LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
CÁMARA DE DIPUTADOS LX LEGISLATURA
Mesa Directiva Presidente Dip. Ruth Zavaleta Salgado Vicepresidentes Dip. V. Luis Sánchez Jiménez Dip. Cristián Castaño Contreras Dip. Arnoldo Ochoa González Secretarios Dip. Esmeralda Cárdenas Sánchez, Dip. María del Carmen Salvatori Bronca Dip. María Eugenia Jiménez Valenzuela, Dip. Ma. Mercedes Maciel Ortiz Dip. Patricia Villanueva Abraján, Dip. Jacinto Gómez Pasillas Dip. Antonio Xavier López Adame, Dip. Santiago Gustavo Pedro Cortés Comité del CEDRSSA Presidente Dip. Alejandro Martínez Hernández Secretarios Dip. Martín Stefanonni Mazzocco Dip. Ramón Barajas López Dip. Santiago Gustavo Pedro Cortés, Dip. Adriana Díaz Contreras, Dip. Javier Hernández Manzanares, Dip. Carlos Ernesto Navarro López, Dip. Rosa Elva Soriano Sánchez, Dip. Jorge Godoy Cárdenas, Dip. Tomás Gloria Requena, Dip. José Amado Orihuela Trejo, Dip. Mayra Gisela Peñuelas Acuña, Dip. Antonio Medellín Varela, Dip. Felipe González Ruíz, Dip. José Ignacio Alberto Rubio Chávez, Dip. José Víctor Sánchez Trujillo, Dip. César Augusto Verástegui Ostos, Dip. María Guadalupe Josefina García Noriega, Dip. José Guillermo Fuentes Ortiz, Dip. Iñigo Antonio Laviada Hernández.
Los derechos sociales y el desarrollo rural
COLECCIÓN
L EGISLACIÓN
PARA EL
D ESARROLLO R URAL
Cuerpo Administrativo de la H. Cámara de Diputados Dr. Guillermo Haro Bélchez Secretario General Lic. Emilio Suárez Licona Secretario Interino de Servicios Parlamentarios Lic. Rodolfo Noble San Román Secretario de Servicios Administrativos y Financieros Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria • Cámara de Diputados, LX Legislatura Dr. José Sergio Barrales Domínguez Director General Integrantes Dr. Héctor Robles Berlanga, Lic. José Hugo Mariaca Torres Mtra. Patricia Aguilar Méndez, Lic. Alejandro Castillo Barajas Ing. Publio Rábago Riquer, Mtra. Gabriela Rangel Faz Mtra. G. Margarita Álvarez López, MVZ Juan Ponce Salazar Mtro. Francisco López Bárcenas, Mtro. Luis Cruz Nieva Mtro. Edgar Rivero Cob, Mtro. Samuel Peña Garza Ing. Ricardo González Cárabes, Ing. Jesús Guzmán Flores Lic. Carlos Menéndez Gámiz, Mtra. Liza María Covantes Torres Lic. Jaime Salvador Trejo Monroy, Ing. Alejandro Cancino y León Mtra. Jazmín Barajas Santinelli, Mtra. Altynai Arias Hernández Mtro. Francisco Solorza Luna, Mtra. Violeta Núñez Rodríguez Lic. Verónica Lira López, Lic. Gilda Rojano Montelongo Lic. Ricardo López Núñez, Patricia Álvarez Macedo Marco Antonio Blancarte Rosas, Leticia Pacheco Belmar Leticia Ramírez Adame, Mónica J. Ramírez Laija Alicia Salazar Cruz, Beatriz Sánchez Hernández
Los derechos sociales y el desarrollo rural
Rodrigo Gutiérrez Rivas Aline Rivera Maldonado Mario Vela Pallares Yacotzin Bravo Espinosa Emilio Cruz Sánchez
COLECCIÓN
L EGISLACIÓN
PARA EL
D ESARROLLO R URAL
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria • Cámara de Diputados, LX Legislatura México, 2007
Los derechos sociales y el desarrollo rural Rodrigo Gutiérrez Rivas, Aline Rivera Maldonado, Mario Vela Pallares, Yacotzin Bravo Espinosa, Emilio Cruz Sánchez Coordinador de la colección: Francisco López Bárcenas Primera edición, México, diciembre de 2007 © Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria • Cámara de Diputados, LX Legislatura Congreso de la Unión DR
SDEI-PIID-04-2
Trabajo realizado en colaboración con la Secretaría de Desarrollo Institucional de la UNAM, Programa Transdisciplinario en Investigación y Desarrollo para Facultades y Escuelas, a través de su Macroproyecto “Diversidad, Cultura Nacional y Democracia en Tiempos de la Globalización”, subproyecto 12 “El derecho al agua en México: análisis desde la exigibilidad e interdependencia de las DESC” radicado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. ISBN: 970-95143-4-2
Edición: mc editores Portada: Fotografía de Lourdes Almeida, Familia Hernández-Hernández, Huitzitzilingo, Hidalgo Diseño: Miguel Ángel Leyva Las opiniones y conclusiones de los ensayos son responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coinciden con las del CEDRSSA. Impreso en México / Printed in Mexico
Agradecimientos
Agradecemos el apoyo recibido por parte de la Secretaría de Desarrollo Institucional de la UNAM a través del Programa Transdisciplinario en Investigaciones y Desarrollo para Facultades y Escuelas, por medio del Macroproyecto No. 4 “Diversidad, Cultura Nacional y Democracia en Tiempos de la Globalización”. De igual manera, agradecemos al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en especial a su Director, doctor Héctor Fix Fierro, y a su Secretario Académico, doctor Juan Vega Gómez. Al Seminario de Estudios Críticos en Derecho (Colectivo RADAR), por su contribución en las reflexiones cotidianas que nos ocupan.
Reconocimiento A la maestra Mylai Burgos Matamoros por la lectura crítica del documento y por su cercana colaboración. Al maestro Francisco López Bárcenas por la invitación a participar en este proyecto y por su valioso acompañamiento en la construcción de la investigación.
Índice
Presentación
15
Introducción
19
I. Derechos sociales y desarrollo La idea de desarrollo
25
Otras concepciones de la idea de desarrollo
26
Desarrollo rural
31
Problemáticas en torno a lo rural
35
Los derechos sociales
37
Surgimiento de los derechos sociales
37
Evolución de los derechos sociales
38
Algunas claves para comprender el debate actual Generaciones de derechos
41 41
Supuesta superposición axiológica de los derechos civiles sobre los sociales Diferencias estructurales entre derechos
43 43
Una noción de los derechos económicos, sociales y culturales
45
Derechos sociales y garantías
48
Situación de los derechos sociales en México
49
II. Derecho a la salud y desarrollo rural El derecho a la salud en el ámbito internacional
55
Características y contenido del derecho a la salud
56
El principio de no discriminación y grupos vulnerables
58
Obligaciones del Estado en materia de salud
60
Derecho a la salud y el desarrollo rural en la OG 14
63
La regulación del derecho a la salud en la legislación nacional 65 El derecho a la salud en la Constitución Federal
65
El derecho a la salud en la legislación secundaria
66
Ley General de Salud
66
Finalidades del derecho a la protección de la salud
66
Sujetos que pueden acceder al derecho a la protección de la salud
67
Sistema Nacional de Salud
68
Derechos de los beneficiarios de los servicios de salud
68
La participación y la acción de denuncia popular
69
La idea de desarrollo en la LGS
71
Tratamiento de pueblos indígenas
72
Observaciones a la LGS
73
III. Derecho a la educación y desarrollo rural El contenido del derecho a la educación y las obligaciones de los Estados en la norma internacional
77
Objetivos y características
78
Niveles y formas de educación
80
Niveles de educación
80
Formas de educación
82
Obligaciones generales del Estado El derecho a la educación en la norma constitucional
84 87
Antecedentes
87
Artículo tercero constitucional
89
El derecho a la educación indígena
95
El derecho a la educación en la legislación secundaria Ley General de Educación (LGE)
99 99
El derecho a la educación como un derecho social
100
La educación rural y el desarrollo rural
103
Conclusiones
107
IV. Derecho a la vivienda adecuada y desarrollo rural El derecho a la vivienda en el marco de los derechos sociales
111
El derecho a la vivienda en el ámbito internacional de los derechos humanos
113
Defensa del derecho a la vivienda ante los desalojos forzosos
120
Marco jurídico nacional sobre el derecho a la vivienda Ley de Vivienda La noción de vivienda rural
125 135 139
V. El derecho al trabajo y a la seguridad social y el desarrollo rural Desarrollo rural, trabajo y seguridad social
145
El derecho laboral y la seguridad social en la historia mexicana Derecho laboral, seguridad social y desarrollo rural
147 151
Contenido del derecho al trabajo y a la seguridad social en los instrumentos internacionales
153
Declaración Universal de Derechos Humanos
154
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)
154
Observación General núm 18: El derecho al trabajo (artículo 6 del PIDESC) Organización Internacional del Trabajo (OIT)
156 158
Legislación nacional
165
Constitución Federal
165
Ley Federal del Trabajo
167
Ley del Seguro Social
169
Conclusiones
173
VI. Derecho a la no discriminación y desarrollo rural Discriminación y desarrollo rural
181
El derecho a la no discriminación racial en la norma internacional
183
El concepto de discriminación racial
183
Actos de diferenciación o distinción permitidos
185
Las obligaciones generales de los Estados
187
Los derechos sociales y el derecho a la no discriminación
188
El desarrollo rural en las Convenciones sobre derecho a la no discriminación
188
El derecho a la no discriminación en la normatividad nacional 191 Nivel constitucional
191
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (LFPED)
192
El derecho a la no discriminación y el sector rural
192
Los pueblos indígenas
194
VII. Ley General de Desarrollo Social ( LGDS ) Ley General de Desarrollo Social
199
Tratamiento de los derechos sociales
200
Principios rectores de la política de desarrollo social
202
La idea de desarrollo en la ley
204
Denuncia popular
206
Grupos sociales vulnerables
207
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social ( RLGDS )
209
Observaciones a la LGDS
211
VIII. Ley de Desarrollo Rural Sustentable ( LDRS ) El desarrollo rural y los derechos sociales
217
Del tratamiento de los pueblos y comunidades indígenas
223
Conclusiones
225
IX. Ley de Asistencia Social La asistencia social
229
Asistencia social y desarrollo rural
233
La asistencia social en instrumentos internacionales
235
Declaración Universal de Derechos Humanos
235
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)
236
Legislación nacional
239
Constitución Federal
239
Ley General de Salud (LGS)
239
Ley de Asistencia Social (LAS)
242
Conclusiones
247
Presentación
La legislación que regula los derechos de los campesinos y las diversas actividades que se realizan en el campo mexicano ha evolucionado sustancialmente en los últimos años, al grado de que en la actualidad integra un complejo cuerpo legislativo sobre el desarrollo rural. Junto con esta evolución han surgido nuevos derroteros y espacios de regulación que antes estaban ausentes y abren nuevos cauces a la regulación jurídica del desarrollo rural. Ejemplo de lo anterior es que el marco jurídico sobre el desarrollo rural ha desbordado las materias clásicas como el derecho agrario, el derecho de aguas, forestal y minero, a los cuales se redujo durante muchos años para incursionar en temas como planeación, medio ambiente, organización de productores y biotecnología, entre otros temas. Esta amplia producción legislativa para regular las actividades del campo y potenciar el desarrollo rural se encuentra dispersa y con un mínimo de interrelación. Por esta razón, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA ), de la Cámara de Diputados, consideró necesario elaborar un trabajo de reflexión, análisis y sistematización que muestre el panorama general y aporte elementos para su tratamiento integral, de tal manera que se pueda valorar el alcance de lo que se ha avanzado y los retos que aún quedan pendientes, lo que seguramente marcará líneas de trabajo para el Poder Legislativo Federal. Dentro de los objetivos que podrían alcanzarse con un conocimiento general de la legislación para el desarrollo rural, se vislumbró la posibilidad de facilitar la acción integrada de las diversas instancias del Poder Ejecutivo Federal que inciden en el campo mexicano, misma que actualmente no es
16
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
factible en todos sus aspectos. De igual manera, el trabajo podría repercutir en las actividades de los productores, agentes y familias rurales, en su productividad, rentabilidad, ingresos, empleos, bienestar y manejo sustentable de los recursos naturales. En función de lo anterior, el CEDRSSA implementó el proyecto de investigación denominado “Legislación para el Desarrollo Rural: Avances y Retos”, cuyo objetivo general fue conocer los contenidos, alcances y limitaciones de las disposiciones constitucionales, tratados internacionales y legislación que guarden relación con el desarrollo rural. Para la realización de este trabajo se integró un equipo de investigadores del propio CEDRSSA, quienes llevaron a cabo el programa de investigación referido apoyados por otros investigadores externos, de instituciones públicas o consultorías privadas especializadas en el campo contratados para temas específicos, entre los que se cuentan Aline Rivera Maldonado, Guadalupe Espinoza Sauceda, Jorge Jiménez Ortega, Juan Carlos Pérez Castañeda, Mario Vela Pallares, Rodrigo Gutiérrez Rivas y Yacotzin Bravo Espinoza, todos ellos coordinados por Francisco López Bárcenas, del CEDRSSA y de la Dirección de Estudios sobre Soberanía Alimentaria y Nueva Ruralidad. Producto de ese esfuerzo son los trabajos de la colección “Legislación para el desarrollo rural” que ahora se ponen a disposición de los lectores interesados en el tema, cuyos títulos son los siguientes: La propiedad agraria y el desarrollo rural; El agua y el desarrollo rural; El medio ambiente y el desarrollo rural; La planeación y el desarrollo rural; Los derechos de los pueblos indígenas y el desarrollo rural; Los derechos sociales y el desarrollo rural; y El desarrollo rural: una visión de conjunto. En los análisis y la estructura de los diversos trabajos se adopta una combinación diacrónica de las normas jurídicas objeto de estudio, lo mismo que de la jerarquía de ellas. Por eso, en la mayoría de los casos se analiza en primer lugar el derecho internacional y después el nacional. Se busca de esa manera explicar la influencia que el primero ha tenido sobre el segundo en muchos de los casos, hecho que se refleja en el contenido de las leyes analizadas. Pero lo anterior no lleva a olvidarse del enfoque sincrónico, en el cual predomina el análisis jerárquico de las normas jurídicas analizadas, más que su historicidad. Esto último es importante porque explica la existencia y validez de las normas que componen el orden jurídico en cada uno de los trabajos. Pensamos que este eclecticismo de enfoques ayuda a comprender tanto la evolución de las disposiciones como su alcance actual.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
17
En cada una de estas obras se analizan las disposiciones jurídicas específicas que regulan las materias de que se trata. En este volumen sobre el desarrollo rural y los derechos sociales se inicia con una amplia introducción donde se exponen las líneas conceptuales más recientes sobre el desarrollo y los derechos sociales. En los siguientes capítulos se abordan los derechos sociales específicos regulados en la legislación mexicana, entre ellos el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a una vivienda adecuada, el derecho al trabajo y la seguridad social, el derecho a la no discriminación y otros contemplados en la Ley General de Desarrollo Social, en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y en la Ley de Asistencia Social. En todos los casos se relacionan las normas jurídicas del derecho mexicano con las internacionales, resaltando su relación con el desarrollo rural. Estas investigaciones sobre el marco jurídico que regula el desarrollo rural representan el inicio de un trabajo que no termina ahí porque vienen en camino otras sobre diversos tópicos. Entre las obras que pronto habrán de incorporarse a esta colección se encuentran una relativa a las instituciones de financiamiento al campo y otra al desarrollo en los estados de la república; además de una más sobre el derecho a la alimentación y la biotecnología en el campo mexicano. Estos trabajos son parte del esfuerzo que el CEDRSSA realiza para cumplir sus funciones como órgano del Poder Legislativo Federal encargado de proporcionar información y conocimiento para el desarrollo de la actividad de los legisladores referida al campo mexicano, pero también son una forma de contribuir al mejoramiento de los niveles de vida de los actores rurales, a los que el país les debe mucho de lo que es y gran parte de lo que será en el futuro. No podemos dejar de agradecer a las personas que desinteresadamente y robando tiempo a otras actividades leyeron estos libros y los enriquecieron con sus opiniones. En especial agradecemos al Héctor Robles Berlanga, Gabriela Rangel Faz, Margarita Álvarez López, Jesús Guzmán Flores, Carlos Menéndez Gámiz, Liza Covantes Torres, Jazmín Barajas Santinelli y Verónica Lira López, todos ellos miembros del CEDRSSA, y a Mayra Monserrat Eslava y Diana López Montaño, que sin pertenecer a este Centro aceptaron aportar su esfuerzo. Dr. José Sergio Barrales Domínguez Director General del CEDRSSA
Introducción
La mayor parte de los trabajos monográficos sobre derechos sociales en México comienzan vanagloriando la visionaria labor del Congreso Constituyente mexicano de 1917 por haber sido el primero en el mundo en incluir dichos derechos en una Constitución. Este hecho histórico sin duda es digno de reconocimiento. Lo que es difícil de aplaudir y elogiar es la posterior labor de los poderes del Estado en la configuración jurídica de estos derechos. En los 90 años que lleva de vida dicha Constitución se han hecho algunos esfuerzos para precisar los contenidos de dichos derechos, pero sigue habiendo poca claridad sobre las obligaciones que adquieren los poderes públicos frente a dichas normas, así como ninguna preocupación por el diseño de garantías jurisdiccionales efectivas que aseguren su cumplimiento. En este sentido es importante destacar la falta de armonización en la materia de nuestro derecho interno con los estándares establecidos en el derecho internacional de los derechos humanos. Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo y el Judicial –apoyados en la doctrina tradicional de los derechos sociales como cláusulas programáticas–1 dieron lugar a una construcción jurídica confusa y debilitada de estos importantes instrumentos de protección de la vida y la dignidad humanas. 1
De acuerdo con esta doctrina, los derechos sociales sólo son orientaciones previstas en la Constitución de las que no se desprenden obligaciones vinculantes. Se trata únicamente de sugerencias para la acción legislativa y administrativa cuyo cumplimiento por parte de dichos poderes es discrecional. Los ciudadanos no cuentan con las garantías procesales para su exigencia.
20
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Esta actitud de los poderes ha tenido –y sigue teniendo– consecuencias graves en la actualidad. Por un lado, mantiene a millones de personas y comunidades en el país en una situación de indefensión frente a la violación de sus derechos a la vivienda, alimentación, salud, educación, medio ambiente y todos aquellos agrupados bajo la denominación de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. Por otro, no existe freno alguno que sea capaz de detener a aquellos sectores del poder público que hoy están impulsando reformas legislativas o medidas administrativas de carácter regresivo con las que se está dando marcha atrás a las leyes y políticas que fueron diseñadas en el pasado con el objeto de concretar el ejercicio de esos derechos. Si el objetivo es construir un verdadero Estado Social Constitucional que sea institucionalmente sólido, bien articulado jurídicamente y congruente desde el punto de vista ontológico, es necesario consolidar en México a los derechos sociales como auténticos derechos fundamentales que puedan ser exigidos y reclamados ante los tribunales por todas las personas. Para ello, es necesario realizar un trabajo comprometido entre diversos actores políticos y sociales que permita ir detallando el contenido de estos derechos, sus obligaciones y diseñando sus garantías. Esto es especialmente relevante para las comunidades que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y desigualdad, como son los grupos y las personas que habitan en el ámbito rural.2 No es casual que sean ellas quienes hoy están haciendo una mayor reivindicación y mejor defensa de estos derechos. Consideran que por medio de ellos se puede avanzar hacia una mejoría de las condiciones de vida y hacia modelos de desarrollo que se adecuen a sus necesidades y a las de las comunidades en las que viven.3 En este punto, debe insistirse en que el desarrollo de los pueblos y personas no sólo supone una lucha contra la pobreza económica, sino también la ampliación de los márgenes de libertad, capacidad de decisión, participación y satisfacción de necesidades fundamentales. Por ello, la actividad de los
2
Alrededor de 25 millones de personas. En los últimos tres años se ha producido un número importante de eventos en distintas regiones del país organizados con el objeto de compartir problemáticas y experiencias de defensa en los que el debate de los derechos está siempre presente. 3
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
21
poderes públicos no puede limitarse a la intervención a través de políticas y programas4 para contrarrestar dicha pobreza, sino que se deben fomentar espacios para la participación y la toma de decisiones. El desarrollo de comunidades y personas sólo es posible cuando éstas tienen satisfechas aquellas necesidades básicas5 y asegurado un piso mínimo de libertades que les permitan a todos vivir con dignidad6 y tomar sus decisiones. Cada día es más claro que el desarrollo de pueblos, comunidades y personas se encuentra en estrecha relación con la efectiva realización y garantía de los derechos. Por ello, una parte importante de la teoría jurídica especializada en el tema, así como los acuerdos internacionales más relevantes en la materia, considera que la posibilidad de ejercicio de todos los derechos, incluidos los sociales, es sinónimo del desarrollo de los pueblos. Por esta razón, es de enorme importancia emprender labores de investigación a través de las cuales pueda explorarse la relevante relación entre derechos y desarrollo. Este trabajo se suma a dichos esfuerzos, y su objetivo principal es llevar a cabo un análisis de la legislación nacional para descubrir qué tipo de relación existe (o no) dentro de nuestro sistema jurídico entre los derechos sociales y el desarrollo rural. Ahora bien, para poder llevar a cabo este análisis es importante iniciar el trabajo con un par de apartados teóricos que ayuden a establecer las categorías básicas que servirán de apoyo para la investigación. Por ello, el primer capítulo del trabajo será aprovechado para precisar la noción de
4
Mucho menos cuando éstos tienen un carácter asistencialista y se instrumentan de manera focalizada y con objetivos políticos. 5 Con el concepto de necesidades básicas nos referimos a aquellas negatividades que impiden tener una vida digna y que requieren satisfactores. Por ejemplo, el hambre es una negatividad que requiere ser satisfecha con el alimento, asimismo la sed con el agua, el frío y el calor con la vivienda, la enfermedad con la salud, etc. El concepto de necesidad es relevante dentro de la doctrina de los derechos sociales puesto que con base en él se fundamenta la positivización de dichos derechos. 6 El debate sobre vida digna es amplio dentro de la filosofía del derecho. Aquí lo utilizamos de forma general para señalar una vida con el menor sufrimiento posible y con las necesidades más relevantes satisfechas que aseguren la supervivencia de las personas y las comunidades. Es un concepto que se vincula de forma estrecha con otras categorías que serán utilizadas en el texto, como son nivel de vida adecuado, bienestar individual y colectivo, y dignidad de las personas y los grupos.
22
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
desarrollo rural. En el segundo se abordará el importante debate en el que se encuentran inmersos los derechos sociales, fijando nuestra posición sobre los mismos para que el lector pueda saber a qué derechos nos estamos refiriendo y qué papel deben desempeñar éstos dentro de nuestro régimen constitucional. Desde ahora adelantamos que la investigación parte de la teoría de garantismo constitucional de acuerdo con la cual dichos derechos deben contar con las garantías de protección adecuadas para poder ser ejercidos por los ciudadanos como cualquier otro derecho fundamental. Desde nuestra perspectiva, como se explicará en el capítulo 2, los derechos sociales son derechos exigibles cuya naturaleza no es distinta a la de los derechos civiles y políticos. Finalizados estos dos capítulos, el trabajo se centrará en aquellas normas secundarias que regulan los derechos sociales en México con el objeto de analizar, derecho por derecho (trabajo, salud, vivienda, alimentación, educación), el tipo de relación que existe dentro del sistema jurídico mexicano entre dichos derechos y la problemática del desarrollo rural. Cabe señalar que antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, realizamos una descripción del contenido de los mismos y de sus obligaciones con base en el derecho internacional de los derechos humanos.7 El objetivo final es tener un panorama que permita comprender si en México el marco normativo de los derechos sociales es útil, o no, para impulsar el desarrollo rural.
7
Se trata del conjunto de normas internacionales en materia de derechos humanos. Acudiremos a aquellas que han sido firmadas y ratificadas por el Estado mexicano. Nos apoyaremos de forma especial en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en las Observaciones Generales emitidas por el Comité de dicho Pacto que son la interpretación autorizada de ese instrumento.
I. Derechos sociales y desarrollo
La idea de desarrollo
La política económica de la segunda mitad del siglo XX se caracterizó por tener una idea del desarrollo fundada en la visión del proyecto de expansión mercantilista de los Estados Unidos. Fue el presidente estadounidense Truman quien, en 1949, hizo famosa esta categoría al utilizarla en un discurso donde expuso los planes para reconstruir la economía mundial después de la Segunda Guerra Mundial. Con base en esta concepción sobre el desarrollo, impulsada por el proyecto hegemónico norteamericano, se impuso una división del mundo en dos grandes bloques: el primero integrado por los países económicamente dominantes o desarrollados; el segundo, por los países en vías de desarrollo, también denominados subdesarrollados. Dichas categorías estratifican a los Estados en función de su grado de industrialización, colocando a los primeros en el modelo a seguir y a los segundos como modelos atrasados con una fuerte necesidad de transformar sus economías para hacerlas eficientes. La premisa básica de este posicionamiento parte del principio según el cual aquellos países con altos niveles de pobreza tienen como única alternativa para su transformación la generación y acumulación de capital. En este sentido, los países subdesarrollados sólo dejarán de serlo hasta que sus habitantes aumenten su capacidad adquisitiva y formen parte de la dinámica del libre mercado. Se trata de una noción economicista, muy limitada en su potencialidad explicativa, pero que sirvió para impulsar el proyecto económico de los países dominantes e imponerlo como modelo ejemplar.1 1
En la actualidad continúan apareciendo versiones revisadas y actualizadas de esta posición. Es el caso de Osvaldo Rosales, quien considera que el desarrollo depende de “la
26
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Considerar que una nación es más desarrollada en función del capital o los bienes que pudiese tener, y que dicho desarrollo apareje una mejor calidad de vida de la población, es una visión económico-reduccionista, la cual se ha criticado en múltiples foros, tanto de carácter académico como político, precisamente por ser una teoría alejada del ser y querer ser de las personas y los pueblos. Además, hoy en día se sabe que un crecimiento en la macroeconomía no se refleja necesariamente en una mejor calidad de vida de la población.
Otras concepciones de la idea de desarrollo Las falacias que encerró la noción de desarrollo arriba expuesta, han provocado un intenso debate y en la actualidad una parte importante de la literatura especializada en la materia coincide en que la complejidad de las sociedades contemporáneas impone la necesidad de pensar en el desarrollo de una forma mucho más profunda. Ya no es suficiente pensarlo como “la superación de los niveles de pobreza, sino que es preciso actuar directamente sobre la exclusión social, en la cual inciden aspectos políticos, territoriales, económicos, sociales y culturales”.2 Posiciones como esta última se oponen a la reducción economicista de la noción tradicional y han generado importantes aportaciones tanto en el terreno de la teoría como en el del aterrizaje de políticas. Hay incluso posturas que plantean la necesidad de abandonar esta concepción, debido a las
promoción del crecimiento en un marco estable de economía de mercado y abierta al comercio internacional; el cambio técnico, la productividad y la innovación, como pilares de la competitividad; la inversión en recursos humanos –educación, capacitación y difusión del conocimiento–, como bisagra articuladora entre crecimiento, equidad y competitividad; la estabilidad política, expresada en acuerdos sociales de largo aliento entre los principales actores del desarrollo que estimulen la gobernabilidad y la concertación social”. Osvaldo Rosales, “Globalización y espacios a una transformación productiva con equidad”, en Jorge Basave et al., Globalización y alternativas incluyentes para el siglo XXI, México, Miguel Ángel Porrúa, IIES, UNAM, 2002, p. 241. 2 Carlos Mordo, “Desarrollo local: los pueblos indígenas en la encrucijada”, en David Burin y Ana Heras (comps.), Desarrollo local. Una respuesta a escala humana a la globalización, Buenos Aires, CICCUS/La Crujía, 2001, pp. 260-261.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
27
implicaciones sociales, económicas, culturales y ambientales que ésta arrastra. Este conjunto acumulado de debates y discusiones ha provocado una transformación del concepto acuñado en los años cuarenta, haciendo a un lado la idea de que el desarrollo se circunscribe al terreno económico y subrayando que esta noción incluye aspectos culturales, participativos, sustentables, identitarios y de derechos humanos. Incluso algunas posiciones actuales exigen la necesidad de dejar abierta la definición para que puedan ser los propios pueblos quienes determinen el tipo de desarrollo que les interesa poner en marcha. No se debe olvidar que “las personas, las familias, los grupos [...] son portadores de actitudes de cooperación, valores, tradiciones, visones de la realidad, que son su identidad misma. Si ello es ignorado, salteado, deteriorado, se inutilizarán importantes capacidades aplicables al desarrollo, y se desatarán poderosas resistencias”.3 Pensar de manera distinta el desarrollo, desde una perspectiva en la que se privilegie el respeto a la diferencia de las personas y los colectivos, superando la imposición de parámetros rígidos, puede permitir procesos acordes con la forma de ser y querer ser de los pueblos. En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, desde hace un par de décadas se ha realizado una serie de conferencias y declaraciones dirigidas a redimensionar la concepción de desarrollo desde la perspectiva de los derechos.4 Este cambio de orientación se produjo a partir de la adopción de la Declaración sobre Derecho al Desarrollo por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1986. Desde entonces, la idea de desarrollo ha dejado de estar vinculada sólo a las de crecimiento económico, aumento de producción o expansión de mercados, y ahora incluye nociones culturales, políticas y sociales que deben ser atendidas en la búsqueda de un mejoramiento cuantitativo y cualitativo de las condiciones de vida de los individuos y los pueblos.
3
Bernardo Kliksberg, Capital social y cultura. Claves olvidadas del desarrollo, documento de divulgación, Buenos Aires, Banco Interamericano de Desarrollo, junio de 2000, p. 14. 4 Véase Resolución 2005/60 del Alto Comisionado de la ONU, “Los derechos humanos y el medio ambiente como parte del desarrollo sostenible”, en http://ap.ohchr.org/documents/S/ CHR/resolutions/E-CN_4-RES-2005-60.doc
28
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Se puede decir que esta Declaración fue el inicio de importantes instrumentos jurídicos con los cuales el discurso a nivel internacional ha moldeado y delimitado los alcances de la noción que aquí revisamos.5 Un año después de la citada Declaración, se presentó el Informe de las Naciones Unidas “Nuestro Futuro Común” –ampliamente conocido como Informe Brutland– donde se acuñó el concepto de desarrollo sostenible. Dicha categoría permitió un considerable avance en la perspectiva del desarrollo toda vez que amplió el espectro de discusión, esto a pesar de ser un concepto que resultó de las negociaciones entre los sectores ecologistas –los cuales desde los años setenta alzaron la voz para evidenciar el consumo depredador que acarreaba el capitalismo industrial– y el secretario de Estado norteamericano Henri Kissinger, quien representaba la posición de los países económicamente dominantes. Al agregar el calificativo de sostenible al concepto de desarrollo se le incorpora un elemento de carácter ambiental, con el que se intenta frenar el avance indiscriminado de la industrialización que no toma en cuenta los espacios y valores naturales. Asimismo, se refuerza la idea de justicia distributiva, elemento que se retoma en la Declaración de Derecho al Desarrollo. Además se incorpora una dimensión temporal innovadora, de equidad intergeneracional, que busca garantizar los intereses y las necesidades no sólo de las generaciones presentes sino también de las generaciones futuras.6 Entendido de una forma muy general, el desarrollo sostenible implica la valoración de los espacios naturales y la satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas sin comprometer las de las generaciones futuras. Esta
5
Entre estos esfuerzos internacionales podemos señalar: el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Declaración de Estocolmo), la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo) y el Plan de Aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, la Declaración del Milenio. 6 José Juste, “El desarrollo sostenible y los derechos humanos”, en Christian Courtis et al., Protección internacional de derechos humanos: nuevos desafíos, México, Porrúa, ITAM, 2005, p. 326.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
29
noción ha sido impulsada desde la propia ONU, y a pesar de sus limitaciones, ha permitido incluir en el debate sobre desarrollo el necesario respeto a los derechos humanos y al medio ambiente. Con base en este nuevo orden de ideas, no puede existir desarrollo si no se protege en el largo plazo los bienes que se encuentran en la naturaleza y se garantiza la protección de los derechos fundamentales. Como lo señala Gómez Isa, “existe un consenso bastante amplio en torno a la existencia de una relación cada vez más estrecha entre desarrollo, por un lado, y respeto a los derechos humanos, por otro”.7 Es importante destacar que si bien hasta ahora hemos hecho referencia al contexto internacional, la importancia de estos debates radica en la posibilidad de que los países asuman como propio ese discurso, es decir, que cumplan los compromisos que se desprenden de los principios y derechos establecidos en los instrumentos internacionales. Al respecto conviene decir que nuestro país ha hecho propios diversos documentos internacionales que reconocen estos nuevos alcances de la idea del desarrollo; por ejemplo, la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo del Cairo y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Ambas establecen en sus principios que los seres humanos son el elemento central del desarrollo sostenible, “en consecuencia, el derecho al desarrollo debe ejercerse con miras a satisfacer en forma equitativa las necesidades en materia de población, desarrollo y medio ambiente de las generaciones presentes y futuras”.8 De igual forma, la Declaración del Milenio de Naciones Unidas así como la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, también exigen al Estado mexicano la erradicación de la pobreza y la protección de los recursos naturales como requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible. Los compromisos que adquieren los Estados al firmar estos documentos son, entre otros, los de “aumentar rápidamente el acceso a los servicios básicos, como el suministro de agua potable, el saneamiento, una vivienda adecuada, la energía, la atención de la salud, la
7
Felipe Gómez Isa, El derecho al desarrollo como derecho humano en el ámbito jurídico internacional, Bilbao, Universidad de Deusto, 1999, p. 30. 8 Véase capítulo II de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo del Cairo, texto que puede consultarse en http://www.un.org/spanish/conferences/ accion2.htm#intro
30
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
seguridad alimentaria y la protección de la biodiversidad”.9 Esto nos lleva a pensar el desarrollo desde una visión integral en la que todas las necesidades básicas, protegidas a través de los derechos fundamentales, deben ser tuteladas.10 La concepción de desarrollo que servirá como eje rector del presente trabajo es la que ha sido establecida en la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social,11 debido a que sus postulados sirven como fundamento para la integración de una concepción de desarrollo más amplia. Con base en esta Declaración se puede concebir al desarrollo como un conjunto de elementos imprescindibles, sin los cuales sería imposible la existencia: condiciones necesarias que permitan a los habitantes de los pueblos tener una vida digna, sin discriminación, desigualdad ni exclusión y asegurando el respeto, la protección y la garantía de todos los derechos
9
Véase Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, en http:// www.sre.gob.mx/substg/seguimientocmds/docs/declaracionpolitica.doc 10 No debe olvidarse que la noción de interrelación o interdependencia de todos los derechos es un planteamiento clave en materia de derechos fundamentales cuyo objetivo principal es ayudar a construir una base vital mínima que permita a todas las personas tener garantizadas un conjunto de necesidades y libertades básicas indispensables para poder desarrollar sus planes de vida. Esta noción de interdependencia fue reconocida formalmente en el apartado 1.5 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993. En dicho apartado se señala que “todos los derechos son universales, indivisibles, e interdependientes y están relacionados entre sí”. Como lo ha señalado Añón, esta fundamentación de los derechos con base en la idea de satisfacción de necesidades básicas es uno de los mejores argumentos para la aceptación y la justificación de los derechos. De acuerdo con lo expuesto por el autor, cubrir determinadas necesidades es una circunstancia indispensable para la acción y la interacción humanas. Sólo con el acceso a determinados bienes y libertades el ser humano adquiere la cualidad de ser agente libre y racional. La satisfacción de esta necesidades, que el derecho intenta garantizar, es una condición indispensable para que los individuos puedan considerarse (o ser considerados por otros) como agentes capaces y responsables de hacer algo. “De ahí que se pueda sostener que la garantía de las necesidades humanas básicas es el contenido mínimo y básico de la autorrealización del individuo”. Véase José María Añón, “El derecho a no padecer hambre y el derecho a la alimentación adecuada, dos caras de una misma moneda”, en Víctor Abramovich, José María Añón y C. Courtis (comps.), Derechos sociales: instrucciones de uso, México, Fontamara, 2003, p. 105. 11 El texto de este documento puede consultarse en http://www.ohchr.org/spanish/law/ progreso.htm
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
31
humanos.12 Todo ello implica, además de la erradicación de la pobreza, una elevación continua de los niveles de vida, de participación, y el acceso a la satisfacción de las necesidades básicas como agua, vivienda, educación, trabajo, salud, alimentación, así como la protección y conservación del medio ambiente. Esta concepción de desarrollo se traduce para los Estados en la obligación de emprender medidas legislativas y administrativas dirigidas a la realización de estos objetivos tomando en cuenta la opinión y los intereses de aquellos que serán beneficiados o afectados por estas medidas.
Desarrollo rural Hasta ahora hemos expuesto un concepto de desarrollo, como categoría general, de la cual se pueden desprender algunas más específicas, como sería la de desarrollo sustentable. Pero además existen otras que más allá de responder a un tipo de desarrollo corresponden a un sector de la población; éste es justo el tipo de desarrollo al que nos avocaremos ahora, el desarrollo rural, el cual se enfoca en uno de los sectores más desaventajados de la población. Antes de exponer una noción general de lo que se puede entender por desarrollo rural, consideramos fundamental presentar lo que en este trabajo significa el término rural. Etimológicamente la voz rural proviene del latín rurâlis, que a su vez viene de rus, ruris, que significa ‘campo’, sin embargo es posible distinguir diversos significados de lo rural. Se ha entendido a lo rural desde una visión dicotómica simple, es decir, como lo opuesto a lo urbano; un segundo enfoque pone énfasis en el tipo de actividades –preponderantemente agropecuarias– que realiza una población; un tercer enfoque relaciona lo rural con el campesinado; otro criterio es el demográfico cuantitativo que se basa en el número de habitantes en una determinada localidad, los cuales generalmente
12
Esta declaración señala en su artículo 1 que “todos los pueblos y todos los seres humanos, sin distinción alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, nacionalidad, origen étnico, situación familiar o social o convicciones políticas o de otra índole, tienen derecho a vivir con dignidad y a gozar libremente de los frutos del progreso social y, por su parte, deben contribuir a él”.
32
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
se identifican por estar dispersos; por último, existe el enfoque que se centra en la diferencia entre lo urbano y lo rural pero desde la perspectiva de la culturas y las diferentes formas de vida.13 Son diversos los criterios que pueden usarse para determinar la ruralidad. En nuestro país el gobierno basó sus políticas públicas hacia el sector rural apoyado en el criterio demográfico cuantitativo; esto es, una población en la que residen menos de 2 500 habitantes es considerada como una población rural. Este criterio es debatido por ser considerado insuficiente para establecer la diferenciación con lo urbano.14 En un estudio realizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en ingles), en el que se compara la ruralidad de Europa y la de América Latina, se expresa lo siguiente sobre el desarrollo rural: En América Latina, debido a la importancia de la pobreza rural y al dualismo entre agricultura empresarial y campesina, el concepto de desarrollo rural está íntimamente asociado a la transformación de la agricultura campesina y la lucha contra la pobreza en el campo, hasta el punto que con frecuencia erróneamente se confunden. En Europa, en cambio, el desarrollo rural está más ligado a la lucha contra la marginación de ciertas regiones, el deseo de usar mejor los territorios nacionales evitando que algunos queden despoblados, y el interés por mantener vivas y compartir con los visitantes las culturas, tradiciones y patrimonios de los diversos territorios.15
Con base en estos planteamientos mínimos sobre las nociones de desarrollo y de lo que puede ser identificado como lo rural, nos interesa señalar cuál es la noción general de desarrollo rural que se utilizará en este trabajo. Sólo si se precisa este concepto será posible determinar la relación (o relaciones) que existe(n) entre él y la legislación que se ha impulsado en México en materia de derechos sociales.
13
Véase Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Las mujeres en el México rural, México, INEGI, Sagarpa, SRA, PA, 2002, pp. 1-4. 14 Ibidem, pp. 4-5. 15 La nueva ruralidad en Europa y su interés para América Latina. Consulta el día 19 de septiembre del 2007 en http://www.fao.org/DOCREP/004/Y4524S/y4524s02.htm#bm2
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
33
Retomando la línea argumental de los párrafos anteriores, aquí entenderemos el desarrollo rural como la plena posibilidad de que las comunidades rurales puedan cubrir las necesidades básicas que les permitan llevar a cabo los planes de vida por ellas elegidos. En términos jurídicos esto se traduce en la garantía y protección de todos los derechos humanos tanto individuales como colectivos, especialmente aquellos que se encuentran en estrecha relación con las formas y los planes de vida de dichas comunidades. Nos referimos, por supuesto, al acceso real a determinados bienes que son indispensables para la vida en el campo, como son la tierra y el agua, pero también la educación, la salud, el trabajo, la vivienda y todos aquellos establecidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales de protección de derechos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, entre otros. Sin embargo, no podemos dejar de lado algunas características que la FAO establece como una nueva ruralidad, las cuales son: i) acento en la dimensión territorial en contraste con la sectorial agraria, así como mayor conciencia de las distintas funciones y servicios prestados por la agricultura más allá del aspecto productivo; ii) reconocimiento de los múltiples vínculos entre las pequeñas ciudades y el campo circundante y de la relación entre desarrollo urbano y rural; iii) reconocimiento de la complementariedad entre agricultura y otras ocupaciones en la generación de ingresos rurales, de la generalización de la agricultura a tiempo parcial y del origen multisectorial del ingreso de muchas familias rurales; iv) conciencia de la función residencial de las zonas rurales, en oposición a una percepción puramente productiva o recreativa de las mismas, que lleva a prestar atención a la provisión de servicios sociales y residenciales a las poblaciones rurales; v) reconocimiento de la creciente integración de las zonas rurales en los mercados (de productos, insumos, tecnología y mano de obra) y su incorporación al proceso de globalización, así como conciencia de la importancia de la competitividad territorial frente a la sectorial; vi) atención al potencial económico que ofrecen los activos ligados al territorio, de tipo geográfico, histórico, cultural, paisajístico y ecológico; y vii) acento en la participación de los diversos agentes involucrados en el diseño y la aplicación de las políticas y programas de desarrollo rural.16 16
La nueva ruralidad en Europa y su interés ..., op. cit.
