Los derechos de las mujeres como bien público global

LOS DERECHOS DE LAS MUJERES COMO BIEN PÚBLICO GLOBAL Michela Accerenzi Universidad del País Vasco: [email protected]

Palabras clave: Bienes públicos globales, globalización, derechos humanos de las mujeres. Resumen El objetivo de este trabajo es doble: demostrar que es necesario considerar a los derechos humanos de las mujeres como un bien público global y dejar algunas propuestas sobre cómo mejorar su provisión. Para eso, la primera parte resume la teoría de los bienes públicos globales, recordando las principales características de los bienes públicos, analizando la relación entre globalización y bienes públicos globales y, finalmente, presentando la cooperación y los regímenes internacionales como posibles soluciones para la provisión de bienes públicos globales. La segunda parte analiza la necesidad de hablar de derechos humanos de las mujeres a partir de las convenciones internacionales firmadas en los últimos 40 años. La tercera parte analiza la influencia de la globalización en la garantía de los derechos humanos de las mujeres. Asimismo, se evalúa la necesidad de que estos derechos sean aceptados como bienes públicos globales distintos de los derechos humanos en general y se justifica la necesidad de acciones específicas para su provisión. Finalmente, para concluir, se dan algunas indicaciones sobre cómo mejorar el suministro de los derechos humanos de las mujeres. Key words: Global public goods, globalization, women's rights Abstract: The objective of the present article is double: to demonstrate that it's necessary to consider the women's rights as global public goods and to give some clues on how to improve their provision. For this reason, the first part summarizes the theory of the global public goods, recalling their main characteristics, analyzing the relation between globalization and global public goods and, finally, introducing international cooperation and regimes as possible solutions for the provision of the global public goods. The second part analyzes some progress in the last 40 years international agreements and why it's still needed to consider the women's human rights and find a solution for their guarantee. The third part analyzes the influence of the globalization on the women's rights' guarantee. At the same time, it assesses the need for accepting these rights as global public goods a part from the human rights in general, and it justifies the need for taking specific actions to provide them. Finally, I give some indications on how to improve the provision of the women's human rights.

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1. LOS BIENES PÚBLICOS GLOBALES Los bienes públicos son aquellos bienes cuyos beneficios externos tienen un fuerte carácter público y cuyo consumo es no rival o no exclusivo. La producción de los bienes públicos ha sido hasta hace pocos decenios un problema nacional a resolverse a través de políticas públicas. No obstante, los avances tecnológicos y los intercambios económicos hoy en día han “roto” las fronteras tradicionales; por lo tanto, la globalización crea la necesidad de cooperar para producir bienes y enfrentar males globales. Los bienes públicos se consideran globales cuando sus beneficios, además de ser no rivales y no excluibles, son universales en términos de países, clases socioeconómicas y generaciones. Los bienes públicos globales pueden dividirse de acuerdo a diferentes factores (figura 1). Figura 1. Clasificación de los bienes públicos globales Criterio Rival Excluible Bien privado No excluible

Bien sujeto a congestión Bien parcialmente común Fuente: Susperregi Emparanza (2009, pág. 4)

