Lineamientos para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia de Maracaibo

Lineamientos para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia de Maracaibo Carlos Javier Camacho1, Ricardo Cuberos2 Instituto de Investigaciones de la Facultad de Arquitectura y Diseño - IFAD. Universidad del Zulia Calle 67 esq. Av. 16, Núcleo Técnico, Edif. Jesús Garrillo, Planta Alta, Telefax: 58-261-7598504 1 [email protected], [email protected]

1. Resumen En esta investigación se planteó la conceptualización de un enfoque alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia urbana, en respuesta a un ineficiente modelo de gestión del hábitat, que al menos en el país, ha hecho de la periferia urbana un lugar donde convive la anarquía, la vulnerabilidad y el deterioro ambiental, como si no existiesen fórmulas de planificación para estos espacios que tienen un potencial enorme de urbanización. Tomando como caso de estudio la periferia de la ciudad de Maracaibo, se construyó una metodología fundamentada en la revisión documental para desarrollar un modelo alternativo de planeamiento, que enmarcado en el principio de sostenibilidad ambiental, establece las pautas para la ocupación residencial de la periferia preservando el funcionamiento de los ecosistemas presentes. Para ello se propone ampliar el enfoque tradicional del planeamiento urbano totalizador a una ordenación territorial estratégica por esferas de acción en las que, de acuerdo con el potencial de absorción urbana y de su valor ambiental, puedan llevarse a cabo acciones específicas de planeación que cubran la periferia natural aún no ocupada por asentamientos humanos, proponiendo el uso del método del Umbral Ambiental Final (UET) como herramienta para determinar tales acciones. La aplicación del modelo requirió el uso de la tecnología SIG (Sistemas de Información Geográfica) para el análisis y procesamiento de los datos adquiridos y la presentación de los resultados, concluyendo con una síntesis de los lineamientos a seguir para la ejecución del modelo propuesto, una vez comprobada su utilidad y potencial practico.

2. Introducción En Venezuela se ha buscado regular la continua expansión de las ciudades hacia sus periferias, por medio de programas de desarrollo urbano y normativas que establecen controles e intensidad de usos del suelo, tanto en zonas consolidadas como en aquellas en proceso de conversión rural a urbano. El tiempo ha demostrado la ineficiencia de estos programas como instrumentos de planeación urbana, en los cuales su enfoque “totalizador” y una praxis signada por el clientelismo político promueven la expansión urbana y la destrucción de valiosos recursos naturales que se ubican en zonas adyacentes a la ciudad. En tal sentido, se plantea la necesidad de reformar el enfoque “totalizador” del planeamiento urbano, especialmente en el tratamiento de las periferias, promoviendo el desarrollo de espacios urbanos en sintonía con las variables ambientales del entorno, minimizando los factores que propician el deterioro ambiental y los elementos de riesgo generados por el impacto negativo sobre el medio natural.

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3. Técnicas de evaluación en la gestión de los recursos naturales Con el fin de reducir la complejidad de las decisiones que se toman en la gestión de los recursos naturales a un nivel manejable, muchos planificadores están recurriendo a las técnicas estructuradas que apoyan el proceso de toma de decisiones. Estas técnicas tienen por objetivo facilitar la toma de decisiones a través de una estructura que permite sintetizar grandes cantidades de información para tomar decisiones sopesadas. Por lo general, se basan en un conjunto de procedimientos o normas que pueden ser utilizados para evaluar la conveniencia relativa de una decisión dentro de un conjunto de alternativas (Hajkowicz, Young, Wheeler, Hatton MacDonald, & Young, 2000). La figura 1 muestra algunas de las distintas técnicas y marcos de análisis que apoyan el proceso de toma de decisiones vinculadas a cada una de las etapas que comprende el proceso de decisión en la gestión de recursos naturales. De estas etapas, resulta de especial interés las dos primeras: la estructura del problema y el proceso de filtrado para sintetizar las alternativas de solución, por ser en éstas donde de generan las decisiones que implican el establecimiento de prioridades. En ambas etapas resalta la aplicabilidad de la técnica de análisis del Umbral Ambiental Final (Ultimate Environmental Threshold - UET), la cual tiene un enfoque principalmente anticipatorio, que puede ser usada como parte integral en los procesos de planificación para identificar y revelar los efectos ambientales perjudiciales de las propuestas de desarrollo.

Figura 1. Modelo alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de áreas periféricas con bajo nivel de antropización

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Es necesario destacar que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) se encuentran sólo en las últimas etapas del proceso de toma de decisiones en la gestión de los recursos naturales. Es importante esta acotación porque los EIA han sido establecidos por la legislación venezolana como la herramienta fundamental para la evaluación de impactos ambientales dentro del país (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999), dejando un vacío en las etapas tempranas del proceso.

