Los derechos fundamentales y el sistema institucional de la UE

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y EL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA. Alejandro Rubio González1

I.- INTRODUCCIÓN. Cuando la Directora me pidió que interviniera en esta mesa redonda, me asaltó una gran preocupación. Son varias las razones que hicieron que me cuestionara mi idoneidad, pero simplificando pueden agruparse en torno a dos. Por un lado, la importancia de los Derechos Fundamentales en el Derecho de la Unión Europea, especialmente tras el Tratado de Lisboa, es una cuestión de un profundo calado que ha dado lugar a numerosos estudios. Por otro lado, la autoridad de los otros dos ponentes, por su curriculum y su experiencia profesional vinculada a la cuestión de los derechos fundamentales, no permite compararme con ellos. Es más, probablemente muchos de ustedes piensen, y con razón, que dentro del Cuerpo de Abogados del Estado existen funcionarios más autorizados que yo para disertar sobre esta cuestión. En sus intervenciones el Profesor Rodríguez Bereijo y el Juez Ulloa han analizado las cuestiones más relevantes que exige una reflexión jurídica sobre los últimos treinta años. De esta manera, han facilitado sobremanera mi labor, pues me permiten ceñirme a lo único que quizá pueda aportar. En consecuencia, en mi intervención intentaré sacar algunas conclusiones desde la experiencia que he podido adquirir en los cuatro años que llevo destinado en la Subdirección General de Asuntos para la Unión Europea e Internacionales. Lo haré siguiendo el método que aprendí durante la preparación de oposiciones partiendo de los textos legales, tratando de encontrar las categorías aplicables y analizando las consecuencias concretas que se pueden extraer. En este ejercicio ilustraré mis razonamientos con algunos de los casos que hemos llevado en la Abogacía del Estado ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Si uno acude a los Tratados lo primero que llama la atención es la dispersión de la regulación de los Derechos Fundamentales. En primer lugar, resulta obligado referirse al artículo 6 del Tratado de la Unión Europa que otorga a 1

Abogado del Estado-Adjunto. Subdirección General de Asuntos de la Unión Europea e Internacionales. Abogacía General del Estado. Las opiniones aquí expresadas son estrictamente personales y sólo comprometen al autor.

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la Carta de los Derechos Fundamentales el mismo valor de los Tratados. En segundo término, tenemos el Protocolo nº 30 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea a Polonia y al Reino Unido. En tercer lugar, podemos referirnos a la Declaración nº 1 relativa a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Finalmente, se encuentra la Cara de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; de su contenido quisiera llamar su atención sobre su Título VII relativo a las “Disposiciones generales que rigen la interpretación y la aplicación de la Carta”, artículos 51 a 54 de la Carta. Dejo al margen las cuestiones relativas al Convenio Europeo de Derechos Humanos, que han sido tratadas por quienes me han precedido en el uso de la palabra. Simplemente, permítanme recordarles que en este punto son de aplicación además el Protocolo nº 8 sobre el apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea relativo a la adhesión de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y la Declaración nº 2 relativa al apartado 2 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea. Volviendo al objeto de mi ponencia, del conjunto de disposiciones al que me he referido se extrae una conclusión meridiana: la Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión; ni crea ninguna nueva competencia ni ningún nuevo cometido para la Unión y no modifica las competencias y cometidos definidos por los Tratados. Este es el que un intérprete tan autorizado como PIRIS ha llamado el aspecto jurídico central: la Carta se dirige sólo a las Instituciones de la UE y a la legislación que aprueban (incluyendo la manera en que es implementada) y no a los Estados miembros en situaciones nacionales. En consecuencia, los objetivos jurídicos y los efectos de la Carta son limitar y enmarcar los poderes de las Instituciones de la UE y los efectos del Derecho UE, no ampliar esos poderes (PIRIS 2010: 152). A la luz de estas consideraciones mi intervención se va a desarrollar en XX partes. Para empezar, trataré delimitar la posición que ocupa la Carta en la arquitectura constitucional de la Unión Europea. A continuación, pasaremos a los efectos de la Carta sobre los Estados miembros, para lo cual analizaremos el ámbito de aplicación de la Carta. En tercer lugar, me centraré en el potencial de la Carta como instrumento de interpretación, con una especial referencia a su incidencia en el equilibrio institucional de la Unión. Por último, efectuaré una serie de reflexiones sobre la concurrencia de distintos 2

estándares de protección de los derechos fundamentales y su conexión con la arquitectura institucional de la Unión.