No rival Bien de red Bien de club Bien público puro

Los bienes públicos globales se definen esencialmente por la existencia de problemas de oferta. Es importante, por lo tanto, identificar claramente las características del bien público global deseado, porque su naturaleza es la que determina el mejor método de provisión de este bien. Los métodos de provisión pueden ser descritos por las tecnologías de producción de los bienes públicos, es decir por las distintas maneras en las que las acciones individuales se agregan para determinar el nivel de provisión total del bien. Las tres principales tecnologías de producción son: tecnología de agregación, tecnología del agente menos capaz y tecnología del agente más capaz. Según Kaul y Mendoza (2003) el dominio de los bienes públicos globales se ha ampliado hasta incluir los Estados, las organizaciones de la sociedad civil, las empresas y los hogares. Todos estos actores se vuelven importantes tanto en la definición como en la provisión de un bien público y, por lo tanto, no puede esperarse que los Estados sigan siendo los únicos protagonistas en este ámbito. Las autoras continúan diciendo que es necesario hacer una revisión de la definición de bienes públicos y ampliarla para incluir, además de sus características originales, también las características actuales, o sea aquellas que la sociedad les asigna; además, los bienes son públicos si son de hecho públicos en su consumo (Kaul & Mendoza, 2003). Esta nueva definición debe ser acompañada por una revisión de las políticas de provisión de los bienes públicos. En primer lugar, deben analizarse las decisiones políticas, que no dependen sólo de los Estados, sino que son guiadas por la presión financiera, por el sector privado y por las interacciones con la sociedad civil. En segundo lugar, debe diferenciarse entre la publicidad en el consumo y la publicidad en la utilidad. Para eso debería determinarse si el consumo de un particular bien 52

público añade una utilidad equivalente a los consumidores. Kaul (2001) propone utilizar el triángulo de lo público. La propuesta se desarrolla posteriormente en Kaul y Mendoza (2003). Figura 2 – Triángulo de lo público Público en el consumo (PC)

Público en la toma decisiones (PD)

Público en la distribución de de los beneficios (PB)

Fuente: Kaul y Mendoza (2003, pág. 102)

En tercer lugar, debe redefinirse el concepto de tecnologías y estrategias de agregación. En la realidad actual en la que interactúan múltiples actores, es importante pensar en diferentes tecnologías de agregación, examinando varios bloques de provisión de los bienes públicos y analizando tipos de incentivos para los diferentes grupos de actores involucrados. En cuarto lugar, debe moverse de un óptimo gasto público a una adecuada provisión. Primero, los criterios técnicos para una adecuada provisión deberían formularse por cada bien público; y estas valoraciones técnicas deberían ser la base de la valoración económica del bien en cuestión. A partir de estas consideraciones, Kaul y Mendoza (2003) proponen una división de los bienes públicos globales a partir de las tipologías desarrolladas: 1. Bienes públicos globales naturales cuya naturaleza pública deriva del libre acceso. El problema de actuación colectiva es el uso excesivo. 2. Bienes públicos globales de producción humana cuya naturaleza pública deriva del acceso libre, del acceso limitado o de la promoción de inclusividad. Presentan el problema de uso insuficiente. 3. Bienes resultados de políticas globales o condiciones cuya naturaleza pública deriva de la universalización de bienes esencialmente privados o de la indivisibilidad de beneficios y costos. Presentan el problema de provisión insuficiente. En un trabajo más reciente, Kaul (2009) añade que los fallos de los actores que intervienen en la provisión de los bienes públicos dependen de la asimetría en la información, de la existencia de externalidades y de las estructuras de poder existentes. En cuanto al porqué ciertos bienes son públicos, existen cuatro razones:  Inviabilidad de la exclusión: por ejemplo la luz de la luna

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  

Intencionalidad de la publicidad: éste es el caso de los derechos humanos Publicidad inadvertida: es el caso de muchos males públicos, como la contaminación Indecisión o descuido político: un caso ejemplar es el cambio climático

