Logros y retos de la CGR en el ejercicio de su la potestad sancionatoria por faltas cometidas por corrupción

Logros y retos de la Contraloría General de la República de Costa Rica en el ejercicio de su la potestad sancionatoria por faltas cometidas por cargos por corrupción, rendición de cuentas y transparencia en la función pública

Licda. Jennifer Isabel Arroyo Chacón, MPA Concurso: “Derecho de Acceso a la Información Pública. Herramientas para la Gestión de la Transparencia y la Rendición de Cuentas”. San José, Costa Rica 2012

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Contenido Contenido ............................................................................................................................................ 2 Resumen Ejecutivo.............................................................................................................................. 3 Capítulo I: Conceptos Jurídicos y Administrativos utilizados en la lucha contra la corrupción, en la transparencia y la rendición de cuentas ............................................................................................... 8 1.

Introducción y descripción de la investigación ....................................................................... 8

2.

Conceptos jurídicos y administrativos relacionados con la investigación .............................. 9

3.

El rol de la Contraloría General de la República y su potestad sancionatoria....................... 13

Capítulo II: Evolución histórica de la normativa emitida en Costa Rica tendientes a luchar contra la corrupción, promover la transparencia y la rendición de cuentas ..................................................... 16 Capítulo III: Análisis de los resultados de la potestad sancionatoria de la CGR por faltas vinculadas con corrupción, rendición de cuentas y transparencia en la función pública. ................................... 21 1.

De la labor sancionadora ejercida en virtud de la Ley contra la corrupción ......................... 21

2.

De los procedimientos disciplinarios tramitados por faltas al deber de declarar .................. 23

3. De los procedimientos disciplinarios tramitados, con otras faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas ............................................................................................. 31 Capítulo IV: Descripción de los logros y retos de la CGR en el ejercicio de su potestad sancionatoria por faltas vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas .............. 45 1.

Principales logros .................................................................................................................. 45

2.

Principales retos .................................................................................................................... 46

Conclusiones ..................................................................................................................................... 51 1.

Conclusiones generales ......................................................................................................... 51

2.

Conclusiones sobre los procedimientos vinculados con el deber de declarar ....................... 52

3. Conclusiones sobre los procedimientos vinculados con faltas por corrupción, contrarias a los principios de transparencia y rendición de cuentas. ...................................................................... 53 Bibliografía ....................................................................................................................................... 55

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Resumen Ejecutivo

La presente investigación pretende analizar los resultados obtenidos de los procedimientos disciplinarios instaurados por la Contraloría General de la República de Costa Rica en virtud de faltas tipificadas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, que fue aprobada en el 2005 y entro en vigencia en el año 2006. La aprobación de esta ley constituyó un avance importante en el tema de lucha contra la corrupción y resguardo de los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública y refuerza la potestad sancionatoria que posee el órgano contralor en esta materia. Ahora bien, interesa determinar la manera en que este nuevo escenario ha sido implementado por la Contraloría General de la República para ello se revisó el 100% de los procedimientos administrativos instaurados desde el año 2006 al año 2011, clasificando aquellos que se basaban en faltas tipificadas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública con el fin de realizar sobre ellos un análisis más profundo. Producto de esta investigación se determinó que la labor sancionatoria del órgano contralor se ha concentrado en aquellas faltas vinculadas con el deber de declarar, tomando en consideración que la declaración jurada de bienes constituye un importante instrumento mundialmente reconocido en la lucha contra la corrupción y una materialización de los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. No obstante, casi el 98% de estos procedimientos se deben a faltas formales del deber de declarar, que son presentación extemporánea de la declaración jurada de bienes que abarca un 59% de los casos, o no presentación de la misma con un 39%, y sólo un 2% se basan en faltas sustantivas, como lo es la omisión de información en la declaración, y que para llegar a ellas se requiere una revisión exhaustiva del contenido de la declaración y una verificación de campo, con el fin de determinar omisiones o incongruencias entre los bienes reales que posee el declarante y la información contenido en la declaración. Por lo tanto, el órgano contralor posee como uno de sus primeros retos el ejercer un mejor aprovechamiento de la declaración jurada de bienes, para que ésta pueda alcanzar su objetivo máximo que va mas allá del simple hecho de presentarla o no, o si se entrego en tiempo, sino que

Página |4 permita realmente detectar actos contrarios a los principios y deberes inherentes a la función pública, y para lograrlo se requiere de una mayor fiscalización del órgano contralor de los bienes declarados y su cotejo con la realidad. Como sanciones más impuestas a este tipo de faltas, encontramos la de suspensión sin goce de salario o estipendio que se aplicó en el 30% de las ocasiones, seguida de la amonestación escrita publicada en el diario oficial La Gaceta con un 21%, seguida por la sanción de despido sin responsabilidad patronal que se aplicó en un 16%; dejando de último las sanciones de cancelación de credenciales con un 12%, y la imposición de la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública aplicada en el 10% de los casos. La imposición de dichas sanciones pareciera congruente con la gravedad de las faltas cometidas, ya que en mayoría se debió a presentaciones extemporáneas de la declaración pero que finalmente fueron entregadas al órgano contralor. Se determinó que dentro de los sectores que más faltas cometen en contra del deber de declarar sobresale el sector municipal con un 53% de los casos, esta situación se puede deber a múltiples variables, con lo son la gran cantidad de municipalidades y órganos municipales que existen y deben declarar, la falta de capacitación y recursos que es un mal común para este sector, e igualmente, la falta de una conciencia sobre el deber de declarar la importancia de hacerlo correctamente, que conlleva que éste sea el sector que ha acaparado la labor sancionatoria del órgano contralor en esta materia. Le siguen las instituciones autónomas con un 21% y las Municipalidades y órganos adscritos con un 14%, dejando de último los entes públicos no estatales con un 7%, las instituciones semiautónomas y empresas públicas que comparten un 2% y finalmente, el Tribunal Supremo de Elecciones que posee únicamente el 1%. Finalmente, en cuanto a estos procedimientos se debe destacar que se ha implementado la resolución oral de los mismos, si bien, de manera muy tímida aún, apenas el 4% de los mismos se ha resuelto en forma oral, constituye un avance importante y una primera experiencia de este órgano contralor en esta materia, ahora bien, también persiste el reto de hacer extensiva la oralidad a más procedimientos, e incluso a otros vinculados con otras faltas y no solo con aquellos que versan sobre el deber de declarar. Ahora bien, el segundo grupo de procedimientos disciplinarios instaurados a partir de la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública corresponden a las demás faltas tipificadas en esta ley, y que versan sobre actos de corrupción, y contrarios a la transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

Página |5 Si bien, este grupo de causales ocupan un segundo lugar, se debe destacar que han tenido un crecimiento sostenido lo que demuestra que el órgano contralor con el pasar de los años adquiere experiencia en este tema y cada vez le asigna mayor importancia a la tarea de sancionar este tipo de faltas. Dentro de las causales más importantes para la apertura de estos procedimientos encontramos aquellas en donde existe una disposición o manejo de recursos públicos, tales como contrataciones administrativas irregulares con un 36,21%, otorgar beneficios laborales de manera improcedente con un 15,52%, faltas por omisión con un 10, 34%, otorgar autorizaciones y permisos de manera improcedente e inadecuado manejo de activos que comparten un 8,62% cada una, razón por la cual se deben considerar estas áreas como prioritarias para instaurar mecanismos de control eficientes, tendientes a prevenir, detectar y sancionar la comisión de actos de corrupción y contrarios a los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. Si estudiamos con mayor detalle la causal de contrataciones irregulares encontramos que destacan aquellas faltas cometidos en licitaciones de bienes y servicios de forma improcedente, las contrataciones vinculadas con tecnologías de la información y comunicación, seguidas de las contrataciones por asesorías profesionales y aprobación de pagos improcedentes a los contratistas. En lo que respecta a la falta de beneficios laborales improcedentes, se destaca el pago de prohibición o dedicación exclusiva que no corresponden, seguida pago improcedente de derechos laborales y finalmente, el nombramiento de funcionarios sin poseer los requisitos y competencias para el cargo, así como el otorgar vacaciones indebidas. Como tercera causal importante encontramos las faltas por omisión, es decir, por no cumplir con los deberes que le corresponden según el cargo que ocupa, y allí se destaca la no aprobación del presupuesto institucional y su no remisión al órgano contralor para su aprobación. Seguidamente, se encuentra la falta por otorgar permisos y avales de forma improcedente, donde se destacan el otorgar permisos que no corresponden, y el autorizar aumento de tarifas a concesionarios fuera de los márgenes de la técnica y de la ley. Por último encontramos la causal de inadecuado manejo de activos, en donde se reitera el uso irregular de activos institucionales y el ineficiente control y resguardo de activos institucionales que provocaron su pérdida con el consiguiente daño a la Hacienda Pública. En estos casos, nuevamente la sanción de sanción de suspensión sin goce de salario o estipendio de 8 a 30 días es la más usada; con un 40%; no obstante, en concordancia con la gravedad de las faltas que se tramitan en este tipo de procedimientos, en segundo lugar se ubican las sanciones de cancelación de credenciales con un 11% y despido sin responsabilidad patronal con un 17%, así como la imposición de prohibición para el ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda

Página |6 Pública con un 18%, ello en virtud de que este tipo de faltas se consideran gravosas y contrarias a los deberes legales y morales de todo funcionarios público. Dejando como las sanciones menos implementadas la amonestación escrita publicada en el diario oficial La Gaceta, y las absoluciones y archivos con apenas un 7%. Ahora bien, pese a que dentro de las principales causales para la apertura de estos procedimientos se ubican aquellos que versan sobre manejo y disposición de fondos públicos únicamente en el 15% se achacó el cobro de la responsabilidad civil, lo cual constituye otro gran reto para el órgano contralor pues debe realizar esfuerzos para que conjunto con la aplicación de sanciones administrativas a los funcionarios infractores se le cobre la responsabilidad civil por el daño causado a la Hacienda Pública, y se logren recuperar esos dineros que fueron objeto de un mal uso de parte de estos funcionarios. Dentro de los sectores más reincidentes en este tipo de faltas, nuevamente encontramos al sector municipal ocupa el primer lugar con un 52% de los casos, lo que reitera la necesidad de que el órgano contralor le preste una atención especial para determinar cuales son las causales que provocan esta situación e instaure procedimientos especiales para prevenir, detectar y sancionar más eficientemente este tipo de faltas tomando en consideración las particularidades y necesidades propias de este sector. Le continúan los Ministerios y órganos adscrito, con un 20%, así como las instituciones autónomas con un 12%, las cuales disponen de importantes recursos públicos y ello las hace especialmente vulnerables para la comisión de este tipo de faltas. En los últimos lugares encontramos, a las instituciones semiautónomas con un 3% y entes públicos no estatales y los Poderes de la República que poseen un 2% de los casos. Asimismo, la presente investigación arrojó como uno de los principales logros del órgano contralor en esta materia el incremento del numero de procedimientos disciplinarios tramitados con base en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública; así como, el haber reforzado reforzar el deber de declarar de los funcionarios públicos como una materialización de los principios de transparencia y rendición de cuentas. Igualmente, determinó como uno de los principales retos que posee el órgano contralor en esta materia el lograr un mayor aprovechamiento de la declaración jurada de bienes, y utilizarla realmente como un instrumento para materializar los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, ello con el fin de incrementar el numero de procedimientos instaurados por faltas sustantivas a la declaración y no únicamente por faltas formales. Además, debe mejorar la mejor instrucción y coordinación jurídica en la fase de investigación la cual es vital para poder tramitar correctamente un procedimiento disciplinario y

Página |7 realizar un mayor aprovechamiento de los recursos invertidos por el órgano contralor en la materia, tomando siempre en consideración que los recursos son limitados y las necesidades múltiples por lo que se debe hacer una utilización inteligente de los mismos. Igualmente, se debe incrementar la labor investigadora y sancionadora para lograr atender dentro de las posibilidades de la institución las múltiples denuncias que día a día se dan contra los funcionarios públicos que han olvidado sus deberes y obligaciones legales y morales en el ejercicio de su función. Concomitantemente, le resulta necesario al órgano contralor promover las reformas legales necesarias para que le otorguen mayores potestades para poder investigar este tipo de actos adecuadamente, así como instaurar los mecanismos alternativos de control para atender a los sectores y áreas más susceptibles de ser objeto de este tipo de faltas. Para terminar, se debe destacar el gran esfuerzo que ha realizado la Contraloría General de la República por cumplir con su obligación como el garante de la Hacienda Pública así consagrado a nivel constitucional, y los deberes que se le impusieron en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, y al ser uno de los principales actores en la lucha contra la corrupción y los actos contrarios a los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. Ahora bien, no se debe olvidar que también se encuentra ante grandes retos y áreas de mejor para que pueda continuar ejecutando su labor investigadora y sancionatorio cada vez de mejor manera, más efectiva, eficaz y eficiente, siempre en procurar de garantizar el adecuado servicio público a la ciudadanía en general y el respeto de los principios éticos de transparencia y rendición de cuentas de parte de los funcionarios públicos.

