Los derechos económicos, sociales y culturales, y el presupuesto público

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMENTADA

-

COMENTARIO:

Los derechos económicos, sociales y culturales, y el presupuesto público Comentarios a la STC Exp. Nº 02712-2008-PC/TC Gabriela Jesús OPORTO PATRONI(*)

1. INTRODUCCIÓN Antes de ingresar a analizar la sentencia recaída en el Expediente Nº 02712-2008-PC/TC, consideramos oportuno hacer referencia al concepto de discapacidad “que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”(1). Este tipo de reconocimiento acerca de la discapacidad demuestra que hemos superado épocas, muy antiguas por cierto, en las que se consideraba

ACTUALIDAD JURÍDICA

que una persona incapaz dañaba a su grupo por constituir una carga para quienes sí podían trabajar o pelear(2). Ahora sabemos que la vida de una persona es un bien inconmensurable, imposible de sacrificar por motivos insubstanciales como la discapacidad, la raza u otros criterios. Cualquier incapacidad que presente una persona y que le causa dificultades, en principio, a ella, y en segundo

lugar, a las personas de su entorno que colaboran o le ayudan en las tareas habituales, es objeto de tutela por parte del Estado. En efecto, el Estado, por estar destinado a buscar el bienestar para todos, tiene el deber de ayudar a la persona a superar su discapacidad, y de ser esto imposible, de brindarle toda la ayuda posible para que desarrolle su vida sin dificultades extrínsecas.

(*) Miembro del Área de Derecho Constitucional y Procesal Constitucional de Gaceta Jurídica. (1) Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y Protocolo Facultativo de las Naciones Unidas. Preámbulo, literal e. (2) SPENCER, Herbert. La justicia. Editorial Atalaya, Buenos Aires, 1947, p. 58.

Nº 198

185

A

CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

2. RESUMEN DEL CASO Comentamos ahora el caso de la Asociación de Discapacitados de la Provincia de Lambayeque, que interpone demanda de cumplimiento contra la Municipalidad Provincial de Lambayeque, aduciendo que no ha obedecido el mandato contenido en el artículo 10 de la Ley General de la Persona con Discapacidad, Ley Nº 27050, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 28164(3), así como el literal g) del artículo 6.1 de la Resolución de Presidencia Nº 0992006-PRE/CONADIS(4). A juicio de la asociación recurrente, el mandato contenido en las normas mencionadas es el de atender a las personas con discapacidad a través de ayuda alimenticia. No obstante, siendo en total 439 los miembros de la entidad demandante, solo reciben 40 raciones, lo cual no solo implicaría el incumplimiento del mandato expreso de la norma sino también significaría un comportamiento discriminatorio por su condición de personas con discapacidad. 3. LOS SUJETOS DEL PROCESO CONSTITUCIONAL La Asociación de Discapacitados de la Provincia de Lambayeque está conformada por 439 ciudadanos que presentan algún tipo de discapacidad, reunidos –posiblemente– para poder ejercer colectivamente diversos derechos fundamentales que les corresponden. La demandada es la Municipalidad Provincial de Lambayeque, por contener en su estructura a la Oficina Municipal de Ayuda a la Persona con Discapacidad, que, según los demandantes, es la entidad encargada de cumplir los mandatos legales ya anotados. Otra entidad pública mencionada en el desarrollo del proceso es el Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad (Conadis), que se define como el encargado de “Establecer las políticas públicas para la integración de las personas con discapacidad en los campos económico, social y cultural, que permitan mejorar su calidad de vida, a través de su participación y desarrollo de capacidades en igualdad de oportunidades”(5). En este caso, una de sus funciones específicas y no cumplidas, sería la contenida en el ya citado artículo 10 de la Ley Nº 27050. Una forma de ayuda a la persona con discapacidad, y entendiendo la difícil situación del mercado laboral para ella, es la de provisión de raciones de comida con una habitualidad trimestral. La entidad estatal encargada de la ayuda alimenticia es el Programa Nacional de

