judicial, lo que implica una espera adicional para la resolución definitiva del caso y la obtención de una reparación integral. El proceso ante la Corte IDH tiene una etapa escrita y una oral en las que intervienen tanto la CIDH , como los representantes de las víctimas y el Estado denunciado15. Ello en virtud de la reforma reglamentaria del año 2000 y la enmienda del año 200316, en la que se realizó una modificación que introduce una serie de medidas destinadas a otorgar a las víctimas, sus familiares o sus representantes, la participación directa en todas las etapas del proceso, mediante la presentación de forma autónoma, de sus propios argumentos, solicitudes y pruebas17. A partir de ese momento, y de las enmiendas realizadas al Reglamento de la Corte I D H en el año 200918, el papel de la C I D H y de las y los representantes Cf. CIDH, Plan Estratégico 2011-2015, cit.

13

Human Rights Clinic, University of Texas School of Law, cit.

14

Cf. artículo 34 y siguientes del Reglamento de la Corte IDH.

15

Reforma del Reglamento de la Corte, aprobado por la Corte en su XLIX período ordinario de sesiones celebrado del 16 al 25 de noviembre de 2000 y enmendado parcialmente durante su periodo ordinario LXI de noviembre 20 a diciembre 4 de 2003.

16

Cf. artículo 23 del Reglamento de la Corte IDH.

17

Aprobado por la Corte en su LXXXV Período Ordinario de Sesiones celebrado del 16 al 28 de noviembre de 2009. 18

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de las víctimas en el proceso ante la Corte I D H se ha diferenciado y complementado, de tal forma que ambas partes actúan ante el tribunal con un rol específico a favor de las víctimas. Esto ha sido cuestionado por los Estados, argumentando que se encuentran en un litigio contra dos partes. Empero, se ha ido modificando en la práctica hasta llegar a la actualidad, donde la C I D H ocupa un lugar menos protagónico en el litigio ante la Corte I D H . De acuerdo con el informe de la clínica jurídica ya citado, los casos resueltos por la Corte I D H tienen un promedio de duración de 8 años desde que se presenta la petición inicial hasta que se dicta la sentencia19. En este sentido, es relevante destacar que el tiempo promedio por años desde la presentación de la petición ante la C I D H hasta el sometimiento ante la Corte I D H entre los años 2002 y 2007 fue de 5.80 y desde la fecha de presentación ante la Corte I D H hasta la sentencia de fondo, de 1.68. En el periodo 2008-2010 las cifras respectivamente fueron 7.37 y 1.4920.

c) El sistema de peticiones individuales en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Como consecuencia del P F iniciado en el año 2011 el sistema de peticiones individuales sufrió nuevamente numerosos cambios. En efecto, uno de los asuntos que discutió el G T a los fines de identificar posibles opciones de acción y, finalmente formular y aprobar recomendaciones con el fin se someterlas a la consideración del Consejo Permanente, fue el sistema de casos y peticiones individuales. Para ello, contó con la fuerte participación de los Estados miembros, para cuyas delegaciones las reuniones eran abiertas. Las delegaciones de los Estados realizaron varias presentaciones y remitieron varias propuestas, todas las cuales fueron distribuidas como documentos oficiales del G T . Los temas más recurrentes entre las propuestas de los Estados fueron la necesidad de celeridad en el trámite de las peticiones y de mayor rigurosidad en la aplicación de los criterios de admisibilidad y de archivo de estas, en particular, en casos de falta de actividad procesal. En este sentido, prácticamente todas las Human Rights Clinic, University of Texas School of Law, cit., p. 36.

19

Ídem, p. 38.

20

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recomendaciones de los Estados incluyeron el establecimiento de plazos procesales y la necesidad de evitar que la CI DH funcionara como una cuarta instancia. El 13 de diciembre de 2011, el G T adoptó un Informe en el que formuló sus recomendaciones. En lo atinente a los asuntos de procedimiento de los casos y peticiones, recomendó a la C I D H , entre otras medidas, la aplicación rigurosa de criterios de admisibilidad de peticiones, incluyendo la verificación exhaustiva del agotamiento de recursos internos; el desarrollo y ampliación de criterios de archivo de casos, incluyendo el de larga inactividad procesal; el establecimiento de plazos para cada etapa procedimental; el establecimiento de mecanismos de determinación e individualización de víctimas; el desarrollo de criterios objetivos para determinar prioridades en cuanto al tratamiento de peticiones y otros, a la luz de la naturaleza, complejidad e impacto de las situaciones en cuestión; y el otorgamiento de plazos y prórrogas razonables para la presentación de observaciones por parte de los Estados, así como el seguimiento de las recomendaciones de la C I D H . Al poco tiempo, en el documento suscrito por más de 90 organizaciones de derechos humanos, se formularon algunas observaciones respecto a los temas incluidos en el proceso de reflexión por el GT , en particular, con relación a las recomendaciones sobre casos y peticiones individuales21. Las ONG recordaron que la demanda de aplicación rigurosa de criterios de admisibilidad de peticiones ya había sido debatida en otras oportunidades y que la CIDH creó, en respuesta a tal reclamo, un grupo interno de trabajo encargado de analizar la admisibilidad de las peticiones, de modo de tornar la fase más eficiente. Sobre la propuesta de ampliación de los criterios para el archivo de peticiones y casos, invocaron las últimas modificaciones al Reglamento de la CIDH en el mismo sentido, por lo que la consideraron innecesaria. Además, rechazaron el archivo automático por inactividad procesal, ya que dicha situación podía darse por demora de la propia CIDH o por razones ajenas al peticionario o, incluso, a la víctima. En cuanto al establecimiento de plazos, lo relacionaron con la necesidad de aumento de los recursos adecuados que permitan una labor más eficiente por parte de la CIDH . En su documento de abril de 2012, la C I D H adoptó una posición preliminar sobre el contenido del informe del Grupo de Trabajo22. En el marco Consejo Permanente de la OEA, Observaciones al Proceso de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de protección de derechos humanos, cit.

21

Consejo Permanente de la OEA, Nota del presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al presidente del Consejo Permanente remitiendo el “Documento de posición sobre el proceso de fortalecimien-

22

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de la apertura del P F , la C I D H realizó en su sede una audiencia pública23 y en mayo de 2012 tuvo lugar un Seminario Preparatorio para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, abierto a todo el público24. El primer tema del seminario fue, justamente, el sistema de peticiones y casos individuales. La C I D H siguió desarrollando procesos de consulta y en su 145.º periodo de sesiones, del 16 al 20 de julio de 2012, inauguró un nuevo proceso de consulta metodológicamente organizado por módulos temáticos –uno de los cuales se relacionó con el tema analizado en este capítulo–, que permitió a los Estados y actores de la sociedad civil el envío directo a la C I D H de sus comentarios y posiciones relativos a las reformas en discusión25. Los resultados de dicha consulta no son particularmente novedosos: prácticamente todos los Estados que dirigieron sus comentarios a la C I D H (Costa Rica, Colombia, Canadá, Chile, Estados Unidos de América, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay y Uruguay) se pronunciaron sobre la necesidad de una aplicación más estricta de los criterios de admisibilidad de las peticiones y casos individuales y solicitaron una ampliación de plazos para el envío de las observaciones escritas sobre el informe de admisibilidad y de fondo, mientras que algunos manifestaron la necesidad de definir criterios de archivo de las peticiones, en particular, en caso de inactividad procesal. Por su parte, los representantes de la sociedad civil también fueron relativamente uniformes en sus comentarios. En particular, señalaron que no era necesario reformar los requisitos de admisibilidad de las peticiones y que una menor flexibilidad en su aplicación podía llevar a la vulneración del acceso de las víctimas al S I D H . Por el mismo motivo, aunque consideraron positivos los mecanismos digitales para la agilización del procedimiento y el acceso a la información, señalaron que muchas zonas de la región no tienen acceso a tales herramientas y muchos de los usuarios del sistema son personas de escasos recursos; por lo que la eventual adopción de mecanismos y herramientas digitales no puede sustituir las herramientas tradicionales. El aumento de los plazos fue también considerado, de un modo general, innecesario, y algunos actores to del sistema interamericano para la protección de los derechos humanos”, cit. Disponible en http://www.oas.org/OASPage/videosasf/2012/03/032812_PVidal_4.wmv

23

Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/actividades/seminario2012audios.asp

24

Disponibles en http://www.oas.org/es/cidh/consulta/1_peticiones_comments.asp

25

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advirtieron que las demoras excesivas de los trámites de los casos individuales no se deben a los plazos vigentes. Sobre el archivo de peticiones y la propuesta de establecer criterios al efecto, incluyendo el de inactividad procesal, señalaron que en la mayoría de las ocasiones la inactividad es producto del accionar de los Estados o de la C I D H y que aun en los casos en los que la demora o inactividad procesal se deba al peticionario, ello no implica la desaparición de la responsabilidad internacional de los Estados en cuestión. Como resultado de todo este proceso, el 23 de octubre de 2012 la C I D H emitió su respuesta a las recomendaciones del G T 26. Allí señaló que la aplicación rigurosa de los criterios de admisibilidad de peticiones y las medidas a adoptar al respecto, no pueden disminuir la finalidad última del sistema de peticiones individuales, es decir, el acceso a la protección de derechos humanos. Sobre la ampliación de los criterios de archivo de peticiones, en particular en caso de larga inactividad procesal, advirtió que no deben ser aplicados a las situaciones de inactividad procesal por mora del Estado o de la propia C I D H . En relación con su inactividad la relacionó con la falta de recursos financieros, que se traduce en la falta de recursos humanos, que impiden cumplir con los plazos y acelerar el trámite de los casos. Por ende, consideró que las consecuencias de la lentitud del procedimiento debida a un insuficiente financiamiento no pueden ser trasladables a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Finalmente, el 15 de febrero de 2013 la C I D H publicó un proyecto de reformas a su reglamento, políticas y prácticas, sobre el cual abrió un nuevo período de consultas. La principal crítica a este proyecto se vinculaba principalmente con el archivo de peticiones en caso de inactividad procesal por parte del peticionario. Varias organizaciones de la sociedad civil señalaron el peligro de impunidad que tal criterio podía acarrear y advirtieron que podía generar presiones o persecuciones sobre la víctima para que abandone el litigio. Los Estados miembros, de un modo general, no presentaron oposición significativa al proyecto. Un mes después, la C I D H aprobó la Resolución 1/13 sobre la Reforma del Reglamento, Políticas y Prácticas. 26 CIDH, Respuesta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos respecto de las recomendaciones contenidas en el Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la CIDH para el Fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Washington D.C., cit.

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A continuación, se enumerarán los cambios al sistema de peticiones individuales que la C I D H realizó como resultado del P F . i) Requisitos para la consideración de peticiones (artículo 28 del Reglamento de la C I D H ) Este artículo establece los requisitos que deben contener las peticiones individuales. La información solicitada fue modificada en los siguientes términos: No se requiere más, para la identificación de la víctima, la indicación de su nacionalidad y su firma. En el caso de que el peticionario sea una organización no gubernamental, se deberá ahora indicar el Estado miembro en el que esté legalmente reconocida. Si el peticionario desea que su identidad sea mantenida en reserva frente al Estado, debe ahora indicar las razones respectivas. El primer dato de contacto requerido es, ahora, la dirección de correo electrónico, y solo después, en su caso, el número de teléfono, facsímil y dirección postal. Este artículo no sufrió modificaciones sustantivas manteniendo una serie de requisitos mínimos para presentar una petición individual, lo que sin duda permite el acceso al S I D H de cualquier víctima. Sin embargo, la inversión del orden del numeral tercero, priorizando la dirección de correo electrónico, amerita una reflexión, en el sentido de que la C I D H no puede exceder el rigor y cuidado en el uso de este mecanismo como medio de contacto, pues ello podría ir en contra del propio sistema de protección. No se puede perder de vista que miles de víctimas de graves violaciones de derechos humanos no tienen, entre otras cosas, acceso a la educación y a servicios públicos básicos, lo que impide de plano la comunicación virtual. ii) Tramitación inicial (artículo 29 del Reglamento de la C I D H ) La posibilidad del per saltum En este artículo se realizaron los siguientes cambios: 1. Se establece de forma expresa que la C I D H examinará las peticiones por orden de entrada, cuestión que no estaba explicitada en el Reglamento. Si bien era el mecanismo que se utilizaba en la práctica, siempre existieron dudas al respecto, si se tiene en cuenta la celeridad con que algunos casos se tramitaron ante la C I D H y fueron enviados a la Corte I D H . 2. Se incluyó un nuevo párrafo en el que se enumeran algunos criterios según los cuales la C I D H podrá adelantar la evaluación de una petición: 142

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»» a. Cuando el transcurso del tiempo prive a la petición de su efecto útil, en particular, cuando la víctima sea un adulto mayor, niño o niña; padezca de una enfermedad terminal; pueda ser objeto de aplicación de la pena de muerte; o el objeto de la petición tenga conexión con una medida cautelar o provisional vigente. »» b. Cuando las víctimas sean personas privadas de libertad. »» c. Cuando el Estado manifieste formalmente su intención de entrar en un proceso de solución amistosa. »» d. Cuando la decisión pueda tener el efecto de remediar situaciones estructurales graves que tengan un impacto en el goce de los derechos humanos. »» e. Cuando la decisión pueda impulsar cambios legislativos o de práctica gubernamental y evitar la recepción de múltiples peticiones sobre el mismo asunto. En general, todas las partes involucradas en el P F acogieron con beneplácito la adopción explícita del criterio de tramitación inicial según la fecha de entrada, así como los criterios de per saltum. Es importante destacar que contrario a lo que señalaron diferentes actores en el proceso de consulta, es muy importante para la dinámica de los casos y situaciones específicas de violaciones de derechos que no se haya adoptado una lista cerrada de criterios, pues ello permite que en “otros” casos no contemplados en esa lista, pero que tengan características similares, la C I D H pueda aplicar la excepcionalidad y agilizar el trámite. Luego de un año de puesto en marcha el nuevo Reglamento de la C I D H , no hay aún criterios definidos respecto a la forma en que se implementa, decide y evalúa el uso del per saltum, lo que permitiría no solo valorar el impacto de la reforma, sino también marcar una ruta para los defensores y defensoras de derechos humanos respecto del uso e invocación de los criterios, de modo que efectivamente sean considerados como una excepción y no como una regla, pues ello desdibujaría su utilidad. iii) Ampliación de plazos en la admisibilidad y el fondo (artículos 30 y 37 del Reglamento de la C I D H ) Los artículos 30, inciso 3 y 37, incisos 1 y 2 fueron modificados, ampliándose los plazos procesales en el trámite tanto en la etapa de admisibilidad como en la de fondo: 143

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1. En la etapa de admisibilidad, se amplió de dos a tres meses el plazo para que el Estado presente su respuesta sobre la admisibilidad de una petición. 2. De igual forma, se amplió el plazo máximo de prórroga del plazo anterior que estaba previsto por tres meses, estableciéndose un máximo de cuatro meses desde la trasmisión de la petición. 3. Se estableció un plazo de cuatro meses para la presentación de observaciones adicionales sobre el fondo, para ambas partes. 4. De igual modo, se amplió el plazo máximo de prórroga del plazo anterior que pasó de ser de cuatro a seis meses. Los cambios realizados en estos artículos se deben específicamente a las recomendaciones realizadas por el G T en su informe final, y a la solicitud de los Estados de que se amplíen y definan plazos y tiempos razonables a su favor, lo que claramente atenta contra la voluntad de reducir los plazos de duración del procedimiento. Sin embargo, en la práctica esta ampliación de plazos no cambia la dinámica del trámite, puesto que la C I D H se ha caracterizado por otorgar prórrogas tanto a los Estados como a los representantes de manera flexible y amplia. En este sentido, la C I D H es quizás quien más se beneficia cuando otorga una prórroga, en virtud de que difiere el tratamiento del expediente para más adelante en un contexto donde se encuentra asfixiada de peticiones. A nuestro juicio, si se respeta el equilibrio procesal y se tienen en cuenta las circunstancias y gravedad de los hechos de cada caso al momento de evaluar la concesión de las prórrogas, ello no generará problemas graves para el trámite. iv) Acumulación de las etapas de admisibilidad y fondo (artículo 36 del Reglamento de la C I D H ) Como ya lo señalamos, desde el año 2000 el sistema de peticiones individuales está dividido en dos grandes etapas, admisibilidad y fondo, contraviniendo una práctica útil de la C I D H y trasgrediendo el principio de economía procesal27. Las modificaciones realizadas a este artículo responden al cuestionamiento de los Estados sobre la falta de criterios para la acumulación de las etapas de admisibilidad y fondo: 1. Se establece que solo en circunstancias excepcionales y previa solicitud de información de las partes, la C I D H podrá abrir el caso y diferir la decisión Cf. CEJIL, Documento de Coyuntura n.° 8, cit.

27

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de admisibilidad hasta la decisión de fondo. Además, se incorporó la exigencia de adoptar una resolución fundada que incluya el análisis y fundamento de dichas “circunstancias excepcionales”. 2. En particular, se incluyeron las siguientes circunstancias excepcionales: »» a. Cuando la consideración sobre la aplicabilidad de una excepción al requisito de agotamiento de recursos internos esté inextricablemente unida al fondo del asunto. »» b. En casos de gravedad y urgencia, o peligro inminente de la vida o integridad personal de una persona. »» c. Cuando el transcurso del tiempo pueda impedir que la decisión de la C I D H tenga efecto útil. La división del proceso en estas dos etapas, sumada a la etapa previa de registro de las peticiones presentadas no contribuye a la necesidad imperante de simplificar y hacer más ágil el trámite. De acuerdo con el informe anual de la C I D H del año 2013, al finalizar ese año las peticiones pendientes de un estudio inicial –previo incluso a la admisibilidad– eran 8.54828, por lo que entendemos que agregar etapas no redundará en una reducción de dicho número. v) Archivo de peticiones y casos (artículo 42 del Reglamento de la C I D H ) Si bien las causales de archivo de las peticiones no son novedosas, con la reforma se ampliaron, se da un efecto jurídico en el trámite a esta decisión, y se explicitan las causales que permiten una reapertura del caso: 1. Una de las causales que se incorpora es la injustificada inactividad procesal del peticionario cuando esta constituya un indicio serio de desinterés en la tramitación de la petición. Esta causal constituye un riesgo importante en la protección efectiva de las personas que acuden al sistema, pues no todas las personas acuden en las mismas condiciones ni con representación profesional que les permita avanzar en un trámite que se ha ido complejizando y judicializando. 2. Se establece que la decisión de archivo será definitiva, salvo error material, hechos sobrevinientes, nueva información que hubiera afectado la decisión de archivo de la C I D H o fraude. El efecto definitivo otorgado al archivo constituye un riesgo, por lo que corresponde a la C I D H utilizar y aplicar con sumo cuidado este artículo, sin desconocer lo que establece Cf. CIDH. Informe anual 2013, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2013/docs-es/InformeAnual-Cap2-A-B.pdf

28

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la C A D H respecto del archivo de las denuncias29, y sin que se desdibuje la protección internacional. vi) Suspensión del plazo para el sometimiento del caso a la Corte I D H (Artículo 46 del Reglamento de la C I D H ) A partir de la última reforma se realizaron algunos cambios con relación a la posibilidad de suspender el plazo de tres meses establecido en el artículo 51.1 de la CA D H para el sometimiento del caso a la Corte I D H . Debe recordarse que esta posibilidad recién se previó formalmente con posterioridad a la Reforma reglamentaria del año 200930: 1. Se incorporó la “capacidad” del Estado para implementar las recomendaciones del informe de fondo a través de la adopción de acciones concretas e idóneas a su cumplimiento como criterio a tener en cuenta. 2. Además, se dispuso expresamente que la C I D H podrá tomar en cuenta la legislación y mecanismos internos de cumplimiento de sus recomendaciones. 3. Dado que para la suspensión del envío del caso a la Corte I D H se tendrá en cuenta la posición del peticionario, recae en este la labor de indicar con precisión si el Estado ha adoptado o no medidas para dar cumplimiento a las recomendaciones emitidas. Como lo señalan las O N G , consideramos de la mayor importancia que cualquier decisión que sobre este aspecto adopte la C I D H esté motivada y que se considere en todo momento las observaciones que presenten ambas partes del proceso.

d) Balance de las reformas y propuestas El objeto y fin del SIDH es la protección efectiva de los derechos humanos. Por ello, el procedimiento para hacer efectivos esos derechos debe estar diseñado de manera sencilla y ágil y debe brindar un equilibrio justo entre ambas partes. Dado el volumen de trabajo que tienen la C I D H y la Corte I D H , las evaluaciones sobre duraciones de los procedimientos no pueden ser similares. No Cf. artículo 48 de la CADH.

29

En la práctica se otorgaban prórrogas a los Estados para cumplir las recomendaciones y la CIDH en sus notas advertía que se les daba una prórroga que suspendía el plazo de envió del caso a la Corte IDH.

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debe olvidarse que la Corte I D H tramita menos del 1% de las denuncias que recibe la C I D H anualmente. En este sentido, las demoras en el procedimiento ante la C I D H perjudican tanto a la víctima que no encuentra reparación, como al Estado que pierde un valioso tiempo para remediar el caso entre el momento en que se presenta la denuncia y en que se le da traslado31. Sobre este punto, uno de los entrevistados manifestó su preocupación con el hecho de que cada día más gente se esté mudando del S I D H al sistema de Naciones Unidas, pese a que son concientes de que las reparaciones en uno y otro sistema son sustancialmente diferentes. Y la única razón es que en el sistema universal al menos resolverán algo en un tiempo prudente. Una medida que entendemos podría reducir los tiempos ante la C I D H , al redundar en una disminución de denuncias presentadas, es el mayor cumplimiento de las reparaciones ordenadas por la C I D H o la Corte I D H en casos donde se deban realizar modificaciones estructurales dentro de un Estado. Algo parecido ocurriría si la C I D H acumulase en mayor medida las peticiones similares y promoviese soluciones amistosas “colectivas” que le evite resolver muchas veces la misma cuestión. El resultado del P F 2011-2013 en cuanto al procedimiento ante la C I D H tuvo como resultado una mayor judicialización y formalización, lo cual puede resultar a la larga perjudicial para las víctimas. Creemos que el S I D H debe discutir seriamente si va a pasar a ser un sistema de doble instancia jurisdiccional o si la C I D H continuará siendo un órgano político donde con alto grado de flexibilidad puede resolver situaciones de violaciones de derechos humanos a través del sistema de denuncias y soluciones amistosas, cuestiones que un tribunal no puede realizar. Porque en función de ello es que deberá pensarse las reglas vinculadas a plazos, prórrogas, etc. En un contexto donde el procedimiento ante la C I D H ya no es tan político sino que se ha judicializado, creemos que deberían empezar a evaluarse otros temas. A modo de ejemplo, podemos mencionar un aspecto que no fue discutido en el P F , como es la posibilidad de la víctima de impugnar la decisión de la C I D H de no someter un caso ante la Corte I D H . En función del principio de igualdad de armas, un Estado que es declarado responsable de violaciones de Uno de los entrevistados manifestó que la CIDH había reducido entre el año 2007 y el 2012 el tiempo de tramitación de una petición en más de dos años, pero una de las consecuencias del PF fue que se destinaron muchísimos recursos para “la defensa” del SIDH y los retrasos volvieron a ser tan extensos como antes.

31

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derechos humanos ante la C I D H puede someter voluntariamente el caso ante el tribunal pero en la actualidad el peticionario irrazonablemente no tiene esta facultad. Consideramos que esta posibilidad de recurrir ante la Corte I D H podría regularse de manera muy estricta, de modo que solo aquellos casos donde haya una manifiesta arbitrariedad por parte de la C I D H , puedan ser revisados. Incluso podría preverse que no sea el tribunal en pleno quien resuelva la cuestión, sino una Sala de admisibilidad integrada por tres magistrados. Claro está que requerirá una reforma de la CA D H . Un recurso similar podría pensarse cuando la C I D H declara inadmisible una petición de manera infundada. Por último, entendemos que si bien no es la única razón de la enorme demora en los procedimientos, la falta de financiamiento de los órganos del S I D H atenta directamente contra la tramitación rápida de las denuncias. Si los Estados aumentasen considerablemente sus aportes a la O E A y se contratase más personal, sin duda se reducirían los plazos. Algo similar ocurriría si los comisionados trabajasen permanentemente. Quizás ha llegado el momento de que el S I D H profundice seriamente esa discusión. Pero no puede pasarse por alto que ello implicaría o mayores aportes de los Estados o una redistribución del presupuesto que la O E A destina al S I D H . Asimismo, redundará en un aumento considerable de los casos sometidos a la Corte I D H , por lo que la carga de trabajo y los problemas que ello acarrea, pasarían de la C I D H al tribunal y deberán preverse.

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Capítulo 6. El (des)financiamiento de los órganos de protección del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: la madre de todas las batallas

“El dinero que se tiene es instrumento de libertad. El que se busca lo es de servidumbre” Jean Jacques Rousseau

Respetar, garantizar y hacer efectivos los derechos humanos en el ámbito nacional cuesta dinero1. Tener un sistema de promoción y protección internacional de los derechos humanos supranacional, coadyuvante y complementario a la protección nacional, también. Por lo tanto, los Estados deben efectuar las erogaciones necesarias para que su goce y ejercicio sean efectivos en el ámbito nacional y, de no ser así, para que los órganos de supervisión internacional puedan promoverlos y protegerlos. Sin un adecuado financiamiento resulta difícil sino imposible que cualquier institución y, en este caso, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S ID H ), pueda cumplir a cabalidad las funciones que le han sido encomendadas. La discusión sobre el financiamiento del sistema nos parece central, la “madre de todas las batallas”, en tanto, como veremos, repercute –directa o indirectamente– en todas las demás cuestiones que son abordadas en esta investigación.

a) El esquema actual de financiamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Todas las fuentes que hemos consultado, sin excepción, coinciden en que el esquema de financiamiento del SIDH es, hace tiempo, absolutamente inadecuado. Ya en el año 1997, ciento ochenta organismos de derechos humanos de América declararon que “la orientación que debe guiar el proceso [de la re Cf. Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R., El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de los impuestos, 1.ª edición, Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2011.

1

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forma propuesta por entonces], debe considerar, entre otros aspectos, la asignación de los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema”2. Años después, el entonces secretario general Gaviria Trujillo expresó que “existe la idea de que el financiamiento del sistema de derechos humanos es cada vez más inadecuado. Lo que se necesita, ante todo, es un mayor volumen de recursos destinado al sistema. Además, una fuente de financiamiento más racional y previsible corregiría algunas de las dificultades actuales del sistema”3. El actual secretario general de la O E A , por su parte, señaló que “todos los desafíos [del sistema] conducen a reexaminar las precariedades del financiamiento del S I D H ”4. En el mismo sentido, según un informe elaborado por C E J I L , el “S I D H cuenta con un presupuesto exiguo que puede llegar a poner en jaque la efectiva protección de los derechos humanos que al efecto realiza, al volver casi imposible el cumplimiento de los mandatos asignados a sus órganos por los Estados miembros de la O E A ”5. Los/as especialistas entrevistados/as para esta investigación también coincidieron en que el S I D H “es el más pobre del mundo”, “que con tan pocos recursos la C I D H y la Corte I D H no pueden funcionar”, “que los Estados hace veinte años que están diciendo que hay que financiar el sistema y no hacen nada” y que “la solución para la gran cantidad de los problemas que se plantearon durante el P F es más dinero”.

b) El financiamiento de la Organización de los Estados Americanos Toda vez que tanto “la C I D H como la Corte I D H dependen económicamente de las asignaciones presupuestarias de la O E A , que anualmente destina Pronunciamiento de 180 Organismos de Derechos Humanos ante la Asamblea General de la OEA, Lima, Perú, 4 de junio de 1997, punto 4 e).

2

Gaviria Trujillo, César, El Financiamiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, basado en el informe elaborado por el secretario general de la OEA para el Grupo de Trabajo Ad-Hoc sobre los Derechos Humanos creado por los ministros de Relaciones Exteriores reunidos el 22 de noviembre de 1999 en San José, Costa Rica, 2000, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Edición Especial, p. 1.

3

Insulza, José M., “Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: presente y futuro”, Anuario de Derechos Humanos, Universidad de Chile, 2006, p. 125.

4

CEJIL, Informe de CEJIL, Situación Financiera del SIDH, 14 de marzo de 2013, p. 1, disponible en http://cejil. org/sites/default/files/2013%2003%2014%20Financiamiento%20SIDH.pdf

5

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una cantidad determinada de dinero para cada órgano”6, resulta conveniente analizar, en primer término, cómo está compuesto y cómo se elabora el presupuesto de la O E A . La Organización se financia por el programa-presupuesto de la Carta de la O E A y por Fondos Específicos. i) Programa-presupuesto de la Carta de la Organización de los Estados Americanos El programa-presupuesto establecido en la Carta de la O E A está compuesto por el Fondo Regular, la Recuperación de Costos Indirectos y el fondo voluntario Fondo Especial Multilateral del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (F E M C I D I ). En primer lugar, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 112, inciso c) de la Carta de la O E A , el secretario general debe “preparar el proyecto de programa-presupuesto de la Organización, sobre la base de los programas adoptados por los consejos, organismos y entidades cuyos gastos deban ser incluidos en el programa-presupuesto y, previa consulta con esos consejos o sus comisiones permanentes, someterlo a la Comisión Preparatoria de la Asamblea General y después a la Asamblea misma”. Luego, la Comisión Preparatoria de la Asamblea General de la O E A (AG ), compuesta por representantes de todos los Estados miembros, debe “examinar el proyecto de programa-presupuesto y el de resolución sobre cuotas, y presentar a la AG un informe sobre los mismos, con las recomendaciones que estime pertinentes” –artículo 60, inciso b) de la Carta de la O E A –. La AG debe “aprobar el programa-presupuesto de la Organización y fijar las cuotas de los Estados miembros” –artículo 54, inciso e) de la Carta de la O E A – y “establece las bases para fijar la cuota con que debe contribuir cada uno de los Gobiernos al sostenimiento de la Organización, tomando en cuenta la capacidad de pago de los respectivos países y la determinación de estos de contribuir en forma equitativa. Para tomar decisiones en asuntos presupuestarios, se necesita la aprobación de los dos tercios de los Estados miembros” –artículo 55 de la Carta de la O E A –. Los Organismos Especializados, finalmente, deben enviar a la AG informes anuales sobre el desarrollo de sus actividades, acerca de sus presupuestos y cuentas anuales –artículo 127 de la Carta de la O E A –. Asociación por los Derechos Civiles, El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, Un Manual para Periodistas, Buenos Aires, 2010, p. 17.

6

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A continuación, se describe la composición del Fondo Regular del programa-presupuesto de la O E A aprobado por la AG para el año 20147 indicando, para cada país, el porcentaje de la cuota y los valores absolutos aportados en dólares estadounidenses. Estado

Porcentaje

Aporte (U S $ )

Antigua y Barbuda

0,022 %

17.900

Argentina

2,408%

1.964.300

Bahamas

0,062%

50.600

Belice

0,022%

17.900

Bolivia

0,049%

40.000

Brasil

9,941%

8.109.400

Canadá

11,972%

9.766.100

Chile

1,189%

969.900

Colombia

1,049%

855.700

Costa Rica

0,221%

180.300

Dominica

0,022%

17.900

Ecuador

0,258%

210.500

El Salvador

0,114%

93.000

Estados Unidos

59,47%

48.512.700

Granada

0,022%

17.900

Guatemala

0,168%

137.000

Guyana

0,022%

17.900

Haití

0,034%

27.700

Honduras

0,051%

41.600

Jamaica

0,093%

75.900

México

8,281%

6.755.200

Nicaragua

0,034%

27.700

Panamá

0,158%

128.900

Paraguay

0,093%

75.900

Perú

0,688%

561.200

Cf. Asamblea General de la OEA, AG/RES. 1 (XLV-E/13), 30 de octubre de 2013.

7

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Estado

Porcentaje

Aporte (U S $ )

República Dominicana

0,257%

209.600

San Kitts y Nevis

0,022%

17.900

Santa Lucía

0,022%

17.900

San Vicente y las Granadinas

0,022%

17.900

Surinam

0,034%

27.700

Trinidad y Tobago

0,180%

146.800

Uruguay

0,214%

174.600

Venezuela

2,186%

1.783.200

Cuba

0,575%

469.100

Total

100%

81.574.500

Como se puede observar, Estados Unidos contribuye con casi el 60% de los fondos regulares de la O E A y junto con Canadá, aportan casi la 3/4 parte de los fondos totales, pese a que entre ambas naciones contienen a menos del 40% de la población continental. Sobre este punto, el ex secretario de Estado Henry Kissinger, habría instruido al representante de Estados Unidos en la AG de 1976 a que manifieste que “el financiamiento de la O E A está mal, y es dañino que el sistema dependa tanto de las contribuciones de un solo Estado. Además, el nivel actual de contribuciones no hace más que añadir a la sospecha de que la O E A no es más que un brazo de la política exterior de los Estados Unidos. Pensamos que la Carta debe establecer que ningún miembro puede aportar más que el 49% del presupuesto total de la organización”8. Si bien el funcionamiento de la O E A y del S I D H ha cambiado en los últimos 40 años, la actualidad de esta aseveración para muchos críticos del S I D H es notoria. ii) Fondos específicos Además del Fondo Regular, la Secretaría General de la O E A (S G ) obtiene Fondos Específicos en virtud del artículo 74 de las Normas Generales para el Funcionamiento de la S G . Cable confidencial, 1.º de mayo de 1976, disponible en: http://wlstorage.net/oc/2082/104711.pdf. Los cables de Wikileaks son de acceso público y hemos recurrido a ellos como fuente secundaria de nuestra investigación. Al no haber sido corroborado su contenido (ni desmentido tampoco), hemos decidido emplear el condicional al citar los cables.

8

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Sobre dichos fondos, al aprobar el presupuesto de la O E A de 2014, la AG expresó que “constituyen una importante fuente complementaria de financiamiento para las actividades de la Organización que deben respetar la naturaleza, los propósitos y los principios de la Organización previstos en la Carta de la O E A , y que, conforme a las proyecciones para 2014, la S G ha calculado un monto aproximado de contribuciones específicas ascendente a U S $ 78.795.500”9. Los Fondos Específicos provienen de donaciones realizadas por Estados miembros, observadores y ciertas instituciones. Los principales donantes han sido históricamente Estados Unidos y Canadá, seguidos siempre por Estados europeos: los Países Bajos (año 201210), España (períodos 201011, 200912, 200813, 200714 y 200615) o Suecia (200516).

c) La igualdad de los Estados en la elaboración del presupuesto de la Organización de los Estados Americanos El presupuesto de la O E A , como mencionamos, es aprobado por las dos terceras partes de los treinta y cinco Estados miembros en la AG . Allí, si bien los Estados tienen cada uno un voto, como diría Orwell: “algunos son más iguales que otros”. En efecto, los Estados que ejercen un mayor poder y que contribuyen en mayor medida al financiamiento de la O E A pue Asamblea General de la OEA, AG/RES. 1 (XLV-E/13), cit.

9

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2012. Departamento de Servicios de Gestión Financiera y Administrativa (DFAMS), Resultados Presupuestarios, p. 45, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2013/ AG06097S.pdf

10

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2010. Departamento de Gestión Financiera y Administrativa (DGFA), Resultados Presupuestarios, p. 53, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2011/AG05411S.pdf

11

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2009. Departamento de Servicios de Gestión Financiera y Administrativa (DFAMS), Resultados Presupuestarios, p. 57, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2010/ AG05011S.pdf

12

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2008. Anexo C, Estados Financieros, p. 181, disponible en http://www.oas.org/SGInfAnual/2009/INFORME%20DEL%20SG%20ESPANOL-Rev-%2028MAY09.pdf

13

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2007. Anexo G, Observadores Permanentes, pp. 200 y 201, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2008/AG04093s.pdf

14

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2006. Anexo G, Contribuciones de los Observadores Permanentes, p. 178, disponible en http://www.oas.org/SGInfAnual/2007/Spanish/18_ANEXOS.pdf

15

Cf. OEA, Informe Anual del secretario general, año 2005. Anexo G, Contribuciones de los Observadores Permanentes, p. 179, disponible en http://www.oas.org/SGInfAnual/2006/Spanish/ag03217s-XVIII_(Anexos).pdf

16

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den valerse de su peso específico en las finanzas para procurar acomodar la agenda de la organización a la consecución de sus intereses, como puede verse en los tres ejemplos que señalaremos a continuación. A raíz de sanción de la Ley de Habilitación de la Reforma Constitucional de la República Bolivariana de Venezuela, en el año 2011 el senador republicano estadounidense Mack presentó un proyecto de ley para que “Estados Unidos reduzca en un 20% las contribuciones –tanto regulares como voluntarias– que realiza a la O E A por cada reunión del C P en la que no se invoque el artículo 20 de la Carta Democrática Interamericana contra dicho país”. Según el senador, como consecuencia de dicha ley “las libertades fundamentales son violadas”, por lo que la República Bolivariana de Venezuela “ya no reúne los elementos de una democracia contenidos en los artículos 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana”. Entre los antecedentes citados, el senador mencionó una declaración periodística del S G ante Associated Press, en la que habría dicho que “la ley de habilitación de la reforma constitucional es antidemocrática, inconstitucional y una violación de la Carta”17. Cuando el proyecto de ley, tras un intenso debate no fue aprobado, algunos senadores republicanos declararon que la O E A es “una organización empeñada en destruir la democracia en Latinoamérica”18 y “un enemigo de Estados Unidos”19. Por más que la iniciativa no se haya materializado, ciertamente ha operado como un medio de presión a la Organización. En segundo lugar, como vimos anteriormente, puede advertirse que el Reino de España ha sido uno de los principales contribuyentes de la O E A . En una sesión del Senado español se dijo “[e]l interés (...) es mutuo, al conformarse la O E A como una institución multilateral y hemisférica, con gran ascendencia en la región y capacidad comprobada en la gestión y resolución de crisis, a la vez que España consolida y refuerza su presencia y capacidad de influencia en la Institución”. El interés español radica, según el mismo debate en que “se trata del único foro permanente donde se encuentran todos los US Senate, 112th CONGRESS, 1st Session, H. R. 2542: To withhold twenty percent of United States assessed and voluntary contributions to the Organization of American States (OAS) for every permanent council meeting that takes place where... (Introduced in House - IH), July 14, 2011.

17

Rogin, Josh, House panel votes to defund the OAS,The Washington Post, 20 de julio de 2011, disponible en http:// www.washingtonpost.com/world/national-security/house-panel-votes-to-defund-the-oas/2011/07/20/gIQAFOsWRI_story.html

18

Ibídem.

19

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países de las Américas: América del Norte, Caribe, América Central y América del Sur. Con todos ellos nos unen especiales vínculos históricos y culturales de una historia compartida, conformada por una identidad de valores y principios democráticos sociales y económicos, y por los nuevos retos y realidades como las inversiones, migraciones e intereses económicos y comerciales”. Además, se afirmó que la cooperación consiste “en una doble ventanilla, a través de la cual se articula la cooperación política y la cooperación al desarrollo de España con la Organización”. Ese aspecto de la relación entre el Reino de España y la O E A también se ve reflejado en la posibilidad de decidir qué políticas financiar. Así, según dicta el Senado, “la Cooperación Española se centra en cuatro líneas programáticas de importancia fundamental para las actividades de la O E A : el Programa humanitario de asistencia para el desminado en Centroamérica; los Planes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (C I D H ); el Proyecto para el Fortalecimiento de las Comisiones Nacionales de Drogas, en Centroamérica; de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (C I CA D ); y el Programa Especial de Capacitación (P E C )”20. Coherente con la consecución de sus intereses en la región, desde su creación hasta el 2011 el Fondo Español ha gestionado la realización de casi 100 proyectos en sectores prioritarios para la O E A y para España21. Puede observarse también que Gaviria, siendo S G , se presentó ante el Senado español para informar sobre la O E A y la Comunidad Iberoamericana de Naciones, es decir, para realizar una suerte de rendición de cuentas al Senado sobre lo que la O E A logró por medio de los fondos aportados por España. Ello se ve explicitado en preguntas como la que requiere que el secretario deje sentado qué rol pretende que España y la Unión Europea ocupen en la O E A , al mismo tiempo que se pide que explicite el estado de la situación latinoamericana respecto del tráfico de estupefacientes, de la impunidad, de la corrupción y de la educación22. Cf. Serie I: BOLETÍN GENERAL 18 de julio de 2001 n.º 242. Contestación del Gobierno a la pregunta de don DIEGO MIGUEL ASENSIO MARTÍNEZ, sobre la contribución económica de España durante los años 1999 y 2000 al presupuesto de la Organización de Estados Americanos con indicación de las previsiones existentes para el año 2001 (684/004843).

20

La cooperación española con la OEA de 2006 a 2011: Balance y resultados.Trabajando unidos por las Américas, p. 5.