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Capítulo I: Conceptos Jurídicos y Administrativos utilizados en la lucha contra la corrupción, en la transparencia y la rendición de cuentas

1. Introducción y descripción de la investigación 1.1

Justificación del tema

La lucha contra la corrupción y la promoción de los principios de transparencia, y rendición de cuentas en la función pública son cada vez temas de mayor relevancia en la función pública, y aspectos que la ciudadanía exige cada vez con mayor ahínco a los funcionarios públicos. Para lograr que estos esfuerzos sean efectivos resulta necesario ejercer una labor sancionatoria efectiva a los funcionarios públicos que incurren en dichas prácticas. En este punto, es que entra en juego la Contraloría General de la República (CGR) como órgano fiscalizador de la Hacienda Pública en Costa Rica; así como la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública aprobada en el 2005 y que constituye un instrumento jurídico muy importante en esta materia, en el cual le otorga instrumentos al órgano contralor para que ejecute de mejor manera su función de control y fiscalizador de la Hacienda Pública. Derivado de este aspecto se propone la siguiente investigación con el fin de analizar los resultados arrojados de la potestad sancionatoria ejercida por el órgano contralor en aquellas faltas vinculadas con actos de corrupción o que son contrarias a la transparencia o rendición de cuentas, a partir de la entrada en vigencia de la ley citada. Se pretende por lo tanto, cuantificar la proporción de procedimientos disciplinarios tramitados por estas causales, identificar las causales más importantes, las sanciones impuestas y los sectores que más faltas han cometido, todo con el fin, de enlistar los logros alcanzados por el órgano contralor en esta materia, así como los principales retos que este campo de acción le genere para años futuros. Con el objetivo final de contribuir a mejorar la aplicación de la labor sancionatoria que ejerce el órgano contralor, y fortalecer su papel como órgano de control y fiscalizador de la Hacienda Pública, así como en la lucha contra la corrupción y en la promoción de los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

1.2

Objetivo General:

Analizar los resultados de la potestad sancionatoria ejercida por la CGR por faltas vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas en la función pública, a fin de

Página |9 determinar los logros alcanzados y los retos presentes que debe superar el órgano contralor que le permitan garantizarle a la ciudadanía el derecho de acceso a la información pública.

1.3

1.

Objetivos Específicos:

Definir los conceptos jurídicos y administrativos utilizados en la lucha contra la

corrupción y promoción de los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. 2.

Describir los diferentes instrumentos jurídicos que a través de los años se han emitido

en Costa Rica, tendientes a promover la rendición de cuentas y transparencia en la función pública. 3.

Analizar los resultados arrojados por los procedimientos administrativos sancionatorios

iniciados por la CGR por faltas vinculadas contra la rendición de cuentas y la transparencia en la función pública. 4.

Describir los logros alcanzados y los retos presentes de la función sancionatoria del

órgano contralor en materia de corrupción, transparencia y rendición de cuentas.

1.4

Limitación temporal

Para la realización del presente estudio se revisaron todos los procedimientos administrativos disciplinarios tramitados por la Contraloría General de la República a partir del año 2005 al 2011, ello en virtud de la entrada en vigencia de la Ley N° 8422 denominada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento en la Función Pública.

1.5

Marco Metodológico:

La presente investigación se realizó a partir del análisis documental de la normativa existente, y de trabajo de campo que consiste en la revisión de los expedientes de procedimientos disciplinarios tramitados por el órgano contralor durante el periodo de estudio.

2. Conceptos jurídicos y administrativos relacionados con la investigación

2.1

Ética Pública

P á g i n a | 10 Como aspecto básico cuando hablamos de corrupción, transparencia y rendición de cuentas debemos iniciar por definir “Ética Pública”, la cual se puede definir como: “la disciplina que enseña cuál debe ser el comportamiento correcto del ser humano. En esta definición se destaca el "debe ser", por cuanto es de libre escogencia”. Igualmente, se puede definir como: “Es la ciencia que trata de la moralidad de los actos humanos en cuanto realizados por funcionarios públicos. La Ética pública es, como la Ética en si misma, una ciencia práctica. Es ciencia porque el estudio de la ética para la administración pública incluye principios generales y universales sobre la moralidad de los actos humanos realizados por el funcionario público o del gestor público”. (Seijo Suárez & Añez Tellería, 2008)

2.2

Deber de probidad

La figura del Deber de probidad posee gran relevancia en esta investigación, y fue introducida al ordenamiento jurídico costarricense de manera expresa en el numeral 3 de la Ley N° 8422 denominada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en el año 2005.

Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. (Asamblea Legislativa de Costa Rica , 2005) Por su parte, el Decreto Ejecutivo N° 32333-MP-J denominado del Reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en su artículo 1 inciso 14 , enlista una serie de actividades que se consideran violación al deber de probidad, y que a la letra dice:

14) Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:

P á g i n a | 11 a) Identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igual para los habitantes de la República; b) Demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; c) Asegurar que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña; d) Administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente; e) Rechazar dádivas, obsequios, premios, recompensas, o cualquier otro emolumento, honorario, estipendio, salario o beneficio por parte de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del cumplimiento de sus funciones o con ocasión de éstas, en el país o fuera de él; salvo los casos que admita la Ley. f) Abstenerse de conocer y resolver un asunto cuando existan las mismas causas de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica de Poder Judicial, en el Código Procesal Civil, y en otras leyes. g) Orientar su actividad administrativa a satisfacer primordialmente el interés público. (Asamblea Legislativa de Costa Rica , 2005) De la lectura de las anteriores normas se concluye que el objetivo buscado por el ordenamiento jurídico es que el servidor público, actúe con objetividad e imparcialidad en la función pública, y que en su actuar no influyan intereses personales, menos aun cuando éstos van en contra de la función pública; es decir, que siempre prevalezca el interés colectivo sobre el interés individual y que ese principio sea la máxima que rige el actuar del funcionario público.

2.3

Violación al deber de probidad

Igualmente, la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública establece de manera expresa la falta de “violación al deber de probidad” de la siguiente manera:

Artículo 4º—Violación al deber de probidad. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal. (Asamblea Legislativa de Costa Rica , 2005) Cuando el funcionario público comete cualquier acto que vaya en contra del deber de probidad, se le puede imponer las sanciones enumeradas en el artículo 39 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, que van desde la amonestación escrita hasta el despido sin responsabilidad patronal.

2.4

Corrupción

P á g i n a | 12

La Contraloría General de la República ha definido de la siguiente manera: “La corrupción se entiende como el abuso de un cargo para obtener beneficios personales o para terceros. Se manifiesta de diferentes modos, pero en todos los casos perjudica la transparencia de la gestión, la imagen y la credibilidad de la institución, y en ocasiones puede llegar a provocar la desaparición de ésta”. (Contraloría General de la República, 2008) El órgano contralor agrega que para que se pueda dar un acto de corrupción deben participar tres elementos que son: incentivo, racionalidad y oportunidad para cometer la falta.

2.5

Transparencia

Por transparencia entendemos el acto de abrir la información gubernamental a la ciudadanía, al escrutinio público. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a una persona en específico, sino la práctica democrática de colocar la información gubernamental en la vitrina pública, para que la gente pueda revisarla, analizarla y en su caso, usarla como mecanismo de sanción. La doctrina ha definido transparencia de la siguiente manera: “Por consiguiente, se puede afirmar que la transparencia es un atributo o cualidad que permite tener más información clara y precisa sobre una persona o algo, lo que redundaría en el aumento de nuestras capacidades de comprensión, vigilancia y comunicación. Esta definición de transparencia parece muy acertada dado que en ella se incluyen tres aspectos: 1- es un atributo o cualidad, es decir, es algo que una persona tiene por el hecho de ser persona; 2- información clara y precisa, lo cual nos indica que la información debe ser comprensible, sin ambigüedades ni claroscuros, para ser debidamente procesada; y 3- capacidad de comprensión, vigilancia y comunicación, que resultan necesarias para la plena realización de la persona.” (Naessens, 2010)

2.6

Rendición de cuentas

Finalmente, otro concepto fundamental para la presente investigación es el de “rendición de cuentas” que se refiere a la obligación del Estado a someter a evaluación pública los resultados de su actuar. Al respecto se puede definir como: “La rendición de cuentas, a partir del enfoque sistemático que dispone la Constitución Política, consiste en la obligación a cargo de todo titular de competencias públicas de actuar apegado al ordenamiento jurídico, de ejercer en forma ética,

P á g i n a | 13 económica, eficaz y eficiente sus competencias y de generar y proporcionar la información necesaria y suficiente para que su actividad sea evaluada. Este concepto implica paralelamente la obligación, a cargo de terceros, de evaluar los resultados de dicha gestión, tomando en cuenta tanto el respeto de las disposiciones normativas aplicables como el cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidos (preferiblemente en el instrumento en que se le asignan los recursos presupuestarios para cumplir con sus funciones) con la consecuente responsabilidad en caso de incumplimiento.” (Saborío Valverde, 2004)

3. El rol de la Contraloría General de la República y su potestad sancionatoria

La Contraloría General de la República es uno de los actores más importantes en la lucha contra la corrupción y en promover la transparencia y rendición de cuentas en la función pública. Según el artículo 183 constitucional, el órgano contralor es el órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa encargado de fiscalizar el origen y uso de los fondos públicos. Dicho numeral textualmente dice: ARTÍCULO 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores. La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor. Ambos funcionarios serán nombrados por la Asamblea Legislativa, dos años después de haberse iniciado el período presidencial, para un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente, y gozarán de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes. El Contralor y Subcontralor responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus funciones y pueden ser removidos por ella, mediante votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les comprobare ineptitud o procederes incorrectos. (Asamblea Legislativa de Costa Rica, 1949) Asimismo, el artículo 4 de la Ley N° 7428 denominada Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece el ámbito de competencia del órgano contralor en los diversos sectores que competen el Sector Público, el cual es amplio y diverso, pero que siempre mantiene la potestad de control y fiscalización del órgano contralor en materia de administración de fondos públicos. ARTICULO 4.- AMBITO DE SU COMPETENCIA La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública. La Contraloría General de la República tendrá competencia facultativa sobre: a) Los entes públicos no estatales de cualquier tipo. b) Los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica esta Ley. c) Los entes y órganos extranjeros integrados por entes u órganos públicos costarricenses, dominados mayoritariamente por estos, o sujetos a su predominio legal, o cuya dotación

P á g i n a | 14 patrimonial y financiera esté dada principalmente con fondos públicos costarricenses, aun cuando hayan sido constituidos de conformidad con la legislación extranjera y su domicilio sea en el extranjero. Si se trata de entidades de naturaleza bancaria, aseguradora o financiera, la fiscalización no abarcará sus actividades sustantivas u ordinarias. d) Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras, de conformidad con la presente Ley. e) Si se trata de entidades de naturaleza bancaria o financiera de las contempladas en este artículo y que sean extranjeras, la competencia facultativa de la Contraloría se ejercerá según los siguientes principios: i) El control se efectuará a posteriori, para verificar el cumplimiento de su propia normativa. ii) No comprenderá aspectos de la organización administrativa del ente ni de la actividad propia de su giro ordinario. iii) No les serán aplicables la Ley de Administración Financiera de la República, ni el Reglamento de la Contratación Administrativa; tampoco deberán presentar, a la Contraloría, presupuestos para su aprobación. iv) El respeto al secreto y a la confidencialidad bancarios, de conformidad con la Constitución Política y con la ley. v) El respeto al ámbito de competencia de entidades fiscalizadoras o contraloras, a que se encuentren sujetos los entes en sus respectivos países. vi) Las funciones de fiscalización encomendadas actualmente por ley a otras autoridades fiscalizadoras, las seguirán ejecutando estas, en la materia propia de su competencia. vii) El respeto a los regímenes de auditoría a los cuales estén sometidos, sin que quepan conflictos de competencia con los jerarcas de esas entidades extranjeras, en cuanto a las directrices, las normas y los procedimientos de auditoría vigentes en los respectivos países. viii) El ejercicio de su competencia por parte de la Contraloría no modifica la naturaleza jurídica ni la nacionalidad del ente u órgano. Se entenderá por sujetos pasivos los que están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, de acuerdo con este artículo. Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización. De relevancia para la presente investigación está la “potestad de investigar” cualquier actuación administrativa a fin de determinar si se ha presentado alguna falta o comisión de un acto de corrupción, consagrada en el artículo 22i de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ahora bien, esta potestad de investigación carecería de impacto si no viniera acompañada de la “potestad para ordenar y recomendar sanciones”, contemplada en el artículo 68ii de su Ley Orgánica, y es la que le permite tramitar un procedimiento disciplinario contra los funcionarios que producto de la investigación realizada presuntamente vulneraron el ordenamiento jurídico y ordenar que se le imponga una sanción. Por su parte, el órgano contralor posee un abanico de posibilidades sobre cómo resolver un procedimiento administrativo, que son las siguientes: Dichos procedimientos pueden resolverse en los siguientes sentidos:

P á g i n a | 15 a. Absolver: Se presenta cuando el imputado presenta pruebas de descargo que desacreditan la comisión de la falta, o bien, demuestran que el mismo se encontraba dentro de un supuesto de excepción que lo eximen de responsabilidad por la comisión de la falta. b. Archivo: Un expediente se archiva cuando se consideran que existen elementos que hacen improcedente la continuidad del procedimiento administrativo. Esta situación se puede presentar cuando se carece de una investigación profunda, o bien, se posee una fundamentación jurídica débil. c. Amonestación Escrita: En este caso se publica un anuncio en el diario oficial La Gaceta, amonestando por escrito al infractor. d. Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio: La suspensión se aplica en tractos según la gravedad de la falta, que pueden ser por 8, 15, 20 y 30 días. e. Despido sin responsabilidad: Se aplica para los funcionarios que se encuentran en régimen laboral y cuya falta es tan grave que amerita la separación del cargo sin responsabilidad patronal. f.