II.- LA CARTA EN LA ARQUITECTURA CONSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA. En la medida en que la Carta trata de limitar y enmarcar los poderes de las Instituciones de la Unión y los efectos del Derecho de la Unión, la primera cuestión que se plantea es la incidencia de la Carta en la arquitectura constitucional de la Unión Europea. De manera muy expresiva, SARMIENTO precisa que la visibilidad de la Carta pone en el centro de atención dos cuestiones que han sido gestionadas discretamente en el pasado por el Tribunal de Justicia, pero ahora exigen una clara y directa respuesta: la división de competencias entre la Unión y sus Estados miembros, y el estatuto del individuo como ciudadano de la Unión (SARMIENTO 2013: 1270) En efecto, como han puesto de manifiesto diversos autores, la Carta plantea lo que se ha venido en llamar la “cuestión federal” (SARMIENTO 2013: 1271; SNELL 2015: 285). El enfoque federal para abordar las cuestiones del Derecho de la Unión Europea es una cuestión pacífica en la doctrina, tanto europea como española. Ya en 1990, LENAERTS, el actual presidente del Tribunal de Justicia, no dudó en calificar a la Comunidad Europea como una entidad federal bajo un modelo de federalismo integrador, como contrapuesto al federalismo devolutivo (LENAERTS 1990: 206). En España, quizá por nuestra historia y experiencia política, nos cuesta trabajo apreciar que, desde el punto de vista político, la finalidad de su sistema federal no es de mera organización territorial, sino de división del poder. Sin embargo, entre nosotros, autores como BALLBE y MARTÍNEZ han destacado que en la experiencia de Estados Unidos pone de manifiesto que el reconocimiento de soberanía a los nuevos Estados que se iban constituyendo forma parte de una ficción legal imprescindible para fragmentar el poder y ser consecuente con el principio que va a conformar todo un sistema de “checks and balances” (BALLBÉ Y MARTÍNEZ 2003:27). En palabras de LENAERTS, como un sistema de poderes divididos, el federalismo procede de la esencia del constitucionalismo, que es el gobierno limitado operando bajo el imperio de la ley (LENAERTS 1990: 205). En definitiva, la idea fundamental del federalismo es establecer un sistema en el cual ninguna organización mayoritaria pueda dominar todas o gran parte de las estructuras de decisión del Estado compuesto (BALLBÉ 3

Y MARTÍNEZ 2003:166). En ese mismo trabajo LENAERTS advertía que la historia constitucional de Estados Unidos ofrece una referencia conceptual para estos dos modelos básicos de federalismo, no obstante lo divergentes que son en su funcionamiento real (LENAERTS 1990: 206). Por ello, se puede concluir con BALLBÉ y MARTÍNEZ que constituye una referencia para la configuración de comunidades supraestatales como la Unión Europea (BALLBÉ Y MARTÍNEZ 2003:22). En la materia que nos ocupa, detrás de los debates sobre el control del cumplimiento de la Carta por parte los Estados miembros subyace la experiencia de los Estados Unidos y el Bill of Rights, es decir, las diez primeras enmiendas de su Constitución. Como recuerda SNELL, conforme a la denominada doctrina de la incorporación, el Tribunal Supremo ha sostenido que no sólo el Gobierno Federal, sino también a los Estados están sujetos a la Declaración de Derechos de la Constitución de Estados Unidos. En otras palabras, la jurisprudencia ha tenido un fuerte impacto centralizador, que ha reducido la diversidad entre los Estados y ha llevado a un número significativo de casos. Más recientemente, en 2010, en MacDonald v. Chicago, la el Tribunal Supremo fallo que el derecho a poseer y portar armas contenidas en la Segunda Enmienda de la Constitución de Estados Unidos se incorpora y vincula también a los Estados (SNELL 2015: 286) En consecuencia, el problema es determinar si la Carta de los Derechos Fundamentales tiene en el sistema constitucional de la Unión Europea el mismo impacto que el Bill of Rights tiene en los Estados Unidos. En este ejercicio debemos examinar dos aspectos propios del sistema de check and balances de una organización federal. Por un lado, tenemos el problema de división vertical de competencias entre los Estados miembros y la Unión. Por otro, otro nos encontramos la cuestión de la división horizontal de poderes entre las diferentes instituciones de la Unión, es decir, lo que suele denominarse el equilibrio institucional. Como veremos, estos aspectos lejos de ser unas cuestiones meramente teóricas o doctrinales, tienen consecuencias prácticas de primera magnitud.

