Lo representable Pujas públicas, actores, arena parlamentaria y leyes candentes en la política argentina
Lo representable Pujas públicas, actores, arena parlamentaria y leyes candentes en la política argentina
Mariana Berdondini
Rosario, 2016
Lo representable. Pujas públicas, actores, arena parlamentaria y leyes candentes en la política argentina Mariana Berdondini - 1a ed. - Rosario: Prohistoria Ediciones, 2016. 320 p.; 22,5x15,5 cm. - (Universidad; 53) ISBN 978-987-3864-49-0 1. Política Argentina. 2. Leyes . I. Título. CDD 320.82 Composición y diseño: mbdiseño Edición: Prohistoria Ediciones Diseño de Tapa: Il ritorno Este libro recibió evaluación académica y su publicación ha sido recomendada por reconocidos especialistas que asesoran a esta editorial en la selección de los materiales. TODOS LOS DERECHOS REGISTRADOS HECHO EL DEPÓSITO QUE MARCA LA LEY 11723 © Mariana Berdondini © de esta edición: Tucumán 2253, S2002JVA ROSARIO, Argentina Email:
[email protected] www.prohistoria.com.ar Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, incluido su diseño tipográfico y de portada, en cualquier formato y por cualquier medio, mecánico o electrónico, sin expresa autorización del editor. Este libro se terminó de imprimir en en Mulgraphic, Buenos Aires, Argentina, en diciembre de 2016. Impreso en la Argentina ISBN 978-987-3864-49-0
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Activando posiciones en la arena parlamentaria. Entre constructivas y vetadoras............................................................................................................... Diputados: entre el no debate y la inexistencia de la ley...................................... Libertad de expresión, política y medios. ¿Para qué? ¿Para quiénes?.................. La ley “K” en el Senado: otro momento, otra estrategia......................................
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Capítulo IV Ni natural, ni dado. “Lo íntimo y lo personal es político”.............................. Politización y democratización. Derechos de género y sexualidades . ................ Encuentros y bifurcaciones en escalas múltiples ................................................. Romper el silencio. Irrupción de la sexualidad en la agenda democrática........... Un antecedente insoslayable. La Ley de Divorcio Vincular . .............................. “Salir del placard”: la desprivatización de la sexualidad . ................................... Sustanciando luchas y representaciones...............................................................
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Capítulo V ¿Por qué no me puedo casar? Disputar los nombres, los derechos y las prácticas............................................................................................................... Igualdad en la diferencia: los mismos derechos con los mismos nombres............ Permeando la arena parlamentaria. Lejos del fin del mundo................................ Tras las voces de los representantes. De la agenda pública a la política.............. Diputados: “varón + mujer = maternidad” vs. “para todxs”................................. ¿Igualdad natural o igualdad política? El juego de mayorías y minorías............. Un debate federal. El Senado por las “voces del interior”.................................... “Nosotros también somos el pueblo”. Del matrimonio gay al igualitario............
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Conclusiones........................................................................................................ Complejización de lo público............................................................................... Temporalidades sociales, políticas e institucionales............................................. Entramados representativos: arena parlamentaria y “leyes candentes”................ Política democrática: itinerarios y aprendizajes del juego....................................
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Referencias bibliográficas.................................................................................. Diarios y periódicos consultados.......................................................................... Fuentes documentales oficiales . .......................................................................... Legislación y normativas...................................................................................... Otras fuentes ........................................................................................................ Sitios de internet consultados................................................................................
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Índice de Cuadros Cuadro 1. Cámara de Diputados. Congreso de la Nación (2007-2011)................ Cuadro 2. Cámara de Senadores. Congreso Nacional (2007-2011)..................... Cuadro 3. Cámara de Diputados. LSCA. Votación General................................. Cuadro 4. Cámara de Senadores. Votación general LSCA .................................. Cuadro 5. Derechos de Género y Sexualidad: leyes y reglamentaciones nacionales (1983-2014)......................................................................................... Cuadro 6. Diputados. Votación en General - Matrimonio Igualitario................... Cuadro 7. Senado de la Nación. Votación General Matrimonio Igualitario......... Anexos.................................................................................................................. Anexo 1. Punteo aspectos normativos en base al proyecto del PEN de LSCA.... Anexo 2. Ley 26522. LSCA. Resumen Trámite Parlamentario. Diputados y Senado . ................................................................................................................ Anexo 3. LSCA: Audiencias Públicas. Cámara de Diputados. Agenda de Exposiciones......................................................................................................... Anexo 4. LSCA: Senado de la Nación. Plenario de Comisiones y Audiencias.... Anexo 5. Ley 26618 de Matrimonio - Modificaciones al Código Civil. Resumen Trámite Parlamentario. Diputados y Senado......................................... Anexo 6. Matrimonio. Senado de la Nación. Audiencias públicas.......................
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Agradecimientos
A
ntes de ser un libro, este escrito fue mi tesis doctoral “Pujas públicas por lo representable. Actores, arena parlamentaria y leyes candentes en la política argentina”. En este trayecto, la obtención de una beca del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET, Argentina) fue fundamental para emprender mi formación doctoral y dedicarme arduamente a esta tarea. Sin embargo, a ello se suman múltiples personas e instituciones a la que estoy profundamente agradecida. En esas contingencias que ocurren, tuve el gusto de que Cecilia Lesgart fuera la directora de la tesis. Su guía atenta, generosa, apasionada y comprometida fue nodal en este camino, al nutrir con cada observación e intercambio las búsquedas e ideas que aquí se reflejan. A ella debo los puntos fuertes y logrados. Al jurado que evaluó la investigación, Rocío Annunziata, María Inés Tula y Sergio Morresi, cuyos aportes enriquecieron las aristas en cuestión y me posibilitaron mejorar el trabajo. A la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, por los años trascurridos en esta casa de estudios. Como espacio de formación, de aprendizaje y de desarrollo profesional, sede de cátedras y de proyectos de investigación compartidos, de lazos fecundos con docentes, investigadores, estudiantes, compañeros y amigos. A todos y a cada uno. Agradezco con especial afecto a Nélida Perona por introducirme al quehacer en la investigación y a Alberto Ford con quien transité mis primeros pasos en el tema. En la realización del programa de investigación, a la Secretaria de Investigación y Posgrado, en su responsable Claudia Voras y a quienes allí laboran. También al Doctorado en Ciencia Política, dirigido por Osvaldo Iazzetta, que junto a Hugo Quiroga han sido de referencias encomiables en las ideas y en lo operativo del oficio. A los colegas amigos y compañeros que estuvieron presentes con diferenciales aportes: Gastón Mutti, Valeria Sassaroli, Cintia Pinillos, Sofía Perotti y Gastón Souroujon. Entre ellos, a quienes compartimos catarsis y alientos mutuos para concretar los respectivos rumbos investigativos: Marina Vitelli, Gisela Signorelli y Marco Iazzetta. Con todo esto, a los múltiples interlocutores de la comunidad académica, como de la política y del activismo, con quienes dialogué y debatí en este tiempo, algunos directamente, otros sin saberlo. Por las búsquedas, por los hallazgos, por los extravíos e interpelaciones que espero nos sigan encontrando. Finalmente, a los baluartes afectivos indispensables en este viaje y sin los cuales las cosas serían más complejas.
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A Francisco, mi compañero, por su ser y estar respetuoso, comprensivo y amoroso en el día a día, confiando en que esto valía la pena. Por los proyectos y los tiempos postergados. A mis padres, Leila y Mario, por la vida, por el acompañamiento y el sostén incondicional, y a mis hermanos, Marce y Pablo y sus familias. En especial a la vida de Feli que llena de luz nuestros días. Y a mis amigas, por ese estar tan diferenciado como preciso en la diversidad y adversidad de los caminos: Paula, Julia, Leli, Patu, Yani, Ceci, Fa y Cintia. Y ahora si, es hora que este libro salga de mí.
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PEN PI PJ PRO Probafe PS SI UCEDE UCR
Poder Ejecutivo Nacional Partido Intransigente Partido Justicialista Propuesta Republicana Buenos Aires Federal Partido Socialista Solidaridad e Igualdad Unión del Centro Democrática Unión Cívica Radical
Introducción
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ste libro surge a partir de concatenadas motivaciones personales, académicas, intelectuales y temporales. El disparador se afinca en el impacto que la crisis del 2001-2002 tuvo en los marcos interpretativos y de sentido de la vida en común. La política democrática revelaba su contingencia y se resumía en una coyuntura crítica que develaba los muchos actores e intereses que no son contados. Otra inquietud fue advertir un conjunto de procesos que desenlazan novedosos modos de producción de lo político y la política, al poner a la representación democrática en su derrotero. De allí, un conjunto de paradojas enlazaron preguntas y respuestas que hasta hoy interpelan. Algo se había quebrado y ponía en el espejo la historia reciente, anudando pasado y presente. Con esto, ciertos nudos teóricos y analíticos. En esta introducción intento desandar estas preocupaciones. Sobre el final de la misma, informo acerca de ciertas decisiones, fuentes y técnicas para llevar adelante la investigación, con el consecuente contenido. 1. Con la superposición de dinámicas democráticas de la representación y la participación, con lógicas verticales –basada en las relaciones representantes/representados– y horizontales –manifiesta en la movilización social–, la complejización de la democracia y del espacio público acrecienta las interpelaciones a “lo común” desde diversos actores, temas y prácticas. Estos concurren a la representación y pujan públicamente por lo representable –por hacerse presente y por tener voz– a través de gramáticas participativas, auto-presentativas y deliberativas, con sujetos, discursos y acciones que ocurren –se originan, transitan, viajan– en distintas escalas –local, regional, internacional–, producen agendas –ciudadana, pública, gubernamental, política– y debates. En este marco, ¿podemos seguir buscando las claves de la representación sólo en un lugar, sea desde el concierto institucional, en los actores clásicos consagrados –las elecciones, los partidos, el Parlamento y el Ejecutivo– o en la clase política? ¿Cuál es la gama de actores y dinámicas extra-institucionales que disputan lo “común y general” en el entramado democrático representativo? A fines del siglo XX, el desencanto con las instituciones representativas junto a las manifestaciones sociales multiplica los diagnósticos de debilidad o crisis del lazo entre representantes y representados. En Argentina, con la inflexión política del 2001-2002 el divorcio representativo tomó forma a través de piquetes, de movilizaciones y asambleas, revelando otros sentidos de lo común que trascendían a la política institucional.