3.1.Método del Umbral Ambiental Final El método del Umbral Ambiental Final, mejor conocido en inglés como, Ultimate Environmental Threshold (UET), ideado principalmente por Jerzy Kozlowski (1985, 1986, 1993), fue desarrollado y aplicado durante la creación del Plan Regional del Tatry National Park en Polonia con el objeto de identificar los umbrales ambientales para el turismo. El método evalúa la aceptabilidad de las alternativas de gestión de los recursos naturales, basándose en un conjunto de restricciones o umbrales ambientales que definen la “solución espacial” dentro de la cual es posible establecer zonas de desarrollo. Los umbrales ambientales indican la expresión espacial, la magnitud y el tipo de desarrollo que debería tener lugar en un determinado período de tiempo para que el uso racional de los recursos esté garantizado (Kozlowski, 1993). Cualquier proyecto o acción con altas probabilidades de superar un umbral ambiental, se asume que resultará en una pérdida inaceptable de la calidad del medio ambiente. La solución espacial obtenida por los UETs puede ser vinculada con el concepto de capacidad de carga. Exceder la solución espacial tendrá como consecuencia una disminución de la capacidad del ambiente natural para apoyar el bienestar humano. Un ejemplo muy simple de la utilización del método UET para identificar áreas adecuadas para el desarrollo residencial se muestra en la figura 3, en la cual cada capa representa un umbral para el desarrollo residencial. La capa A es un mapa de inundación, la capa B es un mapa de hábitats valiosos y la capa C es un mapa de pendientes pronunciadas. Mediante la combinación de los tres umbrales A, B y C, a través de un proceso de superposición de capas, se obtiene la capa S que contiene la “solución espacial” para el proyecto de desarrollo residencial. Siendo este un ejemplo de un análisis UET espacial o territorial, su enfoque también puede ser aplicado a problemas no vinculados con la ordenación del territorio.

Figura 2. Un ejemplo de análisis espacial con la técnica del umbral ambiental final. Fuente: Elaborado a partir de Hajkowicz et al. (2000)

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La combinación de estos umbrales produce el Umbral Ambiental Final (UET), definido como “el límite de acción más allá del cual un ecosistema determinado, llega a ser incapaz de regresar a su estado y equilibrio original” (Kozlowski, 1993, pág. 21). La evaluación de impactos ambientales, definidos por el método UET, se realiza en base a la singularidad del ecosistema, la transformación, la sensibilidad, y la importancia biológica del mismo. El método puede ser, por tanto, una herramienta útil:  En la formulación de estrategias y políticas de desarrollo;  En las primeras etapas de preparación de planes diversos;  Durante la revisión de estos planes, y  En los estudios de planificación que se establecen para encontrar el mejor sitio para un desarrollo. Un requisito básico para la definición de UETs es la formulación de una lista de diferentes formas de desarrollo, actividades y servicios, tanto existentes como las que sean probables de aparecer en el futuro, caracterizadas por estándares, intensidad, materiales, tecnología de construcción, entre otros. La lista permite el análisis de relaciones entre las formas de desarrollo, las actividades o servicios, y los recursos naturales y humanos, entendiéndose por recursos humanos toda estructura y equipamiento tecnológico necesario para apoyar las actividades propuestas. El análisis puede utilizar una matriz formada por un completo reporte sobre el rol de los recursos en el desarrollo y funcionamiento de la naturaleza, los efectos colaterales causados por el desarrollo, la sensibilidad de los recursos a estos efectos colaterales y las consecuencias de varios desarrollos (figura 2).

Figura 3. Matriz para el análisis de relaciones: recursos y actividades. Fuente: Kozlowski (1993)

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Es importante resaltar que el desarrollo de esta matriz es crucial para el análisis porque las relaciones entre los recursos y las actividades determinan los criterios para definir los UETs de estas actividades, por ejemplo: cuáles elementos de cada recurso generan umbrales en determinadas actividades y por qué.

4. Conceptualización de un modelo alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia urbana A continuación se plantea un enfoque que surge como propuesta alternativa al modelo tradicional de planificación territorial de espacios poco antropizados, fundamentado en el principio de la sostenibilidad ambiental como eje medular de la gestión habitacional, entendida ésta como: “el conjunto de procesos dirigidos a articular, usar, coordinar, organizar, asignar recursos (humanos, financieros, técnicos, organizacionales, políticos, naturales) que permiten producir, hacer funcionar y mantener la ciudad y brindar a la actividad económica y a la población los satisfactores de sus necesidades, tanto bienes de consumo individual como colectivo.” (Gargantini, Formento, Díaz, & Cufré, 2006, pág. 58). Hablar de la gestión habitacional, es hablar de cómo hacer ciudad, un tema tan amplio y con tantos matices que resulta prácticamente imposible conceptualizar todos los procesos orientados a producir, hacer funcionar y mantener una ciudad. No obstante, es posible conceptualizar uno o varios de estos procesos bajo un mismo esquema que, bajo ciertas premisas que delimiten su alcance y escala, generen un modelo completamente funcional que contribuya con la gestión eficiente del hábitat. Se planteó la conceptualización de un enfoque alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia urbana, en respuesta a un ineficiente modelo de gestión del hábitat, que al menos en el país, ha hecho de la periferia urbana un lugar donde convive la anarquía, la vulnerabilidad y el deterioro ambiental, como si no existiesen fórmulas de planificación para estos espacios que tienen un potencial enorme de urbanización.