Cancelación de credenciales: Para el caso específico de los puestos de elección popular, se le otorga al órgano contralor la potestad de cancelación de credenciales cuando se compruebe la comisión de una falta al ordenamiento jurídico, de conformidad con el artículo 73iii de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

g. Prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública: Si bien, técnicamente una sanción, se debe destacar la potestad de imponer la “prohibición de ingreso o de reingreso del infractor a un cargo de la Hacienda Pública”, que consiste en la imposibilidad de que el funcionario público encontrado culpable dentro de un procedimiento administrativo vuelva a ocupar un cargo de la Hacienda Pública por un periodo que va de dos a ocho años según la gravedad de la falta cometida, todo según el artículo 72iv de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

La imposición de estas sanciones se aplica según criterios de razonabilidad y proporcionalidad, según la gravedad de la falta cometida.

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Capítulo II: Evolución histórica de la normativa emitida en Costa Rica tendientes a luchar contra la corrupción, promover la transparencia y la rendición de cuentas

Desde la aprobación de la Constitución Política actual, el 7 de noviembre de 1949 se incluían aspectos vinculados con el deber que poseen los funcionarios públicos de adherir su actuar a principios de transparencia y rendición de cuentas, tal es el caso del numeral 11 que establece que los funcionarios públicos son simples depositarios de la ley y que por ende, deben actual en todo momento conforme el ordenamiento jurídico. Al respecto, dicho numeral dice:

Artículo 11: Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas. (Asamblea Legislativa de Costa Rica, 1949) Asimismo, en el numeral 193 se establece la obligación del Presidente de la República, ministros de gobierno y los funcionarios que manejen fondos públicos de presentar la declaración de bienes, lo cual es importante, pues con las leyes actuales la declaración jurada de bienes ha sido un instrumento utilizado en la lucha contra la corrupción.

ARTÍCULO 193.- El Presidente de la República, los Ministros de Gobierno y los funcionarios que manejen fondos públicos, están obligados a declarar sus bienes, los cuales deben ser valorados, todo conforme a la ley. (Asamblea Legislativa de Costa Rica, 1949) Posteriormente, se promulga la Ley N° 1166 denominada Ley de Declaración Jurada de Bienes en los Funcionarios Públicos el 14 de junio de 1950, tendiente a promover la transparencia en los funcionarios públicos y amplía los cargos sujetos a presentar declaración de bienes. Ahora bien, en virtud de que esta ley resultaba muy sencilla y omisa en muchos aspectos importantes, se aprueba la Ley Nº 6872 denominada Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, del 17 de junio de 1983. Esta ley constituye el primer instrumento jurídico en el que de manera expresa se declara la lucha contra el enriquecimiento ilícito en la función pública.

P á g i n a | 17 El objetivo de dicha ley era prevenir y sancionar el enriquecimiento ilícito de los servidores públicos, con el propósito de garantizar el ejercicio honrado y decoroso de la función pública, y establecía sanciones administrativas, sanciones penales y civiles, al castigar al funcionario público que había incurrido en enriquecimiento ilícito con la pérdida de los bienes obtenidos de esta forma. Lamentablemente, el mal de la corrupción se convirtió en una epidemia mundial, lo que hizo necesario variar las formas de luchar contra ella, lo que provocó que entre los años 1997 y 2007 se ratificaran 7 convenios internacionales relativos a este tema. Dichos convenios internacionales son: Nombre del convenio

Organización Año Internacional Convención 1997 Organización Interamericana contra de Estados la Corrupción Americanos (OEA)

Convenio de la OCDE Organización 1999 sobre la lucha contra Europea de la corrupción Cooperación Económica (OCDE) Convenio penal sobre Consejo de 2002 corrupción del Europa Consejo de Europa

Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional Convenio civil sobre corrupción del Consejo de Europa

2003 Organización de las Nacionales Unidas Consejo Europa

de 2003

Convención de las Organización 2005 Naciones Unidas de las contra la Corrupción Nacionales Unidas

Convención

de

la Unión

Países que lo integran Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos (34 Estados, salvo Cuba, que es miembro de la OEA pero cuya participación está vetada desde 1962), y posibilidad de adhesión de cualquier otro Estado. Los 30 países de la OCDE y 6 países que no son miembros (Argentina, Brasil, Bulgaria, Chile, Eslovenia y Estonia). Se están estudiando otras solicitudes de adhesión. Todos los Estados miembros del Consejo de Europa y 6 países no miembros (Belarús, Canadá, EE.UU., Japón, México y la Santa Sede). Se puede invitar a incorporarse a los Estados miembros de la UE y otros Estados. Todos los países y organizaciones económicas regionales

Estados miembros del Consejo de Europa; Estados no miembros que participaron en la redacción del proyecto; otros Estados no miembros previa invitación. Todos los países y organizaciones económicas regionales

4 de agosto Estados miembros de la Unión Africana

P á g i n a | 18 Unión Africana para Africana (UA) prevenir y combatir la corrupción

de 2006

(53)

Dentro de estos convenios resulta de gran relevancia la Convención Interamericana contra la Corrupción, la cual fue suscrita en Caracas, Venezuela, en marzo de 1996. Nuestro país firmó este documento el 29 de marzo de 1996 y fue ratificado por la Asamblea Legislativa de Costa Rica el 9 de mayo de 1997. Esta Convención, que fue el primer instrumento jurídico internacional en este campo, menciona expresamente entre sus fundamentos el reconocimiento de la trascendencia internacional de la corrupción y la necesidad de contar con un instrumento que promueva y facilite la cooperación entre los países para combatirla, y consecuentemente con esta motivación, se fijaron dos propósitos:

- Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Parte, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. - Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

Como producto de los compromisos adquiridos a nivel internacional al ratificar esta Convención, se hace necesario reformar de manera integral la ley contra la corrupción que se tenía en ese momento, y es así que el 6 de octubre de 2004 se aprueba la Ley N° 8422 denominada “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la cual entró a regir en el año 2005. El fin que persigue esta Ley, es básicamente combatir la corrupción, como un mal que deteriora los cimientos de la institucionalidad costarricense, ya que opera en contraposición a los intereses de la ciudadanía y por lo tanto, erosiona el buen y eficaz ejercicio de la función pública. La normativa incluye medidas preventivas, detectivas y sancionatorias, se destaca por su importancia el numeral 38 de esta ley, pues establece de manera expresa las faltas que serán causales de responsabilidad administrativa. Literalmente dice:

Artículo 38.—Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que: a) Incumpla el régimen de prohibiciones e incompatibilidades establecido en la presente Ley.

P á g i n a | 19 b) Independientemente del régimen de prohibición o dedicación exclusiva a que esté sometido, ofrezca o desempeñe actividades que comprometan su imparcialidad, posibiliten un conflicto de intereses o favorezcan el interés privado en detrimento del interés público. Sin que esta ejemplificación sea taxativa, se incluyen en el supuesto los siguientes casos: el estudio, la revisión, la emisión de criterio verbal o escrito, la preparación de borradores relacionados con trámites en reclamo o con ocasión de ellos, los recursos administrativos, las ofertas en procedimientos de contratación administrativa, la búsqueda o negociación de empleos que estén en conflicto con sus deberes, sin dar aviso al superior o sin separarse del conocimiento de asuntos en los que se encuentre interesado el posible empleador. c) Se favorezca él, su cónyuge, su compañera o compañero, o alguno de sus parientes, hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad, por personas físicas o jurídicas que sean potenciales oferentes, contratistas o usuarios de la entidad donde presta servicios, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de esta misma Ley. d) Debilite el control interno de la organización u omita las actuaciones necesarias para su diseño, implantación o evaluación, de acuerdo con la normativa técnica aplicable. e) Infrinja lo dispuesto en el artículo 20 de esta Ley, en relación con el régimen de donaciones y obsequios. f) Con inexcusable negligencia, asesore o aconseje a la entidad donde presta sus servicios, a otra entidad u órgano públicos, o a los particulares que se relacionen con ella. g) Incurra en culpa grave en la vigilancia o la elección de funcionarios sometidos a sus potestades de dirección o jerarquía, en cuanto al ejercicio que estos hayan realizado de las facultades de administración de fondos públicos. h) Omita someter al conocimiento de la Contraloría General de la República los presupuestos que requieran la aprobación de esa entidad. i) Injustificadamente, no presente alguna de las declaraciones juradas a que se refiere esta Ley si, vencido el plazo para su entrega, es prevenido una única vez por la Contraloría General de la República para que en el plazo de quince días hábiles cumpla con su presentación. j) Incurra en falta de veracidad, omisión o simulación en sus declaraciones de situación patrimonial. k) Retarde o desobedezca, injustificadamente, el requerimiento para que aclare o amplíe su declaración de situación patrimonial o de intereses patrimoniales, dentro del plazo que le fije la Contraloría General de la República. l) Viole la confidencialidad de las declaraciones juradas de bienes. m) Perciba, por sí o por persona física o jurídica interpuesta, retribuciones, honorarios o beneficios patrimoniales de cualquier índole, provenientes de personas u organizaciones que no pertenezcan a la Administración Pública, por el cumplimiento de labores propias del cargo o con ocasión de estas, dentro del país o fuera de él. n) Incumpla la prohibición del artículo 17 de la presente Ley para ejercer cargos en forma simultánea en la Administración Pública. ñ) Incurra en omisión o retardo, grave e injustificado, de entablar acciones judiciales dentro del plazo requerido por la Contraloría General de la República. (Asamblea Legislativa de Costa Rica , 2005) Igualmente, resulta de gran importancia el artículo 39 de esta ley, pues señala las faltas que podrán ser aplicables a quienes incurran en alguna de las faltas enlistadas en el numeral anterior.

Artículo 39.—Sanciones administrativas. Según la gravedad, las faltas anteriormente señaladas serán sancionadas así:

P á g i n a | 20 a) Amonestación escrita publicada en el Diario Oficial. b) Suspensión, sin goce de salario, dieta o estipendio correspondiente, de quince a treinta días. c) Separación del cargo público, sin responsabilidad patronal o cancelación de la credencial de regidor municipal, según corresponda. (Asamblea Legislativa de Costa Rica , 2005) Todo lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que pudieran imputárseles a los funcionarios involucrados por la comisión de estas faltas. A manera de síntesis, se puede afirmar que a lo largo de la historia normativa costarricense, han existido 5 documentos legales tendientes a la lucha la corrupción, promover la transparencia y la rendición de cuentas en la función pública, que son:

Constitución Política

Ley Nº 1166, Ley de Declaración Jurada de Bienes en los Funcionarios Públicos (derogada)

Ley Nº 6872, Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos (derogada)

Convención Interamericana contra la Corrupción

Ley Nº 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública

1949

1950

1983

1997

2004

En virtud de los cambios normativos implementados con la Ley Nº 8422 Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública que entró a regir en el año 2005, la Contraloría General de la República, vio respaldadas sus potestades de investigación y de ordenar sanciones, pues poseía una ley que de manera más amplia y expresa tipificaba conductas que se consideran causales de responsabilidad administrativa, con lo cual se amplió el abanico de opciones para instaurar procedimientos administrativos sancionatorios contra aquellos funcionarios públicos que presuntamente actuaron en contra de la ética, transparencia y rendición de cuentas. En consecuencia, en el siguiente apartado se pretenden analizar los resultados de los procedimientos sancionatorios que ha instaurado la Contraloría General de la República en virtud de faltas tipificadas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública que se refieren a conductas contrarias al deber de probidad, a la transparencia y a la rendición de cuentas.