III.- LA IMPORTANCIA

DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA CARTA.

La promulgación de la Carta de los Derechos Fundamentales como derecho vinculante el Tratado de Lisboa 4

ha hecho ganar impulso a la cuestión de los derechos fundamentales. Sin embargo, en mi opinión, no sería atinado apreciarlo como una revolución para el Derecho de la Unión Europea. Por el contrario, los derechos fundamentales no son unos recién llegados al Derecho de la Unión. Mucho antes de que la Carta fuera redactada, en virtud de reiterada jurisprudencia, los derechos fundamentales ya eran considerados como parte integrante de los principios generales del derecho, cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia. El hecho de que se haya otorgado a la Carta el valor obtención de valor jurídico Carta como Derecho Primario es sólo el último paso en un largo proceso que aún no ha culminado. El origen de este proceso se remonta a 1969, en un período que la doctrina a denominado “euroesclerosis” por la supuesta crisis institucional en que estuvo sumida la Comunidad desde mediados de los años sesenta hasta los años ochenta (AWESTI 2009). En la Sentencia Stauder el Tribunal de Justicia afirmó los derechos fundamentales de la persona subaycen en los principios generales del Derecho comunitario y su respeto lo garantiza el Tribunal (Sentencia Stauder, 26/69, EU:C:1969:57, apartado 7). Este proceso explica las disposiciones generales que rigen la interpretación y aplicación de la Carta incluyeron en su Título VII. Así nos lo recuerda el propio Tribunal en la Sentencia Åkerberg Fransson, cuando señala que el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. A continuación puntualiza que el artículo 51, aparatado 1 de la Carta confirma la jurisprudencia relativa a la medida en la que la acción de los Estados miembros debe ser acorde con las exigencias derivadas de los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión (Sentencia Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, apartados 17 y 18) No obstante, los operadores jurídicos españoles tendemos a olvidar este aspecto con frecuencia cuando es esencia para entender el sistema. Como precisa IGLESIAS SÁNCHEZ el significado jurídico de la proclamación de un Bill of Rights de la Unión casa con dificultad en atuendo de elementos restrictivos que circunscribe los efectos jurídicos de la Carta. Hay una una tensión entre la necesidad de contención judicial y la vocación expansionista de un sistema federal emergente de la protección de los derechos fundamentales (IGLESIAS SÁNCHEZ 2012: 1567). 5