186

Asistencia Alimentaria (Pronaa) con el que tanto cada Oficina Regional de Ayuda a la Persona con Discapacidad como el Conadis deben trabajar para lograr identificar a los beneficiarios de la ayuda y así lograr su efectiva distribución. 4. LOS ARGUMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN LA EVALUACIÓN DE LA DEMANDA a. Características del mandato y requisito especial de la demanda Los primeros fundamentos jurídicos de la sentencia se dedican a resumir el precedente establecido en la STC Exp. Nº 00168-2005-PC/TC, señalando los supuestos en los que cabe interponer proceso de cumplimiento, además de señalar las características que debe cumplir la norma o acto administrativo que se exige su cumplimiento. No se realiza aquí ningún tipo de comparación o subsunción entre los parámetros establecidos en la sentencia citada y la norma que se demanda su cumplimiento. Expresamente no se deja establecido que la norma cumpla con tales requisitos y, por lo tanto, el proceso de cumplimiento era procedente. Asumimos que, dado que se sigue analizando la demanda, el Colegiado ha entendido que el artículo 10 de la Ley Nº 27050 es una norma de la que se puede demandar su cumplimiento. Luego se da cuenta en la sentencia que la asociación demandante ha cumplido con el requisito especial de procedencia previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional(6) (CPConst.), es decir, con la carta mediante la cual solicita el cumplimiento de la norma en cuestión. b. Calidad de gobierno local de la demandada El fundamento 8 de la sentencia bajo comentario expresa que la Ley

Nº 27050 está referida al apoyo que brindan los gobiernos regionales a otras instituciones para la ejecución de programas en beneficio de personas con discapacidad y que las Omaped se encargan de velar por el cumplimiento de la ley. Es lógico que, siendo la emplazada un gobierno local, no puede decirse que está incumpliendo un mandato que no está dirigido a ella. Sin embargo, el artículo 68 del CPConst. establece que “La demanda de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad o funcionario renuente de la Administración Pública al que corresponda el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo. Si el demandado no es la autoridad obligada, aquel deberá informarlo al juez indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la demanda. En todo caso, el juez deberá emplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido”. La asociación recurrente demandó a la Municipalidad Provincial de Lambayeque, cuando debió dirigir su demanda contra el Gobierno Regional de Lambayeque, pues es a este a quien la ley le encomienda la función de desarrollar y ejecutar programas de ayuda a la persona con discapacidad. En principio, cabe resaltar que el demandado no objeta esto, sino que contesta la demanda diciendo que sí ha cumplido con el mandato contenido en la ley, y que más bien es gracias a una actitud negligente del demandante (que no recoge la ayuda alimenticia que le corresponde) que la ayuda no llega a los beneficiarios. Los jueces que evaluaron el caso antes que llegue al TC tampoco lo notan. Estamos en un proceso constitucional en el que se demanda a quien no se debe, y en el que el TC es el único que sí nota este quebrantamiento de forma, y lo

(3) Artículo 10.- De la contribución de los gobiernos regionales y locales

Los gobiernos regionales, a través de Oficinas Regionales de Atención a las Personas con Discapacidad, apoyan a las instituciones públicas y privadas, en el desarrollo, ejecución y evaluación de programas, proyectos y servicios que promuevan la igualdad y equidad de oportunidades y el desarrollo de las personas con discapacidad.



El CONADIS convendrá con los gobiernos regionales y locales, en lo que fuera pertinente, para que en su representación vigilen el cumplimiento de esta Ley y su Reglamento, extendiendo los alcances sociales, integradores e inclusivos de la Ley a todo el territorio nacional. Los gobiernos locales, sean estos provinciales o distritales, deberán aperturar oficinas de protección, participación y organización de vecinos con discapacidad.

(4) Artículo 6.1, literal g)

“(…) las Oficinas Municipales de Atención a la Persona con Discapacidad (Omaped) deberán comunicar a las autoridades pertinentes los casos de discriminación a personas con discapacidad en los programas de salud y alimentación del Estado”.

(5) Según propia descripción de la entidad en su portal oficial: . (6) “Artículo 69.- Requisito especial de la demanda

Para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. (…).