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Aparecieron los representables, esos que con la democratización cada tanto en la historia implosionan para decir aquí estamos, visibles, manifiestos, interpelamos a la comunidad política, clamamos por la apertura e inserción en el espacio público.1 La complejidad analítica de la democracia en su trama representativa contemporánea expresa de modo contundente el cruce de representación con autogobierno del pueblo. Lo representable da cuenta de actores e intereses que se constituyen en el mismo acto de la presentación y la representación. Ilustra a una diversidad de voces, de actores e intereses que no están en el sistema político formalmente, sino en el espacio público sin ser audibles. Para amplificar esas voces dispersas, deben manifestarse, organizarse y diseñar estrategias, dándose distintas formas de presentación para llegar al universo político. En ese itinerario, con luchas largamente construidas por hacerse presente y tener voz, lo representable se configura para interpelar a las instituciones y a los actores formales de la representación en su formato clásico. Al cuestionar la misma idea de ciudadanía y de cuerpo político, llegan a poner en evidencia las ausencias en ese común y general. Con esto, lo representable, a través de las formas auto-presentativas, interpela a las instituciones y logra constituirse en representativa de algo. En vez de observar una democracia representativa “desencantada”, en “crisis” o en “metamorfosis”, se analiza la representación democrática contemporánea anudándola con las transformaciones del espacio público, implicando a la diversidad de actores –organizados más o menos informalmente–, prácticas, escalas de acción y agendas que pujan por lo representable. Conjugando dimensiones electorales y no electorales, con lógicas verticales y horizontales, la relación representantes y representados, junto a la participación y a la movilización, son constitutivos de los modos de hacer presente. Adelantando una hipótesis que atraviesa el libro, se muestra que la representación no se agota en el acto eleccionario aunque es un momento fundamental,2 ni excluye a la participación,3 a la deliberación o a la inclusión de las minorías.4 Tampoco 1 2
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Uso libremente: RABOTNIKOF, Nora En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea. UNAM, Instituto de Investigaciones Filosóficas, México, 2005. Sobre la centralidad de las elecciones Cfr. : PITKIN, Hanna The Concept of Representation, University of California Press, Berkeley/Los Angeles, 1972. MANIN, Bernard, PRZEWORSKI, Adam, STOKES, Susan C. Democracy, Accountability and Representation, Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Para la participación Cfr. : PATEMAN, Carol Participation and Democratic Theory, Cambridge Univ. Press, 1976; MACPHERSON, C. B. La democracia liberal y su época, Alianza, Buenos Aires, 2a ed. [1977] 1994; BARBER, Benjamin Pasión por la Democracia, Almuzara, Córdoba, 2006. Véase, cfr: HABERMAS, Jürgen Between Facts and Norms, MIT Press, Cambridge, 1995; ELSTER, Jon La democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 2001.
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se opone a la clase política, a las fuerzas partidarias ni supone mayorías y minorías cerradas incluso en el Parlamento.5 Con formas plurales no electorales, la idea de representación democrática se amplía, implicando la participación, la deliberación y la inclusión de las minorías. No obstante, ello no obstruye reconocer el lugar de la clase política, una minoría organizada que toma las decisiones políticas basada en su legitimidad en las elecciones y en el sufragio, con partidos políticos que compiten y liderazgos en torno a los cuales se despliegan, centrales para pensar las instituciones representativas. La sospecha general –y que se pone a prueba– es que la representación democrática lejos de estar situada o resuelta en un lugar, es una trama compleja de relaciones, mediaciones e interacciones múltiples, conflictivas y plurales que tejen instituciones estatales, actores políticos y sociales. Transcurre en arenas formales y no formales, a través de distintos circuitos y escalas interrelacionadas e interdependientes en la disputa por “lo común”, que supone los sentidos de la democracia y el sujeto político de la misma, la ciudadanía.6 En este derrotero, se quiere presentar que la política democrática en su trama representativa es un espacio en permanente redefinición, y que el Congreso es aún
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Sobre la idea de ciudadanía, las minorías y su inclusión Cfr: KYMLICKA, W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights, Oxford University Press, Oxford, 1995; MANSBRIDGE, Jane “Rethinking representation”, Politic Science Review, vol. 97, 2003; YOUNG, Iris “Vida política y diferencia de grupo: una crítica del ideal de ciudadanía universal”, en CASTELLS, Carmen -coordinadora- Perspectivas feministas en teoría política, Paidós, Barcelona, 1996. La idea de clase política, de elitismo competitivo, el componente oligárquico y la necesidad de la organización en la democracia moderna cfr: MOSCA, Gaetano La clase política, FCE, México, [1875] 1984; MICHELS, Robert Los partidos políticos: un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, Amorrortu, Buenos Aires, [1962] 2003; SCHUMPETER, Joseph Capitalismo, Socialismo y Democracia Folio, Barcelona, [1942] 1984. Cfr: PLOTKE, David “Representation is Democracy”, Constelation. An International journal of critical and democracy theory 4 nº1, 1997; URBINATI, Nadia “Representation as advocacy: a study of democratic deliberation”, Political Theory, Vol. 28 núm. 6, 2000; ARDITI, Benjamin “Trayectoria y potencial político de la idea de sociedad civil”, Revista Mexicana de Sociología, 66, Nº 1, 2004; SAWARD, Michael “The representative claim”, Contemporary Political Theory, núm. 5,2006; AVRITZER, Leonardo “Sociedade Civil, Instituiçoes Participativas e Representaçao: Da Autorizaçao à Legitimidade da Aça”, DADOS, 50, núm. 3, 2007; MANIN, Bernard and URBINATI, Nadia “Is representative democracy really democratic?” by Hèléne LANDEMORE, Laviedesidees. fr, 10 de abril 2007; RINESI, Eduardo “Representatividad, legitimidad, hegemonía. Los dilemas de la representación política después del desbarajuste”, En EMILIOZZI, Sergio et al. –compiladores- La dinámica de la democracia: representación, instituciones y ciudadanía en Argentina, Prometeo, Buenos Aires, 2007; URBINATI, Nadia y WARREN, Mark “The Concept of Representation in Contemporary Democratic Theory”, Annual Review of Political Science 11, 2008; ROSANVALLON, Pierre La legitimidad democrática, Manantial, Buenos Aires, 2009; PERUZZOTTI Enrique “El otro déficit de la democracia delegativa”, Journal of Democracy en Español, 2010.
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un lugar productivo para analizarla. Con inéditos procesos de participación, los acontecimientos estudiados interpelan a ciudadanías, públicos y opinión pública en el espacio político, social y mediático, que se conjugan con las instituciones representativas. Allí donde está lo representado en sus representantes formales, se evidencia mayormente aquello que “no está presente”. Porque incluso la instancia electoral como variable de estabilidad que la funda tampoco está dada sino que se forja en cada tema e interés en disputa. Confluyendo una pluralidad de formas de la representación con distintos orígenes y soberanías –las electorales, sancionadas constitucionalmente, como otras formas no electorales–, los electores, las ciudadanías y públicos fluctúan o se constituyen según el tema y el momento institucional, examinando posicionamientos, intereses, derechos y sentidos que los convoquen, movilicen e interpelen. Las instancias electorales y partidarias, otrora garantes del lazo y fundamentales como dato estable de la contienda, no bastan para representar la complejidad del entramado democrático representativo. Este libro busca mostrar que la relación representativa no es fija o estable, sino que muta o varía de acuerdo a los temas y cuestiones en juego. E incluso puede verse la potencialidad política de la atención a lo representable en momentos de crisis, o de fisuras en las capacidades de gobernabilidad. Al enfatizar la contingencia de la política, introduce una diversidad de actores, de identidades, de intereses y legitimaciones en disputa que tornan relativas las mayorías y las minorías al reconfigurar y ordenar las diferencias en el proceso. La legitimidad de los legisladores y los ejecutivos proveniente del voto –electoral–, está en tensión con la representación –no electoral– dada por los derechos, prácticas, causas e intereses que requieren hacerse presentes en el debate. Mientras otras están sobre–representadas institucionalmente, esto logra progresivamente abrir y permear voces políticas, sociales, públicos y opinión pública que inciden en los resultados y en el procesamiento legislativo. La visibilidad de las demandas sumado a las medidas judiciales y de incidencia legislativa en las instituciones estatales, se amplifica con acciones colectivas y repertorios de intervenciones públicas, en las calles y plazas, que activan o sensibilizan públicos y opinión pública. Todo esto articula las distintas posiciones, inscriben una dinámica alternativa que se conjuga con las instituciones representativas y la formalidad del trabajo legislativo. Estrategias simultáneas son parte del juego político al que todos los actores recurren: los políticos, los sociales y los corporativos. 2. Histórica y teóricamente el Parlamento es una de las instituciones más problemática en la intersección de representación y autogobierno del pueblo. El Congreso argentino, en la crisis de 2001, tuvo un rol protagónico como parte del problema y la
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“salida”.7 A raíz de la discusión de ciertas leyes8 se advertía en la arena parlamentaria una serie de debates públicos, políticos y estatales que involucraban al Congreso, a los partidos políticos, al Poder Ejecutivo, a la Presidencia de la Nación, en el que participaban activamente diferentes actores sociopolíticos que no estaban formalmente institucionalizados y que abogaban muchas veces por ser representados. Estos eran parte de los circuitos públicos pero casi en ningún caso de los político-estatales de la representación: salían a las calles, hacían escuchar sus voces en los medios de comunicación y se movilizaban a las puertas del Parlamento, se trasladaban a los circuitos informales como plazas, casas y cafés. Parecían ser el reflejo de largas luchas y aprendizajes realizados en democracia. Si hay otros circuitos audibles y las pujas por el sentido, lo representable, transita por otros canales, espacios y escalas que se propone atender: ¿De qué modo se relacionan las instituciones con las múltiples manifestaciones de la/s ciudadanía/s y públicos que pujan por ser representados? ¿Cómo llega y se procesa lo representable en la arena legislativa? ¿Cuál es su relevancia en el entramado representativo democrático? ¿Cuánto incluyen o “hacen presente” a la diversidad y pluralidad de voces, de actores, intereses y puntos de vista y qué implicancias tienen para el espacio público? El Parlamento, como una arena en la que se presentan y escenifican los debates públicos, políticos y estatales, involucra a la institución legislativa pero va más allá 7
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Bajo las sospechas de sobornos en el Senado de la Nación, la renuncia del Vicepresidente Carlos “Chacho” Álvarez desató una crisis institucional. Junto a las elecciones de octubre de 2001 con gran cantidad de votos en blanco y nulos, dieron cuenta del descrédito y de la deslegitimación política. Ante la renuncia en diciembre de 2001 del presidente De La Rúa, el Congreso llevó adelante la decisión acerca de la gobernabilidad provisional, pasando por cinco presidentes en diez días. Entre 2003-2007: Leyes de Memoria, Verdad y Justicia iniciadas con la derogación de las de Punto Final y Obediencia Debida (2003); de “reforma política” -elección y renovación de los integrantes de la CSJN (2003), la unificación de las elecciones legislativas, reforma del Consejo de la Magistratura (2005) y la reglamentación de los DNU (2006)-; la modificación del Código Penal en delitos de violación y secuestro –llamadas “leyes Blumberg” (2004)–, las leyes de Educación Sexual y de Educación nacional (2006) y la ley de Bosques (2007). 2008-2011: Retenciones móviles impuestas a la exportación de granos -“Resolución 125”- (2008), Estatización de Aerolíneas Argentinas y de las AFJP (2008); Trata de Personas (2008); de Servicios de Comunicación Audiovisual (2009), reforma política con las Primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) y la regulación del acceso ecuánime a las campañas electorales garantizando a todos los partidos espacios de publicidad (2009); Violencia de Género (2009); Matrimonio Igualitario (2010); “de Hielos” (2010) -en protección de glaciares ante la minería a cielo abierto-; Ley de Tierras (2011); Regulación de la Medicina prepaga (2011); Papel Prensa (2011). En período que sigue (2012-2013) aunque no ingresa en lo estudiado, constan algunas como la Expropiación y re-estatización de YPF (2012); “Muerte Digna” (2012); Identidad de Género (2012); Femicidio (2012); Voto Joven (2012); Fertilización Asistida (2013); Reforma y Unificación del Código Civil y Comercial (2014).