21

Cortes Generales. Diario de Sesiones del Senado. Comisión de asuntos iberoamericanos. VII Legislatura. Comisiones. n.º 93. Lunes 26 de febrero de 2001. Orden del día: Comparecencia de don César Gaviria, secretario

22

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El financiamiento que la O E A recibe por parte de la Unión Europea es controversial. Durante el 2014 contribuyó con un millón de euros para fortalecer el trabajo de la C I D H y de la Corte I D H . Esto conduce a un inevitable interrogante: ¿cuál es el motivo de las contribuciones de la UE? Desde 1998 ha aportado casi 17 millones de dólares a varios organismos del S I D H y la mayor parte del financiamiento ha sido expresamente destinado a la Relatoría de libertad de expresión23.

d) El (des)financiamiento del S I D H : el pilar débil de la Organización de los Estados Americanos Si el presupuesto es la expresión más clara de las prioridades reales de una organización, cabe concluir que los derechos humanos, aún hoy, pese a lo manifestado públicamente no son una prioridad para la burocracia de la O E A . En efecto, durante el año 2006, la O E A destinó solo un 4.6% de su presupuesto, U S $ 3.728.30024, a la C I D H y U S $ 1.391.30025, junto con otro aporte de U S $ 265.00026, a la Corte I D H 27. En el año 2007, los fondos regulares para la C I D H abarcaron un 4.6% del presupuesto, ascendiendo a U S $ 3.793.90028. Los de la Corte I D H fueron de U S $ 1.656.30029.

general de la OEA, para informar sobre la Organización de Estados Americanos y la Comunidad Iberoamericana de Naciones (Número de expediente 715/000056). Cf. European Union helping fund US policy in Latin America?, disponible en http://www.internationalpolicydigest.org/2014/04/10/eu-helping-fund-u-s-policy-latin-america/

23

Cf. OEA, CIDH, Recursos Financieros, Figura 1: CIDH como porcentaje del presupuesto ajustado de la OEA del 2006, disponible en http://www.cidh.org/recursos2006.sp.htm

24

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Septiembre 1995-Junio 2009. Presupuesto anual. Enero/diciembre de 2006, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

25

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Septiembre 1995-Junio 2009. Aporte Adicional al Presupuesto. mayo 2006, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

26

Como contracara, Romano señala que entre el año 1998 y el 2004 el TEDH pasó de recibir 25 millones de dólares a 50 millones. Cf. Romano, Cesare P.R., “The Price of International Justice”, Legal Studies Paper n.º 2007-13, Leiden, 2005, p. 290.

27

Cf. OEA, CIDH, Recursos Financieros, Figura 1: CIDH como porcentaje del presupuesto ajustado de la OEA del 2007, disponible en http://www.cidh.org/recursos2007.sp.htm

28

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2007. Presupuesto Anual. Enero, abril, julio, octubre 2007, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

29

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En 2008, los fondos regulares a la C I D H disminuyeron a un 3.8%, con un monto de U S $ 3.362.90030. La Corte I D H recibió U S $ 1.756.300 de la O E A 31. Durante el año 2009, los fondos regulares aportados a la C I D H fueron del 4.3% del presupuesto –U S $ 3.845.10032– y los recibidos por la Corte I D H , U S $ 1.780.50033. En el transcurso del año 2010, la C I D H recibió un 5% del presupuesto de la O E A –U S $ 4.057.50034– y la Corte I D H , U S $ 1.998.10035. Idéntico porcentaje recibió la C I D H en el año 2011 –U S $ 4.329.80036–. Los fondos de la Corte I D H fueron de U S $ 2.058.10037. Durante el 2012, la OEA aportó US$ 4.865.400, un 6% de su presupuesto, a la CIDH 38 y US$ 1.620.753 a la Corte IDH 39. Para ese año, según CEJIL , si bien el aporte de la OEA a la CIDH se incrementó en un 10.39% y el aporte realizado a la Corte IDH se incrementó en un 4.9%, dichos incrementos palidecen con relación a los registrados en otras áreas: la Secretaría del Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE ), percibió un incremento presupuestario del 92.21% en relación con el año anterior; la Secretaría de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL ) percibió un aumento del 59.27%; la Secretaría Cf. OEA, CIDH, Recursos Financieros, Figura 1: CIDH como porcentaje del presupuesto ajustado de la OEA del 2008, disponible en http://www.cidh.org/pdf%20files/Participation%20of%20IACHR%20in%20the%202008%20 OAS%20Budget_espa%C3%B1ol.pdf

30

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2008. Presupuesto Anual. Enero/diciembre 2008, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

31

32 Cf. OEA, CIDH, Recursos Financieros, Figura 1: CIDH como porcentaje del presupuesto ajustado de la OEA del 2009, disponible en http://www.cidh.org/pdf%20files/Report%20contributions%20to%20IACHR_2009_web_spanish.pdf

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2009. Presupuesto Anual, desembolsos trimestrales. Enero/diciembre 2009, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

33

Cf. OEA, CIDH, Recursos Financieros, Figura 1: CIDH como porcentaje del presupuesto ajustado de la OEA del 2010, disponible en http://www.cidh.oas.org/annualrep/2010sp/2010Contribuciones.a.la.CIDH_certified.pdf

34

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2010. Presupuesto Anual, desembolsos trimestrales. Enero/diciembre 2010, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

35

Cf. Fuentes de financiamiento y ejecución de recursos. Distribución de la ejecución presupuestaria del fondo regular de la OEA en el 2011, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/mandato/finanzas/2011esp.pdf

36

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2011. Presupuesto Anual, desembolsos trimestrales. Enero/diciembre 2011, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

37

Cf. Fuentes de Financiamiento y Ejecución de Recursos de la CIDH-2012. (Preliminar y no auditado). Gráfica 1: Distribución del Programa Presupuesto 2012 de la OEA, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/mandato/ finanzas/Informe%20CIDH%202012_web_Esp_final.pdf

38

Cf. Corte IDH, Resumen de Donaciones Período 2012. Presupuesto Anual, desembolsos trimestrales. Julio 2012, disponible en http://www.corteidh.or.cr/index.php/al-dia/aportes-donaciones

39

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Permanente de la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM ) un 12.02% en relación al año anterior; la Oficina de Protocolo del secretario general tiene un presupuesto anual de más de medio millón de dólares; y el Departamento de Servicios de Gestión Financiera y Administrativa de la OEA percibe US$ 2.923.000, cantidad mayor al presupuesto total de la Corte IDH para ese año40. En el presupuesto del año 2013 se incrementó el fondo regular para el S I D H a un 8,4% del total –aumento del 3,12% con relación al año anterior41–. Finalmente, en el presupuesto del año 2014 el aporte para el S I D H se redujo a un 8,1%42. Debe notarse que en el mismo presupuesto se destinaron U S $ 467.000 a la Oficina de Protocolo del secretario general y U S $ 966.000 a la Junta Interamericana de Defensa, respecto de la cual el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia expresó que “es un órgano creado en tiempos de la Guerra Fría y de intervenciones militares, que vulneraron la soberanía de los Estados. A la fecha, las actividades desarrolladas por este órgano no contribuyen a la Organización ni a los Países Miembros”. Para clarificar o expuesto en este punto, puede mencionarse que en el año 2004, el presupuesto del Consejo de Europa fue de 230 millones de dólares y destinó el 21.7% de sus fondos al T E D H . Por su parte el presupuesto de la O E A fue tres veces menor –87 millones de dólares– pero destinó solo el 5.5% a los órganos del S I D H 43. En síntesis, si el S I D H es uno de los cuatro pilares de la O E A como afirmó el secretario general cuando asumió en el año 2005 y, como señalamos en el capítulo 3, el único que pese a sus deficiencias y complejidades ha mostrado resultados concretos, ¿por qué motivo nunca ha recibido el 25% del presupuesto de la Organización?

e) Financiamiento regular y financiamiento externo: el debate sobre los fondos específicos y la agenda del sistema Para algunos autores, el hecho de que la O E A destine sólo entre el 4% y el 8% de su presupuesto al S I D H revela el poco compromiso real –más allá del Cf. CEJIL, Informe de CEJIL, Situación Financiera, cit., p. 5.

40

Cf. OEA, Programa- Presupuesto de la Organización 2013, Aprobado por la Asamblea General en el XLIII Período Extraordinario de Sesiones, Noviembre de 2012, AG/RES. 1 (XLIII-E/12), p. 37.

41

Cf. OEA, Programa- Presupuesto de la Organización 2014, Aprobado por la Asamblea General en el XLV Período Extraordinario de Sesiones, 15 de Noviembre de 2013, AG/RES. 1 (XLV-E/13), p. 38.

42

Cf. Romano, Cesare P.R., ob. cit., p. 291.

43

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declamado– de los Estados y de la Organización con la promoción y protección de los derechos humanos. La cifra es alarmante si se la compara con el sistema europeo donde, según una importante fuente, “el Consejo de Europa asigna el 40% de su presupuesto a la protección de los derechos humanos. Esa es la más clara muestra de la voluntad de los Estados”. Para algunas organizaciones de la sociedad civil ello podría responder no a un desinterés, sino a una estrategia deliberada de los Estados para asfixiar financieramente a los órganos del S I D H , coartar su libertad de acción y ejercer una mayor influencia en su agenda a través de los fondos específicos condicionados. Según esta lectura, los órganos del S I D H , en tanto instancias internacionales de supervisión y control, pueden afectar con sus acciones y decisiones la imagen internacional de los Gobiernos en materia de derechos humanos, por lo que los Estados procuran ejercer el mayor control posible –incluso financiero– sobre aquellos. Por ende, estas organizaciones apoyan que la C I D H reciba dinero por fuera de la O E A puesto que quedaría fuera del control de los Estados, postura que, adelantamos, no compartimos. Debido a que los montos aportados por la O E A mediante su Fondo Regular resultan sumamente exiguos, el S I D H se financia en un 54.76% por fondos específicos que provienen de Estados miembros de la O E A , Observadores Permanentes, Estados no miembros y otros organismos, a fin de poder cumplir cabalmente sus funciones44. Como señala la Asociación por los Derechos Civiles, “un debate público existe respecto de los efectos que tiene en el trabajo de la C I D H y de la Corte I D H que su presupuesto esté compuesto por fondos externos, otorgados en parte por fundaciones y Estados que no pertenecen al ámbito de su jurisdicción”45. Ese debate ciertamente no es nuevo. En efecto, varios cables de Wikileaks darían cuenta de la discusión que se habría generado, ya en 1976, cuando Estados Unidos decidió hacer, por primera vez, un aporte voluntario a la C I D H por fuera del Fondo Regular. En el primero de ellos, el Departamento de Estado habría comunicado que Estados Unidos, por iniciativa del senador Kennedy, aportaría 102.000 dólares a la C I D H 46. Otro cable revelaría que el Comité de Presupuesto de la O E A habría aprobado la contribución especial de Cf. CEJIL, Informe de CEJIL, Situación financiera del SIDH, cit., p. 2.

44

Asociación por los Derechos Civiles, ob. cit., p. 17.

45

Cable del 17 de julio de 1976, confidencial, disponible en http://wlstorage.net/oc/2082/186725.pdf

46

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Estados Unidos de $102.000 para la C I D H por iniciativa del senador Kennedy (15 votos a favor, 0 negativos y 2 abstenciones). Sin embargo, el cable advierte que la votación en el Consejo Permanente sería más difícil. Brasil fue quien criticó más fuertemente el financiamiento por fuera del presupuesto de la O E A aprobado en la V I Asamblea General de la O E A , “modificando unilateralmente las prioridades de la organización”. Uruguay y Paraguay compartieron las críticas. El Embajador de Panamá dijo que eso “era un procedimiento irregular y sentaba un mal precedente”. El cable termina señalando que el ofrecimiento ha pasado una primera etapa y que ahora cabe dar la pelea en el Consejo Permanente47. Finalmente, otro cable da cuenta que el Consejo Permanente de la O E A aprobó la contribución de Estados Unidos por 20 votos contra dos (El Salvador y Panamá). El Embajador de Panamá intentó diferir la discusión a una Comisión Especial pero no obtuvo el respaldo de otras delegaciones. Brasil, Uruguay y Paraguay explicaron su voto favorable a pesar de las críticas previas. Según el cable, el cambio de actitud se debía a que no querían quedar en los registros oponiéndose a un incremento del financiamiento a la C I D H 48. El financiamiento externo de los órganos del S I D H por fuera del Fondo Regular de la O E A sigue siendo problemático. En particular, preocupa de qué modo puede incidir en la agenda del sistema, más aún si los fondos están etiquetados o condicionados. Esta discusión también se dio en el sistema africano, toda vez que la Comisión Africana recibía dinero de organizaciones para que pudiera organizar su trabajo debido al poco aporte que hacían los Estados. Entonces, recibió muchas críticas de que tenía cierta parcialidad porque tenía que responder a los intereses de esas organizaciones que solo querían avanzar en algunos temas. La mayoría de los entrevistados sostuvieron que el esquema natural de financiamiento, limitado como todo en la O E A , se vio claramente superado por la participación de los donantes externos o de las donaciones especiales que los Estados entregaban para la evaluación o resolución de aspectos de su especial atención y no para aspectos de atención estratégica de la C I D H o de los Estados en general, sino de algunos Estados en particular. Esa circunstancia se dio desde la contratación de abogados para resolver denuncias individuales, hasta el trabajo de las Relatorías de la C I D H que fueron respondiendo al Cable del 30 de septiembre de 1976,uso oficial limitado,disponible en http://wlstorage.net/oc/2082/232862.pdf

47

Cable del 5 de octubre de 1976, No clasificado, disponible en http://wlst/orage.net/oc/2082.2/251990.pdf

48

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interés de turno del Estado que realizaba el aporte, pero que al ser temporales impedía cualquier organización estratégica del trabajo a mediano o largo plazo. Asimismo, coincidieron en que era difícil de probar que los aportes externos hayan condicionado la independencia de los/as comisionados/as o jueces/zas, pero que sin dudas al estar dirigidos para analizar un tema particular determinan la agenda del S I D H mas no la resolución de los casos.Y eso es problemático porque ya no son los propios órganos del S I D H quienes deciden cuáles son los temas importantes y las prioridades en la región. Finalmente, aunque la consideraron como el ideal a perseguir, casi todos se mostraron pesimistas con relación a la posibilidad de que las contribuciones voluntarias sean para fondos genéricos y que después la C I D H y la Corte I D H decidieran exactamente cómo utilizarlas. Por ende, advirtieron sobre la necesidad de que el S I D H siga funcionando, ya sea con financiamiento propio de la O E A o con financiamiento externo, que deberá ser lo suficientemente condicionado para que no termine afectando la agenda de trabajo de los órganos del sistema.

f) Algunas implicancias del (des)financiamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos La C I D H calculó que el presupuesto requerido para funcionar adecuadamente en el año 2012 era de U S $ 14.520.000. Sin embargo, para finales de año contó con un presupuesto total de U S $ 10.161.772, es decir, 30% menos de lo requerido. De dicho presupuesto total, solo U S $ 4.779.700 provinieron del fondo regular de la O E A y el resto de fondos especiales. Por lo tanto, la O E A proveyó a la C I D H de únicamente el 47% de su presupuesto y del 33% del que requeriría idealmente. Si tomamos en cuenta que la C I D H emplea el 66% de su presupuesto en cubrir los gastos de personal, la conclusión es que lo proporcionado por la O E A no alcanzaba ni siquiera para cubrir dichos gastos49. La C I D H considera que los fondos que le asigna el presupuesto regular de la O E A resultan insuficientes para cumplir adecuadamente su mandato, y que dicha insuficiencia “no se limita a su capacidad de gestión logística, sino que afecta seriamente su capacidad para cumplir las funciones convencionales y demás mandatos asignados por la Asamblea General de la O E A ”50. Se provo Cf. CEJIL, Informe de CEJIL, Situación Financiera del SIDH, cit., p. 3.

49

CIDH, Plan Estratégico 2011-2015, cit., p. 42. En el mismo sentido, ver Insulza, José M., ob. cit., pp. 121 y 122.

50

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ca un atraso procesal inaceptable y se limita gravemente la preparación de estudios solicitados por la AG , la realización de visitas y otras actividades de promoción, la participación en asuntos ante la Corte I D H y las funciones de las Relatorías Temáticas51. Además, se dificulta la capacidad de la Secretaría de la C I D H para cumplir con los plazos establecidos para el trámite de todas las peticiones pendientes de examen52. El financiamiento también repercute en otras cuestiones prácticas como el dictado de medidas cautelares por parte de la C I D H . Según una fuente entrevistada “se trata de una cuestión de recursos. Una cuestión de horas-hombre, se necesita gente que trabaje en los casos. En el grupo de medidas cautelares, que recibe 500 solicitudes por año hay solo dos abogados. Así es imposible”. La situación es claramente grave, si se tiene en cuenta, como señala C E J I L , que el presupuesto destinado por la O E A a la C I D H es significativamente menor que el presupuesto de los órganos nacionales de derechos humanos de muchos de los países del continente como la Defensoría del Pueblo de Colombia (U S $ 94.100.493), la Comisión de Derechos Humanos de México (U S $ 89.207.929), la Defensoría del Pueblo de Perú (U S $ 13.970.724) o la Defensoría del Pueblo de Bolivia (U S $ 20.082.944)53.

g) El financiamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Al igual que sucede con relación a la C I D H , a “pesar del sostenido consenso que parece existir entre los Estados sobre la necesidad de un mayor presupuesto para la Corte I D H , ello no se traduce en mayores contribuciones por parte de aquellos. El secretario de la Corte I D H ha sugerido que ello podría ser consecuencia del desinterés de aquellos miembros de la O E A que no han aceptado la jurisdicción de la Corte I D H 54. Según la propia Corte I D H , “es el Tribunal Internacional con menos recursos del mundo. La Corte I D H durante el año 2010 ejecutó un presupuesto de Cf. CIDH, Proceso de reforma-2012, Metodología de la CIDH para revisar normas reglamentarias, políticas y prácticas con el fin de fortalecer el sistema interamericano de derechos humanos,Washington DC, 3 de agosto de 2012, pp. 4 y 5.

51

Cf. CEJIL, Documento de Coyuntura n.º 8, cit., p. 12.

52

Cf. CEJIL, Informe de CEJIL, Situación Financiera del SIDH, cit., p. 6.

53

Cf. Asociación por los Derechos Civiles, ob. cit., pp. 7-9.

54

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3.783.000. El 53% de esos fondos provinieron del fondo regular de la O E A y el 47% restante de aportes voluntarios o proyectos de cooperación. Para el año 2011, el Tribunal tenía proyectado ejecutar un presupuesto de alrededor de U S $ 3.800.000. A ese presupuesto, el fondo regular de la O E A aportaba U S $ 2.058.000, lo que representa únicamente el 2.29% del presupuesto de la Organización. Los aportes provenientes de contribuciones voluntarias o proyectos de cooperación ascendían a U S $ 1.742.000. Así, la Corte I D H tenía un presupuesto proveniente en un 54% de los fondos de la O E A y en un 46% de los fondos de la cooperación internacional55. Tal como lo señaló Cançado Trindade, “el presupuesto de la Corte I D H , comparado con el de otros tribunales internacionales contemporáneos, es simplemente patético”56. Según un informe elaborado por C E J I L , “el Tribunal Europeo de Derechos Humanos es financiado exclusivamente por el Consejo de Europa con un presupuesto anual de € 65.810.300, es decir, 12 veces más que lo recibido por el S I D H y 30 veces más de lo que recibió la Corte I D H en el año 2012. Es decir, que los Estados americanos invirtieron el 8.3% de lo que Europa invirtió ese mismo año en su sistema de protección de derechos humanos. Adicionalmente, conforme a lo manifestado por la propia Corte I D H , en al año 2010 el presupuesto de otros tribunales internacionales era el siguiente: –– El Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia = U S $ 301.895.000. –– El Tribunal Penal Internacional para Ruanda = U S $ 227.246.000. –– La Corte Penal Internacional = U S $ 145.716.000. –– La Corte Internacional de Justicia = U S $ 45.737.700. –– El Tribunal Internacional del Mar = U S $ 24.783.866. –– La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos = U S $ 7.642.26957. Por lo tanto, no hay dudas de que la Corte I D H es el tribunal internacional más precario financieramente58. US$

Cf. Corte IDH, Lineamientos 2011-2015, Fortaleciendo la justicia interamericana a través de un financiamiento previsible y armónico, San Salvador, 8 de junio de 2011, p. 14.

55

Cançado Trindade, Antonio A., “El Derecho de Acceso a la Justicia internacional y las condiciones para su realización en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos”, Revista del Instituto Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, enero-junio de 2003, Número 37, pp. 55-62.

56

Romano señala que la falta de financiamiento también era un problema de la CIJ. En cuanto al Tribunal del Mar advirtió que tiene un adecuado financiamiento pero no es utilizado por el diseño complejo del tratado que lo creó. Cf. Romano, Cesare P.R., ob. cit., pp. 284-286.

57

Cf. CEJIL, Informe de CEJIL, Situación Financiera del SIDH, cit., p. 5.

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h) La posible afectación de la garantía de imparcialidad del tribunal Así como problematizamos en la sección anterior cómo el financiamiento puede incidir en la agenda de la C I D H , estimamos necesario analizar aquí cómo la dependencia de la Corte I D H de contribuciones voluntarias de los Estados que está llamada a juzgar, podría comprometer su independencia e imparcialidad. En efecto, según C E J I L , “la Corte I D H se encuentra sometida a las voluntarias colaboraciones que se efectúan al fondo específico de financiamiento, realizado por fuentes variables, con las graves consecuencias que derivan de dicha vulnerabilidad financiera para la independencia y regularidad del funcionamiento del Tribunal”59. En este orden de ideas, cabe señalar que “la apariencia de parcialidad o de falta de independencia puede minar severamente la efectividad de un tribunal internacional o afectar la resolución de un caso en particular”60. Como señala Shelton, los tribunales internacionales son creados por los Estados y están limitados por la competencia que les otorga el tratado y otros textos relevantes. Dependen de los Estados para sus presupuestos, su apoyo administrativo y la ejecución de sus sentencias61. La Corte I D H prepara y remite su presupuesto directamente a la AG en vez de tener que ir a través del proceso presupuestario normal de los demás órganos de la O E A . Esto la hace menos dependiente de la burocracia de la Organización, pero en última instancia el monto del financiamiento es controlado por los Gobiernos62. En el desarrollo de esta investigación, nos encontramos con dos casos que permiten problematizar la cuestión aquí planteada. El primero fue “Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos”. Allí, una semana antes de la realización de la audiencia pública convocada por la Corte I D H , el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos efectuó una importante contribución voluntaria al tribunal. Asimismo, envió una de Ídem, p. 4.

59

Shelton, Dinah, “The Independence of International Tribunals”, en Cançado Trindade, Antonio A. (editor), El Mundo Moderno de los Derechos Humanos. Ensayos en honor a Thomas Buergentahl, IIDH, 1996, San José, p. 300.

60

Ídem, p. 301.

61

Ídem, p. 312.

62

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legación gubernamental nutrida y de alto nivel a la audiencia. La Corte I D H terminó haciendo lugar a las excepciones preliminares interpuestas por el Estado y no analizó el fondo del asunto. Más allá del acierto o no de la decisión del tribunal, lo cierto es que esa contribución voluntaria del Estado demandado, antes de que se emita el fallo, sería impensable en el derecho interno de un Estado y puede dar, lógicamente, lugar a suspicacias. El segundo caso fue la “Masacre de la Rochela vs. Colombia”. Al igual que en el caso anterior, dos días antes de que la Corte I D H dictara su sentencia, el entonces presidente colombiano viajó personalmente e hizo una importante contribución voluntaria. En su sentencia, de todos modos, la Corte I D H condenó en fuertes términos al Estado por diversas violaciones a los derechos humanos. Más allá del desenlace, el hecho generó inquietud y preocupación. Como señala el viejo adagio inglés, “Justice must not only be done: it must also be seen to be done” 63.

i) El financiamiento en el Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos La cuestión del financiamiento, naturalmente, no estuvo ausente en el P F iniciado en 201164. El G T reconoció que es responsabilidad principal de los Estados Miembros dotar de recursos suficientes a los órganos del S I D H , los cuales deben provenir principalmente del presupuesto regular de la O E A . Se reconoció la importancia de que las contribuciones voluntarias han tenido en la financiación del S I D H y se reiteró el agradecimiento por las aportaciones recibidas. Sin embargo, se puso énfasis en la necesidad de aumentar la base que proviene del presupuesto regular de la O E A . TEDH, Case of Delcourt v. Belgium, 17 de enero de 1970, Serie A, n.º 11, párr. 31.

63

La Presidencia del Grupo de Trabajo Especial, en coordinación con la Presidencia de la CAJP, también impulsó la consideración de este tema en la sesión ordinaria del Consejo Permanente del 19 de octubre de 2011, ocasión en la que se recibieron las presentaciones de la Presidencia y de la Secretaría Ejecutiva de la CIDH sobre el Plan Estratégico 2011-2015 de la CIDH; del secretario ejecutivo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los Lineamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2010-2015; así como del secretario de Administración y Finanzas de la Secretaría General de la OEA (planteamiento de medidas para lograr un incremento efectivo de los recursos económicos asignados a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y a la CIDH en el programa-presupuesto de la Organización).

64

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Por eso, recomendó: A los Estados Miembros: a) Incrementar progresivamente los recursos asignados a los órganos del S I D H provenientes del fondo regular de la O E A , de manera adecuada a las necesidades y prioridades identificadas por los mismos órganos y por los propios Estados. b) Dar pasos concretos hacia dicho objetivo, preferentemente en el primer semestre de 2012. c) Considerar como una alternativa para avanzar hacia el efectivo fortalecimiento financiero del S I D H un esquema de dos vías paralelas y complementarias: i) financiamiento del S I D H proveniente del presupuesto regular de la O E A (solución de mediano plazo); y ii) financiamiento mixto del S I D H , mediante recursos provenientes del presupuesto regular y recursos provenientes de contribuciones voluntarias u otras fuentes (solución para corto plazo, en tanto se logra la solución de mediano plazo). d) La creación o establecimiento de un mecanismo o grupo técnico –con la participación de Estados miembros, la S G y los órganos del S I D H –, cuya labor sea precisar los requerimientos financieros y establecer alternativas para lograr el fortalecimiento financiero de los órganos del S I D H , así como analizar mecanismos de gestión más eficientes, considerando el Plan Estratégico 2011-2015 de la C I D H y los Lineamientos 2011-2015 de la Corte I D H . e) Mientras se alcanza el objetivo de dotar al S I D H de recursos suficientes con cargo al presupuesto regular, realizar sus contribuciones voluntarias sin fines específicos. Igual recomendación se extiende a los Estados Observadores y otras instituciones que realizan contribuciones financieras. A la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a) Incluir en su informe anual, de forma clara y accesible, información sobre la gestión de los recursos recibidos. b) Mientras se alcanza el objetivo de dotar al S I D H de recursos suficientes con cargo al presupuesto regular, invitar a los donantes a que realicen sus contribuciones voluntarias sin fines específicos. c) Asignar recursos adecuados, suficientes y balanceados a todas sus Relatorías, grupos de trabajo y unidades, así como un manejo eficiente y transparente de esos recursos. 167

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Al secretario general de la Organización a) Elaborar y presentar una propuesta que plantee estrategias para lograr un incremento efectivo de los recursos económicos asignados a la Corte I D H y a la C I D H en el programa-presupuesto de la Organización65. Finalmente, la Resolución de la AG que cerró el proceso de reflexión iniciado en 2011, en lo que aquí concierne, reafirmó su compromiso de lograr el pleno financiamiento del S I D H a través del Fondo Regular de la O E A , sin que ello vaya en detrimento del financiamiento para los otros mandatos de la Organización. Mientras se alcanza ese compromiso, invitó a los Estados miembros, a los Estados observadores y a otras instituciones a que continúen realizando contribuciones voluntarias en el marco de los Lineamientos de la Corte I D H 2011-2015 y del Plan Estratégico de la C I D H 2011-2015, preferentemente sin fines específicos66 y propuso a la C I D H que, en función del principio de indivisibilidad de los derechos humanos, fortalezca todas sus Relatorías, inclusive mediante la consideración de otorgar el carácter de especiales a las Relatorías temáticas existentes, sobre la base de un financiamiento adecuado y sin perjuicio de sus otras responsabilidades67.

j) El financiamiento de los usuarios del Sistema Interamericano de Derechos Humanos Toda vez que entendemos que el S I D H también está integrado por sus usuarios, también estimamos necesario analizar y problematizar el financiamiento de los actores que actúan ante la C I D H y la Corte I D H . En particular, nos interesó saber hasta qué punto y en qué medida el financiamiento de las organizaciones de la sociedad civil que actúan ante el sistema puede incidir en su agenda. Cf. Consejo Permanente de la OEA, Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexión sobre el Funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos para la consideración del Consejo Permanente, OEA/Ser.GGT/SIDH-13/11 rev. 2, 13 de diciembre de 2011.

65

La discusión se generó en torno a la inclusión del término “preferentemente”, ya que varias delegaciones solicitaron que no se incluya esta palabra (Venezuela, Ecuador, Granada, Nicaragua y Bolivia), mientras que otras solicitaron que se mantenga (Estados Unidos, Bahamas y Barbados).

66

Cf. Asamblea General de la OEA, AG/RES. 1 (XLIV-E/13), cit.

67

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A partir de las diferentes entrevistas realizadas se pueden formular algunas conclusiones preliminares sobre este tema, que deberán ser profundizadas en posteriores investigaciones: a) hay un grupo de pocas O N G que a los largo del tiempo han adquirido el know how de cómo litigar en el S I D H . Si bien el S I D H ha ido evolucionando y a medida que se hizo más conocido empezaron a llegar casos patrocinados por abogados/as particulares y en el ámbito de la Corte I D H se creó la figura del Defensor Interamericano, la importancia de estas O N G no es menor, toda vez que esa expertise y la mayor cantidad de fondos que reciben les permite dar un seguimiento más cercano a las peticiones/casos que hace que la C I D H y la Corte I D H los tramiten más rápido y le presten más atención. En este contexto, las fuentes de financiamiento de esas O N G pueden incidir indirectamente en los temas que llegan al sistema y en la agenda de la C I D H toda vez que cuanto mayor sea el financiamiento presentarán más casos que irán ganando prioridad en relación con otros; b) en cuanto al rol de las grandes filantrópicas –por ejemplo, Ford, Konrad, Carnegie, Open Society, Rockefeller–68 algunas no le pueden donar a Estados y tampoco a instituciones de Estados, o sea que no le donan directamente a órganos internacionales ni a Gobiernos, por lo que financian a ON G que hacen trabajos que después pueden ser tomados en cuenta por la C I D H ; c) hay dos grandes fuentes de financiamiento de los organismos de derechos humanos: las estadounidenses69 y la cooperación europea para el desarrollo. Para un estudio crítico sobre el rol de estas filantrópicas, ver Inderjeet, Parmar, Foundations of the American Century, Columbia University Press, New York, 2011; Arnove, Robert (editor), Philanthropy and Cultural Imperialism, Indiana University Press, Boston, 1980, e Incite: Women of Color Against Violence (editor), The Revolution will not be funded, South End Press, Cambridge, 2007.

68

Con relación al financiamiento del Gobierno de los Estados Unidos a ONG de la región, de la lectura de algunos cables de Wikileaks surgirían un vínculo entre dicho Gobierno y algunas ONG para debilitar a los Gobiernos de Venezuela y Nicaragua a través del litigio en materia de derechos humanos. Así,. el embajador en Caracas habría descrito con mucho detalle el rol de Freedom House como “catalizador” de un movimiento de derechos humanos en Venezuela, y menciona y describe todos los proyectos que cuentan con financiamiento de USAID a través de distintas fundaciones (Cable confidencial, 24 de febrero de 2006, disponible en https://wikileaks.org/ plusd/cables/06CARACAS520_a.html), el rol de USAID para detener la aprobación de una ley de cooperación internacional que limitara el financiamiento externo a las ONG que operaran en dicho Estado (Cable Confidencial, 23 de agosto de 2006, disponible en: https://wikileaks.org/plusd/cables/06CARACAS2520_a.html) y la estrategia de USAID y la OTI (Oficina de Iniciativas de Transición, dependiente de USAID) para debilitar a Chávez durante el bienio 2004-2006 (Cable secreto, 9 de noviembre de 2006, disponible en https://wikileaks. org/plusd/cables/06CARACAS3356_a.html). En cuanto al embajador en Managua se habría reunido con los líderes de la ONG “Comisión Permanente de los Derechos Humanos en Nicaragua” quienes le habrían informado sobre la marcha de sus proyectos con financiamiento del Gobierno de los Estados Unidos y le solicitaron apoyo para promover el caso de la “Costa Atlántica” y llevarlo ante la CIDH (Cable confidencial, 23 de junio

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La influencia de cada una varía según el Estado americano que se analice. Aquí también financian actores sociales que luego ejecutan sus agendas que se proyectan sobre el S I D H ; d) cuando las ONG no cumplen el rol antes señalado, las agendas las terminan definiendo los grandes estudios jurídicos como sucede en el sistema europeo.

k) Hacia una propuesta de financiamiento La C I D H no cuenta, aún hoy, con una política escrita de financiamiento externo que contemple qué recursos se pueden obtener y qué recursos no, en función de su fuente, la finalidad y el nivel de condicionamiento. Según los/as entrevistados/as que se desempeñaron en la C I D H , la decisión de recibir fondos externos no ha sido del secretario ejecutivo, sino de la propia Comisión, aunque con el paso del tiempo los comisionados/ as dejaron de ir a buscar fondos y dicha tarea se centralizó en la Secretaría Ejecutiva y la Presidencia de la C I D H . Las nuevas tecnologías que facilitan la comunicación han permitido que esas decisiones en la actualidad las asuma la Directiva. La excepción es la Relatoría para la Libertad de Expresión que debe obtener su propio financiamiento de aportes de Estados miembros de la O E A o de países observadores, de agencias de cooperación internacional y fundaciones70. Según la propia Relatora, “desde su creación, la Relatoría Especial cuenta exclusivamente con los fondos que ella misma obtiene, bien mediante donaciones de Estados que como Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Estados Unidos de América, México o Perú han contribuido al fondo voluntario, o bien mediante la participación en procesos concursables de cooperación internacional”71. El desbalance en la agenda de la C I D H , provocado por la insuficiencia del presupuesto regular y la dependencia cada vez mayor de fondos específicos, es una de las principales críticas que se le ha hecho en los últimos años. de 2006, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/06MANAGUA119_a.html). En otro cable se señala que el líder miskito Blas Conta habría pedido seguridades de que el apoyo del Gobierno de los Estados Unidos para el caso será hasta el final y que no se quedará a mitad de camino (Cable confidencial, 29 de marzo de 2006, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/06MANAGUA710_a.html). Cf. Asociación por los Derechos Civiles, ob. cit., p. 26. En el mismo sentido, ver González, Felipe, “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Antecedentes, Funciones y otros aspectos”, Anuario de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, 2009, p. 43.

70

Informe Anual de la Relatoría Especial de Libertad de Expresión 2012, párrs. 2-4.

71

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Según la C I D H , su Plan Estratégico 2011-2015 fue pensado para dar respuesta a los cuestionamientos sobre desbalance de la agenda y condicionamientos de los fondos específicos que acabamos de describir. El Plan Estratégico “incluye todas las actividades que realiza la Comisión en 8 Programas y en sus correspondientes Planes de Acción, sentando las bases para una nueva modalidad de cooperación de carácter programático a mediano y largo plazo, en la que los potenciales donantes puedan hacer aportes a un fondo común, con un reporte único anual, que a la vez les ofrezca un panorama claro y transparente de la gestión de la C I D H [...] El número de proyectos específicos irá disminuyendo en la medida que aumenten los aportes al Plan Estratégico. Asimismo, la C I D H recibió contribuciones voluntarias con anterioridad a la adopción del Plan Estratégico, las cuales aún se encuentran en ejecución dado que tienen una fecha abierta para tal fin”72. Esta circunstancia entra en conflicto con la voluntad de la O E A de que haya una caja única de financiamiento externo y que la búsqueda de fondos se hiciera desde la Secretaría General de la Organización y después se distribuya, porque en ese caso la S G le buscaría financiamiento solo para los temas que quisiese y afectaría la independencia de la C I D H de los órganos políticos de la Organización. Según una de las fuentes que hemos consultado para la investigación, la Corte I D H tampoco tiene una política escrita de financiamiento externo. En la práctica, es el propio tribunal –y no el secretario– quien decide, en cada caso, aceptar o no el ofrecimiento de una contribución voluntaria. Según esta fuente, “hay mucho cuidado en cómo se recibe el dinero y hay muchísimo filtro y cada dinero que llega se discute mucho: disponibilidad, de dónde viene, y si hay un eventual problema que pueda generar el aceptar ese dinero, no se acepta”. Además, una de las críticas que los funcionarios de la C I D H y Corte I D H señalan siempre, y que deberá ser analizada en próximas investigaciones, es que de las donaciones que van a través de la O E A , la Organización se queda con un 15 o 20%. Por todo ello, consideramos que la mejor solución al (des)financiamiento actual del S I D H es aumentar el Fondo Regular que la O E A le destina anualmente, sea a través de un aumento de las cuotas de los Estados miembros –en función, quizás, de la población de cada país, como propuso Argentina recien CIDH, Informe Anual 2012, cit.

72

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temente– y/o mediante una redistribución de los fondos dentro de la O E A , para que el S I D H sea beneficiario del 25% del total del presupuesto o, de lo contrario, que el S G señale las razones que llevan a mantener el alto financiamiento de otras áreas de la Organización en desmedro del S I D H . De no ser ello posible, la C I D H y la Corte I D H deberían establecer una política de financiamiento externo, escrita, clara, participativa y pública y solo aceptar contribuciones voluntarias sin fines específicos para cumplir con sus propios planes estratégicos. Solo de ese modo se puede preservar al S I D H de los problemas derivados de la gestión y aceptación de contribuciones voluntarias con fines específicos, provengan estas de Estados, O N G , empresas u organismos de cooperación, sobre todo, el riesgo de que definan la agenda de la C I D H o comprometan la independencia, imparcialidad y credibilidad de la Corte I D H . El (des) financiamiento actual del S I D H también dificulta avanzar hacia otros desafíos en pos de una mejor protección internacional de los derechos humanos, por ejemplo, tener una C I D H o una Corte I D H permanentes dadas las implicancias financieras de ese cambio, que no pasan solo por las remuneraciones de los/as comisionados/as y magistrados/as, sino también por los gastos asociados a su presencia permanente –oficinas e insumos de trabajo– y los derivados de un –esperable– aumento en el volumen y diversidad de la agenda de trabajo.

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Capítulo 7. El funcionamiento de las Relatorías de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

A medida que avanzaba la investigación y las entrevistas las voces en relación con la ausencia de reglas claras al momento de decidirse la creación de las Relatorías de la C I D H y las críticas a la forma en que se financiaban iban en aumento. Antes de analizar cada Relatoría por separado nos pareció importante acercarnos a algunos conceptos generales en torno a la función de las Relatorías para la protección de los derechos humanos. Con esa intención, decidimos hacer una aproximación al sistema de Relatorías del Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Ello nos permitió, en primer lugar, tener una idea del funcionamiento de un esquema de Relatorías que no ha recibido críticas y, a partir de allí, acceder al estudio de las Relatorías del S I D H con una visión más clara, aun cuando no sean modelos idénticos.

a) La función de las Relatorías como productoras de soft law Si el derecho internacional tiene una naturaleza especial, también la tienen los organismos que lo aplican. Así, podemos encontrar una gama de organismos con diferente naturaleza y, en particular, con diferente nivel de coerción sobre los Estados para que cumplan sus decisiones. Las Relatorías tienen dos funciones concretas en el derecho internacional: por un lado, observan las conductas de los Estados y analizan si son contrarias a normas internacionales y, por el otro, estudian temas determinados y elaboran o recopilan estándares de protección. Por su naturaleza, estos organismos no tienen competencia jurisdiccional y no tienen la posibilidad de dictar disposiciones condenatorias. Sin embargo, la práctica internacional indica que los órganos jurisdiccionales no son los únicos con capacidad de lograr que los Estados modifiquen sus conductas y normas. Además, los informes de las 173

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Relatorías son receptados por la comunidad internacional y por la doctrina, permitiendo generar una visión sobre la situación fáctica y jurídica de grupos o regiones determinados. En definitiva, la información brindada por una Relatoría pone en evidencia ante el mundo las conductas de los Estados cuando violan las normas internacionales. La labor de las Relatorías se inscribe en la misma lógica del derecho internacional, es decir, para su funcionamiento se requiere del consentimiento de los Estados en obligarse1, toda vez que son los Estados quienes crean normas que les serán aplicables2. A los efectos de este trabajo, podríamos afirmar que el funcionamiento de las Relatorías se inserta dentro de lo que se conoce como soft law, un conjunto de documentos, instrumentos, disposiciones que no son obligatorios para los Estados. El soft law no constituye una norma jurídica por sí mismo. No obstante ello, impacta sobre el comportamiento de los Estados, quienes en determinadas circunstancias lo cumplen. Pero no debe perderse de vista que si no lo cumplieran sería difícil afirmar que incurren en responsabilidad internacional por un hecho internacionalmente ilícito3. Sobre este aspecto de la función de las Relatorías resultan ilustradoras las palabras de Heyns, relator especial de las Naciones Unidas sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias quien, al ser consultado sobre el impacto del trabajo de las Relatorías, expresó que cuando fue designado como relator tenía escepticismo sobre lo que pudiera hacer sin contar con poderes para tomar decisiones vinculantes. Sin embargo, esa sensación fue cambiando en la medida que percibió que “muchos Estados están demostrando un interés creciente sobre la imagen que presentan al mundo y toman muy en serio los informes en su contra. Si se los acusa de algo, reaccionan inmediatamente. No quieren que un relator especial o, dado el caso, Amnistía Internacional, formule críticas en su contra. Mucho menos que se los mencione negativamente en el informe del examen periódico universal que realiza el Consejo de Derechos Humanos.Y esto también se aplica a Estados que tienen graves problemas de derechos humanos, porque saben que las observaciones pueden producir serias repercusiones y no quieren desarrollar una atmósfera favora Cf. Brownlie, Ian, Principles of Public International Law, Oxford University Press, Oxford, 2003, p.3 y Lauterpacht, Hersch, The Function of Law in the International Community, Clarendon Press, Oxford, 1933, pp. 431-434.