Por tanto, debe siempre partirse de dos premisas claras. En primer lugar, el ámbito de aplicación de la Carta, por lo que se refiere a la acción de los Estados miembros, se define en su artículo 51, apartado 1, según el cual las disposiciones de la Carta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión (Sentencias Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, apartado 20; Torra1bo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, apartado 28; y Pelckmans Turnhout, C-483/12, EU:C:2014:304, apartado 17). En segundo lugar, esa disposición confirma la jurisprudencia según la cual los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas (Sentencias Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, apartado 19; Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, apartado 29; y Pelckmans Turnhout, C-483/12, EU:C:2014:304, apartado 18). Esa definición del ámbito de aplicación de los derechos fundamentales de la Unión viene corroborada, además, por las explicaciones relativas al artículo 51 de la Carta, explicaciones que, con arreglo al artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta, deben tenerse en cuenta para la interpretación de ésta. Según dichas explicaciones, la obligación de respetar los derechos fundamentales definidos en el marco de la Unión sólo se impone a los Estados miembros cuando actúan en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (Sentencias Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, apartado 19; Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, apartado 22; y Pelckmans Turnhout, C-483/12, EU:C:2014:304 apartado 19). El artículo 51, apartado 1, de la Carta prevé que las disposiciones de ésta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. El artículo 6 TUE, apartado 1, al igual que el artículo 51, apartado 2, de la Carta, precisa que las disposiciones de ésta no amplían en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe interpretar, a la luz de la Carta, el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias atribuidas a ésta (Sentencias Siragusa, C206/13, EU:C:2014:126, apartado 20; y Pelckmans Turnhout, C-483/12, EU:C:2014:304 apartado 21). En particular, inaplicabilidad de en relación con disposiciones del

el Tribunal de Justicia ha los derechos fundamentales una normativa nacional Derecho de la Unión en 6

afirmado la de la Unión cuando las la materia

considerada no imponían a los Estados miembros ninguna obligación concerniente a la situación objeto del asunto principal (Sentencia Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, apartado 26). De ahí que, acertadamente, SARMIENTO haya advertido que todos los casos relativos a la Carta precisarán como una condición previa y esencial para su aplicación la existencia de una norma sustantiva de Derecho de la Unión (SARMIENTO 2013: 1279). A pesar de ello, desde nuestra Abogacía del Estado hemos detectado que hay una fuerte tendencia plantear cuestiones prejudiciales sin que haya una norma sustantiva directamente aplicable. Quisiera ilustrar este fenómeno con tres ejemplos que hemos vivido en primera persona. En primer lugar, el caso Torralbo Marcos, donde el Tribunal dictaminó que no era competente para pronunciarse sobre la imposición de tasas judiciales en el proceso laboral(Sentencia Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187). En segundo término, podemos citar el asunto Julián Hernández, relativo al abono de salarios de tramitación en caso de insolvencia del empresario. El Tribunal señaló que una disposición del Derecho nacional que se limita a conceder a los trabajadores asalariados una protección más favorable, derivada del ejercicio de la competencia exclusiva de los Estados miembros, confirmada la Directiva aplicable, no puede considerarse comprendida en el ámbito de aplicación de esa Directiva (Sentencia Julián Hernández y otros, C-198/13, EU:C:2014:2055, apartado 45). En tercer lugar, me voy a referir al asunto Nisttahuz Poclava, relativo al período de prueba del contrato de apoyo a los emprendedores que se introdujo con la reforma laboral de 2012. En ese caso el Tribunal señaló que, anque la protección de los trabajadores en caso de resolución del contrato de trabajo sea uno de los medios que permiten alcanzar los objetivos fijados por el artículo 151 TFUE y el legislador de la Unión tenga atribuidas competencias en este ámbito, en las condiciones establecidas en el artículo 153 TFUE, apartado 2, no se encuentran comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión situaciones que no han sido objeto de medidas adoptadas con fundamento en esos artículos (Sentencia Nisttahuz Poclava, C-117/14, EU:C:2015:60, apartado 41). Igualmente precisó que hecho de que el contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los emprendedores pueda financiarse con cargo a los fondos estructurales no es en sí mismo suficiente para considerar que la situación analizada en el litigio principal implique 7