34
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Anteriormente habíamos mencionado el carácter fundamental del ejercicio de la autoderminación en materia de desarrollo, el ejercicio de este derecho cobra mayor importancia tratándose del desarrollo rural, toda vez que este sector posee características específicas como los saberes culturales, tradicionales y ambientales, por eso es necesario subrayar la necesaria protección de aquellos derechos que les garanticen a las comunidades la posibilidad de elegir y dirigir las modalidades de su desarrollo, en cuanto a forma de vida, cosmovisión, producción, etc. Derechos como la consulta y participación de los pueblos, así como el acceso preferente a los recursos naturales, son de la mayor importancia para que las personas que habitan en el medio rural tengan la posibilidad de tomar sus propias decisiones y evitar a toda costa que sea el mercado quien les imponga sus reglas y, sobre todo, los lineamientos de cómo debería ser su desarrollo. Por tanto, la noción de desarrollo rural que aquí utilizaremos está en estrecha relación con las posibilidades reales que tengan las comunidades rurales (incluyendo núcleos campesinos y pueblos indígenas) de mejorar su bienestar con base en la satisfacción de las necesidades materiales y culturales de la población. Desde una perspectiva jurídica, esto supone la posibilidad real de ejercer de forma interdependiente todos los derechos fundamentales, especialmente aquellos que les permitan garantizar las necesidades básicas para tener una vida digna como comunidades rurales. Nos interesa destacar aquí que aun cuando en la teoría y en el derecho internacional de los derechos se ha avanzado en esta dirección, para el gobierno mexicano la idea de desarrollo continúa estando íntimamente relacionada con la productividad y competitividad del campo, orientada por la visión tradicional según la cual se tendrá mejor calidad de vida si se forma parte de la lógica del mercado. Como lo señala Toledo, “el desarrollo rural es concebido como la transformación productiva súbita o paulatina, pero ineludible y unívoca de las formas campesinas, ‘tradicionales’ o preindustriales en modalidades agroindustriales o ‘modernas’”.17 Incluso la propia Ley de Desarrollo Rural Sustentable, analizada más adelante, aun cuando recoge una definición moderna de desarrollo rural, en su contenido enfatiza la problemática económica, de producción y de mercado. 17
Víctor Toledo et al., Estudiar lo rural desde una perspectiva interdisciplinaria: una aproximación al caso de México, p. 68, en http://www.pa.gob.mx/publica/rev_12/Toledo.pdf
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
35
Problemáticas en torno a lo rural Actualmente se relaciona lo rural con la problemática de la pobreza como si fuera un problema intrínseco. La razón de dicha concepción es que en México millones de familias que viven en un ambiente rural se encuentran en una situación de precariedad (más de 60% de la población rural se encuentra en estas condiciones).18 Estas cifras hacen de vital importancia que las políticas, planes, programas y legislación se adecuen a esta realidad y fomenten un verdadero crecimiento y revalorización de lo rural, basado en el acceso de todas las personas a todos los derechos fundamentales y en una optimización del espacio. La mayoría de la gente que habita en el medio rural es campesina o realiza actividades agrícolas, por ello es necesario que todos los esfuerzos que se dirijan al desarrollo de este sector se funden en esas características sociales, culturales y económicas sin dejar de lado los saberes tradicionales y la identidad, fomentando la participación popular en la toma de decisiones, ya que “los campesinos del mundo[...] no se pueden hacer a un lado sólo porque las teorías de la modernización o del desarrollo capitalista nos dicen que deberían haber desaparecido desde hace mucho tiempo”.19 La meta final de las estrategias rurales de desarrollo deberá ser, por supuesto, elevar los niveles de vida de la población. Ni el aumento de la producción ni el aumento del ingreso monetario significan necesariamente una mejora automática en el nivel de vida del campesino en términos de bienestar material, alimentación, educación, seguridad, tiempo libre, salud mental e integración social. Cada una de estas metas exige medidas específicas.20
18
Véase Rubén Echeverría y Nayra Bello, “Opciones para fomentar el acceso a tierras”, en El acceso a la tierra en la agenda del desarrollo rural, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, julio de 2002. 19 Rodolfo Stavenhagen, El campesinado y las estrategias del desarrollo rural, Cuadernos del CES, núm. 19, México, Colmex, 1977, p. 21. 20 Ibidem, p. 27.
36
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Como ejemplo contrario de lo anterior interesa adelantar que al acudir a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable encontramos en su artículo 3º que todavía reproduce los elementos de la vieja concepción al centrar el desarrollo en lo económico, dejando fuera las diferencias y los aspectos culturales que ya hemos señalado, ya que define este concepto como [...] el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
37
Los derechos sociales
Surgimiento de los derechos sociales Para poder comprender el origen de los derechos sociales, así como el lugar que éstos ocupan dentro de los sistemas jurídicos contemporáneos, es necesario retroceder en el tiempo hasta finales del siglo XIX en Europa, donde nacieron los primeros movimientos de trabajadores que comenzaron a enunciarlos y a exigirlos. Es ya un lugar común decir que dichos derechos son producto de la radicalización de las desigualdades económicas y sociales que generó el modo de producción capitalista a mediados del siglo XIX. Las condiciones de opresión y exclusión que se impusieron bajo el Estado liberal sobre la clase trabajadora, condujeron a esta última a su organización para impulsar un conjunto de estrategias políticas y jurídicas capaces de frenar los agresivos procesos de explotación laboral. Para contextualizar lo anterior, debe recordarse que los primeros Estados liberales, nacidos entre los siglos XVII y XVIII, se caracterizaron por la enorme libertad que ofrecieron a las fuerzas del mercado. Bajo el principio de laissez faire, laissez passer (dejar hacer, dejar pasar), el Estado fue concebido por la burguesía liberal como instancia de regulación y vigilancia de la buena marcha del libre intercambio de bienes y mercancías. Dentro de este marco, el derecho cumplió, durante todo el siglo XVIII y buena parte del XIX, la función principal de garantizar la libertad de circulación de productos, el desarrollo de los negocios y la protección de la propiedad privada. Los
38
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
códigos civiles y mercantiles, que fueron promulgados por los gobiernos y Cortes posrevolucionarias (el Código Napoleónico como modelo a seguir), se ocuparon de dar certeza jurídica al intercambio comercial y al régimen de propiedad privada. Por lo que se refiere a las relaciones laborales, es importante recordar que éstas se construyeron durante aquel periodo con base en el principio jurídico de igualdad formal. De acuerdo con dicho principio, todos los seres humanos tienen las mismas posibilidades y capacidades para desarrollarse en el mercado, ya sea a través del libre intercambio de mercancías o de la libre contratación de servicios entre personas: patrones que dirigen la producción de mercancías, comerciantes que las distribuyen, trabajadores que prestan sus servicios en la industria a cambio de un salario, todos formalmente libres e iguales.1 Sin embargo, como se sabe, este modelo de organización del trabajo muy pronto amplió la brecha de desigualdad entre los dueños del capital y los obreros en detrimento del bienestar de la población asalariada. Por estas razones, a mediados del siglo XIX, el modelo capitalista comenzó a ser impugnado por la clase trabajadora que se organizó y movilizó para modificar el sistema extensivo de explotación. Es en este contexto económico y político en el que aparecieron las primeras reivindicaciones de los derechos sociales que, por obvias razones, surgieron estrechamente vinculadas a las problemáticas laborales. Desde mediados del siglo XIX, pero con mucha mayor fuerza a finales del mismo, los movimientos obreros y sindicales demandaron la consagración jurídica de dichos derechos con el objetivo de compensar las desigualdades producidas bajo el sistema de mercado y la acumulación de capital en un pequeño sector de la población.
Evolución de los derechos sociales A partir de entonces, debido a la permanente presión de los trabajadores organizados, se inició una paulatina regulación de estos derechos que en un 1
Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos sociales en el debate democrático, Madrid, Bomarzo, 2006, p. 13.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
39
principio fueron positivizados a través de leyes secundarias. Fue hasta el comienzo del siglo XX cuando comenzaron a ser incorporados dentro de algunas constituciones.2 Para mediados del siglo XX, antes de finalizar la Segunda Guerra Mundial, la fuerza del movimiento obrero llegó a adquirir tal relevancia que incluso se presagió el derrumbe general del sistema capitalista.3 Esta radicalización de las condiciones sociales y laborales sentaron las bases para que, al finalizar el enfrentamiento entre las potencias mundiales, se produjera una reformulación del viejo pacto del constitucionalismo liberal entre capital y trabajo, dando lugar a la formulación constitucional del Estado social, también denominado Estado de bienestar o Estado keynesiano. El miedo por parte de los dueños del capital de perder para siempre el régimen de propiedad privada, los obligó a ceder parte de sus ganancias y transferirla hacia la clase trabajadora. En este proceso, los derechos sociales cumplieron una función muy destacada. Con base en ellos, se crearon sistemas de seguridad social, educación pública, vivienda, etc. con el objeto de generar una distribución más equitativa de la riqueza creada por todos los sectores en la sociedad. De esta forma, cobró fuerza y se extendió por todo el mundo una variante del capitalismo en la cual los poderes del mercado fueron disciplinados y sometidos a una fuerte regulación jurídica. Las nuevas constituciones que surgieron en el periodo de la posguerra, Francia (1946), Italia (1948), Alemania (1949), conforman este nuevo proyecto de Estado
2
Para los fines de este trabajo es importante recordar que la Constitución Mexicana de 1917 fue la primera en el mundo en reconocerlos. 3 Las profundas convulsiones sociales producidas por la articulación nacional e internacional del movimiento obrero internacional generó las más variadas experiencias de lucha que pueden ser separadas en dos grandes grupos: reformistas y revolucionarias. Como parte de las primeras surgen las experiencias liberal-laboralistas en Inglaterra, Australia y Nueva Zelanda, mientras que en los países nórdicos se perfiló el modelo socialdemócrata. Como ejemplo de las segundas podemos citar los casos de Rusia o México. En otros países, como pueden ser Alemania o España, los incipientes proyectos de Estado social (Constitución de Weimar 1919 y Constitución de la República Española 1931) no se concretaron ni por la vía reformista ni por la vía revolucionaria y ambos derivaron hacia tipos de Estado totalitario. Véase Gerardo Pisarello, “Estado social como Estado constitucional: mejores garantías más democracia”, en Christian Courtis, Víctor Abramovich y José María Añón, Derechos sociales. Instrucciones de uso, Fontamara, México, 2003, p. 26.
40
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
hoy conocido como Estado Social y Democrático de Derecho, que se fue extendiendo hacia otros países y continentes. La incorporación constitucional de un nuevo catálogo de derechos –a los que hoy denominamos sociales–4 dio origen a un nuevo paradigma dentro del mundo del derecho. Se trata de un paradigma que cuenta con menos de un siglo de vida. El contenido de los derechos que lo conforman, su alcance y las obligaciones que de ellos se desprenden aún está en fase de construcción. Desde comienzo del siglo XX, dichos derechos han seguido un lento proceso de desarrollo teórico y jurisprudencial y aunque hoy han sido establecidos en tratados internacionales, constituciones, reglamentados por leyes, interpretados por jueces y teorizados por académicos, la mayor parte de los operadores jurídicos continúan anclados en el paradigma liberal decimonónico,5 y se refieren a los derechos sociales como normas incompletas, programáticas, de segunda o tercera generación de las que no se desprenden obligaciones para el Estado y por tanto no pueden ser reclamadas por los ciudadanos ante tribunales. Por tanto, aunque en la mayoría de las constituciones del mundo y en múltiples tratados internacionales han sido ya reconocidos los derechos económicos, sociales y culturales, éstos siguen siendo cuestionados por ciertos jueces, legisladores y autores quienes consideran que existen indefiniciones sobre los titulares de dichos derechos (sujetos individuales o colectivos), sobre el contenido esencial de los mismos, las obligaciones que suponen para el Estado o bien cuáles son los mecanismos procesales (garantías) apropiados para su protección. No es objetivo de este trabajo ofrecer respuestas a todos estos cuestionamientos, pero para poder analizar la relación entre derechos sociales y desarrollo rural en la legislación mexicana, es necesario aclarar cuál es la posición, dentro de dicho debate, de la que se parte en este trabajo. Por el
4
La expresión derechos sociales suele utilizarse en el ámbito del derecho constitucional. En el derecho internacional es más común referirse a ellos como derechos económicos, sociales y culturales. Aquí utilizaremos ambas denominaciones de forma indistinta. 5 Christian Courtis, “Los derechos sociales en perspectiva: la cara jurídica de la política social”, en Ana Sojo y Andras Uthoff (eds.), Desempeño económico y política social en América Latina y el Caribe: los retos de la equidad, el desarrollo y la ciudadanía, México, Fontamara, 2007.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
41
estado actual de la discusión, fijar una postura sobre el concepto, el alcance y el papel de los derechos sociales en el Estado contemporáneo se convierte en una tarea necesaria que se debe realizar, previa al análisis aquí anunciado, para que el lector sepa cuáles son las coordenadas que orientan esta investigación.
Algunas claves para comprender el debate actual6 En los siguientes apartados se habrán de distinguir algunas de las líneas argumentativas que han sido utilizadas para diferenciar a los derechos civiles de los derechos sociales con el objeto de sobreponer en una escala jerarquizada los primeros sobre los segundos. Aquí señalaremos algunos de los contraargumentos a dichas posiciones con el objeto de defender la tesis según la cual todos los derechos (civiles, sociales, políticos y ambientales) son universales y sólo pueden existir en una relación de interdependencia con los demás derechos, tal como se ha reconocido en los más recientes instrumentos internacionales de derechos humanos.7 Generaciones de derechos
Una de las explicaciones más recurrentes que encontramos en la doctrina para diferenciar la “naturaleza jurídica” de los derechos, es la tesis de las generaciones. De acuerdo con ella, los derechos civiles y políticos fueron los primeros en aparecer junto con el surgimiento del Estado moderno. Mucho tiempo después, hasta mediados del siglo XX, surgirían los derechos sociales.
6
Los puntos que aquí se señalan como claves para comprender el debate actual están ampliamente desarrollados en Gerardo Pisarello, Los derechos sociales y sus garantías, Madrid, Trotta, 2007, pp. 19-110. 7 Fue en en el apartado 1.5 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993, donde se reconoció formalmente por la Organización de las Naciones Unidas que “todos los derechos son universales, indivisibles, e interdependientes y están relacionados entre sí”. A partir de esa fecha han sido muchos los documentos internacionales que han reafirmado esta posición.
42
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Esta narración de la aparición secuenciada de los derechos en el tiempo se ha utilizado como explicación pedagógica para facilitar la comprensión de la evolución histórica de los derechos; sin embargo, en la actualidad sirve como herramienta argumentativa que permite defender la tesis según la cual los derechos de primera generación tienen mayor relevancia jurídica que los de segunda o tercera generación y por tanto debe privilegiarse su reconocimiento y las garantías para su protección. Este esfuerzo pedagógico se basa en una reconstrucción lineal de la historia que hace aparecer en riguroso orden temporal –que después se traduce en riguroso orden de importancia– la aparición de ciertos derechos y después otros. Esta explicación simplista de los acontecimientos históricos encubre el hecho de que muchas de las reivindicaciones igualitarias y solidarias que están detrás de los derechos sociales ya existían mucho antes del surgimiento del Estado liberal y los derechos civiles. Desde la Roma clásica, pasando por el medioevo y llegando a la Inglaterra del siglo XVII podemos encontrar mecanismos institucionales y jurídicos diseñados para atender problemas de pobreza y compensación a grupos debilitados por los diferentes sistemas económicos o de gobierno.8 Por tanto, no es cierto que las reivindicaciones de carácter social hayan aparecido por primera vez hasta mediados del siglo XX; su irrupción contundente en el mundo del derecho puede rastrearse desde 1850 cuando se articulan los movimientos de trabajadores en toda Europa; sin embargo, incluso desde antes, en muchos de los debates y documentos que dieron lugar a la aparición de las primeras constituciones liberales del siglo XVII, como son las de Estados Unidos y Francia, podemos encontrar derechos sociales como los de instrucción pública para todas las personas, socorros públicos, distribución de tierras y otras reivindicaciones similares.9
8
Véase Gerardo Pisarello, Los derechos sociales…, op. cit., pp. 19-29 y la bibliografía que ahí se cita. 9 Ibidem, p. 21.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
43
Supuesta superposición axiológica de los derechos civiles sobre los sociales
Otra línea argumental que se ha desarrollado para sobreponer los derechos civiles y políticos sobre los sociales, se ha basado en la fundamentación axiológica de los derechos en general. Reconociendo que el mejor fundamento de todos los derechos es que a través de ellos se busca que todas las personas puedan tener una vida digna, lo que se argumenta es que los derechos civiles, a diferencia de los sociales, están vinculados de forma más estrecha a bienes que se consideran más relevantes para alcanzar esa vida digna: derecho a la expresión, a la integridad física, al libre culto, al debido proceso, al libre tránsito, a la libertad de empresa. Sin embargo, al vincular la idea de dignidad sólo a determinados derechos se descubren graves inconsistencias argumentativas. La relación entre derechos civiles y sociales es tan estrecha que es difícil pensar en la protección de los primeros sin garantizar los segundos: ¿cómo se puede pensar que el contenido del derecho a la vida puede quedar protegido si no se garantizan el derecho a la alimentación o al agua? Lo mismo ocurre con los derechos a la intimidad o al desarrollo de la personalidad: su protección es impensable si no se garantiza el acceso a una vivienda digna. ¿Y qué posibilidad de ejercicio real hay de los derechos a la libertad de expresión o de voto libre si no se asegura el derecho a la educación de todas las personas? Es por ello que la doctrina contemporánea de los derechos, así como los instrumentos internacionales de derechos humanos, han reconocido que todos los derechos, sin distinción, coexisten en una relación de interdependencia e indivisibilidad que obliga a todos los Estados a construir las vías y los mecanismos para que los ciudadanos puedan acceder a estos bienes o intereses y que en caso de sufrir violaciones a los mismos puedan contar con las garantías jurisdiccionales o semijurisdiccionales que permitan su reclamación. Diferencias estructurales entre derechos
También es muy común encontrar en el debate sobre los derechos, posiciones que argumentan las enormes diferencias estructurales que existen entre los
44
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
derechos civiles y los derechos sociales. De los primeros se dice que sus contenidos están claramente definidos, que de dichos contenidos se desprenden obligaciones negativas para los Estados (no hacer), y no costosas. En cambio, de los derechos sociales se dice que son vagos en sus contenidos, que de ellos se desprenden obligaciones positivas (hacer) y por tanto son costosos. Como ya se ha señalado arriba, todas estas argumentaciones, cuando se analizan a detalle, carecen de una argumentación sólida y más bien parecen formar parte de estrategias ideológicas que persiguen la protección de ciertos intereses y no otros. No es éste el espacio para profundizar en la discusión, aquí simplemente señalaremos algunas de las falacias de las argumentaciones más recurrentes. Por lo que toca a la afirmación de que los derechos civiles están claramente determinados en sus contenidos y los derechos sociales son vagos, se pueden decir varias cosas. En primer lugar, que si acudimos a las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales así como a muchas de las sentencias judiciales que se han emitido en distintas partes del mundo sobre derechos sociales, descubrimos que existe un amplio desarrollo sobre el contenido de los derechos, el alcance de los mismos así como las obligaciones concretas del Estado frente a ellos. Si bien es cierto que los derechos sociales han sido menos desarrollados –justamente por la difícil justiciabilidad de los mismos– que los derechos civiles y políticos, lo que no es cierto es que los primeros sean indeterminados y los segundos absolutamente determinados. Lo que hoy tenemos es un avance muy relevante en la concreción de los derechos sociales y la persistencia de lagunas e indeterminaciones de los derechos civiles que se siguen superando con base en la interpretación de los jueces. Aun cuando se podría decir que el debate sobre el contenido y las obligaciones de los derechos civiles es más antiguo, y que han recibido mayor atención, esto no significa que estos últimos estén absolutamente definidos. Derechos como los de libertad de culto, información, incluso el derecho a la vida, continúan sujetos a un intenso debate jurisprudencial y legislativo que modifica sus contenidos con bastante regularidad. Por lo que se refiere al tantas veces repetido argumento de que los derechos civiles suponen obligaciones negativas que no representan costos para el Estado y en cambio los sociales obligaciones positivas altamente
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
45
costosas, también ya se ha señalado en múltiples ocasiones su falta de precisión. Sólo por poner un ejemplo: ¿quién se atrevería a decir que el gasto del Estado en partidos políticos –dinero utilizado para proteger el derecho al voto– es insignificante y que los órganos que realizan las elecciones sólo cumplen con obligaciones negativas? ¿Quién podría decir que el derecho al libre tránsito sólo supone obligaciones negativas cuando sabemos que para que éste se realice, el Estado gasta millones de pesos en la construcción de vías de comunicación y en transporte público? Y por lo que toca a los derechos sociales, ¿qué gasto supone para el Estado no desalojar de sus tierras a una comunidad campesina? Ninguno, y dichas comunidades pueden estar alegando en su favor la protección del derecho a la vivienda. En otras palabras, tanto los derechos civiles como los sociales pueden suponer obligaciones positivas que resultan onerosas para el Estado como obligaciones negativas que no requieren el ejercicio de ningún presupuesto. Es por ello que ha sido reconocido tanto por las Naciones Unidas, así como por un amplio sector de la doctrina, que de todos los derechos, sin distinción alguna, se desprenden tres tipos de obligaciones: de respeto, de protección y de cumplimiento o satisfacción.
Una noción de los derechos económicos, sociales y culturales Por todo lo dicho anteriormente, aquí se partirá de la tesis según la cual los derechos sociales son, al igual que los derechos civiles y políticos, derechos fundamentales cuyo fundamento axiológico es “la igual satisfacción de las necesidades básicas de todas las personas y, con ello, en su igual dignidad, libertad, seguridad y diversidad”.10 Por tanto, son universales, imprescriptibles, inalienables y coexisten en una relación de interdependencia e indivisibilidad con todos los demás derechos. Ahora bien, para facilitar la comprensión de la noción de derechos sociales que aquí utilizaremos antes conviene responder a la pregunta de qué significa, en términos generales, tener un derecho fundamental.11 10
Gerardo Pisarello, Los derechos sociales…, op. cit., p. 38. La propia noción general de derecho fundamental no es una idea simple y las respuestas que la doctrina ha ido acumulando no permiten hablar de consensos absolutos en la materia. 11
46
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Como primer acercamiento a esta cuestión se puede decir que un derecho es una potestad que el sistema jurídico le reconoce a un sujeto individual o colectivo para exigir a otros sujetos (generalmente el Estado) deberes correlativos que se desprenden del contenido del derecho. En el enunciado: “Todas las personas tienen derecho a la libre expresión”, el término derecho está aludiendo a una atribución otorgada por una norma a todas las personas, frente a la cual otros sujetos (poderes públicos) tienen ciertas obligaciones.12 Por tanto, tener un derecho significa que a un sujeto –o a un grupo de sujetos- se les ha otorgado una pretensión justificada13 de hacer o no hacer algo, y de reclamar de otro sujeto –o sujetos (generalmente el Estado)– que hagan o no hagan algo. Es importante destacar que para poder hablar de derecho en sentido legal, la justificación de esta pretensión debe estar basada en una norma jurídica.14 Así las cosas, puede señalarse que tener un derecho “significa que una norma jurídica asigna a un sujeto una expectativa negativa (de omisión) o una expectativa positiva (de acción), y crea sobre otros sujetos los correspondientes deberes u obligaciones”.15 Por poner un ejemplo cualquiera, en México, una persona o un grupo de personas pueden decir que tienen derecho a obtener información debido a que el artículo 6º de nuestra Constitución les concede esa pretensión justificada
Así las cosas, el concepto de derecho subjetivo público continúa inscrito en un intenso debate aún no resuelto. Véase Juan Antonio Cruz Parcero, El lenguaje de los derechos, Madrid, Trotta, 2006. 12 Aunque no es la única definición posible, hay un conjunto importante de autores que aceptan que los derechos tienen una estructura relacional triádica entre dos sujetos respecto de un objeto. Por tanto, cuando hablamos de derecho solemos referirnos a un sujeto (titular del derecho) que se encuentra en posición de reclamar el contenido de un derecho a otro sujeto quien tiene un deber frente al primero. Juan Antonio Cruz Parcero, El lenguaje de los derechos, op. cit., p. 64. 13 En este sentido, Guastini señala que son dos elementos los que conforman la noción de derecho fundamental: a) una pretensión de hacer o no hacer algo; y b) una justificación basada en una norma que aporte el fundamento de dicha pretensión. Ricardo Guastini, “Derechos: una contribución analítica”, en José María Sauca, Problemas actuales de los derechos fundamentales, Madrid, Universidad Carlos III, 1994, p. 128. 14 Ibidem, p. 129. 15 Víctor Abramovich y Christian Courtis, Los derechos sociales en el debate democrático, Madrid, Ediciones GPS-Madrid, 2006, p. 5.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
47
(derecho de acceso a la información), que correlativamente obliga a otros sujetos (principalmente al Estado) a respetar, proteger o cumplir el contenido del derecho. Esas obligaciones de respeto, protección o cumplimiento se traducen en deberes, como pueden ser los de no interferir en la búsqueda de datos que emprendan los titulares del derecho o bien tener que otorgar los datos exigidos por los mismos titulares. Con los derechos sociales ocurre lo mismo. Cuando se establece alguno de estos derechos en la Constitución (por ejemplo el derecho a la vivienda en el artículo 4º de la Constitución mexicana), los ciudadanos encuentran en dicha norma una pretensión justificada que les permite exigir al Estado las correlativas obligaciones que se desprenden del contenido del derecho. Esto es: no quitar la vivienda a las personas que ya la tienen (desalojo) o bien buscar las vías para que las personas que no la tengan puedan acceder a ella. Ahora bien, puede también ocurrir que la norma jurídica que sirve como fundamento de un derecho no se encuentre en una Constitución sino en un Tratado Internacional de derechos humanos. Por ejemplo, podemos decir que en México los ciudadanos tienen derecho a la alimentación –aun y cuando dicho derecho no se encuentra en la Constitución–16 debido a que el Estado mexicano decidió firmar y ratificar el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) cuyo artículo 11.1 reconoce dicho derecho. Las obligaciones específicas a las que queda vinculado el Estado pueden ser establecidas y detalladas posteriormente en las leyes secundarias creadas en el debate parlamentario, o bien a través de la interpretación que hagan los jueces de dichas normas o los organismos especializados del derecho internacional al interpretar los Pactos o Tratados Internacionales. Lo relevante de un derecho es que los ciudadanos quedan facultados para exigir un catálogo amplio de pretensiones en relación con el interés o la necesidad que se ha decidido positivizar. 16
Existen varios países donde ya se ha constitucionalizado el derecho al agua. En las Constituciones de Uganda (1995), Sudáfrica (1996) y Ecuador (1998) se reconoce el derecho de forma explícita. En las de Camboya (1993), Colombia (1991), Eritrea (1997), Etiopía (1995), Guyana (1980), Gambia (1996), Iran (1979), Laos (1991), Nigeria (1999), Panamá (1994), Portugal (1997), Venezuela (1999) y Zambia (1996) hay un reconocimiento explícito de obligaciones para el Estado. Véase Legal Resources for the Right to Water: Internacional and National Standards, Sources 8, COHRE, Ginebra, 2004, pp. 46-52.
48
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Derechos sociales y garantías Antes de comenzar con el análisis general de la situación de los derechos sociales en México es conveniente utilizar algunos párrafos para explicar las diferencias y las relaciones que existen entre el concepto de derechos y el de garantías. Ello por dos razones principales: 1. la primera, por la histórica confusión semántica que existe en México entre estos dos conceptos; 2. la segunda, debido a que sigue siendo común que en algunos sistemas jurídicos –como es el caso mexicano– los derechos sociales no cuenten con las garantías de protección con las que sí cuentan otros derechos. Por lo que se refiere al problema de la confusión conceptual, conviene comenzar señalando que derecho y garantía son conceptos distintos.17 En México ha sido difícil distinguirlos debido a que el propio Poder Constituyente de 1917 utilizó la noción de Garantías Individuales para identificar el capítulo de la Constitución donde se establecieron la mayor parte de los derechos. Esto provocó que la mayor parte de la literatura y la doctrina nacional sobre derechos utilizara (y siga utilizando) el concepto de Garantías Individuales para referirse a ellos.18 Por tanto, dentro de nuestra cultura jurídica se hace referencia a estos conceptos como si fueran sinónimos cuando no lo son. Sin poder profundizar en las raíces históricas de esta inconveniente confusión, aquí sólo interesa aclarar la diferencia entre estas categorías. Como hasta aquí hemos sostenido, un derecho es un norma jurídica a través de la cual se establece una potestad que otorga una pretensión de reclamo a una persona o grupo, de determinada libertad, interés o necesidad a un tercero que se encuentra obligado. Ahora bien, la garantía de ese derecho es el instrumento o la vía a través de la cual se intenta asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se desprenden del derecho. En otras palabras, la garantía es la técnica de tutela que permite que un derecho pueda ser reclamado o exigido, especialmente cuando es violado o incumplido. En el caso
17
Luigi Ferrajoli, “Garantías”, Revista Jueces para la Democracia, núm. 38, julio de 2000, p. 39. 18 Como ejemplo paradigmático tenemos el caso del profesor Ignacio Burgoa, quien escribió una gruesa obra sobre derechos en México cuyo título es Garantías Individuales.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
49
mexicano, aunque no es la única, la garantía jurisdiccional más conocida es el Juicio de Amparo. Junto a ésta existen otras vías diseñadas para intentar garantizar el cumplimiento de los derechos; un ejemplo de garantía semi jurisdiccional son las Comisiones de Derechos Humanos. También contamos con garantías internacionales, como los procedimientos ante la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En fin, existe un número importante de garantías de protección de los derechos. Lo importante para nosotros aquí, es aclarar que una cosa es el derecho y otra la garantía. Y es importante aclararlo porque en nuestro sistema jurídico –debido a razones que se expondrán en el siguiente apartado– los derechos sociales suelen ser derechos sin garantía. Esto es, derechos que no tienen una vía específica para intentar asegurar su cumplimiento. No pueden ser reclamados en Juicio de Amparo y las Comisiones de Derechos Humanos son muy reacias a protegerlos. Sin embargo, esto no significa que no sean derechos fundamentales –como algunos autores argumentan con base en la tesis de las líneas programáticas–, y tampoco significa que de ellos no se puedan desprender obligaciones concretas para el Estado (entre ellas, justamente, la de crear garantías para su protección).
Situación de los derechos sociales en México La Constitución mexicana fue una de las primeras que incorporó dentro de su articulado a los derechos sociales y abrió camino en la construcción internacional del Estado social. Es importante decir que en nuestro país, debido a las condiciones históricas y demográficas que existían a comienzo de siglo, muchas de las reivindicaciones revolucionarias estuvieron muy vinculadas a los problemas de distribución de la tierra y otras demandas campesinas. Por ello, junto al artículo 123 constitucional –que reconoció los derechos laborales– nació el artículo 27 que estableció distintas formas de propiedad social de la tierra así como la propiedad nacional de las aguas. Sin embargo, la construcción y el posterior desarrollo de los derechos sociales en México estuvo fuertemente marcado por dos circunstancias que no permitieron una firme y clara consolidación jurídica de los mismos. En primer lugar, por el hecho de que los derechos sociales fueron incorporados
50
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
en la Constitución de 1917, treinta años antes de que se asentara en el mundo el modelo de Estado social. Esta circunstancia temporal, que suele calificarse como avanzada, supuso también desventajas; entre otras, el hecho de que la construcción jurídica de los derechos sociales en México no fue acompañada por procesos políticos paralelos en otros países que pudieran dar respaldo al proceso mexicano. En segundo lugar, tampoco existió en aquel momento una teoría sólida sobre el Estado social y los derechos sociales que pudiera colaborar en la consolidación de dichos instrumentos de protección. Estas dos circunstancias, aunadas a otras más, condujeron a los poderes del Estado y a los teóricos del derecho a construir un discurso sobre los derechos sociales basado en la tesis de las líneas programáticas según la cual estos instrumentos sólo son cláusulas políticas que sirven como pautas de orientación de los programas y políticas públicas del Estado, pero no son considerados derechos en sentido estricto, protegidos con garantías procesales, de los que se desprenden obligaciones para los poderes públicos y que pueden ser exigidos por los ciudadanos ante tribunales. Sumado a estas circunstancias, es importante subrayar el hecho de que la “evolución” del sistema político mexicano estuvo marcada, desde 1929, por el nacimiento de un partido político que adquirió un carácter hegemónico. Durante setenta años el país fue gobernado por un partido único, que imposibilitó la construcción de una democracia que permitiera la expresión de los distintos sectores de la sociedad a través de otros partidos. Ello produjo, al interior del partido, la necesidad de instrumentar estrategias clientelares y corporativas que encontraron en el discurso de los derechos sociales una útil herramienta de control social y desmovilización. A través de la seguridad social, las prestaciones laborales, los programas de salud, etc., otorgados de forma discrecional y a condición del voto de los electores, el PRI fue capaz de negociar con los distintos sectores sociales y calmar las exigencias de los grupos más necesitados o de lo más radicales. Dentro de este proceso resultó muy conveniente que los derechos sociales fueran concebidos no como derechos universales de los que se desprendieran obligaciones inaplazables para el Estado, sino como programas que el gobierno otorgaba por generosidad y buena voluntad. Con base en esta construcción paternalista de los derechos, el Estado instrumentó políticas públicas y las desplegó de forma discrecional aprovechándolas como mecanismos de manipulación y control.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
51
Este esquema inercial se sigue reproduciendo hasta la fecha. Tanto el Poder Judicial, a través de su interpretación, como un amplio sector de la doctrina continúan repitiendo y reproduciendo, muchas veces sin mayor reflexión, las viejas tesis de los derechos como cláusulas programáticas. Esto provoca enormes dificultades a quienes intentan utilizar estas normas como verdaderos instrumentos de protección. En México, a diferencia de muchos otros países, sigue siendo difícil hablar de derechos sociales como derechos en sentido estricto. Lo que más bien tenemos son normas que facultan a la administración para actuar en el terreno social.19 La idea de derechos queda así muy restringida. En lugar de que contemos con normas que otorguen bienes de forma universal, imprescriptible e inembargable, en realidad lo que tenemos son orientaciones que le permiten a la administración generar programas focalizados, asignados a clientelas políticas de forma discrecional y que incluso pueden ser reversibles o revocables de acuerdo con los intereses de la propia administración.20 El ejemplo más evidente de ello es que dichos derechos, con la salvedad de los derechos laborales,21 no tienen garantías de protección. Son de muy difícil exigencia a través del Juicio de Amparo y las Comisiones de Derechos Humanos no suelen emitir recomendaciones relativas a ellos. Esto los convierte en una extraña especie de derechos sin garantía que se traduce en enorme obstáculo para su respeto y protección e incluso para su conceptualización teórica. A pesar de lo anterior, la permanente presión ejercida por los grupos sociales movilizados, la paulatina incorporación del derecho internacional dentro del derecho interno, la incorporación de nuevos postulados teóricos introducidos por algunos autores, así como algunos pequeños pasos dados por los jueces al interpretar las normas, permiten pensar que se está avanzando
19
Juan Antonio Cruz Parcero, “Los derechos sociales como técnica de protección jurídica”, en Miguel Carbonell, Juan Cruz y Rodolfo Vázquez, Derechos sociales y derechos de las minorías, México, Porrúa, 2001, pp. 89-112. 20 Christian Courtis, “Los derechos sociales en perspectiva: la cara jurídica de la política social”, en Ana Sojo y Andras Uthoff (eds.), Desempeño económico y política social en América Látina..., op. cit. 21 En el apartado específico de los derechos laborales se detallará la situación específica de estos derechos.
52
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
en el fortalecimiento del nuevo paradigma de los derechos sociales. Esto hace pensar que en el futuro podrán irse consolidando como derechos exigibles y justiciables gracias a los cuales será posible avanzar en la construcción de sociedades y Estados más solidarios que permitan satisfacer aquellas necesidades básicas para que todas las personas puedan tener una vida digna. Esto es especialmente relevante en ámbitos rurales donde el desarrollo de las personas y comunidades es cada día más difícil de lograr debido al aumento de la pobreza, la falta de atención y compromiso de las políticas liberales, y el avance del mercado sobre los recursos naturales y regiones estratégicas.
II. Derecho a la salud y desarrollo rural
El derecho a la salud en el ámbito internacional
Desde principios del siglo XX la salud comenzó a visualizarse como un derecho fundamental indispensable para la vida. Con la creación de la Organización Mundial de la Salud (OMS)1 en 1946 como organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas en todos los temas relacionados con la salud, comenzaron a definirse con más claridad estándares internacionales en esta materia. Así, en el preámbulo de la Constitución de la OMS la salud es concebida como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no sólo como ausencia de afecciones y enfermedades”,2 y al mismo tiempo es considerada un derecho fundamental de todas las personas. En el ámbito internacional el derecho a la salud ha sido reconocido por diversos instrumentos, entre los que podemos destacar, a nivel global, los siguientes: la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, la Declaración sobre el Progreso y 1
El objetivo fundamental de la OMS es garantizar el grado máximo de salud posible a todos los pueblos. Nuestro país es miembro de dicha organización. 2 El texto completo de esta Constitución puede ser consultado en el sitio http:// www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf
56
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
el Desarrollo en lo Social, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, el Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, el Programa 21, así como la Declaración y el Programa de Acción de Viena. A escala regional tenemos la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su Protocolo en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). Sin embargo, debemos resaltar que, como ocurre con otros derechos sociales, el instrumento internacional que ha desarrollado con mayor precisión el contenido mínimo del derecho a la salud, así como las obligaciones que de éste se desprenden para los Estados, es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) –ratificado por nuestro país desde 1981– y la Observación General núm. 14 (OG 14) que emana del artículo 123 del PIDESC –que forma parte de nuestro ordenamiento interno desde 2000–. Dicha observación se centra en el desarrollo del contenido del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud. Por ello este instrumento será analizado con mayor profundidad.
Características y contenido del derecho a la salud Como ya lo señalamos, el PIDESC consagra en su artículo 12 el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. Para asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados parte deberán
3
Dicho artículo a la letra señala: “1.Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.”
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
57
adoptar las medidas necesarias para reducir la mortinatalidad y la mortalidad infantil; lograr el sano desarrollo de los niños; mejorar la higiene del trabajo y del medio ambiente; prevenir, tratar y luchar contra las enfermedades epidémicas, endémicas y profesionales; crear las condiciones que aseguren a todos asistencia y servicios médicos. Es necesario decir que este artículo no hace ningún tipo de referencia al desarrollo rural. Por su parte, la OG 14 reconoce que toda persona tiene derecho a disfrutar del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente. De igual forma, siguiendo la teoría de la interdependencia de los derechos de la que ya hablamos en páginas anteriores, la OG considera a la salud como un derecho humano fundamental indispensable para el ejercicio del resto de los derechos humanos y que al mismo tiempo depende de ellos. Es importante señalar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) reconoce a través de esta OG que el derecho a la salud no se limita a la mera “atención de la salud”, sino que va más allá. Así, este derecho involucra “una amplia gama de factores socioeconómicos” que son determinantes para que las personas puedan gozar de una vida sana. Dichos factores van desde la alimentación, la nutrición, la vivienda y el acceso a agua limpia potable, hasta las condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano. Como parte del contenido del derecho a la salud, en la OG 14 se interrelacionan dos aspectos fundamentales: las libertades y los derechos. Dentro de las primeras encontramos la libertad de las personas de controlar su salud y su cuerpo, la libertad sexual, el derecho a no ser sujeto de tratamientos, torturas o experimentos médicos, entre otras. Como parte de los segundos, la OG 14 enfatiza el derecho a un “sistema de protección de la salud que brinde a las personas oportunidades iguales para disfrutar del más alto nivel posible de salud”. En lo que respecta a la interpretación del CDESC sobre el “más alto nivel posible de salud”, se reconoce la imposibilidad de que el Estado proteja a la población contra todas las afecciones a la salud humana. Con base en esto, el derecho a la salud se concibe como el derecho a disfrutar de todas las “facilidades, bienes, servicios y condiciones” indispensables para disfrutar del más alto nivel de salud posible. En su punto 12, la OG 14 enumera los “elementos esenciales e interrelacionados” que componen el derecho a la salud. Tales elementos son los siguientes:
58
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
1. Disponibilidad. Este elemento implica el compromiso del Estado de contar con un número suficiente de establecimientos, programas, bienes y servicios públicos de salud. Dichos centros de salud deberán contar a su vez con condiciones sanitarias adecuadas así como con personal capacitado y medicamentos suficientes. 2. Accesibilidad. Se refiere a que dichos establecimientos, bienes y servicios deben ser accesibles para todas las personas sin discriminación. Este elemento a su vez se compone de cuatro principios: • La no discriminación, es decir, que todos los servicios de salud sean asequibles para los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación. • La accesibilidad física; se refiere a que los servicios de salud deberán estar al alcance geográfico de todos los sectores de la población, y aún más de los grupos vulnerables o marginados. En lo que toca al ámbito rural, la OG 14 señala que dichos servicios de salud, así como todos aquellos que involucra este derecho –como el acceso al agua–, deben localizarse a una “distancia geográfica razonable”. • La accesibilidad económica o asequibilidad; implica que los establecimientos, bienes y servicios de salud deben estar al alcance de todas las personas, por lo que las cuotas por dichos servicios se establecerán con base en el principio de equidad. • El acceso a la información, que incluye el “derecho de solicitar, recibir y difundir información” sobre todos los asuntos relacionados con la salud. 3. Aceptabilidad. Se refiere a que todos los establecimientos, bienes y servicios de salud deben respetar las prácticas culturales de todas las personas poniendo especial atención a los grupos vulnerables. 4. Calidad. Implica, entre otros factores, que el personal de los centros de salud esté capacitado y además existan medicamentos y equipo adecuado.
El principio de no discriminación y grupos vulnerables Entre los principios que atañen a la salud, contenidos en la OG 14, debemos destacar el principio de la no discriminación por motivos de
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
59
[...] raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o posición social, situación económica, lugar de nacimiento, impedimentos físicos o mentales, estado de salud[...] orientación sexual y situación política, social o de otra índole que tengan por objeto o por resultado la invalidación o el menoscabo de la igualdad de goce o el ejercicio del derecho a la salud.