1

Cf. Shaw, Malcolm N., International Law, 6th Edition, Cambridge University Press, Cambridge, 2008, p. 8.

2

Cf. Boyle, Alan y Chinkin, Christine, The Making of International Law, Oxford University Press, Oxford, 2007, p. 211 y Henkin, Louis, International Law, Politics and Values, Dordrecht, 1995, pp. 94 y 192.

3

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ble para que se los sancione (...) crea un efecto interesante en la sociedad, porque aquellos que estuvieron señalando estas situaciones problemáticas ahora no sienten que solo nosotros prestamos atención, sino que toda la comunidad internacional está al tanto. Da un reconocimiento oficial a los problemas que afectan a una sociedad, a un país. En muchos casos, si uno como relator especial dice algo, eso es recogido por la comunidad internacional y toma estatus público”4. Heyns alude, precisamente, al fenómeno del soft law. En efecto, el uso del soft law en el derecho internacional de los derechos humanos pretende persuadir a un Estado infractor para que adecúe su comportamiento a estándares aceptables. En el seno de Naciones Unidas se recurre a debates públicos, como en la Asamblea General, sobre el comportamiento en que incurren algunos Estados, de los cuales se obtienen resoluciones de condena, comunicados de prensa, informes anuales, temáticos y por país, de Relatorías y grupos de trabajo o expertos independientes, etc. En relación con los órganos creados por los sistemas de derechos humanos, tanto a nivel regional como universal, se advierte que las recomendaciones que emiten tienen impacto, puesto que exponen ante la comunidad internacional los índices de cumplimiento o incumplimiento de un tratando en cuestión5. En la era de las comunicaciones y las relaciones “glocalizadas”6 donde las relaciones internacionales adquieren relevancia en función de una lógica de cooperación, de cara al mercado de maximización de beneficios al menor costo, el respeto adquiere un valor que sobrepasa los límites de lo simbólico. Más aún, dejando de lado la economía, la presión internacional que puede ejercerse sobre un Gobierno por comportamientos no tolerados puede provocar una pérdida de su credibilidad y, consiguientemente, de poder7. 4 Entrevista a Christof Heyns en Revista de Derechos Humanos, Ediciones INFOJUS, Buenos Aires, 2013, n.º 2 , p. 394.

Cf. Steiner Christian y Leyers, Simone, “La Corte IDH: impulsora de una efectiva protección de los DDHH”, KAS Auslandsinformationen, número 7, 2010.

5

Término acuñado por Bolívar Botía, catedrático de Didáctica y Organización Escolar de la Universidad de Granada. La “glocalización” es la mezcla que se da entre los elementos locales y particulares con los mundializados. Supone que en un mundo global, en el que asistimos a una progresiva supresión de las fronteras a nivel económico, político y social, se incrementa la existencia de barreras culturales, generadas por las personas que defienden sus tradiciones de la globalización cultural. Cf. Bolía Batía, Antonio, “Globalización e identidades: (Des)territorialización de la cultura”, Revista de educación, Número extraordinario, pp. 265-288.

6

Cf. Steiner Christian y Leyers, Simone, ob. cit. p. 19.

7

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Si estamos de acuerdo en que el sistema de Relatorías se legitima en el consenso de los Estados que gira en torno a la validez de sus observaciones, entonces podemos afirmar que para que un sistema de Relatorías tenga relevancia debe estar sujeto a reglas claras con relación a su funcionamiento y financiamiento que permitan generar la confianza de que actúan guiados únicamente por la idea de conseguir una cada vez más completa protección de los derechos humanos de las personas.

b) El sistema de Relatorías en el ámbito de Naciones Unidas En el seno del Consejo de Derechos Humanos fueron creados “procedimientos especiales” donde funcionan una serie de mandatos temáticos. Estos procedimientos implican visitas a países, comunicaciones sobre violaciones de derechos humanos a los Estados con carácter no obligatorio y elaboración de estudios temáticos, entre otras cosas. De esta forma, el sistema universal se propuso contribuir al desarrollo de estándares internacionales sobre derechos humanos, concientizar a los Estados y brindar cooperación técnica. Los procedimientos especiales pueden desarrollarse bajo el nombre de “Relatoría especial”, “experto independiente” o “grupo de trabajo” sobre algún tema en particular8. El surgimiento del sistema de Relatorías temáticas de Naciones Unidas tiene su origen en el año 1965 cuando la entonces Comisión de Derechos Humanos se enfrentó con un cierto número de peticiones individuales provenientes de Sudáfrica, que la motivaron a formar un grupo de trabajo ad hoc con la finalidad de investigar la situación de los derechos humanos en dicho lugar9. Siguiendo el mismo criterio, luego del golpe de Estado de 1973 en Chile, se creó un Grupo de Trabajo ad hoc para investigar la situación de los derechos humanos en ese país. En 1979 este grupo fue reemplazado por un relator especial y dos expertos para estudiar específicamente la situación de los desaparecidos en Chile. Esto finalmente llevó a la Comisión a establecer el primer procedimiento especial temático en 1980: el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias10. Diez años después, en 1990 existían ya seis mandatos temáticos que trataban problemáticas como la desaparición forzada, Mayor información puede consultarse en http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Introduction.aspx

8

CHR, Resolution 2 (XXIII), document E/259, 1947, para. 22.

9

CHR, Resolution 20 (XXXVI).

10

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ejecuciones extrajudiciales, sumarias y arbitrarias, intolerancia religiosa, mercenarios, tortura y tráfico de niñas y niños. Desde entonces, han sido establecidos nuevos mandatos para enfrentar problemáticas relativas a los derechos humanos en distintas partes del mundo. Actualmente, el Consejo de Derechos Humanos cuenta con 38 mandatos especiales temáticos11 y 14 mandatos por país12. A pesar de que la creación de las Relatorías temáticas tuvo un surgimiento espontáneo, el Consejo de Derechos Humanos, teniendo en cuenta que la Asamblea General de la O N U ha dicho que “los métodos de trabajo Relatoría especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado (2000), Grupo de Trabajo de Expertos sobre los Afrodescendientes (2002), Grupo de Trabajo sobre la detención arbitraria (1991), Relatoría Especial en la esfera de los derechos culturales (2009), Relatoría especial sobre el derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas (2010), Relatoría especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud incluidas sus causas y consecuencias (2007), Relatoría especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía (1990), Relatoría especial sobre el derecho a la educación (1998), Grupo de trabajo sobre desapariciones forzadas o involuntarias (1980), Relatoría especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias (1982), Relatoría especial sobre la extrema pobreza y los derechos humanos (1998), Relatora especial sobre el derecho a la alimentación (2000), Relatoría especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión (1993), Relatoría especial sobre la libertad de religión o de creencias (1986), Relatoría especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (2002), Relatoría especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos (2000), Relatoría especial sobre la independencia de los magistrados y abogados (1994), Experto independiente sobre la promoción de un orden internacional democrático y equitativo (2011), Relatoría especial sobre los derechos de los pueblos indígenas (2001), Experta independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad (2013), Relatoría especial sobre los derechos humanos de las personas internamente desplazadas (2004), Grupo de Trabajo sobre la utilización de mercenarios como medio de violar los derechos humanos y obstaculizar el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación (2005), Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible (2012), Relatoría especial sobre los derechos humanos de los migrantes (1999), Relatoría especial sobre cuestiones de las minorías (2005), Relatoría especial sobre formas contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia (1993), Relatoría especial sobre el derecho humano al agua potable y el saneamiento (2008), Experta independiente sobre los derechos humanos y la solidaridad internacional (2005), Experto independiente sobre las consecuencias de la deuda externa y de las obligaciones financieras internacionales conexas de los Estados para el pleno goce de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos económicos, sociales y culturales (2000), Relatoría especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos en la lucha contra el terrorismo (2005), Relatoría especial sobre la cuestión de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (1985), Relatoría especial sobre las implicaciones para los de la gestión y eliminación ecológicamente racionales de las sustancias y los desechos peligrosos (1995), Relatoría especial sobre la trata de personas , especialmente las mujeres y los niños (2004), Grupo de trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas (2011), Grupo de trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la mujer en la legislación y en la práctica (2010), Relatoría especial sobre la violencia contra la mujer (1994), Grupo de trabajo sobre la cuestión de los derechos humanos y las empresas transnacionales y otras empresas (2011), Relatoría Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición (2011).Ver http://www.ohchr. org/EN/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx

11

Puede observarse que cada uno de los países monitoreados se encuentran en situaciones especiales: Bielorrusia, Camboya, República Centroafricana, Costa de Marfil, Eritrea, República Popular Democrática de Corea, Haití, República Islámica de Irán, Mali, Myanmar, Territorios ocupados de Palestina desde 1967, Somalia, Sudán y República Árabe Siria.Ver http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Countries.aspx

12

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del Consejo deben ser transparentes, justos e imparciales y posibilitar un diálogo genuino”13, se preocupó por establecer reglas de funcionamiento. Así fue que en el año 2007, con el propósito de lograr más transparencia y, de ese modo, reforzar la eficacia del sistema de procedimientos especiales, emitió dos resoluciones: por un lado, estableció los criterios de selección y nombramiento de los titulares de mandatos14 y, por el otro, estableció un Código de Conducta para los titulares de mandatos de procedimientos especiales15. En cuanto a la selección y nombramiento, el Consejo estableció que “al proponer, seleccionar y nombrar a los titulares de mandatos serán de fundamental importancia los siguientes criterios generales: a) conocimientos especializados; b) experiencia en la esfera del mandato; c) independencia; d) imparcialidad; e) integridad personal; y f) objetividad”16. Debe garantizarse también que “los candidatos seleccionables sean personas altamente calificadas con reconocida competencia, conocimientos especializados pertinentes y amplia experiencia profesional en la esfera de los derechos humanos”17 y debe atenderse “al equilibrio de género y a una representación geográfica equitativa, así como a una representación apropiada de diferentes sistemas jurídicos”18. La designación de las personas para ocupar los mandatos implica un procedimiento complejo. Los candidatos pueden ser postulados por los Gobiernos, por grupos regionales que operen dentro del sistema de Naciones Unidas, Organizaciones Internacionales, O N G , otras organizaciones de derechos humanos e individuos19. Un grupo consultivo formado a tal fin debe, previo a emitir recomendaciones, celebrar amplias consultas, en particular, por conducto de los coordinadores regionales. A partir de allí, el presidente del Consejo iden Asamblea General de Naciones Unidas, “Consejo de Derechos Humanos”, Resolución 60/251 de 15 de marzo de 2006.

13

Consejo de Derechos Humanos, Construcción Institucional del Consejo de Derechos Humanos, Resolución 5/1, 18 de junio de 2007, A/HRC/5/21.

14

Consejo de Derechos Humanos, Código de conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, Resolución 5/2, 18 de junio de 2007, A/HRC/5/21.

15

Consejo de Derechos Humanos, Construcción Institucional del Consejo de Derechos Humanos, cit., artículo 39.

16

Ídem, artículo 41.

17

Ídem, artículo 40.

18

Ídem, artículo 42.

19

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tifica una lista de candidatos idóneos y la presenta a los Estados miembros y a los observadores que han de ser propuestos como mínimo dos semanas antes del comienzo del período de sesiones en que el Consejo considere los nombramientos20. El Código de Conducta define a los relatores como “expertos independientes de Naciones Unidas” y destaca que deben actuar “a título independiente y ejercer sus funciones de conformidad con su mandato, mediante una evaluación profesional e imparcial de los hechos (...), sin ningún tipo de influencia, incitación, presión, amenaza o injerencia externa, ya sea directa o indirecta, de parte alguna, sea o no parte interesada, y por motivo alguno”21. El concepto de independencia, establece el Código, “está vinculado a la condición de los titulares de mandatos y a su libertad de evaluar las cuestiones de derechos humanos que deben examinar en virtud de su mandato”22. En ese sentido, prohíbe a los relatores “solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno, particular, organización gubernamental o no gubernamental o grupo de presión en absoluto”23. En el año 2008, en consonancia con estas normas y con la intención de lograr más transparencia en sus funciones, los titulares de mandatos adoptaron el “Manual de Operaciones de los Procedimientos Especiales del Consejo de Derechos Humanos”24 y el “Procedimiento Interno de Asesoramiento para Examinar las Prácticas y los Métodos de Trabajo”25.Tres años después, el Consejo comenzó un nuevo proceso de reflexión sobre su trabajo y funcionamiento, donde se hizo hincapié, nuevamente, en que los principios que deben regir al sistema de procedimientos especiales son la cooperación, la transparencia, la responsabilidad y la rendición de cuentas. De esta forma, mediante la Resolución 16/21 se reconoció la importancia de la transparencia de los Ídem, artículo 52.

20

Consejo de Derechos Humanos, Código de conducta para los titulares de mandatos de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, cit., artículo 3, inciso a).

21

Ibídem.

22

Ídem, artículo 3, inciso f).

23

Consejo de Derechos Humanos, Manual de operaciones de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos, 15.ª Reunión Anual de los titulares de mandatos de los procedimientos especiales, junio de 2008. 24

25 Consejo de Derechos Humanos, Procedimiento Interno de Asesoramiento para Examinar las Prácticas y los Métodos de Trabajo, 15.ª Reunión Anual de los titulares de mandatos de los procedimientos especiales, junio de 2008.

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mandatos y del financiamiento adecuado para llevar adelante el trabajo de las Relatorías y expertos independientes26. En conclusión, una breve aproximación al sistema de Relatorías del Consejo de Derechos Humanos muestra un esquema de Relatorías y grupos con áreas de trabajo concretas, sean por países o temáticas. Todo ello está regulado por numerosas normas que buscan darle claridad y transparencia a su funcionamiento, teniendo en cuenta que son aspectos fundamentales para legitimar su accionar. El perfil del relator o experto es claramente técnico, siendo su alto conocimiento en la temática un requisito esencial para su designación. Asimismo, su objetividad e imparcialidad está permanentemente en examen. Habiendo expuesto estos aspectos sobre el sistema universal, resultará más fácil comprender mejor las Relatorías del S I D H y compararlas con un sistema que tiene reglas más claras de funcionamiento.

c) Las Relatorías en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos El S I D H comprende una amplia red de instituciones, mecanismos, procesos e instrumentos internacionales27. En este contexto, se crean las Relatorías como una herramienta más para la promoción y protección de los derechos humanos en la región. A través de estos subórganos se realizan informes de países y visitas in loco con el objetivo de fortalecer el mandato de la C I D H 28. Hasta el momento, en el ámbito del SIDH se han creado nueve Relatorías y una unidad especial. A continuación, se analizarán diferentes aspectos del sistema de Relatorías y se estudiará cada una de ellas en particular. Asimismo, se analizará el modo en que se distribuyen y algunos aspectos generales de su funcionamiento. Finalmente, se realizarán algunas apreciaciones con relación al financiamiento. i) La distribución de las Relatorías temáticas Como ya se ha señalado, la C I D H está compuesta por siete comisionados/ as que se distribuyen las tareas de todo el continente por grupos de países. De Cf. Consejo de Derechos Humanos, Examen de la labor y el funcionamiento del Consejo de Derechos Humanos, Resolución 16/21, A/HRC/RES/16/21, 25 de marzo de 2011.

26

Cf. Sobers, Hilaire, “The Inter-American System of Human Rights”, en Zyberi, Gentian (ed.), An Institutional Approach to the Responsibility to Protect, University Press, Cambridge, 2013, p. 459.

27

Cf. González, Felipe, “The Experience of the Inter-American Human Right System”,Victoria University of Wellington Law Review, 40 (2009), p. 105.

28

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esa manera, cuando un asunto corresponde a un país determinado, es el comisionado a cargo de ese Estado quien lleva adelante el estudio del mismo29. Al igual que en el sistema universal, en nuestra región la creación de las Relatorías temáticas se dio en forma espontánea, pues la creación de cada una de ellas acompañó y acompaña la percepción de una situación de vulnerabilidad determinada. En ocasiones esa situación fue captada por la propia C I D H , en otras fue señalada por la AG y en otras se debió a la acción de las O N G y la sociedad civil. Sin embargo, a diferencia de la Comisión y luego el Consejo de Derechos Humanos que encargaron el estudio de temas a personas expertas en cada uno de los asuntos y ajenas al sistema, la C I D H puso a cargo de las Relatorías Temáticas a los/as comisionados/as que la componen30. De este modo, cuando comienzan sus mandatos se reúnen y deciden cómo se reparten las Relatorías existentes31. Particularmente distinto es el caso de la Relatoría Especial para Libertad de Expresión, dado que es la única donde los/as comisionados/as, en lugar de distribuirla con el mismo criterio que utilizan con las demás, designan a una persona distinta con dedicación exclusiva. Cuando en el año 1997 se constituyó esta Relatoría, la primera que no estaba destinada a estudiar la situación específica de un grupo en situación de vulnerabilidad sino de un derecho en particular, la C I D H llamó a concurso público para ocupar el cargo de relator especial. Hacia el final del período de selección, fue elegido como relator especial el argentino Santiago Cantón, quien desempeñó el cargo hasta marzo del 2002. Seguidamente, fue Cf. artículo 15.2 del Reglamento de la CIDH. En la actualidad, José de Jesús Orozco Henríquez es relator para Antigua y Barbuda, Colombia, Costa Rica, Granada, Panamá y San Kitts y Nevis; Felipe González para Brasil, Cuba, Estados Unidos y Venezuela; James L. Cavallaro para Barbados, Guatemala, Guyana, México, Perú y Trinidad y Tobago; Paulo Vannuchi para Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay; Tracy Robinson es relatora para Bahamas, Honduras, Nicaragua y Surinam; Rosa María Ortiz para Belice, Dominica, El Salvador, República Dominicana, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía y Rose-Marie Belle Antoine para Canadá, Chile, Ecuador, Haití y Jamaica.

29

Cf. artículo 15.4 del Reglamento de la CIDH.

30

Actualmente José de Jesús Orozco Henríquez es relator sobre Defensores y Defensoras de Derechos Humanos; Tracy Robinson es relatora sobre los Derechos de las Mujeres y también está a cargo de la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Lesbianas, Gays, Bisexuales,Trans e Intersex; Felipe González es relator sobre los Derechos de los Migrantes; James L. Cavallaro es relator de los Derechos de las Personas Privadas de Libertad; Rosa María Ortiz está a cargo de la Relatoría sobre los Derechos de la Niñez; Rose-Marie Belle Antoine es relatora sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y también sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y Paulo Vannuchi está a cargo de la Unidad sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

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designado para desempeñar el cargo otro argentino, Eduardo Bertoni. En el mes de marzo de 2006, la C I D H eligió a Ignacio Álvarez como relator especial. En abril de 2008, la C I D H convocó a concurso para la elección del sucesor de Álvarez. Durante el período en que el puesto estuvo vacante, la Relatoría estuvo a cargo del entonces presidente de la C I D H , Paolo Carozza. Los candidatos preseleccionados fueron entrevistados y finalmente se eligió a la colombiana Catalina Botero Marino como Relatora Especial. Después de 6 años de mandato de Botero, en el 2014 asumió el mandato el uruguayo Edison Lanza32. Lo llamativo del proceso de selección de la persona encargada de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión es que se tienen en cuenta, además de los antecedentes en la materia, “la experiencia demostrada en la búsqueda de financiamiento”33. Pues la C I D H consideró que esta Relatoría debe funcionar con estructura operativa propia y con independencia funcional. Estas características especiales y algunas de sus consecuencias serán analizadas más adelante. ii) El funcionamiento de las Relatorías A diferencia del Consejo de Derechos Humanos, la C I D H no ha esbozado aún normas de procedimiento ni de conducta que deben regir las Relatorías, con lo cual son los/as propios comisionados/as a cargo de cada unidad temática quienes utilizan su criterio para determinar las tareas que deben realizar. De esa forma, el perfil de cada Relatoría va a estar determinado por el/la comisionado/a que esté a su cargo. De hecho, pueden notarse claramente los cambios que se dan en el trabajo de las Relatorías cuando cambia el/la relator/a. Además, existen casos donde los relatores realizan una gran cantidad de actividades desde las Relatorías y otros casos donde no le dan impulso alguno. El diferente avance y orientación también puede ser consecuencia del financiamiento que consigue cada Relatoría, pues, como veremos, los fondos no regulares son los que más influyen en la actividad de las Relatorías. Esa falta de reglas no permite solucionar problemas prácticos como la forma de actuar cuando se superponen las acciones de un comisionado a cargo de una Cf. CIDH, Comunicado de prensa n.º 77/14, 23 de julio de 2014.

32

Para consultar los requisitos mencionados en el llamado a concurso para cubrir el cargo de relator para la Libertad de Expresión que fuera abierto el 19 de diciembre de 2013 y del cual resultó seleccionado Edison Lanza en https://www.oas.org/es/cidh/empleos/docs/2013-convocatoria-libertad-expresion.pdf

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unidad temática con la de un comisionado a cargo de un país34. De esta manera, la forma de trabajar de la CIDH queda relegada a las relaciones personales que tengan los comisionados entre sí, cuestión que no parece la forma de trabajo más acertada. Generalmente, ocurre que el comisionado encargado del país decide cómo llevar adelante el caso, salvo que tenga buena relación con el relator temático y lo deje intervenir. Pero también ocurre que si no tienen un buen entendimiento, directamente no se le permite al relator temático ningún tipo de intervención. Por otro lado, al observarse el accionar de las Relatorías surge que cada una lleva a cabo acciones de naturaleza muy distinta. Hay ocasiones donde elaboran informes temáticos típicos donde distinguen una problemática que justifica concentrar la atención en ella para buscar estándares de protección. En algunos momentos participan en los aspectos que hacen a su tema en los informes anuales elaborados por la C I D H y en los informes por país. Asimismo, también puede observarse que, en muchos casos, participan en cuestiones procesales en peticiones particulares donde está involucrado su tema. Lo cierto es que no puede dejar de notarse que con excepción de los informes temáticos típicos, no es fácil distinguir, para un observador ajeno al S I D H , cuándo existió una intervención del relator temático y cuando no. Esta imposibilidad de determinar con claridad el funcionamiento de las Relatorías la padece tanto el doctrinario que quiere describir el sistema como los Estados miembros que deben someterse a sus decisiones. Sin embargo, este análisis no es trasladable a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Toda vez que se desempeña con independencia funcional, se encuentra a cargo de una persona ajena a la C I D H , cuenta con estructura operativa propia y busca y obtiene financiamiento exclusivo, esta Relatoría tiene una perspectiva distinta a las que dirigen comisionados/as y, en especial, mayor capacidad y libertad de acción. Ese aspecto que en un primer momento puede parecer positivo, puede volverse negativo si se tiene en cuenta que la C I D H nunca fijó las normas de procedimiento y los códigos de conducta necesarios para balancear esa independencia funcional, a pesar de haber sido ello previsto en el artículo 15 de su Reglamento35. La ausencia de Al respecto, el artículo15.6 del Reglamento de la CIDH simplemente dice que “las personas a cargo de las Relatorías temáticas y especiales desempeñarán sus actividades en coordinación con aquellas a cargo de las Relatorías de país”.

34

El artículo 15.7 del Reglamento de la CIDH dispone que “el desempeño de las actividades y funciones previstas en los mandatos de las Relatorías se ajustará a las normas del presente Reglamento y a las directivas, códigos

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reglas procedimentales y de conducta es uno de los argumentos esgrimidos generalmente para sostener que todas las Relatorías deberían estar a cargo de comisionados/as elegidos/as por la AG . iii) Breve repaso de las tareas realizadas por cada Relatoría –– Relatoría sobre Derechos de los Pueblos Indígenas La primera Relatoría creada por el S I D H fue la Relatoría sobre Derechos de los Pueblos Indígenas en el año 1990. El antecedente que llevó a su creación puede encontrarse en el informe elaborado por la C I D H en el año 1983 sobre la situación de la Comunidad Miskita en Nicaragua36, pues sus resultados pusieron de manifiesto la especial situación de vulnerabilidad de los pueblos indígenas y la necesidad de elaborar mecanismos y herramientas que den respuesta a sus complejas problemáticas. Hasta ese momento, el S I D H no había contemplado la realidad de uno de los primeros habitantes del continente y fue ese el primer paso para empezar a fijar estándares de protección de los pueblos indígenas. De este modo, la Relatoría fue creada para fortalecer, impulsar y sistematizar el trabajo de la C I D H en la temática. A partir de su creación, la Relatoría sobre Derechos de los Pueblos Indígenas ha realizado cinco trabajos de importancia. En el año 1994 elaboró un informe sobre la situación de las “Comunidades de Población de Resistencia” de Guatemala, entre las cuales existían poblaciones indígenas, quienes sufrían el conflicto armado y la larga dictadura militar bajo la cual estaba sometida esa nación37. En el año 2000 elaboró el primer informe sobre la situación de los derechos humanos de los indígenas en las Américas38, donde esbozó los antecedentes del S I D H en la materia, publicó los documentos preparatorios del proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, esbode conducta y manuales que pueda adoptar la Comisión”. Cf. CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos de un sector de la población nicaragüense de origen miskito, 29 de noviembre de 1983, OEA/Ser.L/V/II.62 doc. 10 rev. 3.

36

CIDH, Informe especial sobre la situación de los derechos humanos de las llamadas “Comunidades de Población en Resistencia” de Guatemala, 16 de junio de 1994, OEA/Ser.L/V/II.86. Doc. 5 rev. 1

37

CIDH, Situación de los derechos humanos de los indígenas en las Américas, 20 de octubre de 2000. OEA/ Ser.L/VII.108. Doc. 62.

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zó un compendio sobre doctrina y jurisprudencia sobre pueblos indígenas y acompañó informes sobre situaciones en países determinados. En el año 2009, trabajó un Informe sobre los derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales39. Allí resaltó la importancia de la adopción y promulgación de normas y prácticas en el derecho interno, así como la adaptación de este –eliminando las normas y prácticas contrarias a la CA D H – y que los Estados reconozcan y protejan los derechos humanos de los pueblos indígenas. Ese mismo año, volvió a ocuparse de la situación concreta de un Estado determinado, pues examinó la situación del pueblo indígena guaraní en el Chaco de Bolivia40. Este informe es en realidad una exposición acerca de la visita de trabajo y observación realizada el año anterior a la región del Chaco en la República Plurinacional de Bolivia por la C I D H , donde se tomó conocimiento acerca de la situación del pueblo indígena guaraní que habita allí. En julio de 2014 la Relatoría presentó su último informe destinado a estudiar la situación de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en las Américas41, que son definidos como aquellos pueblos que no fueron colonizados y que no tienen relaciones permanentes con las sociedades nacionales prevalecientes en la actualidad. Adicionalmente a la elaboración de informes especiales, la Relatoría participa en los Informes Anuales elaborados por la C I D H en lo que respecta a su temática. Existen referencias a las actividades realizadas por la Relatoría de apoyo y tramitación de casos y peticiones sobre derechos de los pueblos indígenas, participación en las sesiones extraordinarias, promoción y asesoramiento a los Estados y al Grupo de Trabajo encargado de la elaboración del Proyecto de Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas; otorgamiento de medidas cautelares a indígenas en aislamiento voluntario para proteger territorios ancestrales y lugares sagrados que ven amenazados sus derechos; participación en audiencias, así como implemen CIDH, Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 30 de diciembre de 2009, OEA/Ser.L/V/ II. Doc. 56/09.

39

CIDH, Comunidades Cautivas: Situación del Pueblo Indígena Guaraní y formas contemporáneas de esclavitud en el Chaco de Bolivia, 24 de diciembre de 2009, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 58.

40

CIDH, Pueblos Indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en las Américas: recomendaciones para el pleno respeto a sus derechos humanos, 30 de diciembre de 2013, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 47/13.

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tación de becas para abogados de origen indígena que realizan prácticas profesionales en la C I D H . Puede observarse que, además de los informes especiales mencionados, la Relatoría ha colaborado con la C I D H en la elaboración de 17 informes por país y 21 informes anuales. Con relación a las denuncias llegadas al S I D H , participó en 66 informes de admisibilidad, 16 de fondo, 7 soluciones amistosas, 70 medidas cautelares, 63 medidas previsionales, 140 audiencias y 13 casos enviados a la Corte I D H . Asimismo, ha realizado 28 visitas a países, algunas por iniciativa propia y otras por pedido de los comisionados/as por país42. Por último, participó y organizó numerosas actividades de promoción. La creación de esta Relatoría fue un verdadero acierto pues la C A D H fue pensada sin tener en cuenta la particular cosmovisión de los pueblos indígenas del continente, a pesar de ser estos los habitantes originarios de estas tierras y de representar, en algunos países, la mayoría de la población43. Por lo tanto, la necesidad de elaborar estándares de protección de estas poblaciones era imperiosa. Al analizar los puntos más sobresalientes de los trabajos y actividades desarrollados por la Relatoría no podemos dejar de mencionar el intenso trabajo que ha realizado para lograr el reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, tanto en la elaboración de informes temáticos como en la intervención en los casos ante la Corte I D H ; se ve reflejada en un desarrollo jurisprudencial que tiene un hito en junio de 2012 con el pronunciamiento del fallo sobre la situación del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku de Ecuador, donde el tribunal finalmente reconoció que el derecho a la propiedad de los territorios ancestrales pertenece a toda la comunidad en forma colectiva y no a cada uno de sus miembros considerados individualmente44. Otro de los trabajos más relevantes que ha hecho la Relatoría es el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, a partir del requerimiento realizado por la AG en el año 1989. El proyecto Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/default.asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

42

Cf.Vismara, Juan P., “Pueblos indígenas y derechos colectivos. La consulta previa como garantía esencial para el resguardo de los derechos indígenas. La nueva jurisprudencia de la Corte IDH”, Revista de Derechos Humanos, Ediciones Infojus, Año II, n.° 2, marzo de 2013, pp. 77-100.

43

Corte IDH, Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador, cit.

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fue aprobado por la C I D H y puesto a disposición de la AG en 1997. Dos años después, se creó un Grupo de Trabajo del Consejo Permanente de la O E A para que se dedique especialmente a continuar con la consideración del proyecto. Desde entonces la C I D H , a través de los especialistas de la Relatoría, ha contribuido en la elaboración de documentos propositivos de la presidencia del Grupo de Trabajo que intentan consolidar las diferentes propuestas de texto realizadas al proyecto hasta la fecha, tanto por las delegaciones de los Estados, los representantes de pueblos indígenas, los organismos especializados de la O E A y expertos independientes. Respecto de los puntos faltantes de los trabajos de la Relatoría, podemos especificar la falta de acreditación de ciertos reconocimientos políticos de los derechos de los pueblos indígenas como en el caso de la nueva Constitución de la República Plurinacional de Bolivia del año 2009. Allí se reconoció el origen indígena del propio Estado y se incluyeron en la Constitución las siguientes cláusulas que representan verdaderos cambios estructurales: una cuota de parlamentarios indígenas, que se establecerá por circunscripciones a definirse por ley; un sistema judicial indígena campesino, al mismo nivel que la justicia ordinaria, junto con un nuevo Tribunal Constitucional plurinacional que tendrá que elegir miembros de los dos sistemas; el derecho a la autonomía y el autogobierno indígena, junto con el reconocimiento oficial de sus entidades territoriales e instituciones y la propiedad exclusiva de los indígenas de los recursos forestales de su comunidad. –– Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres En el año 1994 la C I D H decidió crear la Relatoría sobre los Derechos de las Mujeres pretendiendo la búsqueda de un equilibrio en cuestiones de género. Esta Relatoría concentra su trabajo principalmente en los derechos de las mujeres como uno de los grupos vulnerables que necesitan una especial atención del S I D H . De conformidad con los principios de igualdad y no discriminación, los cuales constituyen pilares fundamentales de los instrumentos del sistema interamericano45, la C I D H ha identificado a la protección de los derechos de las mujeres como un objetivo prioritario en la región. En definitiva, la Relatoría fue creada para analizar en qué medida los Estados americanos cumplen en la práctica con la legislación vigente, entre ellas, la Cf. Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A n.º 18, párr. 101.

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Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, conocida como la Convención de Belem Do Pará. En cuanto a la producción de informes especiales, podemos observar que en sus veinte años la Relatoría ha elaborado 14 informes especiales de los cuales cuatro se refieren a situaciones concretas en Estados de la O E A (México, Colombia, Chile y Haití), uno a la región de Mesoamérica y el resto a aspectos comunes de la situación de las mujeres de todo el continente46. De la información suministrada por la Relatoría puede observarse que, además de los 14 informes especiales mencionados, ha colaborado con la C I D H en la elaboración de 22 informes por país y 16 informes anuales en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al S I D H , participó en 37 informes de admisibilidad, 7 de fondo, 7 soluciones amistosas, 26 medidas cautelares, 4 medidas previsionales, 133 audiencias y 10 casos enviados a la Corte I D H . Asimismo, ha realizado 10 visitas a países, algunas por iniciativa propia y otras por pedido de los comisionados por país. Por último, participó y organizó numerosas actividades de promoción47. Del examen de la información suministrada surge que la mayor parte del importante caudal de trabajo, fue elaborado durante el tiempo en que el comisionado Abramovich y la comisionada Mejía estuvieron a cargo de la Relatoría. Todos los informes están cruzados por el principio de igualdad y no discriminación, pero siempre desde un concepto de intersección de las distintas clases de discriminación, pues la discriminación por género también puede 46 Informe sobre la Condición de la Mujer en las Américas (1997/1998); Situación de los derechos de la Mujer en Ciudad Juárez, México: El derecho a no ser objeto de violencia y discriminación (2003); Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas (2006); Las Mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia (2006); Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas (2007); Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. Capítulo IV: La seguridad ciudadana y los derechos humanos. A. Las obligaciones de los Estados desde la perspectiva de la seguridad ciudadana. Sección 4. Las obligaciones reforzadas en materia de violencia contra la mujer conforme a la Convención de Belém do Pará (2009); Informe sobre los Derechos de las Mujeres en Chile: La Igualdad en la Familia, el Trabajo y la Política (2009); El Derecho de las Mujeres a una vida libre de violencia y discriminación en Haití (2009); Acceso a servicios de salud materna desde una perspectiva de Derechos Humanos (2010); El camino hacia una democracia sustantiva: la participación política de las mujeres en las Américas (2011); El trabajo, la educación y los recursos de las mujeres: La ruta hacia la igualdad en la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales (2011); Acceso a la información en materia reproductiva desde una perspectiva de derechos humanos (2011); Acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia sexual en Mesoamérica (2011) y Estándares jurídicos vinculados a la igualdad de género y a los derechos de las mujeres en el sistema interamericano de derechos humanos: desarrollo y aplicación (2011).

Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/mujeres/default.asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

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estar relacionada con discriminación por orientación sexual, origen étnico, situación de migrante, situación socioeconómica y/o identidad indígena. En definitiva, la Relatoría además de elaborar informes temáticos participa de los casos que tramitan en la C I D H donde existan asuntos relevantes relacionados con los derechos de las mujeres. Actualmente, trabaja en la preparación de un Informe sobre las formas de discriminación que limitan a las mujeres el ejercicio pleno de sus derechos económicos, sociales y culturales48. –– Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias En el año 1996, la C I D H creó la Relatoría sobre Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, en el marco de su 92.º período extraordinario. La decisión de la C I D H dio respuesta a lo solicitado directamente por la AG dado el interés manifestado por los Estados miembros en brindar especial atención a los migrantes y sus familias por su vulnerabilidad y por la situación de riesgo de sus derechos humanos. La C I D H delimitó, en primera instancia, el campo de acción de la Relatoría únicamente a los trabajadores migratorios y sus familias cuando estos se encuentran en un país del que no son nacionales. Con posterioridad al año 2007, amplió su campo hacia el análisis del fenómeno de la migración y el desplazamiento interno en los países de la región. Sus principales objetivos son: generar conciencia en cuanto al deber de los Estados de respetar los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias; presentar recomendaciones específicas a los Estados miembros sobre materias relacionadas con la protección y promoción de los derechos humanos de estas personas, a fin de que se adopten medidas en su favor; elaborar informes y estudios especializados sobre la situación de los trabajadores migratorios y sobre temas relativos a la migración en general; y actuar con prontitud respecto a peticiones o comunicaciones en donde se señale que los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familias son vulnerados en algún Estado miembro de la O E A . Actualmente no se cuenta con demasiada información sobre las actividades que haya realizado la Relatoría en los últimos años. La información disponible en la página web de la C I D H es escasa, exhibiéndose jurisprudencia Cf. http://www.oas.org/es/cidh/mujeres/actividades/derechos.asp

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con estándares del S I D H desactualizados49. La mayor parte de la información que se reúne corresponde a los años 2001, 2002 y 2003. Asimismo, se destaca un Informe sobre la situación de los inmigrantes en Estados Unidos realizado en el año 201050. Se ha podido observar que la Relatoría emite periódicamente comunicados de prensa en donde se condenan, valoran o se expresa la preocupación por cambios en la legislación migratoria o hechos relacionados con la migración en las Américas. Asimismo, ha realizado algunas visitas a diferentes países51, ha impulsado actividades de promoción y asesoramiento y ha participado en audiencias en la C I D H sobre temas generales y específicos relacionados con los derechos de los migrantes. En el año 2006, por ejemplo, participó en la audiencia sobre la situación creada por la Ley General de Migración de República Dominicana y sobre la situación de los trabajadores migratorios en Costa Rica52. Por otro lado, ha colaborado con la C I D H en la presentación durante el año 2012 de dos casos ante la Corte I D H 53. –– Relatoría Especial para la Libertad de Expresión En el año 1997 la C I D H decidió crear la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Como ya se ha señalado, esta Relatoría trabaja de forma permanente y tiene independencia operativa pero siempre dentro del marco de la C I D H . Su función es la estimulación del derecho a la libertad de expresión y pensamiento teniendo en cuenta la necesidad de proteger, garantizar y promover el resto de los derechos humanos. Como también se señaló, es la única Relatoría que tiene como objeto de trabajo un derecho particular de los reconocidos en la CA D H y no la protec Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.cidh.org/Migrantes/migrantes.jurisprudencia.htm), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

49

CIDH, Informe sobre Inmigración en Estados Unidos: Detenciones y debido proceso, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 78/10, 30 de diciembre de 2010.

50

Entre los días 25 de julio y 2 de agosto de 2011 la Relatoría realizó una visita in loco en México para monitorear la situación de las personas migrantes en dicho Estado. A partir de esta visita se presentaron observaciones preliminares sobre la situación de los migrantes en México. Sin embargo, el informe que la Relatoría presentaría “en su oportuno tiempo” no fue publicado hasta la fecha.

51

Cf. Meléndez, Florentín, “Las Relatorías de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y las medidas cautelares”, IIDH, 2007, disponible en http://iidh-webserver.iidh.ed.cr/multic/UserFiles/Biblioteca/ IIDH/2_2010/XXVCurso_Inter_en_Derechos_Humanos_Discursos_ponencias/F_Melendez.pdf

52

Caso n.º 12.271, Benito Tide Méndez y otros, República Dominicana y Caso n.º 12.474, Familia Pacheco Tineo, Bolivia.