una aplicación del Derecho de la Unión (Sentencia Nisttahuz Poclava, C-117/14, EU:C:2015:60, apartado 42) En la actualidad el desafío se encuentra en lo que SARMIENTO denomina “normas tutelares”. Nos recuerda este autor que uno de los rasgos más destacados del Derecho de la Unión cuando es aplicado por los Estados miembros es su capacidad de investir los jueces nacionales con la autoridad necesaria para garantizar la efectividad de los derechos y obligaciones derivados del mismo (SARMIENTO 2013: 1282). Según la jurisprudencia, en ausencia de normas de la Unión Europea para el reconocimiento de un derecho reconocido por el Derecho de la Unión, corresponde el sistema jurídico interno de cada Estado miembro, de conformidad con el principio de autonomía procesal, designar los órganos jurisdiccionales competentes y establecer la regulación procesal de los recursos destinados a la salvaguardia de esos derechos. No obstante, los Estados miembros son responsables de garantizar que esos derechos sean protegidos de manera efectiva en cada caso. La decisión de la autoridad se rige por el derecho nacional a condición, sin embargo, de que no sean menos favorables que las que rigen situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). El problema entonces es cohonestar la autonomía procesal de los Estados miembros con el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 47 de la Carta. La cuestión es compleja y afecta a grupos de litigios que aún tenemos pendientes ante el Tribunal. Me estoy refiriendo a la protección de consumidores frente a cláusulas abusivas (v.gr. Sentencia Sánchez Morcillo, C169/14, EU:C:2014:2099 y Auto Sánchez Morcillo, C-539/14, EU:C:2015:508) y la Orden Europea de Detención (Sentencia Lanigan, C-237/15 PPU, EU:C:2015:474). En esta tesitura comprenderán que, en atención a lo delicado del asunto, no vaya a entrar en detalles concretos. Sin embargo, no voy a rehuir la cuestión y en el marco de esta reflexión quisiera hacer una reflexión al hilo del razonamiento sobre el que estoy construyendo mi intervención. En el asunto Liivimaa Lihaveis el Abogado General JÄÄSKINEN señaló que los principios de efectividad y equivalencia han de englobarse en el ámbito del artículo 47 de la Carta (Conclusiones del Abogado General Jääskinen

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en el asunto Liivimaa Lihaveis, C-562/12, EU:C:2014:155, apartado 47). Por ello, entiendo que, en principio, una vez que se cumplen las exigencias derivadas de esos principios, el Tribunal no debería tener competencia para examinar la aplicación del Derecho Procesal interno. No puede utilizarse la Carta para reducir la autonomía procesal de los Estados, ya que el derecho procesal es competencia de los Estados. El artículo 6.1 del TUE y el 51.2 de la Carta señalan que la Carta no extiende las competencias de la Unión ni el campo de aplicación del Derecho de la Unión. Si el legislador originario y el legislador derivado no han querido otra cosa, sería contrario a la lógica del sistema que se utilizara la Carta para hacer una armonización negativa por el Tribunal. Es más, los efectos de esta situación trascenderían el aspecto vertical del reparto de competencias, ya que al interpretarse el Derecho originario se estaría afectando a las facultades del legislador de la Unión.

IV.- EL POTENCIAL DE LA CARTA COMO CANON HERMENÉUTICO Volviendo al vínculo del litigio con el Derecho de la Unión, a mi entender, el mayor potencial de la Carta está relacionada con su uso como herramienta de interpretación. Se lo intentaré explicar con un ejemplo de la máxima actualidad como es el derecho fundamental a la protección de datos, de plena actualidad con la anulación de la Decisión de Puerto Seguro el 6 de octubre por el Tribunal de Justicia (Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650). Para ello, vamos a partir de nuestra experiencia en el asunto Google, relativo a lo que se ha llamado derecho al olvido. El Auto de planteamiento de la Audiencia Nacional es una de las mejores piezas de la literatura forense de los últimos años, tal y como se ha reconocido en toda Europa. Sin embargo, la resolución de remisión en este extremo no era muy precisa desde el punto de vista técnico. Si ustedes recuerdan, la Audiencia Nacional preguntaba si, en caso de que el Tribunal de Justicia considerara que no concurrían los criterios de conexión previstos en el artículo 4 de la Directiva 95/46, la Directiva debía aplicarse, a la luz del artículo 8 de la Carta, en el país miembro donde se localice el centro de gravedad del conflicto y sea posible una tutela más eficaz de los derechos de los ciudadanos de la Unión Europea. La Comisión en sus observaciones escritas no dudó en subrayar que este enfoque no era coherente con el ámbito de 9