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para mostrar a otras figuras de la representación: a los partidos políticos, al Poder Ejecutivo, a la persona del presidente, y fundamentalmente a actores políticos y sociales extra-institucionales –o no institucionalizados formalmente–. Esta investigación quiere sumarse a los estudios legislativos intentando llenar lo que parece ser un vacío respecto a la gama de actores y procesos extraparlamentarios que inciden en la actividad legislativa.9 En este camino, se busca comprender los circuitos de la representación que se condensan en la arena parlamentaria desde una perspectiva que aborde el procesamiento de conflictos y consensos al interior del entramado representativo. Recurriendo al uso de las metáforas físicas, como espacio de condensación de lo representado y demandado, a veces lo licúa y otras lo solidifica, también suele amplificar o dar entidad a aquello invisibilizado, como simplificar el tenor de lo debatido o problematizado en el espacio público. Es decir, a veces concentra lo disperso, otras aumentan su intensidad o número, pero principalmente sintetiza, resume y compendia el contenido y la forma de los debates, de los intereses en conflicto y de las decisiones políticas públicas.10 Con un amplio bagaje en los procesos y actores institucionales, una vasta literatura de la política legislativa abordó la incidencia de las configuraciones institucionales y partidarias en la toma de decisiones,11 como el papel de los Congresos y los presidentes.12 Incluso habiendo debatido exhaustivamente la “democraticidad” del STEIN, Ernesto y TOMMASSI, Mariano “La política de las políticas públicas”, POLÍTICA y gobierno. Vol. XIII Núm. 2, II Semestre de 2006, pp. 393-416; SAIEGH, Sebastián “¿Jugadores activos o apéndices del ejecutivo? Una evaluación del papel de los legisladores latinoamericanos en la toma de decisiones”, Política y gobierno, Vol. XVII Núm. 1, I semestre de 2010, pp. 3-24. 10 La tradición politológica apeló predominantemente a las metáforas físicas y mecánicas para el estudio de la democratización: “ola”, “bola de nieve”, “transición”, “consolidación”, “equilibrio”. Desde una reflexión epistemológica, se cuestiona el uso de las metáforas físicas predominantes en las ciencias sociales. Cfr: WHITEHEAD, Laurence “Un concepto de democratización reanimado: la metáfora biológica”, Revista SAAP 5, núm. 2, 2011. Considerando que no son excluyentes y habrá aspectos posibles de explorar con las metáforas físicas y otros con las biológicas, aquí se pone a prueba la utilidad de esta conceptualización del Parlamento como espacio de condensación. 11 SHUGART, Matthew, y CAREY, John Presidents and Assemblies: Constitucional Design and Electoral Dynamic, Cambridge University Press, Cambridge,1992; MAINWEARING Scott y SHUGART Matthew S. Presidencialismo y Democracia en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002; TSEBELIS, George Veto players: how political institutions work. Russell Sage Fundation, Princeton, 2002. 12 Cfr: MEZEY, Michael L. Comparative Legislatures, Duke University Press, 1979; MUSTAPIC Ana M. “El papel del Congreso en América Latina”, CONTRIBUCIONES 14, 1997; COX, Gary W. y MORGENSTERN, Scott “Legislaturas Reactivas y Presidentes Proactivos en América Latina” Desarrollo Económico, vol. 41, n. 163, 2001; TSEBELIS, George y ÁLEMAN, Eduardo “Presidential Conditional Agenda Setting in Latin America”, World Politics, Vol. 57, No. 3, 2005; LLANOS, Mariana y NOLTE, Detlef “Los Congresos en América Latina: legislaturas reactivas, potencialmente 9
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presidencialismo y del parlamentarismo,13 como se verá en el capítulo I, se deshicieron tempranamente los mitos sobre el Congreso argentino y su rol en la toma de decisiones políticas.14 En ese devenir, toman protagonismo el sistema electoral, los partidos políticos, la disciplina partidaria, las carreras políticas, el impacto del cupo de género.15 Este libro se dedica a analizar el entramado representativo construido por las relaciones entre instituciones estatales, actores políticos y sociales, mirando las pujas por lo representable, cómo se procesan las tensiones –los conflictos y consensos– y el lugar que el Parlamento guarda aquí. En definitiva, se toman como unidad de observación dos “leyes candentes” de la política argentina en el período 2003-2011 –Servicios de Comunicación Audiovisual (2009) y Matrimonio Igualitario (2010)–, para lo cual se describen con fines analíticos los circuitos, los actores, escalas y agendas que conforman la trama representativa, cómo se construye lo representable y llega a presentarse políticamente en la arena legislativa. Para ello explora las relaciones e incidencia de los movimientos sociales, asociaciones civiles, organizaciones religiosas, económicas y corporativas como formas representativas no electorales, y las instituciones clásicas de la representación políactivas”, POLÍTICA, Núm. 47, 2006; GARCÍA MONTERO, Mercedes “La actividad legislativa en América Latina: sobre el papel reactivo y proactivo de Presidentes y Parlamentos”, Lateinamerika Analysen, 17-2, 2007; SAIEGH, Sebastián Ruling by Statute: How Uncertainty and vote buying Shape Lawmaking, Cambridge University Press, Nueva York, 2011. 13 WEAVER, K. Y ROCKMAN, B. Do institutions matter? Government capabilities in the United States and Abroad, The Brokings Institucions, Washington DC, 1993; LINZ, Juan “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it make a difference?”, en LINZ, J. y VALENZUELA, A. , The Failure of Presidential Democracy: the case of Latin America, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1994; CAREY, John M. “Presidencialismo versus Parlamentarismo”, POSTData 11, 2006. 14 Cfr: MUSTAPIC, Ana M. y GORETTI, Matteo “Gobierno y oposición en el Congreso: la práctica de cohabitación durante la presidencia de Alfonsín (1983-1989)”, Desarrollo Económico, 32 no126, septiembre de 1992; MOLINELLI, Guillermo “Las relaciones Presidente - Congreso en Argentina (19831995)”, POSTData 2, 1996; ORLANDI, Hipólito Las instituciones políticas de gobierno, EUDEBA, Buenos Aires, 1998; LLANOS, Mariana “El presidente, el congreso y la política de privatizaciones en la Argentina (1989-1997)”, Desarrollo Económico, 38, nº151, 1998; MUSTAPIC, Ana M. ““Oficialistas y diputados”: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”, Desarrollo Económico, Vol. 39, No156, 2000; MOLINELLI, et al. Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina, Temas Grupo Editorial, Buenos Aires, 1999; CALVO, Ernesto “Representación política, política pública y estabilidad institucional en el Congreso argentino”, en ACUÑA, Carlos H. ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina, Siglo Veintiuno, Buenos Aires, 2013. 15 Por ejemplo cfr: JONES, Mark P. “Carreras políticas y disciplina partidaria en la Cámara de Diputados Argentina”, POSTData 7, 2001; ARCHENTI, Nélida y TULA, Ma. Inés. “Aportes al debate sobre sistemas electorales y cuotas de género en América Latina. El caso del voto preferencial en Argentina”, SAAP, 2005; MARX, Jutta et al. “Cuotas de género y acceso femenino al Parlamento: los casos de Argentina y Brasil en perspectiva comparada”, Política. Revista de Ciencia Política 46, 2006.
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tica, de origen electoral –los partidos políticos, el Parlamento, el Poder Ejecutivo, como poderes sancionados constitucionalmente–. Como institución de la representación, de debates públicos y su rol en el proceso de sanción de leyes y en las decisiones políticas, analíticamente se relevan el presidencialismo y la bicameralidad argentinos, los poderes de agenda y de veto, como del trabajo en comisiones y el desempeño de las coaliciones legislativas.16 Desde esta mirada, el enfoque contempla la estructura más amplia en las que están situadas y operan las instituciones estatales, atendiendo a las relaciones con los actores y la política.17 A partir de cada caso trabajado respectivamente, hay un primer nivel analítico que antecede al arribo y al tratamiento parlamentario, central para comprender las aristas litigiosas, los modos, los tiempos e implicancias en cuestión. De este modo, el lector hallará una historización de los procesos por y en el cual “aparecen” los temas, los actores y las prácticas que transitan diversas escalas para hacerse visibles y manifiestos. En este sentido, el quehacer de las ciencias sociales articulado con el activismo, evidencia que el uso de los conceptos, de las palabras y del lenguaje dista de ser residual e inocuo. Al resultar nodales herramientas democráticas, las contiendas argumentativas no son un invento de los actores ni surgen per se al ingresar en la agenda política. Como redes de conceptos, trascienden el ámbito académico y arriban al universo público, abren debates, cuestionan las reglas y contribuyen a denotar quiénes son ciudadanos, y como tales, sujetos de derechos. Con itinerarios diferenciales, algunas 16 MUSTAPIC, Ana M. “‘Oficialistas y diputados’: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”, Desarrollo Económico, Vol. 39, No156, 2000; TSEBELIS, George Veto players: how political institutions work. Russell Sage Fundation, Princeton, 2002; CALVO, Ernesto “Apuntes para entender la actividad legislativa en el Congreso de la Nación Argentina”, en EMILIOZZI, et al. cit.; CALVO, Ernesto “Representación política...”, cit.; ALEMÁN, Eduardo “Partidos legislativos e redes de apoio”, en MAGNA, Inácio y RENNO, Lucio –org.– Legislativo brasileiro em perspectiva comparada, UFMG, Belo Horizonte, 2009; LIMONGI, Fernando y FIGUEREIDO, Argelina “Poder de agenda y politicas sustantivas”, en MAGNA, Inácio y RENNO Lucio, cit; REYNOSO, Diego “La diversidad institucional del bicameralismo en América Latina”, Perfiles Latinoamericanos 35, 2010; JONES, Mark P. y MICOZZI, Juan Pablo “Control, Concertación, Crisis y Cambio: Cuatro C para dos K en el Congreso nacional”, en MALAMUD, Andrés y DE LUCA, Miguel La política en tiempos de los Kirchner, EUDEBA, Buenos Aires, 2011; ZELAZNIK, Javier “El Comportamiento Legislativo del Peronismo durante el Menemismo y el Kirchnerismo. Cambio de Agenda y Adaptación Partidaria”, Desarrollo Económico, 54 nº213, 2014; ZELAZNIK, J. “Las coaliciones kirchneristas”, en MALAMUD, Andrés y DE LUCA, cit. 17 ACUÑA, Carlos H. y CHUDNOVSKY, Mariana “Cómo entender las instituciones y su relación con la política: lo bueno, lo malo y lo feo de las instituciones y los institucionalismos”, en ACUÑA, Carlos H. –compilador– Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política argentina, Siglo Veintiuno, Buenos Aires, 2013.