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ción de un grupo social definido que, por diferentes razones, se encuentran en especial situación de vulnerabilidad. A diferencia de las otras Relatorías tiene el carácter de “especial”, siendo permanente y financiándose íntegramente a través de fondos específicos, aspecto en el que se volverá en el acápite relativo al financiamiento. Como también ya se dijo, es la única de las Relatorías que no está a cargo de uno de los/as comisionados/as, sino que está dirigida por una persona designada exclusivamente para esa función. Algunas de las funciones específicas de la Relatoría incluyen la de asesorar a la C I D H y al resto de los órganos de la O E A en su materia; realizar actividades de promoción; hacer visitas a los Estados; promover la adopción de medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole que sean necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión; coordinar acciones de verificación y seguimiento de las condiciones del ejercicio del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión en los Estados miembros con las Defensorías del Pueblo o las instituciones nacionales de derechos humanos y elaborar informes anuales. Asimismo, debe elaborar estrategias litigiosas en materia de libertad de expresión dentro del S I D H , presentar medidas cautelares y realizar audiencias públicas. Desde su creación la Relatoría elaboró 37 informes temáticos54. También puede observarse que ha elaborado 11 informes por país y 16 informes anuales. De acuerdo a los temas que abordan, los Informes pueden agruparse de la siguiente manera: a) Internet: Libertad de Expresión e Internet (2013); Violencia e Impunidad: Violencia contra periodistas y trabajadores de medios: Estándares interamericanos y prácticas nacionales sobre prevención, protección y procuración de la justicia (2013); b) Acceso a la Información: El derecho de acceso a la información pública en las Américas. Estándares Interamericanos y comparación de marcos legales (2012); El acceso a la información sobre violaciones de derechos humanos (2010); Derecho de Acceso a la Información en el Marco Jurídico Interamericano (2009); Informes sobre Acceso a la Información en el Hemisferio (2003, 2004 y 2005); Informe sobre Acceso a la Información y Habeas Data (2001); Informes sobre Buenas Prácticas Judiciales en Materia de Acceso a la Información (2009, 2010 y 2012); c) Estándares Interamericanos: Marco Jurídico Interamericano sobre Libertad de Expresión (2009); Reparaciones por violación de la libertad de expresión en el sistema interamericano (2012); Incorporación de Estándares Interamericanos a los Ordenamientos Internos (2009); Incorporación de Estándares Interamericanos. Jurisprudencia y doctrina en los Estados (2002); Jurisprudencia Nacional sobre el derecho de Libertad de Expresión (2012); d) Radiodifusión: Estándares de Libertad de Expresión para una Radiodifusión Libre e Incluyente (2009); Desafíos Hemisféricos: Agenda Hemisférica para la Defensa de la Libertad de Expresión (2009); e) Protesta Social: Informe sobre Manifestaciones Públicas como Ejercicio de la Libertad de Expresión y la Libertad de Reunión (2005); f) Procesos Electorales: Libertad de Expresión y Procesos Electorales: El Caso de las Encuestas de Opinión y los Sondeos de Boca de Urna (2005); g) Concentración de Medios: Violaciones Indirectas a la Libertad de Expresión: El Impacto de la Concentración de la Propiedad de los Medios de Comunicación Social (2004); Estándares de Libertad de Expresión para una Radiodifusión Libre e Incluyente (2009); h) Desacato y Difamación: Informe sobre las Leyes de Desacato y Difamación Criminal (2004); Informes sobre Desacato y Difamación Criminal (1998, 2000 y 2002); i) Discursos de Odio: Las Expresiones de Odio y la

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Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 117 informes de admisibilidad, 25 de fondo, 4 soluciones amistosas, 83 medidas cautelares, 10 medidas previsionales y 20 casos enviados la Corte I D H . Al momento de publicarse los informes de la Relatoría, sean estos informes por país, por tema o informes anuales, queda explícito que fueron elaborados de manera independiente de la C I D H . Este detalle no se observa en ninguno de los informes elaborados por las restantes Relatorías. A partir del relevamiento de los informes y trabajos realizados hemos observado que la mayor parte de las publicaciones han sido realizadas durante el mandato de Botero. El enfoque dado a dichos informes se concentra principalmente en la producción de información, entendida como un proceso que tiene lugar al interior de los grandes medios de comunicación y por parte de periodistas profesionales. Si bien la Relatoría ha trabajado mucho el derecho al acceso a la información, dicha información es tratada o bien como información emanada desde el Estado con carácter de información pública, o bien, información producida por agencias periodísticas55. Es decir, no ha profundizado en el concepto de acceso a la información en el sentido de la dimensión colectiva de la libertad de expresión. Asimismo, no se trata el derecho a la libertad de expresión desde la ciudadanía como sujeto activo en la producción de información, sino que se lo trata como un agente pasivo en la cadena de producción. Creemos que esa falta es relevante puesto que las agencias de noticias, quienes se supone contribuyen al mantenimiento de una sociedad democrática por proponer debates “incómodos”, la mayoría de las veces son quienes más cercenan la libertad de expresión, seleccionando de acuerdo con sus intereses cuáles son las noticias sobre las que informan. De esa forma, parte de la realidad se cubre con un velo que no sale a la luz y es invisibilizada y se construye una determinada realidad. Si bien ha sido valioso el trabajo de la Relatoría en la construcción de estándares sobre libertad de expresión o denunciando la muerte de perioConvención Americana de Derechos Humanos (2004); j) Publicidad Oficial:Violaciones Indirectas a la Libertad de Expresión: Asignación Discriminatoria de Publicidad Oficial (2003); Principios sobre Regulación de la Publicidad Oficial en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (2010); k) Libertad de Expresión y Pobreza: Libertad de Expresión y Pobreza (2002); l) Ética y libertad de prensa: Ética en los medios de comunicación (2002); m) Mujer y libertad de expresión: Mujer y libertad de expresión (2002); y n) Otras limitaciones a la libertad de expresión: Informe sobre leyes de colegiatura obligatoria (1998). Cf. CIDH, El Derecho al acceso a la Información en el marco jurídico interamericano, OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 9/12, 7 de marzo de 2011.

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distas, resta que se profundicen líneas de trabajo vinculadas con la ética en los medios de comunicación y la forma de revertir la tendencia de la concentración. Si bien es cierto que la Relatoría realizó algunos informes sobre concentración de los medios en el pasado, allí no detalla la situación de países en particular ni menciona cuáles son las empresas monopólicas y sus conexiones. Además, en materia de concentración de medios de comunicación, no hay decisiones u opiniones comprometidas con casos reales y concretos del continente. Siguiendo la lógica de las demás Relatorías que están focalizadas en grupos particulares, tradicionalmente discriminados, la Relatoría para la Libertad de Expresión a lo largo de la última década decidió que su grupo de tutela eran fundamentalmente los periodistas y los medios de comunicación. No quedan dudas de que esta Relatoría es la que más trabajo ha realizado. Además, los 11 informes por país y los 16 informes anuales que ha publicado fueron realizados en forma operativamente independiente. Ese caudaloso resultado obedece a las características que la diferencian de las demás. Una simple consulta sobre la composición del equipo de trabajo, muestra que cuenta con un grupo de especialistas en derechos humanos más numeroso y permanente que el resto de las Relatorías56 y que cuenta también con sistemas de becas y pasantías57 en virtud de tener mayor financiamiento. –– Relatoría sobre los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes La Relatoría sobre los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes se creó en el año 1998 en base al requerimiento por parte de los defensores y defensoras de derechos humanos del continente que impulsaron la idea y presentaron proyectos de creación de un ente especializado en infancia dentro de la C I D H . Se enmarca, a su vez, en la entrada en vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas. Entendiendo a los niños, niñas y adolescentes como un grupo de riesgo y vulnerabilidad que precisa una importante protección del S I D H , la C I D H le asignó a la Relatoría las siguientes funciones: analizar los trámites de denun http://www.oas.org/es/cidh/expresion/mandato/equipo.asp

56

http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=166&lID=2 y http://www.oas.org/es/cidh/ expresion/empleos_becas/becas.asp

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cias; realizar visitas a los Estados; elaborar estudios especializados; realizar actividades de promoción; y solicitar medidas cautelares y provisionales en casos de extrema gravedad y urgencia58. Al igual que el resto de las Relatorías, realiza tareas de investigaciones de estándares de protección relativos a su temática, pero también asiste en forma permanente a la C I D H en la elaboración de informes de países y en la tramitación de denuncias particulares. Durante el mandato de Pinheiro, la Relatoría comenzó a trabajar conjuntamente con otras Relatorías y a tener más actividad por iniciativa propia. De este modo, elaboró cuatro importantes informes temáticos que, si bien es un número bajo, representan avances en materia de estándares en su materia. Asimismo, participó en la elaboración de informes temáticos de otras Relatorías en lo que hace a los derechos de la niñez. En el año 2008 publicó el primer Informe dedicado exclusivamente al estudio de la infancia y sus derechos en el sistema interamericano59. Allí, se analiza el rol que posee la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el S I D H . Más allá de las consideraciones generales, de los antecedentes jurisprudenciales que se mencionan y de la normativa reunida; el informe se propone como desafío la consagración de una visión integral de la protección de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes que permita el establecimiento de estándares interamericanos sobre los derechos humanos de este grupo que aún no han sido tratados en su especificidad por los órganos del S I D H , como por ejemplo temas relacionados a la protección de la identidad, adopción, el derecho a no ser separado de sus padres y el deber del Estado de proteger los derechos de los niños cuando actores privados están presentes, entre otros. Un año después, la Relatoría publicó su segundo Informe temático en donde se ocupó de buscar estándares sobre castigos corporales60. En el año 2011, la Relatoría publicó un interesante informe sobre la justicia juvenil en el continente61. Es llamativo que, a pesar de que se pone en tela http://www.oas.org/es/cidh/infancia/mandato/funciones.asp

58

CIDH, La infancia y sus derechos en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos, segunda edición, 29 de octubre de 2008, OEA/Ser.L/V/II.133. Doc. 34.

59

CIDH, Informe sobre el castigo corporal y los derechos humanos de las niñas, niños y adolescentes, 5 de agosto de 2009, OEA/Ser.L/V/II.135 Doc. 14.

60

CIDH, Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas, 13 de julio de 2011, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 78.

61

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de juicio la capacidad de gran parte de los actores del sistema de justicia penal juvenil para analizar con propiedad los casos de niños, niñas y adolescentes, el S I D H no ha elaborado capacitaciones o modelos de gestión para abordar esta temática destinadas a jueces, fiscales, defensores e incluso personal penitenciario, fuerzas de seguridad y policíacas. Finalmente, en el año 2013 publicó su último Informe temático. En esa ocasión dedicó su atención a los riesgos de los niños y las niñas frente a las actuales modalidades de cuidado alternativo al de la familia, en particular, aquellos supuestos de separación de sus padres, sea por orfandad, por motivos penales, por imposibilidades de cuidado o por abandono paterno62. En una lectura más global del informe, es destacable que las pautas que en su mayor parte establece la Relatoría en base a la crianza de los niños es asimilable en la casi totalidad de los puntos a las elaboradas por la Corte I D H en el caso “Forneron e hija vs. Argentina”63. De la información suministrada por la Relatoría puede observarse que, además de los 4 informes especiales mencionados, ha colaborado con la C I D H en la elaboración de 15 informes por país y 11 informes anuales en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 115 informes de admisibilidad, 26 de fondo, 12 soluciones amistosas, 37 medidas cautelares, 88 medidas previsionales, 83 audiencias y 24 casos enviados a la Corte I D H . Asimismo, ha realizado 14 visitas a países, algunas por iniciativa propia y otras por pedido de los comisionados por país64. Por último, participó y organizó numerosas actividades de promoción como reuniones de expertos y expertas sobre los derechos de la niñez y la adolescencia a los fines de poder trabajar ciertas problemáticas relacionadas con la niñez. Es interesante destacar que no todas las reuniones han sido organizadas por la Relatoría. En efecto, ha participado de reuniones instauradas por otros entes ya sean estatales o no gubernamentales, donde se discuten temáticas poco abordadas o nada desarrolladas por el S I D H como los desafíos y nuevas posibilidades en CIDH, Derecho del niño y la niña a la familia. Cuidado alternativo. Poniendo fin a la institucionalización en las Américas, 17 de octubre de 2013, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 54/13.

62

Corte IDH, Caso Forneron e hija Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de abril de 2012 Serie C n.º 242.

63

Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/infancia/default.asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

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la relación entre niñez y nuevas tecnologías65, adolescentes en conflicto con la ley y medios de comunicación66 y el derecho a la alimentación de los niños menores de dos años67. En una entrevista brindada en el año 2011, el entonces relator Pinheiro aseguró que pese haber estado al frente de la Relatoría por el término de ocho años no consideraba exitoso su trabajo, justamente porque en el continente americano, especialmente en Sudamérica, se vivía un incremento en la regresión de la edad mínima penal de los jóvenes68. De la lectura de los informes producidos por la Relatoría concluimos que existen temáticas relevantes que aún no han sido estudiadas como la explotación laboral, los menores de edad que son padres a edades muy tempranas y la falta de mecanismos agiles de adopción. Además, muchas de las políticas públicas implementadas en los últimos años por Gobiernos sudamericanos en materia de infancia no son tenidas en cuenta como soluciones de fondo o paliativas para mejorar la situación de la infancia en América69. –– Relatoría de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos El proceso de creación de la Relatoría de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos tiene varios pasos interesantes de mencionar. En el año 1998, la C I D H se manifestó en su Informe Anual sobre la labor de quienes, con su accionar, promueven y llevan a cabo actividades de visualización y Reunión con Chicos.Net y Ministerio Desarrollo Social sobre Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación, Buenos Aires, 14 al 17 de mayo de 2013.

65

Evento sobre Medios de Comunicación y Adolescentes en Conflicto, Brasilia, 22, 23 y 24 de mayo de 2012.

66

Ponencia sobre el derecho a la alimentación de los niños menores de dos años en el sistema interamericano, 14 de septiembre de 2009.

67

Cf. Human Rights Brief, Center for Human Rights and Humanitarian Law, American University,Volume 19, Issue 1, Año 2011.

68

En el año 2010 en la Argentina, se implementó la Asignación Universal por Hijo (AUH), un subsidio a aquellos padres que no poseen un ingreso de acuerdo al salario mínimo, vital y móvil o estén desempleados o trabajen de modo informal y que permita obtener un seguro social por cada hijo menor. En el año 2011, este beneficio se extendió a las mujeres embarazadas. El beneficio podrá percibirse siempre y cuando se acredite el cumplimiento del plan sanitario y la educación obligatoria de los menores por los que se lo percibe. En Brasil, desde el año 2003 existe un sistema muy similar. En Venezuela se llevaron a cabo Misiones educativas y programas de alimentación escolar que permitieron alfabetizar a gran parte de la población. En el año 2008, ya se había logrado beneficiar a más de 2 millones de personas. Tanto en Argentina como en Uruguay se dieron experiencias de entrega de computadoras a fin de lograr una igualdad informática entre los niños en edad escolar, con la condición de que acudan a clase y finalicen sus estudios. Estas experiencias conocidas como Plan Ceibal en Uruguay y Conectar Igualdad en Argentina buscan lograr la incorporación de experiencias tecnológicas a la educación.

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defensa de los derechos humanos de diferentes grupos –que se ven en muchos casos– privados de un goce pleno de sus derechos70. A partir de dicho pronunciamiento, la AG adoptó la resolución “Defensores de los Derechos Humanos en las Américas”71. Unos años después, la AG requirió a la C I D H que tomara en cuenta la realización de un estudio sobre la temática en cuestión72. Así fue que en diciembre del año 2001 la C I D H estableció la Unidad Temática de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos. Diez años más tarde, finalmente decidió transformarla en una Relatoría a los fines de otorgarle mayor visualización. Desde su creación ha elaborado tres informes especiales. Dos de ellos son los informes sobre la situación de los defensores y defensoras de los derechos humanos del año 200673 y 201274. Allí se destaca la labor imprescindible desarrollada por estos sujetos, los problemas que enfrentan, se identifican los grupos de defensores en especial situación de riesgo y se analizan las diferentes respuestas de los Estados ante estas situaciones. En el año 2013 la Relatoría publicó su último informe donde se ocupó de las garantías para la independencia de las/os operadores de justicia75. Este informe representa un cambio importante en su objeto de estudio, puesto que no se centra en la protección de los defensores y defensoras sino en los sujetos que forman parte de los órganos judiciales. En ese sentido, se utiliza la noción de operador de justicia para referirse a los/as funcionarios/as del Estado que intervienen en los sistemas de justicia y desempeñan funciones esenciales para el respeto y garantía de los derechos de protección y debido proceso. Desde tal perspectiva, se incluyó tanto jueces y juezas, como a los fiscales y defensores públicos. Siguiendo esa idea, la Relatoría estudia los sistemas de justicia del continente realizando apreciaciones sobre los procesos de selección y nombra CIDH, Informe Anual 1998, OEA/Ser.L/V/II.102 Doc. 6 rev., 16 de abril de 1999.

70

AG, Defensores de Derechos Humanos en las Américas, AG/RES. 1711 (XXX-O/00), 5 de junio de 2000.

71

AG, Defensores de Derechos Humanos en las Américas: apoyo a las tareas que desarrollan las personas, grupos y organizaciones de la sociedad civil para la promoción y protección de los derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.P AG/RES. 1818 (XXXI-O/01), 5 de junio de 2001.

72

CIDH, Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II.124. Doc. 5 rev.1, 7 de marzo de 2006.

73

CIDH, Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 66, 31 de diciembre de 2011.

74

CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44, 5 de diciembre de 2013.

75

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miento de magistrados y los regímenes sancionatorios76. Es interesante resaltar que entre las diversas “salvaguardas” que resalta como positivas, no se encuentra ninguna que involucre directamente a la ciudadanía, pues nada menciona sobre el voto popular en la elección de magistrados –ni de modo directo ni indirecto– como alternativa para generar transparencia en esos procesos. Incluso se refiere a la ciudadanía como un “público” pasivo que observa cómo se eligen a los operadores de justicia. Finalmente, es importante resaltar que la preocupación sobre la independencia de los/as magistrados/as se enfoca hacia los poderes políticos y no hacia los poderes corporativos. De la información suministrada por la Relatoría puede observarse que, además de los 3 informes especiales mencionados, ha colaborado con la C I D H en la elaboración de 8 informes por país y 6 informes anuales en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 17 informes de admisibilidad, 2 de fondo, una solución amistosa, 181 medidas cautelares, 79 medidas previsionales, 119 audiencias y 11 casos enviados a la Corte I D H . Asimismo, ha realizado 5 visitas a países. Por otro lado, participó y organizó numerosas actividades de promoción77. –– Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de la Libertad En lo que refiere a la Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de la Libertad es importante tener como antecedentes dos hechos significativos. En primer lugar, la creación por parte de la C I D H de un grupo de trabajo que buscaba estudiar las condiciones de detención en las Américas. Este grupo constituido por los entonces comisionados Tirado, Donaldson y Valladares es considerado el antecedente inmediato de la Relatoría como la conocemos en la actualidad. Este hecho, llevó a un punto histórico que es la recomendación de la AG a la C I D H para que busque otorgar a los Estados herramientas a los fines de poder remediar las condiciones de los detenidos sin condena y la cuestión de la superpoblación carcelaria en el continente. Finalmente, creada en el año 2004, la actividad de la Relatoría se despliega en base a distintas aristas: informarse sobre la situación de todo tipo de personas Ídem, párrs. 103 y 104.

76

Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/defensores/default.asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

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sometidas a cualquier forma de detención o prisión; realizar visitas a los Estados con el objeto de recopilar información y visitar lugares de detención o centros de privación de libertad; preparar informes sobre la situación carcelaria en un centro de detención en particular, en un país, a nivel regional o subregional; emitir recomendaciones a los Estados; realizar actividades de promoción y educación; promover acciones o llamamientos urgentes a los Estados en casos de gravedad respecto de personas detenidas; promover la adopción de medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra índole a fin de que se garanticen los derechos de las personas privadas de libertad y de sus familias; coordinar acciones de verificación y seguimiento de las condiciones carcelarias en los Estados miembros con las Defensorías del Pueblo o las instituciones nacionales de derechos humanos; y realizar cualquier otra acción o gestión que considere necesaria para la protección de las personas privadas de libertad, dentro del mandato de la CIDH 78. Entre los principales logros de la Relatoría se encuentra seguramente el haber liderado el proceso de elaboración de los “Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas” que fueran aprobados por la C I D H en 200879. Este proceso incluyó varias rondas de consultas con Gobiernos de los Estados miembros de la O E A , expertos, universidades, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales nacionales, regionales e internacionales. En cuanto a los informes especiales, en el año 2011 publicó el primero de sus dos informes. Allí hizo un relevamiento de la situación de los derechos humanos de las personas privadas de libertad del continente80. El segundo informe especial elaborado por la Relatoría fue publicado en el año 2013 y hace referencia al uso de la prisión preventiva en el continente81. Allí se hace un relevamiento de los estándares internacionales relativos a este tipo de prisión y se efectúan una serie de recomendaciones82. Información disponible en http://www.oas.org/es/cidh/ppl/mandato/mandato.asp última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

78

CIDH, Resolución 1/08, Aprobación de los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, 131.º Período Ordinario de Sesiones, 31 de marzo de 2008.

79

CIDH, Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, OEA/ Ser.L/V/II, 31 de diciembre de 2011.

80

CIDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 46/13, 30 de diciembre de 2013.

81

Para consultar un comentario a dicho informe ver Gual, Ramiro y Pacilio, Sebastian, “Prisión preventiva. Cultura judicial”, Revista de Derechos Humanos, Ediciones Infojus, Año III, n.° 7, septiembre de 2014 (en prensa).

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De la información suministrada por la Relatoría puede observarse que, además de los 2 informes especiales mencionados, ha colaborado con la C I D H en la elaboración de los informes generales de cada año y en 5 informes de países, en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 74 informes de admisibilidad, 8 de fondo, 7 soluciones amistosas, 35 medidas cautelares, 64 medidas previsionales, 100 audiencias y 16 casos enviados a la Corte I D H . Asimismo, ha realizado 21 visitas a países, algunas por iniciativa propia y otras por pedido de los comisionados por país. Por otro lado, participó y organizó numerosas actividades de promoción83. En cuanto a los Informes Anuales, ha podido observarse que la Relatoría nunca realizó ningún informe de forma independiente, su actividad se ha limitado a realizar un aporte al capítulo I V del Informe Anual de la C I D H . Dicho aporte se focaliza, generalmente, en un país en particular y no en la situación de todo el continente. En el informe del año 2010, por ejemplo, analizó la situación de los disidentes políticos privados de la libertad en Cuba y la situación en Venezuela sobre cárceles y la población L GT BI ; en el año 2009 se focalizó en Cuba y Haití; en los años 2006, 2007 y 2008 en Cuba, Haití y Venezuela; en el año 2005, Cuba, Haití, Ecuador y Venezuela; en el año 2004, Cuba y Venezuela; en el año 2002, Cuba; en el año 2001, Cuba, Paraguay, Perú y República Dominicana; en el año 2000, Colombia y Cuba; en el año 1999, Cuba, Brasil y México; en el año 1998, Cuba y Haití. Dado que la crisis del sistema penitenciario es compartida en casi la totalidad de los países de la región, llama la atención la tendencia de la Relatoría a analizar con mayor intensidad la situación de algunos pocos países. En igual sentido, si bien es cierto que la Relatoría ha visitado la mayor parte de los países de la región, no se observa que los resultados de dichas visitas hayan sido plasmados en informes que den publicidad a la situación carcelaria de la población en general y de grupos particularmente vulnerables en otros países del continente distintos a los mencionados. –– Relatoría sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial Esta Relatoría fue creada en el año 2005 como respuesta, principalmente, a la cantidad de peticiones, denuncias e informes que recibía y recibe la Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/ppl/default.asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

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respecto a la violación de los derechos de este grupo. En ese sentido, la C I D H estimó preciso crear la Relatoría entendiendo que las minorías étnicas o raciales se ven ampliamente disminuidas en su capacidad para gozar plenamente de sus derechos humanos, sufriendo tratos desiguales que implican una discriminación84. El trabajo de la Relatoría consiste en generar un mayor conocimiento y visualización de los derechos de este grupo así como de las herramientas que ofrece el S I D H para poder desarrollar una correcta defensa de los derechos y garantías de este sector de la población. Se enfoca principalmente en la búsqueda de estándares de protección para los derechos de las personas afrodescendientes, que se estima constituyen un 30% de la población total del continente, alcanzando la cifra de 150 millones de personas. Si bien la Relatoría fue creada hace nueve años, lleva realizado un único informe especial que analiza en forma general la situación de los afrodescendientes en el continente85, aunque, al igual que todas las Relatorías, ha participado en informes temáticos iniciados por otras Relatorías. En definitiva, de la información suministrada por la Relatoría puede observarse que ha participado en 2 informes de países, siempre en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 8 informes de admisibilidad, 2 de fondo, 2 medidas cautelares, 6 medidas previsionales y 38 audiencias. Asimismo, ha realizado 3 visitas a países. Por otro lado, participó y organizó actividades de promoción86. De lo expuesto surge que el trabajo de la Relatoría es escaso, pero no debe olvidarse que no han pasado muchos años desde su creación. CIDH

–– Relatoría de personas Lesbianas, Gays, Bisexuales, Trans e Intersex La Relatoría de Personas L GT BI ha sido creada por la C I D H a partir de las denuncias de violaciones sistemáticas y constantes de los derechos humanos de este grupo que fue recibiendo tanto durante visitas en países como en el sistema de peticiones. En el año 2011 la CI DH creó la Unidad Temática especial de los derechos de las personas L GT BI y tres años después la transformó en Relatoría. http://www.oas.org/es/cidh/afrodescendientes/mandato/funciones.asp

84

CIDH, Informe sobre la situación de las personas afrodescendientes en las Américas, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 62, 5 de diciembre de 2011.

85

Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/afrodescendientes/default. asp), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

86

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La Relatoría elabora informes sobre la situación de las personas L G T B I del continente como así también sobre los estándares de protección. Por otro lado, colabora como asesora de la C I D H en la elaboración de informes por países, en los informes anuales y en los casos particulares. Hasta la actualidad, aún no ha publicado informes especiales, aunque está en plena elaboración de un Informe sobre Violencia contra las personas L G T B I en las Américas87. De la información suministrada puede observarse que ha colaborado con la C I D H en la elaboración de los informes generales de cada año y ha participado en 2 informes de países, siempre en lo que respecta a su temática. Con relación a los casos particulares llegados al sistema, participó en 2 informes de admisibilidad, 11 medidas cautelares y 24 audiencias. Asimismo, ha realizado 3 visitas a países. Por otro lado, participó y organizó actividades de promoción88. El resto de las actividades que pudieron encontrarse se relacionan con los trabajos preparatorios del informe que ya se mencionó, que incluyen foros y reuniones de expertos89. –– Unidad Temática sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales En el año 2012 la C I D H creó esta Unidad Temática que representa la segunda excepción a la práctica de crear Relatorías que se ocupen de la problemática de grupos en especial situación de vulnerabilidad. No está demás comentar que en abril de 2014, la C I D H anunció su intención de iniciar un proceso para transformarla en Relatoría. El comisionado Vannuchi señaló como fecha tentativa de entrada en vigencia de la nueva Relatoría fines del año 201590. La unidad tiene el mandato de colaborar en el análisis y evaluación de la situación de estos derechos en las Américas, la generación de estándares de http://www.oas.org/es/cidh/lgtbi/informes/cuestionarios.asp

87

Estadísticas obtenidas de la página de la Relatoría (http://www.oas.org/es/cidh/lgtbi/), última consulta el 1.º de septiembre de 2014.

88

Cf. Reunión de Expertos y Expertas sobre Educación y Cultura y personas LGBTI, Washington D.C., 12 y 13 de septiembre de 2013; Reunión de Expertos y Expertas sobre Empleo, Barbados, 11 y 12 de octubre de 2012; Reunión de Expertos y Expertas sobre Salud, Washington D.C., 16 y 17 de junio de 2011 y Reunión de Expertos y Expertas sobre Participación Política, Bogotá, 19 y 20 de noviembre de 2012.

89

CIDH, Comunicado de Prensa n.º 34/14, CIDH decide crear Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 3 de abril de 2014.

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protección y asesorar a la C I D H en el trámite de peticiones, casos y solicitudes de medidas cautelares y provisionales en la materia, realizar visitas a los Estados y elaborar estudios e informes. Hasta el momento, las actividades específicas de la Relatoría se limitan a participación en foros y encuentros de profesionales, dando la sensación de que aún no se encuentra en total funcionamiento. iv) El financiamiento de las Relatorías Los recursos económicos para sostener el trabajo de las Relatorías provienen de los fondos regulares de la O E A . Sin embargo, existen también fondos provenientes de donaciones que son destinados directamente al trabajo de temas o situaciones determinadas. A estos fondos se los denomina fondos específicos o no regulares y provienen de una amplia variedad de posibles donantes: Estados miembros de la O E A , Estados Observadores Permanentes ante la O E A , Estados miembros de Naciones Unidas y entidades públicas o privadas nacionales o internacionales91. Los donantes, no está de más resaltarlo, pueden condicionar el aporte financiero a que las investigaciones sean dirigidas a objetivos concretos, que varían desde la búsqueda de estándares de protección de bienes jurídicos específicos hasta el estudio de la situación de un país determinado. El dinero proveniente de fondos específicos es utilizado para cubrir los gastos necesarios para la realización de los trabajos de investigación, que incluye, por ejemplo, el costo de las visitas a los países y los sueldos de las personas que los realizan. Por otro lado, también se observa que los fondos regulares de la O E A son distribuidos en forma inequitativa entre las diferentes Relatorías, lo que tiene una incidencia directa en la producción que pueda realizar cada una. Mientras que algunas cuentan con cuantiosos fondos regulares, otras reciben menos de la mitad. En efecto, durante el año 2013 el sistema de Relatorías ejecutó un presupuesto de U S $ 664.800 provenientes de fondos regulares. De esa suma, las Relatorías que más recibieron son: Niñez (U S $ 138.800), Mujeres (U S $ 113.300) y Migrantes (U S $ 101.000). Por su parte, las que menos recibieron fueron L G T B I (U S $ 53.100) y Privados de la Libertad (U S $ 61.600)92. Un dato Asamblea General de OEA, Normas generales para el funcionamiento de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, artículo 74, OEA/Ser.D/I.1.2 Rev.16, 4 de junio de 2012.

91

CIDH, Fuentes de Financiamiento y Ejecución de Recursos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2013, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/mandato/finanzas/2013-recursos-financieros-es.pdf

92

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interesante, vinculado a la Relatoría sobre Trabajadores Migrantes, consiste en que reconoció en su informe las dificultades económicas que enfrentó para cumplir con sus actividades y que la llevaron en el año 2006 a suspenderlas93. Sin embargo, la desigual distribución de los fondos regulares no es el dato más preocupante sino más bien la gran importancia relativa que tienen los fondos específicos dentro de los fondos totales de las Relatorías. En ese sentido, podemos ver que en el año 2013, los fondos totales ascendieron a U S $ 2.584.800, por lo que los fondos específicos fueron de U S $ 1.920.000, es decir, representaron el 74.3% del total de los fondos de las Relatorías para realizar investigaciones. Asimismo, debe advertirse que en el caso de estos fondos no regulares la distribución entre las Relatorías es aún más inequitativa. En el año 2013 se distribuyeron de la siguiente manera: Libertad de Expresión (U S $ 758.300), L G T B I (U S $ 210.100), Privados de la Libertad (U S $ 193.000), Niñez (U S $ 171.800), Indígenas (U S $ 153.200), Afrodescendientes (U S $ 151.500), Defensores/as (U S $ 136.500), Migrantes (U S $ 81.700), Mujeres (U S $ 49.100) y D E S C (U S $ 14.400)94. Como puede notarse, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión recibió el 39.5% de los fondos específicos, mientras que la de Mujeres por citar un ejemplo, solo el 2.5%. Por otra parte, si se suman todos los fondos que las Relatorías recibieron en dicho período, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión recibió el 29.35% de los fondos, seguida bastante lejos por la de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes –12%–. Si se consulta la mayoría de los informes que se han mencionado en el presente capítulo, puede encontrarse con claridad quién aportó el financiamiento para que se lleve a cabo. Así puede apreciarse que el único informe temático de la Relatoría para los Afrodescendientes que se publicó en el año 2011 fue elaborado con el financiamiento de la Unión Europea. Para la elaboración de su informe del año 2011, la Relatoría para las Defensoras y Defensores recibió financiamiento de la Fundación Sueca para los Derechos Cf. CIDH, Informe Anual 2006, OEA/Ser.L/V/II.127, Doc. 4 rev. 1, 3 de marzo de 2007. Como contracara, durante el mismo año, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión habría recibido casi US$ 256.000 como contribución del Gobierno de los Estados Unidos. Cf. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Informe Anual 2007, volumen II del Informe Anual de la CIDH, marzo de 2008.

93

CIDH, Fuentes de Financiamiento y Ejecución de Recursos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2013, cit.

94

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Humanos, la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo y del Gobierno de Finlandia. Los informes elaborados por la Relatoría para las Personas Privadas de la Libertad de los años 2011 y 2013 fueron financiados por el Gobierno de España. La Relatoría para la Niñez desarrolló su informe del año 2011 con recursos provenientes de U N I C E F , el Banco Interamericano de Desarrollo, la organización Save the Children-Suecia y el Gobierno de Luxemburgo. Respecto a la Relatoría de las Mujeres, sus últimos cinco informes del año 2011 fueron financiados principalmente por Finlandia y España. La Relatoría de los Pueblos Indígenas recibió financiamiento del Grupo de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (I W G I A ) y de los Gobiernos de Dinamarca y España. En cuanto a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión es necesario hacer algunos comentarios. Según datos proporcionados por la propia Relatoría, recibe contribuciones por parte de los Estados miembros de la O E A , los países observadores y las agencias de cooperación internacional de la Comisión Europea, Italia, Finlandia, Francia, Reino Unido, Suecia y Suiza95. Asimismo, ha recibido importantes contribuciones de la organización sin fines de lucro “Open Society Foundations” creada por George Soros, que en América solo tiene sedes en Estados Unidos y Haití. En el caso de los informes temáticos, como vemos, el origen de los recursos resulta más fácil de detectarse que en el caso de los informes donde se examinan las distintas situaciones de países, aunque vale hacer la excepción en el informe sobre la situación de la libertad de expresión en México, financiado por la Unión Europea como un informe temático. Sin embargo, algunos datos más precisos se pueden obtener, por ejemplo, del Informe Anual de la Relatoría del año 2011, en donde al hacer mención a su financiamiento, cita específicamente el informe del Consejo Permanente sobre la Auditoría Anual y Estado Financiero para los años finalizados 2010 y 201196. Allí, en una tabla separada se registran los siguientes donantes: CA D FA I T (Departamento de Asuntos Exteriores de Canadá), Costa Rica, Francia, Italia, Suecia, Swedish N G O for Human Rights y el Departamento de Estado de los Estados Unidos de América. De los datos allí contenidos surgen que los mayores contribuyentes han sido los Gobiernos de Suecia y Estados Unidos. http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=105&lID=2

95

Report to the Permanent Council, Anual audit of accounts and financial statements, p. 78.

96

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Por otro lado, también en las actividades de promoción de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión suelen encontrarse auspiciantes. Pueden citarse, como ejemplos, el seminario “Cómo utilizar el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: guía práctica de acceso y análisis de casos sobre libertad de expresión” realizado en el año 2008 en Colombia, con el apoyo de la agencia sueca o los seis cursos de capacitación realizados en el año 2009 en México, Argentina y Colombia con la “invaluable contribución del Reino Unido de Gran Bretaña”97.

d) Algunas reflexiones finales Al analizar el funcionamiento de las Relatorías del S I D H , en primer lugar, concluimos que no cuenta con normas necesarias suficientes para prever su funcionamiento, el rol de los/as relatores/as y el control de su conducta. Cada una de las Relatorías lleva a cabo acciones de diversa naturaleza y de modo muy disímil. La calidad de los informes elaborados también es absolutamente dispar. Si a ésto se suma la falta de información precisa sobre las tareas que realizan, impide tener un cuadro comparativo de eficiencia y, de este modo, poder evaluar adecuadamente su trabajo. Por otra parte, la C I D H nunca ha explicado suficientemente bien por qué hay una Relatoría Especial para la Libertad de Expresión y no hay Relatorías especiales sobre otros temas o derechos, más allá de la reciente Unidad Temática sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales98. El solo hecho de tener una Relatoría especial con personal trabajando a tiempo completo y dedicada exclusivamente a este tema crea una diferencia con el resto de las Relatorías que es difícil de justificar. Asimismo, hemos visto que el trabajo de las Relatorías depende no solo de la voluntad y dedicación de el/la comisionado/a que la encabeza sino fundamentalmente de los recursos con los que cuenta, y esos recursos, cuando son aportados por donantes, en general, vienen condicionados a que sean 97 CIDH, El derecho a la información en el marco jurídico interamericano, OEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/ INF. 1/09, 30 de diciembre de 2009.

Sobre este punto, se ha señalado que la CIDH nunca ha dado razones para justificar por qué una Relatoría es temática o especial, lo cual le quita credibilidad y debilita a las Relatorías no especiales. Cf. Clínica de Derechos Humanos de la Universidad de Texas y Save the Children, “Estudio sobre la Relatoría sobre los derechos de la Niñez de la CIDH”, 2001, p. 17.

98

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destinados a objetivos específicos. Dado que esos fondos constituyen la 3/4 parte de los fondos totales destinados a las Relatorías, aun cuando sus donantes tuviesen la mejor de las intenciones, nadie puede negar que sean quienes terminan definiendo qué temas serán trabajados por las Relatorías y cuáles no. En síntesis, si hay fondos, se hace el estudio; de lo contrario, el trabajo se detiene.Y esto se aplica a cuestiones básicas como la cantidad de empleados que trabaja con cada relator/a. Esta situación se agrava significativamente cuando nos detenemos en la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, que se financia, como vimos, íntegramente con fondos no específicos. Para finalizar, queremos dejar en claro que lo señalado no implica que las Relatorías temáticas sean negativas en sí mismas. El problema radica en el modo en que hoy funcionan, que en última instancia despierta sospechas y genera la reacción de los Estados.Y todo ello no hace más que deslegitimar al S I D H . Creemos que las Relatorías temáticas deben ser entendidas como grupos de trabajo integrados por expertos con una finalidad determinada. Las Relatorías pueden ser muy útiles, por ejemplo, si se concentran en la búsqueda de estándares de protección que en ocasiones aún no existen y cumplen una importante función en lo que hace a la formación y especialización de funcionarios de la C I D H en temáticas que antes esta no abordaba. Por otro lado, no tiene sentido que un grupo de trabajo eternamente analice los mismos estándares. Una vez definidos, la Relatoría podría terminar su vida útil y dar paso a que con esos recursos se comience a estudiar otro tema y se abriesen nuevas Relatorías en funciones de nuevas demandas de la sociedad y los principales desafíos de la región. Estamos convencidos de que ha llegado el momento de que las Relatorías del S I D H sean temporarias y se ponga una duración a su mandato, lo que permitirá también poder pensar objetivos y evaluar los avances realizados y si el/la relator/a cumplió o no con su función. Este planteo claramente podría suponer un costo político para la C I D H , toda vez que puede interpretarse como una intención de que se invisibilicen problemáticas que aun en la actualidad siguen siendo graves. Pero entendemos que una vez que, por ejemplo, las Relatorías de Pueblos Indígenas, de Mujeres o la de Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias elaboraron diferentes estándares, y estos han sido suficientemente desarrollados tanto por la C I D H como por la Corte I D H , y se consolidó cierta agenda, las problemáticas de estos grupos pueden seguir siendo abordadas en las denuncias individuales o analizadas por el/la comisionado/a a cargo de determinado país, pero no 207

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existen razones para que se les destinen fondos y recursos específicos en el marco de una Relatoría. Asimismo, consideramos que es positivo que las Relatorías estén a cargo de expertos independientes que únicamente se dediquen a esa función. Eso liberaría a los/as comisionados/as de tener que impulsar una Relatoría cuando a la vez tienen muchísimo trabajo vinculado a los países que tienen a su cargo, deben concurrir a las visitas in loco y participar de todas las sesiones de la C I D H . A su vez, implicaría que todas produzcan mayores resultados. Pero para ello hay que repensar el esquema actual de financiamiento y, al mismo tiempo, la forma de selección de los/as relatores/as. Resulta indispensable que se aprueben normas de procedimiento y códigos de conducta claros y que los/as relatores/as deban rendir cuenta ante la C I D H por sus tareas, que deberían ser aprobadas por la C I D H en pleno, al estilo de los mandatos extraconvencionales ante el Consejo de Derechos Humanos. En ese caso, la C I D H podría incluso rechazar el informe elaborado por un/a relator/a, pero esto difícilmente ocurrirá mientras los relatores sean los propios comisionados. Otra opción que podría evaluarse es la utilizada en los procedimientos especiales de Naciones Unidas de designar un relator especial que no trabaje a tiempo completo, pero que sea un especialista en la materia.

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Capítulo 8. El nivel de cumplimiento estatal de las decisiones de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Mik considera que en virtud de diferentes fenómenos sociales como la globalización, las actividades transnacionales y la integración internacional, el concepto de soberanía ha dejado de ser considerado como algo fijo para adoptar un contenido variable en función del contexto histórico y las necesidades de nuestros tiempos1. No quedan dudas de que cuando un Estado ratifica un tratado que le otorga competencia a un tribunal internacional se produce una cierta erosión en su soberanía. Si se reconoce la importancia de los derechos humanos dentro del sistema de normas que regulan las relaciones internacionales, el concepto de soberanía nacional debe ser redefinido en función de aquella, debiendo entonces ser practicada de conformidad con las obligaciones asumidas por los Estados2. Mucho se ha debatido sobre la efectividad de los sistemas de protección internacional de los derechos humanos. Hay quienes sostienen que, justamente debido al límite que representan las soberanías de los Estados y careciendo de medios de coerción para perseguir la ejecución de las sentencias que se dictan, los organismos internacionales poco pueden lograr más allá de rimbombantes pronunciamientos que condenen tal o cual accionar estatal. La opinión general en algunas personas que litigan en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ) es que el grado de cumplimiento de las medidas de reparación es bajo, al menos, respecto de aquellas medidas que pueden ser ponderadas con indicadores concretos. A su vez, se critica mucho a los órganos del S I D H por el tipo de reparaciones que ordenan, algunas de Cf. Mik, Cezary, “State sovereignty and European Integration: Public International Law, EU Law and Constitutional Law in the Polish Context”, en Walker, Neil (ed.), Sovereignty in Transition, Hart Publishing, Oxford, 2003, pp. 369 y 370.

1

Cf. Rey, Sebastián Alejandro, Juicio y Castigo. Las obligaciones de los estados americanos y su incidencia en el derecho argentino, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2012, pp. 316 y 317.