P á g i n a | 21

Capítulo III: Análisis de los resultados de la potestad sancionatoria de la CGR por faltas vinculadas con corrupción, rendición de cuentas y transparencia en la función pública.

Con la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, se dio un impulso significativo a la potestad sancionatoria del órgano contralor, en virtud de que se abrió un abanico de posibilidades para sancionar conductas de los funcionarios públicos que atentaran contra los principios éticos de la función pública, la transparencia y la rendición de cuentas. En este apartado interesa analizar la manera en que esta normativa ha incidido en la labor que realiza el órgano contralor en la fiscalización de fondos públicos y en la lucha contra la corrupción 1. De la labor sancionadora ejercida en virtud de la Ley contra la corrupción Lo anterior se demuestra en el hecho de que de los 527 procedimientos disciplinarios tramitados por la Contraloría General de la República entre los años 2006 y 2011, 387 se refieren a faltas vinculadas con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, y solo 140 casos se refieren a violaciones de otro tipo de normativa. Los datos por año se pueden apreciar en el siguiente cuadro: Causales

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Total por clasificación

Procedimientos abiertos por otras faltas

13

23

22

25

33

24

140

Procedimientos abiertos por faltas vinculadas a la Ley contra la corrupción

26

131

40

50

91

49

387

Total por año Tabla N° 1

39

154

62

75

124

73

527

De los anteriores datos se concluye que cerca del 73% de los procedimientos administrativos disciplinarios han utilizado como parte de su sustento esta normativa, lo cual refleja el respaldo que esta ley le ha dado a la labor sancionatoria del órgano contralor, y a su vez, evidencian el incremento en los casos de faltas cometidas por temas de corrupción, o en contra de los deberes de transparencia y rendición de cuentas de la función pública.

P á g i n a | 22

Procedimientos abiertos por faltas vinculadas con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública Series1; Procedimientos abiertos por otras faltas; 140; 27%

Series1; Procedimientos abiertos por faltas vinculadas a la Ley contra la corrupción; 388; 73%

Grafico N°1

Interesa destacar que la apertura de procedimientos disciplinarios por causales contempladas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública ha mostrado un crecimiento sostenido en el tiempo, lo cual se aprecia de mejor manera en el siguiente gráfico. Comportamiento de los procedimientos vinculados con faltas a la declaración jurada bienes, y los procedimientos por otras causales de corrupción del 2006 al 2009 Cantidad de procedimientos

180 165 150 135

Procedimientos abiertos por otras faltas

120 105

Procedimientos abiertos por faltas vinculadas a la Ley contra la corrupción

90 75 60

Total por año

45 30 15 0 2006

2007

2008

2009

2010

2011

Grafico N° 2

Como se evidencia en la gráfica anterior, la apertura de procedimientos estuvo en su cúspide en el año 2007 cuando se iniciaron 154 de los cuales 131, es decir el 85%, se sustentaron en causales contempladas en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.

P á g i n a | 23 Un segundo incremento importante se dio en el año 2010 cuando se tramitó la apertura de 124 procedimientos disciplinarios de los cuales 91, es decir, el 73% se sustentaron en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Por su parte, los años 2008, 2009 y 2011 han tenido un comportamiento relativamente constante. Como conclusiones importantes de estos datos, se puede apreciar el hecho de que el órgano contralor está utilizando los criterios consignados en este cuerpo normativo como un instrumento importante para luchar contra la corrupción y velar por la transparencia y la adecuada rendición de cuentas en la función pública. Ahora bien, para poder realizar un análisis más profundo de las implicaciones de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en la potestad sancionatoria ejercida por el órgano contralor, debemos dividir los procedimientos iniciados con base en esta normativa en dos grandes grupos. Por un lado, se tiene un grupo muy importante que corresponden a aquellos procedimientos sancionatorios iniciados por faltas vinculadas con la declaración jurada de bienes, y los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, siendo este tema un pilar para el correcto ejercicio de la función pública. En el segundo grupo, se ubican aquellos procedimientos disciplinarios abiertos por otras causales más concretas de actos administrativos de corrupción, y contrarios a la transparencia y la rendición de cuentas en la función pública. Por la importancia que poseen ambos grupos se analizarán de manera individual en el siguiente apartado.

2.

De los procedimientos disciplinarios tramitados por faltas al deber de declarar

La declaración jurada de bienes es un instrumento utilizado en la lucha contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública y se basa en los principios de transparencia y rendición de cuentas que debe respetar todo funcionario público. Por esta razón, la Convención Interamericana de lucha contra la corrupción de la Organización de Estados Americanos ratificado por la Asamblea Legislativa el 9 de mayo de 1997, incluye la obligación de los países firmantes a incluir el deber de declarar de sus funcionarios públicos. En consecuencia, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública incluyó el deber de declarar de los funcionarios públicos que administren fondos públicos, y

P á g i n a | 24 conjuntamente, instauró una serie de faltas contra este deber de declarar como causales de responsabilidad administrativa en contra de los funcionarios públicos que infrinjan este deber de declarar y los principios de transparencia y rendición de cuentas. Este importante instrumento ha acaparado la labor sancionatoria del órgano contralor, toda vez que de los 387 procedimientos abiertos con base en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito del año 2006 al 2011, 329 se refieren a faltas vinculadas con la declaración jurada de bienes, y los restantes 58 se refieren a otras faltas de corrupción, o contrarias a la transparencia y rendición de cuentas en la función pública. El detalle anual se puede apreciar en la siguiente tabla: Procedimientos abiertos por declaraciones juradas de bienes Procedimientos abiertos por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas Total por año Tabla N°2

2006 21

2007 128

2008 30

2009 38

2010 70

2011 42

Total por causal 329

5

3

10

12

21

7

58

26

131

40

50

91

49

387

Como se desprende de los datos antes expuestos, cerca de un 85% de los procedimientos tramitados con base en esta ley se refieren precisamente a faltas vinculadas con el deber de declarar, y únicamente el 15% se refieren a otras causales concretas de corrupción. Procedimientos por declaraciones juradas y procedimientos por faltas de corrupción Series1; Procedimientos abiertos por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas; 58; 15%

Series1; Procedimientos abiertos por declaraciones juradas de bienes; 329; 85%

Grafico N° 3

Dicha situación se ha mantenido desde el año 2006 al 2011, en donde como se denota en el siguiente grafico, los procedimientos disciplinarios abiertos por faltas relacionadas con el deber de

P á g i n a | 25 declarar han predominado sobre los procedimientos instaurados por otras faltas vinculadas con actos de corrupción, en contra de la transparencia y el enriquecimiento ilícito en la función pública.

Cantidad de procedimientos tramitados

Comportamiento de la apertura de procedimientos por faltas cometida contra la declaración jurada de bienes y los procedimientos por otras faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas Procedimientos abiertos por declaraciones juradas de bienes

150 135 120 105 90 75 60 45 30 15 0 2006 2007 2008 2009

Procedimientos abiertos por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas 2010

2011

Grafico N° 4

Adicionalmente interesa conocer exactamente cuáles han sido las causales concretas que han originado la apertura de estos procedimientos, las cuales se pueden resumir en tres categorías, que son: a. No presentación: Incurre en falta administrativa el funcionario público que estando obligado a declarar no presenta su declaración a la Contraloría General de la República. b. Presentación extemporánea: Se constituye la falta de presentación extemporánea de la declaración jurada de bienes cuando el funcionario público una vez que ha sido prevenido por el órgano contralor presenta su declaración después del plazo de 15 días hábiles que le otorga la ley. c. Omisión en la declaración jurada: Esta falta se presenta cuando el declarante ha cumplido en presentar su declaración en el tiempo legalmente establecido, pero cuando el órgano contralor verifica los datos suministrados en la declaración encuentra situaciones en donde el declarante ha omitido datos en su declaración o bien, ha consignado información no congruente con la realidad. Esta falta se identifica en el momento en que el órgano contralor confronta los datos declarados con otras fuentes de información importantes y con visitas de campo. De la descripción antes dada se puede agrupar dichas causales en dos tipos que son: faltas formales y faltas sustantivas.

P á g i n a | 26 Tipos de faltas vinculadas con el deber de declarar Faltas sustantivas

Faltas Formales

No presentación

Presentación extemporanea

Omisión de información en la declaración

Grafico N°5

Dentro de las faltas formales se ubican la no presentación o presentación extemporánea de la declaración, pues se refieren únicamente a si se presentó o no la declaración, o bien, si esta se entregó en tiempo, pero no implica una labor de análisis, ni fiscalización del contenido de la declaración. Como falta sustantiva se clasifica la causal de omisión en la declaración que se da cuando se omiten datos o bien, se plasman aspectos erróneos; puede considerarse como una falta sustantiva, pues involucra una labor de inspección y verificación de los datos declarados, exige para su detección que el órgano contralor realice un trabajo de campo y de seguimiento de la declaración. Se le otorga el carácter de sustantiva en virtud de que el principal objetivo que persigue la declaración jurada de bienes es que el órgano de control y fiscalización de la Hacienda Pública revise los datos declarados y los confronte con la realidad a fin de identificar si algún funcionario público esta incurriendo en enriquecimientos ilícitos que puedan explicarse en la comisión de actos de corrupción. Igualmente, la declaración jurada pretende garantizar los principios de transparencia y rendición de cuentas del funcionario público lo cual se materializa no solo con la presentación de este instrumento, sino con la verificación de un ente de control de que los datos plasmados en ella corresponden a la realidad. El detalle del comportamiento de estas causales en los años en estudio se muestra en el siguiente gráfico: Causales No presentación Presentación extemporánea Omisión de información en la declaración Total por año Tabla N°3

2006

2007

2008

2009

2010

2011

5 15 1

53 75 0

19 10 1

20 16 2

14 56 0

18 23 1

Total por causal 129 195 5

21

128

30

38

70

42

329

P á g i n a | 27

De los anteriores datos se puede concluir que la causal predominante para la apertura de los procedimientos disciplinarios es la presentación extemporánea con un 59%, seguida por la no presentación con un 39% y finalmente, la omisión de información en la declaración corresponde únicamente al 2%.

Causales de faltas vinculadas con la declaración de bienes 2% No presentación

39%

Presentación extemporanea

59%

Omisión de información en la declaración

Grafico N°6

Se deriva de estos datos, que el 98% de los procedimientos administrativos tramitados por faltas vinculadas con el deber de declarar se refieren a faltas formales, y solo un 2% versa sobre faltas sustantivas, lo cual constituye un reto para la Contraloría General de la República en el sentido de que debe pasar de instaurar responsabilidades por las meras faltas formales de presentación extemporánea o no presentación, a realizar una revisión de los datos declarados y una verificación de dicha información con la realidad. En otras palabras, un reto importante para el órgano contralor es utilizar la declaración jurada de bienes como un verdadero instrumento de lucha contra la corrupción y garante de los principios de rendición de cuentas y transparencia, haciendo una inspección de los datos declarados con la realidad con el fin de prevenir, detectar y sancionar enriquecimientos ilícitos en la función pública. También interesa conocer la manera en que el órgano contralor ha resuelto dichos procedimientos durante el periodo en estudio:

Absolver Archivar Amonestación Gaceta)

por

escrito

(La

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2

7

1

2

9

5

Total por sanción 26

0 10

0 36

0 4

1 11

23 14

6 2

30 77

P á g i n a | 28 Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 8 días Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 15 días Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 20 días Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 30 días Despido sin responsabilidad patronal Cancelación de credencial Prohibición de ingreso o reingreso para ejercer cualquier cargo de la Hacienda Pública Total por año

0

2

0

0

0

0

2

2

21

5

1

2

10

41

0

5

1

1

1

6

14

0

25

4

1

15

7

52

7

7

7

11

4

2

38

0

24

7

9

2

3

45

0

8

8

13

0

6

35

21

135

37

50

70

47

360

Tabla N°4

Si bien, la aplicación de sanciones ha sido diversa, y en algunos casos se aplican de manera conjunta, por ejemplo, el despido sin responsabilidad patronal con la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, o bien, la cancelación de credenciales junto con la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública. Se denota que la sanción más impuesta ha sido la suspensión sin goce de salario o estipendio de 8 a 30 días con un 30%, seguida por la amonestación escrita publicada en La Gaceta. Las absoluciones y archivos también poseen una posición importante, y se debe destacar que su aplicación se incrementó en los 2010 y 2011 en donde se archivaron y absolvieron 29 casos, versus un solo caso en los años 2006 a 2009. Este comportamiento se puede vincular con el voto de la Sala Constitucional número 2010010172 de las nueve horas y cincuenta y nueve minutos del once de junio del dos mil diez en donde se obliga al órgano contralor a tramitar los procedimientos administrativos vinculados con faltas al deber de declarar por el procedimiento ordinario, es decir, dando audiencia oral y pública a las partes, y no por el procedimiento abreviado que era netamente escrito, como se había venido dando hasta la fecha. Finalmente, las sanciones de despido sin responsabilidad patronal, cancelación de credenciales y la imposición de la prohibición de ingreso y reingreso a un cargo de la Hacienda Pública ocupan los últimos lugares dentro de estas sanciones. Lo anterior se refleja en el siguiente grafico:

P á g i n a | 29

Sanciones aplicadas a faltas vinculadas con la declaración jurada de bienes Absoluciones y archivos 10%

16%

Amonestación por escrito (La Gaceta)

12% Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio de 8 a 30 días hábiles 21%

11%

Despido sin responsabilidad patronal

Cancelación de credencial

30%

Prohibición de ingreso o reingreso para ejercer cualquier cargo de la Hacienda Pública

Grafico N°7

Interesa destacar los sectores del Sector Público que más han cometido faltas vinculadas con el deber de declarar y que pueden considerarse como áreas críticas con respecto a la labor sancionatoria. 2006

Tribunal Supremo de Elecciones Ministerios y órganos adscritos Instituciones Autónomas Instituciones Semiutónomas Empresas Públicas Entes Públicos No Estatales Municipalidades Total por año

2007

2008

2009

3

2010

2011

Total por sector 4

1

13

5

3

6

15

4

46

3

10 2

5

7 1

27 1

16 1

68 5

1

1 1

2

3 4

13

3 3

8 23

106 128

20 30

17 38

13 70

15 42

175 329

4 21

Tabla N°5

Con una posición muy importante se encuentra el sector municipal pues abarca el 53% de los casos tramitados y se posiciona como el sector que más faltas comete en contra de los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, lo cual se puede explicar por

P á g i n a | 30 múltiples razones, en primer lugar la gran cantidad de instituciones que abarca, pues acá se ubican las 81 municipalidades del país, más federaciones municipales y otros; además, es un sector golpeado por la falta de capacitación que puede generar desconocimiento de la ley de aquellos que ocupan cargos en estas instituciones, por otra parte, deben luchar con escasos recursos humanos, materiales y otros; no obstante, también encontramos problemas de corrupción y ausencia de controles en la gestión que desempeñan. Continúa en este listado las instituciones autónomas con un 21% y que son instituciones de mucha importancia en el país, y que por lo general maneja una importante cantidad de recursos, por lo cual resulta fundamental que se respeten los principios de transparencia y rendición de cuentas perseguidos por la declaración jurada de bienes, finalmente, en el tercer lugar con un 14% se encuentran los Ministerio y órganos adscritos a los ministerios que corresponden al gobierno central. La cuota de participación de cada uno de estos sectores se representa en el siguiente gráfico: Sectores que más faltas cometen vinculados con la declaración jurada de bienes Tribunal Supremo de Elecciones 1%

Ministerios y órganos adscritos 14%

Instituciones Autónomas 21%

Municipalidades 53%

Entes Públicos No Estatales 7%

Instituciones Semiutónomas 2% Empresas Públicas 2%

Grafico N°8

Finalmente, como último tema de análisis se debe retomar la sentencia 2010010172 de la Sala Constitucional, la cual en el 2010 obligó a la CGR a tramitar los procedimientos vinculados con la declaración jurada de bienes por medio del procedimiento ordinario, que incluye una audiencia oral y pública, lo que ha permitido que a partir de ese año, el órgano contralor haya empezado a instaurar los principios de oralidad en los procedimientos disciplinarios, y haya dictado resoluciones de manera oral en estos procedimientos.

P á g i n a | 31 En el 2010 se resolvieron 6 casos y en el 2011 se efectuaron 9 procedimientos en forma oral, lo cual si bien apenas representa un 4% del total de procedimientos tramitados, resulta una primera introducción de los principios de oralidad en la ejecución de la potestad sancionatoria del órgano contralor; igualmente, es un ensayo importante que más adelante pretende ser replicado en la potestad sancionatoria vinculada con otras faltas.

Procedimientos resueltos de forma oral en faltas vinculadas con el deber de declarar

96%

4%

4%

Procedimientos resueltos de forma escrita Procedimientos resueltos de forma oral

Grafico N°9

A manera de cierre se puede afirmar que el órgano contralor ha realizado importantes esfuerzos en su labor sancionatoria con el fin de exigir que se respeten los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública a través de la declaración jurada de bienes. Ahora bien, también posee retos importantes tales como pasar de las meras faltas formales (no presentación o presentación extemporánea) a las faltas sustantivas (omisión de la declaración) que implican una revisión profunda de la declaración y una verificación de campo de dichos datos. Igualmente, se debe dar prioridad en la atención de sectores que más faltas están cometiendo en este sentido, tales como el sector municipal, con el fin de determinar las causas e instaurar acciones para tratar de minimizar la problemática en este sector.

3. De los procedimientos disciplinarios tramitados, con otras faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas

La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública pretendió tipificar como conductas ilícitas una serie de prácticas consideradas como actos de corrupción, y contrarias a la transparencia y rendición de cuentas en la función pública, con lo cual amplió el ámbito de actuación del órgano contralor para poder ejercer su potestad sancionatoria. Este tipo de procedimientos, si bien, se han aplicado en mucho menor medida que los procedimientos vinculados con el deber de declarar, revisten de una mayor importancia, pues se

P á g i n a | 32 trata de acciones concretas que pueden considerarse como actos de corrupción y que para detectarlas y probarlas resulta necesario una labor de investigación profunda, recopilación de prueba y un papel más activo del órgano contralor, por lo que corresponde analizarlos de manera detallada. En primer lugar se debe señalar que del 2006 al 2011 se han iniciado 58 procedimientos por estas causales, y se destaca un incremento sostenido conforme avanzan los años, lo que demuestra que con el tiempo el órgano contralor ha ido adquiriendo experiencia en este tipo de investigaciones, y aplicando de manera más firme su papel de fiscalizador de la Hacienda Pública, y lucha contra la corrupción, tal y como se demuestra en la siguiente tabla:

Procedimientos abiertos por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas Tabla N°6

2006

2007

2008

2009

2010

2011

5

3

10

12

21

7

Total 58

Interesa de manera predominante estudiar cuales han sido las causales que han llevado a la apertura de este tipo de procedimientos, que de manera detallada se enlistan por año en la tabla que a continuación se presenta: Causales Beneficios salariales

Pago improcedente de pluses salariales: Prohibición, Dedicación exclusiva Pago improcedente de derechos salariales Nombrar funcionarios competencias para el cargo

2006 1

2007

2009 1

1

sin

Vacaciones indebidas Contrataciones irregulares

2008

Asesorías y Servicios profesionales

1

2010 1

2011 2

Total 5

1

2

1

1

1

1

1

2

Contratar a familiares

1

1

Concesiones improcedentes

1

1

Inadecuada fiscalización y control de la contratación

1

1

Adjudicar sin poseer suficiente contenido presupuestario Licitaciones para bienes o servicios Arreglo de caminos Adquisición de materiales resguardo de seguridad pública

y

Pago anticipado a contratista por producto no entregado

1 1

2 1 1

1 3 1 1

1

1

P á g i n a | 33 Pagos improcedentes a contratistas

2

Avaluó en compra de un bien inmueble

1

Faltas omisión

por

1

1

No ejecutar garantías ante incumplimientos del contratista

1

1

Negociaciones seguros

1

1

1

3

con

pólizas

de

de

Incumplimiento de disposiciones o normativa emitida por la CGR Violación a la prohibición del ejercicio liberal de la profesión Violación al régimen de incompatibilidades Auditor que ejerce funciones de administración activa Superposición Horaria

1

1 1

1 1

No aprobar presupuesto

1

oportunamente el e

1

Uso irregular institucionales

1

activos

1

2

1

2

2 1

1

1

1

1

3 1

2 3

2

1

1

1

2

1

Ineficiente control y resguardo de activos que provocaron su pérdida 1

1

1

1

No establecer los controles adecuados que permitieron el manejo irregular de fondos públicos de

1 1

1

No asistir a sesiones y no nombrar auditor interno

No presentar a aprobación presupuesto al órgano contralor

Mal manejo activos institucionales

2

Autorizar aumento de tarifas a concesionario Autorizar cobro ilegal de tarifas Otorgar avales sin ser competente para ello Otorgar permisos que no corresponden no

1

Otorgar beneficios improcedentes con activos institucionales

Sistemas y equipos informáticos Otorgar autorizaciones improcedentes

2

1

1

1

2

P á g i n a | 34 Violación al deber de confidencialidad del denunciante

1

1

Conflicto intereses

1

1

de

Suspensión a Alcalde sin ser competente para ello Total Tabla N°7

5

3

10

12

21

1

1

7

58

De la tabla anterior se denota que la temática ha sido muy variada y que cada uno de los 58 casos tramitados es particular, no obstante, se pueden agrupar 11 categorías que porcentualmente, ocupan las siguientes posiciones: Principales causales de procedimientos por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas 36.21

15.52 10.34 8.62

8.62

5.17

3.45

3.45

1.72

1.72

1.72

Grafico N°10

De estas 11 categorías se destacan las faltas vinculadas con contrataciones irregulares, que corresponde el 36,21%, seguidas por la categoría de beneficios salariales, que posee un 15,52%, en tercer lugar las faltas por omisión que posee un 10,34% y finalmente, las faltas de otorgar autorizaciones improcedentes y mal manejo de activos comparten un 8,62% del total. Estas 5 categorías en su conjunto corresponden a casi el 80% de procedimientos tramitados, por lo que ameritan ser analizadas de manera individual, pues constituyen las faltas más reiteradas en la función pública. En primer lugar, tenemos a las faltas vinculadas con contrataciones irregulares, y que a su vez se compone de las siguientes prácticas:

Cantidad de procedimientos

P á g i n a | 35

Detalle de causales vinculadas con contrataciones irregulares

3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Licitac iones para bienes o servici os

Sistem as y equipo s inform áticos

Asesor ías y Servici os profesi onales

3

3

2

Series1

Pagos Conse improc Contra ciones edente tar a improc s a familia edente contrat res s istas 2

1

1

Inadec uada fiscali zación y control de la contrat ación

Adjudi car sin poseer Arregl suficie o de nte camin conten os ido presup uest…

1

1

1

Adqui Pago Avalu sición anticip o en de ado a compr materi contrat a de ales y ista un resgua por bien rdo de produc inmue seguri to no ble dad… entr… 1

1

1

Otorga r benefi cios con activos institu cional es 1

No ejecuta Negoc r iacion garantí es con as ante pólizas incum de plimie seguro s ntos del… 1

1

Grafico N°11

En la lucha contra la corrupción, la contratación con fondos públicos, resulta en un área crítica pues muchas veces se prestan para la comisión de actos de corrupción, dentro de esta causal destacan las faltas vinculadas por una inadecuada tramitación de las licitaciones para la contratación de bienes y servicios, la contratación de sistemas y equipos informáticos, área de grandes riesgos para la administración pública costarricense en donde se invierten muchos recursos y los resultados no son los esperados, seguidos por faltas vinculadas con la contratación de servicios profesionales, y la autorización de pagos improcedentes a contratistas. Esta situación es un llamado de atención tanto para el órgano contralor como para la administración activa, que debe implementar sistemas de control adecuados con el fin de prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupción y contrarios a la transparencia y rendición de cuentas que se cometan en temas de contratación. Le sigue las faltas vinculadas con beneficios salariales, que también es un área vulnerable para la comisión de actos de corrupción, dentro de cuyas prácticas se destacan el pago improcedente de pluses salariales, tales como pago de prohibición, y dedicación exclusiva de forma improcedente, o cuando no se cumplen los supuestos legalmente establecidos para ello, la cual constituye la causa más común dentro de este tipo. Le siguen el pago improcedente de derechos laborales, y finalmente, el nombrar funcionarios sin cumplir los requisitos o poseer las competencias necesarias para ocupar dichos cargos, y otorgar vacaciones de forma improcedente.

P á g i n a | 36

Cantidad de procedimeintos tramitados

Detalle de faltas vinculadas con beneficios salariales 5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

Pago improcedente de pluses salariales: Prohibición y Dedicación exclusiva Series1 5

Pago improcedente de derechos

Nombrar funcionarios sin competencias para el cargo

Vacaciones indebidas

2

1

1

Grafico N°12

Como tercera causal importante se ubican las faltas por omisión, es decir, aquellas faltas en donde se castiga, no por haber ejecutado un acto, sino más bien, cuando se tiene la obligación de efectuar una actuación y esta no se realiza. Esta categoría es sumamente importante, pues generalmente se atacan aquellos actos de corrupción que son por acción, es decir, por hacer, y se deja de lado el hecho de que se comete falta también por no actuar de forma oportuna, por no cumplir con obligaciones y deberes inherentes al cargo. Ahora bien, también se debe comprender que la carga probatoria en este tipo de faltas resulta más difícil de recuperar pues no existe un acto en sí mismo, de ahí que se vuelva más difícil esta labor, no obstante, es un área que se debe reforzar pues en muchas ocasiones se cometen faltas en la administración pública precisamente cuando quien tiene que tomar decisiones, ejecutar acciones, implementar controles, verificar, y otras afines, no lo hace, descuidando así los bienes y recursos públicos.