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL COMENTADA toma en cuenta, no para ordenar que se subsane esto(7), sino para desestimar la demanda en una clara omisión del principio iura novit curia(8), pues demuestra el TC conocer que el demandado debió ser desde el principio el Gobierno Regional de Lambayeque y no el provincial o distrital (ya que ambos entran en la categoría de gobiernos locales). Este es el primer error que se comete en la sentencia, al no aplicar ni la ley procesal constitucional vigente ni el principio general ya mencionado, y aunque consideramos que solo cabe aplicar principios cuando la ley sea insuficiente, en el esquema argumentativo habitual del TC se emplean los principios para reforzar la contundencia de los argumentos esgrimidos, algo que no se hace en este caso, y sin siquiera decir porqué. c. Las generaciones de derechos humanos Los derechos humanos de primera generación (basados en la libertad) toman como premisa que el Estado –en el desarrollo de sus funciones– no tiene que interferir en la participación ciudadana en la vida del país (algo que parece lógico si tomamos en cuenta que esta generación de derechos nace luego de las revoluciones estadounidense y francesa). Con esto se entendía que, al dejar carta abierta a todos los ciudadanos a que acudan a las urnas o se reúnan en plazas y calles, el Estado cumplía con su labor. Sin embargo, no solo no todos los seres humanos tenían la calidad de ciudadanos, sino que no todos esos seres humanos podían afirmar que verdaderamente existiera o siquiera se promoviera la igualdad entre ciudadanos; aunque en teoría ostentaban derechos, en la práctica no podían ejercerlos pues no existían condiciones que garanticen tal pretensión de concreción. Un paso más allá en la historia hace evidente que la actitud pasiva del Estado frente a las grandes necesidades sociales es intolerable. No solo porque todos los individuos cargamos con el costo de mantener semejante aparato, sino porque si quisiéramos un aparato que se limite a no importunarnos, entonces ni siquiera se hubiera propuesto construir tal aparato en primer lugar. Surge entonces la idea de que aunque el Estado no puede garantizar que todos sean iguales, pues eso interferiría con la libertad personal, lo que sí se le puede pedir es que su actuar incluya programas sociales y económicos

ACTUALIDAD JURÍDICA

que impulsen el desarrollo de la población y se logren alcanzar estándares mínimos de calidad de vida. De esta manera, el Estado no se mete con los ciudadanos, sino que busca garantizar un minimum que puedan gozar todos, y que a partir de ahí cada individuo se desarrolle personalmente. Esta idea de que sin igualdad, o condiciones mínimas de vida, no puede haber libertad verdadera (ejemplo, personas que votan por quienes les regalen comida), pues las condiciones de cada individuo no permiten decidir con verdadera libertad, dio lugar a la denominada segunda generación de los derechos humanos. d. ¿Cambio de criterio? En ese orden de ideas, mientras en occidente se buscaba promover los derechos civiles y políticos, la ideología imperante en el mundo no occidental tenía la idea de que luego de alcanzados ciertos estándares mínimos de vida, podría hablarse de garantizar las libertades individuales (consideradas como caprichos de la burguesía). He aquí la razón de su división en tratados diferentes. Ello trajo consecuencias en la percepción que se tiene –al menos en esta parte del mundo– sobre la eficacia de los DESC. Por todo ello, en nuestro escenario nacional, fue loable que luego del conocido caso Anicama(9), el TC estableciera una línea jurisprudencial en la que reconoce la progresividad de los DESC, primero, para luego avanzar y aseverar que los DESC no son “meras normas programáticas de eficacia mediata, como tradicionalmente se ha señalado para diferenciarlos de los denominados derechos civiles y políticos de eficacia inmediata, pues justamente su mínima satisfacción representa una garantía indispensable para el goce de los derechos civiles y políticos. De este modo, sin educación, salud y calidad de vida digna en general, mal podría hablarse de libertad e igualdad social, lo que hace que tanto el legislador como la administración de justicia deban pensar en el