2

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las cuales serían de imposible cumplimiento para los Estados, y se cuestionan directamente los contenidos de sus decisiones. Esta cuestión tomó particular relevancia tras el 18 de diciembre de 2008, cuando el Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela hizo lugar a la acción de inconstitucionalidad contra la sentencia de la Corte I D H en el caso “Apitz Barbera y otros vs Venezuela”, declarando inejecutable el fallo y solicitando al Ejecutivo Nacional que proceda a denunciar la CA D H . A continuación, se describirán brevemente algunas modalidades de ejecución de sentencias existentes en el derecho internacional. Posteriormente, se analizarán las estadísticas sobre la materia tanto en el S I D H como en el sistema europeo de protección de derechos humanos y se tratarán de individualizar los factores que impiden dar pleno cumplimiento a tales decisiones, para concluir sugiriendo modificaciones a las reglamentaciones que se encuentran vigentes respecto al tema de ejecución de sentencias, que permitan alcanzar mayores niveles de acatamiento de tales decisiones y, por ende, de mayor respeto y garantía de los derechos humanos. La importancia de esta cuestión radica en que un bajo nivel de cumplimiento de sentencias implica una violación al principio fundamental de reparar el daño ocasionado y al compromiso adquirido por los Estados de cumplir con lo ordenado por los órganos del Sistema, pero, a su vez, significa también “negar protección a quienes acuden a este ámbito en búsqueda de amparo, erosionando con ello la autoridad de las decisiones de la C I D H y de la Corte I D H , y dejando sin resolver las violaciones a los derechos de las víctimas”3. En tal sentido, compartimos la reflexión que han realizado distintas organizaciones de la sociedad civil al afirmar que existe “una relación de retroalimentación entre el cumplimiento de decisiones en cada Estado, los mecanismos que operan al interior del Sistema y la legitimidad de este último. Cuando las decisiones de los organismos internacionales de derechos humanos no se acatan, la democracia de nuestros países desaprovecha oportunidades de enriquecerse, los sistemas internacionales de protección se debilitan y, sobre todo, las víctimas y familiares siguen viendo aplazada la reparación de los derechos que les han sido violados”4. Cf. CEJIL, Aportes para la reflexión sobre posibles reformas al funcionamiento de la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CEJIL, Buenos Aires, 2008.

3

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Conectas Direitos Humanos, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Instituto de Defensa Legal (IDL), Due Process of Law Foundation (DPLF)

4

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a) Breve reseña de algunas modalidades de ejecución de sentencias existentes i) Corte Internacional de Justicia En los términos del artículo 94.1 de la Carta de las Naciones Unidas, cada Estado miembro se compromete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia (CIJ ) en todo litigio en que sea parte. Sin embargo, de conformidad con el inciso 2 de ese mismo artículo, la CIJ no ejecuta sus propias sentencias puesto que “si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte, la otra parte podrá recurrir al Consejo de Seguridad, el cual podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo”5. La C IJ no ejerce ningún control sobre la ejecución de sus sentencias, la cual queda confiada a la cooperación espontánea de la parte condenada o a la intervención del Estado vencedor, quien dispone de tres medios para obtener la ejecución de la sentencia: 1) adoptar una contramedida; 2) provocar la acción del Consejo de Seguridad sobre el fundamento del artículo 94.2 de la Carta de la ON U , y 3) beneficiarse de la eventual intervención de un organismo internacional, universal o regional, investido por un tratado de poderes específicos en la materia. Algunos doctrinarios opinan que dentro de estos medios de ejecución de sentencias debería comprenderse la intermediación de un juez interno cuando el Estado acreedor acude a un juez nacional para obtener la ejecución de una sentencia de la CI J por parte de otro Estado y, consecuentemente, cuando sujetos particulares acudan a un juez nacional para obtener la ejecución de una sentencia de la Corte que tenga directa influencia sobre su situación jurídica particular6. Para otros autores, sin embargo, parecería improbable que un Estado parte quisiera ejecutar la sentencia en el plano interno, y, aún más, que sobre dicho plano interno las decisiones de la Corte no reciben jamás ejecución7. Los problemas en la implementación de las decisiones de la C I J pueden responder al tema tratado en la decisión respectiva, a la forma de la decisión y Fundación Construir, cit.. Carta de las Naciones Unidas, firmada el 26 de junio de 1945 en San Francisco en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, artículo 94.2.

5

Cf. Bedjaoui, Mohammed, “The Reception by National Courts of Decisions of International Tribunals”, New York University Journal of International Law and Policy, 1995-1996, p. 45.

6

Cf. Limburg, Joseph, “L’autorité de la chose jugée des décisions des juridictions international”, RCADI, tome 30, 1929, p. 523.

7

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en particular o a las circunstancias prácticas. Así, la falta de precisión en las medidas puede representar una fuente de conflicto, por ejemplo, cuando la C I J ordena que se retiren tropas de un ejército a una posición cuya ubicación no está especificada. A su vez, las decisiones que requieren un esfuerzo logístico, como transferir la ubicación de una población determinada, son claramente diferentes en magnitud que las decisiones sobre delimitación marítima, por ejemplo. En los casos que presentan posibles obstáculos para su implementación, es deseable que ambas partes traten estos problemas de antemano y se incluyan disposiciones por separado. Estas pueden tomar la forma de disposiciones sustantivas así como de provisiones para discutir más ampliamente en procesos de acuerdo entre las partes. Las medidas positivas propuestas por Naciones Unidas o por organizaciones regionales también pueden ser de ayuda. Incluso la C I J ha facilitado la implementación de sus decisiones al sugerir, por ejemplo, expertos para ayudar en la demarcación de límites8. Por otra parte, se ha afirmado que el nivel de cumplimiento de las democracias liberales no ha sido, en líneas generales, mejor que el de otros regímenes. El grupo de Estados que han incumplido las sentencias de la C I J incluye a Estados Unidos, Francia e Islandia, mientras Libia, por ejemplo, tiene un récord de cumplimiento ejemplar. De allí se deduce que la opinión pública en el marco de un Estado democrático no necesariamente presionará al Gobierno a cumplir con las decisiones de la C I J 9. Paulson sostiene que el nivel de cumplimiento de la C I J , aunque no perfecto, es generalmente bueno10. La C I J cumple su rol dentro del sistema de Naciones Unidas de mantener la paz y seguridad internacional y arribar a la cooperación internacional y la solución de problemáticas internacionales. El hecho de que en algunos casos haya habido problemas responde a la limitada capacidad de resolver cuestiones políticas a través de decisiones legales11. Romano agrega que aunque las disputas puedan no resolverse en el ámbito Cf. Schulte, Constanze, Compliance with Decisions of the International Court of Justice, International Courts and Tribunals Series, Oxford University Press, New York, 2004, pp. 404 y 405.

8

Ídem, p. 414.

9

Romano sostiene que los Estados respetan la autoridad del tribunal y hasta Estados Unidos ha comparecido ante la CIJ luego del conflictivo caso sobre las actividades paramilitares en Nicaragua, en reiteradas oportunidades. Cf. Romano, Cesare P.R., cit., p. 285.

10

Cf. Paulson, Colter, “Compliance with Final Judgments of the International Court of Justice since 1987”, American Journal of International Law, July, 2004, p. 17.

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de la C I J , el tribunal ha contribuido inexorablemente a la tranquilidad a nivel mundial, al evitar que pequeños asuntos específicos se transformen en mayores problemas de carácter político12. En síntesis, los Estados ejecutan las sentencias de la C I J por la importancia y autoridad que dicho tribunal tiene en el derecho internacional. Sin embargo, en caso de incumplimiento, puede recurrirse a la vía política –Consejo de Seguridad– para forzar el cumplimiento de una sentencia determinada. ii) La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos En primer término debe mencionarse que diferentes factores internos y externos, y especialmente la bipolarización ideológica del continente africano como resultado de la Guerra Fría, condujeron a la adopción recién el 27 de julio de 1981 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos –también denominada “Carta de Banjul”– como un documento de concesiones o compromiso13. Una clara prueba de ello era la limitada competencia que se le atribuía a la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos y el hecho de que en toda la Carta Africana no se hiciera mención en ninguna parte a la democracia como requisito para la promoción de los derechos humanos. Siguiendo a Mbuji, la Carta Africana es un claro reflejo de la falta de voluntad de los dirigentes africanos de comienzos de la década de los 80 de limitar el poder del Estado, toda vez que se priva a los derechos en ella reconocidos de una protección jurídica adecuada, privilegiando la conciliación en detrimento de los métodos jurisdiccionales, a la vez que se establecen múltiples restricciones a los derechos políticos y civiles que hacen casi imposible su disfrute14. A diferencia de los sistemas europeo e interamericano donde las cortes fueron parte integral del sistema de protección de los derechos humanos, en el caso africano esta tarea estaba a cargo de la Comisión, un órgano cuasijudicial basado en la experiencia del Comité de Derechos Humanos. Por otra parte, su dependencia política, financiera y logística con respecto a la Conferencia Cf. Romano, Cesare P.R., cit., p. 285.

12

Cf. Mbuji, Kabunda Badi, Las legislaciones nacionales y regionales africanas sobre los derechos humanos en África. Teorías y prácticas, Universidad de Deusto, Bilbao, 2000, p. 288.

13

Ídem, p. 294.

14

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de Jefes de Estado y de Gobierno le quitó credibilidad y operatividad ante la comunidad internacional15. La poca garantía e ineficiencia que ofrecía la Comisión respecto a las graves violaciones de derechos humanos en el continente y los genocidios y limpiezas étnicas de los últimos 30 años motivaron que en 1998 se creara una Corte que complementaría la labor de la Comisión y cuyas decisiones serían vinculantes. El Protocolo a la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos para el establecimiento de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos entró en vigor el 25 de enero de 2004. Los once jueces que la integran prestaron juramento el 2 de julio del 2006; el 20 de junio de 2008, la Corte adoptó su Estatuto y recién a fines del año 2009 dictó su primera sentencia. Pese a que el Tribunal es relativamente nuevo, el Protocolo establece en su artículo 30 que los Estados parte se comprometen a cumplir las sentencias dentro del plazo de tiempo que la Corte les ordene y a garantizar su ejecución. Sin embargo, en su artículo 29.2 dispone que el Consejo Ejecutivo de Ministros de la Unión Africana sea notificado de las sentencias dictadas por la Corte y se encargue de monitorear su ejecución en nombre de la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión. Por este mismo motivo, el artículo 31 del mismo instrumento establece que el tribunal debe dirigir a la Asamblea para cada sesión ordinaria que celebre un informe sobre su trabajo en el año previo, donde se especifiquen los casos en los que los Estados no hubieran cumplido con las sentencias de la Corte. El hecho de que la ejecución de las decisiones sea puesta en cabeza de un órgano político del sistema, hace que el ejercicio de presiones diplomáticas sea la única medida de coerción posible, en tanto no se encuentra prevista sanción alguna que el Consejo Ejecutivo pueda tomar respecto de los Estados que se reusaran a ejecutar las sentencias del tribunal16. iii) El Tribunal Europeo de Derechos Humanos Luego de adoptarse la Carta de la O N U , en el marco de la organización comenzaron a presentarse ciertas dificultades que se volvieron insuperables, Ídem, p. 299.

15

Fédération Internationale des Ligues de Droits de l’Homme, “Guide Pratique. La Cour Africaine des droits de l’Homme et des Peuples: vers la Cour Africaine de justice et des droits de l’Homme”, 2010, disponible en https://www.fidh.org/IMG/pdf/GuideCourAfricaine.pdf

16

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fundamentalmente en relación con la profunda diferencia en materia económica, social y cultural entre sus miembros y con la aparición del conflicto ideológico Este-Oeste que dio lugar a la Guerra Fría17. Por ende, recayó en las organizaciones regionales la tarea de añadir a la idea del “respeto de los derechos humanos”, el concepto más amplio de su protección por un órgano político18. En este sentido, Buergenthal sostiene que a fines de la década del 40, algunos Estados europeos concluyeron que los esfuerzos de la O N U para adoptar un tratado que transforme los principios proclamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos en una carta internacional de derechos obligatorios demorarían muchos años en dar sus frutos, por lo que decidieron proceder por su cuenta en el ámbito regional19. Ello motivó que luego de la creación del Consejo de Europa el 7 de mayo de 1948, al adoptarse su Estatuto un año después se dispusiera que “la finalidad del Consejo de Europa consiste en realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social”. Este objetivo, los órganos del Consejo lo perseguirían mediante “la salvaguardia y la mayor efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales”20. Al estar incluido como uno de los objetivos del Consejo de Europa y, a su vez, ser una de las condiciones para ser miembro de éste, el Estatuto va más allá que cualquier otro tratado hasta la época en cuanto al respeto de los derechos humanos21. El órgano jurisdiccional del sistema europeo es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (T E D H ) que, de conformidad con los artículos 19, 45 y 46 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (C E D H ), dicta sentencias primordialmente de naturaleza declarativa: constatan si ha existido o no una violación del Convenio por parte de las autoridades del Estado. Cf. Beaufort, L., “Some remarks about the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms”, en Bos, Martin y otros (eds.), Varia juris gentium: questions of international law. Liber amicorum presented to Jean Pierre Adrien François at the occasion of his seventieth birthday, Sijthoff, Leyden, 1959, p. 43.

17

Cf. Robertson, A. H., ob. cit., p. 3.

18

Cf. Buergenthal, Thomas, “The Evolving International Human Rights System”, The American Journal of International Law, vol. 100, no. 4, 2006, p. 792.

19

Estatuto del Consejo de Europa, adoptado el 5 de mayo de 1949, CETS n.º 001, artículo 1.

20

Cf. Robertson, A. H., ob. cit., pp. 3 y 4.

21

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Los artículos 53 y 54 del mismo instrumento refieren a la ejecución de las sentencias del T E D H , enunciación que ha sido complementada por una amplia jurisprudencia del tribunal. Esta jurisprudencia ha interpretado restrictivamente el artículo 53 en el sentido de inhibirse prácticamente de la ejecución. Así, “tres principios dominan la ejecución de la Sentencia del tribunal: primero, que corresponde exclusivamente a los Estados esa ejecución; segundo, que la vigilancia del cumplimiento de la obligación de los Estados corresponde al Comité de Ministros; tercero, que la víctima carece de legitimación para intervenir en el proceso de ejecución que se confina dentro de los límites del derecho internacional”22. Es decir, en el sistema europeo es el Comité de Ministros –principal órgano político del Consejo de Europa– el encargado de supervisar la ejecución de sentencias del T E D H . A tal efecto, el Comité adoptó, en febrero de 1976, unas “Reglas relativas a la aplicación del artículo 54”, de alcance puramente procedimental, según las cuales “el Comité invitará al Estado interesado a que le informe de las medidas adoptadas como consecuencia de la Sentencia, habida cuenta de la obligación que tiene de conformarse con ella, según el artículo 53 del Convenio” –Regla número 2.a)–. Pero “si el Estado interesado declara al Comité de Ministros que todavía no le es posible informar de las medidas adoptadas, el informe se inscribirá de nuevo en el orden del día, a lo más tardar en el plazo de seis meses, salvo cuando el Comité de Ministros no decida otra cosa” y así se hará en cada nuevo plazo –Regla número 2.b)–. Corresponde al Comité de Ministros estimar “si el Estado ha cumplido o no sus funciones en virtud del artículo 54 del Convenio” y, en el caso en que se haya concedido una satisfacción justa, cuando se haya asegurado de que el Estado interesado ha concedido esa satisfacción –Regla número 3–, el Comité, por medio de una Resolución, declara que el Estado ha cumplido estas funciones. Como puede notarse, los Estados gozan de un amplio margen de apreciación para elegir los medios que conduzcan al cumplimiento de la sentencia23. En la práctica, entonces, una vez dictada la sentencia, el T E D H la transmite al Comité de Ministros, quien invita al Estado de que se trate a informarle los pasos que ha tomado a fin de dar cumplimiento a las reparaciones dispuestas. Morenilla Rodríguez, José María, “Ejecución de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, Revista del Poder Judicial, n.º 15, Madrid, 1989, pp. 53-92.

22

Ibídem.

23

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Si el Estado cumple, el Comité de Ministros adopta una resolución concluyendo que ha ejercido sus funciones según el artículo 46.2 del C E D H . Caso contrario, se abstiene de adoptar una resolución final y el Estado sigue sujeto a rendir cuentas y tomar las medidas necesarias. Asimismo, el Comité puede adoptar medidas interinas, formular un calendario provisional para las medidas que deben llevarse a cabo y alentar al Estado parte a realizar ciertas reformas. En última instancia, el Comité de Ministros puede tomar nota del fracaso del Estado parte en conformarse a lo establecido en el C E D H y adoptar las medidas apropiadas. Este trabajo se lleva a cabo, principalmente, en cuatro reuniones regulares anuales denominadas “D H meetings”. La documentación para estas reuniones toma la forma de Orden Anotada de Asuntos (Annotated Order of Business), cuyo contenido se hace público al igual que las resoluciones finales que adopta en cada caso24. Recientemente se ha pautado que cuando un Estado parte sobrepasa el límite de seis meses para transmitir un plan/reporte para el Comité, el Departamento de Ejecución manda una carta recordatoria a la delegación concernida. Si luego de tres meses de acaecido ello, el Estado miembro no manda su plan de acción/reporte y no brinda ninguna explicación de la situación al Comité de Ministros, el Secretariado está obligado a considerar el caso para un proceso de supervisión profundizada25. Por otra parte, el Protocolo n.° 14 incorporó al sistema europeo el uso de sentencias piloto para atender problemas sistémicos. Es decir, el T E D H identifica lo que considera un “problema sistémico subyacente” que afecta a un gran número de personas y que da lugar a numerosas solicitudes, dicta sentencia en un caso y luego, todos los restantes casos se colocan en espera en la idea de que el Estado en cuestión haga frente al problema sistémico en el ámbito nacional brindando una solución para todos aquellos interesados. Desde ya, el concepto de las sentencias piloto solamente funciona si los Estados cumplen con las decisiones emitidas en este tipo de casos26. En el Reporte Anual del año 2012 el Comité de Ministros ha reconocido que “la interacción del T E D H con el Comité de Ministros en la implemen Cf. Council of Europe, Committee of Ministers, “Rules of the Committee of Ministers for the supervisión of the execution of judgments and of the terms of friendly settlements”, 964th meeting, 10 May 2006.

24

Cf. Comité de Ministros, Supervisión de la ejecución de las sentencias y decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, 6° Reporte Anual, 2012.

25

Human Rights Clinic, The University of Texas School of Law, cit., pp. 88-90.

26

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tación del artículo 46 ha evolucionado: el T E D H contribuye con el proceso de ejecución más frecuentemente, por ejemplo, al proveer recomendaciones sobre medidas de ejecución (llamados casos cuasipiloto o casos del artículo 46) o más recientemente proveyendo información relevante al Comité de Ministros”27. En efecto, el T E D H , gradualmente, ha asumido cierta responsabilidad en cuanto a la ejecución de sus sentencias al sugerir en el marco de sus decisiones formas para solucionar una violación al C E D H o dar directivas sobre las reparaciones28. Por otra parte, el Protocolo n.° 14 faculta al Comité de Ministros para pedir al T E D H la interpretación de una sentencia firme si encuentra dificultades para la supervisión de su ejecución. Si el T E D H se haya en desacuerdo con el Comité respecto de la interpretación de una sentencia, la decisión debe ser tomada por una mayoría calificada. iv) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos El sistema interamericano cuenta con un único órgano con potestades jurisdiccionales: la Corte I D H , que reserva para sí, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CA D H ) y su propio Reglamento –artículo 69–, la potestad de dictar sentencia en un caso determinado, establecer las reparaciones y luego supervisar el cumplimiento de dichas sentencias. En virtud del artículo 68.1 de la CA D H , los Estados parte se comprometen a cumplir la decisión de la Corte I D H en todo caso que sean partes, siendo sus fallos definitivos e inapelables –artículo 67, CA D H –. Sobre este punto, la Corte I D H en su jurisprudencia constante ha señalado que “la obligación de cumplir lo dispuesto en las sentencias del Tribunal corresponde a un principio básico del Derecho Internacional, respaldado por la jurisprudencia internacional, según el cual los Estados deben acatar sus obligaciones internacionales de buena fe (pacta sunt servanda) (...) y garantizar el cumplimiento de las disposiciones convencionales y sus efectos propios (effet utile) en el plano de sus respectivos Consejo de Europa, Comité de Ministros, Supervisión de la ejecución de las sentencias y decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cit., p. 28.

27

Cf. Paraskeva, Costas, The Relationship Between the Domestic Implementation of the European Convention on Human Rights and the Ongoing Reforms of the European Court of Human Rights (With a Case Study on Cyprus and Turkey), Intersentia, Antwerp-Oxford-Portland, 2010, p. 92.

28

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derechos internos”29. Es decir, ningún Estado podrá alegar una norma de derecho interno para dejar de cumplir una obligación internacional, conforme dispone el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. La función de supervisión es llevada a cabo por la Corte I D H mediante el dictado de nuevas sentencias, denominadas “Supervisión de cumplimiento de sentencia”, donde determina qué reparaciones ha cumplido el Estado en cuestión y cuáles no, e insta a hacerlo. Dicho incumplimiento es informado a la AG –órgano político de la O E A – de conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 de la CA D H . Una vez que se notifica la sentencia y transcurrido un plazo, generalmente de un año, la Corte I D H inicia la supervisión de sus decisiones. Este procedimiento implica, en primer término, que el tribunal solicite información al Estado sobre las actividades desarrolladas para cumplir las medidas de reparación dispuestas en el fallo, así como recabar las observaciones de la C I D H y de las víctimas o sus representantes. Contando con dicha información, emite una resolución fundada en la que determina si hubo cumplimiento de lo resuelto y orienta las acciones del Estado para este fin. Si lo considera necesario, puede convocar a una audiencia luego de la cual emite una resolución30. En los supuestos de incumplimientos, “la Corte I D H eleva una comunicación de dicha circunstancia a la Asamblea General de la O E A , órgano político por excelencia, donde se encuentran representados todos los miembros de la Organización. El Estatuto prevé expresamente en su artículo 30, la elevación de un informe de la labor de la Corte en el año anterior en cada período ordinario de sesiones, en el cual se señalan los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos”31. Corte IDH, Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) Vs. Perú. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1.º de julio de 2011, párrs. 5 y 6; Caso Bulacio Vs. Argentina. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 26 de noviembre de 2008, párrs. 5 y 6; Caso Kimel Vs. Argentina. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 15 de noviembre de 2010, párrs. 5 y 6; Caso Radilla Pacheco Vs. México. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 19 de mayo de 2011, párrs. 5 y 6.

29

Cf. Cançado Trindade, Antônio A., El Futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El nuevo reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) y su proyección hacia el futuro: La emancipación del ser humano como sujeto del derecho internacional, San José, 2003, p. 20.

30

Mendicoa, Jorgelina E., “La Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en González Napolitano, Silvina S. y Pulvirenti, Orlando D., ob. cit., p. 198.

31

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En cambio, “cuando el Estado demandado da cumplimiento cabal de todos los puntos resolutivos de la sentencia, la Corte I D H dispone dar por terminado el caso y ordena el archivo, como también la comunicación de la resolución conclusiva a la AG y las notificaciones a la C I D H , a los representantes de las víctimas y al Estado”32. Se ha sostenido que “el sistema de casos individuales juega un papel central en la respuesta a las necesidades de la región, tanto al permitir el amparo individual como al adoptar medidas generales tendientes a evitar la recurrencia de los hechos que generaron la responsabilidad internacional del Estado. Por ello, el desarrollo de jurisprudencia y las medidas generales de reparación que permitan proyectar los efectos de la sentencia sobre otras personas en situaciones similares en el mismo o en otros países de la región, son fundamentales para dar mayor efectividad y capacidad de respuesta igualitaria al sistema de protección33.

b) Análisis estadístico del nivel de cumplimiento de sentencias y recomendaciones i) Sistema europeo De acuerdo con un relevamiento que comprende las sentencias y los reportes anuales desde el año 1996 hasta el año 2010, las medidas ordenadas por el T E D H registran un nivel de cumplimiento razonable34. Actualmente, se considera que dicho nivel es positivo, aunque algunos doctrinarios han sido críticos al respecto35. En especial, se ha considerado que los Estados del centro y este de Europa han encontrado particulares dificultades para cumplir con ciertas decisiones. El informe del Comité de Ministros del año 2012 destaca que, desde la entrada en vigencia del Protocolo n.º 14 y las nuevas metodologías implementadas, se ha incrementado el número de leading cases cerrados. Se ha concluido que los casos que han obtenido una decisión final con posterioridad al Ibídem.

32

Cf. CEJIL, Aportes para la reflexión sobre posibles reformas al funcionamiento de la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cit.

33

Basch, Fernando, Filippini, Leonardo y otros; “La Efectividad del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos: Un enfoque cuantitativo sobre su funcionamiento y el cumplimiento de sus decisiones”, SUR Revista Internacional de Derechos Humanos,Vol. 7, n.º 12, 2010, pp. 9-35.

34

Cf. Greer, Steven, The European Convention on Human Rights, Achievements, Problems and Prospects, Cambridge University Press, 2006, Capítulo 2.

35

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año 2011 o que han sido resueltos bajo los nuevos métodos son ejecutados y cerrados más rápidamente que los antiguos casos. El mayor cumplimiento de los leading cases refuerza la idea de que las capacidades internas de los Estados para lidiar con estos nuevos casos ha mejorado. Asimismo, se han evidenciado progresos en el pago de indemnizaciones. El nivel de cumplimiento de los pagos efectuados a tiempo a lo largo del año 2012 se mantuvo en un alto nivel –81%–, incluso levemente mayor que el año 2011. El número de casos esperando confirmación de pago también había decrecido36. Para el Comité de Ministros, las estadísticas eran positivas en relación con los nuevos métodos de trabajo que le han permitido concentrarse en los importantes y complejos problemas estructurales. Todos los nuevos casos han sido rápidamente clasificados en uno u otro procedimiento de supervisión. El sistema de “planes de acción” ha funcionado bien y ningún caso ha requerido de especial atención por parte del Comité por ausencia de un plan de acción37. Por otra parte, las estadísticas revelan que el número de casos pendientes ante el Comité de Ministros ha continuado incrementándose en el año 2012, aunque no tan rápido como en años anteriores. Al 31 de diciembre de 2012, los casos pendientes se incrementaron en un 4% en comparación con el año 2011, en tanto en el período 2010-2011 el incremento fue del 8% y del 14% del año 2009 al 201038. El número de casos nuevos para supervisión de cumplimiento decreció de forma importante por segunda vez en diez años, un 10% comparado con el año 2011. El decrecimiento en dichos casos en el período 2010-2011 fue de un 6%. El número de nuevos leading cases también decreció ligeramente39. Durante el año 2012 se presentaron 158 planes de acción (contra 114 del 2011) y 262 reportes de acción (contra 236 en 2011) fueron sometidos al Comité de Ministros. Como se explicara antes, de acuerdo con la nueva metodología de trabajo, cada Estado cuenta con un lapso de seis meses para remitir el plan de acción. Si no lo hiciere, el Departamento de Cumplimiento manda un recordatorio a la delegación concernida una vez vencido el plazo. Cf. Consejo de Europa, Comité de Ministros, Supervisión de la ejecución de las sentencias y decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cit., p. 12.

36

Ídem, p. 13.

37

Ídem, p. 23.

38

Ibídem.

39

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Si luego de tres meses no se han brindado explicaciones al Comité de Ministros, se propone un seguimiento especial del caso. En el año 2012 se enviaron recordatorios a 27 Estados diferentes (contra 17 del 2011) que concernían a 97 casos/grupos de casos (contra 45 en 2011)40. Las estadísticas del año 2013 revelan, por su parte, que el número total de casos pendientes decreció: al 31 de diciembre de 2013 el número de casos pendientes decreció un 0,75% comparado con el año 2012. La proporción de leading cases se incrementó un 4% respecto de 201241 y el número total de casos para supervisión de sentencias decreció un 9% en comparación con el año 201242. Durante el año 2013 el Comité de Ministros remitió recordatorios sobre cumplimiento de sentencias a 29 Estados (lo que implicó un incremento contra los 27 del año 2012) concerniendo 125 casos/grupos de casos (contra 97 en 2012). Sobre ese total, los Estados remitieron planes de acción al Comité de Ministros en 105 casos, lo que implica un gran aumento con relación al año 2012 cuando solo se remitieron 45 planes de acción sobre un total de 97 casos43. ii) Sistema interamericano Un análisis de la eficacia del S I D H en materia de ejecución de sus decisiones inevitablemente implica dividirlas en tres grandes grupos en función de qué es lo que se ordena: a) las reparaciones de carácter económicos, b) la justicia en el caso individual, que podría desagregarse en la obligación de investigar los hechos que generaron las violaciones de la CA D H , identificar a sus responsables, sancionarlos y ejecutar las penas respectivas44, y c) las demás cuestiones vinculadas a la reparación del caso concreto, entre las que se puede mencionar las medidas de satisfacción de la víctima o el deber de adoptar disposiciones de derecho interno. En un estudio que comprende los informes anuales desde 2002 a 2008 de la Corte I D H y las resoluciones de cumplimiento dictadas hasta el año 200945, Ídem, p. 65.

40

Cf. Consejo de Europa, Comité de Ministros, “Supervision of the execution of judgments and decisions of the European Court of Human Rights”, 7.° Reporte Anual, 2013, p. 36.

41

Ídem, p. 37.

42

Ídem, p. 63.

43

Cf. Corte IDH, Caso Mirna Mack Chang Vs. Guatemala, cit., voto concurrente razonado del juez García Ramírez, párr. 35.

44

Cf. Basch, Fernando, Filippini, Leonardo y otros, cit..

45

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se concluye que, de las 462 medidas ordenadas entre junio de 2001 y junio de 2006, la mitad no fueron implementadas. Apenas un 36% de las órdenes fueron cumplidas en su totalidad, en tanto que en el 14% de los casos los Estados solo cumplieron parcialmente las órdenes. Asimismo, se determinó que las indemnizaciones son las reparaciones que presentan mayor grado de cumplimiento, seguidas por aquellas que persiguen una reparación simbólica, medidas de prevención y formación de personal público y, en último lugar, los remedios que requieren la investigación, sanción y la exigencia de reformas legales. Es particularmente preocupante para los autores el hecho de que en más del 80% de los casos se ignora la orden de dar protección a víctimas y testigos. En efecto, González sostiene que “de manera creciente, los Estados van dando cumplimiento a aquellas resoluciones que establecen indemnizaciones para las víctimas, así como diversas formas de reparación simbólica. Mucho menos frecuente resulta, en cambio, que implementen otro tipo de medidas, tales como reformas legislativas o de otro carácter (...) el mayor grado de ineficacia suele hallarse en lo referido a la investigación a fondo y sanción de los perpetradores de violaciones de los derechos humanos”46. Por otra parte, en el mencionado estudio se sostiene que se registra un mayor cumplimiento de los remedios acordados mediante soluciones amistosas pues, en comparación, los acuerdos fueron cumplidos en un 25% más respecto de los remedios ordenados por la Corte I D H . Asimismo, afirmaron que se registra un grado de cumplimiento creciente que registra dos momentos importantes: primero, la reforma procedimental del año 2001 que coloca en cabeza de la Corte I D H la supervisión de sus sentencias y, luego, la incorporación en el año 2007 de las audiencias de supervisión de cumplimiento47. Sin entrar en disquisiciones respecto del valor jurídico y el alcance de las recomendaciones que emite la C I D H 48, cabe referir que estas registraban un menor grado de cumplimiento, solo un 11% de las recomendaciones emitidas desde 2001 a 2006 fueron satisfechas en su totalidad. González, Felipe, “Tres aspectos centrales para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos”, Reflexiones para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Número 16, Año 5, marzo de 2012.

46

Cf. Basch, Fernando, Filippini, Leonardo y otros, cit.

47

Para un análisis sobre esta cuestión ver Rey, Sebastián A., “Luces y sombras del fallo “Carranza Latrubesse” de la Corte Suprema sobre el valor jurídico de los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, Jurisprudencia Argentina, 2014-I, Abeledo Perrot, 5 de marzo de 2014, pp. 25/37.

48

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En su informe del año 2009, la Corte I D H observa que en el caso de las costas y gastos han sido cumplidos en forma total o parcial en un 81% de los casos, en tanto las indemnizaciones ordenadas han sido cumplidas total o parcialmente en un 83% de los casos49. Ello demuestra, una vez más, el alto grado de cumplimiento de las reparaciones de contenido monetario. Por otra parte, en el año 2010, en ejercicio de sus atribuciones inherentes a su función jurisdiccional de supervisar el cumplimiento de sus decisiones, la Corte ID H emitió 40 resoluciones, realizó una audiencia pública y 14 audiencias privadas sobre supervisión de cumplimiento de sentencias relativas a 22 casos diferentes. Cabe aclarar que el tribunal inició en 2010 la práctica de realizar audiencias privadas de supervisión de sentencias relativas a un mismo Estado, pero referentes a más de un caso, siempre que dichos casos tengan en común, por lo menos, una misma medida de reparación pendiente de cumplimiento50. El año 2010 finalizó con 111 casos contenciosos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia51. Sin embargo, ello no revela un alto grado de incumplimiento pues en la mayoría de los casos la mayor parte de los puntos ordenados han sido cumplidos. Así, por ejemplo, el pago de las indemnizaciones pecuniarias se encuentra cumplido en su totalidad en aproximadamente el 80% de los casos sentenciados por la Corte I D H . Otras medidas, como la obligación de investigar, tienen un índice mucho menor ya que requiere de acciones de otro tipo52. Durante el año 2011 la Corte I D H emitió 32 resoluciones sobre supervisión de cumplimiento de sentencias, realizó 4 audiencias privadas y 1 audiencia pública relativa a tres casos53. Terminó el año con 124 casos contenciosos en etapa de supervisión54. En el año 2012, emitió 32 resoluciones sobre supervisión de cumplimiento de sentencia, realizó 5 audiencias privadas y 1 audiencia pública, relativas a 14 Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2009, San José, 2010, p. 18.

49

Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2010, San José, 2011, p. 15.

50

Ibídem.

51

Ídem, p. 17.

52

Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2011, San José, 2012, p. 13.

53

Ibídem.

54

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casos. Terminó el año con 138 casos contenciosos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia.55 Finalmente, en el año 2013 realizó 12 audiencias privadas de supervisión de cumplimiento con el propósito de recibir del Estado involucrado información actualizada y detallada sobre el cumplimiento de las medidas de reparación ordenadas y de escuchar las observaciones de los representantes de las víctimas y de la C I D H . Asimismo, emitió 26 resoluciones sobre supervisión de cumplimiento de sentencia56. El Tribunal finalizó el año 2013 con 148 casos contenciosos en etapa de supervisión de cumplimiento de sentencia. Como vimos, las estadísticas evidencian que las reparaciones pecuniarias son cumplidas en gran medida, pese a la diversidad de casos bajo análisis, montos y, especialmente, de la diversidad de situaciones socio-económicas que presentan los países que integran el sistema. Vale la pena advertir que las reparaciones pecuniarias en caso de grandes masacres no implican costos menores para el Estado. A su vez, no debe perderse de vista el valor simbólico que posee la jurisprudencia de la Corte IDH , que ha incidido en diversos cambios jurisprudenciales en los países de la región, entre los que Abramovich destaca: “la jurisprudencia sobre la despenalización del desacato y de las críticas emitidas por la prensa, el acceso a la información pública, los límites en la persecución penal de manifestaciones públicas pacíficas y la fijación de límites y condiciones objetivas para el uso de la prisión preventiva, para el ejercicio de las facultades de detención por parte de la Policía y para el uso de la fuerza pública”57. En efecto, el SIDH ha logrado cambios importantes y el fortalecimiento del Estado de Derecho en los países que integran el sistema de un modo que ningún otro sistema a nivel mundial ha logrado, siendo el más claro ejemplo de ello la declaración de inconvencionalidad de las leyes de amnistía en la Argentina, Perú, Brasil, Chile y Uruguay. La mayor dificultad, por tanto, se observa al momento de alcanzar la justicia en un caso individual, es decir, la impunidad persistente de los casos Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2012, San José, 2013.

55

Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2013, San José, 2014, p. 43.

56

Abramovich, Víctor, “De las violaciones masivas a los patrones estructurales: nuevos enfoques y clásicas tensiones en el SIDH”, Reflexiones para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Número 16, Año 5, marzo de 2012.

57

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que han llegado al sistema sigue siendo el aspecto más preocupante. La raíz de tal conflicto es multicausal, incluyendo trabas procesales existentes en los ordenamientos internos, cuestiones burocráticas de los poderes judiciales y administrativos y el simple paso del tiempo en conexión con la demora en la resolución de los procesos tanto a nivel interno como en el propio sistema interamericano, entre otras cuestiones. Por la naturaleza compleja de estas reparaciones es necesario que el tribunal mantenga abierta la etapa de supervisión por un tiempo mayor al de otro tipo de reparaciones de implementación menos compleja. Es por ello que, a pesar de que en muchos casos se ha procedido al cumplimiento de gran parte de las medidas de reparación, la Corte I D H mantiene abierta la supervisión de los casos hasta que considera que se ha producido un total y cabal cumplimiento de la sentencia58. Debe tenerse en cuenta que en muchos casos resulta muy difícil que estas reparaciones algún día se cumplan. En particular, los casos vinculados con desapariciones forzadas de personas o crímenes cometidos hace varias décadas, aun cuando el Estado realice sus mejores esfuerzos y agote todas las vías de investigación.

c) Críticas a los sistemas de ejecución vigentes y propuestas de mejora Durante los últimos años diferentes autores han reflexionado sobre la temática que aquí analizamos. Podemos encontrar algunos grandes grupos de críticas, o bien, causales de los incumplimientos de los Estados de las sentencias dictadas por tribunales internacionales de derechos humanos. En términos generales, se critica la poca efectividad de los órganos políticos a los fines de ejercer algún tipo de coacción a los Estados; la falta de voluntad política de los Estados de cumplir las sentencias de un tribunal al que voluntariamente se han sujetado, la carencia de normas internas que faciliten el cumplimiento de las sentencias por parte de los Estados parte en un tratado, la poca disponibilidad de tiempo por parte de los órganos encargados de la ejecución de avocarse al seguimiento de las sentencias; y la indeterminación, vaguedad o disparidad en el contenido de las reparaciones ordenadas por los tribunales. En el caso del sistema europeo, las críticas más fuertes se centran en el hecho de otorgarle a un órgano político la potestad de exigir el cumplimiento de decisiones jurisdiccionales. Harris, O’Boyle y Warbrick manifestaron su Cf. Organización de los Estados Americanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 2013, cit., pp 71 y 72.

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insatisfacción con el sistema, que confía en un cuerpo esencialmente político la tarea cuasijudicial de tomar decisiones bajo el artículo 46 del C E D H . En efecto, advierten que el Comité de Ministros “siendo un órgano político compuesto de representantes de los Estados miembros del sistema, podría no ser el mejor equipado o motivado para cuestionar si las medidas que se toman en relación con un Estado son adecuadas o no”59. Sin embargo, es un reflejo de la maduración del sistema el hecho de que el rol del Comité ha sido progresivamente limitado por protocolos al Convenio. En su favor, el récord del Comité a partir de las sucesivas reformas es visto como satisfactorio. Sin embargo, destacan que se debe tener más en consideración el establecimiento de procedimientos para acortar la demora de los Estados en crear un remedio legal, así como los problemas complejos de la adecuación y suficiencia de las medidas60. Los citados autores a su vez expresan que ciertos países se encuentran en mejor posición de cumplir con las sentencias emanadas del T E D H que otros. Si bien señalan que “los Estados del Este y Centro de Europa han encontrado particulares dificultades en cuanto al cumplimiento con las sentencias del T E D H en su contra –aunque no han sido los únicos en este respecto–”61, estos países que han ratificado la competencia del T E D H desde 1989 hasta la actualidad, han incorporado en sus Constituciones y legislaciones internas la normativa del T E D H y del Sistema Europeo de Derechos Humanos62. Justamente, en cuanto a la obligación de incorporar la normativa del C E D H en la legislación interna de los Estados parte, han surgido problemas respecto del tiempo en el cuál un Estado puede razonablemente adecuar sus normas. Es generalmente aceptado que los Estados son, en principio, libres de elegir los mejores medios por los cuales asegurar el efectivo cumplimiento de las libertades y garantías del C E D H , sea incorporándolos a su legislación interna o no. Sin embargo, la incorporación es sin duda un método efectivo de implementar el Convenio dentro del derecho interno63. 59 Harris, David, O'Boyle, Michael y Warbrick, Colin, Law of the European Convention on Human Rights, 2nd edition, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 27 y 28.

Ídem, p. 885.

60

Ibídem.

61

Cf. Paraskeva, Costas, ob. cit., p. 68.

62

Ídem, p. 67 y Berger,Vincent, Jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme, Éditions Dalloz, París, 2009, pp. 777 y 778.

63

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En la práctica, esta cuestión ha suscitado procedimientos de cumplimiento de sentencias complicados. Por ejemplo, si el T E D H decide que se debe modificar una legislación interna para adecuarse al C E D H , se suscitarían violaciones similares al Convenio si dicha legislación no es reformada, a menos que se encuentre una forma de aplicar la legislación de manera diferente. La ausencia de reforma de tales leyes internas puede aparecer ante el Comité de Ministros bajo el artículo 46.2 como una falta de cumplimiento y podría generar que más personas recurran al sistema denunciando al Estado64. En este sentido, se señala como un defecto del T E D H que utilizando la noción de “analogía de circunstancias” a los fines de economizar recursos reenvió los casos concretos al precedente ya dictado65. Si se hubiesen tomado medidas de carácter general por parte de los Estados parte, en los casos iniciales, la necesidad de casos ‘repetitivos’ no se produciría66. La excepción a esta regla fue el caso “Broniowski v. Poland”, donde extendió el alcance de su sentencia a todos los casos similares que se presenten en el derecho interno del Estado, lo que podría asimilarse a asignarle efectos erga omnes. El tribunal consideró que si bien no tiene competencia para determinar cuáles serían las medidas apropiadas de derecho interno para remediar la violación del C E D H , en virtud de la situación sistemática y la gran cantidad de personas afectadas que identificó, medidas de carácter general debían ser adoptadas por el Estado. De este modo, se evitaría que se sobrecargue al T E D H con una gran cantidad de peticiones fundadas en la misma causa por la que el Estado ya fue condenado67. Señala el juez Zupančič que si la solución a la que se llegó en este caso Cf. Janis, Mark, Kay, Richard y Bradley, Anthony W., European Human Rights Law: Text and Materials, 3.ª Edición, Oxford University Press, 2008, p. 846.