4.1.Condicionantes para el desarrollo del modelo alternativo de gestión habitacional ambientalmente sostenible. Para lograr el desarrollo del enfoque alternativo, se establecieron una serie de criterios y premisas que permitieran generar un modelo lo más funcional posible dentro del complejo mundo de la gestión habitacional; estas condicionantes fueron: 

El modelo debe plantearse bajo un enfoque exclusivamente ambiental, fundamentado en los siguientes criterios valorativos: 

El principio de sostenibilidad ambiental.



El principio de prevención.



El principio de información y participación pública.



El principio de conservación de la biodiversidad.

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

El modelo debe orientarse hacia la formulación de criterios de evaluación para la toma de decisiones en el proceso de planificación del territorio, considerando la capacidad de carga ambiental.



El modelo debe estar en concordancia con el séptimo objetivo de Desarrollo del Milenio (United Nations, 2008), que busca “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente” promoviendo las siguientes metas: 

Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del medio ambiente.



Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la pérdida de diversidad biológica en 2010.



Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento.



Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.



El modelo debe tener una visión de gestión ambiental más amplia que la tradicional, que permita no sólo establecer criterios para proyectos específicos, sino también, para los planes y políticas de Estado que deberían regular las distintas actividades que se realizan en las periferias urbanas del país.



El modelo debe establecer una serie de lineamientos para la ordenación del territorio en zonas periféricas con baja antropización, pero con un alto potencial de desarrollo urbano.



El modelo debe ser de carácter proactivo y de naturaleza antropocéntrica no reduccionista de las funciones de los ecosistemas.



El modelo debe referirse a la gestión habitacional de la periferia urbana, bajo el proceso de ocupación territorial, el cual se manifiesta a través de distintas actividades, siendo especial interés la actividad residencial.

A partir de estos criterios y de la revisión de la literatura asociada con el tema de estudio, se desarrolló el modelo alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de la periferia urbana (figura 4). Se trata de un modelo simple, pensado para relacionar los procesos de gestión habitacional con los de ordenamiento territorial, a través de la ocupación residencial planificada con un enfoque ambientalista. No obstante, la aplicabilidad del modelo podría ser útil en otras actividades distintas a la residencial.

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Figura 4. Aplicación de las técnicas y marcos de políticas que apoyan el proceso de toma de decisiones en cada una de las etapas que comprende el proceso de decisión en la gestión de recursos naturales. Fuente: Elaborado a partir de Hajkowicz et al. (2000)

4.2.Descripción del modelo alternativo de gestión habitacional ambientalmente sostenible. El modelo propuesto en la figura 1, plantea la posibilidad de alcanzar una gestión habitacional eficiente fundamentada en el paradigma de la sostenibilidad, es decir, la gestión del hábitat desde un punto de vista económico, social y ambiental que incremente la calidad de vida de los habitantes y que promueva el desarrollo sostenido para asegurar el progreso de las generaciones futuras. Abordar conjuntamente los tres principios de sostenibilidad resulta bastante complicado, ya que en cada uno de ellos se manejan indicadores diferentes, por tal motivo, y siguiendo el enfoque ambientalista del modelo, la sostenibilidad económica y social son excluidas del mismo, en tanto que, el análisis de lo económico no tiene sentido dentro de una evaluación de impacto ambiental y el análisis de lo social es muy difícil de sintetizar a todas las escalas. Sin embargo, es importante tener en cuenta que los efectos que tienen estos dos principios sobre los factores ambientales siempre estarán presentes, pero su incidencia puede ser desligada del modelo, ya que: “la sostenibilidad ambiental o la sostenibilidad en sentido estricto, es independiente de los criterios sociales y económicos que puedan regir la sociedad, por lo que se puede considerar la más objetiva de las tres desde un punto de vista científico. El análisis de la sostenibilidad ambiental es el más importante en una evaluación de impacto ambiental” (Garmendia et al., 2005, págs. 36-36).