Por tanto, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas necesarias tendentes a eliminar la discriminación relacionada con la salud. Este principio está íntimamente relacionado con el principio de igualdad de trato y de acceso a la atención y a los servicios de salud. De dichos principios se desprende a su vez la obligación de los Estados de “proporcionar seguro médico y los centros de atención de la salud necesarios a quienes carezcan de medios suficientes” para acceder a los mismos. Con ello se pretende evitar que solamente una fracción privilegiada de la población acceda a los servicios básicos de salud. En lo que respecta a la protección especial de grupos vulnerables, la OG 14 hace referencia a cuatro casos específicos sobre los cuales los Estados deberán poner especial atención. En primer lugar se explicita el caso de las mujeres, ya que en muchos países son particularmente ellas las que –ya sea por factores biológicos o socioculturales– sufren mayores índices de violencia y mortandad, por lo que la OG 14 exhorta a los Estados para que dentro de todas las políticas y programas se incluya la perspectiva de género, lo que les permitirá actuar sobre dichas desigualdades en materia de salud. A continuación, al referirse a los niños, la OG 14 precisa que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para terminar con las “prácticas tradicionales que afectan a la salud de los niños” y las niñas. De igual forma, este instrumento se refiere a las personas mayores y a las personas con discapacidad, quienes deben tener acceso a todos los servicios de salud sin discriminación. Finalmente, esta OG hace hincapié en que los pueblos indígenas tienen derecho a que los Estados adopten “medidas específicas que les permitan mejorar su acceso a los servicios de salud”. En este sentido, la OG 14 se refiere al respeto y reconocimiento de las prácticas culturales, que incluyen prácticas curativas y medicinas tradicionales. Por tanto, los Estados están obligados a proveer de los recursos necesarios a estos pueblos con el fin de que “establezcan,
60
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
organicen y controlen esos servicios” y así su derecho a la salud pueda ser satisfecho.
Obligaciones del Estado en materia de salud Por lo que toca a las obligaciones y compromisos que adquirió el Estado mexicano al adoptar el PIDESC en 1981, la Observación General núm. 3 señala para todos los Estados obligaciones legales específicas –de respetar, proteger y cumplir (que como ya lo señalamos, implica satisfacer y garantizar)– sobre todos los DESC. En general, podemos decir que las obligaciones de respetar representan para los Estados parte la obligación de abstenerse de realizar actos que puedan vulnerar de alguna forma el derecho a la salud. Por otro lado, las obligaciones de proteger son todas aquellas acciones de los Estados parte tendentes a regular e impedir que algún tercero viole el derecho a la salud. Finalmente, las obligaciones de cumplir implican la adopción de las medidas necesarias –vgr. formulación e implementación de políticas y normas– que permitan la satisfacción, la garantía –tutela jurídica– y la plena efectividad del derecho a la salud. Por su parte, en la OG 14, como instrumento especializado en el derecho a la salud, además de las obligaciones antes mencionadas, se distinguen otros tipos distintos de obligaciones que por razones de espacio no podrán ser analizadas a profundidad, por lo que simplemente serán sistematizadas con base en el contenido de dicha OG en: 1. obligaciones inmediatas, 2. obligaciones básicas, 3. obligaciones internacionales, y 4) obligaciones legales específicas. 1. Obligaciones inmediatas que implican: a) Garantía de ejercicio del derecho sin discriminación. b) Adopción de medidas deliberadas y concretas para la efectiva realización de derecho a la salud. c) Avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena realización de dicho derecho. 2. Obligaciones básicas, que en relación al derecho a la salud comprenden:
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
61
a) Garantizar el derecho de acceso a los servicios de salud sin discriminación poniendo especial atención en los grupos vulnerables o marginados. b) Asegurar el acceso a una alimentación adecuada y que ninguna persona pase hambre. c) Garantizar el acceso a una vivienda y agua de calidad. d) Proveer a la población de los medicamentos esenciales. e) Asegurar a la población la distribución equitativa de todos los servicios de salud. f) Realizar una estrategia y un plan de salud pública para asegurar el derecho a la salud de toda la población. 3. Obligaciones internacionales que se refieren a: a) Adoptar medidas conjuntas o individuales que permitan alcanzar la plena efectividad a los Derechos Económicos Sociales y Culturales, entre los cuales figura la salud. b) Prestar servicios de salud esenciales en otros países. c) Vigilar que en todas las acciones en su calidad de miembros de organizaciones internacionales tengan presente el derecho a la salud d) Atender la posibilidad de elaborar nuevos instrumentos legales asegurándose de que no afectarán el derecho a la salud. e) Prestar ayuda médica internacional en situaciones de desastre y emergencia, dando prioridad a los grupos más vulnerables o marginados de la población. f) Contribuir al cumplimiento de las responsabilidades de los particulares en cuanto a la realización del derecho a la salud. 4. Obligaciones legales específicas que a su vez se dividen en obligaciones de respetar, proteger y cumplir. • Obligaciones de respetar: a) Respetar el derecho a la salud, sin denegar o limitar el igual acceso a todas las personas.
62
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
b) Abstenerse de imponer como política de Estado prácticas discriminatorias. c) Abstenerse de prohibir o impedir las prácticas culturales tradicionales en materia de salud. d) Abstenerse de limitar el acceso a los anticonceptivos u otros medios de mantener la salud sexual, así como impedir la participación del pueblo en los asuntos relacionados con la salud. e) Abstenerse de limitar el acceso a los servicios de salud como sanción. • Obligaciones de proteger: a) Adoptar leyes o cualquier otra medida para proteger el igual acceso a los servicios de salud. b) Velar por que la privatización del sector salud no represente una amenaza para la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de salud. c) Velar por que las prácticas sociales o tradicionales nocivas no afecten el acceso a la salud de la mujer ni a la planificación familiar. d) Impedir que se induzca a las mujeres a someterse a prácticas tradicionales como la mutilación de los órganos genitales. e) Adoptar medidas para proteger a los grupos vulnerables o marginados de la sociedad. • Obligaciones de cumplir: a) Reconocimiento de los Estados del derecho a la salud en los ordenamientos jurídicos internos. b) Asegurar la atención de la salud. c) Velar por el igual acceso a los factores determinantes de la salud, entre los que se encuentran: los alimentos, el agua potable, los servicios básicos de saneamiento, la vivienda y las condiciones de vida adecuadas. d) Proporcionar servicios de salud sexual, sobre todo en las zonas rurales.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
63
e) Vigilar que exista: una formación adecuada de personal médico, así como un número suficiente de centros de salud. f) Establecimiento de un sistema de salud que sea asequible para todas las personas. g) Formular y aplicar políticas nacionales con miras a reducir y suprimir la contaminación del aire, el agua y el suelo. h) Formular, aplicar y revisar periódicamente una política nacional predestinada a reducir al mínimo los riesgos de trabajo y las enfermedades profesionales. i) Adoptar medidas positivas que permitan a los particulares y a las comunidades disfrutar del derecho a la salud. j) Proporcionar un derecho específico a los particulares o grupos que no están en condiciones, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese derecho con ayuda de los medios a su disposición. k) Promover el derecho a la salud entre la población. l) Velar por que los servicios de salud sean apropiados desde el punto de vista cultural para que reconozcan y respondan a las necesidades concretas de los grupos vulnerables o marginados.
Derecho a la salud y el desarrollo rural en la OG 14 Debemos señalar que esta OG no hace referencia explícita al desarrollo rural. Sin embargo, en su apartado relativo a los pueblos indígenas –que en su mayoría están asentados en zonas rurales– la OG considera que la concepción de la salud de estos pueblos está construida en un sentido colectivo. Por ello, todas las actividades tendentes a generar desarrollo que pueden provocar desplazamiento contra su voluntad –ya que implican a su vez la pérdida de sus recursos alimenticios y la disolución de su relación con la tierra– “ejercen un efecto perjudicial sobre la salud de esas poblaciones” (punto 27 OG 14). En el mismo tenor, en el apartado relativo a la aplicación de la OG 14 en el plano nacional, el punto 54 señala que en la formulación y ejecución de todas las estrategias nacionales de salud adoptadas por los Estados parte, deberá prevalecer, entre otros principios, el relativo a la participación del pueblo.
64
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
En este sentido, la OG 14 es enfática al establecer que las acciones estatales tendentes a cumplimentar las disposiciones del PIDESC y de la propia Observación General deben tener en cuenta el derecho de las personas y comunidades a participar en todas las decisiones que puedan afectar a su desarrollo. Así, “sólo podrá asegurarse la prestación efectiva de servicios de salud si los Estados garantizan la participación del pueblo”. Por ello, las personas deben participar estableciendo prioridades, decidiendo y evaluando las acciones estatales implementadas para mejorar la salud de la población. Derivado de lo anterior, debemos decir que aunque la OG 14 no profundiza en la cuestión del desarrollo, su concepción del mismo incluye indefectiblemente el derecho a la salud como elemento fundamental.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
65
La regulación del derecho a la salud en la legislación nacional
El derecho a la salud en la Constitución Federal Las Constituciones de 1857 y 1917 no consagraron el derecho a la salud en su articulado original. Por tanto, fue hasta la segunda reforma al artículo 4º constitucional1 que se incorporó a la ley fundamental la obligación de los padres de satisfacer las necesidades y preservar la salud física y mental de sus hijos. Posteriormente, a partir de la tercera reforma a dicho artículo,2 se amplió el contenido jurídico de este derecho social, debido a que se consagró en el texto constitucional el derecho a la protección de la salud. Debemos señalar que en el párrafo referente a este derecho, no se hace ninguna alusión a la protección de la salud en el ámbito rural, sin embargo, al establecer que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud”, entendemos que dicho derecho ampara a toda la población. De igual forma, la salud no fue considerada por el legislador como un elemento que formara parte del desarrollo. Resulta relevante que en el contenido del citado artículo constitucional no se especifique en ningún momento cuáles son las obligaciones del Estado en materia de salud –como por el contrario ocurre con otros derechos sociales como el derecho a la educación o el derecho al trabajo–, ni cuál es el
1 2
Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 18 de marzo de 1980. Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983.
66
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
contenido de este derecho. Por tanto, el legislador remite a las leyes especializadas en la materia. Debido a que el derecho a la salud está íntimamente relacionado con la seguridad social y la asistencia social, dentro de la legislación federal sobre la materia existe la Ley General de Salud reglamentaria del artículo 4º constitucional –que establece todos los lineamientos, bases y modalidades para acceder a los servicios de salud– y, derivada de ésta, la Ley de Asistencia Social. Ambas serán analizadas brevemente a continuación.
El derecho a la salud en la legislación secundaria Ley General de Salud
La Ley General de Salud3 (LGS) profundiza escasamente en las disposiciones referentes al desarrollo rural. Sin embargo, a lo largo de la misma, podemos encontrar diversos preceptos que permiten establecer algunos puentes entre el desarrollo y el derecho a la salud como un derecho social, los cuales pueden ser útiles para entender y afinar la visión estatal de desarrollo al interior de la legislación. Finalidades del derecho a la protección de la salud
El objeto de la Ley General de Salud es proteger el derecho a la salud, el cual tiene entre sus finalidades contribuir al desarrollo social (art. 2 fracc. III LGS). En este sentido, la ley reconoce como indispensable asegurar el acceso de toda la población a los servicios de salud y a la protección de la misma, para configurar un verdadero desarrollo. Es importante señalar que, como lo señala la OG 14, el derecho a la salud a su vez implica también la satisfacción de otros derechos, entre los que encontramos el derecho al agua, a la alimentación, al trabajo, etc.; ya que por ejemplo, sería imposible pensar que una persona goza de buena salud cuando no tiene acceso a bienes
3 Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de 1984. En 2006 sufrió una importante reforma, por lo que el objeto de este estudio será el texto vigente de la misma.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
67
indispensables como agua de calidad que le permita beber y preparar alimentos, etcétera. La LGS señala además como finalidades (art. 2 LGS) de este derecho, entre otras, el bienestar físico y mental las personas, el mejoramiento de su calidad de vida y el disfrute de servicios de salud que respondan a las necesidades sociales, lo que nos acerca a determinar algunos lineamientos sobre el contenido de dicho derecho en la legislación secundaria. Sujetos que pueden acceder al derecho a la protección de la salud
Al igual que la Constitución Federal, la LGS establece que todos los mexicanos tienen derecho a ser incorporados al “Sistema de Protección Social en Salud [...] sin importar su condición social” (art. 77 bis 1). De igual forma, la LGS señala que la protección social en salud constituye un instrumento del Estado para garantizar “el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin discriminación” a todos los servicios de salud. Es importante señalar que para sustentar el sistema de protección social en salud, existirán aportaciones provenientes del Estado a nivel federal y local. Y además, como parte del reconocimiento de la imposibilidad económica del Estado de satisfacer todas las necesidades de la población por cuenta propia, uno de los requisitos para acceder a los servicios de salud es el pago de cuotas de recuperación de los beneficiarios de estos servicios (art. 36 LGS) que serán establecidas por las leyes fiscales. Sobre este punto conviene hacer notar que, como dispone la OG 14 en su punto 12 sobre la accesibilidad económica de los servicios de salud –lo que significa que deberán estar al alcance de todas las personas–, dichas cuotas se fijarán con base en el principio de solidaridad social y en las condiciones socieconómicas de los beneficiarios de dichos servicios (art. 36 LGS). Por tanto, se exime de pago a las personas que carezcan de recursos para cubrirlas, a aquellas que habiten en “zonas de menor desarrollo económico y social” (art. 36 LGS) y a los niños de cero a cinco años que no sean beneficiarios de alguna institución.
68
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Sistema Nacional de Salud
El Sistema Nacional de Salud (SNS) se compone de todas las dependencias y entidades estatales así como las del sector privado que prestan servicios de salud. Este sistema tiene como objeto fundamental dar cumplimiento al derecho a la protección de la salud (art. 5º LGS) y quien desempeñará las labores de coordinación de dicho sistema será la Secretaría de Salud (art. 7 LGS). Los servicios de salud que serán proporcionados son de tres clases: de atención médica, de salud pública, y de asistencia social. Los grupos vulnerables tendrán preferencia para acceder a dichos servicios. Entre los objetivos del SNS se encuentran: proporcionar los servicios de salud a todas las personas, contribuir al bienestar social de la población mediante servicios de asistencia social a grupos desaventajados e impulsar el desarrollo de las comunidades indígenas. Derechos de los beneficiarios de los servicios de salud
Entre las prerrogativas de todas las personas en ejercicio a su vez de su derecho a la protección de la salud, encontramos, entre otros: el derecho a acceder a todos los servicios de salud, medicamentos e insumos esenciales sin discriminación; derecho a recibir los servicios integrales de salud, atención igualitaria, trato digno, respetuoso y atención de calidad; recibir información suficiente, clara, oportuna y veraz; recibir la orientación necesaria respecto a la atención de la salud; decidir libremente sobre su atención; decidir sobre la aplicación de tratamientos o procedimientos de enfermedades; tener confidencialidad; recibir atención médica urgente; no volver a cubrir cuotas de recuperación por cada servicio; presentar quejas ante los “Regímenes Estatales de Protección Social en Salud o ante los servicios estatales de salud” por la falta o inadecuada prestación de servicios de salud. Es importante decir que dichos derechos pueden ser suspendidos (art. 77 bis 39 LGS) cuando se incurra en alguno de los dos siguientes supuestos: • •
Cuando las cuotas no sean cubiertas por los particulares. Cuando el sostén de la familia beneficiaria se incorpore a alguna institución de seguridad social.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
69
De igual forma, estos derechos pueden ser cancelados (art. 77 bis 40 LGS) con posibilidad de reincorporación cuando: •
• •
Se realicen acciones en perjuicio de los propósitos del Sistema de Protección Social en Salud o dichas acciones afecten intereses de terceros. Se haga mal uso de la identificación que se le expidió como beneficiario. El beneficiario proporcione información falsa sobre su nivel de ingreso para determinar su cuota familiar o sobre su condición laboral.
La LGS señala que en los casos anteriores “los interesados conservarán los beneficios del Sistema de Protección Social en Salud hasta por un plazo de sesenta días naturales a partir de la fecha de la suspensión o cancelación. Habiendo transcurrido este plazo, podrán acceder a los servicios de salud disponibles en los términos y condiciones que establece esta Ley” (art. 77 bis 41 LGS). Estas disposiciones se complementan con el Reglamento de la LGS en materia de protección social en salud, el cual señala que “al término de la vigencia de la afiliación, la familia tendrá sesenta días naturales para renovar su incorporación al Sistema. En caso contrario, la suspensión temporal que sobrevenga terminará en el momento en que se regularice la situación de pago por parte de la familia afiliada”. La única excepción a la suspensión de los beneficios del SNS por falta de pago, será en el caso del fallecimiento del jefe de familia, pero sólo durante el tiempo restante de la vigencia de derechos. Por lo que al concluir dicha vigencia, la familia que se encuentre en este supuesto deberá incorporarse nuevamente al SNS y cumplir con todos los requisitos. La participación y la acción de denuncia popular
La LGS incluye dentro de su articulado la participación social en el sistema nacional de salud. Dicha participación tiene por objeto “fortalecer la estructura y funcionamiento de los sistemas de salud e incrementar el mejoramiento del nivel de salud de la población” (art. 57 LGS).
70
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
La participación de la población podrá llevarse a cabo de diversas formas, entre las que podemos mencionar: la promoción de hábitos que contribuyan a proteger la salud, la colaboración en la prevención de problemas ambientales, la realización de tareas simples de atención médica y asistencia social, la notificación de la existencia de personas que requieran de servicios de salud, la formulación de sugerencias para mejorar los servicios de salud. De igual forma, se establece al interior de la ley que las personas detentan el derecho de acción popular para denunciar ante la autoridad sanitaria “todo hecho, acto u omisión que represente un riesgo o provoque un daño a la salud de la población” (art. 60 LGS). El único requisito para realizar la acción popular será proporcionar los datos que permitan localizar la causa del riesgo. Es necesario señalar que no existen otras disposiciones al interior de la ley que desarrollen con mayor precisión el procedimiento de acción popular, que hasta ahora puede fungir como el único mecanismo de tutela y garantía que permite hacer exigible el derecho a la salud en nuestro país. Al respecto, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica (RMPSAM), de igual manera incluye en su artículo 52 que toda persona podrá denunciar ante la Secretaría de Salud u otra autoridad sanitaria competente cualquier “irregularidad en la prestación de servicios de atención médica”. Sin embargo, dicho reglamento no alude en ningún momento a la existencia de una violación al derecho a la salud, sino simplemente considera que en estos casos sólo se tratará de una “infracción” que debe ser comprobada y sobre la cual se “dictarán las medidas necesarias para subsanar las deficiencias encontradas en la prestación de los servicios médicos” (art. 55 RMPSAM). Con base en dichas consideraciones, resulta evidente que a pesar de que uno de los objetivos de la legislación en materia de salud es precisamente establecer las bases y modalidades del derecho a la protección de la salud, en el fondo, dicha legislación aún continúa considerando este derecho como una línea programática que puede marcar pautas en materia de salud y sobre la cual sólo pueden existir infracciones. Esta afirmación se refuerza al analizar la LGS, que señala que la mayoría de las acciones y políticas del Sistema Nacional de Salud se basarán en la promoción, coordinación y realización de programas de servicios de salud
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
71
(art. 7 LGS). De igual forma, la LGS señala que los gobiernos de las entidades federativas deberán participar en el Sistema Nacional de Salud a través de programas (art. 9 y art. 13 inciso B fracc. II, III y IV; LGS). Debemos igualmente decir que a lo largo de la LGS existen numerosas alusiones a los programas nacionales de salud que deberán implementarse con el objetivo de satisfacer esta necesidad a la colectividad. Como es sabido, incluso el propio Programa Nacional de Salud4 constituye uno de los principales instrumentos estatales que intentan proteger y mejorar las condiciones de salud en el país. Sin embargo, como ya fue señalado en la primera parte de este estudio, la legislación no debe dejar la satisfacción de los derechos sólo a la realización de programas, ya que de esta forma el cumplimiento del derecho a la salud se vuelve discrecional y su efectiva protección puede quedar sujeta a una serie de pautas y circunstancias espaciales, económicas, de género o de condición social. Lo anterior no supone una oposición a la existencia de programas en materia de salud, muy por el contrario, nuestra crítica se centra en el hecho de que la garantía de un derecho no puede estar condicionada. La idea de desarrollo en la LGS
Como ya lo hemos señalado, en la LGS se establecen en el artículo 2º las finalidades del derecho a la protección de la salud, entre las que encontramos “la protección y el acrecentamiento de los valores que coadyuven a la creación, conservación y disfrute de condiciones de salud que contribuyan al desarrollo social” (art. 2º fr. III LGS). En este sentido, resulta claro que a pesar de que la LGS no abunda en la temática del desarrollo, y menos aún en el desarrollo rural, la concepción que adopta en este artículo nos refiere a la idea amplia de desarrollo, de la
4
Este programa centra sus acciones en cinco objetivos básicos: 1. mejorar las condiciones de salud de la población; 2. abatir las desigualdades en materia de salud; 3. garantizar un trato adecuado a los usuarios de los servicios de salud; 4. asegurar justicia en el financiamiento en materia de salud; y 5. fortalecer el Sistema Nacional de Salud, en particular a sus instituciones públicas.
72
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
que ya hemos hablado en páginas anteriores. Es decir, que el desarrollo no se puede entender de manera aislada, sino que debe entenderse en relación con la satisfacción de los derechos básicos, y en este caso queda claro el puente existente entre el desarrollo y el derecho a la salud. Asimismo, en el artículo 6º, la LGS señala que uno de los objetivos fundamentales del Sistema Nacional de Salud es “impulsar el bienestar y el desarrollo de las familias y comunidades indígenas que propicien el desarrollo de sus potencialidades político-sociales y culturales; con su participación y tomando en cuenta sus valores y organización social” (art. 6º fracc. IV bis LGS). Es claro que ni la LGS ni sus reglamentos señalan los mecanismos que permitirán impulsar y poner en práctica dicho desarrollo. Por ello se hace necesario ampliar la legislación en esta materia, lo que permitirá hacer viable el desarrollo en las comunidades; ya que en muchos casos resulta inútil que existan este tipo de disposiciones si no existen mecanismos jurídicos que las hagan aplicables. Tratamiento de pueblos indígenas
En este rubro, la LGS se enfoca principalmente a la medicina tradicional indígena, así como a cuestiones de carácter operativo en materia de participación de autoridades indígenas en temas relacionados con la salud. Sin embargo, como ya lo hemos señalado, en la fracción IV bis de su artículo 6º, la LGS alude al fomento del desarrollo de las familias y comunidades indígenas como uno de los objetivos del Sistema Nacional de Salud, contando “con su participación y tomando en cuenta sus valores y organización social”. Pese a la importancia de esta disposición, la LGS no señala la forma en que operará el impulso estatal en este rubro. Por tanto, encontramos que la LGS incorpora una visión de desarrollo rural enfocado a las comunidades indígenas, pero esto no resulta suficiente. En lo referente a los reglamentos de esta ley, existen alrededor de siete, entre los que podemos citar: •
Reglamento en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
• • • • • •
73
Reglamento en Materia de Publicidad. Reglamento en Materia de Investigación para la Salud. Reglamento en Materia de Control Sanitario de la Disposición de Órganos, Tejidos y Cadáveres de Seres Humanos. Reglamento en Materia de Sanidad Internacional. Reglamento en Materia de Protección Social en Salud. Reglamento en Materia de Control Sanitario de Productos y Servicios.
Debido a la naturaleza de este estudio no profundizaremos en el contenido de dichos ordenamientos. Observaciones a la LGS
A pesar de que la LGS marca algunas pautas que se acercan a los lineamientos internacionales que configuran el derecho humano a disfrutar del más alto nivel posible de salud, todavía subsisten elementos trascendentales que forman parte del contenido de este derecho que aún no han sido incorporados a la legislación nacional. Debido a que la LGS no regula a la salud en su dimensión interdependiente, en muchos casos sus disposiciones resultan insuficientes. Como ya lo hemos señalado en páginas anteriores, la teoría de la interdependencia de los derechos permite incorporar en la legislación la ineludible perspectiva de que para el ejercicio de este derecho, en muchos casos es imprescindible que el resto de los derechos humanos sea de igual forma garantizado. Como lo señala la OG 14, el derecho a la salud está estrechamente vinculado a otros derechos, como la alimentación, el vestido, la vivienda, el trabajo, la educación y la vida, por señalar algunos. Creemos a su vez que si todos estos derechos son garantizados en su conjunto, a través de la legislación se pueden propiciar mejores condiciones para el desarrollo. Por tanto, consideramos necesario que en la LGS se incorpore dicha perspectiva y se enfatice qué otros derechos forman parte del derecho a la salud. Se debe eliminar en la LGS la perspectiva del derecho a la salud como una línea programática que sólo es realizada a discrecionalidad del Estado. De esto se desprende directamente que en la legislación deben existir
74
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
mecanismos eficaces que permitan hacer exigible el derecho a la salud así como lograr su plena efectividad, ya que hasta ahora las personas no cuentan con ningún tipo de garantía procesal para su exigencia. En este sentido, se hace necesario generar reformas legislativas y crear reglamentos que verdaderamente coadyuven a mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales. Dicha normatividad deberá contar mínimamente con diversos mecanismos de garantía de derechos fundamentales y de participación ciudadana en la construcción del desarrollo de cada una de las comunidades. De igual forma, se hace necesario desarrollar los criterios que permitan hacer eficaces los mecanismos de participación popular contenidos en la LGS. La labor de reforma legislativa deberá tomar en cuenta las condiciones y particularidades del medio rural, con el fin de que la normatividad dé respuesta a los reclamos sociales y permita comenzar a construir un verdadero desarrollo en el medio rural, cuya única finalidad es mejorar el nivel de vida y bienestar de la población.
III. Derecho a la educación y desarrollo rural
El contenido del derecho a la educación y las obligaciones de los Estados en la norma internacional
El derecho a la educación en el ámbito internacional se ha clasificado como un derecho social, económico y cultural. “También, de muchas formas, es un derecho civil y un derecho político, ya que se sitúa en el centro de la realización plena y eficaz de esos derechos. A este respecto, el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos”.1 Por tanto, se considera que además de ser un derecho intrínseco para el ser humano, es también un medio indispensable para alcanzar otros derechos. De aquí la trascendencia de su reconocimiento en la norma nacional. En la legislación internacional de los derechos humanos se regula en diversos ordenamientos, entre ellos: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre lo Derechos del Niño, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de San Salvador, el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT, y el más importante, el PIDESC (artículo 13 y 14) y sus Observaciones Generales núms. 11 y 13 sobre el Derecho a la Educación, las cuales son complementarias y deben observarse de manera conjunta. Se analizarán a continuación estas últimas tres normas ya que en ellas encontraremos el contenido esencial y las obligaciones de los Estados respecto
1
OG núm. 11, punto 1, subrayado nuestro. De la misma manera está regulado en la OG
núm. 13.
78
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
este derecho. A ello es preciso adelantar que dichos instrumentos no hacen mención explícita a la educación de grupos rurales, ya que se contempla como un derecho para todas las personas, incluidas las del sector rural, sin embargo, prevé elementos que son aplicados de manera implícita a este sector de acuerdo a sus contextos sociales y culturales específicos. Otro instrumento de igual trascendencia es el Convenio 169 de la OIT, el cual se refiere específicamente a los pueblos indígenas, que en México constituyen un número de población importante dentro del sector rural. Sin embargo su contenido se analizará paralelamente con la Constitución y con la legislación secundaria referente al tema.
Objetivos y características En el PIDESC se reconoce que toda persona que se encuentre dentro de la jurisdicción de un Estado parte, tiene derecho a la educación. Presupuesto que sin lugar a dudas constituye el núcleo fundamental de este derecho, puesto que constituye la obligación primordial del Estado, que es la de garantizar el derecho a la educación de todas las personas que se encuentran dentro de su territorio, incluidos los no nacionales, independientemente de su situación jurídica.2 La educación en todas sus formas –pública o privada, escolar o extraescolar, técnica o profesional– y niveles –primaria, secundaria y superior– tiene que alcanzar los siguientes objetivos: a) Orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad. b) Fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. c) Capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre; favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad
2
Esto con base en el principio de no discriminación aplicable a este derecho, que se establece en la OG núm. 13 en su numeral 34, el cual “[…] confirma que el principio a la no discriminación se aplica a todas las personas en edad escolar que residan en el territorio de un Estado Parte, comprendidos los no nacionales y con independencia de su situación jurídica”.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
79
entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos. d) Promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.3 Al ejercerse este derecho debe contener de manera interrelacionada los cuatro componentes o características siguientes: a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito de los Estados parte, la cual no es sólo meramente cuantitativa sino cualitativa. La primera obligación es que para asegurar que estas instituciones y programas funcionen, se necesitan edificios u otra protección contra los elementos naturales, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales para la enseñanza, etcétera. b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles para todos, en los siguientes términos: • No discriminación. Implica que la accesibilidad de la educación se debe cumplir y garantizar no sólo en la norma, sino también en los hechos, especialmente para los grupos vulnerables. • Accesibilidad material. La educación ha de ser materialmente asequible, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable –lo que se relaciona “con la posibilidad real de la asistencia de los niños al lugar donde recibirán la educación. En este aspecto, el Estado debe considerar la distancia que pudiera existir entre los establecimientos educativos y el sitio en el que habita la población, a fin de que sea factible el acceso a aquéllos”–,4 o bien por medio de tecnología moderna. • Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos, sin prejuicio de la situación económica de cada 3
Artículo 13 del PIDESC. Juana M. Kweitel y Pablo Ceriani Cernadas, “El derecho a la educación”, en V. Abramovich, J.M. Añón y C. Courtis (comps.), Derechos sociales. Instrucciones de uso, op. cit., p. 215. 4
80
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
persona. En este sentido, las obligaciones del Estado son diferentes de acuerdo a los niveles, como se abordará más adelante. c) Aceptabilidad. Los programas, métodos pedagógicos y formas de la educación –esto es, fondo y forma de la educación– que se brinden deben ser aceptados por sus beneficiarios, deben tener buena calidad y deben tomar en cuenta variables como la cultura. d) Adaptabilidad. Esta característica está relacionada con las anteriores. Denota que la educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las transformaciones y necesidades de cada sociedad y comunidad. También debe responder a los contextos culturales y sociales, así como a los geográficos particulares.5 Es importante mencionar respecto de este lineamiento, que la OG núm 13, en lo que respecta a la educación secundaria, reconoce la aplicación y elaboración de programas “alternativos” en paralelo con los sistemas de las escuelas secundarias normales. A ello cabe agregar que la OG núm. 13, en el punto 7, establece que para una correcta aplicación de las características anteriores se debe observar ante todo los superiores intereses de los alumnos.
Niveles y formas de educación Niveles de educación
El PIDESC prevé tres niveles de acceso al derecho a la educación6 y dependiendo de cada uno de ellos determina las obligaciones del Estado para garantizar su cumplimiento.
5
OG núm. 13, Manual sobre derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, DECA Equipo Pueblo, 2004, y Juana M. Kweitel y Pablo Ceriani Cernadas, “El derecho de la educación”, en op. cit. 6 Los cuales se regulan en el párrafo 2 de los incisos a, b, c y d del artículo 13, así como en el artículo 14.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
81
El primer nivel es la enseñanza primaria; ésta no debe ser tomada como sinónimo de educación básica, sino como el componente más importante de ella, por lo que es prioridad y obligación inmediata del Estado implantarla. Tiene dos rasgos distintivos: a) la obligatoriedad, que se refiere a que la decisión de que el niño acceda a la educación primaria no es una opción de los padres, tutores y del Estado. Para que la obligatoriedad tenga sentido, la educación debe ser de calidad adecuada, pertinente para el niño y que promueva la realización de sus derechos; y b) la gratuidad, que como se analizó anteriormente, es un requisito inequívoco, ya que asegura la disponibilidad de la enseñanza primaria para el niño y los padres o tutores. La imposición de “matrícula de impuestos” y otros costos o gastos directos e indirectos –como los derechos obligatorios cargados a los padres que a veces se presentan como voluntarios– por parte del gobierno, autoridades locales o la escuela, pueden dejar de incentivar el disfrute del derecho y poner en peligro su realización.7 La importancia de la educación primaria obligatoria y gratuita es tal, que en el Pacto se refuerza la trascendencia de su cumplimiento por parte del Estado al establecer que los países parte que no la hayan instituido deben comprometerse a elaborar y adoptar, en el plazo de dos años, un plan detallado de acción para la aplicación progresiva del principio de la enseñanza obligatoria y gratuita para todos. En la OG núm. 11 se amplia la interpretación de este artículo, prescribe que el plan no sólo se debe realizar cuando el país no ha instituido la educación obligatoria y gratuita, sino cuando haya un cambio de circunstancias que hubieran llevado a la inobservancia de esta obligación. De lo anterior se pueden derivar las siguientes obligaciones ineluctables del Estado: la satisfacción inmediata al acceso a la enseñanza primaria a todas las personas; su obligatoriedad para todos los individuos que se encuentren en su jurisdicción; y la gratuidad por lo menos en la educación que imparte el Estado. El segundo nivel es la enseñanza secundaria, considerada también dentro de la educación básica. Los rasgos que rigen a este nivel son: a) la generalidad, que “significa, en primer lugar, que la enseñanza secundaria
7
OG núm. 11 numeral 6 y 7.
82
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
no depende de la aptitud o idoneidad aparentes de un alumno y en segundo lugar, que se impartirá en todo el Estado de forma tal que todos puedan acceder a ella en igualdad de condiciones”;8 b) la accesibilidad, la cual se logrará por cuantos medios sean apropiados. Siendo el medio más importante y prioritario para hacerla accesible, la implantación progresiva de la gratuidad de la educación secundaria. Y al hacer referencia al término apropiados expresa que los Estados deben adoptar criterios variados en los distintos contextos sociales y culturales. El tercer nivel es la enseñanza superior; ésta debe ser disponible en todas sus formas, y ser flexible conforme los contextos sociales y culturales, sin embargo, su accesibilidad no es generalizada –como en el nivel secundaria– , depende de la capacidad de cada persona. Capacidad que ha de valorarse de acuerdo con sus conocimientos especializados y su experiencia. Al igual que en el nivel de secundaria, la accesibilidad se debe implantar por cuantos medios sean apropiados; especialmente el Estado debe adoptar medidas concretas para implantar la educación superior gratuita.9 De estos dos últimos niveles de educación se desprende la obligación del Estado a implantar la educación gratuita de manera progresiva a nivel secundario y superior, lo que no debe interpretarse como la pérdida del sentido de las obligaciones de los Estados, pues tienen la obligación concreta y permanente de proceder lo más expedita y eficazmente posible para el cumplimiento del derecho a la educación de manera gratuita, con los contenidos, objetivos y características que se establecen en el artículo 13 del PIDESC. Formas de educación
Una de las formas de la educación es la enseñanza técnica y profesional. En el PIDESC sólo se prevé ésta como parte de la educación secundaria, sin embargo, en la OG núm. 13, por considerar como un derecho no sólo a la educación, sino también al trabajo10 –ya que permite conseguir desarrollo 8
OG núm 13 numeral 13.
9
Ibidem, numerales 17 y 18. El derecho al trabajo se encuentra en el artículo 6 del PIDESC y en su párrafo 2 establece que: “Entre las medidas que habrá que adoptar cada uno de los Estados Partes en 10
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
83
económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva–,se amplia a todos los niveles de educación. Este derecho demuestra una vez más la interdependencia de los derechos como fundamento del desarrollo de las personas. Un punto importante en cuanto a la enseñanza técnica o profesional es que además de abarcar aspectos particulares del desarrollo y de la productividad, también debe comprender los fines y características de la educación en general.11 La enseñanza fundamental es otra forma de enseñanza que corresponde a la educación básica. Va dirigida a las personas sin distinción de edad que no recibieron o no terminaron su instrucción primaria, sin embargo la OG núm. 13 establece que se extiende a todas aquellas personas que no satisficieron sus necesidades básicas de aprendizaje, lo que incluye a la enseñanza secundaria. “Como se trata de un derecho para todos los grupos de edad, deben formularse planes de estudio adecuados para cada uno”.12 Ahora bien, de la lectura del PIDESC y de las OG se desprenden dos formas de impartir educación: la que imparte el Estado y la que imparten los particulares, es decir, la privada. En este trabajo haremos referencia a la primera, por ser ésta a la que tiene acceso la población rural en general, debido a sus posibilidades económicas y sociales. La educación pública, al ser responsabilidad del Estado, obliga a éste a adoptar de manera prioritaria estrategias globales para implementar y desarrollar el sistema educativo en todos sus niveles. También se obliga a implementar un sistema de becas para fomentar la igualdad de acceso a la educación, sobre todo cuando se trata de grupos vulnerables. Hay que poner
el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho [al trabajo] deberá figurar la orientación y formación técnico-profesional […] encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona humana”. 11 Entre los aspectos que abarca están: la capacitación para adquirir conocimientos y competencias tanto para el desarrollo personal como para mejorar la productividad, no sólo del individuo sino también de su comunidad; tomar en cuenta las circunstancias sociales, culturales y de educación de la población en cuestión; elaborar programas encaminados a promover la enseñanza en los grupos más desfavorecidos, de acuerdo al principio de no discriminación e igualdad; entre otros. 12 Manual sobre derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, op. cit., p. 75.
84
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
especial énfasis en la obligación de mejorar continuamente las condiciones del cuerpo docente,13 ya que su no satisfacción resulta un obstáculo para la plena realización del derecho de los alumnos a la educación.
Obligaciones generales del Estado De lo antes expuesto se observa que las obligaciones del Estado cambian de acuerdo a los niveles y las formas de impartición y enseñanza. Existen obligaciones generales que el Estado debe cumplir, éstas son las obligaciones de respetar, proteger y cumplir. También se establecen obligaciones mínimas que el Estado tiene que cumplir independientemente de sus condiciones. La obligación de respetar exige al Estado evitar medidas que obstaculicen o impidan el disfrute al derecho a la educación. La de proteger impone la toma de medidas para que el derecho a la educación no sea obstaculizado por terceros. La obligación de cumplir consta de la obligación de facilitar y proveer. La obligación de facilitar o dar cumplimiento exige a los Estados a adoptar medidas positivas –pueden ser provisionales destinadas a lograr la igualdad de hecho entre hombres y mujeres y grupos desfavorecidos– que permitan a los individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación. En el caso de que por razones ajenas a la voluntad de un individuo o grupo no puedan poner en práctica este derecho por sí mismos con los recursos a su disposición, el Estado tiene la obligación de facilitarles la educación. Sin embargo, “[…] los parámetros por los que se mide la obligación del Estado Parte de cumplir [facilitar o satisfacer] no son los mismos para todos los niveles de la enseñanza”,14 ya que su alcance depende de los niveles de la educación. En este sentido, el Estado tiene la obligación de respetar, proteger y cumplir cada una de las características o componentes de la educación.
13
Este derecho está vinculado con el derecho al trabajo; al docente se le deben garantizar condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, incluido el salario suficiente y el derecho a organizarse y negociar colectivamente, entre otros. Derechos establecidos en los artículos 6 a 8 del PIDESC. 14 OG núm. 13, numeral 48.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
85
Respecto a las obligaciones mínimas que el Estado debe cumplir para asegurar la satisfacción del derecho a la educación están, principalmente, el acceso a las instituciones y programas de enseñanza sin discriminación alguna; que la enseñanza cumpla con los objetivos establecidos; proporcionar enseñanza primaria para todos; adoptar y aplicar una estrategia nacional de educación que abarque la enseñanza secundaria, superior y fundamental; y velar por la libre elección de la educación –libertad de cátedra individual o colectiva– sin intervención del Estado, ni de terceros, de acuerdo a las normas mínimas. Toda obligación supone violaciones, la OG núm. 13 regula las siguientes: adopción de leyes que discriminen a individuos o grupos; la aplicación de planes de estudio incompatibles con los objetivos de la educación; la prohibición del acceso como medida discriminatoria a individuos o grupos; no adoptar medidas que hagan frente a una discriminación de hecho en la educación; no implantar con carácter prioritario la educación primaria obligatoria y gratuita para todos; no adoptar medidas deliberadas, concretas y orientadas hacia la implantación gradual de la enseñanza secundaria, superior y fundamental en los términos antes expuestos. De lo anteriormente explicado, es importante destacar que respecto a la población rural, la educación, sobre todo la que imparte el Estado, desempeñan un papel importante ya que es uno de los medios fundamentales para que alcance su desarrollo social, cultural, económico y político. Si bien los instrumentos analizados no ponen especial énfasis en el derecho a la educación de la población rural, en la OG se desglosa el contenido, objetivos y características de este derecho –sobre todo las referentes a la adaptabilidad y aceptabilidad– que debe contener la educación que se imparta, así como la garantía de acceso a ella en todos sus niveles y formas, lo que se interpreta en función de que la educación que implemente el Estado debe cumplir con esos contenidos, objetivos y características, pero también debe responder a las necesidades, contextos y circunstancias en las que se encuentra la población rural.
El derecho a la educación en la norma constitucional
Como se mencionó anteriormente, el derecho a la educación es considerado como un derecho fundamental y un instrumento indispensable para poder ejercer otros derechos, como al trabajo, a la participación política, a la salud, etcétera. Para que en nuestro país se alcance un desarrollo que parta de la visión de interdependencia de los diversos derechos fundamentales –sociales, económicos, culturales, etc., que se establecen en la normatividad internacional y nacional– se requiere que en nuestra norma interna se reconozca y garantice el derecho a la educación con el contenido y las características anteriormente analizadas, de manera que permitan el goce de otros derechos. Con mayor énfasis en las zonas rurales, debido a que sus características sociales, culturales y económicas requieren de un trato especial dentro del derecho a la educación que haga hincapié y atienda las particularidades propias y específicas de este sector, sin lo cual es difícil pensar en alcanzar el desarrollo adecuado para ellas. Dentro de nuestra normatividad interna a nivel constitucional el derecho a la educación se encuentra regulado en el artículo tercero, que será analizado en los párrafos siguientes.