P á g i n a | 37

Cantidad de procedimientos tramitados

Detalle de faltas por omisión 2 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

No aprobar No presentar a No asistir a No establecer oportunamente aprobación e sesiones y no los controles el presupuesto presupuesto al nombrar adecuados que organo auditor interno permitieron el contralor manejo irregular de fondos públicos Series1 2 2 1 1

Grafico N°13

Dentro de las faltas por omisión se destacan el no aprobar oportunamente el presupuesto institucional, y no presentar este presupuesto a aprobación del órgano contralor, en tercer lugar se tiene el no asistir a las sesiones de Junta Directiva y no realizar acciones para nombrar auditor cuando dicha plaza estaba vacante, y finalmente, con solo un caso, se tiene la responsabilidad por no establecer procedimientos de control adecuados y cuya ausencia permitió que se diera un manejo irregular de los fondos públicos. Este último caso, reviste de importancia pues es la primera vez que se achaca responsabilidad disciplinaria por no establecer un adecuado sistema de control interno, respaldando así la obligación de los jerarcas institucionales con este tema y resaltando el papel del Sistema Institucional de Control Interno para prevenir, detectar y sancionar actos de corrupción, y como un instrumento para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en la función pública. El tema de las autorizaciones y permiso es un área de alto riesgo para la comisión de actos de corrupción, y contrarios a la transparencia y rendición de cuentas, de ahí que ésta constituye la cuarta categoría en importancia de los procedimientos administrativos tramitados por el órgano contralor. Dentro de esta causal se destacan la de otorgar autorizaciones o permisos de forma improcedente, seguidas de autorizar cobros y aumentos contrarios a la normativa aplicable y otorgar avales cuando se carece de competencia suficiente para ellos. Lo anterior se puede ver en el siguiente gráfico:

P á g i n a | 38

Cantidad de procedimientos tramitados

Detalle de faltas por otorgar autorizaciones improcedentes

2 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

Otorgar permisos que no corresponden 2

Series1

Autorizar aumento de tarifas a concesionario 1

Autorizarcobro ilegal de tarifas

1

Otorgar avales sin ser competente para ello 1

Grafico N°14

Lo anterior demuestra que la potestad de otorgar autorizaciones y conceder permisos, por ser de alto riesgo para la comisión de corrupción y contrarios a la transparencia y rendición de cuentas, debe contar con rigurosos sistemas de control y ser fiscalizada adecuadamente. Finalmente, encontramos el manejo inadecuado de activos institucionales, que posee dos causales fundamentales que son:

Cantidad de procedimientos tramitados

Detalle de faltas por manejo inadecuado de activos 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

Uso irregular de activos institucionales

Series1

3

Ineficiente control y resguardo de activos que provocaron su pérdida 2

Grafico N°15

Igualmente, junto con las causales que han originado la apertura de estos procedimientos interesa conocer la manera en que el órgano contralor ha resuelto dichos procedimientos, lo cual se enlista en la siguiente tabla:

P á g i n a | 39

Sanción aplicable

2006

2007

2008

2009

2010

2011 Total por sanción 1 6 0 3 0 6

Absolver Archivar Amonestación por escrito (La Gaceta) Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 8 días

0 0 0

0 0 0

0 0 3

0 0 1

5 3 2

0

0

1

0

2

1

4

Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 15 días Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 20 días Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio por 30 días

0

2

3

4

4

0

13

0

0

1

0

1

1

3

1

1

1

2

5

3

13

Despido sin responsabilidad patronal

2

1

2

5

4

0

14

Cancelación de credencial Prohibición de ingreso o reingreso para ejercer cualquier cargo de la Hacienda Pública Total por año

1 3

0 0

0 2

2 3

2 5

1 2

6 15

7

4

13

17

33

9

83

Tabla N°8

Interesa destacar los casos en donde se ha absuelto o archivado el procedimiento, que si bien ha ocurrido en pocos casos, esta situación se presenta por insuficiencias en la etapa de investigación del caso, sea que hace falta prueba, sea que el caso no se ajusta a la normativa, un mal planteamiento de la teoría del caso, entre otras posibles situaciones que conllevaron a que se invirtiera los recursos institucionales en un caso que no da los resultados esperados. En consecuencia, se debe destacar la importancia de tener una adecuada instrucción jurídica en todo el proceso de investigación de una presunta falta de corrupción o contraria a la transparencia y rendición de cuentas, antes de la apertura del procedimiento administrativo, de tal manera, que los recursos institucionales se canalicen a casos en donde se cuente con todos los instrumentos necesarios para comprobar la comisión de la falta. Ahora bien, la proporción de las faltas aplicables se puede apreciar en el siguiente gráfico:

P á g i n a | 40

Sanciones aplicadas a faltas vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas Absoluciones y archivos 18%

11%

Amonestación por escrito (La Gaceta)

7%

Suspensión sin goce de salario, dieta o estipendio de 8 a 30 días hábiles

7%

Despido sin responsabilidad patronal 17%

Cancelación de credencial 40%

Prohibición de ingreso o reingreso para ejercer cualquier cargo de la Hacienda Pública Grafico N°16

Nuevamente, la suspensión sin goce de salario constituye la sanción más aplicada con un 40% de los casos; no obstante, sobresale el hecho de que la segunda sanción más impuesta es la de Despido sin responsabilidad patronal, y la aplicación de la Prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, ambas sanciones son reservadas para los casos que se consideran más graves y ofensivos a la función pública. Seguidos de las demás sanciones, tales como la cancelación de credenciales con un 11% que se aplican a alcaldes, regidores y demás puestos de elección popular, así como, la amonestación escrita publicada en La Gaceta, y los archivos y absoluciones que comparten un 7%. Otro tema importante para la presente investigación es el cobro de responsabilidad civil a favor de la Hacienda Pública por las pérdidas provocadas en la comisión de estas faltas, la cual, ha sido escasa, y se ha aplicada únicamente en los casos iniciados en el 2009 y 2010, tal y como se aprecia en este cuadro: Responsabilidad civil Total

2006 2

2007 0

2008 0

2009 3

2010 4

2011 0

0

0

0

3

4

0

Total 9 9

Tabla N°9

Llama la atención este dato, máxime si se considera que dentro de las causales más importantes para la apertura de procedimientos disciplinarios se encuentran causales que se refieren

P á g i n a | 41 a pagos realizados de manera improcedente, o bien, manejo de activos públicos, en donde se puede concluir que junto con el daño administrativo se causó un daño económico a la Hacienda Pública. Nótese que entre estas causales se encuentran aquellas vinculados con contrataciones irregulares con 21 casos, beneficios salariales con 9 casos, otorgar autorizaciones improcedentes con 5 casos y el inadecuado manejo de activos con 5 casos, es decir, de los 58 procedimientos tramitados a la fecha, al menos en 40 de ellos se pudo haber causado un daño patrimonial, que una vez identificado y cuantificado se pudo achacar como parte de la responsabilidad de los funcionarios públicos investigados. No obstante, la responsabilidad civil se imputó en sólo 9 casos, lo corresponde a apenas un 12% de los 58 casos tramitados por actos de corrupción, y faltas contrarias a la rendición de cuentas y transparencia.

Procedimientos donde se achacó el cobro de responsabilidad civil

Procedimientos tramitados por faltas de corrupción, transparencia y rendición de cuentas

Procedimientos en los que se imputado cobro de responsabilidad civil 15%

Grafico N°17

Finalmente, interesa destacar cuales han sido los sectores del Sector Público que más faltas han cometido por actos de corrupción, o contrarios a los principios de transparencia y rendición de cuentas. El detalle por año se puede apreciar en la siguiente tabla: 2006

Poderes de la República Ministerios y órganos adscritos Instituciones Autónomas Instituciones Semiautónomas Entes Públicos No Estatales Municipalidades

2007

2008

2009

2010

2011

1

1

3 2 2

4 1

1 3 6

2 1

4

2

3

7

1 10

4

Total por sector 1 12 12 2 1 30

P á g i n a | 42 5

Total por año

3

10

12

21

7

58

Tabla N°10

Nuevamente, el Sector Municipal ocupa el primer lugar, posicionándose como un sector de atención prioritaria, pues se permite la comisión de actos contrarios a los deberes de la función pública y por ende, requieren una fiscalización más exhaustiva. Lo siguen las instituciones autónomas, en donde se manejan importantes cantidades de recursos públicos y por ende, resulta más atractivo para la comisión de este tipo de actos, y los Ministerios y órganos adscritos a los ministerios con 12 casos cada uno. Finalmente, se encuentran las Instituciones Autónomas, los Entes Públicos No Estatales y los Poderes de la República.

Sectores que más faltas cometen vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas Series1; Poderes de la República; 1; 2%

Series1; Municipalidades; 30; 52%

Series1; Ministerios y órganos adscritos; 12; 20%

Series1; Instituciones Autónomas; 12; 21% Series1; Instituciones Series1; Entes Semiutónomas; 2; Públicos No 3% Estatales; 1; 2%

Grafico N°18

A manera de conclusión se puede señalar que la labor sancionatoria que ha realizado el órgano contralor en los casos vinculados con faltas por corrupción y contrarias a la transparencia y rendición de cuentas resulta muy importante, y que con el transcurso de los años ha ido consolidando más y adquiriendo más experiencia. No obstante, dentro de los retos están el poder hacer más investigaciones y tramitar más procedimientos disciplinarios por dichas faltas, pues si bien se han hecho esfuerzos importantes, lamentablemente aún quedan muchos actos de corrupción sin sancionar. Además, se deben redoblar esfuerzos en el tema de responsabilidad civil, con el fin de no sólo aplicar sanciones administrativas, sino también lograr recuperar los fondos públicos perdidos por dichos actos.

P á g i n a | 43 Finalmente, del presente capítulo podemos extraer los principales resultados de la investigación y sintetizarlos en el siguiente cuadro:

Criterio

Violación al deber de declarar, como un mecanismo del principio de transparencia y rendición de cuentas.

Otras faltas vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas

Procedimientos abiertos

Se han abierto 329 procedimientos, lo que corresponde al 85% de los procedimientos iniciados por faltas vinculadas con la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública

Se iniciaron 58 procedimientos, lo que corresponde a un 15% de los procedimientos iniciados con base en la Ley contra la Corrupción.

más Se poseen dos categorías de faltas vinculadas con el deber de declarar que son: faltas formales que incluye la presentación extemporánea y la no presentación, y las faltas sustantivas que se refiere a la omisión de información en la declaración.

El primer lugar lo posee las contrataciones irregulares, con un 36,21%, seguidas por beneficios salariales improcedentes, con un 15,52%, en tercer lugar las faltas por omisión con un 10,34%, continua la falta por otorgar autorizaciones improcedentes y mal manejo de activos comparten un 8,62% .Finalmente, se ubican el incumplimiento de disposiciones y normativa emitida por el órgano contralor que posee un 5, 17%, la superposición horaria y la violación a la prohibición que poseen un 3,45%, y el último lugar lo ocupan las faltas por violación al régimen de prohibiciones, auditor que ejercer funciones de administración activa y violación al deber de confidencialidad del denunciante con un 1,72%. La suspensión sin goce de salario constituye la sanción más aplicada con un 40% de los casos; el segundo lugar lo posee el Despido sin responsabilidad patronal, con un 17% y la aplicación de la Prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, con un 18%, la cancelación de

Faltas reiteradas

La presentación extemporánea de la declaración es la falta más reiterada, ocupando un 59%, la no presentación ocupa el segundo lugar con un 39%, lo que da un 98% para las faltas formales, quedando en último lugar la omisión de información en la declaración, para un 2% únicamente.

Sanciones aplicadas

La sanción de suspensión sin dieta o estipendio de 8 a 30 días es la sanción más utilizada para un 30% seguida por la Amonestación Escrita publicada en La Gaceta para un 21%, las Absoluciones y Archivos ocupan un tercer lugar con un 16%, la cancelación de credenciales posee un 12% y el Despido sin responsabilidad laboral un

P á g i n a | 44

11% y finalmente, encontramos la imposición de la prohibición de ingreso a un cargo de la Hacienda Pública, aplicado al 10% de los casos tramitados.

credenciales con un 11% y de último, la amonestación escrita publicada en La Gaceta, y los archivos y absoluciones con un 7%.

Responsabilidad civil

Sólo en el 15% de los casos se ha achacado el cobro de la responsabilidad civil.