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De esta forma el modelo se enfoca hacia una gestión habitacional ambientalmente sostenible (séptimo objetivo de Desarrollo del Milenio), la cual requiere conseguir patrones de desarrollo sostenible y conservar la capacidad de producción de los ecosistemas naturales para las generaciones futuras. A su vez, ambos esfuerzos deben ir acompañados de una serie de políticas encaminadas a paliar los daños al medio ambiente y mejorar la gestión de los ecosistemas (Naciones Unidas, 2008). De lo mencionado anteriormente, se infiere la necesaria existencia de un margen de equilibrio entre las actividades humanas y las funciones ecológicas del medio natural, situación de equilibro que hoy día representa un desafío de orden mundial, cuya problemática es tan compleja que parece imposible de lograr. Sin embargo, la perspectiva de esta investigación permite deslindar de toda la problemática dos dimensiones completamente vinculantes: por un lado, hacer frente a la degradación del medio ambiente urbano, la cual se traduce en vulnerabilidad de los asentamientos humanos y por otro, aminorar los daños al medio ambiente natural derivados de la actividad antrópica. Estas dimensiones representan el objetivo fundamental del modelo, bajo la premisa de que favorecen la planificación del hábitat urbano con altos niveles de sostenibilidad ambiental. No considerar estas dimensiones dentro de los procesos de planificación, o no tratarlas en su justa medida, conlleva al establecimiento de un hábitat urbano ambientalmente insostenible. La insostenibilidad ambiental del hábitat urbano, referido específicamente al desarrollo de las áreas periféricas, se puede manifestar tanto en zonas con un alto nivel de antropización como en aquellas en las que la intervención antrópica es de menor cuantía. Sin embargo, si se pretende transformar la condición de insostenibilidad del hábitat urbano, no es posible abordar ambas bajo el mismo modelo de gestión, ya que: 

en las zonas con alta antropización, el entorno ya está construido o intervenido, por lo que sólo aplica un modelo correctivo, mientras que,



en las zonas con baja antropización del entorno, aplica un modelo planificador.

Considerando que este modelo es de naturaleza planificadora y proactiva, se excluyó del mismo el abordaje de las dinámicas presentes en los espacios con alta intervención antrópica. No obstante, es necesario manifestar que su vínculo con los espacios poco antropizados es muy estrecho. Si el fin es planificar los espacios poco antropizados, para promover el desarrollo ambiental sostenible del futuro hábitat urbano a establecerse en la zona, es necesario instaurar ciertas medidas o restricciones ambientales que regulen la actividad antrópica frente al deterioro ambiental del medio natural y urbano. Las restricciones ambientales deben incluirse en los distintos planes que conforman el sistema nacional de planes urbanísticos o de ordenación territorial; en efecto, hasta ahora la planificación territorial ha considerado la inserción de restricciones ambientales dentro de sus directrices, en lo que se podría llamar un enfoque tradicional de planificación urbana, pero el resultado obtenido ha estado muy lejos de alcanzar la sostenibilidad ambiental del hábitat urbano.

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4.3.El modelo tradicional de gestión habitacional en áreas periféricas. En el enfoque tradicional de planificación urbana se trata a la periferia urbana como una extensión de la mancha urbana de la ciudad, es decir, que tiene sus mismos componentes sociales, económicos, ambientales y urbanos, cuando en realidad no los tienen, como tampoco responden a las mismas condicionantes legales ni de transacción inmobiliaria (Bazant, 2001). “el enfoque tradicional de planificación urbana es una moda política y no una necesidad social, ni tiene como fin último generar el bienestar social. El interés actual de los planificadores es obtener resultados a corto plazo que políticamente puedan ser cosechados, cuando la esencia de la planeación es de mediano y largo plazo. De este modo, cada gobierno cambia su interés y enfoque en la planeación urbana y, por lo tanto, no hay una continuidad en las propuestas espaciales ni congruencia en programas de acciones y de manejo de recursos dentro de la ciudad a lo largo del tiempo. Por lo general, las acciones que se emprenden son aisladas y desarticuladas entre sí, para responder a diferentes presiones, como puede ser una demanda de vivienda de un grupo social, un grave problema de congestionamiento vehicular, una severa contingencia ambiental, una grave insuficiencia de servicios; siempre van atrás de los problemas, nunca los anticipan y, mucho menos, planean sus soluciones. La realidad siempre rebasa a la planeación, por lo que ésta sólo existe en papel, en el decreto, pero no es real ni operativa.” (Bazant, 2001, pág. 225). Se puede observar la influencia el factor político y la naturaleza reactiva del modelo tradicional de planificación urbana. Ciertamente el factor político es el que más erosiona el modo de planificar el hábitat urbano, lo que hace cuestionar si son transparentes los procesos de toma de decisiones, en lo que respecta a la gestión ambiental. Según Gabaldón (2005), en un buen número de ocasiones los procesos de toma de decisiones, en lo que respecta a la gestión ambiental, no son muy transparentes, pues omiten la consideración de los actores clave, o se viola el ordenamiento jurídico o inclusive se incurre en prácticas dolosas. “En este sentido tenemos lamentablemente que aceptar que estamos frente a un "Estado blando, para hacer cumplir las leyes". En él tiende a prevalecer la impunidad de los delitos ambientales. Ni los administradores ni las personas naturales o jurídicas tienen el hábito de acatar plenamente las regulaciones ambientales. Disponemos de una flamante Ley y Penal del Ambiente. No obstante, el número de delitos ecológicos que llegan al sistema judicial para decidirse es mínimo y son desconocidas las sanciones penales impuestas.” (Gabaldón, 2005, p.323). Bajo este esquema de actuación política, es imposible que cualquier sistema de planificación resulte efectivo, para ello, es necesario que los actores gubernamentales y sociales alcancen una madurez política tal, que les permita llegar a un consenso en pro del desarrollo sostenido del hábitat urbano sin devastar el patrimonio natural que se conserva en la periferia. Ahora bien, la naturaleza reactiva del modelo tradicional también ha demostrado ser ineficiente en el desarrollo ambiental del hábitat, por lo que resulta fundamental para el desarrollo sostenible la consideración del principio de prevención y cautela, es decir, que exista una planificación proactiva como esencia de la gestión ambiental.