Antecedentes El artículo 3 de la Constitución de 1857 es el antecedente del texto constitucional de 1917 relativo a la educación. Aquel texto expresaba que la
88
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
enseñanza sería libre. No se trataba, por tanto, de un derecho social sino de un derecho a la libertad de enseñanza. Sin embargo, en los debates del Constituyente de 1917, esta formulación de la libertad de enseñanza se fortaleció con las ideas de laicidad de la enseñanza impartida en establecimientos oficiales y con la gratuidad de la educación de las escuelas oficiales de primaria. Con base en esta nueva formulación, el Estado adquirió las obligaciones de impartir educación gratuita en primaria, y laica en todos los niveles. Por lo que se refiere a la gratuidad, el Estado quedó obligado a construir y mantener un sistema educativo nacional con el objeto de garantizar el acceso de cualquier persona a la primaria. Ese nuevo contenido dota a la educación de su función social. El artículo señalado ha sido reformado en seis ocasiones, la última se elaboró el 12 de noviembre del 2002. Sin embargo, es en la penúltima reforma, la de 1993, donde se modificó el artículo para especificar con mayor claridad las obligaciones del Estado en la materia y así ampliarlas. A partir de esa fecha, el Estado mexicano quedó comprometido, en primer lugar, a garantizar el acceso de todas las personas que lo requieran a los niveles de educación preescolar, primaria y secundaria; se amplia la educación obligatoria al nivel secundaria; al incluir al nivel preescolar y al nivel secundaria en la educación impartida por el Estado, se obliga también a prestarla gratuitamente; y se obliga a promover los tipos y modalidades educativos, incluyendo la educación superior, como son la educación para adultos. De especial relevancia en cuanto al tema rural, es que en esta reforma se habla de la educación campesina como un tipo o forma de educación, sin embargo la referencia es sumamente limitada, puesto que lo único que expresa es que podrá ser impartida por particulares siempre y cuando tengan autorización de la autoridad correspondiente y deberá ser laica. Sin embargo, al ser reformado este artículo se derogan los párrafos referentes a la educación campesina. Es importante destacar que la educación rural no sólo es aquella que está dirigida al sector campesino, sino a todos aquellos sujetos que habiten en zonas rurales, sean los indígenas, jornaleros agrícolas, productores, maestros rurales, etcétera.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
89
Artículo tercero constitucional El artículo tercero vigente no hace ninguna referencia a la educación rural, sino que establece el derecho a la educación para toda la población; en el párrafo primero establece que “todo individuo tiene derecho a recibir educación”. Reconoce como parte de la educación básica obligatoria a la educación preescolar, primaria y secundaria, por tanto se obliga a la Federación, las Entidades Federativas, al Distrito Federal y a los Municipios a impartirlas. Establece una serie de fines que la educación debe perseguir –sea educación pública o privada y en cualquiera de sus niveles–: a) desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano; b) el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; c) tener carácter nacional, esto es, fomentar en las personas y grupos el amor a la patria y la conciencia de solidaridad internacional, la independencia y la justicia. El criterio que ha de regir se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la intolerancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y prejuicios.1 Además, debe ser democrático, entendiendo a la democracia como un sistema de vida tendiente a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la independencia política, al aseguramiento de la independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura. Debe contribuir a la mejor convivencia humana a través de principios que fomenten la dignidad humana y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, la fraternidad e igualdad de derechos de todos lo hombres evitando privilegios de razas, religión, grupos, sexos e individuos. Un criterio importante en cuanto a la educación que imparta el Estado es que debe ser gratuita y laica. Lo anterior constituye el contenido del derecho a la educación, es decir, la forma en que la educación debe ser cumplida y garantizada para toda la población. Sin embargo, parece que al legislador se le han olvidado los lineamientos más importantes –reconocidos en el PIDESC– por los que este derecho se ha de regir y que determinan las obligaciones principales del
1
Artículo 3, fracción II.
90
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Estado. Nos estamos refiriendo a: a) disponibilidad de instituciones, planes y programas en cantidad suficiente para la población, materialmente2 y en cuanto a condiciones laborales de los educadores –esto porque para tener docentes calificados se necesita que tengan salarios dignos–; b) accesibilidad, principalmente para los grupos vulnerables de hecho y de derecho. En sus dos líneas básicas: materialmente, relacionado a la localización razonable de los centros educativos, y económicamente, que esté al alcance de todos, para lo cual el Estado está obligado a adoptar las medidas que se encuentran en el PIDESC; c) aceptabilidad, es decir, el contenido y forma de la educación debe ser aceptado por los alumnos y los padres; y d) adaptabilidad, lo que implica que debe adecuarse a las necesidades y contextos sociales y culturales de las personas y colectivos a los que vaya dirigida. Estos principios son de trascendental importancia porque permiten un trato diferente a la educación rural. Lo que resulta necesario debido a que es un sector que históricamente se ha encontrado en situación de marginación y exclusión de los derechos básicos, y sus condiciones geográficas, particularidades sociales y culturales merecen un trato diferente. Además, el reconocimiento a nivel constitucional implicaría –por jerarquía de normas– que el contenido y las obligaciones del Estado específicas para cumplir y garantizar este derecho a este sector tendrían que ser instrumentalizadas en las normas secundarias. En referencia a la disponibilidad, la Constitución contempla como un instrumento para cumplir con los fines y criterios de la educación, la obligación del Ejecutivo Federal para determinar los planes y programas de estudio para la educación básica y la normal para toda la República, con base en la opinión de los otros órdenes de gobierno y con los diversos sectores de la sociedad que estén involucrados con la educación.3 Sin embargo, estos planes y programas se encuentran en segundo plano si no existen las condiciones materiales para impartir la educación, sobre todo en las zonas rurales donde la infraestructura es escasa. Por ello, es imprescindible que se incluya el criterio de disponibilidad en la educación que imparte el Estado,
2
Por ejemplo que las instituciones tengan edificios y otra protección contra los elementos naturales, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, materiales de enseñanza, bibliotecas, etcétera. 3 Artículo 3, fracción III.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
91
el cual abarca otros aspectos materiales como las instituciones educativas, los materiales, la formación y buenos sueldos de los profesores. Dentro del sistema educativo se contemplan dos niveles más: el nivel inicial y superior.4 Éstos no necesariamente deben ser impartidos por el Estado, puesto que en el artículo analizado no se establece su obligación expresa, como sí lo hace con la educación básica –preescolar, primaria y secundaria–, sin embargo se impone la obligación de promoverlos y atenderlos, puesto que se consideran “necesarios para el desarrollo de la nación”. El Estado tiene también la obligación de apoyar la investigación científica y tecnológica y alentar el fortalecimiento y la difusión de nuestra cultura.5 Lo anterior implica que estos niveles pueden ser impartidos por instituciones privadas6 y por el Estado –aunque no es su obligación impartirlos puesto que sólo tiene obligación de “promoverlos y atenderlos”–, para lo cual puede utilizar diferentes medios, entre ellos incentivar la educación privada. En el caso de las zonas rurales es impensable que las personas que habitan ahí puedan tener acceso a estos niveles de educación a través de instituciones privadas debido a su situación de pobreza. Por ello es necesario que el Estado se haga responsable de hacer disponibles estos niveles de educación para las zonas rurales. El PIDESC establece la responsabilidad de los Estados parte de adoptar de manera prioritaria estrategias globales para desarrollar el sistema educativo en todos sus niveles, esto es muy importante si lo que se busca es un desarrollo rural integral, ya que de nada sirve que tengan acceso hasta la educación
4
En el caso concreto de la educación superior, se le reconoce a las instituciones que la impartan el derecho a la autonomía, a través de la cual podrán: gobernarse a sí mismas; realizar su fines como educar, investigar y difundir la cultura, respetando la libertad de cátedra e investigación, y libre examen y discusión de ideas; determinar sus planes y programas; determinar términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrar su propio patrimonio. Artículo 3, fracción VII. 5 Artículo 3, fracción V. 6 En el artículo en comento, en la fracción VI, se reconoce el derecho de particulares de impartir todo tipo y nivel de educación respetando los lineamientos generales de la educación y cumpliendo los programas y planes que imponga el Estado, el cual también tiene la facultad de otorgar o no la autorización.
92
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
secundaria si al terminarla no existen opciones para seguir accediendo al derecho a la educación. Esto ha provocado –entre otros factores– la migración de las personas del sector rural a las ciudades dentro de su entidad federativa, a otras entidades federativas y al extranjero. Otro tipo de enseñanza que debe estar contenida en los planes, programas e instituciones es la educación técnica y profesional, entendida de manera complementaria. Dicha forma de enseñanza debe incluir conocimientos prácticos, aptitudes y oficios de los diversos sectores de la vida económica y social, así como conocimientos que impulsen la plena participación de los miembros de zonas rurales en la vida política del país. Además debe respetar las particularidades culturales de sus comunidades y responder a sus necesidades locales. Respecto a la accesibilidad material y económica, la Constitución parte del principio de que la educación que imparte es gratuita –preescolar, primaria y secundaria–; sobre este punto hay que hacer varias observaciones. Es destacable el avance que en nuestra Constitución se hace respecto a la gratuidad de la educación primaria, preescolar y secundaria, ello a pesar de que en el PIDESC sólo se pone especial énfasis en la prioridad de la educación primaria.7 Sin embargo no es suficiente, ya que la grave situación de marginación y pobreza en la que se encuentra la población rural constituye el mayor obstáculo para que se tenga acceso a este derecho. Ante ello, el PIDESC establece la implantación de un sistema adecuado de becas que deben ir dirigidas fundamentalmente a los grupos vulnerables, entre los que se encuentra el sector rural. Esta obligación debe ser retomada a nivel constitucional para que el derecho a la educación sea plenamente realizado sin discrecionalidad en las leyes reglamentarias. Otro punto que ha de ser retomado es la instauración de la gratuidad a nivel superior. El PIDESC no establece la obligación inmediata de hacerlo, pero expresa que el Estado debe realizarlo progresivamente, es decir, tiene que “proceder lo más expedita y eficazmente posible”8 para tomar medidas
7
Como se anotó anteriormente, los Estados tienen la obligación de instaurar de forma inmediata la gratuidad de la educación primaria, y en caso de los niveles de secundaria y superior, la gratuidad será progresiva. 8 OG núm. 13, numeral 44.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
93
necesarias para garantizar la educación gratuita en el nivel superior, con prioridad en las zonas rurales. En lo que toca a la accesibilidad desde el punto de vista material, las personas y los grupos deben poder tener acceso razonable a las instalaciones educativas desde el punto de vista geográfico. Esto sin duda es importante porque muchas zonas del sector rural se caracterizan por estar muy alejadas de las ciudades y cabeceras municipales y para llegar a un centro educativo la población rural tiene que caminar muchas horas, o bien tiene que tomar transporte y realizar grandes gastos en sus pasajes, lo que resulta un obstáculo por los bajos niveles de ingreso. Por ello, para cumplir con este derecho, y específicamente para la plena realización de la accesibilidad, es necesario que se establezcan las instituciones educativas lo más cerca posible de cada una de las comunidades rurales. Los criterios de adaptabilidad y aceptabilidad son de suma importancia respecto a la población rural, debido a que sus características, circunstancias sociales y culturales son diferentes a las de poblaciones urbanas. En este sentido, la educación que se imparta en la zona rural no debe tener el mismo contenido y metodología que la de las zonas urbanas, sino tomar en cuenta sus formas de organización social y cultural, su contexto rural y su forma de vida. Además, un requisito es que esta educación debe ser aceptada por los alumnos y los padres. Dos últimos puntos son importantes para dar plena realización al derecho de educación para toda la población y especialmente para la rural. Como se ha mencionado, la educación es un derecho que es indispensable para evitar la pobreza y la marginación, sin embargo, también estas dos últimas constituyen un obstáculo para que la población pueda acceder a ella. Este círculo vicioso de incumplimiento de derechos básicos se debe, principalmente, a que el Estado los garantiza de manera independiente y a discrecionalidad, es decir, quien prioriza qué derechos deben ser otorgados, dónde y cuándo, son las instituciones estatales. Ante esta situación, es ineludible que nuestra normatividad deje atrás la visión de derechos sociales como líneas programáticas y retome la interdependencia de los derechos porque no se puede dar cumplimiento de manera independiente al derecho a la educación sin la realización plena, también, del derecho a la alimentación, a la salud, al trabajo, etcétera.
94
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Lo anterior nos lleva a reflexionar el segundo punto referente a los medios por los que este derecho se satisface y se garantiza –es decir, se hace exigible–. Esto es, para que el contenido de un derecho sea efectivo, se requiere que se establezcan obligaciones específicas del Estado –las cuales se traducen en obligaciones de respeto, de protección, de cumplir, promover y asegurar–; estas obligaciones, a su vez, conllevan la posibilidad de violación a través de su cumplimiento parcial o incumplimiento, para lo cual son necesarios instrumentos o vías que permitan la justiciabilidad de las personas afectadas ante esa probable violación. Respecto al tema de las obligaciones, el artículo tercero establece además de las ya analizadas, la obligación de que el Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación, expida leyes que distribuyan la función social de la educación entre los tres órdenes de gobierno; determine aportaciones económicas para fijar este servicio público y las sanciones para los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir todas las disposiciones relacionadas con el presente artículo.9 Lo anterior implica que el Estado tiene la obligación de realizar diferentes acciones para hacer efectivo el derecho a la educación, entre las que se encuentran la emisión de leyes secundarias y la designación de presupuesto. Sin embargo, como ya se expresó, la población rural tiene características sociales, económicas y culturales que requieren que el derecho a la educación tenga un contenido y características particulares. Esto conlleva a obligaciones también particulares, por ejemplo, obligaciones como la de respeto a sus culturas, formas de vida y organización; de asegurarles el acceso a la educación en todos sus niveles de manera prioritaria; y de promover medidas para que la educación responda a sus necesidades y contextos culturales, económicos y sociales. Obligaciones que no se encuentran en el citado artículo y es necesario incluirlas. A pesar de que en este precepto prevé la facultad al Congreso de la Unión para fijar sanciones para los funcionarios que no cumplan con las disposiciones referentes al derecho a la educación, no se establecen los medios de exigibilidad de este derecho, es decir, no se establecen medidas por las
9
Artículo 3 fracción VIII.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
95
que la población pueda demandar su cumplimiento en caso de que no sea otorgado por el Estado o sea incumplido o cumplido parcialmente.
El derecho a la educación indígena En el artículo segundo de la Constitución se regula de manera específica el derecho a la educación de una parte del sector rural, que son los pueblos y comunidades indígenas. A las observaciones específicas referentes al derecho a la educación indígena, se ha de incluir también las apuntadas en el apartado anterior. Respecto a los pueblos indígenas, conviene destacar que el Convenio 169 de la OIT establece dos tipos de derechos que deben ser plenamente realizados: 1. Los derechos específicos de los pueblos indígenas –referentes a su derecho de autonomía–, entre los que se encuentran el derecho a tener sus instituciones propias, sus sistemas normativos, sus formas de organización social y cultural, a gozar de su desarrollo propio, entre otros. En cuanto a su derecho a la educación, se reconoce el derecho a crear sus instituciones y medios de educación, siempre y cuando satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad competente y en consulta con los pueblos indígenas, para lo cual el Estado les debe transferir los recursos apropiados. En el artículo segundo constitucional, se reconocen algunos de los derechos previstos en el Convenio 169 de la OIT: el derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas,10 a través de la autonomía para diversos temas, entre los que están: a) el derecho a decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; y b) preservar
10
Los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y el de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos en su artículo primero, reconocen el derecho a la libre determinación de la siguiente manera: “Todos los pueblos tienen derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo su desarrollo económico, social y cultural.”
96
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
y enriquecer sus lenguas y conocimiento, y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. Sin embargo, como se puede observar, el derecho de instaurar su educación de manera autónoma está ausente en este artículo, lo cual es contradictorio porque, por una parte, se les reconoce el derecho a decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural, y a preservar y enriquecer su lenguas y conocimientos y demás elementos culturales; y por otra, no se reconoce su capacidad para que de manera autónoma establezcan su propia educación, instrumento prioritario para preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y cultura. Además de que la educación es esencial para que los pueblos indígenas tengan acceso al desarrollo social, cultural y económico, el cual, según el Convenio 169 de la OIT, debe ser conforme a sus prioridades e impulsado por ellos mismos. En este sentido, el citado artículo, como veremos más adelante, se enmarca en el establecimiento de una educación para los indígenas y no de los pueblos indígenas, lo que sin duda es necesario debido a las condiciones de pobreza en las que se encuentran estos pueblos. Por tanto, para incidir en su desarrollo el Estado está obligado a realizar diferentes acciones para hacer efectivos los derechos esenciales, sin menoscabar su obligación de respetar a los pueblos indígenas el derecho a que autónomamente instauren su propia educación, así como la obligación para que de manera coordinada y por medio de su participación, les dote de los recursos necesarios –materiales y financieros– para ello. 2. Los derechos básicos que goza la población en general. En el Convenio 169 estos derechos son todos aquellos que la legislación nacional otorga para toda la población, con miras a “que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socio-económicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida”.11
11
Artículo 2 del Convenio 169 de la OIT.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
97
Al tomar medidas para dar cumplimiento a estos derechos, el Estado está obligado a respetar su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; así como consultarlos mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas en todas las medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlos, especialmente en los planes de desarrollo nacional y regional, y asegurar su participación en todos los niveles de adopción de decisiones en instituciones electivas, organismos administrativos y de otra índole, responsables de programas y políticas que les conciernan.12 En cuanto al derecho de educación para pueblos indígenas, en el apartado B del artículo 2 de la Constitución, referente a las obligaciones del Estado –Federación, Entidades Federativas y Municipios–, se establece la obligación general de crear las instituciones y determinar las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente. El objetivo es impulsar el desarrollo regional y fortalecer las economías locales para mejorar sus condiciones de vida. En materia de educación, en el artículo 2, apartado B, fracción II, se obliga al Estado a diversas medidas: a) Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Según el Convenio 169 de la OIT, la educación en su lengua propia y de acuerdo a su cultura, no es una opción de los Estados sino una obligación y en caso de que no pueda ser posible, las autoridades competentes deben de consultar a los pueblos indígenas para tomar las medidas para lograrlo.13
12 13
Artículo 6, ibidem. Artículo 28, numeral 1, ibidem.
98
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
b) Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Según el PIDESC y su OG núm. 13, los pueblos indígenas tienen que ser prioridad a nivel nacional por el grado de pobreza en el que se encuentran. c) Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Es de trascendental importancia que en el Convenio 169 de la OIT se establece que todos los servicios y programas de educación deben desarrollarse y aplicarse no sólo con la consulta, sino con la participación de los pueblos indígenas; se debe asegurar la formación de miembros de los propios pueblos para que éstos sean quienes impartan su educación; se deben formular y ejecutar los programas con la participación de ellos, “[…] con miras a transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas cuando haya lugar”.14 Todo esto está relacionado con el derecho de autonomía del que gozan estos pueblos. d) Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes. Esto conlleva no sólo al impulso de la educación indígena, sino también a que en la educación nacional se incluyan el conocimiento de la historia y cultura de estos pueblos. Para ello deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos los sectores de la sociedad con objeto de eliminar los prejuicios que se pudieran tener con respecto a estos pueblos, así como asegurar que los libros de historia y demás material didáctico ofrezcan una descripción equitativa, exacta e instructiva de las sociedades y culturas de los pueblos indígenas.15
14 15
Artículo 27, ibidem. El subrayado es nuestro. Artículo 31, ibidem.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
99
El derecho a la educación en la legislación secundaria
La normatividad secundaria que rige el derecho a la educación a nivel federal es la Ley General de Educación, la cual se analizará enseguida. El primer señalamiento que se ha de hacer, es que estas leyes han de incluir las observaciones hechas en los apartados anteriores en cuanto al contenido y las obligaciones del derecho a la educación que están ausente en la norma constitucional. Sin embargo, aunque no se reforme la Constitución, el legislador tiene la obligación de armonizar la leyes secundarias con los tratados internacionales, que al ser ratificados forman parte de nuestra norma suprema, e incluso son de mayor jerarquía que ellas. Esto porque es tarea de la norma secundaria especificar tales contenidos, determinar los límites, medios e instrumentos para llevarlos a cabo, sin los cuales es impensable la realización de la satisfacción del derecho a la educación en el sector rural, precondición para alcanzar su desarrollo.
Ley General de Educación (LGE)1 El ámbito de aplicación de esta Ley abarca a toda la educación que imparte el Estado –Federación, Entidades Federativas y Municipios–, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con
1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de 2003; su última reforma se publicó el 22 de junio de 2006.
100
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
reconocimiento de validez oficial de estudios. Es de observancia general y sus disposiciones son de orden público e interés social.2 Sin embargo, para efectos de este trabajo nos enfocaremos a la educación que imparte el Estado y a las obligaciones que tiene respecto a ella, debido a que, por las condiciones de pobreza y marginación en la que se encuentra la población rural, es la función educativa pública y no privada la que puede permitirles el acceso a este derecho. El derecho a la educación como un derecho social
Como se mencionó anteriormente, el problema de los derechos sociales es que éstos se visualizan, por parte del Estado, como líneas programáticas para realizar diferentes acciones a través de sus diferentes niveles de gobierno e instituciones, con el objetivo de cumplir con las obligaciones que se desprenden del derecho social mismo. Esto sin duda es necesario para hacerlos efectivos, ya que son las autoridades administrativas y legislativas las responsables de cumplir con las obligaciones que se desprenden del contenido de los mismos. Sin embargo, esto no es suficiente, puesto para que el derecho sea ejercido completamente por los individuos y grupos, es necesario que existan instrumentos para garantizarlo, es decir, para que se pueda exigir en caso de incumplimiento o violación.3 La presente Ley, en el artículo segundo, establece que todo individuo tienen derecho a la educación, y, por lo tanto, todos los individuos tiene las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo, con sólo satisfacer los requisitos que se establezcan en la disposiciones generales aplicables. Sin embargo, el tratamiento que se le da a lo largo de la Ley es de servicio público, el artículo décimo es claro al respecto: “Artículo 10. La educación que imparta el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios es un servicio público”.
2
Artículo primero de la LGE. Víctor Abramovich y Christian Courtis, “Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos sociales”, en http://www.idrc.ca/fr/ev-107359-201-1-DO_TOPIC.html [30 de abril del 2007]. 3
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
101
Para cumplir con este servicio público, el Estado debe realizar varias acciones –de financiamiento, evaluación, promoción, etc.–, como prestar otros servicios educativos para que toda la población tenga acceso a la educación preescolar, la primaria y la secundaria.4 Dentro de los servicios educativos se contemplan: a) el establecimiento de instituciones educativas; b) la formulación de planes y programas; c) la expedición de constancias, certificados, diplomas y títulos con validez oficial; d) distribución de libros de texto y material complementario; e) el sistema de actualización, formación, capacitación y superación profesional para maestros; f) salario profesional y condiciones adecuadas de trabajo y vivienda para los maestros; y g) aquellos servicios educativos que establece la Ley Federal del Trabajo para las empresas agrícolas. La prestación del servicio público educativo se desarrolla como medio de la administración pública del Estado, para cumplir con las obligaciones que se desprenden del derecho a la educación establecido a nivel constitucional. Sin embargo, quien decide de manera discrecional la forma en que se debe impartir la educación, el contenido que se debe aplicar en el sistema educativo, los alcances de las acciones que ha de realizar para cumplir con las obligaciones, es el Estado mismo. De esta forma, el derecho social a la educación se transforma en la prestación de un servicio público que es otorgado a discrecionalidad del Estado. Dejando de lado otras características del derecho como son los mecanismos de exigibilidad –entre los que se encuentra la justiciabilidad–, en caso de que el contenido del derecho o las acciones –positivas o negativas– del Estado violen o no cumplan con el derecho. En la ley se establece un apartado denominado “De las infracciones, las sanciones y el recurso administrativo”,5 en el cual se regula una serie de supuestos que constituyen infracciones de quienes prestan los servicios públicos; dentro de las sanciones se contempla: la multa, la revocación de autorización para prestar el servicio educativo o retiro del reconocimiento de validez oficial de los estudios, y la clausura del planten educativo. Es a la
4
Los cuales se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en nuestra Constitución y conforme a la distribución de la función social educativa, artículo 3 de la LGE. 5 Artículos 75 al 79 de la LGE.
102
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
autoridad educativa responsable de la prestación del servicio, o la que haya otorgado la autorización o el reconocimiento de validez oficial de estudios, a la que le corresponde determinar las infracciones; así, cuando “considere que existen causas justificadas que ameriten la imposición de sanciones, lo hará del conocimiento del presunto infractor para que, dentro del plazo de quince días naturales, manifieste lo que a su derecho convenga y proporcione los datos y documento que le sean requeridos”.6 Este procedimiento es propio del incumplimiento de obligaciones en la administración pública, pero no es suficiente para que el derecho social a la educación sea garantizado, debido a que se requieren de mecanismos por los cuales la población a la que va dirigido exija o demande el cumplimiento de este derecho en caso de que la autoridad lo viole, ya sea porque lo esté cumpliendo de manera parcial o no lo esté cumpliendo. Ello conlleva la corresponsabilidad de la garantía del derecho y no la facultad discrecional del Estado de llevar acabo las acciones para realizarlo. La consecuencia de la implementación de recursos como garantía de este derecho posibilita a que la población rural demande al Estado su derecho a la educación cuando no se le esté garantizando su acceso conforme sus condiciones económicas y sociales específicas, cuando no dispongan de las condiciones materiales –instalaciones, materiales, etc.– para otorgar el servicio educativo, cuando se le vulnere a través de diferentes acciones del Estado sus contenidos culturales y sociales, cuando no se le esté tomando en cuenta en los programas, planes, libros de texto y materiales, sus contextos sociales y culturales, o cuando no se cumpla con la obligación de otorgar un salario justo a los profesores o las condiciones necesarias –como habitación–, etcétera.7
6
Artículo 78 de la LGE. El artículo 21 al respecto establece que: “El educador es promotor, coordinador y agente directo del proceso educativo. Deben proporcionársele los medios que le permitan realizar eficazmente su labor y que contribuyan a su constante perfeccionamiento El Estado otorgará un salario profesional para que los educadores de los planteles del propio Estado alcancen un nivel de vida decoroso para su familia; puedan arraigarse en las comunidades en las que trabajan y disfrutar de una vivienda digna; así como para que dispongan del tiempo necesario para la preparación de las clases que impartan y para su perfeccionamiento profesional”. 7
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
103
La educación rural y el desarrollo rural
Dentro de esta normatividad, se incluye de manera implícita al sector rural como parte de los grupos y regiones con mayor rezago educativo o que enfrentan condiciones económicas o sociales de desventaja. No se hace mención expresa de la población rural, como sí se hace de las zonas urbanas marginadas.8 Por ello, un primer punto que es condición para abarcar el tema de la educación rural es que se establezca de manera expresa a las zonas rurales e indígenas dentro de las categorías anteriores. Para estos grupos se prevé en el artículo 33 de la LGE una serie de medidas dirigidas a lograr la efectiva igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos, como por ejemplo atender de manera “especial” a las escuelas que por sus condiciones sea considerablemente mayor la posibilidad de atrasos o deserciones, mediante la asignación de elementos de mejor calidad para enfrentar los problemas educativos de dichas localidades. En fracciones posteriores se establecen las siguientes medidas que pueden considerarse dentro de estos “elementos”: el desarrollo de un programa para otorgar becas y apoyos económicos a los educandos; apoyos pedagógicos con requerimientos educativos encaminados a recuperar retrasos en el aprovechamiento escolar de los alumnos; promover centros de desarrollo infantil, centros de integración social, internados, albergues escolares e infantiles y demás planteles que apoyen en forma continua y estable el aprendizaje y el aprovechamiento de los alumnos; establecer sistemas de educación a distancia, y efectuar programas dirigidos a los padres de familia, que les permitan dar mejor atención a sus hijos. También se contemplan medidas dirigidas a los maestros, como: desarrollar programas de apoyo a los maestros que realicen su servicio en las localidades aisladas o zonas urbanas marginadas, a fin de fomentar el arraigo en sus comunidades, y otorgar estímulos a las asociaciones civiles y a las cooperativas de maestros que se dediquen a la enseñanza. Dentro de las medidas dirigidas a toda la población de estas zonas están: realizar campañas educativas que tiendan a elevar los niveles culturales,
8
Del capítulo “De la equidad en la educación”.
104
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
sociales y de bienestar de la población, tales como programas de alfabetización y de educación comunitaria; y prestar servicios educativos para atender a quienes abandonaron el sistema regular facilitando la terminación de la educación preescolar, primaria y secundaria. Para que esto se pueda realizar se prevé que el Ejecutivo Federal implemente formas de financiamiento para realizar programas compensatorios con recursos específicos para las entidades federativas con problemas de mayores rezagos educativos. Sin embargo, si bien es importante conservar e impulsar de manera prioritaria este tipo de programas por ser complementarios en la asignación del presupuesto, es necesario que desde la asignación inicial del mismo para la educación, que se hace de manera concurrente entre el Poder Federal y el gobierno local, de acuerdo a sus legislaciones de ingresos y egresos, se establezca un rubro especial para la educación en zonas rurales, ya que éstas por sus características de pobreza, geografía y marginación requieren de mayor y especial atención presupuestaria. A pesar de que en el capítulo de la Ley referente a financiamiento se establece que la asignación del presupuesto debe ser continua y concatenada entre cada uno de los niveles de educación con el fin de que la población alcance el máximo nivel de estudios,9 la norma no recoge en ninguno de sus apartados la importancia de la gratuidad de la educación en sus diferentes niveles para lograr esta mayor accesibilidad, tal y como se contempla en el PIDESC, que obliga al Estado a tomar medidas progresivas para que la educación superior sea gratuita. De esta manera, es necesario que en la Ley se establezca, además de la posibilidad de acceso a la educación básica que imparte el Estado a través de la gratuidad, la posibilidad del acceso a los demás niveles de educación y se establezcan medidas para que se implante progresivamente su gratuidad. Respecto a la educación rural, como se mencionó anteriormente, no hay mención expresa en la norma, sin embargo el artículo 23 de la LGE referente a las obligaciones que tienen las empresas agrícolas –según la
9
Artículo 25 de la LGE. El artículo 37 de la LGE contempla dentro de los niveles en la educación: el nivel básico (primaria, secundaria e inicial), el nivel medio superior (bachillerato, los equivalentes a éste y la educación profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes) y el superior (licenciatura, especialidad, maestría y doctorado, así como opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura).
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
105
fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional– frente a sus trabajadores, prevé la obligación de establecer y sostener escuelas cuando el número de educandos que las requiera sea mayor de 20. Estas escuelas quedarán bajo la dirección administrativa de la autoridad educativa local y contarán con edifico, instalaciones y demás elementos necesario para realizar su función. Su sostenimiento es obligación patronal, entre los que se encuentran la remuneración del personal educativo y sus prestaciones, las cuales no deberán ser inferiores a las que otorgue la autoridad local en iguales circunstancias. En cuanto a la educación básica, la presente Ley sólo expresa que cuando se trate de educación dirigida a las poblaciones indígenas, rurales, dispersas y migrantes la educación tendrá adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de estos grupos.10 En este sentido, si bien no se adoptan medidas específicas para garantizar la adaptabilidad social, cultural y económica de la educación, se hace un reconocimiento de que el sector rural –incluido el indígena– es un sector social, cultural y económicamente diferente al resto de la población. La presente Ley también hace referencia a diversas modalidades de la educación, como es la profesional, la especial y para adultos,11 y se establecen algunas medidas para impartirlas; sin embargo, como se ha mencionado a lo largo de este trabajo, por las características de la población rural es necesario que se establezcan medidas específicas para impartir estos tipos de educación a dicha población. En suma, a pesar de que de manera dispersa se atiende a la población rural, es importante que se incluya un apartado especial en el que se establezcan medidas que atiendan de manera efectiva la educación de este sector conforme a sus características, necesidades y carencias propias. Además deben establecerse preceptos jurídicos que garanticen y hagan exigibles los contenidos, las características y las obligaciones referentes a la educación y a los derechos de los pueblos indígenas contemplados en los instrumentos internacionales antes analizados. Esto si existe una verdadera preocupación por fomentar el desarrollo de estas comunidades, cuyo fundamento es el cumplimiento de todos los derechos de forma interdependiente. 10 11
Artículo 38 de la LGE. Artículos 39 a 45 de la LGE.
Conclusiones
1. Es indispensable que se armonice nuestra legislación interna en cuanto a los alcances, contenido, características y obligaciones del Estado, ello en atención a que los preceptos jurídicos del PIDESC y el Convenio 169 garantizan de manera más amplia el derecho a la educación del sector rural y establecen obligaciones del Estado que conllevan un verdadero ejercicio y acceso a este derecho. 2. Asimismo, es necesario que se reforme la Constitución para ampliar el derecho a la educación, puesto que el artículo referente, más allá de establecer el contenido en el que se incluyen las características que permiten un acceso a la educación rural, establece una serie de principios de los cuales no se derivan lineamientos, contenidos ni obligaciones que permitan legislar o llevar a cabo medidas administrativas que atiendan de manera especial a esta población y garanticen el acceso real a este derecho en sus diferentes niveles y modalidades. En caso de las obligaciones existentes, es imperativo que se haga especial referencia al sector rural, por ejemplo en la garantía de acceso a la educación pública-gratuita y presupuesto. 3. Se requiere abrir un apartado específico de la educación en el medio rural en la legislación secundaria, ello para establecer medidas y mecanismos para atender las características de aceptabilidad y adaptabilidad que requiere la educación rural, debido a que si no atiende a las particularidades de esta población es imposible que sea un instrumento para alcanzar su desarrollo cultural, social y económico, conforme a las necesidades específicas de éstos.
108
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
4. En materia presupuestal, es necesario que se establezcan medidas legislativas que tengan como prioridad al sector rural para garantizar el acceso a la educación primaria y secundaria gratuitas; así como que se determinen los lineamientos para que el Estado de manera progresiva imparta la educación media y superior gratuita.
IV. Derecho a la vivienda adecuada y desarrollo rural
El derecho a la vivienda en el marco de los derechos sociales
En el apartado relativo a los derechos sociales se dejó en claro que éstos surgen principalmente como reivindicaciones obreras. Esta circunstancia originó que el discurso de los derechos sociales estuviera, en un principio, dirigido a ese sector. Así, los derechos a la seguridad social, salud, educación, vivienda, etc., estuvieron dirigidos en su origen a satisfacer las demandas de los trabajadores y sus familias. Lo anterior provocó un auge de la vivienda destinada a los obreros, y por convenir a patrones y trabajadores se construyeron importantes complejos habitacionales cerca de las fuentes de trabajo, derivando en un crecimiento cuantitativo de la vivienda urbana, particularmente en los alrededores de las industrias, contribuyendo con ello al ahondamiento de la diferencia entre vivienda urbana y rural. Antes de exponer un acercamiento a una posible noción de la vivienda rural y sus diferencias con la urbana, presentaremos el marco jurídico del derecho a una vivienda adecuada de manera general. En concordancia con los demás derechos sociales abordados en el presente trabajo, en primer lugar nos referiremos al ámbito internacional para enseguida avocarnos al marco jurídico nacional.
El derecho a la vivienda en el ámbito internacional de los derechos humanos
En el Sistema Internacional de Derechos Humanos existe un gran número de instrumentos jurídicos que tienen un carácter vinculante para los Estados que los suscriben. A dichos pactos, convenciones y convenios, se suma otra categoría de normas jurídicas como son las decisiones e interpretaciones de los órganos creados en virtud de los instrumentos vinculantes, además de las declaraciones, resoluciones, normas y principios, suscritos de buena fe, que configuran principios que servirán de parámetros para guiar la acción del Estado y sus políticas públicas. Lo anterior es importante resaltarlo para que al momento de hacer referencia a alguno de los instrumentos internacionales se recuerde que pueden existir diferentes tipos de obligaciones que se desprenden de todo ese cúmulo de normas internacionales. La mayoría de los trabajos de investigación realizados sobre el derecho a la vivienda adecuada suelen señalar como primer fundamento la Declaración Universal de Derechos Humanos. En el artículo 25, párrafo 1°, de dicho instrumento, se establecen los elementos básicos a los que cualquier persona debe tener acceso para poder tener un nivel de vida adecuado. El texto dice lo siguiente: Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
114
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.1
Este artículo se convirtió en el marco fundamental de algunos de los derechos económicos, sociales y culturales que posteriormente serían reconocidos por otros pactos y convenciones donde se precisarían su contenido y alcance. Como ya se señaló en párrafos anteriores, es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales2 (PIDESC) el que da mayor importancia en este sentido, y en su artículo 11.1 señala lo siguiente: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.3
El carácter vinculante de este instrumento internacional lo reviste de una importancia aún mayor que a la propia Declaración Universal antes citada, toda vez que a través de él pueden exigirse la observancia de los derechos ahí plasmados. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que fue creado “con miras a asistir a los Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones concernientes a la presentación de informes y contribuir a aclarar más la interpretación de la intención, significado y el contenido del Pacto”,4
1
Declaración Universal de Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948. 2 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966; y que entró en vigor el 3 de enero de 1976. Firmado por México el 23 de marzo de 1981 y entrado en vigor el 23 de junio de 1981. Cfr. http://www.sre.gob.mx/derechoshumanos/docs/18.pdf 3 Ibidem. 4 Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos: Folleto Informativo núm. 16 (Rev. 1), Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ginebra, 1996. Disponible en http://www.unhchr.ch
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
115
elaboró en 1991 la Observación General núm. 4 (OG 4) relativa al derecho a una vivienda adecuada, que constituye la interpretación autorizada del párrafo 1, del artículo 11 del Pacto. La OG 4 se compone de un total de 19 párrafos, en los que el Comité describe en términos generales los alcances del derecho a la vivienda adecuada, establece los sujetos beneficiarios del mismo y las obligaciones que adquieren los Estados al firmar el instrumento. Enseguida expondremos someramente estos tres elementos de la OG 4 a los que nos hemos referido. En los primeros párrafos, el Comité establece la relación que tiene el derecho a una vivienda adecuada con el disfrute de otros derechos económicos, sociales y culturales; asimismo, el Comité expresa que “el párrafo 1 del artículo 11 del PIDESC es la más amplia, y quizá la más importante, de todas las disposiciones pertinentes”.5 En el texto de la interpretación realizada por el Comité se deja ver una de sus preocupaciones: señala que cuando se redactó el Pacto, de la frase“un nivel de vida adecuado para sí y su familia”, se puede interpretar, en atención al contexto histórico y la idiosincrasia de la sociedad de los años sesenta, que el derecho a una vivienda adecuada será una prerrogativa del jefe de familia; sin embargo, esto es inconcebible en la actualidad. El término familia debe ser entendido en términos más amplios, por lo que este derecho es una prerrogativa tanto de las personas como de las familias, sin importar su sexo, edad o situación económica; esto es, que el derecho a una vivienda adecuada no debe estar sujeto a ninguna forma de discriminación, según se establece en el sexto párrafo de la observación en referencia. En esta Observación General, el Comité fija una postura para conceptuar el derecho a la vivienda, definición en la que incorpora algunas características que dicho derecho debe satisfacer: El derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como
5
Observación General núm. 4. El derecho a una vivienda adecuada, http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/(symbol)/CESCR%20OBSERVACION%20GENERAL%204.Sp?Open Document. Párrafo 3.
116
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, “la dignidad inherente a la persona humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término “vivienda” se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos”.6
El lector habrá podido percatarse de que la categoría de derecho a la vivienda siempre se acompaña del calificativo adecuada. Precisamente es en el segundo punto del citado párrafo donde el Comité establece las características generales de lo que se puede considerar como una vivienda adecuada: En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: “el concepto de ‘vivienda adecuada’ [...] significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable.7
La adecuación o no de una vivienda puede estar determinada por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole; sin embargo, el Comité considera que es posible identificar, de manera general, algunos aspectos que deben ser tenidos en cuenta en ese derecho: a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación
6 7
Ibidem. Ibidem.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
b)
c)
d)
e)
f)
117
de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas... Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
118
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos. Para los intereses de este trabajo conviene subrayar que es en el inciso f antes citado donde se alude de forma expresa a las características que debería tener el lugar donde se asienta una vivienda de carácter rural; sin embargo, es obvio que todas las características aquí enunciadas valen tanto para la vivienda urbana como para la rural. La exposición hecha en la referida Observación continúa con las medidas que deberían emprender los Estado para poder garantizar y cumplir con el derecho a la vivienda adecuada reconocido en el PIDESC. En la Observación, el Comité enfatiza que los principales beneficiarios de los esfuerzos realizados por el Estados en su lucha por hacer justiciable este derecho no deberían ser “los grupos sociales ya aventajados”, sino aquellos grupos en condiciones desfavorables, los de más bajos recursos, los que tienen viviendas en condiciones precarias, aquellos asentados en lugares de alto riesgo o que simplemente no tienen un lugar donde vivir. Con previo conocimiento de que las características de cada país determinarán los medios con los que cada Estado logrará la plena realización del derecho a la vivienda, el Comité establece que del Pacto se desprende la obligación de los países de adoptar una “estrategia nacional de vivienda”, para fijar los alcances y objetivos en la materia. Aquí se retoma lo que establece la Estrategia Mundial de Vivienda, que en su párrafo 32 señala que “los objetivos para el desarrollo de condiciones de vivienda, determina los recursos disponibles para lograr dichos objetivos y busca la forma más efectiva de utilizar dichos recursos, en función del costo, además de lo cual establece las responsabilidades y el calendario para la ejecución de las medidas necesarias”. Otra de las obligaciones de los Estados es la constante vigilancia sobre la situación respecto a la vivienda en sus respectivos territorios, y para ello el
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
119
Comité ha dictado directrices generales con el objeto de “proporcionar información detallada sobre aquellos grupos de [la] sociedad que se encuentran en una situación vulnerable y desventajosa en materia de vivienda”. Estas comunicaciones en las que los Estados deben informar sobre la situación de la vivienda de las personas sin hogar y sus familias, las de bajos ingresos, las alojadas inadecuadamente y las que no tienen acceso a instalaciones básicas, las que viven en asentamientos “ilegales”, deben también incluir un capítulo específico sobre desalojos forzosos, eso según lo que se establece en la Observación General núm. 7, relativa al derecho a la vivienda y los desalojos forzosos. Para cumplir con el derecho a la vivienda adecuada, los Estados pueden adoptar medidas en las que el sector público actúe conjuntamente con el sector privado, pero siempre teniendo en cuenta que “la obligación consiste en demostrar que, en conjunto, las medidas que se están tomando son suficientes para realizar el derecho de cada individuo en el tiempo más breve posible de conformidad con el máximo de los recursos disponibles”. Las medidas y esfuerzos de los gobiernos para cumplir con las obligaciones derivadas de este primer párrafo del artículo 11 del Pacto no se deben limitar exclusivamente a una derrama de recursos económicos, construcción de casas o fomento de créditos, sino también se deben incluir iniciativas en materia legislativa así como la propia constitucionalización del derecho en cuestión cuando no haya sido reconocido a ese nivel. De hecho el Comité tiene particular interés en ser informado sobre los efectos jurídicos y la aplicación del marco legal sobre el derecho a la vivienda adecuada. En opinión del Comité, muchos recursos jurídicos pueden formar parte del derecho a la vivienda adecuada, y hace una lista no limitativa ni exclusiva de los recursos que pueden conformar la esfera jurídica de los países: a) Apelaciones jurídicas destinadas a evitar desahucios planeados o demoliciones mediante la emisión de mandatos de los tribunales. b) Procedimientos jurídicos que buscan indemnización después de un desahucio ilegal. c) Reclamaciones contra acciones ilegales realizadas o apoyadas por los propietarios (sean públicos o privados) en relación con los niveles de alquiler, mantenimiento de la vivienda y discriminación racial u otras formas de discriminación.