aplicación de la Carta. De acuerdo con la jurisprudencia, en el marco de la remisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE, el Tribunal de Justicia sólo puede interpretar el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias que le son atribuidas (Sentencia Torralbo Marcos, C-265/13, EU:C:2014:187, apartado 27). Por tanto, el Tribunal de Justicia debe interpretar, a la luz de la Carta, el Derecho de la Unión dentro de los límites de las competencias atribuidas a ésta (Sentencia Siragusa, C206/13, EU:C:2014:126, apartado 20). Por nuestra parte, para superar el problema, el Gobierno español propuso en sus observaciones que el Tribunal cambiara el orden de análisis de las preguntas. En cuanto a la cuestión de la Carta, sugeríamos que debería ser utilizada como una herramienta de interpretación. De esta manera, se alegó que el Tribunal debía ignorar aquellas interpretaciones que no eran conformes con la Carta. Finalmente, este fue el enfoque de el Tribunal siguió en su sentencia (Sentencia Google Spain y Google, C-131/12, EU:C:2014:317, apartados 58 y 68). Es más, posteriormente, el Tribunal ha reiterado que las disposiciones de la Directiva 95/46, en la medida en que regulan el tratamiento de datos personales que puede vulnerar las libertades fundamentales y, en particular, el derecho a la intimidad o la protección de la vida privada, deben ser interpretadas a la luz de los derechos fundamentales recogidos en la citada Carta (Sentencias Ryneš, C-212/13, ECLI:EU:C:2014:2428, apartado 29; y Schrems, C-362/14, EU:C:2015:650, apartado 38). Ciertamente, el principio de interpretación conforme a la Carta ha sido acogido por el Tribunal de Justicia en otras áreas que también son familiares a la Abogacía del Estado como la reagrupación familiar de extranjeros. Así, en relación con la Directiva 2003/86, el Tribunal ha señalado que corresponde a los Estados miembros no sólo interpretar su Derecho nacional de conformidad con el Derecho de la Unión, sino también procurar no basarse en una interpretación de un texto de Derecho derivado que entre en conflicto con los derechos fundamentales tutelados por el ordenamiento jurídico de la Unión (Sentencia O. y S., C-356/11 y C-357/11, EU:C:2012:776, apartado 78). Ahora bien, en nuestro ejercicio de un análisis institucional, el ejemplo del asunto Google nos va a permitir apreciar matices mucho más profundos. Basta leer la Sentencia Schrems para darse cuenta que el Tribunal de Justicia ha sido coherente con su jurisprudencia previa. En este sentido, el pasado año la Abogada General del Estado ya advirtió de la correlación de la Sentencia Google con la 10