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4.4.Propuesta de un modelo alternativo para la gestión habitacional en áreas periféricas. Debido a la ineficiencia demostrada del modelo tradicional de planificación urbana, se propone una estrategia de planificación territorial que cubra la periferia natural aún no ocupada por asentamientos humanos, ya que es sobre esta área, aún en su estado natural, en donde todavía pueden tomarse decisiones de planeación estratégica territorial para el desarrollo urbano y para la conservación de ecosistemas naturales. Para ello, es necesario definir algunos ámbitos o esferas en las que, de acuerdo con el potencial de absorción urbana y de su valor ambiental, puedan llevarse a cabo acciones específicas de planificación. Estas esferas son de carácter territorial, no guardan relación con la definición geométrica que presume una superficie regular, sino todo lo contario, tienen un ámbito de acción tridimensional, pero su superficie de carácter irregular está determinada por la influencia que ejercen las variables ambientales y antrópicas sobre el entorno. En analogía al sistema de franjas propuesto por Bazant (2001) para la ciudad de Méjico, en este modelo se establece que dentro del área que comprende la periferia urbana es posible definir cuatro esferas de acción:  Esferas de expansión urbana en la periferia: es el territorio en proceso de ocupación por asentamientos humanos.  Esferas de transición urbano-rural en la periferia: representa el límite imaginario entre la ciudad y el campo. Se caracteriza por tener pocas viviendas muy dispersas en las parcelas que mantienen el uso agrícola de la tierra.  Esferas de conservación ecológica: son las zonas con un apreciable valor ambiental, principalmente áreas boscosas y delicados ecosistemas.  Esferas de alto riesgo para los asentamientos humanos: son áreas que presentan fallas geológicas, que son inundables en épocas de lluvias, que están sobre suelos salitrosos o suelos inestables que deterioran las construcciones, sobre barrancas y cerros con pendientes pronunciadas, todo lo cual pone en riesgo la vida y los bienes materiales de quienes las ocupan. Estas esferas pueden disponerse geográficamente de cualquier forma, dependiendo de las condiciones del medio ambiente y de las actividades antrópicas presentes y potenciales a desarrollar en la periferia. Así, estas esferas pueden interceptarse, estar unas dentro de otras o bien pueden estar completamente separadas. Las esferas de expansión urbana y las de transición urbano-rural en la periferia escapan del enfoque de conservación ambiental que se expresa en este modelo; en el primer caso ya el hábitat urbano está construido y en el segundo es tan compleja su definición que es necesario otro enfoque de planeación para contener y mejorar el proceso de expansión de las mismas. Las esferas de conservación ecológica y las de alto riesgo para los asentamientos humanos representan los ámbitos territoriales objeto de estudio; en estas esferas es posible realizar una planificación del hábitat urbano permitiendo la ocupación del territorio, mediante la evaluación de la capacidad de carga del medio natural.

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En zonas que presentan poca intervención antrópica y que además poseen un alto potencial de desarrollo urbano, es necesario realizar una evaluación de la capacidad de carga del medio natural para definir estas esferas, en sí, ellas establecen los lineamientos para el desarrollo urbano ambientalmente sostenible en la periferia. Básicamente el estudio de la capacidad de carga ambiental presume la determinación de umbrales, por lo cual resulta apropiado el uso del método del Umbral Ambiental Final como modelo de gestión de recursos naturales. La evaluación de la capacidad de carga ambiental de la periferia implica la identificación y evaluación de los recursos presentes, la definición de las actividades a desarrollar en la zona, la definición e identificación de las áreas aptas para las actividades, y la interpretación de umbrales y soluciones espaciales. La ejecución de la técnica del umbral ambiental final permite generar los criterios o restricciones ambientales que servirán de insumos para los planes de ordenación territorial, y la lista de alternativas que permitirán maximizar el espacio urbanizable, respetando los ecosistemas de alto valor ecológico y las áreas riesgosas para el desarrollo.