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portadoras de significados universales y otras más particularizadas, su aparición contingente irrumpe para abrir al mundo de lo representable un horizonte de posibilidades y complejidades no contemplado previamente en “lo común” a todos. Más allá de su devenir, en su curso trastoca las percepciones anteriores y las aristas preexistentes, visibilizando sujetos y prácticas que interpelan los estatutos de la igualdad y la libertad. Posibilita observar cómo llegan a convertirse en representables y disputar “lo común” desde la construcción de los temas, actores y acciones en los múltiples niveles nacionales, regionales e internacionales. En ese recorrido, abrevan los circuitos de las movilizaciones en las calles, en los medios de comunicación, como de contacto progresivo con las instituciones a través de estrategias políticas, judiciales y legislativas. La redefinición de lo que se entiende como “lo común”, aquello que hace a la comunidad y por ende concierne a los sentidos y fronteras de lo público, enlaza ideas y procesos políticos que se orientan por derroteros disímiles pero donde la escala nacional en su dimensión estatal retoma relevancia. En este trayecto se presenta la articulación de las instancias institucionales y extra-institucionales que hacen a los vínculos de lo representable, representados y representantes y su irrupción en la agenda política. En ello se enfoca el tratamiento en las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso Nacional al considerar la condensación en la arena legislativa de los debates públicos en torno a las “leyes candentes”. En un segundo plano, y debido al encuentro entre lo representable y lo representado, se observa analíticamente al Parlamento y al Ejecutivo en su relación con los actores sociales y políticos. Surge también el rol del Poder Judicial, que sin ser “representativo” es una institución estatal central en el devenir de estas luchas y los productos normativos. Con esto, el juego de los poderes del Estado previsto en el diseño institucional republicano es fundamental a los efectos de las políticas públicas. 3. Las pujas, las significaciones y las estrategias se van transformando en el tiempo y en los contextos que se tratan. De este modo, la democratización se relaciona a los contextos de discusión, mostrando las distintivas tematizaciones que el acceso, la inclusión y la participación postulan. En sus diferencias tangenciales, estos procesos permitieron problematizar la idea de democratización para recordar su curso incierto, inacabado, inconcluso, siempre abierto como susceptible de revertirse.18 En este 18 Remitimos a LEFORT, Claude La Incertidumbre democrática. Anthropos, Barcelona, [1974] 2004; LECHNER, Robert, LECHNER, Norbert “¿Responde la democracia a la búsqueda de certidumbre?”, en Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y Política, FCE, México, 1990; PORTANTIERO, Juan Carlos La producción de un orden. Ensayos sobre la democracia entre el estado y la sociedad, Ediciones Nueva Visión, Buenos Aires, 1988. Más recientemente, cfr: O´DONNELL, Guillermo Democracia, agencia y estado. Teoría con intención comparativa, Prometeo, Buenos Aires,
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sentido, lejos de una linealidad o “progresión”, se trata de arreglos contingentes, con avances y retrocesos que se mueven en direcciones disímiles, hallando en los intersticios y las posiciones institucionales, una trama compleja e interactiva de vinculaciones internas y externas.19 Las “cuestiones”20 no surgieron de “la noche a la mañana”. Pasando de la liberalización, a la transición y la consolidación, la democratización es atravesada por diferenciales pugnas sobre estos temas. De allí la necesidad de historizarlos para ubicar las relaciones con las instituciones estatales y los gobiernos de turno, militares y civiles. El lector entonces encontrará ciertas referencias temporales que van al pasado para comprender el presente. Si las tematizaciones internacionales surgen o toman relevancia entre 1960-1970, las transformaciones en América Latina a partir de las transiciones a la democracia abren regionalmente ciertas condiciones de oportunidad. Al centrarnos en Argentina, el periodo de referencia es la recuperación de la democracia en 1983, hallando en cada gobierno y la articulación con el legislativo, a la par de la construcción de lo representable, las mutaciones en los aprendizajes ciudadanos, las políticas, las posibilidades, las necesidades y las decisiones contextuales. Así, a lo largo del mismo se reconstruyen los grandes trazos de lo acontecido, con una bisagra en el 2001 respecto al lazo representativo y las contingencias del ingreso a la agenda política a partir del conflicto agropecuario de 2008 en las leyes estudiadas. En la Argentina el tratamiento parlamentario de ciertas leyes candentes o sensibles ha movilizado a la población con debates públicos, políticos y estatales. Estos procesos observan interacciones entre derechos humanos, ciudadanía y arena legislativa, como tensiones en torno a las fronteras de lo público, lo estatal, lo gubernamental, lo cívico, privado, íntimo y personal. Su relevancia y carácter “sensible o candente” resulta de sus implicancias sobre el espacio público, por el fuerte cuestionamiento de lo establecido y normado que articulan las discusiones, las prácticas, los conflictos e intereses en puja. Al interpelar lo instituido son eminentemente litigiosas. Comprenden procesos de movilización social que se dan respecto a determinados temas, que conjugan estrategias políticas, judiciales y legislativas. Generalmente protagonizadas por movimientos sociales, organizaciones de derechos humanos, ONGs –pero también con actores estatales y económicos que se aglutinan– pugnan en torno al mismo y confluyen en la arena legislativa. Estas dimensiones que las hacen conflictivas, se suman –y 2010; TILLY, Charles Democracia, Akal, Madrid, 2010; WHITEHEAD, Laurence Democratización. Teoría y experiencia, FCE, México, 2011. 19 Una versión desde esta perspectiva se publicó en BERDONDINI, Mariana “Democratización y contextos de discusión: lo litigioso de los derechos de comunicación y sexualidades en dos “leyes candentes” de la política argentina”, Revista Pilquen. Vol. 19 (1), 2016. 20 OSZLAK, Oscar y O´DONNELL, Guillermo “Estado y políticas estatales en América Latina”, CEDES, Buenos Aires, 1976.
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explican– por las características de su visibilidad en escalas, donde se interrelacionan agendas ciudadana, pública y política, con debates públicos, políticos y estatales, relevantes al propósito de este libro acerca del procesamiento de lo representable por los representados y representantes. El impacto mediático y las implicancias sobre el espacio público obligan a explicar mayormente la selección de los casos estudiados. Se trata de un conjunto de procesos en torno a leyes vinculadas a los derechos de sexualidad y género; y, a los derechos de comunicación e información. En estos se apela al acceso a derechos y a la participación como condición de ciudadanía (o en su defecto, como detractores de la misma). Los derechos como campos de luchas socio-políticas escenifican la inclusión y exclusión del cuerpo político, quiénes son ciudadanos y en qué condiciones, es decir, la construcción de los sujetos y el contenido de los derechos. Desde esta mirada, el proceso democrático no sólo es la base de estas construcciones sino que también es el puntapié para cuestionarla, al denunciar las invisibilizaciones, clausuras y exclusiones del acceso a derechos. Para arribar a las analizadas en profundidad, de Servicios de Comunicación Audiovisual y Matrimonio Igualitario, se precisó ir a mirar que había pasado durante la democratización. Las leyes específicas aquí tratadas tienen como bisagra insoslayable en la escena política nacional al conflicto agropecuario durante el año 2008 bajo la presidencia de Cristina Fernández, como consecuencia de las retenciones móviles impuestas a la exportación de granos por el gobierno nacional (“Resolución 125/2008”). Sin embargo, no bastaba para entender politológicamente el/los porqué de los procesos litigiosos y los debates que acontecieron en la arena parlamentaria. Al preguntarse por la bisagra del 2001-2002, el libro atraviesa el trascurrir democrático. El período y los casos permitieron historizar en democracia para reconstruir adónde iban los actores para legitimar y fundar sus demandas y acciones. Las regulaciones distan de ser vacuas y por ende, en un Estado de Derecho, la relevancia de la legalidad abre las luchas para poner en evidencia las inclusiones y exclusiones, como la apertura o clausura que el espacio democrático supone. En ambos se logra problematizar los vínculos entre instituciones y actores políticos, poniendo en evidencia los impactos del cuerpo de la ley en quiénes son ciudadanos y en las condiciones de ejercicio. En la disputa por los derechos, las prácticas y las palabras, se debate quiénes y cómo acceden y participan, esto es, los sentidos de la democratización. La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) –26522–, aprobada el 10 de octubre de 2009, regula el funcionamiento de los medios de comunicación audiovisual y reemplaza, al cabo de 26 años de intentos políticos frustrados, al decreto-ley de Radiodifusión 22285 sancionado por la última dictadura militar. Basado en los 21 Puntos de la Coalición por una Radiodifusión Democrática (2004), si bien desde el 2008 se declara el impulso de un nuevo marco normativo, el proyecto fue propuesto el 18 de marzo de 2009 por el poder ejecutivo. Habilitó la oportunidad de
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discutir públicamente la estructura y funcionamiento del sistema de medios, dado que cuestionó –y prometía cambiar– la concentración de la propiedad, la centralización de la producción y la ausencia de medios públicos no gubernamentales, posicionando al Estado como garante de los derechos sociales de la comunicación.21 El proceso de disputas pasó a formar parte de la agenda política en un contexto de inédito debate social, con impactos seculares22 y democráticos respecto al acceso de voces al espectro mediático y al rol de los medios de comunicación: sus rasgos materiales y simbólicos, la libertad de expresión y de prensa, su poder performativo, los vínculos con los gobiernos de turno, los modos y las prácticas ejercidas. La Ley de Matrimonio Igualitario –26618–, aprobada el 15 de julio de 2010, modifica el Código Civil (1888) con la cual el estatus legal de las parejas hétero y homosexuales se equipara, universalizando el acceso a la institución del matrimonio con los derechos civiles, sociales y económicos implicados, incluyendo el régimen filiatorio, la adopción conjunta, divorcio, herencia y pensión. Impulsado por los movimientos de diversidad sexual –la FALGBT y la CHA especialmente– con un conjunto de legisladores de fuerzas minoritarias, comenzó a debatirse en comisiones en octubre de 2009. Con la explosión pública ante el debate parlamentario, por primera vez se franquean los límites de la heteronormatividad23 y aparecen en la agenda política los derechos de gays, lesbianas, bisexuales y trans al clamar por la igualdad civil de los derechos conyugales, profundizando la secularización y democratización de la sexualidad y las familias.24 Las luchas en torno a “lo íntimo y personal es político” 21 Cfr. : MARINO, Santiago, MASTRINI, Guillermo y BECERRA, Martín “El proceso de regulación democrática de la comunicación en Argentina”, Derecho a comunicar. Revista Científica de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información, 1, 2011; KITZBERGER, Philip “La madre de todas las batallas”: el kirchnerismo y los medios de comunicación” en Malamud A. y Miguel De Luca (coord. ) La política en tiempos de los Kirchner, EUDEBA, Buenos Aires, 2011. 22 Otrora relacionada a poder clerical en su diferenciación con el Estado, aquí otorgamos un sentido contemporáneo relacionado al hecho de quitar el aura sacra o sagrada que hace “dado” e “intocable” un lugar, un tema, un status, tornándolos susceptibles de ponerlos en cuestión. 23 Principio en función del cual las relaciones afectivas y familiares reconocidas y alentadas por el Estado se basan en la unión reproductiva de una mujer y un varón. Como organizador de las relaciones sociales, política, institucional y culturalmente reproducido hace de la heterosexualidad reproductiva el parámetro desde el que juzgar (aceptar, condenar) la variedad de prácticas, identidades y relaciones sexuales, afectivas y amorosas existentes. Se sigue, PECHENY, Mario “La ciudadanía sexual: derechos y responsabilidades relativos a la sexualidad y el género” en EMILIOZZI, Sergio et al. –compiladores- La dinámica de la democracia: representación, instituciones y ciudadanía en Argentina, Prometeo, Buenos Aires, 2007. 24 Cfr: JELIN, Elizabeth Pan y Afectos. La transformación de las familias, FCE, Buenos Aires, 2a ed. [1998]2010; PECHENY, Mario “Parece que no fue ayer: el legado político de la Ley de Divorcio en perspectiva de derechos sexuales”, en GARGARELLA, et al. –compiladores- Discutir Alfonsín, Siglo Veintiuno, Buenos Aires, 2010.