La coordinación política a nivel internacional es muy difícil en ausencia de una autoridad supranacional. Los regímenes internacionales1 ayudan a la cooperación internacional al crear las condiciones que fomentan la cooperación y garantizan el cumplimiento de los acuerdos. Sin embargo, no constituyen una autoridad supranacional y no pueden imponer ni garantizar el cumplimiento de los acuerdos; su función está más ligada a la provisión de información. Además, reducen el coste de las transacciones internacionales. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las comunidades científicas también pueden facilitar la cooperación al desarrollo gracias a la proporción de varios tipos de información relevante. Finalmente, es importante garantizar la representación de los diferentes grupos de interés tanto en la definición como en la provisión de los bienes públicos para garantizar que su producción beneficie toda la población. 2. DERECHOS HUMANOS DE LAS MUJERES Si bien los derechos humanos son reconocidos a hombres y mujeres en el derecho internacional2, esto no es suficiente para dar una respuesta adecuada a la diversidad, especificidad y complejidad de la discriminación hacia las mujeres. Desde la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, se han adoptado más de 20 convenciones que reconocen los derechos humanos de las mujeres. Entre las más importantes, recordamos la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW 3, 1979), que introduce el concepto de igualdad sustantiva entre hombres y mujeres, o sea igualdad de oportunidades, igualdad de acceso a oportunidades e igualdad de resultados. La Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer (1993), considera como violación de derechos humanos la violencia de género (Secretaría Ejecutiva Nacional de Nicaragua, 1998). El año siguiente, la Organización de los Estados Americanos (OEA) promulgó la Convención Interamericana para la Prevención, Erradicación y Sanción a la Violencia en contra de las Mujeres. No obstante, existe todavía discriminación cultural y legal, y faltan mecanismos jurídicos adecuados (Figura 3): 1

Los regímenes internacionales son “conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos de decisión implícitos o explícitos, en torno a los cuales convergen las expectativas de los agentes en un área específica de las relaciones internacionales” (Marín Quemada & García-Verdugo Sales, 2008, pág. 131). 2

Entre las Ideas Principales de la Declaración Universal de Derechos Humanos del 1948, la tercera es “Los derechos de la mujer, responsabilidad de todos. Los derechos de las mujeres son derechos humanos – Combatir todas las formas de violencia contra la mujer – La plena participación de las mujeres en el desarrollo –”. 3

Del inglés: Committee on the Elimination of Discrimination against Women

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Figura 3 - Retos contemporáneos para los derechos humanos de las mujeres Dicotomía entre lo público y lo privado Derechos sociales y económico  Los abusos cometidos en la esfera “privada” no  No existen definiciones adecuadas en cuanto a se reconocen como tales y los Estados no derechos económicos y sociales. tienen que rendir cuentas por ellos.  Los mecanismos para hacer cumplir estos  Los derechos sexuales y reproductivos no se derechos se encuentran en estado de han articulado lo suficiente en los instrumentos subdesarrollo. de derechos humanos ni en la práctica. Universalidad de los derechos humanos Supervisión y aplicación de los derechos  Las contradicciones entre la garantía de una humanos libertad religiosa y cultural y el carácter  El concepto de los derechos humanos y sus universal de los derechos humanos todavía son mecanismos de protección no son todavía una usadas para negar los derechos humanos de realidad en la vida de la mayoría de las las mujeres. mujeres.  Las recomendaciones para mejorar el manejo de los derechos humanos de las mujeres no son ejecutadas adecuadamente. (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1999, pág. 122)

En resumen, no hablamos de derechos de las mujeres porque sean distintos de los de los hombres, sino porque en la realidad hay carencias en su garantía. Se trata básicamente de un problema de equidad4 y justicia; por lo tanto se hace necesario adoptar instrumentos y desarrollar políticas especiales que eliminen la discriminación hacia las mujeres. 3. DERECHOS DE LAS MUJERES COMO BIENES PÚBLICOS GLOBALES 3.1 Derechos de las mujeres y globalización Varias autoras feministas han matizado que la globalización está teniendo efectos negativos en los derechos de las mujeres. Por ejemplo, Cagatay (2001) analiza la relación entre el comercio, el género y la pobreza y concluye que las políticas de liberalización del mercado han contribuido a debilitar los derechos de los trabajadores en general; además, añade que, si bien la liberalización ha contribuido a aumentar el empleo femenino en los países en desarrollo (pero no en los países desarrollados), la ventaja comparativa de las mujeres depende de que reciben sueldos inferiores que los hombres y peores condiciones de trabajo; por lo tanto, los derechos de las trabajadoras han sido debilitados más que los de los trabajadores. Al mismo tiempo, la liberalización ha sido acompañada por una reducción del gasto público y la privatización de servicios como la sanidad, obligando a las mujeres a hacerse cargo de esas responsabilidades y/o a renunciar a esos servicios. Los derechos económicos, además de ser derechos humanos, constituyen un aspecto integral del desarrollo humano así que se hace esencial su garantía para hombres y mujeres en igual medida. Sin embargo, las mujeres han sido históricamente ausentes 4