Sectores que más El sector municipal ocupa el primer lugar con un 53%, seguido por las faltas comenten instituciones autónomas con un 21%, y los Ministerios y órganos adscritos que poseen un 14%, finalmente, encontramos los entes públicos no estatales con un 7%, y las instituciones autónomas y semiautónomas con un 2% y el Tribunal Supremo de Elecciones con un 1%.

Nuevamente, el sector municipal ocupa el primer lugar con un 52%, seguido por los Ministerios y órganos adscritos con un 20% y las instituciones autónomas con un 12%, finalmente, encontramos las instituciones semiautónomas con un 2%, y el último lugar es para los Poderes de la República y Entes públicos no estales que poseen un 1%.

Oralidad

El 4% de los procedimientos incoados No se ha implementado la se han resuelto de forma oral, y un 96% resolución oral de los casos, el en forma escrita. 100% se resuelven en forma escrita.

Tabla N°11

A partir de estos datos se procederá a determinar los logros y retos que posee el órgano contralor en esta materia, en el siguiente apartado del estudio.

P á g i n a | 45

Capítulo IV: Descripción de los logros y retos de la CGR en el ejercicio de su potestad sancionatoria por faltas vinculadas con corrupción, transparencia y rendición de cuentas Una vez analizados los resultados de la labor sancionatoria ejercida por la Contraloría General de la República por faltas vinculadas con actos de corrupción, y contrarias a los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública a partir de la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública se puede enlista los siguientes logros y retos que posee el órgano contralor en esta materia.

1. Principales logros Dentro de los principales logros alcanzados se destacan:  Reforzar la potestad sancionatoria del órgano contralor: Uno de los principales logros alcanzados con la aprobación de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública es que tipifica una serie de conductas contrarias a los principios éticos que deben regir la labor del funcionario público como causales de responsabilidad disciplinaria; lo cual, le permite al órgano contralor ejercer su potestad disciplinaria sobre este tipo de conductas que anteriormente quedaban sin castigo por no estar expresamente contemplada en una ley como conducta generadora de responsabilidad.  Incremento del numero de procedimientos tramitados por el órgano contralor: Derivado de esta situación se incrementó el numero de procedimientos tramitados por el órgano contralor en virtud de faltas vinculadas con actos de corrupción y contrarias a los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, a tal punto, que del 2006 al 2011 el 73% de los procedimientos tramitados por el órgano contralor se debían a estas faltas. Igualmente, se debe destacar que este crecimiento se ha mantenido de manera relativamente sostenida, lo cual demuestra que el órgano contralor ha ido adquiriendo experiencia en este tipo de investigaciones e implementando de mejor esta potestad sancionatoria.  Refuerza el deber de declarar de los funcionarios públicos: A través de los cambios introducidos en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública a la declaración jurada de bienes, en virtud de la exhaustiva labor que ha realizado el órgano contralor en sancionar a aquellos funcionarios que

P á g i n a | 46 incumplen al no presentar o presentar de manera tardía su declaración jurada de bienes, ha formado conciencia en los funcionarios públicos de su obligación de rendir declaración jurada de bienes. Recordemos que la declaración jurada de bienes es un instrumento que se basa en los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, de ese deber de los funcionarios públicos de ser honestos y transparentes en el ejercicio de su gestión, y por lo tanto, al reforzar el deber de declarar se esta consolidando estos principios en el ejercicio de la función pública.  Introducción de la oralidad en los procedimientos administrativos: Si bien hasta la fecha de la presente investigación la resolución oral de los procedimientos administrativos sólo se realizaba en aquellos casos que versaran por presentación extemporánea o no presentación de la declaración, y en una pequeña porción, resulta importante destacar este ejercicio pues constituye una primera aproximación del órgano contralor en la resolución oral de los procedimientos. Se insta para que esta práctica continúe y se haga extensiva no sólo a la mayoría de casos vinculados con faltas sobre el deber de declarar, sino que se traslade a procedimientos basado en otras causales, siempre con el objetivo de mantener los principios del debido proceso, inmediatez y celeridad en la resolución de estos casos.

2. Principales retos Como retos principales se puede enlistar los siguientes:  Mayor aprovechamiento de la declaración jurada : La declaración jurada de bienes es un instrumento y como tal, debe ser aprovechado al máximo y ello implica una revisión más exhaustiva del contenido de la declaración y verificación de los datos con la realidad, es decir, realizar una fiscalización de campo de la declaración jurada de bienes. Al realizar este tipo de análisis se detectar faltas sustantivas a la declaración jurada de bienes, es decir, aquellas que versan por omisión de información en la declaración, sea por no incluir la totalidad de los bienes que usufructúa, sea por incluir datos falsos en su declaración, sea por evadir o esconder bienes, por incurrir en enriquecimientos inexplicables y demás similares. Hasta la fecha la potestad sancionatoria del órgano contralor en el tema del deber de declarar se ha centrado en perseguir las faltas formales como no presentación o presentación

P á g i n a | 47 extemporánea de la declaración; no obstante, resulta necesario avanzar en estos esfuerzos y enfocarse en las faltas sustantivas, de tal manera que se tramiten más procedimientos disciplinarios por este tipo de conductas irregulares, que es el verdadero fin de la declaración jurada de bienes.  Instaurar procedimientos por faltas sustantivas al deber de declarar: Como consecuencia de un mayor aprovechamiento de la declaración jurada de bienes, se incrementarían las causales para la apertura de procedimientos disciplinarios por faltas sustantivas a la declaración jurada de bienes, y no solo en las meras faltas formales de no presentación o presentación extemporánea, y que versarían sobre violaciones graves a los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública.  Instrucción y coordinación jurídica en la fase de investigación: Para poder ejecutar de forma adecuada la potestad sancionatoria la parte de la investigación es vital a fin de desarrollar casos sólidos, en donde se identifiquen claramente a todos los actores, se tenga prueba suficiente y competente, se tenga clara cual es la normativa vulnerada, las obligaciones de las partes incumplidas, y una teoría del caso consolida para evitar que se lleguen a archivos casos luego de haber invertido recursos en ellos. Para realizar una investigación eficiente y adecuada resulta necesario contar con una buena instrucción jurídica durante toda la fase de la investigación de tal manera que se cuente con el criterio técnico legal necesario para recopilar la prueba e identificar la normativa vulnerada, incluso, determinar desde el inicio de la investigación si se cuentan o no con todos los elementos de prueba necesarios para la apertura de un procedimiento disciplinario, y en caso negativo detener la investigación de manera pronta, para evitar invertir recursos humanos, tiempo y otros en indagaciones que no van a resultar en un procedimiento fuerte. De esta manera se logra un mayor aprovechamiento de los recursos públicos pues se invierte en una investigación profunda sólo en aquellos casos en donde se cuenten con todos los elementos de prueba necesarios para plantear una teoría del caso sólida que amerite la apertura de un procedimiento disciplinario sancionatorio.  Incrementar la labor investigadora y sancionadora del órgano contralor: Continuamente se denuncian actos de corrupción y contrarios a los principios de transparencia y rendición de cuentas propios de la función pública, y en múltiples casos versan sobre temas que son competencia del órgano contralor investigar, y de determinarse algún grado de responsabilidad, aplicar la sanción correspondiente.

P á g i n a | 48 De ahí la necesidad de reforzar la labor sancionatoria, que implica incrementar y mejorar los proceso de investigación y en caso de determinarse responsables aplicar la potestad sancionatoria con todo el rigor necesario, para logra este objetivo se debe reformar la labor sancionatoria, sea dotar de adecuado equipo humano, tecnológico, e incluso marco legal necesario para implementar esta función de mejor manera.  Extender la cobertura de la oralidad: Si bien, se considera un logro importante la introducción de la oralidad en los procedimientos sancionatorios que versan sobre faltas formales en la declaración jurada de bienes, resulta necesario hacer extensiva esta práctica a los demás procedimientos disciplinarios que se tramitan en virtud de otras faltas vinculadas con la Hacienda Pública. Los principios de oralidad, inmediación de la prueba y demás propios de este sistema poseen mayores garantías para el encausado de tal manera, que resulta oportuno que el órgano contralor con ente sancionador se garantice de respetar todos los derechos de los funcionarios públicos sobre los cuales ejerce su potestad sancionatoria, en consecuencia, la implementación de la oralidad se vuelve un instrumento importante en ese sentido.  Promover reformas legales que amplíen las potestades de investigación del órgano contralor : Si bien, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública le amplió el ámbito de actuación del órgano contralor en su papel de lucha contra la corrupción y garante del respeto de los principios de rendición de cuentas y transparencia, resulta necesario que aparejado a esta potestad legal también se le atribuyan herramientas legales más eficaces para que puede desempeñar su labor de investigación. Por naturaleza los casos de corrupción no son difíciles de demostrar por lo que se requieren de mayores potestades de investigación a fin de lograr indagar en áreas que no son de acceso público, y que en múltiples ocasiones corresponden a la prueba vital para determinar la veracidad de un hecho. Hasta la fecha el órgano contralor posee potestades de investigación limitadas lo cual dificulta esta labor de indagación e incluso de determinar la comisión de actos contrarios a los principios y deberes de los funcionarios públicos y en consecuencia, estos quedan sin recibir sanción alguna; en consecuencia, si se pretende ser más efectivo en esta materia resulta vital que se le otorguen los instrumentos y potestades legales suficientes como para poder realizar esta tarea de mejor manera.

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 Cobro de la responsabilidad civil En los últimos años la Contraloría General de la República ha incrementado su labor de investigación de aquellos actos contrarios a los adecuados deberes de un funcionario público; no obstante, esta labor sancionatoria no ha ido aparejada de la recuperación de los daños económicos y patrimoniales causados a la Hacienda Pública, lo cual es un pilar de la función sancionatoria. Si bien, imponer sanciones a los funcionarios públicos responsables de causar un perjuicio al patrimonio público es importante, resulta indispensable que se logre la rescisión del daño y se le reintegre a la Administración Pública los fondos públicos utilizados de forma incorrecta, por lo que el tema de responsabilidad civil debe incluirse necesariamente en todos los procedimientos administrativos incoados por daños a la Hacienda Pública. Ahora bien, quizás uno de los motivos por lo que no siempre se incluye es por que resulta necesario hacer una investigación mas profunda a fin de determinar un monto líquido y exigible, es decir, lograr cuantificar el daño para así poder cobrárselo a los responsables, lo cual es una tarea en la que se requiere más experiencia. Asimismo, llama la atención el hecho que dentro de las causales más reiteradas para la apertura de procedimientos disciplinarios se encuentran aquellas que versan precisamente sobre la disposición de bienes públicos, sea contratación administrativa, beneficios laborales, inadecuado manejo de activo, y demás similares en los que pareciera razonable se causó un daño patrimonial a la Hacienda Pública que una vez contabilizado podría llevar al cobro de la responsabilidad civil a quienes lo causaron. De tal manera, que realmente resulta necesario que se le otorgue un papel relevante a la determinación de la responsabilidad civil y se achaque durante los procedimientos disciplinarios, a fin de imponer no solo una sanción administrativa sino tratar de recuperar el daño patrimonial causado a la Hacienda Pública.  Medidas alternativas para atender los sectores más susceptibles para la comisión de estas faltas En la presente investigación se logró determinar que existen áreas dentro del Sector Público que presentan mayores problemas entorno a la comisión de actos contrarios a los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, por múltiples razones, sea desconocimiento, por ausencia de controles adecuados, o por la pérdida de los valores públicos de parte del funcionario infractor.

P á g i n a | 50 Ante esta situación, el órgano contralor deberá determinar cuáles son esos sectores más susceptibles, tales como el sector municipal, los Ministerios y sus órganos adscritos, las instituciones autónomas, a fin de estudiar cada una de manera individual para encontrar las causas, que provocan esta situación, y diseñar medidas alternativas tendientes a prevenir la violación de los deberes propios de transparencia y rendición de cuentas, tomando en consideración las características propias de estas instituciones.  Medidas alternativas para atender las áreas más susceptibles para la comisión de estas faltas Existen áreas dentro de la función pública que posee mayores riesgos de ser objeto de actos de corrupción o violatorios de los principios de transparencia y rendición de cuentas, y que por ende, constituyen las causales más frecuentes para la apertura de procedimientos disciplinarios de parte del órgano contralor, temas tales como contratación administrativa, beneficios laborales improcedentes, inadecuado manejo de activos. En consecuencia, identificando las áreas de mayor riesgo, se podrían diseñar e implementar mecanismos de control especiales con el fin de disminuir los actos de corrupción que se comenten en su contra, o bien, prevenir, detectar y sancionar cuando estos se ejecutan de manera más eficaz  Aprobación de una Ley de Información Pública y Transparente La Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública ha sido un gran avance en esta materia, aún nos falta instrumentos más contundentes para exigir el fiel cumplimiento del respeto a los principios de transparencia y rendición de cuentas. Resulta necesaria la aprobación de una Ley de Información Pública y Transparencia que establezca claros mecanismos para exigir que se ponga a disposición de los ciudadanos información pública y veraz, y que a su vez, imponga sanciones a aquellos funcionarios públicos que incumplen esos deberes legales y éticos propios de la función pública, y le otorgue mayores potestades de investigación y sanción al órgano contralor cuando se presenten estos actos.