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por los derechos de género y sexualidad cuestionó su carácter natural y apolítico, destacando las dimensiones políticas, socio-culturales e históricas implicadas que el movimiento de mujeres emprendió para luego potenciarse y resignificarse con las diversidades sexuales. Fue así que hallamos varios motivos concatenados por los que dedicarnos a abordarlas. El primero, es la complejización de la democracia, los derechos humanos y las libertades que aparecen como nodos de las problematizaciones en el espacio público. En ambos casos, las pugnas públicas –y procesadas política e institucionalmente– contienen ejes disruptivos y sensibles que actualizan los estatutos de la igualdad y la libertad, uno en lo íntimo y personal, otro en lo público mediático, señalan las tensiones entre individualidad y vida colectiva aparejadas que se ponen en debate. Los derechos individuales y sociales son disputados en torno al Estado a través de discursos y prácticas que, desde paradigmas diversos y conflictivos, a veces se superponen, otras se potencian y complementan. Allí se juegan los límites y demarcaciones, transitando una especie de barajar y dar de nuevo, donde lo estatal– no estatal, aparece en términos de lo público, cívico, privado, personal e íntimo. Los derechos de sexualidad y género, politizan lo íntimo y personal, para abogar por la ciudadanía plena –con el reconocimiento social y estatal que ello implica–. Al hacer público algo personalísimo como la orientación sexual en tanto condicionante de ciudadanía, la divorcian de la tolerancia y de la privatización liberal (y la asocian a “privación”) para reivindicar la autonomía individual de decidir sobre la propia vida y el cuerpo. A la vez, denuncian la negación del acceso a los derechos sociales y económicos ligados a la conyugalidad y la familia. Los derechos de información y comunicación claman por la libertad de expresión y pluralidad de voces como derecho social a garantizar por el Estado. Se cuestiona la tenencia y la concentración de los medios de comunicación en manos privadas, denunciando la negación de las muchas y diversas voces en el acceso a tal derecho, al diferenciar la pluralidad de la independencia informativa y, a la libre empresa –propiedad privada– de la libertad de expresión y de prensa que se profesó históricamente. También en ello se demanda un rol estatal que se distingue de lo gubernamental, interpelando al vínculo entre política y medios de comunicación. De estas situaciones, más allá del devenir diferenciado, se destacan los debates y las aristas abiertas para la democratización. En segundo lugar, se funda en que son largamente construidos en la democratización permitiendo revisar algunas continuidades y cambios en la temporalidad de los actores, posiciones, prácticas y relaciones en la política argentina. Así, comparar cómo se mueven e inciden respecto a un tema, qué articulaciones y estrategias emprendidas contribuyen a la sanción de una ley en un contexto pero no en otro, de modo de analizar las relaciones con las instituciones estatales, actores políticos y
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sociales, junto con los aprendizajes mutuos a nivel de estrategias institucionales para llevar adelante sus propósitos en el marco del juego democrático. El tercer motivo, y uno de los ejes centrales, es el accionar conjunto entre movimientos sociales y el trabajo académico e intelectual cuya problematización de los derechos y representación de intereses se contrapone a actores corporativos (iglesias, grandes empresas, corporaciones nacionales y multinacionales) ligados al poder político. Al decir de Portantiero, reflejan la tensión productiva entre movimientos sociales y orden político.25 En general, desafían lo estatuido e interpelan social y políticamente a los actores estatales, políticos y sociales inscribiéndose en un marco de condiciones de posibilidades supranacionales y nacionales que señalan las pujas públicas por lo representable. Desde mi perspectiva, no era posible comprender lo representable y los debates políticos que estudiamos sin ahondar en esta literatura y recoger las intersecciones entre trabajo académico y activismo que ambos casos presentan. De ahí que si surgen cuestiones normativas, resulte del anclaje en estos desarrollos de las políticas democráticas, vinculando ciudadanía y Estado con los derechos de comunicación y de sexualidad. En cuarto lugar, una en lo íntimo y personal, y la otra en lo público mediático, ponen a la luz pluralidades –muchas– y diversidades –distintos– que desafían la unicidad/homogeneidad/concentración en torno a las sexualidades, las parejas, las familias, así como de las formas de la comunicación, quién, cómo y qué se informa con sus respectivas consecuencias sobre los sujetos de derechos y las condiciones de ciudadanía. El carácter litigioso se manifiesta en el condicional que imprime al derecho: “Dime tu orientación sexual y te diré si te puedes casar” expresado en “¿Por qué no me puedo casar?”, o “Dime quién lo tiene y te diré cómo y qué comunicas”, manifiesto en “¿por qué no puedo hacer oír mi voz?”. En estos la diversidad y pluralidad son problematizados con sentidos divergentes a los pensados en torno al Parlamento, e incluso, lejos de considerar que están representadas en su seno, la interpelan desde los temas que postulan e inciden en la toma de posición y decisiones políticas. Es decir, son el eje de lo representable en estas luchas. Se trata de disputas por derechos ciudadanos, presentes en la agenda pública por el accionar y visualización en el espacio público, que articulan escalas –internacional, regional y local– ganando lugar en un momento en la agenda política, observadas en el proceso y actividad legislativos. En quinta instancia, el tratamiento parlamentario combina el trabajo en comisiones, con audiencias y foros públicos en el interior del país, con especialistas en derecho, profesionales, asociaciones, movimientos sociales y organizaciones que participan de los debates. Los poderes de veto, constitucionalmente sancionados y fácticos, se jugaron a la par entre actores, espacios y prácticas formales e informales 25 PORTANTIERO, Juan Carlos La producción..., cit. p. 82, énfasis nuestro.
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en el procesamiento de los conflictos y consensos. Instancias institucionales y extrainstitucionales se articulan con la movilización y el debate social como parte de la dinámica representativa, con lógicas verticales y horizontales. Finalmente, cabe la pregunta de por qué estas y no otras. Habiendo considerado y explorado otras leyes previamente citadas, las mismas se estiman posibles de considerarse en próximos estudios e incluso comparables en otros contextos y temporalidades. No obstante, las características conceptualizadas de las leyes candentes se manifiestan en estos dos casos. Al dar cuenta de los debates de cuestiones que son distintas en sus tramas representativas y núcleos argumentales, permite poner a prueba ciertas conjeturas sobre la representación y lo representable, y la arena parlamentaria como espacio de condensación. También mostrar cómo cuando se delibera sobre temas que redefinen a la comunidad, los legisladores asumen comportamientos distintos a lo que se supone esperable, más atentos a la ciudadanía y al electorado que creen representar. Las notables diferencias en los temas y actores implicados, como en el procesamiento que atraviesa en la arena parlamentaria, desafía varios mitos académicos (y no académicos) sobre la disciplina partidaria, la “escribanía” del ejecutivo, las mayorías arrolladoras o minorías incapaces.26 Incluso observa los cortes transversales en las posiciones partidarias de los legisladores, qué se juega en cada caso y cómo opera la “libertad de acción” y/o la construcción de la disciplina partidaria. Ambas leyes fueron tratadas en un período donde el oficialismo no contó con mayorías propias y, por los temas en cuestión, su tratamiento desafió la disciplina partidaria y mostró posicionamientos transversales entre los bloques. A esta situación de “gobierno dividido”, donde el oficialismo es primera minoría, se le sumaba la de un “ejecutivo dividido”, por la fisura que el conflicto agropecuario imprimió entre la Presidencia y Vicepresidencia. Todo lo cual no obstruyó la institucionalidad, que si bien fue de baja productividad legislativa, posibilitó novedosos modos de producción política para legitimar la toma de decisiones públicas. 4. Desde el campo de las ciencias sociales y la ciencia política, este libro pretende problematizar las aristas litigiosas abiertas, como poner en el tapete ciertas dualidades y barreras disciplinarias. Los pares conceptuales, opuestos y contrastantes, son parte del quehacer de las ideas, de la historia y de los procesos políticos.27 La combinación de discusiones clásicas de la teoría política –representación, democracia, ciudadanía, 26 CALVO, Ernesto “El Congreso de la democracia: mayorías y consensos”, Revista SAAP 7, N. 2, 2013; CALVO, Ernesto “Representación política...”, cit.; CALVO, Ernesto “Apuntes para...”, cit. 27 Véase, LESGART, Cecilia Usos de la transición a la Democracia, Homo Sapiens, Rosario, 2003; RABOTNIKOF, Nora En busca..., cit.