Sentencia Digital Rights Ireland (Sentencia Digital Rights Ireland y Seitlinger y otros, asuntos acumulados C-293/12 y C-594/12, EU:C:2014:238), que anuló la Directiva de retención de datos (SILVA 2014: 8). Antes me refería a los efectos que se producen en el legislador de la Unión al interpretarse el Derecho originario. El primero, el que se percibe más intuitivamente, es el anulatorio como consecuencia del establecimiento de límites negativos. Ahora bien, desde el punto de vista institucional existe un efecto mucho importante que podríamos llamar positivo y nos permite apreciar el papel histórico del Tribunal de Justicia en el proyecto europeo. Cuando en el período que se ha dado en denominar euroesclerosis las otras instituciones se mostraron incapaces de seguir avanzando en el proyecto del Mercado Común, el Tribunal de Justicia puso los cimientos de los principios que hoy configuran el Derecho de la Unión y sentaron las bases de lo que luego sería el Mercado Interior (AWESTI 2009: 48). Me estoy refiriendo a los principios de efecto directo (Sentencia Van Gend en Loos, 26/62, EU:C:1963:1); primacía (Sentencias Costa/E.N.E.L., 6/64, EU:C:1964:34 y Simmenthal, 106/77, EU:C:1978:49) o reconocimiento mutuo (Sentencias Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82; y Rewe, 120/78, EU:C:1979:42). Con estas resoluciones el Tribunal de Justicia puso los cimientos para que en los años ochenta la Comisión Delors estuviera en condiciones de completar el Mercado Interior. Incluso historiadores como GILBERT se han pan puesto de relieve la importancia histórica del Tribunal de Justicia en este proceso (GILBERT 2012: 111-116). Pues bien, en materia de protección de datos podemos observar que en el caso de los derechos fundamentales se está produciendo algo parecido. El 25 de enero de 2012 la Comisión anunció una reforma general de las normas de protección de datos para aumentar el control de los usuarios sobre sus propios datos y reducir los costes para las empresas (Comunicado de Prensa IP/12/46). Pues bien, esa reforma está encontrando numerosas dificultades en su tramitación y más de tres años después está en trilogos (Comunicado de Prensa IP/15/5176). Frente a esas dificultades el Tribunal con Sentencias como Google, Digital Rights Ireland o Schrems está sentando las bases constitucionales sobre las que se va a asentar el derecho a la protección de datos.

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VI.- UNA APROXIMACIÓN FEDERAL AL DOBLE ESTÁNDAR DE PROTECCIÓN Antes de concluir, quisiera referirme someramente al problema de la coexistencia de diferentes estándares de protección, reflejado en el artículo 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Los ponentes que me han precedido ya se han referido a al asunto Melloni (Sentencia Melloni, C-399/11, EU:C:2013:107) y al Dictamen de adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (Dictamen 2/13, EU:C:2014:2454). La coexistencia de diversos estándares de protección es algo querido y asumido por el legislador originario. Como advierte SNELL, el punto de partida debe ser que los derechos fundamentales no son verdaderamente universales en el sentido de que sean o deban aplicarse de la misma manera en todas partes (SNELL 2015: 301) Ahora bien, esta pluralidad debe tener un límite para que pueda integrarse en el sistema sin arrumbarlo. El Tribunal de Justicia conscientemente de la lógica que subyace en el sistema ha pronunciado esos dos fallos. En ambos recuerda solemnemente que el artículo 53 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que la aplicación de estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales no debe afectar al nivel de protección previsto por la Carta ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión (Sentencia Melloni, C399/11, EU:C:2013:107, apartado 60; y Dictamen 2/13, EU:C:2014:2454, apartado 188). En definitiva, si todos los Estados miembros implementaran las normas de la Unión aplicando su propia norma de derechos fundamentales sin control central, la uniformidad de del Derecho de la Unión no se podía garantizar (SNELL 2015: 301). Ahora bien, con esa salvedad, la coexistencia de diversos estándares de protección lejos de ser perturbadora es coherente con un sistema federal dinámico. Si acudimos al modelo federal americano, resulta natural que convivan diversos estándares legislativos BALLBÉ señala que una cuestión nuclear del sistema federal norteamericano imprescindible para comprender la dinámica federal es el sistema de armonización jurídica entre los 50 Estados y Washington y el Derecho federal, fundamentado en claves del dinamismo y la innovación política-jurídica e institucional. Tal y como advertió el Juez Brandeis en su voto particular en el caso New State Ice Co. v. Liebmman, los Estados son verdaderos laboratorios de democracia, de experimentación y de innovación. Una de las mayores ventajas del sistema de estado compuesto es que una sola 12

comunidad valerosa, si sus ciudadanos lo deciden, puede servir como laboratorio y probar nuevos experimentos sociales y económicos sin riesgo para el resto del país (BALLBÉ 2007: 245-246).