64

Cf. Andriantsimbazovina, Joël, “Le jugement sur le fond”, en Sudre, Frédéric, Marguénaud, Jean-Pierre, Andriantsimbazovina, Joël, Gouttenoire, Adeline y Levinet, Michel, Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Presses Universitaires de France, Paris, 2009, pp. 783 y 784.

65

Mowbray, Alastair, Cases and Materials on the European Convention on Human Rights, Oxford University Press, New York, 2007, p. 49.

66

Cf. TEDH, Case of Broniowski v. Poland, Merits, 22 June 2004, Court (Grand Chamber), Reports 2004-V, párr. 193: “[a]lthough it is in principle not for the Court to determine what remedial measures may be appropriate to satisfy the respondent State's obligations under Article 46 of the Convention, in view of the systemic situation which it has identified, the Court would observe that general measures at national level are undoubtedly called for in execution of the present judgment, measures which must take into account the many people affected.Above all, the measures adopted must be such as to remedy the systemic defect underlying the Court's finding of a violation so as not to overburden the Convention system with large numbers of applications deriving from the same cause. Such measures should therefore include a scheme which offers to those affected redress for the Convention violation identified in the instant judgment in relation to the present applicant. In this context the Court's concern is to facilitate the most speedy and effective resolution of a dysfunction established in national human rights

67

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hubiera sido distinta, habrían 80.000 casos pendientes ante el tribunal que deberían ser resueltos reiterando mecánicamente lo mismo 80.000 veces68. En virtud de lo expuesto, los Estados destinatarios de una condena –pese a que en algunas oportunidades el tribunal no se los ordenó– modificaron la legislación interna que ha dado origen a la violación, en función del interés de evitar una “catarata de condenas”69 dado que todas las personas que se encuentren en una posición análoga a la del recurrente original presentarían el mismo recurso ante la jurisdicción internacional con la certeza de obtener un resultado positivo. En cuanto a la adecuación de los sistemas internos, “el Comité de Ministros del Consejo de Europa emitió una recomendación en la que alienta a los Estados parte del C E D H a revisar sus sistemas legales nacionales a fin de asegurar que existan posibilidades de reexaminar un caso o reabrir procedimientos judiciales cuando el T E D H haya establecido una violación a dicho tratado. El Comité considera que ello es fundamental especialmente cuando: (i) el agraviado/a sufre una consecuencia negativa por una decisión que no es adecuadamente reparada por una medida pecuniaria y que no puede ser rectificada sino por un nuevo examen o la reapertura del proceso; (ii) aquellos casos en los que el T E D H establezca que la decisión es en sus méritos contraria al C E D H ; (iii) que la violación está basada en errores procesales o violaciones a las garantías del debido proceso o errores procesales de tal gravedad que pongan en duda la solución adoptada a nivel local. Adicionalmente afirma que la necesidad de reapertura no está limitada a procesos de carácter penal sino que comprende procesos de tipo administrativo o de otro carácter que incurran en estos supuestos excepcionales planteados y justifican que la decisión del T E D H prevalezca sobre los principios en los que se sustenta la cosa juzgada, en particular el de la certeza legal”70. protection. Once such a defect has been identified, it falls to the national authorities, under the supervision of the Committee of Ministers, to take, retroactively if appropriate, the necessary remedial measures in accordance with the subsidiary character of the Convention, so that the Court does not have to repeat its finding in a lengthy series of comparable cases”. Similar criterio adoptó el Tribunal al condenar a Italia en numerosas oportunidades por la excesiva duración de los procesos. Inter alia, TEDH, Case of Bottazzi v. Italy, Merits and just satisfaction, 28 July 1999, Court (Grand Chamber), Reports 1999-V, párr. 22 y Case of Giacometti and Others v. Italy, Decision, 8 November 2001, Reports 2001-XII. Ídem, partly concurring, partly dissenting opinion of judge Zupančič, punto I.

68

Cf. Russo, Carlo y Quaini, Paolo M., La Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, 2a edición, Giuffrè, Milano, 2006, p. 52.

69

Krsticevic,Viviana y Tojo, Liliana (coord.), Implementación de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Jurisprudencia, normativa y experiencias nacionales, 1.ª edición, CEJIL, Buenos Aires, p. 48.

70

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En relación con el S I D H , se ha criticado que “como consecuencia de la ausencia de una norma convencional que permite implementar el artículo 65 de la C A D H y de la manera cómo se tramita y se considera el Informe Anual de labores de la Corte I D H por las instancias pertinentes de la O E A , los informes de no cumplimiento de una sentencia de la Corte I D H , no son directamente conocidos o debatidos por la Asamblea General de la O E A ni tampoco por el Consejo Permanente o su Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos. Esta última se limita a debatir y a emitir un proyecto de resolución para el C P , que luego se somete a la AG , sobre el informe de labores de la Corte I D H . Pero no se escucha y debate sobre el incumplimiento específico del caso en mención y, consecuentemente, el descargo respectivo del Estado”71. Asimismo, se considera que algunos Estados se ven obligados a abordar problemas más difíciles que otros y que ello afectaría sus posibilidades de cumplimiento. En efecto, algunas reparaciones se consideran más complejas que otras, por ejemplo, las medidas de no repetición y las reparaciones por violaciones al debido proceso72. Krsticevic y Tojo destacan que “algunos de los obstáculos para la ejecución de decisiones tienen que ver con cuestiones de coordinación entre entes del Estado, la falta de claridad acerca de las competencias de dichos entes o la ausencia de procedimientos adecuados para hacer efectiva la resolución. Tales tensiones se presentan, entre otros, en casos de determinación del pago de indemnizaciones, en la reincorporación de una persona cesada a la plantilla oficial, en la concesión de becas o en las modificaciones de políticas”73. Sostienen, además, que otras dificultades “exigen para ser superadas una interpretación adecuada de institutos jurídicos como la cosa juzgada, la prescripción, la titularidad de la acción y la inejecutabilidad de las decisiones contra el Corasaniti, Vittorio, “Implementación de las sentencias y resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: un debate necesario”, Revista IIDH, vol. 49, con cita de Ventura Robles, Manuel, “La Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de acceso a la justicia e impunidad”, Intervención en calidad de experto en el “Taller Regional sobre Democracia, Derechos Humanos y Estado de Derecho”, organizado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 5 a 7 de septiembre de 2005.

71

Cf. Hillebrecht, Courtney, Domestic Politics and International Rights Tribunals; the Problem of Compliance, University of Nebraska-Lincoln, New York, 2014, p. 60.

72

Krsticevic,Viviana y Tojo, Liliana (coord.), Implementación de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Jurisprudencia, normativa y experiencias nacionales, ob. cit., p. 43.

73

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Estado”74. En efecto, destacan que los operadores de justicia “han señalado dificultades en la interpretación de principios y garantías del derecho que limitan su capacidad de acción, en particular en el área penal y procesal penal”75. Las propuestas de reforma, precisamente, se encaminan en la senda de los ejes antes mencionados. El exjuez de la Corte I D H , Cançado Trindade, considera necesario a los fines de empoderar el sistema, que se reforme el artículo 62 de la CA D H en el sentido de establecer la jurisdicción obligatoria de la Corte I D H . Es decir, que se consagre el “automatismo” de la jurisdicción obligatoria para todos los Estados parte en la CA D H 76. En igual línea de pensamiento, Dulitzky sostiene que “la O E A debe impulsar e idealmente requerir que todos los Estados miembros sean parte de la CA D H y acepten la jurisdicción de la Corte I D H . Para ello, deben crearse incentivos suficientes para que en un plazo prudencial todos los Estados miembros alcancen este objetivo (...) Al final del plazo propuesto, la O E A debería pensar si aquellos Estados que no han adherido al tratado central en materia de derechos humanos pueden seguir siendo parte de la Organización o pueden gozar de los mismos derechos que los Estados que participan plenamente del sistema interamericano”77. González, por su parte, considera un problema la falta de acción de los órganos políticos de la O E A como garantes colectivos del S I D H 78. En efecto, ha afirmado que “aunque en los últimos años la AG ha venido aprobando resoluciones en las que llama a los Estados a acatar las decisiones de la C I D H y la Corte I D H , en los hechos, los órganos políticos de la O E A no suelen ir más allá de esto. En este sentido, no se hacen cargo de dar seguimiento a casos específicos o a la situación de incumplimiento reiterado en que un Estado pueda encontrarse frente a la C I D H o a la Corte”79. Hasta el momento este Ibídem.

74

Ídem, p. 44.

75

Cf. Bicudo, Helio, “Cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de las Recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en Corte IDH, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, ob. cit., pp. 233 y 234.

76

Dulitzky, Ariel, “20 puntos de reflexión sobre el proceso de reflexión”, Revista de la Fundación para el Debido Proceso, Número 16, Año 5, marzo de 2012, p. 13, punto 18.

77

Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 29.

78

González, Felipe, “Tres aspectos centrales para el fortalecimiento del sistema interamericano de derechos humanos”, cit.

79

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mecanismo de “control colectivo” por parte de los propios Estados miembros de la O E A no ha dado sus frutos. Cuando Trinidad y Tobago desoyó las medidas provisionales ordenadas por la Corte I D H para evitar la ejecución de una condena a pena de muerte, la O E A ignoró la solicitud de que la cuestión sea tratada en el ámbito de la AG 80. La excepción a la regla fue como cuando la O E A exhortó a Surinam a que cumpliese con lo ordenado en las sentencias dictadas en los casos “Aloeboetoe y otros” y “Gangaram Panday”81. Al respecto, Cançado Trindade sostiene que “el éxito de los instrumentos internacionales depende en definitiva en gran parte de la voluntad de los Estados involucrados, y esta, a su vez, de la toma de conciencia, al respecto, por dichos Estados”82. Es decir, se requiere que los Estados parte ejerzan verdaderamente la garantía colectiva frente a las decisiones del S I D H 83, pues traducir los estándares de protección internacional de los derechos humanos en políticas públicas de cada Estado, requiere, ante todo, de la existencia de Gobiernos con voluntad política sincera y sostenida en el tiempo. Por ello, propone modificar el artículo 65 de la CA D H que quedaría redactado del siguiente modo: “La Corte someterá a la consideración de la Asamblea General de la Organización en cada período ordinario de sesiones un informe sobre su labor en el año anterior. De manera especial y con las recomendaciones pertinentes, señalará los casos en que un Estado no haya dado cumplimiento a sus fallos. La Asamblea General los remitirá al Consejo Permanente, para estudiar la materia y rendir un informe, para que la Asamblea General delibere al respecto”84. Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 21.

80

Cf. Resolución AG/RES. 1330 aprobada el 9 de junio de 1995 y Corte IDH, Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1995, OEA/Ser.L/V/III.33 doc.4, p. 15. 81

Cançado Trindade, Antônio A., El Futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El nuevo reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) y su proyección hacia el futuro: La emancipación del ser humano como sujeto del derecho internacional, ob. cit., pp. 21 y 22.

82

Cf. Cançado Trindade, Antônio A. (relator), “Bases para un Proyecto de Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para Fortalecer su Mecanismo de Protección”, en Corte IDH, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, ob. cit., tomo II, párr. 161.

83

Cançado Trindade, Antônio A., El Futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El nuevo reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) y su proyección hacia el futuro: La emancipación del ser humano como sujeto del derecho internacional, ob. cit., p. 83.Ver también Cançado Trindade, Antônio A.,“Las Cláusulas Pétreas de la Protección Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de la Jurisdicción Obligatoria de los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos”, en Corte IDH, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, ob. cit., pp. 3-68.

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Como señala Ventura Robles, “en virtud de la carencia institucional del sistema interamericano de protección de los derechos humanos ya señalada, la Corte I D H viene ejerciendo motu proprio la supervisión de la ejecución de sus sentencias, dedicándole uno o dos días de cada período de sesiones. Pero la supervisión –en el ejercicio de la garantía colectiva– de la fiel ejecución de las sentencias y decisiones de la Corte es una tarea que recae sobre el conjunto de los Estados parte en la CA D H ”85. En efecto, es imprescindible que los órganos políticos de la O E A cumplan un rol central en asegurar el cumplimiento por parte de los Estados de las decisiones emanadas de los órganos de protección y, para ello, el sistema debe contar con un espacio de naturaleza permanente que sea propicio y adecuado para discutir los incumplimientos estatales de las decisiones adoptadas, lo que no ocurre en la actualidad86. La alternativa de que todos los Estados ratifiquen la C A D H y, en definitiva, se pueda arribar a una sentencia de la Corte I D H , sumada a darle un rol más activo a los órganos de la O E A asemejaría en cierto sentido al S I D H con el europeo, aunque no resuelve la falta de motivación de los Estados para cumplir con la sentencia de la Corte I D H que en el caso europeo es evidente. Es decir, no solo es diferente el rol que ocupa el Comité de Ministros sino también el análisis de costo-beneficio que los Estados realizan al momento de decidir avanzar en el cumplimiento de una sentencia. La virtud del sistema europeo radica en que las discusiones de derechos humanos se entremezclan con otras derivadas de la integración económica europea. Por lo tanto, si un Estado como Turquía quiere entrar a la Unión Europea, el Consejo de Europa le exige que produzca ciertas reformas legislativas en materia de derechos humanos. Este razonamiento no es trasladable al ámbito americano donde coexisten diversos procesos de integración económica, que a su vez tiene diversos grados de desarrollo. Asimismo, tampoco pueden transpolarse conclusiones del sistema europeo al interamericano, en tanto en este último no existe la posibilidad de que el Estado presente un plan de trabajo en función del cual se trabajaría para que .Ventura Robles, Manuel, cit.

85

Cf. Bicudo, Helio, cit., pp. 233 y 234. En efecto, resulta inviable a los fines de que la OEA garantice el cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH, que cuando el presidente de la Corte IDH da su Informe a la OEA deba repartir en pocos minutos el tiempo que dedica tanto a cuestiones presupuestarias como al grado de cumplimiento de las sentencias y las formas de fortalecer el SIDH.

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cumpla una sentencia. Para así proceder sería necesario que en la esfera del órgano político del S I D H se reglamente esta potestad o que se coloque en cabeza de una institución independiente la tarea de trabajar, en forma conjunta con los Estados, el modo en que las reparaciones serán cumplidas acorde a un plan de trabajo. Otra alternativa que no excluye a la anterior consiste en fortalecer no tanto una garantía colectiva donde sean los Estados quienes controlan el cumplimiento de las decisiones, sino las capacidades de control, monitoreo y seguimiento de los propios órganos del sistema. En este análisis no debe perderse de vista que las audiencias de supervisión de cumplimiento que realiza la Corte I D H han tenido un impacto positivo que ha llevado a una notable mejoría en el nivel de cumplimiento de las sentencias en los últimos años. Pero este sistema lleva implícito el riesgo de ingresar en un cuello de botella –que se conecta también con cuestiones de financiamiento y periodicidad de las reuniones– en tanto la Corte I D H debe dictar sentencias de fondo, medidas provisionales, sentencias de cumplimiento de sentencias, celebrar audiencias e, incluso, dictar opiniones consultivas. Por ende, si aumenta el número de casos que tenga que resolver, el tribunal no tendría ya tiempo para realizar el seguimiento real del cumplimiento de su sentencia. En tal sentido, podría evaluarse la posibilidad de que otras instituciones intermedias –o incluso la C I D H – realicen informes de seguimiento u otras tareas que coadyuven al normal desenvolvimiento de las tareas de la Corte I D H y la asistan para que el proceso sea más ágil. Asimismo, algunas O N G han señalado que el proceso de supervisión de la ejecución de una sentencia es muy largo y costoso, lo cual dificulta la participación en las audiencias que se realizan en San José, de las víctimas que no tienen recursos económicos. En estos casos podría evaluarse que el Estado condenado se hiciese cargo de los gastos del proceso de supervisión del cumplimiento de sentencias. Cançado Trindade ha considerado necesario, también, que se adopten “en el plano nacional mecanismos de derecho interno para asegurar la fiel ejecución de las sentencias de los tribunales internacionales de derechos humanos, sobre todo de la Corte I D H , por cuanto hasta la fecha, muy pocos Estados han tomado iniciativas en este sentido en nuestra región”87. Para ello, propone Cançado Trindade, Antônio A., “El Futuro de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El nuevo reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) y su proyección hacia el futuro: La eman-

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que se agregue al final del artículo 68 de la CA D H un tercer párrafo en los siguientes términos: “En caso de que dicho procedimiento interno todavía no exista, los Estados parte se comprometen a establecerlo, en conformidad con las obligaciones generales estipuladas en los artículos 1(1) y 2 de esta Convención”. En la actualidad hay cuatro países de la región que tienen este tipo de normas: Costa Rica88, México89, Colombia90 y Perú91. En igual sentido, se ha sostenido que la solución al problema del acatamiento debe provenir del orden interno de los Estados, dictándose la normativa necesaria para que los Estados parte se encuentren compelidos a cumplir aun contra la voluntad política del Gobierno de turno92. Es decir, ante el incumplimiento de las reparaciones ordenadas, los peticionarios deben contar con herramientas que les permitan accionar a nivel interno y promover la ejecución de la sentencia. Dulitzky, comparte esta posición al argumentar que “cada Estado debe establecer un mecanismo nacional encargado de la coordinación, impulso e implementación de las decisiones interamericanas. Este mecanismo tendría que contar con la participación de las instituciones y ministerios más relevantes, así como de representantes de la sociedad civil. La C I D H debería ser un miembro permanente de este cuerpo y participar de manera periódica en sus reuniones, para prestar asesoramiento técnico, compartir su experiencia regional e histórica y resaltar las buenas prácticas. Este mecanismo nacional y la C I D H deberían reportar semestralmente a la O E A . Las víctimas deberían ser invitadas a participar en las reuniones de este mecanismo cuando sus casos son analizados y a presentar sus observaciones a la O E A ”93. Krsticevic, por su parte, sostiene que: “a fin de allanar la ejecución de las medidas internacionales, el Poder Ejecutivo en gran parte de los países de América tiene el desafío de generar políticas de cooperación con el S I D H que respondan adecuadamencipación del ser humanos como sujeto del derecho internacional”, cit., p. 86. Ley n.° 6889 del 2 de septiembre de 1983, Artículo 27, Capítulo X “Eficacia de las Resoluciones”.

88

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, del año 2009, artículo 2.

89

Ley 288 de 1996 que establece instrumentos para indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de derechos humanos.

90

Ley n.º 27775 que regula el procedimiento de Ejecución de Sentencias Emitidas por Tribunales Supranacionales.

91

Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 330.

92

Dulitzky, Ariel, “20 puntos de reflexión sobre el proceso de reflexión”, cit., p. 13, punto 19.

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te a las obligaciones internacionales asumidas. Por su parte, en esta materia, las legislaturas tienen un importante camino por delante en el desarrollo de normas globales y en la reforma de la legislación existente. A su vez, el Poder Judicial tiene espacios importantes de trabajo en la definición de políticas – expresadas en la elaboración de directrices, acordadas y jurisprudencia– que permitan resolver algunos dilemas que se presentan al ejecutar las decisiones del Sistema –aun cuando no haya legislación específica sobre el tema–”94. Específicamente C E J I L ha propuesto “la creación de normas nacionales o una adecuada interpretación de normas existentes para la correcta aplicación de institutos jurídicos como la cosa juzgada, la prescripción, el non bis in idem, la amnistía y la inembargabilidad del Estado, entre otros, a favor del cumplimiento de las decisiones de los órganos del S I D H ”95. A los fines de facilitar el cumplimiento de las sentencias a nivel interno, se propuso también crear un órgano de coordinación como ser una “Comisión interinstitucional para el cumplimiento de decisiones internacionales”96. Además, se consideró necesario que aquellos Estados parte que poseen una organización federal prevean, asumiendo su rol de garantes, procedimientos que aseguren la pronta satisfacción de los compromisos internacionales, por ejemplo, “mediante la retención de determinados fondos federales destinados a la unidad territorial que no dé cumplimiento a lo establecido en las decisiones internacionales; la creación de una partida presupuestaria para que el Estado federal afronte pagos que corresponderían a las unidades territoriales y su posterior repetición; y para los casos que corresponda, dictar legislación que permita tramitar acciones contra los funcionarios públicos de las unidades territoriales que no cumplan con las obligaciones internacionales del Estado federal, entre otras”97. Por otra parte, se propuso que “la Corte I D H establezca criterios claros para determinar la indemnización, fundamente las indemnizaciones otorgadas y Krsticevic, Viviana, “Simposio. Una Revisión Crítica del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Pasado, Presente y Futuro”, Anuario de Derechos Humanos, n.º 3, Universidad de Chile, 2007, pp. 53-82.

94

Cf. CEJIL, Aportes para la reflexión sobre posibles reformas al funcionamiento de la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cit.

95

96 Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Conectas Direitos Humanos, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Instituto de Defensa Legal (IDL), Due Process of Law Foundation (DPLF) y Fundación Construir, Aportes para una agenda integral para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, cit.

Ibídem.

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aplique claramente los criterios utilizados para aceptar o rechazar los montos solicitados en casos individuales, como mecanismos útiles y necesarios para garantizar la transparencia del S I D H y la seguridad jurídica de los usuarios del mismo, así como dotar de mayor legitimidad a sus propios fallos”98. Asimismo, se destacó la necesidad de que el Tribunal al momento de ordenar una reparación tenga en cuenta y analice en profundidad las realidades locales, a los fines de que la medida que luego ordene tenga alguna viabilidad y no esté destinada a ser incumplida desde el mismo momento de su notificación al Estado condenado. Una reforma productiva, en este sentido, podría darse en el plano procedimental, separando la discusión de fondo de la de reparaciones, como antaño hacía la Corte I D H , y permitiendo un debate amplio respecto de los remedios a exigir que se ajusten más a las realidades de cada Estado parte. Si bien la política de unificar las decisiones sobre fondo y reparaciones obedeció a una necesidad de acortar los tiempos del litigio y a un aumento del número de casos que llegaban al tribunal, consideramos que la discusión sobre el fondo tiene características diferentes a la de las reparaciones. Incluso la práctica demuestra que en algunas oportunidades los Estados reconocen su responsabilidad internacional por los hechos ocurridos, mas discuten las reparaciones debidas. Esta diferencia incide incluso en los peritos que las partes citan en un caso: muchas veces resulta razonable que el especialista en argumentar jurídicamente la existencia de la violación de un derecho en concreto no sea, al mismo tiempo, un especialista en la elaboración de las políticas públicas necesarias para reparar dicha violación. En síntesis, consideramos que la clave está en lograr una mayor precisión en lo que la Corte I D H ordena y, a la vez, en cómo lo hace, para lo cual entendemos que sería conveniente utilizar un proceso de determinación de las reparaciones más dialógico, con participación de las partes, que puede redundar en un mucho mayor cumplimiento de las sentencias del tribunal, sobre todo, en casos colectivos que demanden reformas estructurales99. 98 CEJIL, Aportes para la reflexión sobre posibles reformas al funcionamiento de la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cit.

Se recomienda ver Bergallo, Paola, “Justicia y experimentalismo: la función remedial del poder judicial en el litigio de derecho público en Argentina”, SELA, 2005. Si bien allí la autora no analiza las características de los litigios internacionales, consideramos que los argumentos en favor de soluciones más dialógicas a los problemas estructurales también pueden ser aplicables a aquellos.

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Si bien la cuestión del pago de indemnizaciones o reparaciones pecuniarias son las que mayor grado de acatamiento tienen, también se propuso que los Estados establezcan todos los años partidas presupuestarias destinadas a afrontar el pago de tales indemnizaciones100. Por último, vale la pena señalar la importancia que tiene la sociedad civil para lograr un mayor cumplimiento de las sentencias. Cuando la sociedad civil está activa dentro de un Estado, generalmente esto moviliza a los Gobiernos a avanzar en el cumplimiento de las decisiones tanto de la CIDH como de la Corte IDH .

100 Cf. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Conectas Direitos Humanos, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Instituto de Defensa Legal (IDL), Due Process of Law Foundation (DPLF) y Fundación Construir, Aportes para una agenda integral para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, cit.

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Capítulo 9. El sistema de selección de quienes integran la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos

En lo que respecta al diseño institucional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (S I D H ), uno de los asuntos que genera mayores críticas –fundamentalmente de la doctrina y la sociedad civil– es el procedimiento de nominación y posterior designación de los/as jueces/zas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte I D H ) y los/as comisionados/as de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (C I D H ), cuya importancia es mayúscula, en tanto se enlaza directamente con la garantía de idoneidad, independencia e imparcialidad de aquellos funcionarios1. En efecto, Faúndez Ledesma ha dicho al respecto que “uno de los desafíos más serios que enfrenta el S I D H tiene que ver con la adopción de medidas concretas dirigidas a asegurar la idoneidad de quienes formen parte de la C I D H o de la Corte I D H , y a garantizar que estos podrán desempeñar sus funciones con entera independencia e imparcialidad; para este propósito se requiere, sobre todo, hacer cambios en el mecanismo de selección de los integrantes de la Comisión y de la Corte”2. En sentido similar, Dulitzky expresó que “los Estados deben considerar la adopción de medios para mejorar los procedimientos para la designación y la elección de los miembros de la Comisión y de la Corte a fin de asegurar su independencia y capacidad técnica”3. Sin embargo, pese al temperamento altamente reformista que algunos Estados miembros han exhibido últimamente, el asunto que nos ocupa en este capítulo permaneció inalterado en el reciente Proceso de reflexión sobre Cf. Shelton, Dinah, cit.

1

Faúndez Ledesma, Héctor, “La independencia e imparcialidad de los miembros de la Comisión y de la Corte: paradojas y desafíos”, en Méndez, Juan E. y Cox, Francisco, El futuro del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, IIDH, 1998, p. 185.

2

Dulitzky, Ariel, “20 puntos de reflexión sobre el proceso de reflexión”, cit., p. 13. En el mismo sentido, ver Asociación por los Derechos Civiles, ob. cit., p. 23.

3

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el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Al respecto, se ha sostenido con acierto que: “no puede menos que llamar la atención que el [P F ] tampoco haya servido para llevar a la mesa de discusión otro tema crucial: la responsabilidad de los Estados de presentar candidatos y candidatas idóneos para los cargos en la C I D H y en la Corte I D H ”4. En el presente capítulo hemos de estudiar en detalle los procedimientos de nominación y posterior designación de las/os comisionadas/os y magistradas/os y, en general, algunos datos relativos a la integración de la C I D H y de la Corte I D H a partir de lo normado por los instrumentos aplicables, para luego establecer las relaciones pertinentes con otros sistemas de protección y analizar las visiones críticas postuladas en torno al tema.

a) Aspectos generales Con la poderosa tracción que impuso a la protección regional de los derechos humanos la aprobación de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre en 1948, el terreno se hallaba preparado para que, en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de 1959 naciera la C I D H . En su sesión extraordinaria del 30 de julio de ese año, el Consejo Permanente de la O E A adoptó la “Declaración de Chile” mediante la cual propició la creación de “una Comisión Interamericana de Derechos Humanos que se compondrá de siete miembros elegidos a título personal, de ternas presentadas por los Gobiernos, por el Consejo de la O E A , encargada de promover el respeto de tales derechos, la cual será organizada por el mismo Consejo y tendrá las atribuciones específicas que este le señale”. La “Declaración de Chile” ya indicaba un rudimentario procedimiento de selección de comisionados/as que, en rigor de verdad, no ha sufrido mayores modificaciones hasta la actualidad, tal como lo demuestran la reforma introducida a la Carta de la O E A por el “Protocolo de Buenos Aires” de 1967 –que ubicó a la C I D H como uno de los órganos permanentes de la Organización5–, la Resolución n.º 447 de 1979 Amato,Victoria, cit., p. 9.

4

Cf. artículo 53, literal e) de la Carta de la OEA. Ver, asimismo, Travieso, Juan A., Derechos Humanos y Derecho Internacional, Heliasta, Buenos Aires, 1995, p. 396.

5

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de la Asamblea General que aprobó el nuevo Estatuto de la C I D H , y la propia CA D H , cuyo texto es reproducido por el mencionado Estatuto y constituye el instrumento de mayor jerarquía que regula la materia de estudio, en tanto recogió el mandato del artículo 106 de la Carta de la O E A , que delegaba en una eventual convención el diseño institucional de la C I D H . De este modo, de acuerdo a la normativa vigente, la C I D H se compone de siete miembros (artículos 34, CA D H y 2 del Estatuto de la C I D H ), que son elegidos/as a título personal, de una lista de candidatos/as propuesta por los Gobiernos de los Estados miembros, en el seno de la AG (artículos 36, CA D H y 3 del Estatuto de la C I D H ), todo lo cual es sustancialmente idéntico a lo dispuesto durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros. La circunstancia de que la elección se realice en la AG y no ya en el Consejo Permanente, como establecía la “Declaración de Chile”, constituye uno de los cambios más importantes introducidos al mecanismo previsto en el año 1959. Y es que, el hecho de que la C I D H , hacia 1967, fuera dotada de mayor importancia en el ámbito de la O E A , justificaba el traspaso de las funciones electivas al resorte de la AG , pues es de toda lógica que sea el órgano supremo de la Organización (artículo 54 de la Carta de la O E A ), y ya no uno de sus apéndices, como es el Consejo Permanente (artículo 70 del mismo instrumento), quien se encargue de cumplirlas. El procedimiento por el cual se designan los/as magistrados/as de la Corte I D H es similar al dispuesto para la C I D H (artículos 54, C A D H y 7 del Estatuto de la Corte I D H ). Su particularidad radica, fundamentalmente, en el hecho de que los Estados participantes de la votación serán solo aquellos que revistan la calidad de parte en la C A D H . Y es que el fundamento de la jurisdicción de la Corte I D H nace de la citada convención y no de la Carta de la O E A 6; lo cual explica que haya miembros de la O E A que carezcan de derecho a votar a los/as magistrados/as, pues todavía existe un alto número de ellos que no han ratificado la C A D H . Sin embargo, esta diferenciación aparentemente tajante entre las facultades que tienen sobre la Corte I D H quienes ratificaron la C A D H y quienes no lo hicieron, va diluyéndose a medida que se avanza en la lectura de la C A D H . En efecto, el Estatuto de la Corte I D H se halla supeditado a la aprobación de la AG –artículo 60, C A D H –, Razón por la cual algunos sostienen que la Corte IDH no forma parte del plantel de la OEA. Cf. Pizzolo, Calogero, Sistema interamericano. La denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Informes y jurisprudencia, Ediar, Buenos Aires, 2007, p. 201.

6

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los funcionarios de la Secretaría de la Corte I D H son designados por el secretario general de la O E A –artículo 59, C A D H –, y la AG considera anualmente un informe sobre la labor de la Corte I D H en el ejercicio anterior –artículo 65, C A D H –. Además, cualquier Estado miembro de la O E A o los órganos enumerados en el capítulo X de la Carta de la O E A , pueden solicitar a la Corte I D H opiniones consultivas relativas a la C A D H u otros tratados de derechos humanos, o sobre la compatibilidad de los mismos con sus leyes internas –artículo 64, C A D H –7. Por último, el Pacto de San José permite que los/as magistrados/as del tribunal provengan de Estados miembros de la O E A que no sean parte en el tratado –artículo 52, C A D H –. Por otro lado, la elección de magistrados/as tiene lugar en el pleno de la Asamblea General. En consecuencia, se genera una situación a partir de la cual aquellos Estados que han decidido permanecer ajenos a la CA D H , asisten sin embargo a la elección de los integrantes del órgano que la interpreta y la hace cumplir. Tal circunstancia pone en entredicho el carácter secreto –artículo 52.1, CA D H – del acto electivo. En una de las últimas sesiones de la AG en que se votaron magistrados/as, pudieron verse con claridad las desprolijidades que genera este mecanismo cuando, recién luego de efectuada la votación, el presidente recordó que los Estados que no ratificaron la CA D H no podían votar magistrados/as, solicitando a aquellos que hubieran incurrido en ese error el retiro de las papeletas ingresadas8. Lo hasta aquí expuesto permite concluir que la Corte I D H tiene un alto grado de vinculación con la O E A y, en consecuencia, con todos los Estados americanos, pese a que muchos de ellos no han adherido a la CA D H . Tal es la importancia de promover la universalización del S I D H , a los efectos de que todos los Estados miembros de la O E A , a la vez que intervienen en la vida de la Corte I D H en los términos señalados, se hallen sometidos a su jurisdicción contenciosa que, como sabemos, es la única que garantiza una resolución de cumplimiento obligatorio9. Cf. Nowak, Manfred, ob. cit., p. 251.

7

Asamblea General de la OEA, Cuarta Sesión Plenaria, 42 Período Ordinario de Sesiones, 5 de junio de 2012, testimonio fílmico disponible en http://www.youtube.com/watch?v=N-t6SNYQpQw

8

9 Cf. Martin, Claudia, “La Corte Interamericana de Derechos Humanos: Funciones y Competencia”, en Martín, Claudia, Rodríguez Pinzón, Diego y Guevara, José (comps.), Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Universidad Iberoamericana – American University – Distribuciones Fontamara, 1.ª edición, México, 2006, p. 210.

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b) Tres cuestiones vinculadas a la elección de comisionados/as o magistrados/as. i) Calidades requeridas de los/as candidatos/as La CA D H y el Estatuto de la C I D H establecen que los candidatos a dicho órgano han de ser personas “de alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos” –artículos 34, CA D H y 2 del Estatuto de la C I D H –. Este es el único elemento de evaluación establecido positivamente en la normativa del S I D H al que debe sujetarse la AG al momento de elegir a un determinado candidato.Tal circunstancia difiere en mucho, por ejemplo, de lo establecido por el artículo 31.1 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que exige mayores méritos a los postulantes. Sin embargo, una de las más llamativas omisiones que exhiben la CA D H y el Estatuto de la C I D H en este punto, a diferencia de la citada Carta Africana, es la no exigencia de formación profesional jurídica. En efecto, la Carta Africana establece que “se otorgará una particular consideración a las personas que tengan experiencia legal”. Similar redacción puede leerse en el artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que prescribe la conformación del Comité de Derechos Humanos:“se tomará en consideración la utilidad de la participación de algunas personas que tengan experiencia jurídica”. Lo expuesto nos lleva a destacar que los/as comisionados/as no necesariamente deben ser abogados/as10. A nuestro juicio, ese hecho encuentra justificación en la circunstancia de que la C I D H , a diferencia de la Corte I D H , a cuyos miembros sí se les exige la formación profesional, tiene un mandato amplio, no solo jurídico, que se expresa en dimensiones políticas –función de promoción– y cuasijurisdiccionales –función de protección–. Sin embargo, debemos llamar la atención respecto a que hoy día, en épocas en que se reclama del S I D H mayores formalidades, al mismo tiempo que su funcionamiento se ha “judicializado” –en gran medida a partir de los sucesivos cambios reglamentarios– y que los asuntos sometidos a la C I D H presentan mayor complejidad jurídica, puede decirse que las circunstancias han hecho necesario que los/as comisionados/as cuenten con formación jurídica para mejor resolver los asuntos a su despacho. Además, debe recordarse que el trámite de la denuncia ante la C I D H es un paso ineludible para que un caso sea llevado ante la Corte I D H y se judicialice. Ha de señalarse que la práctica de Cf. Pizzolo, Calogero, ob. cit., p. 39.

10

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la C I D H confirma lo antedicho. Desde principios del siglo X X I , han formado parte de la C I D H solo dos comisionadas no abogadas, aunque sí expertas en derechos humanos: Rosa María Ortiz (2012-hasta la fecha), graduada en Comunicación Social11 y Susana Villarán de la Puente (2002-2004), educadora familiar y periodista12. Los/as candidatos/as a magistrados/as de la Corte I D H , por su parte, deben ser nacionales de cualquier Estado miembro de la O E A , elegidos a título personal “entre juristas de la más alta autoridad moral, de reconocida competencia en materia de derechos humanos, que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales o del Estado que los proponga como candidatos” – artículos 52.1, CA D H y 4.1 del Estatuto de la Corte I D H –13. Como vemos, la C A D H impone a los/as candidatos/as a magistrados/as un importante requisito que, consideramos, permitiría arbitrar los mismos mecanismos institucionales que a nivel interno se activan para proponer miembros de las Cortes Supremas o Tribunales Constitucionales, a los efectos de la nominación de candidatos por parte de los Estados. Más adelante, volveremos sobre esta cuestión. ii) El número de integrantes La cantidad de miembros de la C I D H y de la Corte I D H también es un asunto que suscita polémicas y propuestas reformistas. En la inteligencia de muchos críticos del S I D H , en vistas del hecho público y notorio de que se encuentra sobrecargado de trabajo14, un eventual incremento en la cantidad de magistrados/as y comisionados/as, resultaría en un S I D H más eficiente. La lógica más llana aconsejaría el acierto de la propuesta. Sin embargo, esta no ha cosechado adherentes, sino más bien enérgicos opositores que han esgrimido diversas razones para descartarla. Cf. Curriculum Vitae, disponible en http://scm.oas.org/pdfs/2010/AG05110CV.pdf

11

http://www.susanavillaran.pe/susana-villaran

12

Pasqualucci señala que pese a lo establecido en la CADH, los Estados han debilitado a la Corte IDH eligiendo candidatos/as que carecían de la competencia necesaria. Cf. Pasqualucci, Jo, ob. cit., p. 31.

13

Cf. Carta suscripta por los/as magistrados/as de la Corte IDH el 20 de noviembre de 2003, dirigida al entonces secretario general de la OEA, César Gaviria Trujillo: “Los suscritos, jueces, secretarios y Administrador de la Corte IDH tenemos el honor de dirigirnos a Vuestra Excelencia, con el propósito de salvar la responsabilidad institucional de la Corte y, la personal de cada uno de nosotros, ante el inminente colapso que se presentará a partir del año 2004 en las labores que lleva a cabo la Corte IDH”.

14

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Nikken ha sostenido que el eventual aumento de comisionados/as conduciría, entre otros males, al peligroso efecto de “politización” de estos/as, puesto que se acentuaría “la tendencia a ‘distribuir’ los miembros de la C I D H entre subregiones”15. Por lo tanto, la mayor cantidad de comisionados/as se reflejaría, también, en una mayor cantidad de Estados participando de la C I D H a través de aquellos/as, lo cual significaría una infracción a la exigencia de que los funcionarios del S I D H obren a título personal. Las sospechas de Nikken parecerían referirse al hecho de que un eventual aumento del número de funcionarios/as, resultaría en una Corte I D H o C I D H compuesta por un representante de cada Estado miembro en la O E A o parte en la C A D H , lo que tendería a crear lobistas al servicio del Estado del que son nacionales o del Estado que los/as propuso. En este sentido, se destacan las reflexiones del mismo tenor emitidas por el Comité de Expertos encargado de redactar el borrador del C E D H . Aquel Comité sostuvo, respecto de la cantidad de jueces/ zas que integrarían el tribunal, que “para dejar en claro que el Tribunal es una Corte de Justicia y no un consejo de Estados Miembros” resultaba pertinente que se conformara de solo nueve jueces16. Sin embargo, en el sistema europeo existen tantos magistrados del tribunal como partes haya en el Convenio –artículo 20, C E D H –. Creemos que este razonamiento tiene fuente en la patología. Que los comisionados/as o magistrados/as cooperen con sus Estados no constituiría una circunstancia natural, fatal e inevitable, sino una franca violación de la CA D H y los Estatutos; una tendencia reprochable que como tal no puede plantearse como lícita excusa para una eventual reforma. Además, nada obsta a que si hay nueve, siete o veinte integrantes estas relaciones con el Estado del cual son nacionales no ocurran. Por ende, este riesgo también existe ahora17, desde que Nikken, Pedro, “Reformar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos sin reformar el Pacto de San José”, en Méndez, Juan E. y Cox, Francisco, ob. cit., p. 38.

15

Cf. Committee of Experts, Report to the Committee of Ministers submitted by the Committee of Experts instructed to draw up a draft convention of collective guarantee of human rights and fundamental freedoms; 16 March 1950, Doc. CM/ WP I (50) 15; A 924, Collected Edition of the “Travaux Préparatoires” of the European Convention of Human Rights, Volume IV, Martinus Nijhoff, The Hague, 1977, p. 42, citado en International Centre for the Legal Protection of Human Rights, Judicial Independence: Law and Practice of Appointments to the European Court of Human Rights. London, 2003, párr. 8.