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sociedad civil y espacio público– con el de la ciencia política, el estudio de la política legislativa y del análisis de políticas públicas va en esta dirección. No obstante, incorpora en la agenda aspectos largamente desatendidos, fundamentales para comprender la interrelación, interdependencia e interlegalidad de la democratización en el nivel nacional, regional e internacional. Muestra así las dinámicas formales e informales, institucionales y extra-institucionales, como la gama de actores que dan sentido a la representación democrática en el procesamiento de los conflictos y consensos. La reformulación de las formas tradicionales de la representación y legitimidad, junto con los cambios en la relación entre los actores, temas y mecanismos de articulación y la revalorización de lo política y de lo público no estatal, exigen repensar los modelos y categorías usados por las Ciencias Sociales.28 A la riqueza de los abordajes teóricos contemplados, se suma el esfuerzo de la indagación en el plano empírico. Pese al vasto desarrollo sobre las transformaciones del vínculo representativo y distancias críticas entre ciudadanía e instituciones políticas, hay escasas o nulas investigaciones de la representación democrática entre ciudadanía y representantes en el proceso de decisiones legislativas más allá del momento electoral, generalmente estudiados desde enfoques diferentes y estancos. Ante los recurrentes interrogantes acerca de la relación entre teoría y práctica que cuestionan el vínculo entre la dimensión normativa de la teoría política y las prácticas sociales concretas, los valores que las motivan y las identidades individuales y colectivas que las gestan, el libro analiza categorías centrales de la Ciencia Política a la luz de continuidades y cambios en sus actores, dinámicas y relaciones con la intención de nutrir la teoría desde los mismos procesos de construcción social. Las legislaturas son sumamente relevantes para la dinámica de gobierno democrática y republicana. Allí se supone que se dan los debates sobre lo público, se representan intereses sociales, se controlan los procesos gubernamentales y se deciden las políticas públicas.29 Al relevar el procesamiento parlamentario de debates políticos contemporáneos, esta investigación advierte la reconfiguración institucional de los actores de la representación clásicos junto a los actores sociales, la movilización y la participación de la ciudadanía en la vida democrática. Siendo escasas las referencias a la diversidad de actores, a los procesos de agenda y a la actividad legislativa que trasciendan las dimensiones institucionalistas,30 el 28 CAETANO, Gerardo “Distancias críticas entre ciudadanía e instituciones. Desafíos y transformaciones en las Democracias de la América Latina contemporánea” en ANSALDI, Waldo La democracia en América Latina, un barco a la deriva, FCE, Buenos Aires, 2008. 29 MORGENSTERN, Scott, y NACIF, Benito Legislative Politics in Latin America, Cambridge University Press, Nueva York, 2002. 30 Para el estado de los estudios sobre la política legislativa en Argentina, cfr: MOSCOSO, Guido L. “Los estudios sobre política legislativa argentina (1983-2010). Reflexiones en torno a cómo estudia-
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libro explora el lugar del Congreso en el entramado representativo contemporáneo. Lejos de las imágenes dicotómicas, se analizan las arenas y los circuitos que conectan a los actores políticos, entre ellos a los responsables del tratamiento y sanción de leyes, con los actores sociales que abogan e impulsan dichas cuestiones. El enfoque releva las instituciones pero la conjuga con los actores, individuales y colectivos, públicos y privados, que juegan, abogan, discuten, reclaman y son interpelados en cuanto tales, al superponer sus racionalidades, intereses y conflictos. De aquí las dimensiones formales e informales, institucionales y extra-institucionales, que se combinan entre los poderes del Estado y las fuerzas políticas y sociales.31 En ese trayecto, descubre la importancia de las temporalidades entre lo social y lo político, como el cruce de las lógicas institucionales, de acción, racionalidades e intereses en el entramado representativo. En un ejercicio de comparación de dos temas diversos, observa el diferencial tratamiento que asume lo representable en función de cómo llegan a la agenda política, el rol de los actores sociales y políticos, como el juego entre los distintos poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). También algunos repertorios compartidos pese a sus diferencias remiten a hacerse visibles, manifiestos, denunciar e interpelar a las instituciones de la representación política: ¿quiénes son parte de “lo común y general”?, ¿quiénes tienen derechos?, ¿quiénes son ciudadanos? Esa construcción de largo aliento figurado en lo representable arriba a las instituciones estatales y pugna sentido al ser procesado y debatido públicamente. La densidad de los casos analizados, contando con comunidades epistémicas constituidas por el trabajo intelectual y la militancia social, fueron incipientemente afrontados desde la representación democrática y el lugar de la actividad legislativa en la Ciencia Política. También se destaca el vínculo entre política y derecho, en el cruce de temas de derechos de sexualidad y de comunicación. Investigadas generalmente desde el Derecho, la Sociología y la Comunicación respectivamente, este abordaje reconoce el tronco común de las Ciencias Sociales, en diálogo con las mismas, al tiempo que se enfatiza la especificidad disciplinar. Finalmente, desde una mirada politológica generacional se justifica en el interés en las características que asume la vida democrática, la inclusión de temas y actores excluidos en el análisis de la democratización, contemplando procesos y aspectos que dan cuenta del lugar de la política como práctica social institucionalizada, que ordena e imprime sentido en condiciones que son siempre conflictivas. La vigencia y relevancia de este debate también se juega en el campo de la teoría y de la práctica política, que redefinen continuamente lo político como foco de disputa democrática. Legítimamente, las preocupaciones respecto al régimen político de los primeros mos el poder legislativo”, POSTData 17, No1, 2012. 31 ACUÑA, Carlos H. y CHUDNOVSKY, Mariana “Cómo entender...”, cit.
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años de democracia dieron nutridos debates sobre las condiciones y amenazas. Con ese herramental, hoy es posible advertir renovados desafíos en la dinámica entre los actores e instituciones, en la articulación de escalas supranacionales y nacionales, en las arenas y espacios múltiples en los que la política transcurre. Al respecto, el libro abona al conocimiento de estos años recientes de la política argentina indagando en el modo en que se jugaron, procesaron y decidieron parlamentariamente los conflictos democráticos. La contemporaneidad de los procesos estudiados aporta a una agenda de investigación abierta sobre la democratización, al considerar el carácter contingente del orden y, con ello, el lugar de las instituciones estatales, los actores políticos y sociales, la reconfiguración del lazo representativo y del espacio público, los vínculos con la ciudadanía, los públicos y la opinión pública. También, en vista de una tradición politológica, explorar en otros mapas conceptuales, lógicas y temporalidades, los itinerarios y dinámicas que ocurren en los tiempos que corren. 5. Algunas aclaraciones sobre el cómo de la investigación. Esta contiene un diseño metodológico preeminentemente cualitativo para trabajar las categorías de actores sociopolíticos, prácticas (estrategias, conflictos, acciones y relaciones), escalas, agenda y tratamiento, posición y debate legislativo. En este sentido, en un diálogo entre el análisis teórico político y la evidencia histórica y empírica, el ajuste fue permanente. En especial, se siguió una especie de ruta de los procesos, actores y acciones, como de desarrollos académicos que en cada caso transitó niveles distintos. En este camino, dos decisiones concatenadas sobre el abordaje metodológico, una fue sobre la cantidad de casos, y otra sobre el corpus informativo sobre el que trabajar. Tomar un caso, relevando aspectos micro y percepciones de los actores, que hubiera conllevado realizar entrevistas. O, trabajar dos casos –que fue lo que decidí–, realizando una comparación entre ambos procesos de cómo se construye lo representable, su arribo a la agenda política, su tratamiento y debates, representado en un gran corpus informativo. Entonces, sin desconocer el valor de las voces privadas que podrían haber aportado a complementarlo, como un primer eslabón y central propósito, la idea fue mirar la aparición, irrupción y resolución en el espacio público, y reconstruir analíticamente esa dinámica.32 32 Contemplar la disputa y las mutaciones que estos procesos tuvieron mientras desarrollaba la investigación, pone en duda la relevancia y el valor que las entrevistas hubieran tenido. Recuperando las decisiones consideradas, las entrevistas para reconstruir lo micro en cada caso hubieran derivado en un libro de un cariz completamente diferente, con un armazón documental e informativo distinto al que se trabajó. La reconstrucción del proceso desde la propia percepción de los actores a través de entrevistas la llevo adelante actualmente en el marco de una beca de investigación posdoctoral del CONICET.