120
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
d) Denuncias de cualquier forma de discriminación en la asignación y disponibilidad de acceso a la vivienda. e) Reclamaciones contra los propietarios acerca de condiciones de viviendas insalubres o inadecuadas. En el penúltimo párrafo de la Observación, el Comité asegura categóricamente que los “desahucios forzados son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto y sólo podrían justificarse en las circunstancias más excepcionales y de conformidad con los principios pertinentes del derecho internacional”. Al final el Comité exhorta a los Estados parte a invertir más para que los menos favorecidos adquieran vivienda adecuada, esto involucra tanto a los Estados que reciben financiamiento como a los que lo suministran, así los Estados y organismos internacionales que otorgan recursos deben velar por que un amplio porcentaje de esos recursos sean destinados al cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada.
Defensa del derecho a la vivienda ante los desalojos forzosos Una de las grandes problemáticas del derecho a la vivienda adecuada es la de los desalojos forzosos. Lo es porque uno de los más graves tipos de desalojo involucra la voluntad del Estado, en sus esfuerzos por impulsar proyectos de desarrollo que se pueden traducir en la construcción de megaobras de infraestructura como son las hidroeléctricas, carreteras, etc. En estos casos son muy comunes las expropiaciones de casas, tierras y territorios a personas o comunidades, trastocando así de forma grave su derecho a una vivienda adecuada. La relevancia del tema originó que el Comité de Derechos Económicos y Sociales elaborara una Observación General al respecto, la número 7, de la cual ya hicimos una breve mención en el apartado anterior; enseguida expondremos algunos de sus lineamientos más importantes. Lo que el Comité pretendió lograr con la aprobación de esta Observación es –a la luz de casos de desalojos forzosos posteriores a la
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
121
emisión de la OG 4– presentar “nuevas aclaraciones sobre las consecuencias de esas prácticas para las obligaciones enunciadas en el Pacto”.8 Uno de los vacíos que se pretenden cubrir con la Observación en referencia es la de poder “determinar las circunstancias en que son admisibles los desalojos forzosos y enunciar las modalidades de protección que se necesitan para garantizar el respeto de las disposiciones pertinentes del Pacto”.9 Sin lugar a dudas, uno de los puntos medulares en este instrumento internacional es la definición que se hace del término desalojo forzoso, la cual se establece “como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”;10 a pesar de lo anterior, la Observación reconoce que para los desalojos que son hechos conforme a la ley y con respeto a la normatividad internacional en derechos humanos, no existe prohibición alguna; es decir, cuando el desalojo es llevado a cabo con respeto a la normatividad nacional e internacional, no se incurre en un incumplimiento de lo establecido por el Pacto. La afectación de un desalojo forzoso no sólo se da en el derecho a la vivienda adecuada, debido a la interconexión con otros derechos, además de los consagrados por el Pacto en referencia, sino que se trastocan incluso derechos civiles y políticos como el de la seguridad personal e incluso el de la vida. Además, no se puede considerar como una práctica exclusiva de los países en vías de desarrollo, también es un problema que afecta a poblaciones de los países desarrollados. El Comité establece varios supuestos de desalojos forzosos por acciones u omisiones de los Estado, los cuales son: traslados forzados de población, desplazamientos internos, reasentamientos forzados en caso de conflicto armado, éxodos en masa y movimientos de refugiados; sin embargo, el texto de la propia Observación nos permite deducir que los desalojos forzosos
8
Observación General núm. 7. El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos. Primer párrafo. Consultado el día 12 de octubre del 2007 en http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/ CESCR+OBSERVACION +GENERAL +7.Sp? OpenDocument 9 Ibidem, segundo párrafo. 10 Ibidem, tercer párrafo.
122
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
se pueden dividir en dos grandes grupos: en primer lugar los ocasionados por la violencia, es decir, movimientos armados de naturaleza internacional, conflictos del propio país, intercomunitarios o étnicos; y en segundo, los desalojos por proyectos de desarrollo, por ejemplo “la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines agrícolas”,11 etcétera. Sin duda una de las partes medulares de la citada Observación se puede desprender de los párrafos donde se establecen obligaciones para los Estados parte, las cuales son: 1. El propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos, lo cual se relaciona con el derecho de las personas a tener una asistencia y representación jurídica adecuada. 2. La creación de una legislación que sirva como sistema de protección contra los desalojos forzosos, la cual debería contener medidas en las que se “a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos”.12 3. “[…]revisar la legislación y las políticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o política que no sea conforme a las disposiciones del Pacto”.13 4. “[…] la obligación adicional de velar por que, cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación”,14 esto es, velar por los derechos de las mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables. 11
Ibidem, párrafo séptimo. Ibidem, noveno párrafo. 13 Idem. 14 Ibidem. párrafo núm. 10. 12
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
123
5. Los Estados deben velar por que a los afectados de un desalojo forzoso se les indemnice de acuerdo con los “bienes personales o raíces” de los que fueron privados. 6. En opinión del Comité, los Estados deben cumplir con unas garantías procedimentales mínimas, las cuales son: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.15
También se incluye como una obligación de los Estados parte la de rendir informes al Comité en el que se manifieste la situación de la observancia del derecho. Dichos informes deben cumplir con las siguientes directrices: a) ‘el número de personas expulsadas de su vivienda en los últimos cinco años y el número de personas que carecen actualmente de protección jurídica contra la expulsión arbitraria o cualquier otro tipo de desahucio’; b) las ‘leyes relativas a los derechos de los inquilinos a la seguridad de ocupación, la protección frente al desahucio’ y c) ‘las leyes que prohíban todo tipo de desahucio.16
Los instrumentos a los que hemos hecho referencia son los que pueden considerase como los más significativos a nivel internacional para asegurar
15 16
Ibidem, párrafo núm. 15. Ibidem, párrafo núm. 19.
124
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
la justiciabilidad del derecho a una vivienda adecuada, si bien no son los únicos, pues existen otros instrumentos internacionales que se pueden relacionar con ese derecho, como son: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5), la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 14 [2] [h]), el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes número 169 de la OIT y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 27 [3]), entre algunos de los más significativos. Vale la pena destacar que recientemente el Comité del PIDESC le recomendó al gobierno mexicano que tomara en cuenta las obligaciones que ha adquirido en la materia relativas al derecho a la vivienda y que se desprenden de diversos instrumentos jurídicos. Así, se puede apreciar en el párrafo 28 de sus Observaciones Finales, plasmadas en el Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con los Artículos 16 y 17 del Pacto, rendidas en mayo del 2006, lo siguiente: El Comité insta al Estado Parte a que consulte debidamente a las comunidades indígenas y locales afectadas por el proyecto de la represa hidroeléctrica La Parota u otros proyectos a gran escala en las tierras y territorios que poseen, ocupan o usan tradicionalmente, y a que procure obtener su consentimiento fundamentado previo en cualquier proceso conducente a la adopción de decisiones en relación con estos proyectos que afecten a sus derechos e intereses amparados por el Pacto, en consonancia con el Convenio de la OIT Nº 169 sobre pueblos indígenas y tribales en Estados independientes. El Comité exhorta asimismo al Estado Parte a que reconozca los derechos de propiedad y posesión de las comunidades indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente, a que garantice una indemnización apropiada y/o viviendas y tierras alternativas para el cultivo a las comunidades indígenas y de agricultores locales afectados por la construcción de la represa La Parota o por otros proyectos de construcción en el marco del Plan Puebla-Panamá, y a que proteja sus derechos económicos, sociales y culturales. A este respecto, se remite al Estado Parte a las Observaciones Generales Nos. 14 y 15 sobre el derecho al más alto nivel posible de salud y el derecho al agua.17 17
Observaciones Finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, consultadas el 13 de octubre del 2007 en http://www.sre.gob.mx/derechoshumanos/docs/ 3d.pdf
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
125
Marco jurídico nacional sobre el derecho a la vivienda
Esta parte del trabajo se enfocará en aquellas leyes e instituciones del Estado mexicano relacionadas con garantizar y reglamentar el derecho a la vivienda adecuada. Partiremos del fundamento constitucional para enseguida analizar las leyes reglamentarias. En primer lugar, hay que mencionar el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece en su quinto párrafo que “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La ley establecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”.1 Éste es el artículo que específicamente establece el derecho a la vivienda para todas las personas, y si bien se conoce que “contiene, como es evidente a partir de sus simple lectura, una serie importante de errores. En primer lugar, le asigna el derecho fundamental a ‘la familia’ y no a todos los individuos”,2 sería erróneo pensar que personas que no forman parte de una familia, en su definición clásica,3 no poseen el derecho a una vivienda
1
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), consultada el día 15 de octubre del 2007 en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/cn16.pdf 2 Miguel Carbonell, Los Derechos Fundamentales en México, UNAM, CNDH, Porrúa, México 2005. pág. 879. 3 La jurisprudencia establece: “la palabra ‘familia’, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa un ‘conjunto compuesto por un matrimonio y sus hijos’”, tesis jurisprudencial Robo de Infante, Conceptos de “Familia” y “Extraño” Tratándose del Delito de (Legislación del Estado de Querétaro), Séptima Época, Primera Sala. Respecto al matrimonio,
126
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
adecuada. Tal circunstancia podría ser discriminatoria, por ejemplo, para las personas que se han unido en términos de la recién aprobada Ley de Sociedades de Convivencia para el Distrito Federal. Y “en segundo término, lo que garantiza la Constitución es ‘el disfrute’ de la vivienda, pero no su adquisición, que siempre suele resultar más difícil que lo primero”.4 Además del artículo antes citado, es importante exponer los artículos 2°, 25, 27 y 123, los cuales, atendiendo a sus respectivas materias, se encuentran íntimamente relacionados con el derecho a la vivienda. En primer lugar citaremos las disposiciones del artículo 2° constitucional que reconoce algunos de los derechos de los pueblos indígenas de nuestro país y en su apartado B establece las obligaciones que el Estado mexicano debe cumplir para con los pueblos indígenas. El apartado A de este artículo, en sus fracciones V y VI, dice: A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución. VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
Más que reconocer un derecho de los pueblos y comunidades indígenas, la fracción V parece fijarles la obligación de mejorar el hábitat en sus tierras, lo cual tiene relación con el derecho a la vivienda adecuada porque éste no se limita al techo y las cuatro paredes del lugar donde se pernocta, sino
el Código Civil para el Distrito Federal señala en su artículo 146 que: “Matrimonio es la unión libre de un hombre y una mujer para realizar la comunidad de vida, en donde ambos se procuran respeto, igualdad y ayuda mutua con la posibilidad de procrear hijos de manera libre, responsable e informada”. 4 Miguel Carbonell, op. cit., p. 879.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
127
también al ambiente que rodea a la habitación; por tanto, la conservación y mejoramiento del mismo será parte de la realización del derecho en cuestión. Tras una somera lectura de la fracción VI podría decirse que a los indígenas se les está reconociendo la propiedad sobre las tierras que siempre han ocupado, pero estas dos fracciones no pueden leerse de manera aislada, sino que es necesario relacionarlas con otras disposiciones constitucionales, particularmente con el artículo 27, en el que se establecen los regímenes de propiedad de nuestro país, además de otras leyes en las que se determina la forma en que se pueden adquirir derechos sobre las tierras y en que las se puede asociar la gente, pero eso es materia para otro tipo de estudio. En las fracciones I y IV del apartado B del artículo en cita se señala que: B. […] Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades [la Federación, los Estados y los Municipios], tienen la obligación de: I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos[…]. IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.
El texto de la fracción IV reglamenta una de las obligaciones del Estado mexicano que se pueden derivar del PIDESC, que es la de garantizar el financiamiento para vivienda de los grupos vulnerables o minorías. Un artículo que no está expresamente relacionado con el derecho a la vivienda adecuada pero por su temática tiene concordancia con el mismo, es el primer párrafo del artículo 25 constitucional: Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
128
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
Sin lugar a dudas, el artículo 27 de nuestra Constitución guarda una íntima relación con el derecho a la vivienda adecuada, toda vez que en él se establece el régimen de propiedad que privará en el país: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”. En el segundo párrafo de este artículo se establece un derecho fundamental para los casos en que existan desalojos forzosos, señalando que éstos sólo podrán llevarse a cabo por causa de utilidad pública y que todas las personas expropiadas tienen derecho a una indemnización: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización”. Además, el artículo 27 contiene normas en las que se establece la forma en que deberá regirse el sistema de propiedad privada, quién puede adquirir –y en qué cantidades– el dominio de las tierras y aguas, el régimen de la propiedad rústica o rural, etcétera: 1. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones. Los extranjeros podrán hacerlo siempre y cuando acepten ser tratados como nacionales y regirse conforme a las leyes del país, y tienen la restricción de no poder adquirir propiedades en una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas. 2. A pesar de versar sobre sociedades mercantiles, la fracción IV del artículo es relevante para el tema porque establece que en esa modalidad de sociedad se podrán adquirir terrenos rústicos. Si atendemos a esto en relación con el artículo 2° de la Constitución, entonces los indígenas podrían asociarse para obtener propiedades: “IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos, pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto”.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
129
En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción XV de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción; 3. La fracción VI establece como una facultad de las autoridades federales y estatales determinar los casos en que una expropiación es por utilidad pública, además del monto que corresponde como indemnización; en su último párrafo se prevé el derecho de los particulares de acudir ante autoridad judicial para dirimir el conflicto con la autoridad por la posible expropiación, la cual se podría traducir en un desalojo forzoso: VI […] Las leyes de la Federación y
de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas [...]. El ejercicio de las acciones que corresponden a la Nación, por virtud de las disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedi-
130
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
miento judicial; pero dentro de este procedimiento y por orden de los tribunales correspondientes, que se dictará en el plazo máximo de un mes, las autoridades administrativas procederán desde luego a la ocupación, administración, remate o venta de las tierras o aguas de que se trate y todas sus accesiones, sin que en ningún caso pueda revocarse lo hecho por las mismas autoridades antes de que se dicte sentencia ejecutoriada.
4. Para nuestro tema, es de vital importancia el contenido de la fracción VII, toda vez que en ella se establecen las modalidades de la propiedad rural, que en un principio será ejidal y/o comunal, pero igual abre la puerta para la propiedad privada; además, se establece que las tierras de esos núcleos de población estan habilitadas para ser usadas en la construcción de viviendas o asentamientos humanos: VII.
Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
131
ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción XV. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria.
5. Ya mencionamos que en el caso de vivienda rural, no sólo hay que considerar la casa-habitación, sino también la parcela y demás elementos necesarios para la subsistencia, como recursos naturales, corrales, lugares de pastoreo, etc. En atención a lo anterior, cabe decir que es en la fracción XV donde se establecen los límites y algunas características de la propiedad rural: XV.
En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras. Para los efectos de la equivalencia se computará una hectárea de riego por dos de temporal, por cuatro de agostadero de buena calidad y por ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos. Se considerará, asimismo, como pequeña propiedad, la superficie que no exceda por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se dediquen al cultivo de algodón, si reciben riego; y de trescientas, cuando se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Se considerará pequeña propiedad ganadera la que no exceda por individuo la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, en los términos que fije la ley, de acuerdo con la capacidad forrajera de los terrenos. Cuando debido a obras de riego, drenaje o cualesquiera otras ejecutadas por los dueños o poseedores de una pequeña propiedad se hubiese mejorado la calidad de sus tierras, seguirá siendo considerada
132
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
como pequeña propiedad, aun cuando, en virtud de la mejoría obtenida, se rebasen los máximos señalados por esta fracción, siempre que se reúnan los requisitos que fije la ley. Cuando dentro de una pequeña propiedad ganadera se realicen mejoras en sus tierras y éstas se destinen a usos agrícolas, la superficie utilizada para este fin no podrá exceder, según el caso, los límites a que se refieren los párrafos segundo y tercero de esta fracción que correspondan a la calidad que hubieren tenido dichas tierras antes de la mejora.
6. El texto de las fracciones XVII y XIX guarda relación con la tenencia de la tierra, elemento fundamental para tener acceso a una vivienda adecuada; de manera específica se refiere a la tenencia de la tierra en materia agraria, circunstancia que la relaciona intrínsecamente con la vivienda rural: XVII. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en sus
respectivas jurisdicciones, expedirán leyes que establezcan los procedimientos para el fraccionamiento y enajenación de las extensiones que llegaren a exceder los límites señalados en las fracciones IV y XV de este artículo. El excedente deberá ser fraccionado y enajenado por el propietario dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación correspondiente. Si transcurrido el plazo el excedente no se ha enajenado, la venta deberá hacerse mediante pública almoneda. En igualdad de condiciones, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley reglamentaria. Las leyes locales organizarán el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben constituirlo, sobre la base de que será inalienable y no estará sujeto a embargo ni a gravamen ninguno. XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos. Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
133
comunidades. Para estos efectos y, en general, para la administración de justicia agraria, la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de Senadores o, en los recesos de ésta, por la Comisión Permanente. La ley establecerá un órgano para la procuración de justicia agraria[…].
7. En la última de sus fracciones, el artículo 27 se establece la obligación del Estado para promover el desarrollo rural y señala que ese desarrollo debe tener por objetivo el bienestar y la generación de empleo para la población campesina: XX.
El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.
Un artículo que sí está directamente vinculado con el derecho a la vivienda es el 123 constitucional, particularmente la fracción XII del apartado A, en donde se establece la obligación de los patrones de participar en la consecución del derecho a la vivienda de los trabajadores, y a la letra dice: XII. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de
trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo
134
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.
También se relaciona con el derecho a la vivienda el inciso f de la fracción XI del apartado B del artículo en cita, en el cual se establece la obligación del Estado de aportar cierta cantidad de dinero para que los empleados a su servicio puedan obtener financiamiento para adquirir una vivienda. A la letra, el inciso en cuestión dice: f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su Ley y en las que corresponda, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos.
De las disposiciones constitucionales antes citadas se desprenden varias leyes reglamentarias, entre las que se incluyen la Ley de Vivienda, la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria Federal, y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, entre las más representativas en la materia. Además de las disposiciones antes enunciadas, se puede mencionar a los organismos de la administración pública encargados de la vivienda; en general son tres los más representativos y los que cubren a un mayor número de personas: Fovissste, Infonavit y Fonhapo, pero dentro de estos organismos también se puede incluir a la Conavi y a la Sociedad Hipotecaria Federal.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
135
Debido a las características de este trabajo, nos limitaremos a exponer algunas normas de la Ley de Vivienda,5 que es en la que se establecen los lineamientos generales de la política de vivienda del gobierno mexicano y de la cual se desprenden los sujetos de derecho y las obligaciones del Estado.
Ley de Vivienda En primer lugar, es pertinente señalar que esta Ley es reglamentaria del artículo 4° de la Constitución por lo que respecta a la materia de vivienda, y su objeto es “establecer y regular la política nacional, los programas, los instrumentos y apoyos para que toda familia pueda disfrutar de vivienda digna y decorosa”. Por lo que respecta al concepto de vivienda digna y decorosa, ésta será aquella que posea “habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos”. Las disposiciones de la Ley son aplicables a todas las personas sin discriminación alguna, esto es, “sin importar su origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social o económica, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias o el estado civil”, con el objeto de que todos puedan ejercer su derecho constitucional a la vivienda. Es importante resaltar la definición que se hace de la “Política Nacional de Vivienda”, la cual se establece como el conjunto de disposiciones, criterios, lineamientos y medidas de carácter general que se establecen para coordinar las acciones de vivienda que realicen las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, así como su concertación con los sectores privado y social, con la finalidad de cumplir con el mandato constitucional del derecho a la vivienda digna y decorosa. 5
Instrumento jurídico que puede ser consultado en la página electrónica http:// www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/L-72.pdf
136
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Esto supone la existencia de una estrategia nacional de vivienda.6 Lo anterior es en cuanto a las disposiciones generales de la Ley. Por cuestiones de espacio, ahora nos limitaremos a exponer aquellos enunciados normativos que tienen relación directa con la vivienda rural. Algunos de los lineamientos señalados por esta Ley incluyen el respeto del entorno ecológico en la construcción de las viviendas, así como la preservación y el uso eficiente de los recursos naturales. El Programa Nacional de Vivienda deberá incluir “instrumentos y apoyos a la producción social de vivienda, a la vivienda de construcción progresiva y a la vivienda rural”, además de las “estrategias y líneas de acción para facilitar el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda para los pueblos y comunidades rurales e indígenas”. Esta Ley prevé la creación de la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi), la cual se encargará, entre otras cosas, de “promover y fomentar las acciones que faciliten el acceso a los recursos y al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda de los pueblos y comunidades rurales e indígenas, así como coordinar, concertar y ejecutar los programas que permitan mejorar sus espacios de convivencia”. Cabe recordar que éste es uno de los organismos de la administración pública a los cuales habíamos hecho mención anteriormente. Para poder cumplir con el objeto de la Ley, el Gobierno Federal se ve en la necesidad de firmar convenios con diferentes instituciones de la administración pública, tanto federal como de las locales; dichos convenios, si fuere el caso, deberán incluir entre sus objetivos: el “fomentar y apoyar los procesos de producción social de vivienda, de vivienda rural e indígena” y “fomentar el desarrollo de sistemas constructivos mejorados y modulados acordes a los patrones culturales y al entorno bioclimático de las regiones”.
6
Muchas veces la observancia de un derecho no depende de lo eficaz o ineficaz de la norma que lo regula, sino de la manera en que las instituciones del Ejecutivo apliquen puntualmente esa norma. Al respecto, en una nota publicada en el diario La Jornada se informa que el gobierno actual sólo ha destinado 5 millones de pesos de los 509 que tiene disponibles para la dignificación de las viviendas del sector rural. Alma Muñoz, “El calderonismo, ineficiente en vivienda: Laura Itzel Castillo”, La Jornada, 15 de octubre de 2007, p. 15.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
137
En lo que se refiere a las acciones de financiamiento que emprende el Gobierno Federal, se establece que: […] por conducto de sus dependencias y entidades competentes, se coordinará con las entidades federativas donde se ubiquen pueblos y comunidades indígenas, para orientar las acciones y los montos de inversión pública federal destinados a programas de vivienda, en los términos que establece la fracción IV del apartado B del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
No debe dejarse de lado que “en todos los casos, deberá considerarse la participación de los propios pueblos y comunidades indígenas, y en su caso, de los municipios, así como la concertación de acciones con los sectores privado y social”.
La noción de vivienda rural
Para las personas que han crecido en una ciudad, el término vivienda seguramente remite a un espacio con cuatro paredes y un techo, imagen que concuerda con la concepción tradicional de la vivienda, esto es, el espacio donde se desarrolla la familia, la morada, la habitación, el lugar donde pernoctan, se alimentan y se protegen las personas.1 En el ámbito rural, a diferencia del urbano, la vivienda no es solamente un lugar donde pernoctar, pues ésta se localiza en el sitio mismo del trabajo y su estrecha relación con actividades que de ello derivan, […] además de una unidad de habitación, [es] una unidad productora y unidad cultural. A esto contribuye la estructura misma del grupo familiar rural, la participación colectiva entre las labores productivas, la dependencia entre los miembros de la familia y el relativo aislamiento de la familia y del predio del contexto socioambiental general.2
1 Actualmente el modelo económico está orillando a la gente a la informalidad. La precariedad de los empleos y la búsqueda de satisfacer las necesidades han ocasionado que las personas busquen una fuente de ingresos en el sector informal, lo que ha contribuido a cambiar la concepción tradicional de la vivienda porque ahora éstas se están utilizando también como taller, bodega, comercio, restaurante, etc. Así, la vivienda está fungiendo una doble función: como albergue y como medio de subsistencia. Cfr. “Vivienda y asentamientos humanos. Vivienda rural y urbana. Marco sociohistórico”, documento consultado el 4 de octubre del 2007 en http://www.bvsde.paho.org/bvsasv/e/iniciativa/posicion/tres.pdf 2 Blanca Ruby Orozco Farfán y Eduardo Rojas Otero, “Vivienda Rural y Medio Ambiente”, LunAzul, revista científica. Versión en línea consultada el 16 de octubre del 2007
140
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Así, la vivienda rural no constituye el lugar al que se va dormir después de una jornada de trabajo, o en el que se educará a los niños después de la escuela; no es un espacio conformado por la sala, el comedor, las recámaras, el baño y la cocina. En el ámbito rural, la vivienda incluye la parcela de la que se obtienen los alimentos, los corrales, los campos donde pasta el ganado, el ojo de agua o pozo de donde se obtiene el vital líquido; es el espacio a través del cual es posible la pertenencia a una comunidad con la que hay una identificación cultural. Previamente hemos expresado que un gran porcentaje de la población indígena se desarrolla y subsiste en un ambiente rural; sacamos a colación esto porque entre la población rural con una idiosincrasia occidental y la población rural indígena también existe una diferencia en la cosmovisión de la vivienda. En principio, en materia indígena, más allá de hablar de vivienda es necesario referirse al territorio. Al respecto, en el documento elaborado por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas titulado Las poblaciones indígenas y su relación con la tierra, se establece que: […] la visión aborigen de la propiedad era el espacio ecológico que crea nuestra conciencia, no una interpretación ideológica o un recurso fungible[…] Tienen una visión de reinos distintos contenidos en un espacio sagrado[…] Esto es fundamental para su identidad, personalidad y humanidad[…][el] concepto del ser no acaba en la carne, sino que continúa en la tierra hasta donde llegan los sentidos.3
Es así que, para los indígenas, la vivienda no sólo son cuatro paredes y una parcela de la cual subsistir, sino todo un territorio que alberga espacios sagrados, el lugar del que deriva su cultura, donde se desarrolla el conocimiento, pero sobre todo es el entorno natural del que forman parte.
en http://lunazul.ucaldas.edu.co/index.php?option=com_content&task= view&id=199& Itemid=199#Notas 3 James Sakej Henderson, citado por la relatora de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Sra. Erica-Irene A. Daes, en el documento E/CN.4/Sub.2/2000/25, consultado el día 16 de octubre del 2007 en http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/ 0/100569b10fe0973dc125697d0036b832/$FILE/G0014199.doc
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
141
Es importante resaltar que para ellos la tierra no es una mercancía, no es un objeto que se posea y en el cual sólo se produzcan insumos. La Madre Tierra es el espacio en el que se desarrolla la vida comunitaria compuesta por creencias, tradiciones, costumbres y cultura.
V. El derecho al trabajo y a la seguridad social y el desarrollo rural
Desarrollo rural, trabajo y seguridad social
En nuestro país, el derecho al trabajo comparte con el derecho a la seguridad social una historia y trayectoria jurídica común, razón por la cual se analizan en un solo apartado de este estudio. De forma complementaria a los derechos de los trabajadores fueron surgiendo los sistemas de seguridad como una vía para trasladar a las instituciones públicas el deber de asistencia a los trabajadores y como una estrategia de protección contra los riesgos que se originan en los centros de trabajo. Los dos derechos surgen de un mismo artículo constitucional, el 123, asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales consagra en sus artículos del 6 al 10 aspectos relacionados con el derecho al trabajo y a la seguridad social. No obstante se profundizará en ellos de forma diferenciada puesto que cada uno cuenta con una ley reglamentaria. El derecho al trabajo y a la seguridad social poseen un mismo fundamento jurídico, y su propósito es uno solo: conseguir que las personas y las comunidades tengan una vida digna, es decir, con las necesidades más relevantes satisfechas para asegurar su supervivencia. La diferencia estriba en que el derecho al trabajo tiene el propósito de proteger al trabajador en su relación frente al patrón, en tanto la seguridad social tiene la finalidad de satisfacer el derecho a la salud, la asistencia médica y el acceso a los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. De acuerdo con la ley mexicana, la primera obligación del Estado en relación con el derecho al trabajo consiste en crear las condiciones para que las personas que quieran hacerlo puedan trabajar. Además, este derecho
146
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
establece que el trabajador debe contar con condiciones laborales dignas, un salario decoroso, una jornada laboral de ocho horas, igual remuneración por igual tarea, protección de mujeres y menores, y algunas formas de protegerlo en su desigual relación frente al patrón, como son los derechos de asociación y a convocar a huelgas. La seguridad social, por otro lado, busca contrarrestar las injusticias que genera la actividad productiva y nivelar las relaciones de desigualdad que se producen en la relación entre capital y trabajo. El objetivo de la seguridad social, de acuerdo con su regulación en la legislación mexicana, es proteger el derecho humano a la salud y a la asistencia médica, así como garantizar un mínimo de subsistencia, y está dirigido a los trabajadores y sus familias. Las formas de protección son diversas, e incluyen seguro de invalidez, de vejez, servicios de guardería, de vivienda, de maternidad, etc. Esto se traduce en protección a los niños, a las mujeres, a los ancianos y a las personas con discapacidad, y aunque de forma indirecta estos servicios se ofrecen a los familiares de los trabajadores, no se necesita formar parte de una relación laboral para tener acceso a ellos. Es importante aclarar que en el caso de los trabajadores en el ámbito rural, nos acercamos al terreno del derecho agrario, tema que también se trata en este estudio pues son los campesinos quienes se convierten en los sujetos de la relación trabajo-desarrollo rural. No obstante, hay instrumentos que sí tratan específicamente el tema de los trabajadores rurales. En la Ley Federal del Trabajo, así como en la Ley del Seguro Social, existen disposiciones que se enfocan a los trabajadores del campo. Éstas serán las disposiciones que se analizarán en este apartado.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
147
El derecho laboral y la seguridad social en la historia mexicana
Para esclarecer la situación actual de estos derechos es necesario repasar brevemente algunos aspectos trascendentales en lo que respecta a su nacimiento y desarrollo en la historia mexicana a partir de la Revolución. En primer lugar, es importante señalar que se partirá de la trayectoria del derecho al trabajo, ya que en gran medida de él se desprende la seguridad social. Este derecho ha cumplido una función histórica importante en nuestro sistema jurídico, ya que fueron –y siguen siendo– las luchas por los derechos de los trabajadores las que impulsaron a los derechos sociales modernos. Habría también que recordar que una de las razones fundamentales por las que estalló la Revolución mexicana fue la injusta situación laboral que hasta ese momento prevalecía como producto de la ideología liberal. Miles de personas trabajaban en condiciones de injusticia para que una minoría patronal se enriqueciera con el producto de dicho esfuerzo. Las movilizaciones obreras pugnaban por derechos; los casos de Cananea, Sonora (1906) y Río Blanco, Veracruz (1907) son emblemáticos de la lucha por salarios justos, contra las pésimas condiciones de trabajo y ante la prohibición de unirse y manifestarse. Era la época en que las fuerzas obreras comenzaron a pugnar por una serie de derechos, por lo que entre los años 1904 y 1907 aparecieron las primeras leyes sociales en México. Posteriormente, con la promulgación del Plan de Guadalupe por Venustiano Carranza comienza una etapa en la cual se promulgan leyes laborales en diversos estados de la República, entre
148
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
los cuales se encontraba Yucatán, en donde se creó el Consejo de Conciliación y el Tribunal de Arbitraje en 1915 y, finalmente, la Ley del Trabajo.1 Sin embargo, hay que aclarar que el perfil burgués de Carranza le impedía estar en contacto y pugnar por las causas obreras; él mismo se había opuesto años atrás al derecho de huelga, pero la correlación de fuerzas lo obligó a pactar con diversas fuerzas para poder llevar a cabo su proyecto de una república presidencialista. Al finalizar el proceso constituyente, la redacción del artículo 123 contenía principios con un importante contenido social que, aunque dentro del esquema liberal, daban respuesta a una serie de necesidades urgentes de los trabajadores.2 A partir de entonces el derecho al trabajo fue consagrado en el artículo 123 de la Constitución y reconocido como derecho social. Cabe señalar que desde 1857 el texto constitucional establecía la libertad de trabajo, hoy consagrado en el artículo 5º constitucional, pero no fue sino hasta el término de la Revolución cuando al trabajo se le dio una dimensión social. Ahora bien, el artículo 123 constitucional, como ya expresamos, regula también elementos que forman parte de la seguridad social. A este respecto cabe señalar que la Constitución mexicana de 1917 proclamó originariamente un seguro social voluntario. La fracción XXIX del artículo 123 constitucional en su redacción original señaló que: “Se consideran de utilidad social: el establecimiento de Cajas de Seguros Populares, de invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con fines análogos, por lo cual, tanto el Gobierno Federal como el de cada Estado, deberán fomentar la organización de Instituciones de esta índole, para infundir e inculcar la previsión popular”. El 6 de enero de 1929 se reforma la fracción XXIX del artículo 123 en la que se establece la facultad exclusiva de la Federación para legislar en materia laboral y en la que se declara de utilidad pública una Ley del Seguro Social que se publica hasta 1943. En consecuencia, esta fracción del apartado A prevé la existencia de un sistema de seguridad social en la que se
1
Véase Néstor De Buen, “El nacimiento del derecho al trabajo”, en Néstor De Buen y Emilio Morgado (coords.), Instituciones de derecho del trabajo y de la seguridad social, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, Serie G: Estudios doctrinales, núm. 188, México, 1997, pp. 37-38. 2 Ibid., pp. 43-44.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
149
señala que “es de utilidad pública la ley del seguro social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”. El marco jurídico nacional vigente en materia federal se compone principalmente por el artículo 123 constitucional, la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social, documentos que serán revisados en este apartado. También se compone de una serie de ordenamientos entre los que encontramos a la Ley de Asistencia Social, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del apartado «B» del artículo 123 constitucional, y la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.
Derecho laboral, seguridad social y desarrollo rural
Teniendo en cuenta el origen de estos derechos y la importancia que revisten para el sistema jurídico de nuestro país, podemos adentrarnos al estudio de su relación con el desarrollo rural. Conviene señalar que el derecho al trabajo y a la asistencia social tienen un vasto contenido sustantivo y su aplicación en el ámbito rural no difiere de la aplicación urbana, sino en los casos específicos en los que se dirige al campo. Esto quiere decir que aún cuando las normas sobre el trabajo y asistencia social no tienen como destinatario específico en toda la ley a las comunidades rurales, se deben aplicar sin discriminación en el campo. También es importante recordar que la regulación es de carácter federal por encontrarse en la propia Constitución, en leyes federales y en tratados internacionales cuya aplicación es para toda la República. Quedaría por revisar la cuestión relativa a la importancia de estos derechos para el desarrollo rural. Como se ha explicado a lo largo de este estudio, los derechos son interdependientes y si uno de ellos no se está satisfaciendo se afectan otros derechos. En el caso de la violación del derecho al trabajo en el ámbito rural, se estaría afectando el derecho a la vida, a la alimentación y a la vivienda; igualmente, si se viola el derecho a la seguridad social en el ámbito rural se afectaría el derecho a la salud, y éste, a su vez, a otros. Estos derechos, como se ha expuesto en la parte introductoria, forman parte de los elementos indispensables para que los seres humanos puedan vivir dignamente. El primer presupuesto para el desarrollo rural en materia laboral y de seguridad social es que estos derechos estén consagrados en nuestro sistema
152
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
jurídico, como en efecto sucede. El segundo presupuesto es que estos derechos puedan ser ejercidos plenamente por las personas, pero lamentablemente en este aspecto no se ha logrado un avance adecuado y una aplicación estricta del derecho. Sin embargo, no es materia de este estudio tratar los temas desde una perspectiva práctica, por lo cual sólo se menciona este grave problema sin analizarlo detalladamente. Por otra parte, como se verá a continuación, si bien distintos instrumentos recogen el derecho al trabajo y a la seguridad social, no todos lo hacen desde una perspectiva rural, pese a que su aplicación en el territorio federal presupone la incidencia en el campo. Cada uno de ellos (sólo se mencionarán algunos de los más importantes) contienen elementos relacionados con el desarrollo rural que deberán aplicarse interrelacionadamente sin darle más importancia a uno en específico. Este estudio se llevará a cabo en primer lugar mediante la revisión de algunos instrumentos internacionales que contienen estos derechos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)1 y los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT ) sobre la materia, para posteriormente avocarnos al estudio del ordenamiento nacional compuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 123) y por las leyes reglamentarias en las materias (Ley Federal del Trabajo y la Ley del Seguro Social). La metodología que se propone tiene su justificación en que los instrumentos internacionales han desarrollado y construido de manera más completa e integral los derechos en su carácter de interdependientes, cuestión que interesa particularmente para el desarrollo rural.
1
Se revisará también la Observación General número 18 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales denominada “El derecho al trabajo”.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
153
Contenido del derecho al trabajo y a la seguridad social en los instrumentos internacionales
Cabe hacer aquí la anotación de que los derechos al trabajo y a la seguridad social, a diferencia de otros, están ampliamente construidos en la legislación nacional. Esto se debe a la trayectoria histórica mediante la cual se han trabajado y perfeccionado, pues estos derechos fueron de los primeros que se organizaron en una dimensión social, lo cual evidentemente ha permitido que a través del tiempo se hayan creado mecanismos mucho más efectivos para hacerlos exigibles y justiciables.1 No obstante, es conveniente llevar a cabo una revisión de los instrumentos internacionales pues tambien forman parte del derecho mexicano y su aplicación efectiva constituye uno de los elementos indispensables para determinar si se está propiciando el desarrollo rural. El caso específico del PIDESC permite que en el ámbito internacional se dé un seguimiento a la aplicación de sus disposiciones a través de los informes que lleva a cabo el Comité de DESC, lo que nos permite verificar, en cierta medida, si el Estado mexicano toma las medidas necesarias para garantizar estos derechos.
1
Se esperaría que lo mismo ocurriera con todos los demás derechos para hacer posible su justiciabilidad y exigibilidad, y es momento de avanzar hacia este objetivo, pues aunque estamos todavía a tiempo de lograrlo, la legislación ha perdido en gran medida el carácter progresista y vanguardista que la distinguió en otro tiempo.
154
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Declaración Universal de Derechos Humanos Esta Declaración establece en su artículo 23 el derecho al trabajo y a elegirlo libremente, a tener salario igual por trabajo igual, a una remuneración equitativa que sirva para lograr la dignidad humana, y a fundar sindicatos para defender los intereses de los trabajadores. Asimismo, en su artículo 24 establece el derecho al descanso, a una duración razonable del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas. Éstas son condiciones que, como veremos, son recogidas por otros instrumentos internacionales y nacionales. En materia de seguridad social, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece en su artículo 22: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social[…]”, y en su artículo 25: 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.
Esta Declaración da la pauta para que los demás instrumentos jurídicos construyan y perfeccionen el contenido de estos derechos, y aunque son enunciados de una manera muy general permiten vislumbrar grosso modo el contenido de los mismos.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) Uno de los instrumentos internacionales que nos es más útil para comprender el contenido del derecho al trabajo y a la seguridad social es el PIDESC, el cual establece una serie de derechos para las personas y obligaciones para el Estado en materia laboral. En su artículo 6 reconoce el derecho al trabajo escogido libremente y la obligación del Estado de tomar las medidas necesarias para satisfacer este derecho; el Estado, también, dice este artículo: “deberá figurar la orientación
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
155
y formación técnico profesional, la preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y económicas fundamentales de la persona […]”. Con esto se establece el vínculo de obligatoriedad del Estado con la población en materia laboral, pues este derecho, como todos los demás, exige de los poderes públicos una coordinación para satisfacerlo progresivamente. La relación del desarrollo con el derecho al trabajo, como lo señala este capítulo, es directa y sólo podrá propiciarse en tanto los esfuerzos gubernamentales estén encaminados a protegerlo y garantizarlo. El PIDESC reconoce en su artículo 7 el derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y que aseguren una remuneración mínima a los trabajadores, salario igual por trabajo igual y condiciones dignas para los trabajadores y sus familias; asimismo, incluye la seguridad y la higiene en el trabajo, igual oportunidad para ser promovidos, el descanso, la limitación de horas de trabajo y vacaciones periódicas pagadas. El artículo 8 reconoce, en la dimensión colectiva del derecho al trabajo, el derecho a formar sindicatos y afiliarse a ellos libremente para proteger sus intereses, así como a recurrir a la huelga. Las cuestiones relativas a la defensa de los intereses de los trabajadores forman parte esencial del contenido del derecho al trabajo, pues así como el Estado debe pugnar por satisfacer el derecho, los trabajadores deben contar con los medios idóneos para actualizar sus derechos. En materia de seguridad social, el PIDESC señala en su artículo 9 que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”. Asimismo, en su artículo 10 establece que: Se debe conceder a la familia […] la más amplia protección y asistencia posibles […]; se debe conceder especial protección a las madres durante un periodo de tiempo razonable antes y después del parto. Durante dicho periodo, a las madres que trabajen se les debe conceder licencia con remuneración o con prestaciones adecuadas de seguridad social; se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna […] debe protegerse a los niños y adolescentes contra la explotación económica y social. Su empleo en trabajos nocivos para su moral y salud, o en los cuales peligre
156
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
su vida o se corra el riesgo de perjudicar su desarrollo normal, será sancionado por la ley. Los Estados deben establecer también límites de edad por debajo de los cuales quede prohibido y sancionado por la ley el empleo a sueldo de mano de obra infantil.