De acuerdo a D’Elia y Maingon (2004, pág. 11) “La equidad y la igualdad son principios estrechamente relacionados, pero no significan lo mismo. (...) La equidad se asocia con oportunidades, mientras que la igualdad tiene que ver con el reconocimiento social y legal de derechos y el ejercicio de poder”

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en las instituciones que toman decisiones y pocos tomadores de decisiones prestan atención a los temas de género. Cagatay (2001) resalta también que las inequidades de género limitan las posibilidades de desarrollo de largo plazo de los países, volviéndose en un tema no sólo ético sino también económico que influenciará la vida de todos los hombres y mujeres de las presentes y futuras generaciones. Maquieira (2009) dice que la globalización no es ajena a la acción social, es un proceso que se construye y, por tanto, un espacio de lucha sobre sus significados, sus prácticas y sus modelos alternativos. En este sentido defiende en su texto que “la vindicación de los derechos de las mujeres como derechos humanos es una cuestión global, porque es tanto una respuesta a los fenómenos y condiciones degradantes que conlleva la globalización como una consecuencia de las nuevas formas de comunicación, de organización social y de acción colectiva a través de redes transnacionales junto a la creación e interconexión de instituciones multilaterales que les dan expresión práctica. Por tanto, la globalización es para las mujeres la negación y a la vez la posibilidad de afianzar su lucha en pro del derecho universal de toda persona a ser tratada con dignidad y respeto como miembro de pleno derecho de nuestra especie”. (Maquieira, 2009, pág. 150). La autora señala también que es importante contemplar los derechos humanos como un producto histórico, consecuencia de la acción humana, cambiante, y como proceso inacabado así como también un espacio de debate, de pactos y negociaciones que se insertan en el complejo entramado de relaciones de poder y desigualdad. Por lo tanto, la globalización puede incidir negativamente en las relaciones de género, a menos que los derechos de las mujeres sean vistos como un bien público global que es necesario garantizar. Maquieira (2009, pág. 164) remarca este concepto al decir que “desde los años setenta la crítica feminista en el ámbito de los derechos humanos defendió la indivisibilidad de los derechos como un modo de abordar de manera integral la desigualdad de género. Más aún se ha señalado, que las diversas generaciones de derechos tienen en común la exclusión de la experiencia de las mujeres y por ello esta inclusión no es agregar mujeres y ‘revolver’ sino agregar para transformar”. La visibilidad de las mujeres en los derechos civiles, políticos, sociales y económicos ha sido, por lo tanto, una de las estrategias de inclusión de las mujeres en el marco de los derechos humanos. Otra estrategia ha sido cuestionar la dicotomía público/privado que permitía la perpetuación de la discriminación de las mujeres en la casa y excluía del escrutinio público los abusos de los derechos humanos en las familias. La tercera estrategia ha sido la creación de mecanismos legales para combatir la discriminación por razones de sexo (Maquieira, 2009). 3.2 Género en la teoría de los bienes públicos globales Blackden (2010) reconoce que la equidad de género no ha sido hasta ahora considerada al tratar la provisión de los bienes públicos globales5. Sin embargo, a 5

“Gender is notably absent from virtually all of the literature on GPGs, and has not, in any substantive manner, informed the debate about GPGs. ” (Blackden, 2010, pág. 8)