16

Un cable de Wikileaks, por ejemplo, revela cómo Robert F. Woodward, exdiplomático estadounidense de carrera que fue comisionado entre 1972 y 1976, pasó información al Departamento de Estado sobre el Informe de Derechos Humanos en Chile. Cable Confidencial, 7 de noviembre de 1973, disponible en: http://wlstorage. net/oc/2472/97075.pdf

17

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el propio Nikken lo presenta como una tendencia que se acentuaría con la reforma, es decir, que actualmente existe en un grado menor. Por lo tanto, consideramos que la existencia de un mayor número de comisionados/as o magistrados/as no lleva por sí misma a tal consecuencia negativa. En todo caso, para evitar la eventual politización de comisionados/as o magistrados/as, habrá que procurar hacer cumplir los mandatos de la CA D H y nombrar funcionarios/as idóneos/as, independientes e imparciales, que obren a título personal, a través de un nuevo procedimiento reglado de nominación, que sea transparente y justo. Sólo así se aventará este riesgo. Debemos señalar, igualmente, que existen otros argumentos en contra de la tesis del aumento de magistrados/as y comisionados/as, que quizás gocen de mayor solvencia que la precitada. En ese sentido, por ejemplo, Greer expone que la medida de doblar el número de magistrados del T E D H , aunque mejoraría su capacidad de procesar casos, generaría un cuerpo inmanejable, privado de colegialidad y expuesto al riesgo de producir una jurisprudencia cada vez más incoherente18. Tomuschat se manifestó en el mismo sentido, advirtiendo que esa misma medida tornaría extremadamente difícil asegurar la unidad de la jurisprudencia19, aunque no se pronuncia totalmente en contra. iii) El equilibrio de género Escuetamente quisiéramos plantear un asunto que genera cierta preocupación en la actualidad: la falta de un adecuado balance de género en muchos tribunales internacionales20. En efecto, Sands y Mackenzie sostienen que un tema digno de atención “es el relativamente bajo número de magistradas mujeres en cortes y tribunales internacionales y el grado en que esto es el resultado de los procedimientos de nombramiento a nivel nacional”21. En igual sentido, un estudio realizado en el año 2002 señala que “la repre Cf. Greer, Steven, ob. cit., p. 138.

18

Cf.Tomuschat, Christian, “The European Convention of Human Rights Overwhelmed by Applications: Problems and possible solutions”, en Wolfrum, Rüdige y, Deutsch, Ulrike (eds.), The European Convention of Human Rights Overhelmed by Applications: Problems and possible solutions. International Workshop, Heidelberg, 2009.

19

Cf. Centre for International Courts and Tribunals, University College, London, Selecting International Judges: Principle, Process and Politics”, Discussion Paper, p. 24.1, disponible en http://www.ucl.ac.uk/laws/cict/docs/ Selecting_Int_Judges.pdf

20

Sands, P. y Mackenzie R., “International Courts and Tribunals and the Independence of the International Judge”, Harvard Journal of International Law, no. 44, 2003, p. 278. Se ha destacado que el problema también radica en los procesos de elección.

21

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sentación de la mujer entre los jueces de tribunales internacionales ha sido mínima. En aquel entonces, de entre los sesenta y cinco jueces permanentes de la O M S , C I J ,Tribunal Internacional de Derecho del Mar, T P I Y y T P I R , solo cinco eran mujeres. Solo una jueza permanente mujer cumple funciones en el T P I Y y tres en el T P I R ”22. Como veremos a continuación, el S I D H no es ajeno a esta práctica. Los precitados autores dan cuenta de que algunos tribunales han tomado medidas específicas enderezadas a garantizar una representación de género equilibrada, tales los casos de la Corte Penal Internacional –artículo 36.8.a.iii. del Estatuto de Roma23– y la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos –artículo 12.2 del Protocolo a la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sobre el establecimiento de una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos–24. Asimismo, nos interesa destacar el caso europeo. La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, encargada de la elección de los/as magistrados/ as, ha tomado un rol muy activo en garantizar procesos transparentes y democráticos de nominación. En lo respectivo a la representación equitativa de género, su Recomendación n.° 1429 de 1999 señala lo siguiente: “la Asamblea recomienda que el Comité de Ministros invite a los Gobiernos de los Estados miembros a aplicar los siguientes criterios cuando confeccionen sus listas de candidatos a jueces del T E D H : (...) iii. Elegir candidatos de ambos sexos en todos los casos”25. Además, la Orden n.° 558 instruyó al Subcomité sobre Elección de Magistrados del Comité de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos a “que se asegure de que en futuras elecciones (...) los Estados miembros apliquen los criterios [de la Rec. 1429] en particular la presencia de candidatos de ambos sexos”26. En igual sentido, el propio T E D H ha dispuesto en Ingadottir, Thordis, The international criminal court nomination and election of judges. A discussion Paper, ICC Discussion Paper #4, june 2002, p. 19.

22

El artículo mencionado establece que “al seleccionar a los magistrados, los Estados Partes tendrán en cuenta la necesidad de que en la composición de la Corte haya: (...) iii) Representación equilibrada de magistrados mujeres y hombres”.

23

El artículo mencionado dispone que “debe prestarse consideración a una adecuada representación de género en el proceso de nominación”.

24

Parliamentary Assembly, Recommendation n.º 1429. National procedures for nominating candidates for election to the European Court on Human Rights, 24 de septiembre de 1999.

25

Parliamentary Assembly, Order n.º 558. National procedures for nominating candidates for election to the European Court of Human Rights, 24 de septiembre de 1999.

26

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su Reglamento que en el nombramiento de su personal debe procurarse una balanceada representación de sexos27. Actualmente forman parte de la CIDH tres comisionadas mujeres: Tracy Robinson, Rosa María Ortiz y Rose Marie Belle-Antoine. Históricamente, de sesenta y tres personas que han integrado ese cuerpo, solo once han sido mujeres28. Los números de la Corte I D H arrojan resultados algo más dramáticos, aunque debe sopesarse el hecho de que es veinte años más joven que la C I D H . Actualmente no hay magistradas mujeres fungiendo en el tribunal, lo cual es claramente reprochable. Desde el año 1979 a la fecha, treinta y cinco personas han integrado la Corte I D H , siendo mujeres solo cuatro de ellas: Margarette May Macaulay, Radhys Abreu Blondet, Cecilia Medina Quiroga y Sonia Picado Sotela29. Por otra parte, las mujeres tampoco han sido designadas como juezas ad hoc del tribunal. De un total de 93 sentencias de fondo dictadas por la Corte I D H desde 1987 a noviembre de 2007, 81 de ellas contaron con jueces ad hoc varones, sin excepción30. Con posterioridad, ninguno de los 11 jueces ad hoc que participaron de un caso fueron mujeres. Ni los Estatutos, ni los Reglamentos del S I D H poseen normas que refieran al respeto del equilibrio de género al momento de nominar o elegir candidatos/as. No obstante, aun en los sistemas que establecen una regla de ese tipo la cuestión central del asunto reside en cómo garantizar su cumplimiento. Al respecto, se ha destacado el mecanismo utilizado por los tribunales que, en aras de garantizar una “representación geográfica”, tal como lo exigen sus estatutos o reglamentos, han asignado puestos fijos para cada grupo regional. Desde esta perspectiva, el mismo sistema puede funcionar para garantizar la representación justa de los jueces varones y mujeres31. Desde otra perspectiva, según expuso el Reporte explicativo del Protocolo n.° 14 al C E D H , la tesis que campeó la signatura de ese instrumento, donde no se impuso una obligación positiva de respetar el equilibrio de género, sostuvo que una norma de ese tipo, podría haber interferido con Cf. TEDH, Rules of the Court, Rule 14, vigente desde el 1.° de enero de 2014.

27

Desde 1960 a la fecha: Rosa María Ortiz,Tracy Robinson, Rose Marie Belle Antoine, Dinah Shelton, Luz Patricia Mejía, María Silvia Guillén, Susana Villarán de la Puente, Marta Altolaguirre, Elsa Kelly, Gilda Russomano y Ángela Acuña de Chacón.

28

http://www.corteidh.or.cr/tablas/SPS.pdf

29

Cf. Asociación por los Derechos Civiles, ob. cit., p. 6.

30

Cf. Ingadottir, Thordis, cit.

31

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la principal consideración que ha de darse a los méritos de los potenciales candidatos32. En ese entendimiento, la obligación rígida de nominar cierta cantidad de mujeres o cierta cantidad de hombres, resultaría en la nominación de un/a magistrado/a, o un/a comisionado/a, por el solo hecho de su género, y no de su idoneidad. Más allá de que este argumento es sumamente discutible33, cualquiera sea la postura a adoptarse, en base a los números que detallamos anteriormente es claro que la práctica de los actores del S I D H necesita ser corregida. La voluntad de los Estados en este punto, que busque un compromiso efectivo con los derechos humanos, ha de enderezarse hacia la representación equitativa de género y de otros grupos históricamente relegados en la región, como podrían ser los pueblos indígenas y afrodescendientes. En efecto, respecto del requisito de “justa representación de jueces y juezas” en el Estatuto de Roma, se ha sostenido con razón que dicha disposición “es consistente con los desarrollos a nivel internacional”34. Por otra parte, si bien la falta de representación de género en el S I D H , no puede imputarse a una postura discriminatoria por parte de los Estados, cuanto menos es claro que no ha existido apego irrestricto al mandato de nominar Cf. Greer, Steven, ob. cit., p. 139.

32

En cuanto a las discusiones sobre la idoneidad, el derecho a la igualdad y las políticas de cupo se recomienda ver Rey, Sebastián A., “El derecho a la no discriminación y los derechos políticos de las mujeres. Análisis de la normativa internacional y nacional sobre acciones positivas desde una perspectiva de género”, en Rey, Sebastián A. (coordinador), Problemas actuales de derechos humanos, Número I, Eudeba, 2012, pp. 33/69; Rey, Sebastián A., “El derecho a la igualdad, las acciones positivas y el género”, La Ley, tomo 2004-A, Buenos Aires, 2004, pp. 613/625 y Rodríguez, Marcela V., “Igualdad, democracia y acciones positivas”, en Facio, Alda y Fries, Lorena, Género y Derecho, Editorial LOM, Santiago de Chile, 1999.

33

Por ejemplo, la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing llama a los Gobiernos e instituciones internacionales a “apuntar al balance de género cuando nominen o promuevan candidatos para posiciones judiciales u otras en todos los órganos internacionales relevantes, como [el TPIY y el TPIR], y la Corte Internacional de Justicia”. Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, 4-15 September 1995, UN.Doc.A/ CONF. 177/20, 17 October 1995, párr. 142.b. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas también ha instado a los Estados miembros a asegurar el incremento de la representación de las mujeres en todos los niveles en que se toman decisiones en instituciones internacionales y mecanismos para la prevención, administración y resolución de conflictos. Cf. CS, Res. 1325, 31 de octubre de 2000. La Asamblea General de Naciones Unidas “alienta fuertemente a los Estados Miembros a identificar y nominar candidatas mujeres para el nombramiento o elección de jueces u otros oficiales senior en cortes y tribunales internacionales” (Cf. AG Res. A/RES/56/127, Improvement of the status of women in the United Nations System, 30 de enero de 2002) así como también establecer la meta de lograr una distribución de género de 50/50 dentro del sistema de Naciones Unidas, especialmente en los niveles senior y de formulación de políticas. Se destaca, también, la labor de la jueza Pillay —actualmente Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos— en el TPIR, en tanto promovió la inclusión de los alegatos de violación y otros ataques contra la integridad sexual en el caso “Akayesu”, lo que comprobó la importancia de la inclusión de juezas mujeres en los tribunales internacionales.

34

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personas de “alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos”, al punto en que se ve la innumerable cantidad de expertas en derechos humanos, reconocidas como tales en el continente, que no han sido nominadas para integrar los órganos del S I D H o que, cuando lo fueron, no resultaron electas35.Y es que, probablemente, como se ha afirmado, “este es un problema sistemático, no basado en la falta de mujeres calificadas, sino que, antes bien, en la falta de compromiso de los Estados en encontrar candidatas mujeres y su sesgo favorable a ciertos antecedentes profesionales, en particular, que las mujeres tienen menos probabilidades de poseer”36. En síntesis, consideramos que si los procedimientos de nominación y elección fueran más transparentes e independientes, una consecuencia probable de ello sería la corrección del desequilibrio de género.

c) Duración en el cargo y posibilidad de reelección El mandato de cada comisionado/a dura cuatro años, a contar desde el 1.º de enero siguiente a la fecha de la elección, siendo procedente la reelección por un nuevo período –artículo 37, CA D H y 6 del Estatuto de la C I D H –. En el caso de los/as magistrados/as, sus mandatos duran seis años y la reelección también está permitida por un período igual –artículo 54.1, CA D H –. Borea Odría propone que los períodos de duración en el cargo sean “de siete y nueve años para comisionados y jueces respectivamente, sin posibilidad de reelección”37. En el entendimiento del autor, la posibilidad de asumir un nuevo ejercicio puede implicar que los funcionarios salientes de los órganos del S I D H reciban presiones gubernamentales a cambio de ser propuestos para un nuevo mandato. En efecto, Sands y Mackenzie mencionan que los escuetos mandatos de los funcionarios de tribunales internacionales, sumados al carácter político de las elecciones y la posibilidad de reelección, generan la sospecha de que aquellos son influenciados por la necesidad de asegurar su elección Para CEJIL esto se evidencia en el caso de la reconocida jurista Elizabeth Odio Benito quien pese a sus destacadas credenciales no resultó elegida para la CIDH cuando fue nominada. CEJIL, Aportes para el proceso de selección de miembros de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, Costa Rica, 2005, p. 13.

35

Ingadottir, Thordis, cit., p. 19.

36

Borea Odría, Alberto, “Propuesta de modificación a la legislación del sistema interamericano de protección de los derechos humanos”, en Corte IDH, El sistema interamericano de protección de los derechos humanos en el umbral del siglo XXI, ob. cit., pp. 533-546.

37

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para un nuevo ejercicio, particularmente cuando se encuentran próximos a cesar en sus funciones38. Sin embargo, los mismos autores hacen notar que los mandatos prolongados pueden despertar preocupación acerca de la representatividad de los/ as magistrados/as o comisionados/as39, toda vez que los Estados reprobarían el no poder garantizar la presencia de sus candidatos/as en los cuerpos. Naturalmente, esa objeción no puede ser viable en una discusión relativa a la independencia de los integrantes del S I D H . Coincidimos en que los mandatos prolongados pueden fortalecer la gestión de los/as magistrados/as y comisionados/as y generar una jurisprudencia coherente y bien establecida. Un ejercicio más dilatado en el tiempo de la función resultaría en la oportunidad de “no solo ir sentando criterios jurisprudenciales, sino realizar una política judicial continental en materia de derechos humanos con el fortalecimiento y reconocimiento de la tarea que desarrollan sus principales figuras”40. En el ámbito europeo se han realizado propuestas similares en el sentido de establecer mandatos largos –nueve años– no renovables41. Esta propuesta, se dijo, aseguraría la continuidad del T E D H y ofrecería garantía de su independencia42. Es cierto que la probabilidad de que un/a magistrado/a sea reelecto/a depende en mucho de que los Gobiernos gusten del desempeño que aquel/ la tuvo en su ejercicio, lo cual compromete en cierto grado su autonomía. En efecto, respecto de este tema en el ámbito de la Corte Internacional de Justicia se ha dicho que las elecciones tienen, necesariamente, un elemento político: “los jueces que deseen retener sus puestos deben hacer y hacen campaña de antemano”43. Este razonamiento es trasladable absolutamente al S I D H . Cf. Sands, P. y Mackenzie R., cit., párr. 279.

38

Ibídem.

39

Ibídem.

40

Cf.Voeten, Erik, “Politics, Judicial Behaviour, and Institutional Design”, en AA.VV., The European Convention on Human Rights between Law and Politics. Oxford University Press, 2013, p. 62.

41

Report of the Evaluation Group to the Committee of Ministers on the European Court of Human Rights, EG Court (2001)1, 27 September 2001; Guaranteeing the long-term effectiveness of the European Court of Human Rights: Final report containing proposals of the CDDH, Steering Committee for Human Rights, CDDH(2003)006 Final, 4 April 2003, par. 89, citados en International Centre For The Legal Protection of Human Rights, cit., p. 25.

42

Background paper for the meeting of the Study Group of the International Law Association, Independence in the International Judiciary: General overview of the issues, Burgh House, Hampstead, London, 2 February 2002.

43

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Sin embargo, creemos que con un procedimiento de elección –y reelección– transparente y justo, tales sospechas se minimizarían en gran medida. En efecto, en los denominados “Principios de Burgh House sobre la Independencia de la Jurisdicción Internacional” la reelección no fue rechazada absolutamente, sino que se admite que pueda existir, en tanto y en cuanto se asegure su transparencia44.

d) Deberes, incompatibilidades y prohibiciones Cada comisionado/a ejerce sus funciones a título personal. Ello implica que “servirán en su capacidad personal, no como representantes de los Gobiernos”45. Tal circunstancia supone que los/as comisionados/as no pueden ocupar cargos desde los cuales puedan comprometer la responsabilidad internacional del Estado, verse expuestos a órdenes de superiores en relación con el ejercicio de sus funciones como comisionados/as, ni mucho menos ser lobistas del Estado proponente46. Esta regla es de capital importancia, al punto que la propia Corte I D H ha sostenido que “la integración a título personal de todos los jueces de la Corte se fundamenta y debe atender a la necesidad de proteger la independencia e imparcialidad de un tribunal internacional”47. En definitiva, la expresión a título personal inserta en los artículos 36 de la CA D H y 3 del Estatuto de la C I D H tiene la vocación de aventar las posibles presiones gubernamentales que pudieren recibir los/as comisionados/as cuando tuvieran a su despacho algún asunto que sea del interés de cualquier Estado miembro de la O E A , principalmente del que son nacionales o del que los propone. En efecto, la posibilidad de conflictos de interés –con severa lesión del mandato de protección– aumentaría exponencialmente en caso de que una misma persona sea, además de comisionado/a, funcionario gubernamental que sigue instrucciones48. Study Group on the Practice and Procedure of International Courts and Tribunals, The Burgh House Principles on Independence of the International Judiciary, principio 2.5.

44

Podestá Costa, L. y Ruda, José M., Derecho Internacional Público, tomo 1, T.E.A, Buenos Aires, 1988, p. 492.

45

Cf. Pizzolo, Calogero, ob. cit., pp. 48 y 206.

46

Corte IDH. Caso Paniagua Morales y otros, Resolución de 11 de septiembre de 1995, considerando 1.

47

Cf. Faúndez Ledesma, Héctor, “La independencia e imparcialidad de los miembros de la Comisión y de la Corte: paradojas y desafíos”, cit., p. 187.

48

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Existen, sin embargo, al menos dos realidades que parecen empañar lo predicho, que serán estudiadas más adelante: 1. El hecho de que en virtud del Estatuto de la C I D H y la CA D H , sean los Gobiernos quienes proponen a cada candidato/a, supone en la práctica una relación entre el Estado proponente y el/la comisionado/a eventualmente designado/a, que no contribuye en mucho a disipar suspicacias. 2. El procedimiento de elección en el marco de la AG , dado su carácter confidencial y politizado, no aporta demasiadas garantías en punto a la independencia e idoneidad de los/as comisionados/as y magistrados/as, sino más bien lo contrario. Al mismo tiempo que el carácter personal y no representativo del cargo de magistrado/a o de comisionado/a tiende, según se mencionara, a evitar que se obstruya su independencia e imparcialidad, la CA D H , reforzando ese temperamento49, dispone en su artículo 71 que “son incompatibles los cargos de juez de la Corte o miembro de la Comisión con otras actividades que pudieren afectar su independencia o imparcialidad conforme a lo que se determine en los respectivos estatutos”. Como se ve, este artículo opera como una norma general que pretende englobar toda actividad que, ya sea objetiva o subjetivamente50 no compatibilice con la función de comisionado/a o magistrado/a. Además, los Estatutos y Reglamentos profundizan en el tema. Así, en el caso de la C I D H , el artículo 8 de su Estatuto sostiene que el cargo de miembro de la C I D H es incompatible con “el ejercicio de actividades que pudieren afectar su independencia, su imparcialidad, o la dignidad o el prestigio de su cargo”51. La misma frase figura inserta en el artículo 4 del Reglamento de la C I D H , con más el agregado que la propia C I D H efectuó, por vía de reforma reglamentaria, en su 116.° período ordinario de sesiones: “en el momento de asumir sus funciones los miembros se comprometerán a no representar a víctimas o sus familiares, ni a Estados, en medidas cautelares, peticiones y casos individuales ante la C I D H , por un plazo de dos años, contados a partir del cese de su mandato como miembros de la Comisión”. Si bien en el Reglamento no constan los detalles de este compromiso, y los eventuales efectos de su infracción, el agregado tiene lógica puesto Cf. Pizzolo, Calogero, ob. cit., p. 212.

49

Ibídem.

50

Hitters, Juan C., Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Ediar, Buenos Aires, 1993, p. 317.

51

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que aparecería claramente aventajado respecto de su contraparte aquel/la excomisionado/a que deviniera litigante de un proceso ante la C I D H , frustrando groseramente el principio de igualdad de armas. El artículo 18 del Estatuto de la Corte I D H , por su parte, enuncia con cierto detalle las incompatibilidades con el cargo de magistrado/a. En primer término, obviamente, se señala la incompatibilidad de actuar como miembro o alto funcionario de los Poderes Ejecutivos, con excepción de aquellos cargos “que no impliquen subordinación jerárquica ordinaria” o agentes diplomáticos que no son Jefes de Misión en la OEA o sus Estados miembros. Por otra parte, la norma prevé lisa y llanamente la incompatibilidad del cargo de funcionario de organismos internacionales con el trabajo como magistrado/a. Finalmente, a través de una expresión genérica, el Estatuto prohíbe “cualesquiera otros cargos y actividades que impidan a los jueces cumplir sus obligaciones o que afecten su independencia, la dignidad o prestigio de su cargo”.

e) Nominación. Elección en la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos Como se expresó previamente, la lista de postulantes a la elección en la Asamblea General de la O E A es “propuesta por los Gobiernos de los Estados miembros” –artículos 36, CA D H y 3 del Estatuto de la C I D H –. Cada Estado debe elaborar una terna de candidatos/as, que deben ser nacionales de alguno de los Estados miembros de la O E A , debiendo al menos uno/a de ellos/as provenir de un Estado distinto del que lo propone –artículos 36.2, CA D H y 3.2 del Estatuto de la C I D H –. No puede haber dos comisionados/as de la misma nacionalidad –artículos 37.2 de la CA D H y 7 del Estatuto de la C I D H –. El Estatuto de la C I D H establece mayores precisiones de corte procedimental. Así, por ejemplo, su artículo 4 dispone que el S G deberá requerir a los Estados que presenten sus ternas seis meses antes de la AG que vaya a celebrarse al momento de finalizar el mandato de los/as comisionados/as salientes. A partir de las ternas presentadas, el S G deberá confeccionar una lista por orden alfabético de candidatos/as, que será enviada a los Estados al menos treinta días antes de la celebración de la AG . El procedimiento normado para la Corte I D H es similar, con la salvedad que hiciéramos al principio respecto de cuáles son los Estados electores. 254

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Hemos dicho previamente que el procedimiento de nominación y elección se enlaza directamente con las garantías de imparcialidad, independencia e idoneidad que debe reunir un órgano internacional jurisdiccional –o cuasijurisdiccional en el caso de la C I D H – y cada uno de sus miembros individualmente. En efecto, se ha mencionado con razón en el ámbito europeo que: “la legitimidad y credibilidad de cualquier institución judicial depende de la confianza pública en su independencia, por lo que es imperativo que los procedimientos de nominación al cargo de juez se ajusten a los estándares internacionales de independencia judicial. Sería anormal e inaceptable que [el T E D H ] no reúna los estándares internacionales de derechos humanos que está conminado a implementar, incluyendo el requisito de que los casos sean oídos por un tribunal de Justicia independiente e imparcial”52. Además, “sin la efectiva implementación de criterios objetivos y transparentes basados en la calificación profesional, hay una posibilidad real de que los jueces elegidos no reúnan las habilidades requeridas para desempeñar sus funciones”53, lo que impactaría “negativamente en la posición del tribunal, así como también en la aplicación y desarrollo de los derechos humanos en el ámbito internacional y (a la larga) en el nacional”54. En suma, la necesidad de que se respeten las mencionadas garantías encuentra sustento en fundamentos de diverso tipo, además de un mandato jurídico capital: el derecho al juicio justo consagrado en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre55. Sin embargo, se ha hecho notar que “paradójicamente, esto que se exige de los Estados no parece ser válido respecto de los dos órganos previstos por la Convención”. Según la visión de Faúndez Ledesma, el procedimiento por el cual se eligen los/as magistrados y comisionados/as es, en los hechos, netamente partidista y lejano a los mandatos convencionales, lo cual compromete la independencia e imparcialidad de los funcionarios. Señala este autor que “son las Cancillerías de los respectivos Estados las que se ocupan de promocionar cada candidatura y de intercambiar votos, mediante los llamados acuerdos de apoyo recíproco, que comprometen el respaldo de un International Centre For The Legal Protection Of Human Rights, cit.

52

Ídem.

53

Ídem.

54

Cf. Shelton, Dinah, cit.

55

255

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Estado para un determinado candidato en un órgano a cambio del voto del Estado que lo postula para otro candidato en otro órgano, ya sea de la misma organización internacional o de otra distinta (...) Por consiguiente, jueces y comisionados le deben su investidura primordialmente a los Estados que los han propuesto y que, mediante acuerdos políticos, han asegurado su designación (...) sería ingenuo asumir que esta forma de designación de jueces y comisionados no repercute negativamente en su independencia e imparcialidad”56. En este sentido, varias fuentes entrevistadas que se desem Faúndez Ledesma, Héctor, “La independencia e imparcialidad de los miembros de la Comisión y de la Corte: paradojas y desafíos”, cit., p. 187. Numerosos cables de Wikileaks revelan las estrategias de Estados Unidos y el intercambio de votos descripto. Ver, entre otros, Intercambio de votos con el Gobierno de Ecuador: Ecuador apoya a Tom Farer (candidato de EE.UU. para la CIDH) a cambio del apoyo de EE.UU. al candidato de Ecuador en el Comité de Asuntos Jurídicos. Confidencial, 6 de abril de 1976, disponible en http://wlstorage.net/oc/2082/63654.pdf; Intercambio de votos con el Gobierno de Colombia. Confidencial, 7 de abril de 1976, disponible en http://wlstorage.net/oc/2082/64933.pdf; Análisis y estrategia de votos para que Farer sea elegido comisionado de la CIDH, Confidencial, 12 de abril de 1976, disponible en http://wlstorage.net/ oc/2082/65487.pdf; Intercambio de votos con Bolivia. Confidencial, 13 de abril de 1976, disponible en http:// wlstorage.net/oc/2082/82551.pdf; Kissinger anuncia resultados de la elección de la CIDH, en la que Tom Farer, el candidato de Estados Unidos, obtuvo 22 votos y solicita que se agradezca a los Gobiernos que apoyaron la candidatura de Estados Unidos, 8 de mayo de 1976, disponible en http://wlstorage.net/oc/2082/103350. pdf; La Embajada de Estados Unidos en Canadá informa que Canadá no apoyará a Rafael Martínez para la CIDH, aunque apoyará a los candidatos de Estados Unidos para otros dos cargos de la OEA. No clasificado, 29 de mayo de 2003, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/03OTTAWA1537_a.html; La Embajada en Panamá informa que el Gobierno de Panamá está estudiando la posibilidad de apoyar al candidato de Estados Unidos para la CIDH Paolo Carozza. No clasificado, 29 de abril de 2005, disponible en https:// wikileaks.org/plusd/cables/05PANAMA969_a.html; En un cable subsiguiente confirman el apoyo. No clasificado, 1 de junio de 2005, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/05PANAMA1175_a.html; El Gobierno de Paraguay informa que no puede confirmar si va a apoyar a Carozza ya que recibió pedidos en el mismo sentido de otros cuatro países (Argentina, Uruguay, República Dominicana y Bolivia). No clasificado, 5 de mayo de 2005, https://wikileaks.org/plusd/cables/05ASUNCION612_a.html; Honduras informa que está estudiando la candidatura de Carozza. No clasificado, 6 de mayo de 2005, disponible en https://wikileaks.org/ plusd/cables/05TEGUCIGALPA978_a.html; La Embajada en Perú informa que todavía no sabe si apoyará la candidatura de Carozza porque el Gobierno de Bolivia está haciendo mucho lobby para que apoye a su candidato, Confidencial, 27 de mayo de 2005, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/05LIMA2397_a.html En un cable subsiguiente confirman el apoyo. Confidencial, 2 de junio de 2005, disponible en https://wikileaks. org/plusd/cables/05LIMA2461_a.html; Colombia confirma que apoyará a Carozza. No clasificado, 2 de junio de 2005, https://wikileaks.org/plusd/cables/05BOGOTA5289_a.html; El embajador en Paraguay intentó localizar al viceministro para lograr el apoyo de Carozza sin éxito. El cable termina diciendo “esperamos equivocarnos, pero anticipamos que probablemente el Gobierno de Paraguay apoye las candidaturas de sus compañeros de Mercosur, Argentina o Uruguay. Confidencial, 6 de junio de 2005, disponible en https://wikileaks.org/ plusd/cables/05ASUNCION746_a.html; Hillary Clinton promueve a Dinah Shelton como comisionada para la CIDH. Instruye a todas las Embajadas a hacer acercamientos a los ministerios de Relaciones Exteriores para que apoyen la candidatura. El cable dice que “dado nuestro fuerte e histórico apoyo a la CIDH, es una prioridad que los Estados Unidos mantengan una fuerte representación en la CIDH”. Los Estados Unidos han tenido siempre un asiento en la CIDH, con excepción de un período (2003- 2006). El representante actual de Estados Unidos en la CIDH, Paolo Carozza, anunció que no iría por la reelección. Dice que será una elección disputada porque, entre otras cuestiones, Víctor Abramovich va por la reelección. El cable dice que “es crítico que el Gobierno de Estados Unidos persuada a los demás miembros de la OEA de que apoyen al candidato de Estados Unidos”, No clasificado, 25 de marzo de 2009, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/09STATE28833_a.html

56

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peñaron en el S I D H reconocieron que la relación política con los Estados es inevitable. Un Estado determinado propone al candidato y su Gobierno lo acompaña durante el proceso electoral consiguiendo los votos. El candidato va a las reuniones sentado con el embajador ante la O E A que lo presenta a los otros Estados, por lo que claramente es un candidato del Gobierno, tanto en la elección como para la reelección. Por eso es claro que el/la comisionado/a no puede intervenir en los casos de su país, dado que no es independiente del país que lo propone. En sentido similar, se señala respecto del sistema europeo, que los procedimientos internos de nominación, en la práctica, aun en las democracias más establecidas, significan un “golpecito en el hombro” de parte de los ministros de Justicia o cancilleres, y frecuentemente se premia más la lealtad política que el mérito personal57. En efecto, se hace notar que los estipendios percibidos por los magistrados del T E D H ascienden a sumas que, en algunos Estados, son equivalentes a los ahorros vitalicios de un individuo, por lo que las nominaciones para integrar el tribunal se convierten en el método favorito para premiar la lealtad política58. Un sistema electivo que funciona de ese modo pone en entredicho los principios convencionales de independencia, imparcialidad e idoneidad. Antes de concluir este punto, vale la pena mencionar la modificación reglamentaria introducida para la designación del secretario ejecutivo de la C I D H que se diferencia en gran medida de la modalidad antes descripta. El Estatuto de la C I D H establece en su artículo 21.3 que “el secretario ejecutivo será designado por el secretario general de la Organización en consulta con la Comisión”. El modo de elección no tenía mayores especificaciones y carecía de cualquier tipo de escrutinio y transparencia. Ello se modificó considerablemente en el año 2011. El artículo 11.3 del Reglamento de la C I D H en su actual redacción dispone: “El/la secretario/a ejecutivo/a será designado/a por el secretario general de la Organización. La Comisión llevará a cabo el siguiente procedimiento interno para identificar el/la candidato/a más calificado/a y remitir su nombre al secretario general, proponiendo su designación por un periodo de cuatro años que podrá ser renovado una vez: International Centre for the Legal Protection of Human Rights, cit., p. 9.

57

Ídem, p. 18.

58

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a. La Comisión realizará un concurso público para llenar la vacante y publicará los criterios y calificaciones para el cargo, así como una descripción de las tareas a ser desempeñadas. b. La Comisión revisará las aplicaciones recibidas e identificará entre tres y cinco finalistas, quienes serán entrevistados/as para el cargo. c. Las hojas de vida de los/as finalistas se harán públicas, incluyéndolas en la página Web de la Comisión, durante el mes anterior a la selección final con el objeto de recibir observaciones sobre los/as candidatos/as. d. La Comisión determinará el/la candidato/a más calificado/a, teniendo en cuenta las observaciones, por mayoría absoluta de sus miembros.

f) Algunas propuestas de reformas Previamente hemos señalado que el deber de obrar a título personal impuesto a los/as funcionarios/as del S I D H riñe con el hecho de que sean los Estados, particularmente los Poderes Ejecutivos encargados de las relaciones internacionales y del manejo del Gobierno, quienes propongan sus candidaturas. Esta circunstancia y sus implicancias exponen al S I D H al riesgo de que un funcionario devenga en un solapado representante especial de los despachos de determinado Gobierno en la Corte I D H o en la C I D H . Como ya advertimos, el hecho de integrar las listas confeccionadas por la S G , implica una fuerte campaña en el marco de la O E A 59, que un candidato en solitario jamás podría emprender exitosamente. En efecto, se ha dicho con razón a propósito del ámbito de la C I J –y creemos que ello aplica, también, en el marco del S I D H – que “sin el apoyo de un Estado influyente, las perspectivas electorales de cualquier candidato serían escuetas”60. Si existe este vínculo entre el propuesto y el proponente, ¿qué impide que un funcionario que “debe”61 su nombramiento a la campaña que hizo en su favor determinado Estado, sea dirigido por la gratitud al momento de despachar un trámite en el cual su promotor tiene interés? Cf. Borea Odría, Alberto, cit., p. 534.

59

Sands, P. y Mackenzie R., cit., p. 278. Estos autores señalan que, en el ámbito de la CIJ “sin el apoyo de un Estado influyente, las perspectivas electorales de cualquier candidato serían escuetas”. Creemos que este razonamiento aplica no solo al SIDH, sino a cualquier tribunal cuyos/as magistrados/as o funcionarios/as son electos por un cuerpo de Estados.

60

Borea Odría, Alberto, cit, p. 534.

61

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Debe advertirse que muchas veces los Estados tienen intereses incluso en casos donde no son partes. Sands y Mackenzie explican que “resultaría irrazonable que un Estado proponga un funcionario que no comparte (en términos generales) el sistema de valores del Estado que lo nominó”62. En efecto, los valores, conocimientos y el perfil de un/a candidato/a a integrar la C I D H o la Corte I D H representa claramente qué tipo de órgano quiere el Estado que lo/a presenta. Si el/la candidato/a se desempeñaba en una O N G , se presume que el Estado busca un perfil más activista que si se cumplía funciones en el Poder Judicial. Algo similar ocurre si proviene del ámbito académico. ¿Qué hacer, entonces, con el hecho de que la potestad nominativa recae sobre los Gobiernos de los Estados y las consecuencias negativas que ello genera? Un dato interesante que rescata Faúndez Ledesma es que la regla por la cual los Gobiernos de los Estados nombran a los funcionarios de los órganos bajo cuya jurisdicción se encuentran, guarda relación con la “lógica propia de las relaciones internacionales”63. Desde esta perspectiva, no sería realista una propuesta que pretenda desconocer la vieja práctica por la cual los Poderes Ejecutivos dirigen el campo de las relaciones internacionales ubicando en un poder distinto la potestad electiva. Borea Odría, por el contrario, señala que la traslación automática de aquella regla al ámbito en estudio “parece seguir la lógica de que el derecho internacional de los derechos humanos tiene más que ver con la interrelación entre Estados que la protección de las personas”64. Desde esta perspectiva, el autor propone la formación de un electorado compuesto por delegaciones de parlamentarios de cada país. Esta idea surge previa constatación de que, en los ámbitos nacionales, generalmente es el Poder Legislativo el que se encarga de nombrar jueces. O en su caso, un cuerpo elector colegiado creado a esos efectos, cuya conformación representa la proporción de fuerzas políticas que impera en el Parlamento. Si bien la segunda propuesta se acerca más a las pretensiones democráticas del S I D H , ha de ser dicho que resulta altamente ambiciosa. Además, una Sands, P. y Mackenzie R., cit. Al respecto, una fuente habló de “enlace por doctrina”. En igual sentido, ver Borea Odría, Alberto, cit, p. 534.

62

Faúndez Ledesma, Héctor, “La independencia e imparcialidad de los miembros de la Comisión y de la Corte: paradojas y desafíos”, cit., p. 188.

63

Borea Odría, Alberto, cit, p. 534.

64

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iniciativa de este tipo evocaría necesariamente una reforma de la C A D H que difícilmente ocurra en lo inmediato, por lo que corresponde pensar alternativas que acepten que el procedimiento electivo siga siendo del resorte de la AG , conformado por los representantes de los poderes ejecutivos americanos. En primer término, consideramos que se debe combatir la falta de transparencia que gobierna el trámite por el cual los Gobiernos seleccionan los/as candidatos/as que finalmente nominarán, tal como frecuentemente señala la doctrina65. Dicha falta prosigue todavía luego, en el trámite ante la O E A , cuando ya existe una lista definitiva de candidatos/as que no es debidamente dada a conocer a la opinión pública a través de, por ejemplo, una audiencia abierta donde den sus opiniones acerca de los temas que, eventualmente, tendrán a su despacho, acreditando su alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos, o siendo interrogados/as acerca de la forma en que han ejercido previamente la función jurisdiccional –en caso de los miembros de la Corte I D H –. Entonces, la necesidad de transparencia que mencionamos, se proyecta, al menos, en dos oportunidades: i) en sede nacional, cuando el Gobierno, sin procedimientos, expresión de causas ni participación ciudadana, elige a las personas que integrarán la terna, y ii) en sede internacional, cuando el pleno de la AG tiene ya a su alcance la lista definitiva de candidatos/as y lleva adelante los nombramientos en absoluta confidencialidad66. Por otra parte, consideramos que tampoco se proveen garantías acerca de la idoneidad de los/as funcionarios/as, a través de, por ejemplo, el dictamen de un grupo de expertos en materia de derechos humanos que asista a la AG al momento de la elección, o a los Estados al momento de la nominación. Cf. Sands, P. y Mackenzie R., cit. p. 278.

65

Sobre este punto, en un cable de Wikileaks el Departamento de Estado describiría lo ocurrido durante la Asamblea General de la OEA celebrada en San Pedro Sula. Dice que Estados Unidos ganó un lugar en la CIDH por 20 votos (gracias a que Clinton personalmente hizo campaña por Dinah Shelton, especialmente ante los ministros del CARICOM). Dice que el perdedor fue Víctor Abramovich, con 19 votos. El comentario dice que varias organizaciones de derechos humanos vieron la derrota de Abramovich como un esfuerzo concertado de varios países por minar la efectividad del sistema. Hubo un encuentro concertado de varios países para denegar los votos al altamente calificado Abramovich. El cable menciona que el representante ante la OEA de Nicaragua, Denis Moncada, le mostró al representante de Estados Unidos su voto (por Colombia, México y Estados Unidos) y dijo “quiero a cualquiera, excepto a Abramovich”, Confidencial, 23 de junio de 2009, disponible en: https:// wikileaks.org/plusd/cables/09STATE64971_a.html

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i) El procedimiento de nominación a nivel nacional. Convocatorias públicas, audiencias, intervención de la sociedad civil, mecanismos reglados y dictámenes de expertos C E J I L ha detectado una “absoluta y concentrada discreción de los Poderes Ejecutivos, mediante procesos que al interior de los países y en el ámbito regional carecen de reglas, criterios y garantías para la elección de los candidatos o las candidatas más idóneos e idóneas”67. Coincidimos con la citada O N G en que los Estados deben garantizar que, puertas adentro, el proceso de nominación por el cual los Gobiernos formulan una terna sea transparente, justo, y abierto68. En el ámbito europeo, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa –encargada de elegir a los magistrados del T E D H – ha resaltado con frecuencia la necesidad de proveer la adopción de procedimientos nacionales de nominación apropiados, en orden a asegurar y reforzar la calidad, eficacia y autoridad del tribunal69. Hasta el propio T E D H ha mencionado que “la Asamblea Parlamentaria está en lo correcto al subrayar la importancia de la composición de las listas de candidatos de los Gobiernos. Esta tarea es el punto de partida del proceso de elección y, si ella no se hace correctamente, el margen de acción de la Asamblea para llevar a cabo efectivamente su labor electiva, se reduce proporcionalmente”70. La Asamblea Parlamentaria ha producido un numeroso catálogo de recomendaciones, resoluciones y reportes destinados a mejorar la conducta de los Estados al momento de confeccionar sus ternas. La Resolución n.° 1649 de 2004, enderezada a suplementar71 el criterio expresado en el artículo 21 del C E D H –que enuncia las calidades que debe reunir un candidato a juez del T E D H , similar al artículo 52.1 de la CA D H –, establece que los Estados tienen que cumplir con ciertos requisitos: emitir una convocatoria de candidatos/as a través de la prensa especializada, exigir su experiencia en el campo 67 CEJIL, Aportes para el proceso de selección de miembros de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, cit., p. 9.

Presentación de CEJIL ante la CAJP, 6 de marzo de 2000.

68

Cf. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1646 (2009). Nomination of candidates and election of judges to the European Court of Human Rights, p. 1.