Sobre la regulación que hace el PIDESC en torno a la seguridad social, es necesario apuntar que por medio de este instrumento se enriquece la construcción del derecho al enfatizar la necesidad de proteger a grupos en desventaja como las mujeres embarazadas y los niños y adolescentes. Sin embargo, cabría advertir sobre la ausencia de una observación general del Comité DESC en materia de seguridad social. Asimismo, no contiene disposiciones cuyo propósito sea regular o propiciar el desarrollo rural, no obstante, como ya se ha señalado, esto no es indispensable pues las propias normas, al no hacer distinción sobre a quiénes deben aplicarse, generan obligaciones para el Estado ante todas las personas, incluyendo por supuesto el ámbito rural. Observación General núm. 18: El derecho al trabajo (artículo 6 del PIDESC)
Las Observaciones Generales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales emitidas por el Comité de DESC de las Naciones Unidas tienen la función de precisar y tratar con mayor profundidad los derechos contenidos en el PIDESC. En el ámbito laboral, la Observación General número 18 (OG 18) expone una serie de aspectos que deben vigilarse en las relaciones laborales. Para nuestro estudio conviene subrayar algunas en particular. En primer lugar, la OG 18 establece que el derecho al trabajo es un derecho fundamental y esencial para la realización de otros derechos humanos y constituye una parte inseparable e inherente de la dignidad humana. Aquí cabría recordar que a lo largo de este estudio se ha insistido, como señala la OG 18, en la necesidad de entender todos los derechos como interdependientes; el caso del derecho al trabajo no es la excepción, pues éste depende de la satisfacción de otros derechos y asimismo otros derechos dependen de su pleno cumplimiento.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
157
El derecho al trabajo implica que todo ser humano pueda decidir libremente sobre aceptar o realizar un trabajo. También supone no ser obligado de alguna manera a ejercer o efectuar un trabajo y a no ser privado injustamente de empleo. También el trabajo, nos dice la OG 18, debe ofrecer una remuneración que permita a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Éstas son premisas básicas dentro del ámbito laboral y aquí, en el punto sobre la remuneración suficiente, entramos al tema del salario mínimo que se tratará más adelante. El punto 10 de la OG 18 señala que “el trabajo doméstico y agrícola debe ser debidamente regulado mediante legislación nacional, de forma que los trabajadores domésticos y agrícolas disfruten del mismo nivel de protección que otros trabajadores”. Basado en el principio de igualdad, este punto exige que el poder legislativo no distinga en forma perjudicial para regular el trabajo agrícola; no olvidemos, sin embargo, que es posible llevar a cabo acciones afirmativas2 tendientes a beneficiar a un sector tan desaventajado como lo es el rural. La OG 18 también pone énfasis en la igualdad entre el hombre y la mujer en el trabajo, en la necesidad de apoyo para el empleo de los jóvenes, en proteger a los menores (frente a todas las formas de trabajo que puedan perjudicar su desarrollo o su salud física o mental), en combatir la discriminación a personas mayores o con discapacidad y en proteger los derechos de los migrantes a la oportunidad de empleo. Como se señaló con anterioridad, es importante el esfuerzo del PIDESC, y en particular de la OG 18, por proteger a los más vulnerables. Respecto a las obligaciones del Estado, la OG 18 señala que se debe garantizar el derecho al trabajo sin discriminación; asimismo, se hace hincapié en el hecho de que existen tres obligaciones generales del Estado: 1. respetar el derecho; 2. proteger el derecho contra terceros; y 3. aplicar el derecho.
2
No es posible adentrarnos en la explicación de las acciones afirmativas puesto que es un tema complejo que no podría ser estudiado aquí; sin embargo, creemos pertinente hacer la anotación de su existencia y aplicación en el ámbito rural. En resumen, se refieren a la posibilidad de incorporar disposiciones que beneficien a una parte de la población que debido al sistema jurídico, político, económico y social se encuentran en una situación de desventaja con la finalidad de lograr mayor equidad y justicia social.
158
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Cada una de estas obligaciones generales a su vez se traduce en obligaciones jurídicas específicas, algunas relacionadas con nuestro estudio. En el punto 23, la OG 18 señala que los Estados Partes tienen la obligación de respetar el derecho al trabajo absteniéndose de denegar y/o limitar el acceso igualitario a trabajo digno a todas las personas, especialmente a las personas y grupos desfavorecidos y marginados, miembros de minorías y trabajadores migratorios. Asimismo, en el punto 24 establece que los Estados deben tomar medidas para prohibir el trabajo de niños menores de 16 años. El punto 25 determina que las obligaciones de proteger el derecho al trabajo incluyen, entre otras, los deberes de los Estados Partes de[…] garantizar que las medidas de privatización no socaven los derechos de los trabajadores. Las medidas específicas para aumentar la flexibilidad de los mercados laborales no deben restar estabilidad al empleo o reducir la protección social del trabajador.
También precisa este mismo punto que “los Estados Partes deben adoptar medidas efectivas para aumentar los recursos asignados a la reducción de la tasa de desempleo, en particular entre las mujeres, las personas desfavorecidas y los marginados”. Aquí cabría hacer la anotación de lo acertado de la OG 18 al detectar estas dos importantes amenazas (medidas de privatización y afán por aumentar la flexibilidad de los mercados laborales). De acuerdo con ello, cabe señalar que el Estado debe contrarrestarlas y priorizar la protección del trabajador ante el avance del capital. Resulta muy complicado que los trabajadores por sí solos puedan detener el poder de los intereses económicos, por ello requieren que el Estado, a través de las dependencias correspondientes, realice esta labor con el ánimo de proteger al sector trabajador en las zonas urbanas y, sobre todo, en las rurales.
Organización Internacional del Trabajo (OIT) En el derecho internacional, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo especializado de las Naciones Unidas, también ha construido una gran cantidad de instrumentos y convenios que obligan a los Estados a garantizar condiciones dignas de trabajo y a ofrecer mecanismos de seguridad social.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
159
La OIT nace por la necesidad de proteger a los trabajadores de la explotación y para proteger también su vida y salud y la de sus familias ante las relaciones desiguales entre capital y trabajo. Tiene su fundamento en el intento de Naciones Unidas por mantener la paz en el mundo evitando que el malestar de los trabajadores explotados y sin derechos ocasionara más conflictos. Así, el preámbulo de la constitución de la OIT señala que “considerando que existen condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales […] convienen en la siguiente Constitución de la Organización Internacional del Trabajo” .3 Su mandato es el de procurar fomentar la justicia social y los derechos humanos y laborales internacionalmente reconocidos[…] la OIT formula normas internacionales del trabajo, que revisten la forma de convenios y de recomendaciones, por las que se fijan unas condiciones mínimas en materia de derechos laborales fundamentales: libertad sindical, derecho de sindicación, derecho de negociación colectiva, abolición del trabajo forzoso, igualdad de oportunidades y de trato, así como otras normas por las que se regulan condiciones que abarcan todo el espectro de cuestiones relacionadas con el trabajo.4
Muchos son los convenios, recomendaciones y protocolos de la OIT, pero para efectos de este estudio sólo se hará referencia a aquellos que México ha ratificado y que se relacionan con el derecho al trabajo y a la seguridad social, con especial atención en aquellos que estén dirigidas al ámbito rural, los cuales se mencionan a continuación. C11 Convenio sobre el derecho de asociación (agricultura), 19215 En el artículo 1 se señala que todo miembro de la OIT que haya ratificado este convenio “se obliga a asegurar a todas las personas ocupadas en la agricultura los mismos derechos de asociación y de coalición que a los 3
http://www.ilo.org/public/spanish/about/iloconst.htm#pre [20 de marzo de 2007]. http://www.ilo.org/public/spanish/about/index.htm [20 de marzo de 2007]. 5 Ratificado por México el 20 de mayo de 1937. 4
160
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
trabajadores de la industria, y a derogar cualquier disposición legislativa o de otra clase que tenga por efecto menoscabar dichos derechos en lo que respecta a los trabajadores agrícolas”. C12 Convenio sobre la indemnización por accidentes del trabajo (agricultura), 19216 Establece en su primer artículo que “Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a extender a todos los asalariados agrícolas el beneficio de las leyes y reglamentos que tengan por objeto indemnizar a las víctimas de accidentes sobrevenidos a causa del trabajo o durante la ejecución del mismo”. C141 Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 19757 Este Convenio tiene por finalidad regular aspectos determinados sobre las organizaciones de trabajadores rurales, los cuales define en su artículo 2 como “todas las personas dedicadas, en las regiones rurales, a tareas agrícolas o artesanales[…]” y “personas que trabajan por cuenta propia […] cuya principal fuente de ingresos sea la agricultura y que trabajen la tierra por sí mismos o únicamente con ayuda de sus familiares, o recurriendo ocasionalmente a trabajadores supletorios[…]”. Definidos ya los trabajadores rurales, el Convenio señala en su artículo 3 que éstos tienen derecho a constituir las organizaciones que deseen y afiliarse a las ya existentes, así como a guiarse por los principios de libertad sindical, estableciendo que “las organizaciones de trabajadores rurales deberán tener un carácter independiente y voluntario, y permanecer libres de toda injerencia, coerción o represión”. Finalmente, en el artículo 4 se determina que “uno de los objetivos de la política nacional de desarrollo rural deberá ser facilitar el establecimiento y expansión, con carácter voluntario, de organizaciones de trabajadores
6 7
Ratificado por México el 1 de noviembre de 1937. Ratificado por México el 28 de junio de 1978.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
161
rurales fuertes e independientes, como medio eficaz de asegurar la participación de estos trabajadores”. A este respecto cabe señalar, tomando en cuenta lo establecido en los artículos 3 y 4 de este Convenio, que uno de los factores para lograr un verdadero desarrollo rural debe basarse en dos elementos: en primer lugar, la libertad de los trabajadores para organizarse y formar sindicatos que permanezcan independientes y libres de injerencia, coerción y represión; y en segundo lugar, la obligación del Estado de propiciar, como uno de los objetivos de la política nacional, el establecimiento y libre desarrollo de organizaciones de trabajadores rurales capaces de participar en las mismas de forma independiente. C169 Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 19898 Este convenio nos permite reflexionar sobre la dificultad teórica de tratar de una misma forma a las comunidades indígenas y a las rurales, sin embargo, no se puede soslayar que muchos indígenas trabajan en el ámbito rural y que muchos campesinos son indígenas. Por ello es importante revisar las disposiciones en materia laboral y de seguridad social que contiene el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en relación con el desarrollo rural. En este sentido, la parte III de este Convenio, denominada “Contratación y Condiciones de Empleo”, señala en su artículo 20 que los gobiernos deberán adoptar en cooperación con los pueblos medidas especiales para garantizar a los trabajadores protección en materia de contratación y condiciones de empleo cuando no se encuentren eficazmente protegidos, así como evitar alguna discriminación en materia de trabajo, con especial atención en acceso al empleo, remuneración igual por trabajo igual, asistencia social y médica, seguridad e higiene en el trabajo, prestaciones de seguridad social y derecho de asociación. También establece que las medidas adoptadas deberán garantizar que estos trabajadores (incluidos los trabajadores estacionales, eventuales y migrantes empleados en la agricultura o en otras actividades) sean tratados jurídicamente con igualdad de condiciones con respecto a los demás
8
Ratificado por México el 5 de septiembre de 1990.
162
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
trabajadores. Asimismo, se deberá garantizar que no trabajen en condiciones peligrosas para su salud, que no estén sujetos a sistemas de contratación coercitivos, y que exista igualdad en el empleo para hombres y mujeres. La parte IV llamada “Formación Profesional, Artesanía e Industrias Rurales”, contenida en los artículos 21, 22 y 23, señala que las personas en los pueblos indígenas deberán disponer de medios de formación profesional iguales al resto de la población (art. 21). La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. También, en la medida de lo posible, cuando los pueblos lo deseen se les deberá proporcionar una “asistencia técnica y financiera apropiada que tenga en cuenta las técnicas tradicionales y las características culturales de esos pueblos y la importancia de un desarrollo sostenido y equitativo” (art. 23). El Convenio 169 dedica la parte V a la seguridad social y a la salud, y establece en el artículo 24 que los regímenes de seguridad social se deberán extender a los pueblos interesados sin discriminación. Aquí cabría hacer una crítica sobre la noción de “pueblos interesados” porque evidentemente cualquier pueblo está interesado en que se cumplan plenamente sus derechos. Lamentablemente, la aplicación de este Convenio obedece en ocasiones a que exista un previo interés de la comunidad, lo cual debe dejar de ser requisito pues el mismo Convenio reitera que deberá aplicarse sin discriminación. El artículo 25 establece que los gobiernos deberán verificar que los servicios de salud se brinden en estos pueblos o propiciar que estos servicios se presten bajo su responsabilidad y control; de esta manera se contempla también que los servicios se organicen comunitariamente (si es posible) y en cooperación con los pueblos interesados teniendo en cuenta sus “condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales”. Existen otros convenios de la OIT ratificados por México que, si bien no se enfocan estrictamente al ámbito rural, sí ofrecen varios elementos que deben verificarse en el ámbito laboral y de seguridad social en general, por lo que vale la pena nombrarlos: el Convenio sobre el trabajo forzoso de
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
163
1930, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación de 1948, el Convenio sobre igualdad de remuneración de 1951, el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación) de 1958, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores de 1981, el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo de 1985 y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil de 1999. Restaría sólo señalar la existencia del Convenio 184 sobre la seguridad y la salud en la agricultura de 2001, que contiene una serie de elementos importantes que deben aplicarse en el ámbito rural en materia de seguridad y salud en el trabajo en la agricultura como medidas de prevención y protección en el campo, trabajadores jóvenes, temporales, estacionales, trabajadoras, y otros tantos contenidos útiles e importantes para el sector rural. Ésta es sin lugar a dudas la Convención que guarda mayor relación con este estudio en materia de seguridad social, sin embargo, México aún no la ha ratificado por lo que no es posible entrar en detalle y hacer referencia a ella en un estudio sobre la legislación aplicable, de modo que sirva este comentario para dar cuenta de su existencia y de la necesidad de que México, un país con numerosas comunidades rurales, la apruebe y ratifique. Finalmente, restaría por señalar que existen otros instrumentos internacionales ratificados por México que regulan el derecho al trabajo y a la seguridad social, como la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, que se enfocan respectivamente a la protección de los niños y de las mujeres.
Legislación nacional
Constitución Federal El artículo 123 de la Constitución establece una serie de elementos para regular el derecho al trabajo que, a su vez, son retomados por la ley reglamentaria. El artículo 123 consta de dos apartados: en el A se regula el trabajo entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y en general, todo contrato de trabajo; y en el apartado B se regula la relación entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores; es decir, los trabajadores al servicio del Estado. Nosotros nos enfocaremos al apartado A porque es éste el que regula a obreros, jornaleros, artesanos y contratos en general, lo cual nos sitúa en el ámbito rural. En primer lugar, el artículo establece que “toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil […]”, y señala también los elementos irrenunciables que deben existir en una relación de trabajo, obligaciones del patrón, derechos de los trabajadores, la jurisdicción estatal y federal, etc. Sin embargo, en este estudio sólo se señalará que cada uno de los elementos contenidos en el apartado A de este artículo se relacionan con el desarrollo rural pues mientras que no se garantice una jornada límite, días de descanso, salarios mínimos, derecho de huelga, derecho a agruparse en sindicatos, etc., no podrá propiciarse este desarrollo. Con esto lo que se quiere dejar claro es que si bien la Constitución no establece explícitamente el vínculo entre la respeto y satisfacción de este derecho con el desarrollo rural, éste se deduce, y por ello se puede determinar que está relacionado directa y
166
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
proporcionalmente con la plena efectividad de este derecho (y, por ende, de los demás derechos sociales). Ahora bien, en el ámbito rural estos mismos elementos deben presentarse, pues al estar regulado el derecho en la Constitución genera obligaciones y reconoce derechos de todos sin importar en que ámbito se desenvuelvan (rural o urbano). El artículo 123 señala que “El Congreso de la Unión […] deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: A.- Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo[…]” y a continuación establece el marco constitucional del derecho al trabajo y la seguridad social (duración de la jornada; prohibición de labores insalubres o peligrosas, prohibición de la utilización del trabajo de los menores de catorce años, descanso, trabajadoras durante el embarazo, salarios mínimos, despido injustificado, derecho a coaligarse, derecho a la huelga, condiciones nulas, responsabilidad de empresarios y patrones, etcétera). Entre estas cuestiones se tratan aspectos específicos del ámbito rural, éste es el caso de la fracción XII del apartado A que establece que: “Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias, a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas” mediante un fondo nacional de la vivienda en el cual las empresas realicen depósitos con la finalidad de que los trabajadores puedan adquirir una vivienda a crédito. La forma en que los trabajadores pueden adquirir las propiedades se establece en la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Cuando lo anterior se haga fuera de las poblaciones, se deberán establecer escuelas, enfermerías y demás servicios necesarios a la comunidad. Además, esta misma fracción establece que en esos centros de trabajo, cuando la población sea mayor a doscientas personas, deberá destinarse un terreno “que no será menor de cinco mil metros cuadrados, para el establecimiento de mercados públicos, instalación de edificios destinados a los servicios municipales y centros recreativos”. En materia de seguridad social, la Constitución en su artículo 123 establece la responsabilidad de los empresarios por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como la obligación del patrón de observar los preceptos legales sobre higiene, seguridad y prevención.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
167
Señala también el artículo 123 en la fracción XXIX del apartado A que “Es de utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares”.
Ley Federal del Trabajo Dentro del ordenamiento interno es la Ley Federal del Trabajo la que rige las relaciones laborales comprendidas en el artículo 123, apartado A, de la Constitución. Esta Ley establece que el trabajo es un derecho y un deber social, no un artículo de comercio, y exige respeto para las libertades y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia. La Ley Federal del Trabajo contiene disposiciones enfocadas al ámbito rural en el artículo 132 fracción XX, en la cual señala que es obligación de los patrones, en concordancia con la fracción XII del apartado A del artículo 123 constitucional, la siguiente: Reservar, cuando la población fija de un centro rural de trabajo exceda de doscientos habitantes, un espacio de terreno no menor de cinco mil metros cuadrados para el establecimiento de mercados públicos, edificios para los servicios municipales y centros recreativos, siempre que dicho centro de trabajo esté a una distancia no menor de cinco kilómetros de la población más próxima.
También, en la fracción XXI de ese mismo artículo establece la obligación de los patrones de “Proporcionar a los sindicatos, si lo solicitan, en los centros rurales de trabajo, un local que se encuentre desocupado para que instalen sus oficinas, cobrando la renta correspondiente […]”. Pero es en el capítulo VIII “sobre los trabajadores del campo” del título sexto, bajo el rubro de “Trabajos Especiales”, donde la legislación laboral intenta regular la materia laboral en el ámbito rural.
168
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Al respecto, la Ley nos ofrece una definición de trabajadores del campo en su artículo 279, los cuales son “los que ejecutan los trabajos propios y habituales de la agricultura, de la ganadería y forestales, al servicio de un patrón”. En este capítulo encontramos que se reconoce una serie de derechos a los trabajadores rurales, tales como la presunción de que se es trabajador de planta si se ha trabajado tres meses o más continuamente para un patrón, lo cual aplica para, entre otras cosas, contabilizar la antigüedad del trabajador; y la consideración de que el propietario del predio es solidariamente responsable con el arrendatario o aparcero (en caso de existir contrato de arrendamiento o de aparcería respectivamente) de las relaciones con sus trabajadores. Asimismo, se establece que se redactarán por escrito las condiciones de trabajo. Estas medidas tienen la finalidad de respaldar al trabajador en cuanto a seguridad social, responsabilidades y condiciones de trabajo. Por otro lado, la Ley Federal del Trabajo enumera en el artículo 283 una serie de obligaciones especiales para el patrón, a saber: pagar los salarios en el lugar donde el trabajador ha prestado sus servicios semanalmente o en periodos aun más cortos; proporcionar gratuitamente habitaciones “adecuadas e higiénicas” a los trabajadores de acuerdo con el número de dependientes o familiares, así como mantenerlas en buen estado; proporcionar a los trabajadores y familiares asistencia médica o trasladarlos a un lugar donde puedan recibirla. Este artículo obliga tambien a los patrones a permitir que los trabajadores tomen dentro del predio el agua necesaria para usos domésticos y de sus animales; practiquen la caza y la pesca para el autoconsumo; tengan derecho al libre tránsito; y celebren sus fiestas regionales en los lugares acostumbrados; y los obliga también a fomentar las cooperativas de consumo entre trabajadores y la alfabetización de ellos y de sus familiares. De esta forma, el patrón queda impedido jurídicamente para obstaculizar al trabajador en diversas actividades necesarias para la vida, así como para interferir en actividades culturales y, más aún, se le obliga a fomentar aspectos de suma importancia para el desarrollo rural como las cooperativas o la alfabetización. Por último, en el artículo 539 del capítulo “Sobre el servicio nacional del empleo, capacitación y adiestramiento”, se establece que corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en materia de promoción de
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
169
empleos “practicar estudios para determinar las causas del desempleo y del subempleo de la mano de obra rural […]”. Este punto resulta determinante para conocer aspectos relacionados con el trabajo en el campo, y corresponde a dicha Secretaría realizar los esfuerzos necesarios para combatir en él los problemas de empleo. Aquí la cuestión del desarrollo rural está en función de la actuación de esta entidad pública.
Ley del Seguro Social La Ley del Seguro Social también es reglamentaria del artículo 123 constitucional y en sus principios se encuentra que la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, será garantizada por el Estado. De conformidad con el artículo 8, para recibir las prestaciones de la ley los derechohabientes deben cumplir con los requisitos establecidos en ella y en sus reglamentos.1 La Ley distingue entre trabajador permanente y trabajador eventual del campo en el artículo 5-A, el cual señala que el segundo es aquel que es contratado para diversas actividades del campo y que presta sus servicios a un solo patrón por periodos que no sean superiores a veintisiete semanas, pues en caso de excederlas se le considerará permanente. El problema que encontramos aquí y que en mayor medida amenaza un verdadero desarrollo rural, es decir, que no permite mejorar el bienestar con base en la satisfacción de las necesidades materiales y culturales de la población, es el originado por la falta de mecanismos que propicien que los trabajadores se encuentren siempre protegidos, pues en ocasiones los patrones no dan cuenta del número de trabajadores que prestan servicios en sus tierras. Por tanto, la noción de desarrollo rural que aquí utilizaremos está en estrecha relación con las posibilidades reales que tengan las comunidades 1
En el Reglamento de la Seguridad Social para el Campo se especifican algunos puntos que no son tratados en este apartado.
170
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
rurales (incluyendo núcleos campesinos y pueblos indígenas) de mejorar su bienestar con base en la satisfacción de las necesidades materiales y culturales de la población. Desde una perspectiva jurídica, esto supone la posibilidad real de ejercer de forma interdependiente todos los derechos fundamentales, especialmente aquellos que les permitan garantizar las necesidades básicas para tener una vida digna como comunidades rurales. En esta Ley encontramos un término derivado de la seguridad social denominado solidaridad social que comprende acciones de salud comunitaria, asistencia médica, farmacéutica y hospitalaria. A este respecto, el artículo 215 dispone que el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) organizará, establecerá y operará las unidades médicas de servicios de solidaridad social que servirán a los núcleos de población que constituyan polos de profunda marginación rural y que sean señalados como sujetos de solidaridad social por el Ejecutivo Federal.2 Las prestaciones de solidaridad social, de acuerdo con el artículo 217, serán financiadas por la Federación y por los propios beneficiados con aportaciones en efectivo o con la realización de trabajos personales que beneficien a la comunidad. Lamentablemente, los “polos de profunda marginación rural” no son pocos y es obligatorio para el Estado propiciar el desarrollo en cada uno de ellos, sin embargo, a qué lugar se deben destinar recursos es decisión del Ejecutivo Federal. La Ley del Seguro Social contiene un capítulo sobre la seguridad social en el campo, en éste se establece que son esta Ley y los reglamentos en la materia los que regulan la seguridad social en el campo. Señala el artículo 234 de este capítulo que los sujetos de la seguridad social en el campo son las personas que tengan el carácter de trabajadores independientes, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios, así como los ejidos y otras formas superiores de organización. Todos ellos, señala el artículo 235, podrán tener acceso a la seguridad social en los términos
2
Al respecto, el artículo 238 apunta que “los indígenas, campesinos temporaleros de zonas de alta marginalidad y todas aquellas familias campesinas, cuya condición económica se ubique en pobreza extrema, tendrán acceso a las prestaciones de solidaridad social, bajo la forma y términos que establecen los artículos 214 a 217 de esta Ley”.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
171
del artículo 133 o mediante el seguro de salud para la familia establecido en el artículo 240.4 El artículo 237 establece que los trabajadores asalariados, eventuales y permanentes en actividades del campo son sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio.5 En el caso de que el IMSS no cuente con instalaciones en determinados lugares, la Ley establece mecanismos alternativos para que se pueda asegurar el cumplimiento de las obligaciones patronales en relación con la salud, maternidad y guarderías. La Ley establece en su artículo 237-B una serie de obligaciones, además de las ya señaladas por la ley y sus reglamentos, para los patrones en materia de seguridad social en el campo, éstas son: proporcionar datos sobre particularidades de la actividad; altas y bajas de trabajadores, así como modificaciones a salarios; entregar datos sobre días laborados y de salarios totales devengados. Asimismo, el artículo 237-D especifica que el IMSS “podrá verificar que los patrones del campo se encuentran al corriente en cuanto al cumplimiento de las obligaciones a su cargo derivadas de esta Ley, previamente al otorgamiento de los subsidios, apoyos o beneficios[…] que dichos patrones del campo soliciten al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación”. Aquí interviene una cuestión importante, pues si se aplican eficientemente estas condiciones, esta política puede promover el desarrollo rural, ya que si el beneficio lo obtiene quien haya cumplido satisfactoriamente sus obligaciones con los trabajadores se estaría generando un círculo que permite el crecimiento económico derivado de la protección y el respeto del derecho al trabajo y a la seguridad social.
3
Artículo 13. “Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento al régimen obligatorio: III. Los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios.” 4 Artículo 240. “Todas las familias en México tienen derecho a un seguro de salud para sus miembros y para ese efecto, podrán celebrar con el Instituto Mexicano del Seguro Social convenio para el otorgamiento de las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad, en los términos del reglamento respectivo”. 5 Artículo 11. “El régimen obligatorio comprende los seguros de: I. Riesgos de trabajo; II. Enfermedades y maternidad; III. Invalidez y vida; IV. Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y V. Guarderías y prestaciones sociales”.
Conclusiones
En primer lugar, cabría hacer hincapié en que el derecho al trabajo y a la seguridad social, a diferencia de otros derechos, tiene una historia jurídica y de lucha que ha permitido su construcción en términos más precisos y garantistas. Aun así, se enfrentan a dos problemáticas dentro del ámbito rural: la primera se refiere a que, aunque los documentos jurídicos contienen disposiciones muy claras de protección al trabajador, no resulta del todo satisfactoria su aplicación en la realidad pues hay resquicios que permiten a algunos patrones dejar de atender sus obligaciones frente al trabajador sin hacerse acreedores a una determinada sanción. También en este punto cabe hacer referencia al difícil tema de la migración, en donde las personas llegan a sufrir inseguridad, explotación y discriminación, como es el caso de los jornaleros indígenas que no cuentan con medidas de seguridad y capacitación para el trabajo. Asimismo, existen graves problemas de discriminación en las maquiladoras en donde los trabajadores provienen en su mayoría provenientes de zonas rurales.1 Sin embargo, como el objetivo de este trabajo es avocarnos a la ley y no a su aplicación no profundizaremos en este punto, pero queda la anotación porque sin lugar a dudas es uno de los problemas que aquejan al campo y su desarrollo.
1
Véase “Condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo”, en Informe de organizaciones de la sociedad civil sobre la situación de los DESCA en México 1997-2006, México, pp. 27-31.
174
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
La segunda problemática es la referente al modelo actual, pues aunque estos derechos alcanzaron altos estándares de protección, hoy en día los defensores del neoliberalismo se han lanzado contra algunas medidas protectoras del trabajador y han pretendido flexibilizar los mercados laborales en detrimento de la estabilidad en el empleo y de la protección social del trabajador, logrando con la implementación de este modelo una afectación importante en materia de seguridad social pues hoy en día existe un importante mercado en relación con la protección al trabajador mediante los fondos para el retiro y sistemas privados de salud que buscan obtener lucro. Específicamente en materia de seguridad social, conviene resaltar quizás el problema más grave al que nos enfrentamos hoy en día, que es el referente al conflicto entre dos ideas contrarias y excluyentes, pues por un lado la seguridad social se sostiene en principios sociales que buscan proteger a los más desaventajados, y por el otro existen posturas neoliberales que pretenden eliminar la “gratuidad” de estos servicios y han estado pugnando por generar mercados a través de la seguridad social. Evidentemente, la salud y la seguridad de las personas no pueden estar sujetas al mercado, y si bien la seguridad social que presta el Estado no tiene una finalidad económica, sí busca ofrecer una vida digna a las personas, lo cual es mucho más importante para el desarrollo. Con esto lo que se pretende ilustrar es que las medidas que a principios del siglo pasado sirvieron para proteger a los más desaventajados, hoy pueden servir al capital para aumentar la desigualdad y afectar a sectores vulnerables como el rural. Es necesario referirnos a la forma en que el derecho al trabajo y a la seguridad social se vinculan con el desarrollo rural a través de la importante función que cada uno de ellos desempeña en nuestra sociedad. Estos derechos, como otros, determinan la posibilidad de que las personas tengan una vida digna, presupuesto indispensable para el desarrollo. El derecho al trabajo, desde su perspectiva individual, permite a las personas que laboren con la finalidad de tener acceso a la satisfacción de sus necesidades básicas, y en su dimensión social busca principalmente garantizar al trabajador protección en la relación con el patrón, todo ello requisito para que las personas puedan ejercer sus demás derechos. El derecho a la seguridad social, vinculado estrechamente con el derecho al trabajo, tiene la finalidad de proteger la salud del trabajador y de su familias y que todos ellos tengan
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
175
acceso a servicios sociales, médicos, a tener una vivienda, a seguros de invalidez, cesantía, etc., presupuestos necesarios para tener una vida digna. Todo ello en conjunto es necesario para el desarrollo rural. Por ejemplo, el trabajador que no está protegido por la seguridad social no puede tener acceso sin dificultades a los sistemas de salud o vivienda, lo cual implicaría un detrimento en su calidad de vida; por ello insistimos en que aun cuando el legislador no haga una alusión específica en sus disposiciones al ámbito rural, se considera que todos los elementos que se hallan en todos los instrumentos jurídicos se dirigen también a la población rural. Ahora, podemos hacer referencia a que en el ámbito rural existen necesidades y circunstancias muy específicas, y sin perjuicio de los párrafos anteriores, diversos ordenamientos contienen disposiciones dirigidas al campo, las cuales lógicamente también forman parte de los elementos a revisar para determinar si la legislación favorece el desarrollo rural. Los instrumentos internacionales nos ofrecen un panorama de los estándares mundiales de construcción de los derechos: la Declaración Universal de Derechos Humanos, el PIDESC y la Observación General núm. 18, así como los documentos de la OIT, en ese orden, tratan los temas laborales de forma uniforme y sólo cabría señalar que están en armonía con los establecido por la legislación interna. Convendría recordar lo relativo a la obligación del Estado –señalada por el PIDESC– de conseguir, a través de la formación técnico-profesional, programas, normas y técnicas, un desarrollo económico, social y cultural, en nuestro caso, para el sector rural. Asimismo, como hemos señalado, para favorecer el desarrollo rural la OG 18 determina que es necesario un tratamiento igual para trabajadores agrícolas respecto de los demás trabajadores. El Estado, nos dice también la OG 18, debe poner especial atención en el desempleo entre mujeres, desfavorecidos y marginados, en los que el sector rural se encuadra de manera especial. Como podemos apreciar, diversos instrumentos internacionales regulan estos derechos, pero es a través de la OIT que han surgido los documentos más específicos en la materia con la finalidad de combatir la explotación, la injusticia y la miseria. Al ser la OIT una organización especializada en estos temas, se ha percatado de algunos puntos que requieren especial atención en materia laboral y de seguridad social relacionados con el campo, éste es el caso de los derechos de asociación en la agricultura, libre sindicalización,
176
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
aplicación de leyes que beneficien a víctimas de accidentes en el caso de los asalariados agrícolas; y en el caso de indígenas, la protección en la contratación y en las condiciones de empleo, la lucha contra la discriminación en el trabajo y la seguridad social, etcétera. Los contenidos de estos Convenios lo son también de la legislación nacional en su mayoría, y su ratificación por el Estado refuerza jurídicamente aspectos que el Estado debe cumplir como obligación interna y ante la comunidad internacional. Como se puede apreciar, estos Convenios hacen referencia a la aplicación igual del derecho para el sector rural y para la protección contra la discriminación. Cabe señalar que al ser dirigidas específicamente a la población del campo se encaminan a la resolución directa de sus problemas concretos, y por ello se vuelven documentos importantes para el desarrollo rural. Finalmente, respecto a la OIT se apunta sobre la necesidad de ratificar los documentos que permitan avanzar hacia el mejoramiento de las condiciones de vida en el campo, como es el caso del Convenio 184 de 2001 sobre la Seguridad y la Salud en la Agricultura. En lo que respecta a la legislación nacional, la Constitución se apega a los lineamientos internacionales y regula los aspectos fundamentales que deben estar presente en las relaciones obrero patronales. La posibilidad de propiciar el desarrollo rural en materia laboral radica en la plena efectividad con respecto a la aplicación de estos derechos conjuntamente con los demás. Además de las condiciones mínimas de trabajo que deben estar presentes en toda relación de trabajo y en la seguridad social, en el ámbito rural la Constitución señala una serie de obligaciones para las empresas agrícolas que son fundamentales para la vida digna del trabajador y su familia, como la habitación y servicios indispensables. En la Ley Federal del Trabajo, reglamentaria del apartado A, las disposiciones no afectan u obstaculizan el desarrollo rural y muchos de sus preceptos de hecho lo propician; sin embargo, el problema de la Constitución y esta Ley reglamentaria es su aplicación. Convendría, para profundizar en el tema y dar respuestas mucho más complejas, un estudio posterior sobre los problemas a los que se enfrenta el derecho en la práctica y específicamente la legislación laboral.2 2
Como ejemplo, cabe señalar la falta de independencia y libertad decisoria de los sindicatos, las condiciones en ocasiones peligrosas para la vida en la que laboran cientos de campesinos, las pruebas a que son sometidas las mujeres para trabajar en la maquila, etcétera.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
177
En lo que se refiere a Ley del IMSS, lo que podemos concluir es que ésta contiene disposiciones que al no cambiar con la adopción del nuevo modelo neoliberal, siguen ofreciendo garantías indispensables para la vida, la salud y la seguridad del trabajador rural, de sus familias y de sus comunidades; sin embargo, la tendencia indica que este modelo neoliberal ha logrado ganar terreno y se corre el riesgo de que en algunos años más la protección que brinda la seguridad social quede todavía más reducida. La crisis provocada de algunas instituciones del Estado, entre ellas el IMSS, es el argumento predilecto de los defensores de que la seguridad social abra sus puertas al mercado. Esto pone en peligro el desarrollo rural, ya que al verse afectada una institución como el IMSS, ideada para proteger a los que menos tienen, se afecta irremediablemente la vida de la gente en el campo. Todavía puede detenerse el daño que ha generado y generará a las personas la disminución de su protección. No se puede permitir que las conquistas de los obreros y campesinos se vean amenazadas por los intereses del capital.
VI. Derecho a la no discriminación y desarrollo rural
Discriminación y desarrollo rural
El derecho a la no discriminación en esencia reconoce la diversidad étnica, religiosa, nacional, racial, de color, de linaje y sexual1 que existe, debido a ello, su objetivo fundamental es evitar la discriminación en el goce, ejercicio y respeto de los derechos humanos, los cuales se deben ejercer en pie de igualdad independientemente de las diferencias grupales o de los individuos pertenecientes a esos grupos. Por ser un derecho indispensable para garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales del ser humano, no puede ser entendido como un derecho independiente sino como un derecho transversal, es decir, es precondición de cada uno de los derechos para hacerlos efectivos. De aquí que sea introducido en los diversos instrumentos internacionales como elemento indispensable para su realización efectiva. Esto sin duda tiene trascendencia para el desarrollo de los grupos a los que va dirigido, ya que los protege de la vulneración y negación de sus derechos –sociales, culturales, económicos, políticos, civiles, etc.–, los que a su vez deben ser reconocidos y garantizados por el Estado no de manera independiente, como se ha explicado a lo largo de este trabajo, sino de forma interdependiente, requisito previo para alcanzar el desarrollo.
1
En adelante se hará referencia a la discriminación de todos estos grupos como discriminación racial, ya que así lo trata la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial.
182
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
En el presente trabajo se ha abordado el tema de manera específica de acuerdo al contenido de los diferentes derechos sociales analizados; sin embargo, para comprenderlo a profundidad se hará un análisis general de este derecho.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
183
El derecho a la no discriminación racial en la norma internacional
Los instrumentos internacionales que desarrollan el contenido y las obligaciones de este derecho son varios, algunos vinculatorios y otros no, como son: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, el Convenio relativo a la Discriminación en materia de Empleo y Ocupación, la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, la Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales, la Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, los Pactos de Derechos Civiles y Políticos, y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros. Sin embargo, para efectos de este trabajo y por la importancia de los instrumentos y su carácter vinculatorio para nuestro país, se retomarán la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante CEFDM) ratificada en 1981 y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (en adelante CEFDR) ratificada en 1975 por el Estado mexicano.
El concepto de discriminación racial Lo primero que hacen ambas Convenciones es conceptualizar lo que se entenderá por discriminación con objeto de determinar presupuestos para identificarla y contextualizar el derecho a la no discriminación.
184
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
La CEFDR denota la discriminación racial como toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.1 De lo anterior se deriva que la discriminación es todo tipo de acto o conducta que niega a ciertos individuos o grupos –a los primeros por su pertenencia a los grupos–, igualdad de trato con respecto a otros individuos o grupos. Estos actos pueden ser omisiones o acciones e implican una negación de derechos, una imposición de cargas o deberes, o el otorgamiento de privilegios a ciertas personas.2 Para constituirse en discriminación, son cuatro las acciones que se deben efectuar: la distinción, la exclusión, la restricción y la preferencia, y deben estar motivadas en características raciales, de color, de linaje o de origen étnico o nacional y tener como resultado la anulación o menoscabo del goce, reconocimiento y ejercicio en pie de igualdad de los derechos humanos. Esto no es más que una infracción o vulneración del derecho de igualdad ante la ley, particularmente en el goce de derechos3 cuando concurren algunos de los criterios de diferenciación anunciados. Otro requisito importante es que esta vulneración sólo será tomada en cuenta cuando sea cometida en la esfera pública, sea social, económica, política, etcétera. Como se puede observar, son dos los sujetos a los que protege: por una parte, a los grupos4 con las características anteriores –como pueden ser las
1
Artículo primero, primer párrafo, CEFDR. Natan Lerner, Minorías y grupos en el Derecho Internacional. Derechos y Discriminación, Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1990, pp. 43 y 45. 3 Artículo 5, CEFDR. 4 Existen autores que expresan que el derecho a la no discriminación o derecho antidiscriminatorio es un derecho de carácter grupal dado que tiene por objeto afrontar la problemática de desigualdad intergrupal. “Es decir, que a través del mismo no se trata de hacer justicia a situaciones de individuos que pertenecen a un mismo grupo, sino que, precisamente, lo que el derecho antidiscriminatorio intenta paliar es la situación de injusticia que sufre un determinado grupo (generalmente designado por el color de la piel, el sexo, etc.) frente a otros que pertenecen a otro.” Ello sin descartar que hay discriminación a nivel 2
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
185
minorías étnicas, religiosas, etc.–, y por otra, a lo individuos que pertenecen a esos grupos. En el caso de la CEFDM, se protege de manera específica a los individuos pertenecientes al grupo femenino, tal y como se señala en el artículo primero de este instrumento: la “discriminación contra la mujer” denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y de la mujer, de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil, o en cualquiera otra. De este párrafo podemos desprender que, a diferencia de la CEFDR, se excluye la conducta de la preferencia, se agrega al concepto de discriminación los motivos por sexo, y el principio de igualdad para el reconocimiento y goce de derechos se fundamenta en la igualdad entre hombres y mujeres.
Actos de diferenciación o distinción permitidos Existen actos de distinción o diferenciación dentro de las convenciones analizadas que no son considerados propiamente actos de discriminación. Algunos autores anotan que el discurso jurídico internacional parte de la concepción negativa equivalente a “discriminación en contra” por tratarse de una distinción negativa y hostil frecuentemente basada en prejuicios, en la cual no puede nunca ser considerada una diferencia o distinción a favor de un individuo o grupo.5
individual dentro de un mismo grupo. Véase M. Unzueta Barrére, “Problema del derecho antidiscriminatorio: subordinación versus discriminación y acción positiva versus igualdad de oportunidades”, en http://www.uv.es/CEFD/9/barrere3.pdf [18 de junio del 2007]. 5 Véase Natan Lerner, op. cit., pp. 42 y 43. Al respecto Unzueta Barrére expresa que el considerar las acciones positivas como discriminación ha sido justificación para muchos Estados para prohibirlas dentro de su normatividad interna, de ahí la necesidad de diferenciarlas de la discriminación conceptualizada de manera negativa en el derecho internacional. Véase M. Unzueta Barrére, op. cit.
186
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
En la CEFDR se establece de manera expresa que estas medidas no son consideradas como parte de la discriminación racial6 y se contemplan las siguientes: 1. En el artículo primero, párrafo dos, establece que se permitirá la distinción, la exclusión, las restricciones o preferencias que haga un Estado entre sus ciudadanos y los no ciudadanos. 2. En el mismo artículo, pero en el párrafo tres, se expresa que ninguna de las cláusulas del Convenio podrá interpretarse en un sentido que afecte en modo alguno las disposiciones legales de los Estados Parte sobre nacionalidad, ciudadanía o naturalización, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminación contra ninguna nacionalidad en particular. También se contemplan en la CEFDM las acciones positivas, concretas o especiales en las esferas económicas, sociales y culturales que constituyen parte de las obligaciones de los Estados cuando las circunstancias de desigualdad de los grupos o individuos pertenecientes a ellos lo ameriten y cuando requieran protección que pueda ser necesaria, con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Ello para asegurar el progreso, desenvolvimiento y protección adecuado a estos grupos o individuos. La adopción de estas medidas no deberá generar o mantener, en consecuencia, derechos distintos, desiguales o separados para los diversos grupos raciales, y no se podrá mantener en vigor después de alcanzados los objetivos para las que se adoptaron.7 Atendiendo a estas caracterizaciones se puede decir que la acción positiva es contemplada como algo temporal, excepcional, como oferta de ventajas y como algo vinculado a la igualdad de hecho, de oportunidades o de trato.8 De ello se desprende que la igualdad no sólo se refiere al trato y protección igual ante la ley, sino que en atención a este principio reconoce 6
Artículo primero párrafo tercero, CEFDR. Los artículos referentes al tema en la CEFDR son los artículos 1 y 2, en tanto la CEFDM los contempla en los artículos 3 a 13. 8 M. Unzueta Barrére, op. cit. 7
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
187
que existen desigualdades materiales –o de hecho– que es necesario superar para alcanzar una igualdad real de todos los grupos. De aquí que estén destinadas a desaparecer la desigualdad entre grupos.9 Un ejemplo específico es el referente a las medidas especiales establecidas en la CEFDM encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer, así como a proteger la maternidad.10 El artículo 5 señala: Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para: a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres. b) Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en todos los casos.