reconocimiento de estos en forma conjunta e interdependiente”(10). Pero es no menos que confuso que, habiendo aceptado en todo momento –eficaz, mediata o inmediatamente– la progresividad de los DESC, en este caso el TC paradójicamente regrese en sus propios pasos y afirme que: “No debe perderse de vista que en el caso concreto la emplazada Municipalidad Provincial de Lambayeque no actúa por sí sola, sino que para ello –apoyo de raciones alimentarias– depende del Consejo Nacional de Discapacitados (Conadis), que es un organismo público descentralizado dependiente del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), proceso en el que incluso participa el Pronaa y que también depende del referido ministerio. De ahí que, a juicio de este Tribunal, tampoco se advierta una conducta renuente, pues de los documentos que, por ejemplo, corren a fojas 49 a 51 de autos, queda claro que de por medio hay un tema de asignación presupuestaria que no depende única y exclusivamente de la comuna demandada, a lo que debe tenerse presente además que como resulta evidente, la asociación recurrente no es la única beneficiaria de los programas de apoyo alimentario”(11) (el resaltado es nuestro). e. Las generaciones, los DESC y el presupuesto: un debate de nunca acabar En el caso bajo comentario, las entidades encargadas de proveer ayuda alimenticia, pero por insuficiente presupuesto, solo le dan a la asociación recurrente 40 raciones de comida y no 439, la cantidad de asociados que tienen. El tema de la asignación de presupuesto para la ejecución de políticas públicas que buscan proveer mínimos estándares de calidad de vida para los ciudadanos, es recurrente en el debate sobre los DESC y, creemos que puede desarrollarse y solucionarse analizándolo desde dos perspectivas: a) La típica separación de los derechos humanos en “generaciones”(12), que ha

(7) El TC pudo ordenar la nulidad de todo lo actuado y regresar el expediente al juzgado de origen, o, si consideraba que someter al demandante a repetir el iter procesal podía causar un daño irreparable a los derechos fundamentales en juego, proceder a notificar al demandado correcto y evaluar el fondo de la controversia. (8) Que literalmente significa “la corte conoce el derecho”. (9) “Cabe distinguir los derechos de preceptividad inmediata o autoaplicativos, de aquellos otros denominados prestacionales, de preceptividad diferida, progresivos o programáticos (…). A esta última categoría pertenecen los derechos fundamentales económicos, sociales y culturales (DESC) que, en tanto derechos subjetivos de los particulares y obligaciones mediatas del Estado, necesitan de un proceso de ejecución de políticas sociales para que el ciudadano pueda gozar de ellos o ejercitarlos de manera plena”. STC Exp. Nº 1417-2005-AA/TC, f. j. 13. (10) STC Exp. Nº 02945-2003-AA/TC, f. j. 11. (11) STC Exp. Nº 02712-2008-PC/TC, f. j. 10. (12) Como bien afirma Susana Núñez Palacios “en algunos casos este desglose tiene como finalidad establecer cuáles derechos son más importantes y en otros casos se trata solamente de establecer cuáles derechos surgieron primero”. “Clasificación de los Derechos Humanos”, disponible en: .

Nº 198

187

A

CTUALIDAD CONSTITUCIONAL

tenido repercusiones en la percepción que se tiene sobre la exigibilidad de estos derechos. Creemos que no se diferencian para nada de los llamados civiles y políticos, pero la separación hecha sobre la base de la evolución histórica de los derechos humanos ha incidido tanto en las actividades estatales destinadas a promover su eficacia, como los mecanismos judiciales para protegerlos ante intromisiones:

“Resulta una verdad innegable que estamos en un estado aún precoz del logro del reclamo judicial efectivo de los DESC; ya sea porque aún se mantiene vigente la vieja distinción y se ve a los DESC como cuasiderechos sujetos más bien a la buena voluntad del Estado, ya sea porque los mecanismos procesales existentes son inadecuados para materializar su reconocimiento a las personas afectadas”(13). b) La ejecución de políticas públicas requiere asignación de presupuesto, indudablemente. La elaboración del presupuesto general es un procedimiento interno de la Administración Pública, que comienza con las oficinas de planificación de cada entidad pública, y acaba con la aprobación de la Ley de Presupuesto por parte del Congreso de la República. La distribución del presupuesto público depende del énfasis que el Poder Ejecutivo imprima en cada pliego, entre ellos se encuentran los programas de ayuda social. El TC ha afirmado que “El Estado debe cumplir sus obligaciones según sus limitaciones presupuestales”(14). Pedir al Estado lo contrario, sería pedirle que contravenga la Constitución(15). Pero ello no quiere decir que la asignación de presupuesto a la ejecución de políticas públicas deba ser la cantidad que arbitraria y discrecionalmente se le ocurra fijar al Estado en la ley16). Sino, como lo ha dicho el mismo TC, la falta de asignación de presupuesto “(...) no puede ser entendido con carácter indeterminado y, de este modo, servir de alegato frecuente ante la inacción del Estado, pues para este Colegiado la progresividad del gasto no está exenta de observar el establecimiento de plazos razonables, ni de acciones concretas y constantes del Estado para la implementación de políticas públicas”(17).