5. Aplicación del Método del Umbral Ambiental Final en la periferia de Maracaibo Objetivo: Identificar las zonas aptas para la expansión de desarrollos habitacionales en la periferia de Maracaibo, que sean compatibles con la capacidad del medio ambiente de absorber el impacto de las actividades conexas. Observación: Durante la investigación y aplicación del modelo se adoptó el método de simulación de la realidad, debido al conocimiento impreciso que se tenía sobre los recursos naturales existentes y las actividades a desarrollar en la zona. Asimismo, la simulación se realizó con el propósito de entender el funcionamiento y evaluar varias estrategias con las cuales se puede operar el modelo. Metodología: La evaluación se realizó a través del método UET, cumpliendo de una serie de pasos como: la selección de un área apropiada para el desarrollo del método, la definición de recursos naturales y actividades residenciales potenciales a implementarse en la periferia de Maracaibo, el desarrollo de las matrices de relaciones y finalmente la construcción de los UETs territoriales, elementales y combinados, de cada actividad con el apoyo de tecnología SIG. En tal sentido, el estudio comprendió las siguientes fases: Fase 1: Identificación y evaluación de los recursos presentes en la periferia. Esta fase se realizó abordando los recursos naturales de agua, suelo, relieve, vegetación, fauna y paisaje presentes en el área de estudio (ARQUILUZ, 2005). Los recursos fueron clasificados siguiendo dos categorías:  Los recursos constituidos por eventos naturales en sí, por ejemplo: lagunas y cursos naturales, y,  Los recursos conformados por los atributos de los eventos naturales, por ejemplo: la fertilidad del suelo, la topografía llana del relieve, el valor ecológico de los bosques, etc. Fase 2: Definición de las actividades a desarrollar en la zona. El propósito del estudio se orienta a abordar sólo la actividad residencial, por lo tanto se plantearon cinco tipos de desarrollos habitacionales como factibles a desarrollarse en la zona.

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Los desarrollos habitacionales planteados se basaron en los nuevos modelos de viviendas planificados por el Ministerio del Poder Popular para el Hábitat y la Vivienda (2008), para ser construidos a partir del 2009. Estos prototipos comprenden:  Conjuntos de viviendas indígenas Wayuu.  Conjuntos de viviendas indígenas Añuu ( estilo similar al modelo Warao).  Conjuntos de viviendas unifamiliares aisladas.  Conjunto de viviendas unifamiliares continuas.  Conjunto de viviendas multifamiliares continuas. Fase 3: Definición e identificación de las áreas aptas para la expansión de desarrollos habitacionales. Esta etapa constituye la fase final de la aplicación, la cual consistió en la definición de las matrices de relaciones entre los recursos y las actividades, y en la representación de los UETs territoriales para la actividad residencial, en cumplimiento con el objetivo del estudio.

6. Resultados de la aplicación del método UET en la periferia de Maracaibo. El análisis de relaciones entre los recursos y las actividades se efectuó considerando toda la extensión de la periferia de la ciudad de Maracaibo. Sin embargo, por motivos de escala, la representación de los UETs territoriales se realizó sobre un área más pequeña dentro de la periferia (5341,5 Ha.), con la finalidad de apreciar mejor la aplicabilidad del método.

Figura 5. Área de estudio en la periferia de Maracaibo Fuente: Imagen satelital del sensor QuickBird

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El

área

seleccionada

está

delimitada

por

las

coordenadas

[N:

1.191.222,

E:

200.523]

y

[N: 1.185.340, E: 209.624] en el sistema UTM-REGVEN; abarca el noreste de la periferia de la ciudad de Maracaibo, específicamente el área que engloba la laguna de Las Peonias y sus alrededores (figura 5). La zona concentra todos los elementos naturales considerados en el análisis de relaciones, lo cual fue el principal motivo de su escogencia para el estudio, a pesar de ser un área bajo régimen de administración especial (ABRAE), por lo cual la intervención antrópica ya está condicionada. En total se generaron diez UETs elementales correspondientes a cada recurso natural estudiado; cinco soluciones espaciales o UETs combinados, correspondientes a cada una de las actividades residenciales tratadas; y una solución espacial integral producto de la superposición de los cinco UETs combinados. La solución espacial integral permitió definir las combinaciones de actividades residenciales que son factibles de realizar en el área estudiada, sin afectar la capacidad de carga ambiental (figura 6).

Figura 6. Síntesis de soluciones espaciales dentro del área estudiada Fuente: Elaboración propia.

En total se obtuvieron seis combinaciones de tipologías de desarrollo residencial que resultan factibles a desarrollar en la zona. Estas combinaciones fueron las siguientes:  Áreas adecuadas para el desarrollo de viviendas indígenas Añuu, representando un 3% del área total estudiada.  Áreas adecuadas para el desarrollo condicionado de viviendas indígenas Añuu, representando un 8% del área total estudiada.