Las obligaciones generales de los Estados Las obligaciones generales de los Estados con respecto a este derecho se pueden clasificar en las de abstención y acción. Las primeras son aquellas en las cuales el Estado, sus instituciones y autoridades se comprometen a no incurrir en actos discriminatorios contra los grupos y personas pertenecientes a esos grupos, y de manera específica en la CEFDM contra las mujeres. Del mismo modo, es obligación de los Estados no fomentar, defender o apoyar la discriminación racial practicada por cualquier persona o grupo. Las obligaciones de acción son: adoptar medidas efectivas para revisar las políticas gubernamentales nacionales y locales, y para enmendar, derogar o anular las leyes y disposiciones reglamentarias que tengan como consecuencia crear la discriminación racial o perpetuarla donde exista; estimular, cuando 9
Idem. Artículo 4, CEFDM.
10
188
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
fuere el caso, organizaciones y movimientos multirraciales integracionistas y otros medios encaminados a eliminar las barreras entre razas y desalentar todo lo que tienda a fortalecer la división; prohibir por todos los medios que sean necesarios, incluso los legislativos, todas las medidas de discriminación practicadas por grupos, personas u organizaciones.
Los derechos sociales y el derecho a la no discriminación A reserva de que a lo largo del trabajo se ha desarrollado el derecho a la no discriminación en cada uno de los derechos sociales analizados, se precisará la mención que las convenciones analizadas hacen de manera expresa de los derechos sociales. Como se mencionó en párrafos anteriores, el objetivo fundamental del derecho a la no discriminación es garantizar el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos humanos en todas las materias para los grupos o personas pertenecientes a esos grupos raciales. De aquí que, en la CEFDR, esta garantización de derechos se constituya una obligación fundamental de los Estados; en el artículo 5 inciso e se establecen los derechos económicos, sociales y culturales que deben ser respetados, protegidos, cumplidos y garantizados, en particular: el derecho al trabajo, a la libre elección de trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo, a la protección contra el desempleo, a igual salario por trabajo igual y a una remuneración equitativa; el derecho a fundar sindicatos y a sindicarse; el derecho a la vivienda; el derecho a la salud pública, a la asistencia médica, la seguridad social y los servicios sociales; el derecho a la educación y formación profesional; y el derecho a participar en condiciones de igualdad en las actividades culturales. En la CEFDMM, a diferencia de en la CEFDR, se establecen medidas específicas para eliminar la discriminación contra la mujer con objeto de garantizarle y asegurarle la igualdad de derechos sociales con respecto al hombre y en igualdad de condiciones con él.
El desarrollo rural en las Convenciones sobre derecho a la no discriminación Como se ha explicado previamente, el derecho a la no discriminación es un elemento esencial para el reconocimiento y ejercicio efectivo de cada uno de
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
189
los derechos fundamentales, los cuales deben garantizarse de manera interdependiente, como fundamento del desarrollo de estos grupos raciales y de las personas pertenecientes a ellos. Sin embargo, y a pesar de que en la CEFDR no existe un reconocimiento expreso del sector rural como un grupo discriminado por su condición social, cultural y –en algunos casos– étnica, se incluyen de manera implícita, razón por la cual las acciones positivas pueden y deben ser dirigidas a estos grupos. Caso contrario de la CEFDM, que hace mención expresa a la mujer rural y sus problemáticas, y obliga al Estado a llevar a cabo medidas apropiadas para eliminar la discriminación en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios. Como puede observarse, este instrumento parte de la idea de que para que las mujeres participen en el desarrollo rural es necesario eliminar la discriminación hacia ellas, además de obligar al Estado a asegurarles sus derechos básicos, entre los que se encuentran los sociales: la participación en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo a todos los niveles y en todas las actividades comunitarias; el acceso a servicios adecuados de atención médica, de información, de asesoramiento y servicios en materia de planificación de la familia; beneficiarse directamente de los programas de seguridad social; obtener todos los tipos de educación y de formación, académica y no académica, incluidos los relacionados con la alfabetización funcional, así como, entre otros, los beneficios de todos los servicios comunitarios y de divulgación a fin de aumentar su capacidad técnica; organizar grupos de autoayuda y cooperativas a fin de obtener igualdad de acceso a las oportunidades económicas mediante el empleo por cuenta propia o por cuenta ajena; obtener acceso a los créditos y préstamos agrícolas, a los servicios de comercialización y a las tecnologías apropiadas, y recibir un trato igual en los planes de reforma agraria y de reasentamiento; y gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones.11
11
Artículo 14, CEFDM.
El derecho a la no discriminación en la normatividad nacional
Nivel constitucional A pesar de que el Estado mexicano ratificó las convenciones de la OIT en 1981 y 1975 correspondientemente, fue hasta el año 20011 cuando se elaboró una reforma constitucional al artículo primero para incorporar en su tercer párrafo el derecho a la no discriminación, el cual a la letra expresa que: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Sin embargo, este párrafo fue reformado en el 2006 para cambiar el término de capacidades diferentes por discapacidad, quedando lo demás conforme el contenido de la reforma de 2001.2 Este artículo es claro en el sentido de establecer dentro de los grupos o personas pertenecientes a estos grupos que pueden ser objeto de discrimi1
Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto del 2001. El artículo expresa: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre del 2006. 2
192
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
nación, a los que tengan origen étnico o nacional o bien, a los que tengan cierta condición social, en los que implícitamente se incluye al sector rural.
Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (LFPED) El derecho a la no discriminación y el sector rural
Dos son los puntos trascendentales que esta Ley establece que pueden tener un alcance importante en el sector rural. El primero de ellos es que amplía el concepto de discriminación incluyendo la categoría de condición económica como sinónimo de condición social, lo que permite se reconozca sin lugar a dudas –aunque de manera implícita– al sector rural en su conjunto –y no sólo a los pueblos y comunidades indígenas por su origen étnico o nacional– como posible sujeto de discriminación. De manera expresa, el artículo cuarto establece que se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil, o cualquier otra, tenga por objeto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de los derechos y la igualdad de oportunidades de las personas. Esto último determina que el derecho a la no discriminación es precondición para la satisfacción y ejercicio de los derechos en conjunción con la igualdad de oportunidades. Ahora bien, esta igualdad no sólo será formal, sino también material o real, de aquí se desprende el segundo punto. El artículo segundo señala que “el Estado tiene que promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas”. Para ello los poderes públicos federales deberán “eliminar aquellos obstáculos que limiten en los hechos su ejercicio e impidan el pleno desarrollo de las personas así como su efectiva participación en la vida política, económica, cultural y social del país”. Para promover esa igualdad y libertad, así como para eliminar los obstáculos que limitan el ejercicio de los derechos y por tanto el desarrollo de estos grupos, la Ley prevé dentro de las obligaciones del Estado tomar
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
193
medidas positivas o compensatorias dirigidas a los grupos de mujeres, de niños, de personas mayores de 60 años, discapacitados e indígenas.3 Estas medidas positivas o compensatorias tienen por objeto a garantizar, sobre todo, algunos derechos sociales y de participación de acuerdo a las características y problemáticas específicas que el legislador considera propias de estos grupos. Sin embargo, y a excepción de la población indígena, son dos observaciones las que corresponden a este punto: 1. Dentro de estos grupos protegidos por la ley, existen problemáticas específicas del sector rural que no son atendidas en la regulación de medidas positivas. Un ejemplo claro es el grupo de las mujeres. La CEFDM tiene como objetivo que al grupo mujer se le reconozcan y garanticen sus derechos en pie de igualdad que el hombre, y para ello implementa una serie de medidas especiales para colocar a la mujer en igualdad material con respecto al hombre. Empero dentro de este grupo, en el mismo instrumento, se establece que la situación y problemáticas de la mujer rural es diferente y/o específica, por lo que obliga a los Estados a tomar medidas concretas que son también positivas para garantizarles, además de la efectiva igualdad frente al hombre y el pleno ejercicio de sus derechos sociales, una participación efectiva en el desarrollo rural y en sus beneficios. Dentro de las medidas que se plasman y que no se consideran en la Ley se encuentran: a) participar en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo a todos los niveles; b) beneficiarse directamente de los programas de seguridad social; c) obtener todos los tipos de educación y de formación, académica y no académica, incluidos los relacionados con la alfabetización funcional, así como, entre otros, los beneficios de todos los servicios comunitarios y de divulgación a fin de aumentar su capacidad técnica; d) organizar grupos de autoayuda y cooperativas a fin de obtener igualdad de acceso a las oportunidades económicas mediante el empleo por
3
Véanse artículos 10 al 15, LFPED.
194
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
cuenta propia o por cuenta ajena; e) participar en todas las actividades comunitarias; f) obtener acceso a los créditos y préstamos agrícolas, a los servicios de comercialización y a las tecnologías apropiadas, y recibir un trato igual en los planes de reforma agraria y de reasentamiento; g) gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones. Es pues ineludible que, en cada uno de los grupos que contempla la Ley, se adopten medidas positivas que atiendan las condiciones, contextos y problemáticas específicas del sector rural. 2. Lo anterior no excluye la necesidad de que la Ley considere al sector rural como un grupo específico que por su condición social o económica, es decir, por sus condiciones de marginación y pobreza histórica, necesita de medidas positivas o compensatorias específicas pero también generales que promuevan la igualdad material y el efectivo ejercicio de los derechos como grupo en su totalidad, independientemente de los grupos –mujer, niños, personas mayores, discapacitados– que existen en su interior; esto no quiere decir que no se atiendan necesidades particulares, sino que como sector en general requieren de medidas positivas generales. Por ejemplo, respecto al derecho a la educación, ésta debe impartirse conforme a los contextos sociales y culturales generales de este sector, aunque además de ello deba tener contenidos que garanticen la igualdad de la mujer o fomenten los derechos de los niños, etcétera. Es preciso aclarar que las características específicas que debe contener cada uno de los derechos sociales en cuanto al sector rural han sido analizadas a lo largo de este trabajo. Los pueblos indígenas
Como se ha mencionado a lo largo de este trabajo, una condición imprescindible para alcanzar el desarrollo en general y el desarrollo rural en específico, es que a las personas, los grupos y colectivos –en lo que nos corresponde a las del sector rural– se les reconozca, respete, proteja y garantice
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
195
sus derechos fundamentales, entre ellos los derechos sociales. Dentro del sector rural encontramos a los pueblos y comunidades indígenas, los cuales, además de tener el estatus de ciudadanos, también son entes colectivos y, como tales, ejercen ciertos derechos que se les reconocen en la norma constitucional.4 Esta situación jurídica es ignorada en la Ley analizada, pues en principio sólo hace referencia a la protección individual en cuanto al goce de los derechos de la población indígena y no de los grupos, lo que conlleva a que sólo se proteja de la discriminación a los individuos –como población indígena– y no a los grupos étnicos y nacionales en el goce y ejercicio de sus derechos específicos. Esto se ve reflejado en las medidas positivas que la Ley regula para las personas indígenas, entre las que encontramos: a) establecer programas educativos bilingües y que promuevan el intercambio cultural; b) crear un sistema de becas que fomente la alfabetización, la conclusión de la educación en todos los niveles y la capacitación para el empleo; c) crear programas permanentes de capacitación y actualización para los funcionarios públicos sobre la diversidad cultural; d) emprender campañas permanentes de información en los medios de comunicación que promuevan el respeto a las culturas indígenas en el marco de los derechos humanos y las garantías individuales; e) en el marco de las leyes aplicables, cuando se fijen sanciones penales a indígenas, procurar que tratándose de penas alternativas se imponga aquella distinta a la privativa de la libertad, así como promover la aplicación de sustitutivos penales y beneficios de preliberación, de conformidad con las normas aplicables; f) garantizar que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se tomen en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitución; y g) garantizar, a lo largo de cualquier proceso legal, el derecho a ser asistidos, si así lo solicitan, por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua. Todas estas medidas sin duda son necesarias, sin embargo, si no se reconoce y garantiza el ejercicio de todos los derechos de manera interdependiente, incluyendo los particulares de los pueblos y comunidades,
4
Véase artículo segundo de la Constitución.
196
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
es imposible alcanzar el desarrollo rural, puesto que estos derechos son indispensables para que las personas que pertenecen a estos pueblos y comunidades tengan acceso a otros derechos como la educación, la salud, la vivienda, etc., y alcancen, en consecuencia, la igualdad material, objetivo esencial del derecho a la no discriminación.
VII. Ley General de Desarrollo Social (LGDS)
Ley General de Desarrollo Social1
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) es de observancia general para todo el territorio nacional y tiene por objeto inicial generar condiciones igualitarias de desarrollo social, atendiendo a necesidades y problemáticas específicas de la población. En coherencia con este fin, podemos decir que la LGDS contiene cuatro principios rectores que dan sustento a la política de desarrollo social estatal. En primer lugar, la Ley señala como derechos indispensables para la existencia del desarrollo social derechos sociales como: la salud, la alimentación, la vivienda, la educación, el trabajo, la seguridad social y otros como el disfrute de un medio ambiente sano y el derecho a la no discriminación (art. 6). Como consecuencia de este primer principio nace el segundo, el cual se refiere a la obligación del Estado de garantizar el pleno disfrute y ejercicio de estos derechos (arts. 1º, 11, 31, 67) a todas las personas. Al respecto, la LGDS señala que todas las personas tendrán derecho a participar y a beneficiarse de dichos programas de desarrollo social (art. 7) y, de igual forma, que “toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad” tendrá derecho a recibir el apoyo que le permita disminuir su situación de desventaja (art. 8). En tercer lugar, la LGDS determina que los instrumentos que permitirán alcanzar estos fines son los programas de desarrollo social que necesitarán de la destinación de recursos (art. 1º fr. VI, art. 2, art. 7, art. 11 fr. I, art. 13, art. 21, art. 22, art. 24, art. 26, art. 27, art. 28, art. 31, art. 32, art. 36, art. 38 fr. II). 1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de enero de 2004.
200
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Por último, la LGDS señala que la participación social será fundamental en la política nacional de desarrollo, así como en la elaboración y ejecución de los programas de desarrollo social (art. 1º fr. VII, art. 11 fr. IV, art. 38, art. 43, art. 44 fr. V, art. 45 fr. VI, art. 56 fr. II).
Tratamiento de los derechos sociales Es importante destacar que en nuestro país ha prevalecido –tanto en la apreciación estatal como en espacios académicos y teóricos– la teoría de que los derechos sociales (entre los que podemos enunciar el derecho al agua, a la salud, a la alimentación, a la vivienda, etc.) deben ser entendidos sólo como líneas programáticas que interesan al Estado para orientar sus políticas públicas. Es decir, de acuerdo con esta teoría, los derechos sociales no son considerados verdaderos derechos fundamentales que deben ser garantizados y por tanto ejercidos de forma directa por la población, sino que solamente serán protegidos en la medida en la que el Estado pueda destinar recursos públicos para su realización y principalmente a través de programas sociales. Como ya hemos señalado en la primera parte de este estudio, una de las consecuencias de esta concepción es que los derechos sociales no pueden ser defendidos ante tribunales como el resto de los derechos denominados “individuales”. En este sentido, resulta grave que no exista ningún tipo de mecanismo jurídico que permita proteger y exigir la garantía de derechos tan básicos como los son el derecho al agua, a la salud, a la alimentación, etc., aun cuando esta circunstancia pueda causar graves enfermedades e incluso la muerte de las personas. Es necesario señalar que la concepción divisionista de los derechos fundamentales –es decir, la referente a la división tradicional entre derechos de primera, segunda, tercera y hasta cuarta generación– ha dado lugar a reafirmar que la garantía de los derechos sociales, al ser considerados parte de la segunda generación de derechos, pueden aplazarse y, más aún, su cumplimento no puede ser exigido. La LGDS señala en su artículo 1º que su objeto es “Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, por lo que, con base en lo que la Ley señala, entendemos que tales derechos son: derecho a la no discriminación
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
201
(art. 1º constitucional), derecho a la educación (art. 3º constitucional), derecho a la protección de la salud (art. 4º constitucional), derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa (art. 4º constitucional), derecho a un medio ambiente adecuado (art. 4º constitucional), derecho a la alimentación infantil (art. 4º constitucional), derecho al trabajo digno y socialmente útil (art. 123 constitucional) y derecho a la seguridad social (art. 123 constitucional). Dichos derechos serán disfrutados “garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social” (art. 11 fr. I). Resulta importante señalar que en su conjunto la LGDS resulta progresista, debido a que sus disposiciones son un importante esfuerzo encaminado a generar mejores condiciones de vida en la población. Sin embargo, la visión divisionista y jerárquica de los derechos fundamentales permanece. La garantía y plena efectividad de los derechos sociales siguen siendo consideradas sólo en función de programas sociales de desarrollo, dejándolos en segundo lugar en relación a los derechos considerados individuales. Por tanto, por un lado esta Ley propicia la cristalización de ciertas pautas que forman parte de los derechos sociales consagrados en nuestra Constitución, pero al mismo tiempo reproduce anacronismos que refuerzan la idea de privilegiar ciertos derechos sobre otros. A lo largo de la Ley encontramos múltiples referencias a este respecto (art. 14, art. 19, art. 21, art. 36) en las que se afirma que será a través de los programas de desarrollo social que los derechos sociales serán garantizados. Por ello, con base en esta Ley, el objetivo fundamental de la Política Nacional de Desarrollo Social es propiciar las condiciones necesarias para asegurar el disfrute de los derechos considerados indispensables para la existencia del desarrollo social. Y como ya lo hemos señalado, dicho objetivo será alcanzado “garantizando la prestación de bienes y servicios contenidos en los programas de desarrollo social”. En este sentido, en su articulado la LGDS reafirma la concepción tradicional que jerarquiza los derechos ya que considera que los derechos sociales sólo podrán ser garantizados a través de programas y no como cualquier derecho considerado individual. Es de reconocer el esfuerzo de esta norma por contribuir a erradicar las graves desigualdades materiales que aún hoy existen en nuestro país, sin embargo, resulta indispensable que la legislación mexicana evolucione y erradique la visión tradicional que durante ya varios años ha prevalecido sobre este tema.
202
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Por otro lado, en la LGDS pasa inadvertido el hecho de que los derechos sociales en nuestro país no son solamente aquellos consagrados en la Constitución, sino también los que forman parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) que México ratificó desde 1981. El PIDESC consagra en sus artículos diversos derechos, algunos de ellos contenidos en nuestra Constitución, pero otros aún no, por tanto, es indispensable señalar que además de los derechos a la libre determinación, al trabajo, a fundar sindicatos, a la seguridad social, al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y a la educación, que son reconocidos por nuestro máximo ordenamiento, el PIDESC también reconoce los derechos al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, a la alimentación, al vestido, a la vivienda adecuada y al agua. Es necesario subrayar que al ratificar el Estado mexicano este instrumento internacional, aceptó voluntariamente las obligaciones de adoptar las medidas necesarias para lograr la aplicación progresiva de estos derechos utilizando el máximo de los recursos disponibles en el país. Puede entenderse como una de estas medidas la implementación de programas sociales que coadyuven a lograr la plena efectividad de los derechos sociales, sin embargo esta vía no debe ser considerada la única ya que los programas no sustituyen de ninguna forma el hecho de que los derechos sociales sean reconocidos, tratados y garantizados como cualquier otro derecho. Por tanto, consideramos que esta legislación debe adecuarse a los lineamientos consagrados en el PIDESC y reconocer como derechos sociales, además de aquellos consagrados en la Constitución, los contenidos en este ordenamiento internacional. Igualmente, la LGDS debe dejar atrás la teoría liberal que tiene como centro a los individuos en una condición de igualdad, y que por tanto da prioridad a los derechos considerados como individuales, descuidando la idea de que todos los derechos fundamentales se interrelacionan y existen interdependientemente.
Principios rectores de la política de desarrollo social Resulta interesante resaltar que entre sus lineamientos la LGDS incluye una serie de principios rectores de la política de desarrollo social (art. 3º). A continuación mencionaremos algunos de los más relevantes.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
203
El primero de ellos se refiere a que las personas tienen el derecho de decidir cuáles son sus prioridades y por tanto a “elegir los medios para su desarrollo personal así como para participar en el desarrollo social” (art. 3º fr. I). Este principio se vuelve trascendental en la concepción de desarrollo que plantea la Ley, ya que es en virtud de las decisiones de las propias personas y comunidades que las acciones del gobierno tendentes a incrementar los niveles de desarrollo tendrán o no validez y legitimidad. En la práctica, esta disposición tiene mayor vigencia que nunca debido a que se han generado infinidad de conflictos en los casos en los que es el propio Estado quien decide qué tipo de acciones implementará al interior de las comunidades con el fin de generar mayor desarrollo. Es válido destacar que en muchos casos dichas acciones pueden ir en contra de las creencias o prácticas comunitarias o simplemente no responder a las necesidades y prioridades de las personas que ahí habitan. Por tanto, la existencia de este principio al interior de la Ley genera mejores condiciones sociales para el desarrollo de las personas y las comunidades. El segundo principio se refiere a la distribución equitativa que permitirá garantizar a todas las personas un igual beneficio de las políticas de desarrollo (art. 3 fr. II). Este principio, en concordancia con el relativo a la no discriminación, permite que todas las personas tengan acceso en igualdad de condiciones a los programas sociales que tienen como fin impulsar el desarrollo y de esta forma distribuir los beneficios. En tercer término, debe existir solidaridad, es decir, un alto nivel de “colaboración entre personas, grupos sociales y órdenes de gobierno” con el fin de lograr la consecución de los objetivos fundamentales del desarrollo (art. 3 fr. III). La existencia de este principio genera mejores condiciones para impulsar el desarrollo, ya que a través de él, los tres niveles de gobierno adquieren el compromiso de ejercitar acciones que beneficien a las personas y a su vez les permitan alcanzar mayores niveles de desarrollo. Otro de los principios de la política de desarrollo social es la participación social. En este sentido, la LGDS establece la posibilidad de que las personas y los grupos puedan “intervenir e integrarse” en todo lo concerniente a las políticas, planes y programas que tienen como fin el desarrollo social, lo que permite mejorar dichos programas y lograr que efectivamente respondan a las necesidades sociales.
204
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
De igual forma, el respeto a la diversidad figura como un eje fundamental sobre el cual debe promoverse el desarrollo social. Esto implica el reconocimiento de las diferencias por “origen étnico, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, las opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra”, con el fin de eliminar la discriminación y permitir que todas las personas tengan igual acceso a los programas de desarrollo social. Este principio se reafirma con la prohibición de “cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social” (art. 2º), por lo que todas las personas tendrán acceso sin distinción a los beneficios de dichos programas.
La idea de desarrollo en la ley A lo largo de la LGDS no se encuentra una definición de desarrollo social, pero al analizar sus preceptos podemos ubicar algunas consideraciones en la materia. En principio, el objeto de la LGDS se compone de varias partes que cobran importancia para comprender cuál es la concepción de desarrollo que plantea la Ley. Así, la idea de desarrollo social se encuentra vinculada a diversos elementos que finalmente conllevan a reconstruir dicha concepción. Estos elementos, a nuestro juicio, son: la garantía del pleno ejercicio de los derechos sociales contenidos en nuestra Constitución (art. 1º fr. I, art. 6º, art. 11 fr. I), la garantía de la prestación de los bienes y servicios que se encuentran comprendidos en los programas sociales (art. 1º fr. VI), el fomento de la participación social para elegir los medios de desarrollo (art. 1º fr. VII, art. 3º fr. I, art. 7, art. 11 fr. IV), la no discriminación (art. 2º, art. 11 fr. I), gozar de beneficios equitativos (art. 3º fr. III y art. 7), la sustentabilidad (art. 3º fr. VI), la libre determinación y la autonomía de los pueblos y comunidades indígenas (art. 3º fr. VIII), la erradicación de la exclusión (art. 11 fr. I) y, finalmente, la elevación de los niveles de vida (art. 5º fr. VI). Con base en todos estos elementos, la idea de desarrollo que maneja la LGDS es amplia y permite indiscutibles márgenes de acción. En primer lugar, interesa destacar que la Ley reconoce que no es posible la existencia del desarrollo individual ni social si los derechos básicos para tener una vida digna no son garantizados. La protección a estos derechos debe efectuarse
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
205
sin discriminación, sin exclusión e incentivando la participación social. De esta forma, la LGDS constituye un gran avance en la legislación nacional al ampliar la concepción tradicional de desarrollo que todavía hoy prevalece en diversos ordenamientos, programas, planes e instituciones estatales. Ahora bien, como ya lo señalamos, aunque la LGDS incorporó desde el principio una visión de desarrollo más incluyente que la legislación hasta entonces existente, y que finalmente favorece a los derechos sociales, ésta aún presenta inconvenientes fundamentales que deben ser atendidos. En primer lugar, el catálogo de los derechos básicos para la consecución del desarrollo social deben ser ampliados a todos los derechos sociales que el Estado mexicano se ha comprometido a garantizar, ya sea en el ámbito local como en el internacional. En segundo lugar, es necesario que la LGDS incorpore en sus lineamientos la teoría de la interdependencia de los derechos, la cual señala que, al ser vulnerado un derecho fundamental, generalmente otros derechos se ven afectados. Como ejemplo podemos decir que el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado conlleva necesariamente a garantizar otros derechos como el derecho al agua de calidad, que al no ser garantizado también estaría vulnerando el derecho a la salud y a la alimentación. En este sentido, el hecho de que la legislación nacional, específicamente la LGDS, comience a incorporar esta visión interdependiente de los derechos, conllevaría a consolidar la idea amplia e integral de desarrollo de la que ya hemos hablado en páginas anteriores, que se enfoca a garantizar todos los derechos necesarios para llevar adelante una vida digna, y no sólo a garantizar derechos de forma aislada, ya que de ser así, otros tantos podrían verse vulnerados. En tercer término, resulta innegable que el extender y construir un verdadero desarrollo social no es fácil, por lo que se advierte indispensable que este fin pretenda alcanzarse a través de la implementación de programas de desarrollo social tendientes a solucionar problemas específicos. Sin embargo, se hace necesario que en la LGDS se especifique que la creación y ejecución de programas de desarrollo social no exime de ninguna forma al Estado de sus obligaciones de garantizar a toda la población los derechos sociales, ya que éstos deben ser considerados como derechos fundamentales, no como líneas programáticas.
206
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Por lo que toca a la problemática de desarrollo rural, nos interesa decir que en toda la LGDS hay una única alusión a la problemática rural en su artículo 29. En él se establece la obligación de identificar zonas de atención prioritaria que lleven a la instrumentación de acciones encaminadas a la protección de los derechos consagrados en esta Ley; sin embargo, no existe una noción de desarrollo rural que permita determinar lineamientos para resolver las necesidades específicas del medio rural. Por ello, se considera necesario que la LGDS incluya la posibilidad de que los programas de desarrollo puedan extenderse a todas las personas que se encuentren en situaciones que de una u otra manera vulneran alguno de sus derechos fundamentales y, por tanto, afectan las oportunidades de desarrollo que deben brindarse a toda la población. Por otra parte, debemos señalar que también se hace necesaria la especificidad de la LGDS en cuanto a las formas de creación y aplicación de los programas de desarrollo social, ya que en ese sentido la Ley es parca y por tanto puede prestarse a controversias. Como consecuencia de todo lo anterior, la operabilidad de la participación social consagrada en la LGDS se hace necesaria y cobra mayor importancia para consolidar los programas en cuestión, ya que son las propias personas y comunidades quienes saben qué derechos les están siendo vulnerados y cuáles son las prioridades en sus comunidades.
Denuncia popular Es de hacer notar que la LGDS consagra dentro de su articulado un apartado relativo a la denuncia popular como instrumento de acceso a la justicia. Dicho mecanismo podrá ser activado por cualquier persona o grupo cuando se vulneren cualquiera de los derechos sociales que esta Ley establece, o de igual forma, cuando algún acto u omisión contravenga sus disposiciones (art. 67 y art. 68). Resulta interesante que dentro de la LGDS existan este tipo de instrumentos alternos al juicio de amparo –que comúnmente se utiliza para reivindicar derechos fundamentales– como un medio que permita exigir la protección de los derechos sociales. Sin duda, consideramos que es una herramienta útil que permite a las personas y grupos reivindicar las
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
207
disposiciones contenidas en esta Ley. Sin embargo, como ya lo hemos señalado, los derechos sociales deben ser garantizados como cualquier otro derecho fundamental y por tanto se deben hacer justiciables. Nuestras aseveraciones no pretenden desdeñar la existencia de este tipo de mecanismos en la LGDS, sino muy por el contrario, consideramos que justamente la efectividad de esta Ley puede aumentar gracias a la incorporación de instrumentos de esta naturaleza.
Grupos sociales vulnerables En el esfuerzo por generar condiciones más igualitarias de desarrollo social, la LGDS considera como zonas de atención prioritaria las áreas o regiones –ya sea rurales o urbanas– en las que exista pobreza o marginación, que a su vez denotan “insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley” (art. 29). De igual forma, la LGDS señala que “toda persona o grupo social en situación de vulnerabilidad tiene derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja” (art.8). En este sentido, la Ley entiende esta situación de vulnerabilidad como aquellas circunstancias de riesgo o discriminación que impiden a las personas “alcanzar mejores niveles de vida” (art. 5º), por lo que es necesaria la acción directa del gobierno para remediarla. Por tanto, para lograr este objetivo, la Política Nacional de Desarrollo Social debe contener programas encaminados a la superación de la pobreza que garanticen el acceso a derechos básicos como la educación, la salud, la alimentación, el trabajo y la seguridad social (art. 14). En este tenor, todos los programas y recursos destinados al desarrollo social son considerados por la LGDS como “prioritarios y de interés público” (art. 18), por lo que serán objeto de seguimiento y evaluación. Por tanto, los presupuestos destinados a cubrir dicho fin no podrán ser disminuidos a excepción de los casos particulares que la Cámara de Diputados considere pertinentes. De igual forma, dicho presupuesto no podrá ser inferior al del año fiscal anterior, y se deberá incrementar “cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto” (art.20).
208
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Dentro de este rubro, la LGDS incluye los programas y fondos públicos destinados a cubrir las necesidades básicas de las personas –que para efectos jurídicos podemos denominar derechos sociales–; así, los programas de educación obligatoria, las campañas de prevención y control de enfermedades, los programas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil, los programas de abasto social de productos básicos, los programas de vivienda, los programas destinados a generar y mantener el empleo, y los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje, electricidad y vías de comunicación, son considerados de interés público y prioritarios para el Estado. Es importante remarcar que en la LGDS se juzga indispensable la plena garantía de los derechos sociales para, por un lado, alcanzar la superación de la pobreza y, por el otro, lograr un mayor nivel de desarrollo social, premisas fundamentales en la construcción de un sistema más justo y con mayores niveles de igualdad. En el reconocimiento de la trascendencia de estos derechos, la LGDS resulta avanzada y justamente permite dar un paso más hacia la cabal protección de los mismos, ya no sólo mediante programas y políticas, sino mediante el juicio de amparo, procedimiento jurídico por excelencia de garantía de derechos fundamentales.
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social (RLGDS)
Al igual que la LGDS, su reglamento reafirma diversos principios entre los que debemos resaltar el principio de no discriminación en el acceso y la prestación de bienes y servicios destinados al desarrollo social (art. 6 RLGDS). De igual forma, el RLGDS remarca la importancia de la participación social en todos los asuntos relacionados con la Política de Desarrollo Social. Dicha participación podrá realizarse a través de consultas públicas o convocatorias, en el caso de las organizaciones (art. 56 RLGDS), con el propósito de recibir propuestas, financiar proyectos productivos, etcétera. Asimismo, el RLGDS señala como objetivos adicionales del desarrollo social la ampliación de las oportunidades y recursos para que “los grupos indígenas, las personas adultas mayores, los discapacitados y otras personas y grupos en situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad se incorporen a las actividades productivas del sector social de la economía” (art. 33 fr. III). Debemos resaltar que esta disposición refuerza el compromiso social de la ley hacia los grupos sociales vulnerables, sin embargo, involucra a su vez una de las problemáticas que ya hemos denunciado en el primer apartado de este estudio y que incluso la misma LGDS reconoce como uno de sus fundamentos. Ésta se refiere a la necesidad de que sean las propias personas, grupos y comunidades quienes decidan el tipo de desarrollo al que aspiran, y éste no debe circunscribirse únicamente a la concepción tradicional de desarrollo que se centra en la cuestión económica. De esta forma, los grupos en situación de vulnerabilidad, y en general todas las personas, deberán
210
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
decidir individualmente si quieren o no incorporarse a tales o cuales actividades y, de ser así, de qué manera quieren hacerlo. En su artículo 12, el reglamento señala que el programa nacional de desarrollo social deberá incluir mínimamente un diagnóstico que contenga referencias a los niveles de pobreza, marginación, vulnerabilidad, salud, alimentación, vivienda, infraestructura social básica, educación y empleo, entre otros rubros. Es decir, el programa debe señalar el estado en que se encuentran los derechos sociales en el país. Esta disposición resulta relevante debido a que a través de la LGDS se crea otro mecanismo que permitirá focalizar los esfuerzos del Estado a la satisfacción de las necesidades básicas.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
211
Observaciones a la LGDS
A pesar de que la LGDS fue promulgada en 2004, es decir, tiempo después de que México hubiera firmado el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), no ha incorporado en sus disposiciones derechos como la libre determinación de los pueblos que el PIDESC considera indispensable para la consecución del desarrollo al interior de las comunidades y otros derechos como el derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, a la alimentación, al vestido, a la vivienda adecuada y al agua. Si estos derechos no son reconocidos y garantizados, el objetivo de alcanzar mayores niveles de desarrollo puede verse truncado. Por tanto, es necesario adecuar nuestra legislación a los estándares internacionales con los cuales nuestro país se ha comprometido libremente. Otro de los inconvenientes que presenta la Ley es que ésta continúa fomentando la visión tradicional de que los derechos sociales son sólo líneas programáticas que deben guiar las políticas estatales. Esta situación es grave debido a que la Ley representa un claro ejemplo de ello al delegar en los programas de desarrollo social el cumplimiento y la efectividad de estos derechos y no considerarlos derechos fundamentales que deben ser exigibles y justiciables. Si bien la LGDS ha permitido a miles de personas tener acceso a programas de asistencia social que satisfacen parte de sus necesidades básicas, debemos también señalar que al interior de la Ley existe un claro contrasentido. En su parte inicial, la LGDS consagra que uno de sus objetivos es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales contenidos en nuestro
212
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
máximo ordenamiento. Esta aseveración supone que los beneficios de los programas sociales serán para todas las personas por igual, ya que es en virtud de ellos que sus derechos sociales están siendo garantizados. Ello se enfatiza en su artículo 7, que a la letra dice: “toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social”. Sin embargo, en la práctica y en la Ley misma, las personas susceptibles de recibir los beneficios de dichos programas deben reunir ciertas características –generalmente vivir en situación de pobreza o formar parte de algún grupo desaventajado en términos de la ley– y requisitos específicos, así como pasar por procesos de selección que las admitan como beneficiarias. Debemos decir que incluso existen sanciones para las personas que pretendan recibir beneficios sin encontrarse en esta situación (art. 20 RLGDS). Este hecho, aunque a simple vista no lo parezca, resulta grave. Es necesario subrayar que el acceso a determinados bienes y servicios de primera necesidad como el agua, la alimentación o la vivienda, no pueden estar condicionados en ningún momento ni por ninguna razón ya que constituyen derechos fundamentales sin los cuales resultaría imposible llevar adelante una vida digna. Al interior de la LGDS se presenta esta contradicción. Por un lado, la Ley señala que sus disposiciones permitirán garantizar los derechos sociales contenidos en nuestra Constitución. Sin embargo, en su aplicación directa a través de programas sociales se condiciona el acceso a estos derechos por determinadas circunstancias espaciales, económicas, de género o de condición social. Lo anterior no supone una oposición a la existencia de este tipo de programas –que han permitido favorecer a personas en situación de desventaja y proteger a sectores generalmente excluidos, pero que definitivamente deja desprotegida a mucha más gente–, sino más allá de ello, nuestra crítica se centra en el hecho de que, como ya lo habíamos señalado, la garantía de un derecho no puede estar condicionada. Esta situación constituye otro de los riegos de considerar a los derechos sociales simplemente como líneas programáticas y no como verdaderos derechos fundamentales. Este escenario deja en verdadero estado de indefensión a todas las personas que, con razón, exigen la reivindicación y protección de sus derechos sociales y que finalmente por diversas razones no pueden tener
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
213
acceso a los beneficios de los programas de asistencia social que en la mayoría de los casos pretenden ser la única vía para garantizar los derechos sociales en nuestro país. Por ello consideramos necesario poner énfasis en que los derechos sociales deben ser garantizados a todas las personas sin perjuicio de la existencia de programas alternos que optimicen su protección. Así, la LGDS debe ser un manifiesto reflejo de ello, ya que señala en sus disposiciones que su principal objetivo es garantizar los derechos sociales contenidos en nuestro máximo ordenamiento. De igual forma, creemos conveniente que la LGDS enfatice la intervención de las personas en todas las decisiones relativas a los procesos tendientes a generar desarrollo. Aunque la Ley reconoce que la participación social es importante en dichos procesos, consideramos que los mecanismos al interior de la misma aún son limitados. El caso de la denuncia popular ilustra este hecho debido a que al interior de la LGDS y de su reglamento, dicho instrumento no involucra sanciones o medidas que repararán las violaciones a los derechos sociales. Por tanto, se requiere que la LGDS sea más clara y específica en los procedimientos que seguirán a la denuncia popular, así como en las formas de participación de las personas en la elección de los medios y formas para su desarrollo. Finalmente, aunque la LGDS es de aplicación federal y es considerada la norma más importante en materia de desarrollo, no incluye dentro de sus disposiciones ninguna alusión al sector rural. Si bien es cierto que también existe la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, cuyos lineamientos se dirigen específicamente a dicho sector, también es necesario recalcar que entre ambas legislaciones existen múltiples contradicciones –sólo basta aludir a las opuestas concepciones del desarrollo de dichas normas–. Por ello, consideramos necesario que en la LGDS se incluya un apartado relativo a las poblaciones rurales que permita a las personas que habitan en el entorno rural tener acceso directo a los beneficios otorgados por la Ley.
VIII. Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS)
El desarrollo rural y los derechos sociales
El desarrollo rural en la norma jurídica se contempla a nivel constitucional en el artículo 27 fracción XX, y en la legislación secundaria en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.1 La visión que impera del desarrollo rural en ambos ordenamientos jurídicos es productivista y/o economicista con base en la sustentabilidad de los recursos naturales. En el artículo 27 constitucional, a pesar de que se habla de un desarrollo rural “integral” con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y la participación e incorporación en el desarrollo nacional, los lineamientos que se adoptan se dirigen a hacer más productivo a este sector a través del fomento a la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica, así como la expedición de la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización. En consecuencia, la LDRS, como su nombre lo indica, tiene como principio rector el desarrollo sustentable del sector rural. Este desarrollo sustentable se conceptualiza como “El mejoramiento integral del bienestar
1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2001. Al ser emitida, esta Ley abroga la Ley de Distritos de Desarrollo Rural (Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1988), la Ley de Fomento Agropecuario (Diario Oficial de la Federación, 2 de enero de 1982), y la Ley de Desarrollo Rural (aprobada el 27 de diciembre de 2000).
218
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio”.2 La responsabilidad de impulsar y alcanzar el desarrollo rural sustentable es del Estado, de manera que uno de los objetivos de esta ley es garantizar el papel rector del Estado.3 En este sentido tenemos como sujeto activo al Estado, aunque con la participación de los sujetos rurales,4 en los términos que establece la misma ley. De este concepto se desprenden tres elementos del desarrollo rural: a) El principio de sustentabilidad, respecto del cual el artículo 11 de la LDRS establece: Las acciones para el desarrollo rural sustentable mediante obras de infraestructura y de fomento de actividades económicas y de generación de bienes y servicios dentro de las cadenas productivas en el medio rural, se realizarán con criterios de preservación, restauración, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la biodiversidad, así como la prevención y mitigación del impacto ambiental.
En el mismo sentido, el artículo 164 establece que la sustentabilidad es criterio rector en el fomento a las actividades productivas, a fin de lograr el uso racional de los recursos naturales, su preservación y mejoramiento, al igual que la viabilidad económica de la producción mediante procesos productivos socialmente aceptables. Para cumplir con ello, a lo largo de la Ley se prevén una serie de
2
Artículo tercero fracción XIV de la LDRS. Artículo primero de la LDRS. 4 El artículo segundo de la LDRS establece que son sujetos de la Ley los ejidos, comunidades y organizaciones o asociaciones de carácter nacional, estatal, regional, distrital, municipal o comunitario de productores del medio rural, que se constituyan o estén constituidas de conformidad con las leyes vigentes y, en general, toda persona física o moral que, de manera individual o colectiva, realice preponderantemente actividades en el medio rural. 3
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
219
medidas y obligaciones para el Gobierno Federal, los gobiernos locales y los municipales para que dentro de los procesos productivos se haga un uso racional y se conserven los recursos naturales.5 Como puede observarse, se pone especial énfasis en el desarrollo sustentable en relación con las actividades productivas, lo que nos lleva al segundo elemento. b) El impulso de la productividad, El desarrollo rural se pretende alcanzar primordialmente a través del fomento, diversificación y desarrollo de las actividades económicas de este sector, lo cual estará a cargo del Ejecutivo Federal con la participación de los gobiernos de las entidades federativas, los municipales y los sectores social y privado. Es por ello que en una parte importante de la Ley se establecen diversas medidas y acciones destinadas a las actividades económicas –agropecuarias y no agropecuarias– con el objeto de hacerlas más productivas, rentables, eficientes, competitivas y diversificables,6 entendiendo que esto permitirá a la población rural tener acceso a una mejor “calidad de vida”. El artículo 32 de la Ley establece que para impulsar a las actividades económicas del sector es necesario incrementar la productividad y la competitividad en el ámbito rural a fin de fortalecer el empleo y elevar el ingreso de los productores; generar condiciones favorables para ampliar los mercados agropecuarios; y aumentar el capital natural para la producción y la constitución de empresas rurales. Entre otras acciones que contempla la Ley está la capitalización del sector mediante obras de infraestructura básica y productiva, y de servicios a la producción, así como la creación de apoyos directos
5
Por ejemplo, se establece la obligación de fomentar los procesos de producción más adecuados para la conservación y mejoramiento de las tierras y el agua; de generar una cultura del agua; de que los programas de tecnificación del riego den atención prioritaria a las regiones en las que se registre sobreexplotación de los recursos hidráulicos subterráneos o degradación de la calidad de las aguas; y de que se adopten tecnologías de producción que optimicen el uso del agua y la tierra. Artículos 165, 168 y 169 de la LDRS. 6 Este enfoque se puede constatar en los artículos 4, 5, 7 y 32 de la LDRS y todos los referentes a medidas de infraestructura hidroagrícola, reconversión, tecnificación y transferencia tecnológica.