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Al tiempo que insumió adentrarse en la densidad de cada caso y la reconstrucción de lo representable en el origen de cada ley y el diferencial tratamiento parlamentario, se cruzó analíticamente la intención de imprimir una mirada temporal extensa desde el regreso a la democracia en 1983 para considerar las relaciones entre las instituciones estatales, los gobiernos y los actores a modo de antecedentes y posibilidades. El privilegio expositivo al historizar lo representable se encuentra en los capítulos II –Ni gubernamental, ni privado. “Otra comunicación”–, y IV respectivamente –Ni natural, ni dado. “Lo íntimo y lo personal es político”–. Con esto se puede contextualizar y comprender el porqué de la disputa, adónde van los actores para legitimar su demanda y llegar a presentarse públicamente. En los capítulos III –De quién lo tiene y cómo y qué se comunica. Lo público mediático en pugna– y V –¿Por qué no me puedo casar? Disputar los nombres, los derechos y las prácticas–, se muestra la penetración contingente de lo representable en el universo político con su llegada a la agenda política, los proyectos, los conflictos y consensos en la arena parlamentaria. Con esto, tanto la emergencia como su resolución tienen un carácter no necesario, siquiera lineal. Considerando la instrumentalidad contextual a la que los actores políticos recurren, una variedad de situaciones abiertas, y en absoluto previsible ni dadas, hace al interés y a la dinámica que se pretende mostrar. Para abordar empíricamente el proceso, los posicionamientos públicos y los debates parlamentarios en comisiones y sesiones, sobre el gran acervo de fuentes documentales realicé un año de trabajo en archivos. Además de la bibliografía propia de cada caso, tres fuentes de información posibilitaron construir los datos analizados. Por un lado, los dictámenes de comisión, los proyectos legislativos presentados y los diarios de sesiones fueron tratados como fuentes primarias desde la cual reconstruir las posiciones y voces de los actores. A las versiones taquigráficas de cada sesión, la conformación de los bloques y las votaciones como documentos oficiales, sumé los discursos de apertura de sesiones ordinarias de la presidencia, discursos oficiales en ocasión de la presentación o sanción de los proyectos, entre otros. Las arenas, instancias y lógicas institucionales, como los debates parlamentarios, fueron reconstruidas desde estos registros. Por el lado de los actores extra-parlamentarios, se analizaron fuentes producidas por los propios actores como las cartas, documentos, libros, sitios webs, consignas, discursos, marchas, manifestaciones y posicionamientos públicos. Con este registro se analizaron las dimensiones extra-institucionales e informales, o no formalmente institucionalizadas que fueron parte del proceso. Ambas cuestiones se complementaron con una sistemática revisión en los periódicos. Con este corpus informativo se logra explicar las dimensiones litigiosas, mostrar la movilidad entre lo representado y lo representable, la presentación de las diferencias y la ordenación de las mismas en el proceso. Principalmente, posibilitó comparar los resultados diferenciales para
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los procesos democráticos y las implicancias de los debates, pero también de cómo juegan los actores de veto y las consecuencias institucionales que esto tiene. Al ingresar a la arena legislativa, se retrata a los actores, las manifestaciones, los discursos, las posiciones, conflictos y acciones durante la discusión en comisiones. También las negociaciones entre representantes y actores sociales, los núcleos de oposición argumentativa, las tensiones y resoluciones institucionales simultáneas son relevados. Se observó cómo llega el proyecto, quién o quiénes tienen la iniciativa, los antecedentes, el trabajo en comisiones, las modificaciones, los dictámenes, la cámara de origen y la revisora, el Ejecutivo. En ese proceso, cómo juegan los poderes de agenda y de veto, no sólo los sancionados constitucionalmente, sino también los fácticos. Así se analizaron desde las estrategias de acción, los conflictos, pujas de intereses y prácticas desplegadas por los diferentes actores relevantes33 implicados en la eventual sanción de esas leyes, las posiciones parlamentarias en el proceso de deliberación y sanción en comisiones y sesiones de Diputados y de Senadores, las votaciones y las repercusiones inmediatas. Para completar esta tarea construí un conjunto de datos donde se da cuenta de los proyectos debatidos y apoyos legislativos logrados en el trabajo en comisión: quiénes y cuando expusieron en las audiencias públicas, es decir, los expositores de acuerdo al tipo de “voz autorizada” convocada, junto a las votaciones, bloques y legisladores. Incluso debiendo llevar a la nota a pie de página y anexos, mucha de la información producida. Con esto se muestra que los legitimadores per se de los procesos en estos casos no está en los representantes electorales (legisladores y presidencia), aunque son determinantes. Los legitimadores por excelencia son los actores de origen no electoral, sea como partícipes en las demandas de derechos, o porque son portadores de conocimiento científico, ya sea sociológico, politológico, económico, legal o psicológico. De estas voces puede hallarse tanto las que apoyan el cambio normativo como las que lo rechazan. Las características de ser “leyes candentes o sensibles” remitieron a la transversalidad de la presencia de estas luchas y temas desde la democratización, como a la transformación de los actores y prácticas. Para el estudio de los casos se trabajó con investigaciones realizadas respectivamente sobre cada temática/ley, al tiempo que se consideraron documentos oficiales del trámite de la ley, proyectos presentados por distintos bloques, los dictámenes de comisiones, diarios de sesiones como estudios 33 Basado en el modelo de Mitchell, Agle y Wood -1997–, para Martins y Fontes Filho los actores relevantes son aquellos que afectan o son afectados por los objetivos o resultados de la política en la medida que poseen, en diferentes grados, entre uno y tres atributos básicos: poder, legitimidad y urgencia. Actores que no presentan al menos uno de estos atributos (no afectan los resultados y/o no son afectados por los resultados), no son stakeholders. MARTINS, Falcão y FONTES FILHO, Joaquim R. ¿En quién se pone el foco? Identificando “stakeholders” para la formulación de la misión organizacional, CLAD, 1999.
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o documentos internos realizados por los legisladores y actores en cuestión. El análisis articuló técnicas documentales y de contenido para dar cuenta de las prácticas, interacciones, conflictos y cooperaciones de los actores intervinientes. También se utilizó el análisis de discurso para reconstruir los núcleos de oposición argumentales en disputa. La cuantificación fue utilizada para las votaciones de los legisladores de acuerdo al partido político al que pertenecen. Los puntos de vista y las voces públicas de los actores como ser autores de los proyectos, legisladores o funcionarios claves en la discusión de esas leyes, representantes de movimientos sociales, ONGs, grupos de interés implicados, también fueron abordadas desde las apariciones y declaraciones en la prensa, como con lo manifestado en documentos o sitios de internet oficiales. Dada la contemporaneidad recientísima e incluso la extendida disputa política sobre las leyes, entendimos que en vista de los objetivos perseguidos era suficiente el cruce de las fuentes de información. Los posicionamientos e intervenciones públicas se reconstruyen en vista de los documentos oficiales –proyectos, orden y dictamen de las comisiones, versiones taquigráficas para el debate parlamentario o discursos presidenciales–, y de las notas en la prensa gráfica, entrevistas periodísticas y sitios o documentos de los actores diversos. Como criterio general, a fin de agilizar la lectura, decidí transcribir como nota a pie los fragmentos de los discursos o posiciones utilizadas como indicadores empíricos de la investigación, colocándolos en el cuerpo del texto sólo cuando lo considero pertinente o central a la exposición. También con ese objetivo, remitimos al lector a los anexos en caso de precisar ampliar la información analizada. Allí se ubican los documentos, en su mayoría de producción propia, realizados a los fines analíticos en base a las diversas fuentes. A la densidad teórica que atraviesa el libro y la propia de los casos, diferentes en temas, prácticas, actores y el procesamiento, se sumó la decisión de no realizar capítulos omniabarcativos. Tras el capítulo teórico, los restantes se dedican a los casos, cuyo desafío fue construirlos en espejo al presentar los resultados, de modo que sean comparables y, a su vez, cada uno tenga una unidad de sentido independiente para el lector. Los conceptos enfatizan los usos y sentidos de las categorías en cada uno de los contextos y casos que empíricamente estudia. De este modo, el abordaje y la definición teórico-conceptual ex ante tiene un planteo que permite dar cuenta de la movilidad que tienen a la luz de los casos, en tanto las pujas se van transformando en el tiempo y en los contextos que se tratan. Con este diseño, el libro se organiza en cinco capítulos al que siguen las conclusiones. El primer capítulo es teórico y consta de tres núcleos. Uno orienta la investigación tratando la complejidad de la democracia en su trama representativa contemporánea, asociada a las transformaciones en el espacio público y el lugar del Parlamento. Allí delimitamos teóricamente los conceptos y las dimensiones de estudio, luego reflejados en la estructura de los casos.
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En especial el trabajo está enfocado en lo representable, en las prácticas y escalas interrelacionadas de ciudadanías, públicos y opinión pública que exceden el marco nacional, pero que a su vez tiene al Estado como referencia de acción y ciudadanización. Con esto, la centralidad de la articulación con los actores clásicos de la representación política, el procesamiento en las instituciones estatales y la arena parlamentaria donde se observa. Afincando en el estudio de la democratización argentina, el segundo núcleo teórico nos introduce en el objeto de estudio al preguntarnos sobre la novedad política entrañada en la inflexión representativa en el año 2001-2002. Habilita colocar sobre el tapete lo que definimos como “leyes candentes”, las dimensiones e indicadores contemplados en el procesamiento legislativo en el Congreso Nacional, con las cuestiones constitucionales, institucionales y políticas que hacen al juego democrático. El tercer núcleo, enlaza analíticamente las dimensiones de lo público con las que miramos los casos, con énfasis en las agendas, poderes y espacios relacionados con los debates públicos, políticos y estatales. Los capítulos siguientes se dedican a los casos seleccionados. Respectivamente, en los capítulos II –Ni gubernamental, ni privado. “Otra comunicación”– y IV –Ni natural, ni dado. “Lo íntimo y lo personal es político”–, se examinan los procesos en que “aparecen” los temas, actores, prácticas abogando ser representables. En estos la diversidad y pluralidad surgen con sentidos divergentes a los pensados en torno al Parlamento, que lejos de estar en su seno, son problematizados en el espacio público a través de una serie de disputas articuladas en escalas –nacional y supranacional– y agendas diferentes –ciudadana, pública y política–. Con el cuestionamiento del par público y privado, en este proceso se manifiestan, se tornan visibles, aparecen públicamente, se constituyen como sujetos, con intereses e identidades compartidas, para llegar a interpelar “lo común y general”. De aquí la posibilidad de hacerse representables, al clamar por un conjunto de derechos vinculados a procesos de ciudadanización, cuya historización considera las dimensiones de lo público para llegar a las “leyes candentes”. Con el capítulo III –De quién lo tiene y cómo y qué se comunica. Lo público mediático en pugna– y el V –¿Por qué no me puedo casar? Disputar los nombres, los derechos y las prácticas– se aborda el arribo a la agenda política, cómo fueron procesados y “transitaron” por el Congreso. En la arena parlamentaria examinamos cómo son problematizados, los conflictos, los núcleos argumentales y la construcción de consensos en esa instancia institucional, cuyo debate y resolución se expresa en la ley. Allí analizamos las voces sociales y políticas representativas: sean de lo representable (formas no electorales, múltiples actores interesados y demandantes de derechos), como de los representantes electorales (legisladores, bloques partidarios, poder ejecutivo y presidente). Entendiendo que se trata de leyes sustanciales por los procesos de ciudadanización en juego, que desencadenan los debates públicos, polí-