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 Áreas adecuadas para el desarrollo condicionado de viviendas indígenas Wayuu y Añuu, representando un 2% del área total estudiada.  Áreas adecuadas para el desarrollo de viviendas indígenas Wayuu y Añuu y, para el desarrollo de viviendas unifamiliares aisladas, representando un 12% del área total estudiada.  Áreas adecuadas para el desarrollo de viviendas indígenas Wayuu y Añuu y, para el desarrollo condicionado de viviendas unifamiliares aisladas, representando un 42% del área total estudiada.  Áreas adecuadas para el desarrollo de viviendas indígenas Wayuu y Añuu, viviendas unifamiliares aisladas, viviendas unifamiliares continuas y viviendas multifamiliares continuas, representando un 11% del área total estudiada. Dentro del área de estudio, también es posible distinguir las zonas ya ocupadas por asentamientos humanos y el UET que es común para todas las actividades residenciales, los cuales representan un 10% y un 12% del área total estudiada, respectivamente. En otras palabras, y en conformidad con el modelo planteado, un 10% del territorio pertenece a las esferas de expansión urbana y a las esferas de transición urbano-rural en la periferia; un 12% a las esferas de conservación ecológica y a las esferas de alto riesgo para los asentamientos humanos; y un 78% destinado al desarrollo de las cinco actividades residenciales contempladas, en armonía con las variables ambientales presentes en el lugar. El área del UET es variable, según el tipo de actividad considerada. Representa un 12% cuando se conjugan las cinco actividades propuestas, sin embargo, al evaluar las distintas tipologías residenciales, se evidencia un alto nivel de variabilidad entre los UETs obtenidos (tabla 1). Como era de esperarse las viviendas indígenas (Wayuu y Añuu), desde el punto de vista de impacto sobre los recursos naturales, son las menos intrusivas y también las más adaptadas al medio, siendo las del tipo Añuu las que mejor se adaptan a las condiciones ambientales presentes, ya que bajo una óptica pragmática, esta tipología de vivienda se puede desarrollar en zonas inundables o no, aunque a nivel social y cultural de sus etnias la presencia de lagunas es fundamental para su desarrollo. Sin embargo, la naturaleza y el diseño de las viviendas indígenas no parecen ser las más adecuadas para fomentar el desarrollo urbano en la periferia, por lo tanto, si es necesaria la ejecución de obras de este tipo, éstas solo se deben ejecutarse para aprovechar algunas oportunidades muy puntuales dentro de los centros urbanos. Las viviendas unifamiliares aisladas, según los resultados obtenidos, pueden ejecutarse en gran parte de la periferia, exceptuando principalmente las zonas inundables y las áreas con suelos poco estables, sin embargo, su desarrollo debe estar muy bien canalizado, ya que un alto porcentaje del área disponible está caracterizada por tierras medianamente fértiles, lo que representa una condicionante para la ejecución de esta tipología de vivienda. Las viviendas unifamiliares continuas y las multifamiliares continuas presentan ambas la misma situación, su desarrollo a nivel espacial es el más reducido dentro de la periferia. Aunque su diseño fue pensado para formar parte integral de las

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áreas urbanas, los resultados obtenidos indican que el ámbito de desarrollo de esta tipología debe ser mínimo (menor a 11% del área total) para no saturar la capacidad de carga del medio ambiente natural.

7. Análisis de la aplicabilidad del modelo alternativo para la inserción de restricciones ambientales en el ordenamiento territorial de áreas periféricas con bajo nivel de antropización. Una vez planteado el modelo fue necesario analizar cómo éste podría formar parte de la política de gestión ambiental venezolana y así conocer la factibilidad del enfoque propuesto dentro del sistema de planes y de leyes de la nación. Esto es muy importante porque el modelo, aunque puede ser aplicado por particulares en áreas específicas, su ámbito de aplicación es principalmente gubernamental.

7.1.Factibilidad del modelo según la legislación ambiental venezolana. Venezuela posee una gran estructura de leyes ambientales donde los principios que las sustentan están en sintonía con los principios que condicionaron el modelo propuesto en esta investigación, en tal sentido la aplicabilidad del modelo no presenta mayor problema, sin embargo, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se enuncia: “Artículo 129. Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural. El Estado impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas.” (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela , 1999). De este artículo se puede resaltar la atadura que desde la más suprema de las leyes venezolanas se hace con los Estudios de Impacto Ambiental y Socio Cultural, como sistema de evaluación para la gestión ambiental del territorio. La ley que sigue a la Constitución Nacional en materia ambiental es la Ley Orgánica de Ambiente, en esta se estipulan los principios en los cuales se basa la gestión ambiental en Venezuela, los cuales son cónsonos con los principios éticos del modelo propuesto. En esta ley también se estipula que dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, todas las actividades capaces de degradar el ambiente deben ser evaluadas previamente a través de un Estudio de Impacto Ambiental y Socio Cultural, definiéndolo así: “Estudio de impacto ambiental y socio cultural: Documentación técnica que sustenta la evaluación ambiental preventiva y que integra los elementos de juicio para tomar decisiones informadas con relación a las implicaciones ambientales y sociales de las acciones del desarrollo.” (Ley Orgánica del Ambiente, 2006). El Estudio de Impacto Ambiental y Socio Cultural es la herramienta establecida por la legislación venezolana para evaluar el impacto de la actividad antrópica sobre los ecosistemas, lo cual representa una gran desventaja para aplicar el modelo alternativo que se fundamenta en el método UET como herramienta de gestión ambiental en una etapa inicial.