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partir de esta consideración, opina que insertar el tema de género entre los bienes públicos globales no generaría mucho interés; por lo tanto, propone transversalizar el género en todos los debates y políticas alrededor de los bienes públicos globales a proveerse. Además, propone promover la equidad de género y el empoderamiento de las mujeres como bienes públicos nacionales para desarrollar bienes públicos marco que podrían empujar la acción colectiva a nivel nacional e internacional en esta área. No estoy de acuerdo con el planteamiento de Blackden, porque, como dice Von Braunmühl (2000), la transversalización del género en la práctica se limita a menudo a incluir estadísticas por sexo y proyectos productivos para mujeres, sin analizar los intereses estratégicos de las mujeres ni incidir en cambios en las relaciones de poder existente. Por lo tanto, si bien es importante asegurar que los instrumentos y mecanismos de provisión de todos los bienes públicos globales incluyan la dimensión de género para que tanto hombres como mujeres se beneficien con su producción, es igualmente importante, o tal vez más, considerar los derechos de las mujeres como bien público global. En la Plataforma para la Acción de Beijing (1995) se define del resto claramente que es necesario abordar el tema de la equidad de género con dos estrategias paralelas y contemporáneas: empoderamiento de las mujeres y transversalización del género. Por lo tanto, no podemos aspirar a la equidad de género si, como propone Blackden (2010), nos limitamos a la transversalización del género. Ambas dimensiones, los derechos de las mujeres como bien público y el gender mainstreaming son fundamentales para lograr la igualdad y equidad deseadas. Tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos como la teoría de los bienes públicos han cometido el mismo error: creer que declarar la universalidad e igualdad sería inclusivo, cuando en realidad hay diferencias de género que implican diferencias en el acceso a oportunidades y garantía los derechos de mujeres y hombres. Además, se ha ignorado las dimensiones sociales, culturales y económicas de las personas, que hacen que existan diferencias entre países así como al interno de ellos que obstaculan el ejercicio y la protección de los derechos humanos. Martens y Hains (2002, pág. 6) opinan de forma muy parecida: “(…), los enfoques formulados en el ambiente del Banco Mundial, permanecen muy cercanos a una concepción clásica de la economía para los bienes públicos y solamente la amplían hacia el nivel internacional. Es característico de este enfoque, que es más bien convencional, su orientación al ideal de las soluciones económicas de mercado que sean eficientes y - dependiendo de éstas - subrayar los efectos incentivadores. Cuestiones de la repartición, poder, motivaciones, en este discurso quedan fuera. De esta manera el término de bien público global se puede integrar sin problemas en el discurso dominante, sin que se haya producido una perspectiva realmente nueva o crítica sobre los problemas internacionales". Long y Woolley (2009), por su parte, critican profundamente la teoría de los bienes públicos sosteniendo que estos son pobremente definidos y, sobre todo, son entendidos más como un dispositivo retórico que como una herramienta analítica. Según estos autores, el intento de aplicar el concepto de bienes públicos a nivel internacional fomentó una amplia producción de literatura para ampliar la definición económica, pero el resultado es que el poder explicativo se ve comprometido e ignora

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su fundamental incoherencia, ya que mezcla diferentes conceptos de no rivalidad y no excluibilidad. Según estos autores, los bienes públicos globales identificados en la literatura sobre el tema, son difícilmente tangibles o manipulables, quedándose en conceptos abstractos. La abstracción provoca problemas para la provisión de los bienes públicos comparados con los bienes privados que son totalmente concretos. Algunas mejoras en este sentido comienzan a verse con la propuesta del triángulo de lo público de Kaul (2001), recuperada y discutida luego por varios autores6. Martens y Hain (2002, pág. 10) dicen que “(...) Porque Kaul argumenta a favor de que la decisión sobre el proveer y repartir los bienes públicos sea en la mayor medida posible de carácter público, supera al discurso económico convencional en un doble sentido. Hasta ahora, la definición de los bienes públicos ha sido una pregunta puramente técnica, que se decidía mediante los criterios de no rivalidad y no exclusividad. Kaul por el contrario aclara que el carácter público de un bien es una decisión de la sociedad, o sea, que ninguna cosa es por naturaleza un bien público o privado. Además resalta puntualmente que las ventajas de un bien calificado como público, pueden ser repartidas en forma muy desigual” . Kaul y Mendoza (2003), en su análisis del triángulo de lo público, hacen referencia explícita al caso de las mujeres (Figura 4). Resulta evidente que los derechos humanos de las mujeres se enfrentan al problema de las carencias participativas. En cuanto a los problemas de acción colectiva que enfrentan los derechos de las mujeres es el de la represión.