Como concluye SNELL, a veces se razona que la imposición de una norma uniforme de protección crearía unidad y fomentaría la identidad europea. Esto es demasiado optimista. Obligar a una sociedad a aceptar resultados que considera como algo malo es probable que sea una receta para el resentimiento, no por la unidad. No hay que olvidar que aunque los derechos fundamentales pueden ser populares en abstracto, puede no ser así en concreto. Esto no quiere decir que la protección de los derechos fundamentales en general debe rehuirse; más bien la cuestión es que la Unión no debería participar en ella con la asunción equivocada de que fomenta la integración de forma automática (SNELL 2015: 300).

VII.- CONCLUSIÓN A la vista de los puntos que he tratado, me gustaría subrayar tres conclusiones sobre el valor, alcance y significado de los Derechos Fundamentales en la arquitectura del proceso de integración. Para comenzar, quisiera subrayar el valor simbólico de la Carta de los Derechos Fundamentales. Como ha advertido PIRIS, la importancia simbólica de la Carta es poderosa, pero sus efectos jurídicos reales han sido exagerados. Existe el riesgo de que los ciudadanos puedan caer erróneamente bajo la ilusión de que la Carta es siempre obligatoria para las autoridades nacionales, aun cuando ésta no apliquen el Derecho de la Unión (PIRIS 2010: 159160). Ahora bien, dejando al margen este riesgo el efecto simbólico de la Carta es saludable. En su solemne discurso de apertura del año judicial 2014-2015, el Presidente del Tribunal Supremo subrayó la importancia creciente del Derecho de la Unión en la protección de los derechos fundamentales. Bajo el título “Europa, como estímulo para el reconocimiento de nuevos derechos” destacó el papel primordial de había atribuido a los Tribunales para segurar una protección adecuada de los derechos fundamentales. Así podemos recordar con IGLESIAS SÁNCHEZ que, desde el punto de vista meramente cuantitativo, los litigios de derechos fundamentales han salido a la palestra gracias a 13

que la visibilidad de la Carta estimula a los tribunales nacionales y a las partes privadas. Desde un punto de vista material, las innovaciones sustanciales de la Carta de habilitan para el desarrollo de una jurisprudencia en materia de derechos fundamentales, que ahora encuentra una base sólida en un catálogo escrito (IGLESIAS SÁNCHEZ 2012: 1609). Como segunda conclusión, quisiera destacar la importancia del valor jurídico de la Carta a la vista del sistema en el que se enmarca. La carta debe integrarse en proceso europeo de acuerdo con los demás principios que lo informan. Por tanto debe aplicarse respetando la división vertical de competencias entre la Unión y los Estados miembros y el equilibrio horizontal entre las distintas Instituciones. En este contexto la coexistencia de diversos estándares de protección es normal, razonable y a la larga reforzará el sistema. Por último, hay que destacar el papel del Tribunal de Justicia y que este responde a las funciones que le corresponden en la lógica del sistema. Así lo corrobora la historia política de la Unión y lo manifiesta el ejemplo del derecho fundamental a la protección de datos. En las orientaciones políticas que el Presidente Juncker presentó al Parlamento Europeo anunció su intención de hacer uso de las prerrogativas de la Comisión para defender, en su ámbito de competencia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales, nuestros valores compartidos, teniendo debidamente en cuenta la diversidad de las tradiciones culturales y constitucionales de los veintiocho Estados miembros. La iniciativa legislativa de la Comisión no siempre llega a buen puerto en el procedimiento legislativo. En casos como el del llamado derecho al olvido, la única alternativa que le queda es intervenir ante el Tribunal de Justicia para poder superar las dificultades legislativas y seguir ahondando en el proceso europeo.

VII.- BIBLIOGRAFÍA CITADA

AWESTI, A: The Myth of Eurosclerosis: European Integration in the 1970s. L'Europe en Formation, n° 353 – 354, 2009, págs. 39-53. BALLBÉ, M.: El futuro del Derecho Administrativo en la Globalización: entre la americanización y la europeización. Revista de Administración Pública, nº 174, 2007. Págs. 21514

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