69

Opinion of the European Court of Human Rights on Parliamentary Assembly, adopted on 6 March 2000, cit. en Council of Europe, Paliamentary Assembly. Nomination of candidates and election of judges to the European Court of Human Rights, Report, Committee on Legal Affairs and Human Rights, Rapporteur: Mr. Chistopher Chope, United Kingdom, disponible en http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-XrefViewHTML. asp?FileID=12219&lang=EN

70

Ídem.

71

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de los derechos humanos, presentar candidatos de ambos sexos en las listas, asegurarse de que manejen al menos uno de los lenguajes oficiales, etcétera72. La pujante actividad de la Asamblea Parlamentaria sobre estos tópicos arrojó resultados en algunos Estados miembros. Así, se destaca el caso de Bélgica que efectúa convocatorias públicas de candidatos/as a través de la prensa especializada y las transmite a todas las universidades y miembros de la profesión jurídica, realiza entrevistas a los/as candidatos/as y toma en cuenta la opinión de un grupo independiente de académicos con experticia en el tema derechos humanos. Del mismo talante son los casos de los Países Bajos y Letonia, entre otros73. Como vemos, algunos Estados europeos han ido tratando de adecuar sus procedimientos nominativos a los requerimientos de la Asamblea Parlamentaria, entre los que se cuentan el ofrecimiento de una convocatoria pública, el dictamen de un cuerpo de expertos independientes y la consulta a la sociedad civil. Claro que tanto la consulta a la sociedad civil como la convocatoria pública, deben producir efectos en la decisión que se tome eventualmente. Sobre este punto, se menciona que aun cuando las convocatorias y audiencias con la sociedad civil fueron llevadas a cabo en Europa, los Estados igualmente arribaron a una lista de nominados propia74. Remarcamos el valor de todas esas herramientas y sostenemos que quizás sea el momento de estudiar la posibilidad de introducir alguna de estas modificaciones en el S I D H . En efecto, la consulta a la sociedad civil no solo asegura las justas expectativas de aquella, otorgándole la participación que le es sistemáticamente retaceada, sino que respeta el mandato jurídico, propio de los sistemas democráticos, de otorgar publicidad y transparencia a los actos de Gobierno. Resulta necesario que los Gobiernos consulten ampliamente a las organizaciones de derechos humanos, asociaciones de abogados y universidades. Esto redundará en la mayor legitimidad de los/as candidatos/as que eventualmente lleguen a ocupar cargos en la Corte I D H o en la C I D H 75. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Res. 1649 (2004).

72

Council of Europe, PaliamentaryAssembly, Nomination of candidates and election of judges to the European Court of Human Rights, cit., p. 14 y ss.

73

Cf. International Centre for the Legal Protection of Human Rights, cit., p. 18.

74

Cf. Ingadottir, Thordis, cit., p. 26.

75

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Entendemos que es imprescindible que se estudie un medio posible de reglamentación del proceso nominativo, en particular para el caso de los/ as magistrados/as de la Corte I D H . Teniendo en consideración que estos/as deben reunir las condiciones que los ordenamientos jurídicos nacionales exigen como requisito para ocupar los estratos judiciales más altos, los Estados al menos deberían seguir los procedimientos de nominación establecidos nacionalmente para cubrir esos puestos. En este sentido, los Estados que han ratificado la CA D H poseen procedimientos específicos de nombramiento para jueces de Altas Cortes, estableciendo condiciones más o menos contestes de publicidad y transparencia, tales como audiencias públicas, entrevistas con la prensa y las universidades, etcétera. El caso de Bolivia76 es paradigmático, con un proceso de elección popular directa. También existen países que prevén el nombramiento de jueces por parte de la propia corporación judicial, en forma directa o indirecta (por ejemplo, Chile77 y Colombia78). Finalmente, el resto de los países, con sus particularidades, digitan procedimientos de elección conjuntos por parte de los Parlamentos y los Poderes Ejecutivos (Barbados79, Brasil80, Costa

Los magistrados y magistradas del Tribunal Constitucional de Bolivia, son elegidos mediante sufragio universal, y preseleccionados por la Asamblea Legislativa Plurinacional de entre los postulantes sugeridos por cada Departamento. El Órgano Electoral se encarga de difundir los méritos de cada precandidato (art. 198 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia). El sistema digitado para la elección de los miembros del Tribunal Supremo de Justicia de Bolivia es idéntico (art. 182). Se dispone una convocatoria pública para los interesados, y el procedimiento electivo debe garantizar la participación ciudadana y del “Órgano de Control Social” (arts. 16 y 20 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional n.º 027).

76

En Chile, los/as candidatos/as a magistrados/as son propuestos a la presidencia en una “quina” confeccionada por la propia Corte. El/la presidente somete un candidato extraído de esa lista, a la aprobación del Congreso, que decide en sesión especial (art. 78 de la Constitución Política de la República de Chile de 1980).

77

Los/as magistrados y magistradas de la Corte Constitucional de Colombia son nombrados por el Senado, de ternas confeccionadas por el/la presidente, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estados (arts. 239 Constitución de Colombia, y art. 44 ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia). Los/as magistrados/as de la Corte Suprema de Justicia, son elegidos por la propia Corte, de “quinas” enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

78

Según la Constitución de Barbados, el Tribunal de mayor importancia es el Tribunal de Justicia del Caribe, un tribunal internacional establecido en el ámbito del CARICOM. Inmediatamente después, en el ámbito nacional, existe una Suprema Corte, cuyos funcionarios son nombrados por el gobernador general, previa recomendación del primer ministro, en consulta con el líder de la oposición (art. 81(1), Cap.VII, Parte 1).

79

En Brasil, la elección de los/as magistrados/as del Supremo Tribunal Federal es aprobada por el Congreso, después de público debate (53.III.a Constitución de la República Federativa de Brasil de 1988). Posteriormente, son nombrados/as por el/la presidente.

80

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Rica81,Haití82, Paraguay83 y Argentina84), o a cargo de órganos independientes o extrapoderes (Ecuador85). Lo apuntado deja ver que existen mecanismos aceitados de nominación que funcionan actualmente en los Estados y que la posibilidad de activarlos a los efectos de la propuesta de candidatos/as a magistrados/as de la Corte I D H resulta factible. Pensamos que nada obsta a que el mismo procedimiento de audiencias y publicidad que se sigue para designar magistrados/as se aplique a comisionados/as en virtud de la importante función que desempeñarán. Sin embargo, es preciso reconocer que las funciones de un/a comisionado/a son más parecidas a las de un ministerio público que a las de un juez, por lo que correspondería tener esto en consideración al momento de pensar cómo deberían ser las audiencias y evaluar los antecedentes de un/a candidato/a. En una dirección similar entendemos que una de las grandes debilidades de todos los sistemas de protección, y que se evidencia en todos los casos de designación de funcionarios/as de organismos internacionales, pero que adquiere mayor relevancia en los casos de reelecciones, es la ausencia de rendición de cuentas. Es sumamente necesario que una vez que se cumple un mandato el/la funcionario/a deba rendir cuentas ante la sociedad civil en relación con su desempeño, cómo votó y por qué razones. Ello aseguraría un mejor control para los casos de reelecciones pero, a su vez, garantizaría que una vez electos/as, los/as funcionarios/as cumplan con lo que habían sostenido al momento de impulsar sus candidaturas y que “a las palabras no se las lleva el viento”. Los magistrados/as de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, son elegidos por la Asamblea Legislativa de ese país (art. 157 de la Constitución Política de la República de Costa Rica).

81

En Haití, los/as magistrados de la Court de Cassation son nombrados por el presidente, de una terna presentada por el Senado.

82

En Paraguay, los/as magistrados/as de la Corte Suprema de Justicia son nombrados/as por el Congreso, con acuerdo del Ejecutivo, a propuesta del Consejo de la Magistratura.

83

Según la Constitución de la Nación Argentina, el/la presidente/a nombra a los jueces con acuerdo del Congreso (art. 99, inc. 4). El Decreto n.º 222/03, que establece el procedimiento a través del cual el Ejecutivo ejerce esa facultad, contempla el equilibrio de género (art. 3) y la publicidad de información acerca de las personas que están siendo consideradas para ser propuestas (art. 4), entre otros temas.

84

85 Los/as magistrados/as de la Corte Nacional de Justicia de Ecuador, son elegidos/as por el Consejo Nacional de la Judicatura, conforme un procedimiento “con concurso de oposición y méritos, impugnación y control social”, que deberá propender a la paridad entre hombre y mujer (art. 183 Constitución del Ecuador de 2008).

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Finalmente, la producción de un dictamen de expertos en sede nacional86 –e incluso ya en el trámite ante la AG , lo que nos ocupará inmediatamente–, garantiza que los méritos académicos y profesionales sean verdaderamente tenidos en cuenta. Todo lo hasta aquí estudiado, insistimos, puede implementarse con facilidad. En efecto, las propuestas antedichas no necesariamente involucran una reforma del texto convencional y pueden ser instrumentadas a través de una resolución de la AG que lo recomiende a los Estados, tal como ocurre en el caso europeo, en una praxis cuya validez ha sido reconocida por el T E D H 87. Claro que cualquier recomendación de la AG en este aspecto no implica que los Estados efectivamente la cumplan. En definitiva, la posibilidad de un cambio al respecto está necesariamente vinculada con la voluntad política de fortalecer realmente al S I D H . ii) Las elecciones en el seno de la Asamblea General.Transparencia. Publicidad Como señalamos en el punto anterior, un dictamen experto, tanto en sede interna como en el proceso ante la AG , es un buen medio para garantizar la idoneidad de los/as candidatos/as sugeridos/as por los Estados, en tanto evitaría que avancen candidaturas manifiestamente lejanas a esos parámetros. En el ámbito europeo, en el año 1997 el Comité de Asuntos Legales y Derechos Humanos creó un Subcomité sobre Elección de Jueces del T E D H a cuyo cargo se encuentra la tarea de canalizar los mandatos de la Asamblea Parlamentaria sobre mejoramiento de los procedimientos eleccionarios en el ámbito nacional y en sede regional. El Subcomité efectúa entrevistas a los/as candidatos/as, e incluso devuelve aquellas ternas que no llenan los requisitos establecidos por el C E D H y las resoluciones de la Asamblea. Las observaciones que el órgano efectúe sobre las entrevistas son públicas, en el entendimiento de que proveerán ayuda a los efectos de obtener un mejor conocimiento respecto de la idoneidad de los/as candidatos/as y, por consiguiente, facilitarán una elección mejor informada88. En la misma línea, circula un modelo de currículum vitae –propuesto en la Res. 1082 del año 1996–, cuyo diseño tien Cf. O' Boyle, Michael, “Sobre la reforma del funcionamiento del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, Human Rights Law Review, 2008 , párrs. 1 a 12.

86

Cf. TEDH, Advisory Opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights, febrero de 2008, párr. 44.

87

Cf. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1200 (1999).

88

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de especialmente a que el/la candidata/a consigne condiciones consideradas “esenciales” –por ejemplo: experiencia judicial, académica, publicaciones, etcétera–, a la vez que facilita la comparación de antecedentes entre postulantes. Si bien es cierto que la utilidad de este Subcomité se ha puesto en entredicho, en tanto, en la práctica, sus incumbencias terminan siendo limitadas89, es de destacarse que un órgano de este tipo, conformado por expertos que intervengan con carácter previo a la elección, contribuiría en mucho a revalorizar el procedimiento electivo ya en el tramo ante la AG . La experiencia del Estatuto de Roma, que en su artículo 36.c) instituyó un órgano de estas características a los efectos de la elección de magistrados/ as, ha sido destacada como un modelo interesante90. Ingadottir afirma que: “un proceso abierto de evaluación será muy importante para los individuos que son parte ante [la Corte Penal Internacional], acusados y víctimas, y para participantes que no son Estados, tales como las O N G ”91. El establecimiento de un órgano de este tipo en el ámbito interamericano contribuiría en mucho a dotar de transparencia al proceso electivo, a la vez que garantizaría la idoneidad de los/as candidatos/as sugeridos/as por los Estados. Por otra parte, ello no exige cambios sustanciales en el S I D H puesto que, como mencionáramos previamente, en tanto y en cuanto a la AG le compete el nombramiento de los/as magistrados/as y comisionados/as, es evidente que en pos de garantizar ese mandato puede valerse de los mecanismos que juzgue convenientes. Anticipamos desde ya, sin embargo, que la eficacia de la eventual constitución de un órgano asesor, también dependerá de cómo será su conformación. Otro tema a considerar respecto al trámite ante la AG es la publicidad del procedimiento y la participación de la sociedad civil en la presentación pública de candidatos/as. En el ámbito interamericano, la AG “tomando en cuenta (...) la necesidad de asegurar que el proceso de selección para [el cargo de juez/a, comisionado/a] proteja completamente su independencia, imparcialidad e integridad jurídica...Res[olvió]... invitar a los Estados miembros a que consideren la posibi Asimismo, se destaca la debilidad de dicho Subcomité habida cuenta de la falta de experticia en el campo de los derechos humanos de sus miembros y lo inadecuada de las entrevistas. Cf. Miller, Vaughne, “The European Court of Human Rights: the election of judges”, citado en Sands, P. y Mackenzie R., cit.

89

Cf. Sands, P. y Mackenzie R., cit. p. 279.

90

Ingadottir, Thordis, cit., p. 31.

91

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lidad de adelantar consultas con organizaciones de la sociedad civil a fin de contribuir a presentar las mejores candidaturas para ocupar los cargos en la C I D H y la Corte I D H ”. En lo que nos interesa, ese objetivo fue concretizado en una reciente sesión ordinaria del Consejo Permanente, celebrada el 1.° de mayo de 2013, en la que los/as entonces candidatos/as a comisionados/as fueron presentados a los Estados y la sociedad civil en una audiencia pública escueta y protocolar que duró menos de cuatro horas, en la que se introdujeron a sí mismos/as y respondieron algunas preguntas92. La organización del evento estuvo a cargo del Consejo Permanente de la Organización, en virtud del mandato que le fuera concedido por la AG (Res. n.° 1852), de confeccionar dispositivos tendientes a dotar de mayor participación a la sociedad civil en las actividades de la O E A . Si bien nos parece útil que se adopte un mecanismo de estas características, conviene que comience a funcionar ordinariamente antes de cada elección, para ambos órganos, a través de una expresa resolución de la Organización que lo disponga y regule su procedimiento, dando mayor posibilidad de participación a la sociedad civil –que tuvo un límite exiguo de preguntas en el foro mencionado– y, sobretodo, amplia prensa al evento, disponiéndose con antelación una amplia convocatoria y la adecuada difusión en los medios de comunicación.

Cf. OEA, CP/SA 1917/13, 1.º de mayo de 2013.

92

267

Capítulo 10. La sede de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 16.1 del Estatuto de la C I D H vigente, esta tiene su sede en la Washington D. C. , capital de los Estados Unidos de América. En el marco del Proceso de reflexión sobre el funcionamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, varios Estados propusieron el cambio de sede, dando lugar a un debate interesante, pero que finalmente no fue estudiado a fondo ni por el G T ni por la C I D H . En el presente capítulo nos referiremos a los antecedentes y al estado actual de la cuestión para analizar luego los argumentos a favor y en contra que se han esgrimido y los desafíos presupuestarios, reglamentarios y funcionales que plantea la propuesta.

a) Antecedentes y estado de la cuestión Como se mencionó en el capítulo 3, al mismo tiempo en que se llevaba adelante el P F , los Estados parte de la CA D H que son miembros del M E R C O S U R convocaron a distintas Conferencias de Estados parte de la Convención para que “a través de un diálogo constructivo se arribe a las reformas necesarias para el fortalecimiento del S I D H ”. Durante la Primera Conferencia, que se llevó a cabo el 11 de marzo del año 2013 en la ciudad de Guayaquil, Ecuador, se aprobó la “Declaración de Guayaquil”, que, entre otras cuestiones, declara “considerar la conveniencia de que la sede de la C I D H esté ubicada en un Estado parte de la Convención Americana de Derechos Humanos”1. Primera Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Guayaquil, Guayaquil, 11 de marzo de 2013, punto 6.

1

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En la Segunda Conferencia de Estados parte de la CA D H , que tuvo lugar el 14 de mayo de 2013 en la ciudad de Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia, se aprobó la “Declaración de Cochabamba”, donde se resolvió “avanzar en la consideración de la conveniencia de que la sede de la C I D H esté ubicada en un Estado parte de la CA D H , a través de la creación de un Grupo de Trabajo abierto, encabezado por Uruguay y Ecuador, que identifique los desafíos presupuestarios, reglamentarios y funcionales de dicho traslado, entre otros, así como los impactos sobre los países más pequeños, y presente un informe en la Tercera Conferencia de Estados parte de la CA D H ”2. En la Tercera Conferencia, celebrada el 22 de enero de 2014 en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, se presentó y discutió preliminarmente el Informe del Grupo de Trabajo para el cambio de sede de la C I D H , elaborado por los Gobiernos de Ecuador y Uruguay, luego de lo cual se resolvió “profundizar el referido informe en sus aspectos jurídicos, políticos, presupuestarios, reglamentarios y funcionales, entre otros, y analizar las mejores alternativas para, en consonancia con el marco normativo existente, dimensionar las consecuencias y requisitos de un eventual cambio de sede”3. En dicha oportunidad, el canciller de Ecuador, Ricardo Patiño, expresó que: “es posible legalmente cambiar de sede. Económicamente transferir el personal podría costar alrededor de un millón cuatrocientos mil dólares. Se accedió a profundizar el reporte pero es un paso importante porque hay voluntad de los Estados para continuar en ese sentido”4. En el marco de la Cuarta Conferencia de Estados parte de la CA D H , realizada el 27 de mayo de 2014 en Petion-Ville, Haití, los Estados “saludaron con beneplácito el ofrecimiento realizado por el presidente Michel Joseph Martelly para que Haití pueda acoger la sede de la C I D H e invitaron a los demás países a su consideración. En ese sentido, resaltaron su voluntad de seguir profundizando los esfuerzos realizados en el análisis político, económico y jurídico de un eventual cambio de sede de la C I D H ”. Asimismo, resolvieron “proponer durante la Asamblea General de la O E A de Paraguay 2014, que se Segunda Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Cochabamba, Cochabamba, 14 de mayo de 2013.

2

Tercera Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Montevideo, Montevideo, 22 de enero de 2014.

3

Comunicado de Prensa de la Cancillería de Ecuador disponible en http://cancilleria.gob.ec/ecuador-presented-an-analysis-of-the-rapporteur-system-of-the-iachr/?lang=en

4

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acepte la disposición de Uruguay y México, Estados parte de la CA D H , de acoger los períodos de sesiones de la C I D H durante los próximos dos años”5. Finalmente, durante el cuadragésimo cuarto período de sesiones de la AG , celebrado en Asunción, Paraguay, no hubo un acuerdo sobre la propuesta de cambio de sede6.

b) Algunos argumentos a favor y en contra del cambio de sede Durante las entrevistas que realizamos a actores que participan del S I D H surgieron diversos argumentos a favor y en contra de un posible cambio del lugar donde se encuentra la C I D H . Entre los primeros podemos mencionar los siguientes: 1) El cambio de sede a un país de América Latina facilitaría la movilidad de las organizaciones de derechos humanos y usuarios del S I D H , al minimizar las dificultades presentes en la obtención de visas para ingresar y permanecer en los Estados Unidos de América. En reiteradas ocasiones se ha denunciado el manejo político del visado para los/as funcionarios/as de los Estados que deben asistir a audiencias y actividades de la C I D H . A modo de ejemplo, se puede mencionar el caso de un juez de Nicaragua vinculado al Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), respecto al cual la Embajada de Estados Unidos en Managua habría solicitado que el Departamento de Estado no le permita viajar a los Estados Unidos en virtud de lo dispuesto por el artículo 212.f de la ley estadounidense de migración y nacionalidad7. 2) Las distancias con los países sudamericanos, de donde provienen la gran mayoría de las denuncias dirigidas a la C I D H , hacen que los costos de traslado aéreo, sumados al elevado costo de vida de la ciudad de Washington D. C. impidan una participación mayor y diversa de la sociedad civil y de los usuarios del sistema en general. Esto tiene como resultado que solo los peticionarios con una situación económica solvente –o que cuenten con fuentes de financiamiento externo– puedan litigar sin ningún tipo de asistencia ante la C I D H . Por su parte, beneficia a las grandes O N G , cuyos Cuarta Conferencia de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Declaración de Petion-Ville, Petion-Ville, 27 de mayo de 2014.

5

Cf. Comunicado de Prensa disponible en http://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa. asp?sCodigo=D-005/14

6

Cable Confidencial, 10 de abril de 2006, disponible en https://wikileaks.org/plusd/cables/06managua806_a.html

7

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presupuestos les permiten costear un proceso caro que dura varios años, en particular, aquellas con sede en la propia ciudad de Washington D. C. Asimismo, el costo del litigio en Estados Unidos es elevado también para los Estados, cuyos agentes deben viajar a Washington para las audiencias. 3) Simbólicamente es difícil sostener que la sede de la C I D H esté radicada en un país que no es parte de la CA D H , el instrumento de protección de derechos humanos más importante de la región. Vale la pena señalar que los Estados Unidos de América no han ratificado ninguno de los tratados de derechos humanos del sistema interamericano. 4) Algunos defensores de derechos humanos han manifestado su resistencia a viajar a los Estados Unidos debido a que lo consideran el país artífice y/o cómplice de las graves violaciones de derechos humanos cometidas por las dictaduras militares latinoamericanas durante las décadas del 70 y 80. Otros señalan que dicho Estado es uno de los que más violaciones de derechos humanos cometen en la actualidad, pese al silencio de la comunidad internacional. 5) Un cambio de sede hacia América Central o América del Sur contribuiría a una mayor descentralización y presencia territorial de la O E A , en línea con la tendencia seguida por la O N U de salir de Nueva York hacia otras regiones geográficas. 6) La sede de la Corte I D H se encuentra en San José, Costa Rica. En función de la importancia que tiene dentro del S I D H el litigio de casos contenciosos ante el tribunal en la actualidad, hay quienes sostienen que sería más razonable y económico en términos operativos que ambos órganos estén ubicados en la misma ciudad. 7) El cambio de sede alentaría las relaciones de cooperación y complementariedad con otros procesos de integración regional que tienen su sede en América Central y América del Sur (U NA S U R , M E R C O S U R , CA N ). 8) El hecho de que la C I D H esté en Washington D. C. la hace vulnerable a la presión de empresas transnacionales que eventualmente pueden tener intereses en casos de derechos humanos: aunque en Estados Unidos está regulado el lobby, la normativa no es aplicable a los organismos internacionales que tienen sede en dicho país. 9) Existen antecedentes que denotan que no todos los organismos vinculados a la Secretaría de la O E A deben funcionar en la misma sede. Tal es el caso, por ejemplo, del Comité Jurídico Interamericano que se encuentra en la ciudad de Río de Janeiro, Brasil. 272

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Por su parte, quienes se pronuncian en contra del cambio de sede también brindan sus argumentos, entre los que se destacan los siguientes: 1) La C I D H forma parte de la Secretaría General de la O E A , por lo que debe funcionar en la misma sede que aquella. De realizarse un traslado, debería trasladarse entonces también a la Secretaría General de la O E A . 2) La C I D H no tiene base convencional exclusivamente, sino que tiene base en la Carta de la O E A , por lo que resulta irrelevante si Estados Unidos ratifica o no la CA D H . 3) Se requeriría de una fuerte inversión para efectivizar el traslado y la puesta en funcionamiento de una nueva sede. La sede actual alberga a cerca de cien personas –entre empleados, pasantes temporales y asesores– que deberían trasladarse a otro país, abriendo la posibilidad de reclamos de pago de indemnizaciones, bonos de relocalización o contratación de nuevo personal. Además, se deben relocalizar los archivos y dar respuesta a las necesidades de vigilancia, seguridad, sistemas de computación y funcionamiento. La C I D H cuenta actualmente con toda la logística de la O E A para llevar a cabo sus funciones, la cual va desde el mantenimiento de las oficinas hasta el uso de las salas de la Organización para sus audiencias. Por lo tanto, el cambio de sede tendría repercusiones económicas en el S I D H que impactarían proporcionalmente en las contribuciones de cada Estado. 4) Estados Unidos es el único país del continente en el que los treinta y cinco Estados miembros de la OEA tienen representación diplomática, por lo que el traslado a otro país podría generar que los Estados no tengan una representación permanente ante la CIDH . Este argumento cobra relevancia en relación con los Estados más pequeños de la región que carecen de muchas representaciones diplomáticas, incluso dentro de la propia región, por lo que la modificación de la sede aumentaría sus costos al tener que mantener una representación en la Secretaría General de la OEA y otra en donde esté la CIDH . 5) Estados Unidos, principal contribuyente de la O E A , se opone al cambio de sede, por lo que podría reducir sus contribuciones al S I D H si se trasladase la sede de la C I D H . El mismo interrogante se plantea con respecto a las contribuciones voluntarias a la C I D H que realizan los países de la Unión Europea. 6) Si se va de Estados Unidos, una de las grandes potencias a nivel mundial, la C I D H perdería poder, y eso podría redundar en una debilitación del S I D H . En este sentido, hay quienes sostienen, analizando el funcionamiento del sistema universal de protección de derechos humanos, que mientras el Co273

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mité de Derechos Humanos se encuentra en Ginebra, el poder en el ámbito de Naciones Unidas sigue estando en Nueva York, por lo que sacarlo de ahí habría sido estratégico para licuar su influencia. Incluso hay quienes afirman que es más caro que funcione en Ginebra en lugar de en Nueva York y que ello no es una preocupación para los Estados. 7) Para modificar la sede es necesario reformar el Estatuto de la C I D H . Una apertura del Estatuto podría ser peligrosa porque podría dar lugar a la modificación de otros puntos más sensibles de este instrumento. 8) El hecho de que la C I D H esté ubicada en Estados Unidos no le ha impedido revisar el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos de dicho país, siendo ejemplo de ello las medidas cautelares otorgadas por la C I D H en favor de los detenidos por los Estados Unidos en la Bahía de Guantánamo8. 9) El argumento de que la CI DH es más vulnerable al espionaje en Estados Unidos no es convincente ya que, en última instancia, todas las comunicaciones realizadas entre países de América Latina tienen un soporte físico que pasa, necesariamente, por los Estados Unidos, lo que las hace vulnerables a una interceptación. Además, se han demostrado situaciones de espionaje o inteligencia, incluso por parte de Estados Unidos, en distintas partes del mundo. 10) No es cierto que las empresas transnacionales tengan mayor posibilidad de hacer lobby en Estados Unidos que en otros países de América Latina si sus intereses se ven afectados por casos de derechos humanos.

c) Desafíos reglamentarios que plantea la propuesta de cambio de sede Como indicamos anteriormente, para realizar el cambio de sede resulta necesario reformar el Estatuto de la C I D H . En efecto, la CA D H , en su artículo 39, establece que la C I D H preparará su Estatuto y lo someterá a la aprobación de la Asamblea General de la O E A y dictará su propio Reglamento. Por su parte, el artículo 22.1 del Estatuto de la C I D H vigente señala que el Estatuto podrá ser modificado por la AG . Sobre estos artículos existen distintas interpretaciones, ya que una parte de la doctrina señala que según la CA D H , el Estatuto de la C I D H sólo podría ser CIDH, Medidas Cautelares 259-02, Personas detenidas por los Estados Unidos en la Bahía de Guantánamo, 12 de marzo de 2002. Las decisiones adoptadas por la CIDH sobre el Centro de Detención de EE.UU. en Guantánamo pueden consultarse en www.oas.org/es/cidh/ppl/decisiones/guantanamo.asp#Medidas

8

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modificado si la iniciativa parte de la propia C I D H , y luego es aprobada por la Asamblea General de la O E A 9. Por su parte, algunos Estados sostienen que el artículo 39 de la CA D H emplea el verbo “preparar”, ya que se refería al primer Estatuto que estaría vigente luego de la adopción de la CA D H . De ese modo, la AG tendría plenas facultades para reformar el Estatuto de la C I D H de manera autónoma. Quienes rechazan esta última posibilidad señalan que el Estatuto de la C I D H es una norma sui generis y que si se habilita que la AG con el voto de una mayoría simple de 18 Estados modifique el Estatuto, esta podría hacer reformas fundamentales “de un plumazo”, sin que jurídicamente existiera forma de ejercer algún control10. Ante dicho argumento, cabría preguntarnos si cambia algo el hecho de que esas mismas reformas fundamentales fuesen propuestas por la C I D H . En tal caso, tampoco habría forma de controlar el contenido de la reforma propuesta. En síntesis, esta última interpretación asume equivocadamente, según nuestro entender, que los siete comisionados/as entienden más sobre el funcionamiento del S I D H que los treinta y cinco Estados, que vale la pena recordar, fueron quienes los/as propusieron y eligieron. Además, presume sin fundamento, que los/as comisionados/as estarían más legitimados que los agentes estatales –que son designados por los Gobiernos elegidos democráticamente por sus pueblos– para analizar modificaciones al Estatuto. A modo de hipótesis, nada obsta a que la reforma al Estatuto la propusiese la CIDH al poco tiempo de que hubieran asumido cuatro nuevos comisionados/ as. En ese caso, ¿podría afirmarse que luego de tan poco tiempo de experiencia en la C ID H , la decisión de esos/as cuatro comisionados/as sería la mejor? En el fondo, consideramos que lo que se esconde son argumentos conservadores de quienes, por muy diversos motivos e intereses, tienen la voluntad de que nada cambie en el S I D H .Y esa discusión es política, no jurídica y, por ende, motivo de opinión y discusión, por lo que el argumento de que cualquier reforma debe provenir de la propia C I D H no es una verdad absoluta, sino que admite diferentes interpretaciones. Además, se parte de una idea que no compartimos, que las mayorías –algo difícil de conseguir en la Asamblea General de la O E A en general, y mucho Cf. AAVV, “Los límites jurídicos a las reformas al Estatuto de la. Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, marzo de 2013, disponible en http://nohuboderecho.blogspot.com.ar/2013/03/los-limites-juridicoslas-reformas-al.html

9

Ídem, p. 16.

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más complicado en cuanto a este tema en virtud de la conocida negativa de la gran potencia que representa Estados Unidos– siempre van a buscar limitar y reducir la efectividad del S I D H y que buscan dinamitarlo.

d) Desafíos presupuestarios y funcionales que plantea la propuesta de cambio de sede Trasladar la sede de la C I D H involucra tanto costos de traslado de personal como costos de movilización de la Secretaría –implementos y equipos– a la potencial nueva sede. De acuerdo a lo informado por el secretario ejecutivo de la C I D H al Grupo Especial de Trabajo sobre Cambio de Sede, todos los/as funcionarios/as de la Secretaría Ejecutiva de la C I D H “forman parte del régimen laboral conforme a las Normas Generales para el funcionamiento de la Secretaría General de la O E A y al Reglamento de Personal”11. Al mes de marzo de 2013, la Secretaría Ejecutiva contaba con 96 personas, distribuidas de la siguiente manera: –– 58 funcionarios: 39 profesionales (23 cubiertos por fondos generales y 16 por fondos específicos) y 19 de servicios generales (11 financiados por fondos generales y 8 por fondos específicos); –– 7 consultores; –– 6 becarios; –– 39 pasantes. El monto total correspondiente a gastos de personal –honorarios y todas las eventualidades– para el año 2012 ascendió a un total de U S $ 6.298.80012. Con relación al espacio físico, de acuerdo a la información suministrada por el Departamento de Servicios Generales de la Secretaría General de la O E A , a marzo del año 2013, la C I D H contaba con un área ocupada de 1400 m2 distribuidos de la siguiente manera: –– 4 oficinas de director –– 26 oficinas –– 56 cubículos –– 1 centro de copias Cf. Nota del Sr. secretario ejecutivo de la CIDH, Emilio Álvarez Icasa, de fecha 5 de marzo de 2013.

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Ibídem.

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1 centro de digitalización 1 biblioteca 1 sala de conferencias 1 sala de reuniones 2 cuartos de archivo Por otra parte, la C I D H hace uso compartido de los lugares comunes de la O E A como los salones de reuniones y de actos. En cuanto a los archivos, se requiere de espacio físico para las 20.051.000 hojas (10.000 pies cúbicos) de los expedientes que, a marzo del año 2013, se encontraban compuestos por: –– 10.969.500 hojas (activos) –– 9.081.500 hojas (archivo histórico) En base a tales consideraciones, el Grupo de Trabajo Especial arribó a las siguientes conclusiones: El cambio de sede es viable económicamente considerando que: a) En varios escenarios de costos posibles de traslado –inclusive el doble y triple de lo estimado– la relación costo-beneficio en término de valor presente neto es positiva. b) De igual forma, en un análisis conservador, solo se ha alterado variaciones en objeto de gasto –viajes y otros costos– los cuales representan un 10% del presupuesto 2011-2012. En consecuencia, recomendó que: a) Debe ser parte de un proyecto de optimización de gasto en un período de cuatro años. b) El presupuesto promedio de ese período debe ser igual o mayor en promedio al observado durante el período 2010-2012. c) El cambio de sede y la reducción de egresos a través del tiempo podría permitir considerar el aumentar el presupuesto anual acogiendo la recomendación del secretario general de incrementar los gastos con respecto al personal. d) Aprovechando la reducción de egresos a través del tiempo que podría darse como resultado del cambio de sede, podría balancearse la relación Fondo Regular-Fondo Específico aun sin recurrir a un mayor presupuesto13. Si se pretende realizar un cambio de sede, toda vez que implica un cambio en el presupuesto, es conveniente recordar que de acuerdo con el artí Cf. Guía Metodológica del Análisis Presupuestario de Cambio de Sede de la CIDH.

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culo 56 de la Carta de la los Estados miembros.

OEA

se requiere que sea aprobado por los 2/3 de

e) Algunas reflexiones sobre la propuesta de cambio de sede Como se señaló en el capítulo 3, entendemos que si bien los debates en el ámbito de la Conferencia de Estados parte de la CA D H fueron útiles, los verdaderos cambios en el S I D H se darán únicamente cuando esos debates se den en los órganos políticos de la O E A . En este contexto, un cambio de sede, como dijimos, exige la reforma del Estatuto de la C I D H –al menos 18 votos– y la modificación del presupuesto –al menos 24 votos–, por lo que plantea importantes desafíos políticos. Pese a los pronósticos catastróficos de ciertas O N G , la situación actual en el ámbito de la O E A dista de ser la propicia para lograr el cambio de sede, puesto que incluso entre los Estados parte de la CA D H existen diferencias sobre la cuestión. Si bien ciertos Estados han impulsado esta modificación estatutaria y, por ello, han tratado de persuadir a los restantes para que la acompañen, existe aún un número importante de Estados que no apoyarían la iniciativa. Lo que no puede negarse es que la elección de la ciudad donde se encuentra tanto la C I D H como la Secretaría General de la O E A obedeció a una realidad que en la actualidad se ha modificado. Durante la Guerra Fría pocos Estados hubiesen cuestionado la idea de que el centro del poder en el continente esté en Washington D. C. Pero en la actualidad, los procesos de integración regional han sufrido un desarrollo muy importante. Quizás ha llegado la hora de empezar a discutir no solo dónde se encuentra la sede de la C I D H , sino también la de la misma O E A . Porque si la O E A se muda a un lugar diferente de Estados Unidos, el lugar donde se encuentre la C I D H ya no implicaría un costo extra para los Estados. Parte de la discusión sobre la sede de la C I D H , como se ha realizado hasta el momento asume que la O E A debe permanecer en Estados Unidos, pero esa es una decisión política. Si la O E A se va de Washington D. C. , ¿renunciarían los Estados a tener una representación diplomática permanente en donde la Secretaría General funcionase? Creemos que sería difícil. Del mismo modo, parecería que tampoco renunciarían a tener su Embajada en Estados Unidos. Pero ambas decisiones dependerán de cada Estado soberano. Asimismo, creemos que si se tiene en cuenta que la enorme mayoría de las denuncias que llegan a la C I D H provienen de Estados que se ubican al sur 278

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del Río Grande, la propuesta de cambio de sede, al menos, debería problematizarse. En dicho proceso entendemos que deben participar activamente no solo la C I D H y la Corte I D H , sino también la sociedad civil. Esa participación –no argumentos jurídicos difíciles de alegar ante alguna instancia interna o internacional como sostienen algunos– es la que garantizará que el resultado de los debates sea el mejor en lo que atañe a la protección internacional de los derechos humanos. Nadie debe tenerle miedo a las discusiones. El costo financiero de trasladar la C I D H parecería no ser el problema principal en esta discusión. Pero nos preguntamos: ¿qué pensará un/a funcionario/a de la O E A cuyos hijos están en el college estadounidense viviendo el american way of life si tuviese que modificar su proyecto de vida y mudarse a Puerto Príncipe o Panamá? –solo por mencionar a dos Estados que se ofrecieron para recibir a la C I D H –. Algo similar podríamos plantear con relación a las O N G con sede en Washington D. C. –en función del claro conflicto de intereses que tienen–, entendemos que esa decisión no puede quedar sometida a la opinión de la burocracia de la O E A , o incluso de los actores del S I D H . Entendemos que, recién luego de un robusto debate en los ámbitos correspondientes habrá que decidir, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el punto iii), si es preferible para el S I D H que la C I D H cambie su sede.

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Los autores

Ben Ishai, Julia Estudiante de Abogacía (U BA ). Investigadora de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Asesora del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Bicinskas, Gabriel Fernando Abogado (UBA). Profesor Adjunto Interino de Derechos Humanos, Garantías y Derecho Constitucional (U N PA Z ). Docente de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado y la Universidad Nacional de Avellaneda. Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Se desempeña como Director General del Observatorio de Derechos Humanos de Quilmes. Autor de diversos artículos en revistas de investigación y en libros colectivos.

Bravo Valencia, Juliana Abogada (Universidad Autónoma Latinoamericana de Medellín). Maestranda en Derechos Humanos (Universidad Nacional de la Plata). Ha realizado varios diplomados y cursos sobre Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Ha trabajado en organizaciones no gubernamentales de carácter local y regional, y representado a víctimas de violaciones de derechos humanos, ante la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ha sido docente en diferentes universidades colombianas. Es Miembra del Consejo Académico de la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S . 281

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Chertcoff, Marina Estudiante de Abogacía (U BA ). Ayudante Alumna de Derechos Humanos y Garantías (U BA ). Investigadora de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Asesora del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Dorrego, Marisol Estudiante de Abogacía (U BA ). Investigadora de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Asesora del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Filardi, Marcos Ezequiel Abogado cum laude (U BA , Columbia University). Doctorando en derechos humanos (U N L A ). Profesor Adjunto (int) a cargo del Seminario Interdisciplinario sobre el Derecho a la Alimentación Adecuada (U B A ) y docente de derechos humanos en diversas Cátedras Libres de Soberanía Alimentaria, en la Carrera de Especialización de Migración y Asilo de la U N L A , en la Escuela de Abogados del Estado y en la Universidad Nacional de Avellaneda. Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Es Miembro del Consejo Académico de la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S . Se desempeña en la Dirección Nacional de Cooperación Internacional Jurídica y en Sistemas Judiciales del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Autor de libros y artículos en revistas jurídicas argentinas e internacionales.

Gonzalez, Pablo Alejandro Estudiante de Abogacía (U BA ). Ayudante Alumno de Derechos Humanos y Garantías (U BA ). Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Asesor del Ministerio de Justicia y Derechos Hu282

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manos de la Nación. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Mogni, Agustin Estudiante de Abogacía (U BA ). Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Integrante del equipo representativo de la Facultad de Derecho en el Concurso Interamericano de Derechos Humanos de American University (2015). Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Oficial de la Defensoría Pública Oficial ante los Tribunales Orales en lo Criminal de la Capital Federal Nº 6. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F OJ U S .

Muñoz, Rosario Abogada cum laude (U BA ). Docente de Derechos Humanos (U BA ). Especialista en Políticas Públicas de Niñez, Adolescencia y Familia (S E NA F /U N E R ). Investigadora de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Se desempeña profesionalmente en la Comisión para la Asistencia Integral y Protección del Refugiado y Peticionante de Refugio de la Defensoría General de la Nación.

Rosenblat, Katia Irene Estudiante de Abogacía (U BA ). Ayudante alumna de Derechos Humanos y Garantías y Teoría del Delito y Sistema de la Pena (U BA ). Investigadora de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Saraiva Lima, Catarina Abogada (Universidad de Lisboa). Posgrado en Derechos Humanos (Universidad de Coimbra en asociación con el European Inter-University Center for Human Rights and Democratisation). Maestranda en Derechos Humanos (U N L P ). En 2013 hizo una pasantía en C E J I L y en 2014 se desarrolló como colaboradora externa para la misma organización. 283

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Tristan Robles, Rodrigo Estudiante de Abogacía (U BA , Universidad Diego Portales). Becario en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2014-2016. Asesor del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Publica periódicamente en la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S .

Vismara, Juan Pablo Abogado cum laude (U BA ). Docente de la Universidad de Buenos Aires y la Universidad Nacional de Avellaneda. Ha cursado posgrados en gestión ambiental y en energía. Investigador de Apoyo en Proyecto de Investigación en Derecho Decyt 2012-2016. Se desempeña como Subsecretario de Promoción del Desarrollo Sustentable de la Nación. Secretario de Redacción de la Revista de Derechos Humanos de Ediciones I N F O J U S . Autor de diversos artículos en revistas de investigación y en libros colectivos.

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