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Conclusiones Al final de la presente investigación se pudieron obtener las siguientes conclusiones:

1.

Conclusiones generales

a) La labor sancionatoria del órgano contralor a partir de la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública se ha concentrado en las faltas vinculadas con el deber de declarar, como un medio a través del cual se puede exigir el fiel cumplimiento de los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. b) Ahora bien, aun cuando los procedimientos disciplinarios vinculados con otras faltas de corrupción y contrarias a los principios de rendición de cuentas y transparencia ocupan un segundo lugar, se debe destacar que han tenido un crecimiento sostenido lo que demuestra que el órgano contralor adquiere experiencia en este tema y cada vez le asigna mayor importancia a la tarea de sancionar este tipo de faltas. c) La implementación de la oralidad en la tramitación de procedimientos disciplinarios ha tenido un primer ensayo en los procedimientos vinculados con las faltas al deber de declarar, lo cual se considera uno de los principales logros alcanzados por el órgano contralor en esta materia. No obstante, con el objetivo de respetar el debido proceso y demás derechos de los imputados resulta necesario hacer extensiva esta modalidad a procedimientos vinculados con otras faltas. d) Como uno de los principales logros alcanzados con la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública en Costa Rica se encuentra el haber reforzado la potestad sancionatoria que ejerce el órgano contralor al ampliar el abanico de opciones que posee para actuar y en otorgarle un mayor protagonismo en la lucha contra la corrupción y el resguardo de los principios de transparencia y rendición de cuentas. e) Igualmente, se considera un logro alcanzado por la Contraloría General de la República en los últimos años, el incremento del numero de procedimientos disciplinarios tramitados con base en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública; así como. el reforzar el deber de declarar de los funcionarios públicos como una materialización de los principios de transparencia y rendición de cuentas. f) Dentro de los retos principales que posee el órgano contralor en esta materia esta lograr un mayor aprovechamiento de la declaración jurada de bienes, y utilizarla realmente como un

P á g i n a | 52 instrumento para materializar los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, ello con el fin de incrementar el numero de procedimientos instaurados por faltas sustantivas a la declaración y no únicamente por faltas formales. g) Le continúan como uno de los principales retos el lograr una mejor instrucción y coordinación jurídica en la fase de investigación la cual es vital para poder tramitar correctamente un procedimiento disciplinario y realizar un mayor aprovechamiento de los recursos invertidos por el órgano contralor en la materia. Igualmente, se debe incrementar la labor investigadora y sancionadora para lograr atender dentro de las posibilidades de la institución las múltiples denuncias que día a día se dan contra los funcionarios públicos que han olvidado sus deberes y obligaciones legales y morales en el ejercicio de su función. h) Igualmente, le resulta necesario al órgano contralor promover las reformas legales necesarias para que le otorguen mayores potestades para poder investigar este tipo de actos adecuadamente, así como instaurar los mecanismos alternativos de control para atender a los sectores y áreas más susceptibles de ser objeto de este tipo de faltas. i)

Finalmente, el cobro de la responsabilidad civil en conjunto con la aplicación de las sanciones administrativas corresponde a una importante labor que debe realizar el órgano contralor e incluir en sus investigaciones y procedimientos disciplinarios.

2.

Conclusiones sobre los procedimientos vinculados con el deber de declarar

a) Las faltas formales (presentación extemporánea y no presentación de la declaración) han acaparado la labor sancionatoria del órgano contralor, por que resulta necesario avanzar a una verificación y revisión más profunda de la declaración a fin de detectar omisiones en la declaración u otro tipo de faltas sustantivas, que es el verdadero objetivo de la declaración jurada de bienes, servir como un instrumento para prevenir, detectar y sancionar los actos de corrupción y contrarios a los principios de transparencia y rendición de cuentas en la función pública. b) Las sanciones más impuestas por estas faltas son las de suspensión sin goce de salario y amonestación escrita publicada en el diario oficial La Gaceta; dejando de último las sanciones de cancelación de credenciales, despido sin responsabilidad patronal y la imposición de la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, lo cual pareciera congruente con la gravedad de la falta que en la mayoría de los casos se debió a presentaciones extemporáneas de la declaración pero que finalmente fueron entregadas al órgano contralor.

P á g i n a | 53 c) El sector municipal constituye un área crítica en esta materia, pues corresponde a aquel que más faltas comete en contra del deber de declarar, de ahí la necesidad de instaurar acciones alternativas para capacitar y fiscalizar de mejor manera este sector que ha demostrado ser deficiente en esta área. Le siguen las instituciones autónomas y los Ministerios y órganos adscritos que por ende, requieren una mayor atención en este sentido.

3. Conclusiones sobre los procedimientos vinculados con faltas por corrupción, contrarias a los principios de transparencia y rendición de cuentas. a) Dentro de las causales más importantes para la apertura de estos procedimientos encontramos aquellas en donde existe una disposición de recursos públicos, tales como contrataciones administrativas irregulares, otorgar beneficios laborales de manera improcedente, otorgar autorizaciones y permisos de manera improcedente e inadecuado manejo de activos, razón por la cual se deben considerar estas áreas como prioritarias para instaurar mecanismos de control eficientes, tendientes a prevenir, detectar y sancionar la comisión de actos de corrupción y contrarios a los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

b) Nuevamente, la sanción de suspensión sin goce de salario o estipendio de 8 a 30 días es la más usada, no obstante, en concordancia con la gravedad de las faltas que se tramitan en este tipo de procedimientos, en segundo lugar se ubican las sanciones de cancelación de credenciales y despido sin responsabilidad patronal, así como la imposición de prohibición para el ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública, ello en virtud de que este tipo de faltas se consideran gravosas y contrarias a los deberes legales y morales de todo funcionarios público. c) Como uno de los principales retos que posee el órgano contralor en esta materia esta el cobro de la responsabilidad civil en forma concomitante con la aplicación de la responsabilidad disciplinaria, por lo que se requiere realizar esfuerzos para determinar el monto líquido y exigible que se pretende resarcir a favor de la Hacienda Pública. d) Nuevamente, el sector municipal ocupa el primer lugar entre los que más faltas cometen en este sentido, lo que reitera la necesidad de que el órgano contralor le preste una atención especial para prevenir, detectar y sancionar más eficientemente este tipo de faltas, igualmente, le continúan las instituciones autónomas, las cuales disponen de importantes

P á g i n a | 54 recursos públicos y ello las hace especialmente vulnerables para la comisión de este tipo de faltas, y los Ministerios y órganos adscritos en condiciones similares, incrementando el deber de vigilancia del órgano contralor hacia ellas.

A manera de conclusión final se debe destacar el gran esfuerzo que ha realizado la Contraloría General de la República por cumplir con su obligación como el garante de la Hacienda Pública, y los deberes que se le impusieron en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, y al ser uno de los principales actores en la lucha contra la corrupción y los actos contrarios a los deberes de transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

No obstante, también se encuentra ante grandes retos y áreas que debe mejorar a fin de continuar ejecutando esta tarea cada vez de mejor manera y de forma más eficiente en pro del servicio público y la ciudadanía en general.

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ARTICULO 22.- POTESTAD DE INVESTIGACION La Contraloría General de la República podrá instruir sumarios administrativos o realizar investigaciones especiales de oficio, a petición de un sujeto pasivo o de cualquier interesado. La Contraloría General de la República también deberá instruir sumarios o realizará investigaciones especiales, cuando lo soliciten los órganos parlamentarios de la Asamblea Legislativa o cuando lo soliciten conjuntamente al menos cinco diputados. ii ARTICULO 68.- POTESTAD PARA ORDENAR Y RECOMENDAR SANCIONES La Contraloría General de la República, sin perjuicio de otras sanciones previstas por ley, cuando en el ejercicio de sus potestades determine que un servidor de los sujetos pasivos ha cometido infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esta Ley o ha provocado lesión a la Hacienda Pública, recomendará al órgano o autoridad administrativa competente, mediante su criterio técnico, que es vinculante, la aplicación de la sanción correspondiente de acuerdo con el mérito del caso. La Contraloría formará expediente contra el eventual infractor, garantizándole, en todo momento, un proceso debido y la oportunidad suficiente de audiencia y de defensa en su favor./ La autoridad competente del sujeto pasivo requerido deberá cumplir, dentro del plazo que le establezca la Contraloría, con la recomendación impartida por esta; salvo que, dentro del término de ocho días hábiles contados a partir de la comunicación del acto, se interponga una gestión de revisión, debidamente motivada y razonada, por parte del jerarca del sujeto pasivo requerido. En este caso y una vez resuelta la gestión indicada, deberá cumplir, sin dilación, con lo dispuesto en el pronunciamiento técnico jurídico final de la Contraloría, so pena de incurrir en el delito de desobediencia, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley./ La expiración del plazo fijado por la Contraloría General de la República para que el sujeto pasivo imponga la sanción ordenada, no hará prescribir, por sí, la responsabilidad del servidor ni caducar el derecho del sujeto pasivo a imponer dicha sanción, sin perjuicio del régimen de prescripciones contemplado en esta Ley. / El derecho de la Contraloría General de la República a ejercer, en el caso concreto, la potestad para recomendar u ordenar la aplicación de sanciones prescribirá en el término de dos años contados a partir de la iniciación del expediente respectivo. / El inicio del expediente se entenderá con la orden de la oficina competente de la Contraloría para comenzar la investigación del caso, en relación con determinados servidores. iii Artículo 73—Cancelación de credencial. Será causa para la cancelación de la respectiva credencial, la comisión de una falta grave por parte de un regidor o síndico, propietario o suplente, contra las normas del ordenamiento de fiscalización y control de la Hacienda Pública contemplado en esta Ley, y contra cualesquiera otras normas relativas a los fondos públicos; o al incurrir en alguno de los actos previstos en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública, como generadoras de responsabilidad administrativa. Esto se aplicará cuando el infractor haya actuado en el ejercicio de su cargo o con motivo de él. / Cuando la falta grave sea cometida en virtud de un acuerdo del concejo municipal, los regidores que, con su voto afirmativo, hayan aprobado dicho acuerdo, incurrirán en la misma causal de cancelación de sus credenciales. / Asimismo, será causal de cancelación de la credencial de regidor o de síndico, propietario o suplente, la condena penal firme por delitos contra la propiedad, contra la buena fe en los negocios y contra los deberes de la función pública, así como por los previstos en la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública. La autoridad judicial competente efectuará, de oficio, la comunicación respectiva al Tribunal Supremo de Elecciones. / (Así reformado por el artículo 63 de la Ley N° 8422 Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004). iv ARTICULO 72.- PROHIBICION DE INGRESO O DE REINGRESO DEL INFRACTOR No podrá ser nombrado en un cargo de la Hacienda Pública quien haya cometido un delito o falta grave contra las normas que integran el sistema de fiscalización, contemplado en esta Ley o contra la propiedad o la buena fe de los negocios. / La presente prohibición tendrá vigencia por un plazo que no será menor de dos años ni mayor de ocho años, a juicio de la Contraloría General de la República, la cual resolverá con vista de la prueba del caso. / Asimismo regirá la prohibición, por igual plazo, en contra de ex servidores públicos que intenten reingresar a la Hacienda Pública, cuando hayan cometido un delito o falta grave como los mencionados en los numerales anteriores, aunque su relación de servicio anterior con la Hacienda Pública haya terminado sin responsabilidad de su parte. / Además, se aplicará la prohibición aquí establecida contra el servidor público que haya sido despedido, por haber cometido un delito o falta grave como los ya citados. Al aplicar la prohibición anterior, la Contraloría fijará su duración dentro de los límites indicados y computará, en favor del afectado, el tiempo durante el cual haya permanecido fuera de la Hacienda Pública, después de su último cargo en ella. / La acción para aplicar la prohibición aquí establecida prescribirá en un plazo de diez años, a partir de la comisión del delito o de la falta grave indicados en este artículo. ./ (NOTA DE SINALEVI: Mediante resolución N° 3869 del 15 de diciembre de 2006, el Tribunal Supremo de Elecciones interpretó este artículo en el sentido de que “la prohibición allí prevista no resulta aplicable respecto de la postulación y el eventual ejercicio posterior de cargos de elección popular”).

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ANEXOS: TABLAS DE DATOS SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS TRAMITADOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN VIRTUD DE FALTAS COMETIDAS CONTRA LOS DEBERES Y PRINCIPIOS INSTAURADOS EN LA LEY CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL 2006 AL 2011