220
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
c)
a los productores que les permitan realizar las inversiones necesarias para incrementar la eficiencia de sus unidades de producción, mejorar sus ingresos y fortalecer su competitividad. El fomento de la inversión en infraestructura tiene como objetivos: promover la eficiencia económica de las unidades de producción y el sector rural en su conjunto; mejorar las condiciones de los productores y demás agentes para enfrentar los retos comerciales y aprovechar las oportunidades de crecimiento derivados de los acuerdos y tratados; incrementar, diversificar y reconvertir la producción para atender la demanda nacional y ampliar el mercado interno y mejorar los términos de reintercambio comercial exterior; y aumentar la capacidad productiva para fortalecer la economía campesina, el autoabasto, y el desarrollo de los mercados regionales que mejoren el acceso a la alimentación y los términos de intercambio.7 El bienestar social de la población rural. En la Ley se contempla como otro instrumento para alcanzar el desarrollo rural, mejorar las condiciones sociales de la población a través del fomento del desarrollo social y la promoción del bienestar social.
El artículo 4 establece: Para lograr el desarrollo rural sustentable el Estado, con el concurso de los diversos agentes organizados, impulsará un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural [...].8
El artículo 5 establece como prioridad en el impulso de políticas, acciones y programas en el medio rural, la promoción del bienestar social y económico de los productores, de sus comunidades, de los trabajadores en el campo y en general de los agentes de la sociedad rural. 7 8
Artículo 7 de la LDRS. Subrayado nuestro.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
221
Por bienestar social se entiende la satisfacción de las necesidades materiales y culturales de la población, incluidas, entre otras, seguridad social, vivienda, educación, salud e infraestructura básica.9 De lo anterior se desprende que dentro de la visión del desarrollo rural también se prevé el desarrollo y el bienestar social de la población. Sin embargo, a pesar de que en el capítulo XV referente al bienestar social y atención prioritaria a zonas marginadas se desarrollan una serie de medidas para alcanzarlos, la concepción de derechos sociales como indispensables para la existencia del desarrollo social no se encuentra en la Ley. Esto se debe, en un primer término, a que el concepto de bienestar social parte de la idea de que se requiere tener acceso a algunos derechos sociales, pero éstos no se establecen como tales, es decir, no existe a lo largo de la Ley la mención de que los sujetos del sector rural tienen derecho a los diversos derechos sociales (salud, educación, trabajo, tierra, etc.), sino que se nombran como factores del bienestar social otorgados por el Estado a través de sus diferentes programas públicos: Los programas del Gobierno Federal, impulsarán una adecuada integración de los factores de bienestar social como son la salud, la seguridad social, la educación, la alimentación, la vivienda, la equidad de género, la atención a los jóvenes, personas de la tercera edad, grupos vulnerables, jornaleros agrícolas y migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, la cultura, la recreación […].10
Lo anterior sin duda expresa la visión tradicional que se tiene de los derechos sociales, los cuales, en lugar de ser un derecho exigible que el sujeto tiene, son políticas sociales –también entendidas como líneas programáticas– que se impulsan a discrecionalidad desde el Estado. Los derechos sociales no son estrictamente factores de bienestar social, sino derechos fundamentales –en el sentido previamente explicado– que tiene todo ser humano y colectivo, y que deben ser respetados, protegidos, satisfechos y garantizados. Tal consideración implica mayores obligaciones del Estado que la de efectuar programas públicos. La ignorancia en la Ley
9 10
Artículo 3 fracción VI de la LDRS. Artículo 154.
222
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
de estos presupuestos conlleva a que los derechos sociales sean reconocidos parcialmente. Por otra parte, en el artículo 154 de la Ley se establecen algunos lineamientos que debe contemplar el Programa Especial Concurrente.11 Entre estos lineamientos se plasman algunas medidas o acciones que deben llevar a cabo diferentes autoridades de los tres niveles de gobierno para otorgar los servicios de salud, alimentación, educación, trabajo, seguridad social, asistencia social y planeación familiar. Sin embargo, éstos se determinan conforme los criterios de estos niveles de gobierno, en especial de los gobiernos municipales. Así, por ejemplo en materia de educación son las autoridades municipales, a través del Consejo Municipal, las que elaboran el catálogo de necesidades locales y regionales en la materia; en cuestión de salud, son estos mismos consejos lo que determinan las necesidades y prioridades de las brigadas de salud y clínicas rurales. Esta forma de otorgar los servicios públicos excluye la posibilidad a los sujetos a quienes van dirigidos de demandarlos cuando éstos sean incumplidos o cumplidos de manera parcial, o bien no atiendan sus necesidades y sus prioridades. De aquí la importancia de que, en primer lugar, sean reconocidos en la norma como derechos sociales, y en segundo lugar, que éstos más que líneas programáticas para políticas públicas, sean derechos cuyo cumplimiento pueda ser exigible. A esta insuficiencia es necesario agregar que sin un pleno reconocimiento y garantización de los derechos sociales de manera complementaria e integral, no es posible hablar de desarrollo rural. El ejercicio independiente de cada derecho no es suficiente para asegurarles a las poblaciones rurales una mejor calidad de vida basada no sólo en factores económicos, sino también sociales, culturales y políticos. De aquí que sea ineludible el reconocimiento de la interdependencia de los derechos sociales, culturales y políticos.
11
El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable es el programa que la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural propone al Ejecutivo Federal; éste comprende las políticas públicas orientadas a la generación y diversificación del empleo, a garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional, dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente débiles (artículo 14 de la LDRS).
Del tratamiento de los pueblos y comunidades indígenas
La Ley reconoce una serie de elementos de los pueblos y comunidades indígenas dentro del tema de desarrollo rural y les da un trato diferenciado debido al grado de vulnerabilidad y a su diferencia cultural. Por ejemplo, al establecerse en el Programa Especial Concurrente que se fomentará el impulso a la cultura y al desarrollo de las formas específicas de organización social y capacidad productiva de los pueblos indígenas, se reconoce de manera expresa que estos pueblos tienen una cultura diferenciada al resto de la población rural, formas particulares de organización social y capacidad productiva propia.1 Otro punto importante es que en el tema de capacitación y asistencia se establece que estos pueblos tienen prácticas y conocimientos tradicionales vinculados al aprovechamiento de los recursos naturales,2 y por tanto las acciones en este rubro deben llevarse a cabo aprovechando su conocimiento y respetando sus usos y costumbres, tradición y tecnologías. Esto implica que estos pueblos y comunidades tienen formas propias de acuerdo a su cultura y cosmovisión de cuidar, conservar, aprovechar y usar los recursos naturales, entre ellos el agua. En el mismo sentido se prevén medidas para incorporar cambios tecnológicos en los procesos de producción de estos pueblos y comunidades
1 2
Artículo 15 fr. XII de la LDRS. Artículo 52 de la LDRS.
224
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
indígenas, ya que se deberán hacer de acuerdo a su cultura y sus recursos naturales.3 Si bien representa un gran avance el hecho de que se reconozcan estos elementos en la Ley, es importante también que se reconozca la capacidad de los pueblos indígenas, para determinar su propio desarrollo conforme a sus prioridades e intereses, ya que no es suficiente que en la Ley se prevea que estos pueblos tienen conocimiento, técnicas, formas para aprovechar y conservar los recursos naturales, y capacidad productiva, y se establezcan medidas de respeto a ellos, sino que también es necesario que estos pueblos sean los sujetos activos de su desarrollo en coordinación con el Estado. Lo anterior no implica que el Estado, a través de sus diferentes niveles de gobierno, deje de realizar acciones positivas respecto a los pueblos indígenas, sino que éstas se deben llevar a cabo con la consulta, participación y cooperación de éstos no sólo en la creación de programas o políticas públicas, sino en el desarrollo y conclusión de los mismos. De la misma manera, cuando los pueblos estén en posibilidades, son ellos quienes deben llevar a cabo su desarrollo en coordinación con el Estado, sobre todo en lo correspondiente a los recursos financieros. Esto porque, a pesar de que se establece el derecho de participación en la presente Ley, el desarrollo, las medidas y acciones que llevan a él siguen dependiendo en su totalidad del Estado. Es decir, es él quien determina qué tipo de desarrollo necesitan los pueblos indígenas, y no ellos mismos los que en ejercicio de su derecho de autonomía establecido en el Convenio 169 de la OIT y en la Constitución –aunque con sus limitaciones– realizan y deciden qué tipo de desarrollo quieren y cómo construirlo. Si bien es necesario que se impulsen programas y políticas que garanticen los derechos sociales de los pueblos y comunidades indígenas de una manera integral y prioritaria, dado que son el sector más marginado dentro del ámbito rural, es también importante que se legisle para reconocer y garantizar no sólo sus derechos sociales –con las características antes mencionadas–, sino también los culturales y políticos, puesto que los pueblos y comunidades indígenas, además de gozar de los derechos de los que goza toda la población, tienen derechos propios como el de autonomía, que es un derecho trascendental para ellos. 3
Artículo 56 fr. V de la LDRS.
Conclusiones
a.
Es necesario que se legisle para incluir la visión de desarrollo que parte del pleno cumplimiento de los derechos de manera interdependiente, ya que su ausencia en la normatividad constitucional y secundaria no permite el ejercicio de los derechos sociales y culturales de la población rural, limitando el desarrollo rural al impulso de las actividades económicas rurales y al otorgamiento de algunos servicios públicos.
b. Se requiere la ampliación de la visión de los derechos sociales, de manera que dejen de ser vistos como líneas programáticas para programas públicos gestionados a discrecionalidad por el Estado. Es necesario, además, que se establezcan medidas de respeto, protección, satisfacción y garantización a través de la exigibilidad en aras de que se garanticen los derechos sociales a los grupos rurales conforme a sus necesidades, prioridades y contextos sociales y culturales. c.
Si bien son necesarias las acciones positivas del Estado para que los pueblos indígenas tengan acceso a los derechos sociales, es necesario que en atención a la interdependencia de derechos también se reconozcan sus derechos como pueblos y comunidades indígenas, esencialmente el derecho a la autonomía y a constituir, impulsar y llevar a cabo su propio desarrollo.
IX. Ley de Asistencia Social
La asistencia social
La asistencia social tiene, a grandes rasgos, la función de lograr el desarrollo integral de las personas en situación de desventaja social, económica, física o mental. Aunque esta idea nos ayuda a comprender a lo que se refiere, no es conveniente limitarnos a ella pues para comprender mejor este concepto es necesario revisar una serie de aspectos importantes. En primer lugar debemos profundizar sobre la palabra asistencia, la cual, entre otras acepciones, tiene la siguiente: “acción de prestar socorro, favor o ayuda”.1 Esto nos permite avanzar en el entendimiento de su naturaleza, pues se desprende de esta definición que la asistencia tiene como destinatario a alguien que requiere de ayuda, que necesita ser socorrido. Aunque la definición nos señala que puede referirse a un favor, claramente ése no es el caso de la asistencia social ya que está regulado jurídicamente. Esta regulación jurídica de la asistencia social impide que pueda ser entendida como un favor pues genera derechos para los sujetos beneficiados y obligaciones para los entes u organismos que la prestan. La asistencia social se fundamenta en la idea del trato diferente a los que no son iguales (social, económica, físicamente, etc.) y su finalidad es la de alcanzar la justicia social basándose en la noción de solidaridad (como principio ético y jurídico). La asistencia social procura que estas personas o grupos satisfagan sus necesidades más urgentes.
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22ª edición.
230
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
No es un derecho social sino un instrumento que aborda otros derechos en su relación con algunas personas y grupos que se encuentran en una situación de desventaja. Los sistemas de salud y seguridad social resultan insuficientes para proteger a toda la población ya que hay necesidades específicas y urgentes que no son abarcadas por estos derechos, como es el caso de las personas que sufren marginación, los discapacitados o los adultos mayores. El término de asistencia y su aplicación real surge a finales del siglo XVIII en Europa como uno de los medios para combatir la pobreza y estaba vinculada con la caridad y la beneficencia. Posteriormente, durante el siglo XIX el Estado adquirió la obligación de brindarla, lo cual propició en gran medida la facultad discrecional del mismo para otorgarla. Con la llegada del constitucionalismo social del siglo XX se extiende la aplicación de la asistencia a aquellos que se encuentran en situación de desventaja, sobre todo económica, y el Estado comienza a hacerse cargo de ella.2 En nuestro país, en el año 1861, Juárez seculariza los establecimientos de beneficencia y los coloca bajo la responsabilidad de la autoridad pública, medida que combate el poder de la Iglesia y permite controlar los beneficios de la asistencia. Durante el Porfiriato el contraste entre clases se vuelve mucho más visible y comienzan a aparecer instituciones privadas de la burguesía que canalizan los recursos para los pobres. Con la llegada de la Revolución de 1910 se dio un giro sobre la forma en que se percibía la asistencia y se reconoció la necesidad de brindar protección a quienes más la necesitan, dando a la asistencia un carácter público y social. Posteriormente, Lázaro Cárdenas instituye la asistencia social y vincula al Estado políticamente para que se vele por la subsistencia y salud de los más desaventajados; sin embargo, al terminar su sexenio la asistencia social pierde fuerza dentro de los esquemas estatales.3
2
Véase Ricardo Nugent, “La seguridad social: su historia y sus fuentes”, en Néstor De Buen y Emilio Morgado (coords.), Instituciones de derecho del trabajo y de la seguridad social, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, Serie G: Estudios doctrinales, núm. 188, México, 1997, p. 610. 3 Véase Gloria Guadarrama, “Presencia de la mujer en la asistencia social en México”, en Revista Economía, Sociedad y Territorio, núm. 5, El Colegio Mexiquense A.C., enero-junio, 1999, pp. 133-137.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
231
A mediados del siglo XX la asistencia social se centra en la pobreza, sobre todo en lo que atañe a la salud y a alimentación básica, mientras que un concepto muy cercano, la seguridad social, se enfoca a los aspectos relativos de salud y seguridad de los trabajadores en su relación laboral. Bajo este esquema se excluye a gran parte de la población, entre los que se encuentran los indígenas y en general las comunidades rurales.4 Hoy en día esta situación prevalece pues aun cuando existen disposiciones específicas para el sector rural, la forma en como el Estado debe actuar en relación con la asistencia social no está totalmente clara, pues mientras el obrero y el campesino tienen derechos claramente definidos al encontrarse en una relación subordinada, son en gran parte excluidos todos aquellos que trabajan y viven en el sector rural que no tienen relación laboral con un patrón. Como se verá adelante, el campesino y sus familias no son comprendidos explícitamente como grupo social o en su carácter de comunidades en la legislación asistencial, y sólo lo son a través de su encuadramiento en los sujetos señalados por la Ley. En el sistema jurídico mexicano actual el derecho a la asistencia social se desprende del derecho a la salud (art. 4 constitucional). No existe en la Constitución mexicana el derecho a la asistencia social y su existencia se debe a lo que al respecto establece la Ley General de Salud, la cual contiene una serie de disposiciones sobre el mismo. Sin embargo, es la Ley de Asistencia Social (LAS) la que lo regula más ampliamente, pues en su totalidad está dedicada a este tema. También existen ordenamientos tendientes a regular aspectos relacionados con la asistencia social, como la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y la Ley General de las Personas con Discapacidad. Cabe señalar que existen diversos reglamentos y NOM5 que contienen disposiciones sobre la asistencia social. En el ámbito internacional, la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales contienen disposiciones sobre la asistencia social, y también existen otros instrumentos que se refieren a los sujetos de la asistencia social. Aquí
4
Ibidem, pp. 138-142. Pueden ser emitidas por la Secretaría de Salud y por el Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada en materia de salud (art. 48 LAS); también el Consejo Nacional de Normalización y Certificación puede emitir NOM de asistencia social (art. 63 LAS). 5
232
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
cabría señalar que sólo se revisarán en este apartado las leyes que se refieran explícitamente a la asistencia social, no obstante, hay numerosos documentos nacionales e internacionales que regulan aspectos que se relacionan con la asistencia social mediante el tratamiento de los sujetos que establece la Ley del mismo nombre.
Asistencia social y desarrollo rural
La asistencia social en México puede llegar a ser un instrumento muy útil para lograr que quienes están afectados por una incapacidad física o que han sido excluidos por el sistema político, jurídico, económico y social puedan resolver sus necesidades más apremiantes. Esto desde una primera perspectiva podría interpretarse como uno de los elementos para lograr el desarrollo; desde otro punto de vista, sin embargo, puede significar sólo el retiro de una serie de obstáculos para poder en realidad propiciarlo. Para nosotros, la primera hipótesis es más conveniente por el hecho de que no pasarán pocos años para que quienes sufren una discapacidad tengan las mismas oportunidades y para que la desigualdad, marginación, exclusión y discriminación dejen de ser preocupaciones reales en nuestro país. Por ello se debe seguir entendiendo a la asistencia social como uno de los factores que junto con otros derechos hacen posible el desarrollo. Ahora bien, respecto a la asistencia social y el desarrollo rural hay una serie de consideraciones que debemos tomar en cuenta. En primer lugar, es necesario advertir que no existe dentro de la legislación nacional e internacional un instrumento que se avoque al tratamiento de ambos temas conjuntamente, y tampoco existen disposiciones que obliguen expresamente al Estado a llevar a cabo acciones en el ámbito rural. No obstante lo anterior, se cuenta con diversos instrumentos que establecen una serie de sujetos de este derecho entre los cuales podemos incluir al sector rural. Los diferentes ordenamientos sobre la materia hacen referencia a la protección a indígenas desprotegidos, niños o adolescentes
234
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
en situación de riesgo, a adultos mayores abandonados, a mujeres embarazadas, etc. Es evidente que en el campo encontramos a todos ellos, por ello el ámbito rural se convierte en uno de los espacios que en mayor medida dependen de la asistencia social.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
235
La asistencia social en instrumentos internacionales
A diferencia de otros derechos previamente analizados, la asistencia social carece de un cuerpo jurídico internacional que haga referencia a ella, sin embargo, existen diversos tratados internacionales que se refieren a los sujetos de la asistencia social (niños, adultos mayores, mujeres embarazadas, etcétera). No es posible analizar cada uno porque además de exigir otro estudio, varios de ellos se analizan en apartados específicos de este mismo trabajo. Sin embargo, nos avocaremos a lo que algunos de estos instrumentos consideran prioritario dentro de la asistencia social.
Declaración Universal de Derechos Humanos El artículo 22 de la Declaración establece que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho […] a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”. Aunque este artículo no hace referencia a la asistencia social es importante transcribirlo porque nos permite explicar que estos derechos existen para todos pero que, evidentemente, hay personas que: 1. Suelen estar expuestas con mayor frecuencia a que no les sean reconocidos.
236
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
2. Su incumplimiento les afecte de manera especial y con consecuencias más graves. 3. Se encuentran en un estado o atraviesan una etapa que requiere de la protección especial del Estado. Es importante conocer por qué es necesario que existan medidas de asistencia social y las razones anteriores dan respuesta a ello. Al respecto es necesario aclarar que la asistencia social no se refiere al cumplimiento de los derechos en forma amplia como señala el artículo anterior, sino a la protección de las personas en situación difícil o riesgosa, y tiene como fundamento el derecho de todas las personas a la dignidad y desarrollo. También, el artículo 25 de la Declaración señala que “[…] la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales”, quienes, entre otros sujetos se encuentran regulados en la Ley de Asistencia Social. En éste y otros instrumentos internacionales se regulan independientemente algunos de los sujetos de la asistencia social que la ley mexicana considera en conjunto. Es decir, hay una dispersión de las disposiciones de asistencia social, lo cual no es negativo sino solamente es una forma diferente de sistematizar los derechos. La Declaración considera a la maternidad y a la infancia como estados que deben ser protegidos con especial atención. Esto es una de las constantes en los demás instrumentos nacionales e internacionales, y aquí es conveniente señalar que estos estados temporales se convirtieron en aspectos jurídicamente relevantes en el ámbito internacional con la redacción de este instrumento. Asimismo, la Declaración establece los derechos a la salud, atención médica, alimentación y educación, servicios sociales que en mayor o menor medida se vinculan con la asistencia social.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) El PIDESC hace alusión a la familia, al embarazo y a la salud, entre otros. Así, al respecto señala en su artículo 10 que “se debe conceder a la familia […] la más amplia protección y asistencia posibles […]”, aspecto que es retomado por la legislación nacional y para cuyo efecto se creó el Sistema
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
237
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDF). Este mismo artículo del PIDESC establece que “se debe conceder especial protección a las madres durante un periodo de tiempo razonable antes y después del parto […]”, y asimismo señala que “se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna, por razón de filiación o cualquier otra condición”. El periodo de embarazo y la niñez son regulados también por la Ley de Asistencia Social, que más adelante abordaremos.
Legislación nacional
Constitución Federal Como se ha señalado, la asistencia social no emana directamente de la Constitución vigente sino de la Ley General de Salud, por ello conviene revisar el artículo 4° de la Ley Fundamental del que se desprende esta ley. Este precepto establece la protección y desarrollo de la familia, la protección de la salud y el derecho de los niños y niñas a la satisfacción de sus necesidades básicas. Son estas disposiciones las que recogen la Ley General de Salud y la Ley de Asistencia Social para regular aspectos relativos a grupos que por sus características requieren atención especial del Estado.
Ley General de Salud (LGS) La asistencia social en México se fundamenta en el derecho a la salud,1 por ello, a lo largo de la ley general que la regula se exponen los vínculos de la salud con la asistencia social y las obligaciones del Estado en la materia. Cabe mencionar que la hoy llamada Secretaría de Salud hasta antes de 1985 llevó el nombre de Secretaría de Salubridad y Asistencia, lo que expone la
1
Este derecho se revisa en el apartado específico de salud.
240
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
relación que en nuestro sistema jurídico tiene la salud con la asistencia y por qué de la LGS se desprende la Ley de Asistencia Social. Señala la LGS en su artículo 2 como una de las finalidades del derecho a la protección de la salud el disfrute de la asistencia social, la cual debe satisfacer eficaz y oportunamente las necesidades de la población. Asimismo, es considerada por esta Ley como materia de salubridad general (artículo 3 de la LGS). Este artículo es muy claro al señalar dos elementos importantes para este estudio: primero, que la asistencia social debe lograr los objetivos que se han planteado (eficacia), y segundo, que no es discrecional sino que debe llevarse a cabo en el tiempo en que es conveniente o necesario. No obstante, la Ley de Asistencia Social es menos enfática al respecto y no establece los mecanismos para que esto suceda. En el Sistema Nacional de Salud la LGS establece como uno de sus objetivos el de “colaborar al bienestar social de la población mediante servicios de asistencia social, principalmente a menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusválidos, para fomentar su bienestar y propiciar su incorporación a una vida equilibrada en lo económico y social” (artículo 6 de la LGS). Este artículo da la pauta para que la Ley de Asistencia Social establezca con mayor precisión los sujetos de la ley, los cuales, como se verá adelante, pueden encontrarse en el ámbito rural. El artículo 25 de la LGS señala que de acuerdo con las prioridades del Sistema Nacional de Salud, “se garantizará la extensión cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud, preferentemente a los grupos vulnerables”, y sobre ellos el artículo 27 establece también que para los efectos del derecho a la protección de la salud, se considera un servicio básico “la asistencia social a los grupos más vulnerables y, de éstos, de manera especial, a los pertenecientes a las comunidades indígenas”. Aquí conviene destacar que al referirse la Ley a servicios de salud comprende lo relativo a la asistencia social, pues ésta se encuentra clasificada junto a la atención médica y la salud pública como uno de los servicios de salud (artículo 23 de la LGS); debe entenderse entonces que se garantizará la extensión de la asistencia social en los términos que señala la Ley preferentemente a los grupos vulnerables y, de manera especial, a las comunidades indígenas (que en su mayoría se encuentran en el ámbito rural). Respecto a si el sector campesino es considerado como un grupo vulnerable, cabe señalar que aunque el sistema jurídico mexicano a través de la Ley Agraria
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
241
da un tratamiento especial, no sucede lo mismo con la LGS ni con la Ley de Asistencia Social, pues ésta abarca a una serie de sujetos entre los cuales no se hace mención del sujeto rural (que, como veremos más adelante, puede tener acceso a los beneficios de la asistencia social indirectamente a través de algunos de los componentes de la comunidad). Respecto a la participación de la comunidad, el artículo 58 de la LGS señala que ésta podrá participar en los servicios de salud de los sectores público, social y privado “a través de la incorporación, como auxiliares voluntarios, en la realización de tareas simples de atención médica y asistencia social […]”. Al igual que la Ley de Asistencia Social, la LGS enuncia las formas de participación de las comunidades en la asistencia social, y en esta última se señala que solamente podrán hacerlo como auxiliares voluntarios, a diferencia de la Ley de Asistencia Social que revisaremos más adelante. En la LGS el título noveno está dedicado a la asistencia social, prevención de invalidez y rehabilitación de inválidos. En esta parte se encuentra definida la asistencia social como “el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva” (artículo 167). Esta definición nos permite comprender la forma en que el Estado ha entendido la asistencia social, y aquí resulta importante señalar que ésta tiene dos objetivos: el primero es modificar y mejorar las circunstancias sociales que obstaculicen el desarrollo integral de la persona, y el segundo, proteger a las personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental. Por ello es que encontramos que los sujetos de la ley son diversos, pues no se encuadran en un solo objetivo. En el artículo 168 se enumeran nueve “actividades básicas de asistencia social”, entre ellas se encuentran algunas que se refieren a la protección y atención de menores, ancianos y discapacitados.2 Estas actividades serán analizadas en el siguiente apartado ya que en la Ley de Asistencia Social se encuentra el mismo contenido.
2
La Ley utiliza el término inválido, pero nosotros utilizaremos el de discapacitado por parecernos más adecuado.
242
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
Ley de Asistencia Social (LAS)3 Esta Ley es de carácter meramente programático y su objeto es “sentar las bases para la promoción de un Sistema Nacional de Asistencia Social que fomente y coordine la prestación de servicios de asistencia social pública y privada e impulse la participación de la sociedad en la materia” (artículo 2 LAS). Para este fin se señala en el artículo 3 lo que debe entenderse por asistencia social y se ofrece prácticamente la misma definición del artículo 167 de la LGS, sólo que se añade al final que la asistencia social comprende acciones de promoción, previsión, prevención, protección y rehabilitación. En su artículo 4, la Ley establece los sujetos de la asistencia social: “los individuos y familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, o sociales, requieran de servicios especializados para su protección y su plena integración al bienestar”, sin embargo, inmediatamente después precisa quiénes son, lo cual limita su rango de aplicación. Aquí cabe señalar que no se hace referencia al sector rural de forma explícita, sino que puede deducirse que está implícito a través de los sujetos que señala. Interesa para este estudio destacar los siguientes: •
•
• • •
3
Todas las niñas, niños y adolescentes, especialmente quienes se encuentren en situación de riesgo o se vean afectados por una serie de amenazas para su desarrollo, como desnutrición, deficiencias en su desarrollo físico o mental, o trabajar en condiciones que afecten su desarrollo e integridad física y mental. Las mujeres en estado de gestación o lactancia y las madres adolescentes, sobre todo en situación de maltrato o abandono, o en situación de explotación, incluyendo la sexual. Indígenas migrantes, desplazados o en situación vulnerable. Migrantes. Adultos mayores en desamparo, incapacidad, marginación o sujetos a maltrato.
La Ley de Asistencia Social (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de septiembre de 2004) se fundamenta en lo contenido en la Ley General de Salud en materia de asistencia social. Esta Ley abroga a la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social de 1986.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
• •
243
Personas con algún tipo de discapacidad o necesidades especiales. Los demás sujetos considerados en otras disposiciones jurídicas aplicables.
Los sujetos de la asistencia social, de acuerdo con el artículo 10, deberán recibirla sin discriminación. La ley no diferencia entre comunidades urbanas y rurales, por tanto debe entenderse que los sujetos rurales son sujetos de esta ley programática. En el ámbito rural, cabe señalar que los riesgos para la niñez, mujeres embarazadas y madres adolescentes son muy altos. El desarrollo en el ámbito rural dependerá entonces de la aplicación y eficacia de los programas destinados para este sector. En lo que atañe a la prestación de los servicios de asistencia social, el artículo 6 señala que se realizarán por: • • •
Las dependencias del poder ejecutivo. Las entidades de la administración pública federal. Las instituciones públicas y privadas.4
Entre los servicios de la asistencia social (artículo 12 LAS y 168 de la LGS) interesa analizar los siguientes: 1. La atención a personas que, por sus carencias socioeconómicas se vean impedidas para satisfacer sus requerimientos básicos de subsistencia y desarrollo. 2. La promoción de la participación consciente y organizada de la población con carencias en las acciones de promoción, asistencia y desarrollo social que se lleven a cabo en su propio beneficio.
4
“Las instituciones privadas no podrán participar en los servicios que por disposición legal correspondan de manera exclusiva a instituciones públicas federales, estatales o municipales” (artículo 13 LAS). Tienen el derecho, entre otros, de “acceder a los recursos públicos destinados a la asistencia social […], recibir donativos de personas físicas y morales, nacionales o extranjeras, de acuerdo con las leyes y ordenamientos respectivos […]” (art. 51 LAS).
244
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
3. El apoyo a la educación y capacitación para el trabajo de personas con carencias socioeconómicas. 4. La promoción del desarrollo, el mejoramiento y la integración familiar. Estos artículos de la LGS y de la LAS son muy importantes para nuestro estudio. En el primer punto que recogemos se vincula explícitamente la asistencia social con el desarrollo (en nuestro caso rural). Las personas que se hallen ante la imposibilidad de satisfacer sus necesidades socioeconómicas tendrán derecho a recibir atención. Sin embargo, esto no se llevará a cabo como un derecho exigible sino mediante los programas del Estado, esto quiere decir que las personas no pueden acudir a ninguna instancia para hacerlo valer sino que deben esperar a que el Estado lleve a cabo las acciones tendientes a satisfacer estas necesidades. Esta discrecionalidad nos hace reflexionar sobre la eficacia de esta ley en gran parte declarativa; lo que queremos resaltar con ello es que mientras que la asistencia social no se convierta en un derecho para todos los sujetos que establece la ley, exigible y justiciable ante instancias del Estado, seguirá sirviendo en ocasiones para fines electorales y como una dádiva del Estado, en lugar de como un reconocimiento de derechos de quienes más lo necesitan. En el segundo punto se establece cierta autonomía para que sea la población la que se integre a los aspectos relacionados con la asistencia y el desarrollo social, esto se acerca a la idea de que son las propias personas afectadas y comunidades quienes deben decidir sobre qué es lo que necesitan de forma más urgente y hacia dónde quieren dirigir su desarrollo. Sólo que aquí cabría señalar que esto no es posible sin el apoyo estatal, el cual necesariamente deberá crear los mecanismos y condiciones para que esto sea posible y razonando socialmente la distribución de recursos. El tercer y cuarto punto enfrentan menos confusiones y su aplicación y eficacia, como los demás puntos que señala esta Ley, se enfrentan al problema de que sólo a través de programas se pueden realizar y no permite a las personas un rango de acción amplio para exigir su satisfacción. También es necesario revisar una serie de disposiciones que contiene la LAS sobre cómo se organiza y estructura la asistencia social en nuestro país. Existe un Sistema Nacional de Asistencia Social Pública y Privada que
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
245
tiene como objetivo “promover y apoyar, con la participación de los sectores público, privado y las comunidades, las acciones en favor de las personas y familias a que se refiere esta Ley” (artículo 23 LAS). Este sistema nos ayuda a entender cómo se aplica la asistencia social en nuestro país. Las normas no obligan a las autoridades ni crean los medios para que el derecho se exija; como señala el artículo, el sistema “promoverá y apoyará” las acciones para los sujetos de la Ley. Estas dos palabras, como otras que encontramos a lo largo de la Ley, no nos dicen mucho, es decir, a pesar de que existe este sistema, la actuación y rendición de cuentas de las autoridades tiene un campo muy flexible. De acuerdo con el artículo 172 de la LGS, “el Gobierno Federal contará con un organismo que tendrá entre sus objetivos la promoción de la asistencia social”, el cual se conoce actualmente bajo el nombre de Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF). También establece este artículo que este organismo deberá prestar servicios de asistencia social entre otras atribuciones, y además es el encargado de elaborar el Programa Nacional de Asistencia Social conforme a las disposiciones de la Ley de Planeación (art. 28 LAS). La Secretaría de Salud, con la intervención que corresponda al SNDIF, “en coordinación con las dependencias y entidades del sector salud y con los gobiernos de las entidades federativas, promoverá la canalización de recursos y apoyo técnico” para fomentar el desarrollo de programas públicos de asistencia social. También “procurará destinar los apoyos necesarios a los programas de asistencia social, para fomentar la ampliación de los beneficios de su actividad […]” (artículo 169 LGS). El SNDIF ha tenido gran importancia en el sistema de asistencia social y a través de él la gente ha conocido algunos de los programas de asistencia social y se ha visto beneficiada por las disposiciones de la ley. Hoy en día, sin embargo, este sistema enfrenta serios problemas de eficiencia y su actuación, al ser programática, se ciñe en gran parte a lo que establece el Ejecutivo en turno. Además, su actuación es flexible porque la ley establece en lugar de obligaciones verbos declarativos como promoción, procuración, difusión, etcétera. En toda la Ley convendría establecer obligaciones en lugar de verbos que permiten una actuación muy flexible del Estado; por ejemplo, en donde dice “procurará destinar los apoyos necesarios […]”, para que existiera
246
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
seguridad jurídica y mayor eficacia debería decir “destinará los apoyos necesarios […]”. En lo relativo a la coordinación, concertación y participación ciudadana, la LAS establece en su artículo 44 que “con el objeto de favorecer prioritariamente a los grupos sociales más vulnerables el organismo [SNDIF] celebrará acuerdos y concertará acciones con los sectores público, social y privado; y en su caso, con las autoridades de las diferentes comunidades indígenas de las entidades federativas”. Es importante señalar aquí que la actuación conjunta de todos los sectores puede propiciar un mayor y mejor desarrollo, más apegado a lo que las comunidades necesitan; sin embargo, se debe poner atención en dos riesgos: el primero es que el Estado descuide su papel y deje en manos de privados la asistencia social, y el segundo que las comunidades organizadas no reciban los recursos necesarios para realizar esta labor. En el mismo caso se encuentra lo señalado en el artículo 53 respecto a que el Estado promoverá la organización y participación de la comunidad en la atención de aquellos casos de salud, que por sus características requieran de acciones de asistencia social basadas en el apoyo y solidaridad social o en los usos y costumbres indígenas, así como el concurso coordinado de las dependencias y entidades públicas, específicamente en el caso de comunidades afectadas de marginación.
Si esto se lleva a cabo adecuadamente, se permitirá el desarrollo que las comunidades indígenas (de las cuales la mayoría son rurales) consideren y se aplicarán los mecanismos de acuerdo con sus necesidades, siempre y cuando el Estado aporte los recursos suficientes que lo permitan. Lo mismo sucede con las comunidades rurales marginadas, las cuales evidentemente requieren del apoyo estatal que señala la Ley.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
247
Conclusiones
El concepto de asistencia ha tenido diversos significados a través de la historia: de referirse a las acciones voluntarias del Estado y de la caridad religiosa, llega hasta nuestros días, producto de ideas concebidas en Alemania, como uno de los elementos que componen al Estado benefactor. Finalmente, gracias a diferentes luchas adquirió el apellido de “social” (por referirse a grupos y por formar parte de la teoría social). En el caso mexicano, la asistencia social ha tenido un desarrollo de acuerdo con los gobiernos en turno y con las ideas que prevalecen sobre la forma de organizar la estructura política y jurídica del país, así que no podemos hablar de una sola forma de comprenderla y aplicarla, razón por la cual este estudio se centra en la visión gubernamental actual de este concepto. Hoy en día la asistencia social ha perdido la fuerza que la caracterizó en décadas anteriores, pero aún sigue siendo uno de los instrumentos más útiles para contrarrestar las desventajas sociales, económicas, físicas y mentales que sufren algunas personas en la sociedad. Ahora bien, se concluye de acuerdo con lo que se ha señalado que la asistencia social en nuestros días debe considerarse como un elemento para el desarrollo rural, y no como un instrumento para eliminar los obstáculos y posteriormente entrar en la materia de desarrollo, esto debido a que en nuestro país hoy nos encontramos todavía lejos de conseguir eliminar la pobreza, la exclusión, la discriminación, la marginación, etc. Además, existen sujetos que independientemente de los factores anteriores deben ser protegidos porque sus situaciones o estados se presentarán permanentemente, como es
248
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
el caso de los adultos mayores, los niños desaventajados, las personas discapacitadas y las mujeres embarazadas en situación de riesgo. Sobre este respecto es importante señalar que de acuerdo con la investigación realizada el tema rural no se aborda conjuntamente con la asistencia social en ningún instrumento internacional o nacional, lo cual no significa que quede excluido de las disposiciones en materia de asistencia social, sino que las personas que habitan en el campo pueden encuadrarse en alguno de los supuestos que la Ley señala; así, las personas que estén afectadas por alguna incapacidad, o sean madres adolescentes, adultos mayores o niños que enfrenten posibles riesgos, etc., y se hallen en el campo, serán beneficiadas de acuerdo con las disposiciones en la materia. Hay también una serie de preceptos que contienen elementos para las comunidades indígenas y los migrantes también indígenas (que, cabe recordar, mayoritariamente forman parte del sector rural). Sobre la regulación de la asistencia social en el sistema jurídico interno cabe resaltar que no se encuentran elementos en la Constitución que la contengan y es sólo a través de la LGS y la LAS de donde se desprende el contenido esencial de este derecho. Esto significa que la asistencia social no requiere para el Estado que forme parte de la ley fundamental, pues se considera que es a través de las leyes secundarias y programas mediante los cuales puede regularse y aplicarse, lo cual genera también obligaciones para el Estado, pero no con el mismo rigor que al estar contenidas en la Constitución pues ninguna disposición puede estar sobre ella. Otro aspecto que es importante recuperar de lo expuesto en las páginas anteriores es el relativo al vínculo que en México ha unido a la salud con la asistencia social, pues aún cuando tienen algunos puntos de contacto, la asistencia social no es un tema exclusivo de ésta sino que se refiere al desarrollo integral del individuo que se encuentra en situación de desventaja. Además, se relaciona con la educación, la vida digna, la subsistencia, la integración familiar, etcétera. Respecto a la LGS, ésta establece que la asistencia social debe satisfacer las necesidades de la población y además debe hacerlo eficaz y oportunamente. En el ámbito rural éstos son quizás los elementos que deben vigilarse con mayor atención, pues en las zonas que comprende el campo sigue habiendo una grave carencia de servicios y una profunda afectación de las personas que se encuentran entre los sujetos que señala la Ley.
LOS DERECHOS SOCIALES Y EL DESARROLLO RURAL
249
Interesa también resaltar las limitaciones que existen para este sector en específico y por tanto para el desarrollo rural. Ya se ha señalado que tienen acceso a la asistencia social indirectamente y no como comunidad rural, pues el derecho se va restringiendo conforme las disposiciones regulan la materia. Mientras la definición de asistencia social (en la LGS y la LAS) contiene elementos que parecerían agrupar a quienes requieran “modificar y mejorar las circunstancias de carácter social” y a quienes se encuentren en “estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental”, en artículos posteriores de la LAS se enlista a los sujetos que podrán beneficiarse y se deja fuera a las comunidades rurales. Sin embargo, conviene rescatar que la LGS menciona a los indígenas, lo cual repercute en gran medida en el sector rural, al referirse a la extensión de los servicios de salud y, entre ellos, a la asistencia social para los indígenas, que, cabe mencionar, se consideran un sector vulnerable. Aunque esto no ocurre con el sector rural en su totalidad, aun así permite que los programas se dirijan de forma específica a esta población. En lo referente a la participación de la comunidad rural, a los indígenas se les permite auxiliar en labores simples de asistencia social y en materia de salud. En este sentido, la posibilidad establecida en la LGS de que la población en general pueda brindar servicios relacionados con la asistencia social parecería abrir camino para que las propias personas afectadas puedan velar por sus intereses en esta materia. Sin embargo, la Ley no responde sobre la naturaleza jurídica ni sobre los derechos y obligaciones del sector social, a diferencia del privado, que según señala explícitamente la Ley, tiene derecho a recibir recursos públicos. Sobre este mismo aspecto, la LAS establece que el SNDIF puede celebrar acuerdos con los sectores público, social y privado y, en su caso, con las autoridades de las diferentes comunidades indígenas de las entidades federativas. En este caso el problema es similar al mencionado en el párrafo anterior, pues aunque se genera cierta autonomía no pueden realizarse los servicios si no es con los recursos necesarios. Además, esto no debe ser pretexto para que el Estado desatienda sus obligaciones ni para que sean los sectores privados los que intenten prestar estos servicios tan importantes, pues actualmente puede verificarse que la asistencia social está volviendo al ámbito privado.1 Desde hace tres décadas el papel de la asistencia social ha 1
A lo largo de la historia mexicana han existido numerosas organizaciones sociales privadas de asistencia social.
250
LEGISLACIÓN PARA EL DESARROLLO RURAL
ido perdiendo relevancia para el Estado, que paulatinamente ha ido reduciendo su campo de acción en este terreno. Finalmente, se encontró que las leyes revisadas en materia de asistencia social están formuladas como una norma programática en construcción que pretende por medio de acciones flexibles combatir un problema muy serio en la sociedad rural mexicana. Por ello se concluye también que la legislación sobre asistencia social puede propiciar el desarrollo en la medida en que los diferentes órdenes de gobierno contengan en sus planes y programas2 disposiciones adecuadas para el sector y que estén encaminadas a este fin. La solución óptima a este problema sería que esta Ley programática dejara de serlo y diera paso a un cuerpo jurídico que establezca claramente obligaciones del Estado y derechos para los sujetos en desventaja, así como los medios para su justiciabilidad.
2
Debe tomarse en cuenta que el análisis de la legislación en materia de asistencia social se hizo con base en las disposiciones principales que la contienen, pero existen tratados, pactos, convenciones y leyes (algunas revisadas en este mismo estudio) que tratan en específico elementos de la asistencia social y que no han sido tomadas en cuenta para formular estas conclusiones.
Los derechos sociales y el desarrollo rural, de la colección Legislación para el desarrollo rural, del CEDRSSA, se terminó de imprimir en diciembre de dos mil siete. En su composición se utilizaron tipos de las familias Caslon Old Face y Franklin Gothic Medium. El tiraje consta de mil ejemplares impresos sobre papel cultural. Edición e impresión mc editores, Texcaltitla 27, 01830 Ciudad de México [
[email protected]].