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ticos y estatales, analizamos a los grupos de legisladores y/o gobiernos, atendiendo a su arribo a la escena pública y a la agenda de gobierno, y si la discusión estatal, conlleva a los debates políticos y públicos, o viceversa. En especial interesan las lógicas horizontales, de participación y movilizaciones, que se superponen en los procesos, en las tomas de posición e incidencias de los actores relevantes. A través de distintas estrategias de relacionamiento con los partidos políticos, los legisladores, los electores y ciudadanos, se configura una ordenación de las diferencias contingente, susceptible de revertirse en renovadas pugnas. El juego de minorías y mayorías, de calidades y cantidades manifiesto en las posiciones, argumentos y votaciones expresan cómo, a la vez que se ordenan aspectos, se reeditan y resignifican los existentes y se abren nuevos horizontes. Así, el capítulo II habilita los casos con las categorías fundamentales sobre políticas comunicacionales, los medios y los derechos de comunicación. Con una revisión histórica de la problematización en el contexto latinoamericano y sus características, se consideran las transformaciones y “transiciones” que afectan el sistema de medios a partir de 1980. Esto permite dar cuenta de los actores, derechos e intereses en disputa en torno a las políticas de comunicación, históricamente limitadas a los acuerdos no escritos entre gobiernos y empresas privadas. En Argentina, la ley de Radiodifusión originada en la dictadura militar siguió gobernando la política de comunicación a expensas de los intentos frustrados de reformar dicha ley y los muchos excluidos del espacio mediático, profundizado con las políticas neoliberales de privatización y transnacionalización económica. El surgimiento de la “Coalición por una Comunicación Democrática” con los 21 Puntos anclan en la agenda ciudadana y la publicidad de “otra comunicación”. En los albores del siglo XXI, los cambios regionales en el modo de relacionamiento entre gobiernos y empresas privadas de medios de comunicación, contextualizan nacionalmente la puesta en agenda pública que surge en el año 2008 ante el conflicto agropecuario. En el capítulo III con el ingreso a la agenda política y a la arena parlamentaria, las relaciones de incidencia de ese colectivo social la convierten en una referencia legítima insoslayable en la discusión, construcción y sanción de la LSCA (2009). Analizando el tratamiento legislativo por las fuerzas políticas, articulando representables, representados y representantes, se observa el procesamiento de los conflictos a partir de estrategias y prácticas desplegadas por los diversos actores políticos, sociales y corporativos, llegando a la deliberación en el recinto y la sanción de la ley. El siguiente caso se abre en el capítulo IV con un acercamiento a la perspectiva sobre los derechos de género y sexualidad, una historización de las leyes y movimientos sociales a ellas vinculados, con eje en los Movimientos Feministas, de Mujeres y de Diversidad Sexual o LGTB (Lesbianas, Gays, Transexuales y Bisexuales). En relación al tratamiento legislativo de este conjunto de leyes de laicización de derechos, indagamos las pujas públicas en la democratización de la sexualidad y las
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familias. Una referencia ineludible del debate político sobre lo íntimo y personal, incluso implicado en el matrimonio civil, es la Ley de Divorcio Vincular (1987) en los inicios de la democracia durante el Gobierno de Alfonsín. A nivel de las agendas, la sustanciación de las representaciones de las mujeres por los derechos de género se potencia en el cruce con los derechos de las diversidades sexuales. En el capítulo V se encuentra la implosión pública en la arena parlamentaria e ingreso en agenda política hasta la sanción de la Ley de Matrimonio Igualitario (2010). El protagonismo del movimiento LGBT y el activismo civil, el tratamiento, relevancia e implicancias de su procesamiento en la institución de la representación popular, traen a “los nombres, los derechos y las prácticas” a la disputa. Analizados a través del conjunto de conflictos y núcleos argumentativos de las voces políticas, sociales y corporativas, como las posibilidades de consensos, se debate la igualdad natural y la igualdad política en relación a la laicidad estatal y universalidad. 6. El libro pone a prueba ciertos estereotipos y dualidades de la política democrática, de la representación y los legislativos, que se anudan con algunos supuestos e hipótesis que se perfilan en función de los casos. No obstante, quizás algunas preguntas sobrevuelan y se enlazan en las conclusiones. Al cabo de 30 años de democracia argentina, ¿hay diferencias en las luchas, en los modos y en el procesamiento de lo demandado y representado? ¿se visualiza a partir del 2001 un aprendizaje del juego democrático por parte de los actores e instituciones estatales? El juego democrático articula actores, espacios, reglas y recursos formales e informales, con institucionalidades y tiempos sancionados constitucional y legalmente, y también de la práctica, en manifestaciones públicas, en medios de comunicación, con estrategias y acciones en diversas escalas interrelacionadas. En este sentido, el lazo representativo se ha suturado en parte con la presencia de ciertos liderazgos, el debilitamiento (¿o reconfiguración?) de los partidos políticos, al tiempo que, paradojalmente, el Parlamento parece cobrar relevancia con la afluencia y admisión de otros temas, prácticas y actores. En ese devenir, la bisagra del 2008 con el conflicto agropecuario es una oportunidad política para dar cabida a temas largamente abogados y construidos en democracia. Estas leyes, ¿ilustran la tensión productiva entre movimientos sociales y orden político que exterioriza el conflicto democrático entre pluralismo social (movimientos, organizaciones, asociaciones, trabajo académico, diversidades sexuales, de voces) y corporativo (Iglesia, empresas privadas, corporaciones, multinacionales)?34 Al menos allí parece jugarse no sólo lo común y general, lo visible y manifiesto, sino fundamentalmente la inclusión y apertura del espacio público democrático. 34 Uso libre de PORTANTIERO, Juan Carlos La producción..., cit.
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Si la representación no se agota en el acto eleccionario, ni en los partidos políticos o en el Parlamento –que son fundamentales–, habiendo otros espacios, escalas y actores donde ella se expresa y construye, la democracia representativa es un espacio en permanente redefinición. Y quizás, donde se entretejen representación y participación, con lógicas verticales y horizontales, se articulan conflictos y consensos, la política democrática se remoza. En palabras de Lefort, esta desincorpora el poder y lo torna un lugar vacío al no disponer de la legitimidad absoluta y ser sometido a su incesante búsqueda.35 Los vínculos entre diferentes tipos de actores, con prácticas en arenas formales e informales, cuestionan la relación estanca entre representación, participación, deliberación y decisión en los procesos estudiados. Diversas organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, grupos de interés, de empresas, ciudadanos organizados, individuales o colectivos, minorías y mayorías, representadas o demandantes de representación, con sus racionalidades, intereses y conflictos se convocan al Parlamento, que aglutina en estas oportunidades a las formas plurales de la representación, de origen electoral y no electoral. No es el único lugar, habiendo otros más o menos institucionalizados, con diferencial poder de veto, y que operan como circuitos representativos autónomos e interrelacionados en instancias nacionales y supranacionales: movimientos y organizaciones sociales, comunidades académicas, religiones, medios de comunicación, empresas privadas, corporaciones, multinacionales. Sin embargo, es el espacio institucional donde se expresan las pujas por lo representable, se procesan los conflictos, se ordenan las diferencias, las muchas minorías y se construyen las mayorías, arribando a los consensos posibles. Con el supuesto de que en la democracia contemporánea prima el Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, la decisión pesa más que la deliberación, es más ley de mayorías que de minorías, cabe poner a prueba si el Parlamento alberga y condensa en su arena la pluralidad, la diversidad y heterogeneidad de opiniones, de formas de vida, de “públicos”, de minorías y mayorías organizadas. No están dadas, ni se limitan a la representación política partidaria, sino que en un contexto en el que ésta es desbordada, se incorpora a los actores políticos y sociales que se movilizan y pugnan por ser representados, “hacer presente” lo que en palabras, discursos, prácticas, fallos y jurisprudencia aparece disputándose en el espacio público. Cabe preguntarse si el Parlamento es un espacio institucional en que se expresan, procesan y representan, a partir de mayorías y minorías organizadas (unas más, otras menos), la pluralidad, la diversidad y la heterogeneidad de opiniones, intereses, a veces particulares (e incluso particularistas), distintos “públicos”, puntos de vista y 35 LEFORT, Claude La invención democrática. Nueva Visión, Buenos Aires, 1990.
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formas de vida en la toma de decisiones. No obstante, como espacio de condensación –simplifica, amplifica y sobre todo compendia– los conflictos por aquello que busca ser representado o hacerse representable, expresión de un público o públicos, voces, opiniones, intereses, con circuitos autónomos e interrelacionados que confluyen en el proceso. En este marco, el hilo que lo recorre es una idea de representación democrática como una trama compleja de relaciones, mediaciones e interacciones múltiples, conflictivas y plurales que tejen instituciones estatales, actores políticos y sociales, donde lo representado y lo representable, como el mismo espacio público, se halla en continua definición, abierto y permeable. Implica una concepción inclusiva, que junto con lo institucional y electoral, observa la dimensión dinámica y creativa de las relaciones en las arenas formales e informales por la que circula, se organiza y legitima. Enlazada con las transformaciones, las características y desafíos permanentes de la democracia y el espacio público, al tiempo que da lugar al conflicto, ordena, posibilitando advertir otros sentidos en torno a lo político, más allá de lo estatal, pero donde la política como práctica institucional mantiene su vigencia y estima en la producción de lo público. Finalmente, el lector podrá preguntarse si las instituciones representativas tienen una mayor permeabilidad a lo representable y si se satura de modo “permanente” el lazo representativo. Acaso, ¿no es por una serie de coyunturas y otros factores por lo que ingresan a la agenda política, participan y hay apertura hacia proyectos de actores extra-institucionales? Este libro expone las coyunturas pero va más allá. Así como es complejo pensar las cuestiones como “permanentes” en política, aquí se muestra que la política es contingente. Y también lo representado, lo representable y lo representativo son contingentes, con actores que se constituyen en el proceso, y otros que dan voz a quienes no la tienen y toman esas demandas por razones diversas. Esto no se agota con estos casos, es posible verlo con distintos ejemplos: hablamos de alguien, actores políticos nodales de cada tiempo, que dan voz a quien no la tiene. Entonces, no se quiere probar que haya “mejorado” la relación entre los representantes y la ciudadanía y menos que fuera de modo permanente. Sólo se muestra que una vez que algo ha sido representado, esto queda, y cuando quiere volverse atrás es más difícil. Al ser procesado públicamente, cambian las percepciones, se abren puntos de vista, se visualizan cuestiones ocultas, en tanto conlleva exponer las diferencias, procesarlas institucionalmente y vincular “a todos” en términos de la decisión política. Aquí se enfatiza aquello que introduce lo representable a los debates políticos y cómo estos se tornan en los legitimadores por excelencia del proceso. La autopresentación de voces heterogéneas que interpelan a las instituciones representativas tienen diferencias a su interior que también deben homogeneizarse a la hora de de-
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mandar e interpelar a los diputados, a los senadores y a la presidencia, como al cuerpo político, a la ciudadanía, a los electores y a los públicos y a la opinión pública. También, cómo al ser tomados por los actores e instituciones políticas, la forma y el contenido de los debates cambia. La relevancia de lo representable en los debates públicos reside en plantear ante “la comunidad” una cuestión con aristas que previamente no habían sido pensados desde dichas dimensiones, hacer evidente que hay detrás, e invitar a tomar posición, nos interpela como sociedad, en las dimensiones individuales y colectivas que conlleva. Con ello, el carácter litigioso de los procesos al disputar lo estatuido e institucionalizado, que ante temas ríspidos y áridos, suelen evadirse por los actores políticos. En este camino, no todo lo no representado se vuelve representable, pero es esto lo que asume importancia política al incidir en el ordenamiento de los modos de ser, del hacer y del decir. Hay formas auto-presentativas que interpelan a las instituciones de la representación formal y logran constituirse como representativas de algo. Estas parecen más alertas, sin embargo, en las distintas formas de auto-presentación no todo se vuelve representable –el aborto, el movimiento de inquilinos, y otros tantos ejemplos que se pueden pensar, o que aún no pudimos poner en palabras–.