Figura 4

PC

PD

PB

Los bienes públicos – incluyendo los BPG – a menudo producen limitados beneficios para las mujeres. Además, el hecho de que existan muy pocas mujeres en posiciones de liderazgo, conlleva a una limitada capacidad pública en la toma de decisiones Fuente: Kaul y Mendoza (2003, pág. 102)

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Por ejemplo (Martens & Hain, 2002), (Kaul, Conceição, Le Goulven, & Mendoza, 2003), y (Kaul I. , 2009)

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3.3 Propuestas para mejorar el suministro de los derechos humanos de las mujeres Para mejorar la provisión de los derechos humanos de las mujeres se propone tomar en cuenta distintas acciones complementarias:  

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Regímenes internacionales: fomentar la firma, ratificación e implementación de los acuerdos existentes, e incluir mecanismos claro de seguimiento a los acuerdos. Adoptar políticas públicas globales con cierto nivel de coercitividad para que los Estados adopten mecanismos para la garantía de los derechos humanos de las mujeres. Crear instituciones que vigilen el cumplirse de los acuerdos y tengan capacidad de sancionar quiénes no lo hagan; Establecer estándares internacionales para el seguimiento de los acuerdos firmados. En este sentido, sería útil establecer indicadores claros. Proveer financiamiento para estas políticas e incentivos al sector privado para el respeto de los derechos de las mujeres tanto a nivel nacional como internacional. Mejorar la equidad. En ausencia de mecanismos apropiados, las mujeres tienen menos acceso a la garantía de los derechos humanos. Ya Kaul, Grunberg y Stern (1999) prestaron particular atención a este tema, sosteniendo que todos los actores deben poder tener voz en las tomas de decisiones, participar en la producción y tener acceso al bien público una vez producido, o la publicidad del bien será sólo potencial pero no real. Garantizar la participación de todos los actores interesados. Prioridad deberá darse en este caso específico a la participación de grupos organizados de mujeres. Es importante, por lo tanto, revisar la estructura y funcionamiento de las entidades multilaterales para lograr una representatividad más efectiva. Cuando el acceso es costoso - en términos económicos pero también de poder y oportunidades – sólo una parte de la población puede beneficiarse con los bienes producidos. Por lo tanto, resolver el problema de equidad contribuye también a resolver el problema de eficiencia: al aumentar el acceso de los bienes públicos es posible proporcionar beneficios a un gran número de personas a un coste más bajo. Establecer la obligatoriedad para los Estados de contar con estadísticas divididas por sexo así como con estadísticas e investigaciones dirigidas específicamente a estudiar la situación de las mujeres para reducir la actual carencia de informaciones. Debería incluirse la participación de universidades, ONG y otras organizaciones de la sociedad civil, sobre todo movimientos de mujeres. Para el funcionamiento de los organismos multilaterales, podrían constituirse juntas científicas asesoras que contribuyan a uniformar la opinión entre países sobre la base de información actualizada. Creación de foros equitativos y funcionales para la efectiva consulta y toma de decisiones.

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



De acuerdo a Kaul, Conceição, Le Goulven, y Mendoza (2003), sería recomendable reforzar la creciente interacción entre los ministerios de asuntos exteriores y los ministerios técnicos, vinculando de este modo lasuntos internos y externos, y la creación de presupuestos integrados. Finalmente, en el caso de la provisión de los derechos humanos de las mujeres, no podemos olvidar que cualquier política pública es insuficiente si no se fomentan paralelamente cambios culturales y sociales que incidan profundamente en las relaciones de poder existentes entre hombres y mujeres.

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