188

¿Indagó el TC en el presente caso acerca de la asignación de presupuesto para la ayuda alimenticia a personas discapacitadas? De la sentencia se infiere que el TC solo consideró el hecho de que habían tres entidades involucradas en la distribución de la ayuda, esto es, la Municipalidad Provincial de Lambayeque –a pesar de que ya había aceptado que no era correcto demandarla–, el Conadis y el Pronaa. Estas dos últimas dependientes del Mimdes. En estricto, toda ayuda alimenticia que brinda el Estado se inicia con la compra de alimentos, tarea a cargo del Pronaa; mientras que la tarea del Conadis y las Oficinas Regionales de Ayuda a las Personas Discapacitadas es coordinar con los beneficiarios de cada circunscripción para lograr que la ayuda llegue a todos. La dependencia de otro en tema de presupuesto da lugar a un círculo vicioso: el Conadis y el Pronaa no pueden proveer ayuda alimenticia a todos porque el Mimdes no les da el presupuesto necesario, pues el MEF no le asigna lo solicitado sino menos; y así sucesivamente. Sin que el TC explique si –en este caso– la única manera de revelar el fenómeno de la falta de presupuesto es a través de este tipo de argumento (ya que no todos los dialelos siempre son falaces). 5. CONCLUSIONES Una primera conclusión del caso es que el Tribunal Constitucional se aleja de una aparentemente sólida línea jurisprudencial(18) sin motivación alguna, pues tiene conciencia de que los demandantes dirigen su demanda contra la entidad equivocada (por no ser la

que tiene la obligación de cumplir un mandato), y a pesar de haber notado el quebrantamiento de forma ocurrido en la tramitación del proceso, emplea esto para sustentar su decisión de declarar infundada la demanda, en vez de actuar conforme –en primer lugar– al principio iura novit curia, entre otros como favor processum, dirección judicial e impulso de oficio. Una segunda conclusión es que, en una ocasión que se perfilaba como apropiada para que el TC ratifique su numerosa jurisprudencia sobre derechos económicos, sociales y culturales, el Colegiado hace referencia a un argumento que no ha permitido que la Administración Pública emplee: la asignación presupuestaria. Como se señaló, en casos anteriores, el TC exigió firmemente que el Estado no se limite a asignar presupuesto, sino que este cada año crezca y así se logre proveer de condiciones mínimas de vida a la población; sin embargo, en este caso, el TC se remitió a la sujeción de las entidades encargadas de la ejecución de las políticas públicas para desestimar el pedido de los demandantes. En este punto, una pregunta válida sería ¿qué entidad pública no depende de otra para la asignación de presupuesto? ¿Acaso el mismo Estado no depende de nosotros, los contribuyentes, para mantener su aparato, las políticas públicas y demás funciones? Aseveraciones como esta, que además de estar inmotivadas, ponen en evidencia un desconocimiento de hechos notorios, que nadie necesita probar, y que ello se dé en el más alto de los tribunales nacionales, es más que preocupante.

(13) ROSSI, Julieta. “Estrategias de exigibilidad de los DESC”. En: Taller internacional para la elaboración de un currículum y de materiales de capacitación sobre el activismo en pro de los DESC (Programa Internacional de becas de derechos humanos y foro asiático de derechos humanos y desarrollo) Tailandia, material multicopiado. Marzo de 1999. (14) STC Exp. Nº 0050-2004-AI/TC y acumulados, f. j. 88. (15) Artículo 78 (…).

El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado.

(16) FAPPIANO, Óscar. “Obstáculos a la eficacia de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en América Latina”. En: Revista Jurídica del Perú, Año 54, número 56, Editora Normas Legales, Lima, junio de 2004, p. 56. (17) STC Exp. Nº 02945-2003-AA/TC, f. j. 36. (18) STC Exp. Nº 04042-2008-PA/TC, f. j. 3; STC Exp. Nº 004611-2007-PA/TC, f. j. 4; STC Exp. 10168-2006-PA/TC, f. j. 6; STC Exp. Nº 02868-2004-AA/TC, ff. jj. 10 y 11; STC Exp. Nº 00905-2001-AA/TC, ff. jj. 3 y 4; entre otras.