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En tal sentido, para aplicar el modelo alternativo en los sistemas de planificación nacional, regional o municipal es necesario reformular las leyes que limitan el campo de la evaluación ambiental solo al uso del Estudio de Impacto Ambiental y Socio Cultural, que es mejor conocido a nivel mundial como “Estudio de Impacto Ambiental (EIA)” y que sin duda alguna, a pesar de su visión preventiva y planificadora, su aplicación dentro del proceso de toma de decisiones se encuentra en una etapa tardía (figura 2), en la cual se realiza la evaluación del impacto en base a una serie de recomendaciones previamente establecidas. El EIA es de naturaleza preventiva, pero también es reactivo en tanto se apoya de propuestas y recomendaciones que no fueron generadas por este. En el EIA la fase de evaluación para determinar si una propuesta debe o no descartarse, generalmente, tiene lugar después de que la propuesta ya se ha formulado y, a menudo, aprobado en principio; mientas que el UET, una técnica mucho menos desarrollada a nivel teórico y práctico, es de naturaleza proactiva ya que ha sido diseñada para generar estas propuestas que representan las alternativas para el desarrollo de las actividades. La reflexión anterior es muy interesante, ya que a pesar de los límites impuestos por la legislación venezolana, es posible, y más aun recomendable, poder aplicar el modelo alternativo (basado en UET) sin prescindir del modelo tradicional de gestión ambiental (basado en EIA). Es posible que ambos modelos coexistan promoviendo la cooperación del modelo alternativo con el modelo tradicional. En otras palabras, el objetivo del EIA es evaluar y mitigar los impactos ambientales de las propuestas, mientras que el método UET tiene por objeto establecer un marco medioambiental dentro del cual estas propuestas deben ser formuladas e incluidas. Ambos métodos están en etapas diferentes dentro del proceso de toma de decisiones en la gestión de recursos naturales. El UET se ubica en las etapas tempranas del proceso de toma de decisiones: estructura del problema y el proceso de filtrado para generar una lista corta de alternativas, mientras que el EIA se ubica en las etapas finales del proceso: evaluación de impactos y recomendaciones finales. Quizás esto explique, entre otras cosas, la ineficiencia del modelo tradicional de gestión ambiental venezolano, ya que son las leyes las que promueven que las decisiones siempre se realicen en función de la evaluación del impacto de una propuesta sobre los recursos, nunca en función de las distintas alternativas de desarrollo que los recursos son capaces de promover y soportar.

7.2.Factibilidad del modelo según el sistema de planeamiento territorial de Venezuela. Los EIA pueden aplicarse a todos los tipos de propuestas que se dan desde los proyectos hasta las políticas públicas, pero en la práctica se aplican principalmente a proyectos concretos, rara vez a los planes y casi nunca a las políticas, por lo que la evaluación de impactos ambientales casi nunca es considerada como parte del proceso de planificación, sino más bien como un enfoque independiente que cuando es utilizado, generalmente, se efectúa en las etapas posteriores al proceso de planificación. Es inusual observar un Plan de Desarrollo Urbano que contenga una evaluación de impactos ambientales, generalmente solo se realiza un análisis físico-natural del lugar en función de las actividades a desarrollar, pero casi nuca se evalúa de forma sistemática el impacto sobre los recursos naturales; tal vez esto suceda por la heterogeneidad de los ecosistemas

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involucrados, el conocimiento impreciso del futuro, y la falta de voluntad política para someter las decisiones al escrutinio público. En tal sentido, el modelo propuesto en esta investigación podría llenar ese vacío de evaluación ambiental que es necesario en el sistema nacional de planeamiento territorial, logrando establecer el marco de desarrollo ambiental que facilite:  En cooperación con el modelo tradicional, completar el ciclo de toma de decisiones en la gestión de los recursos naturales.  Generar propuestas y recomendaciones preliminares como insumos para los EIA.  Generar alternativas de desarrollo ambiental sostenido que permitan la toma de decisiones a un nivel general.  Integrar el sistema de planes a las directrices establecidas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La aplicación del modelo dentro del sistema nacional de planeamiento se encuentra a nivel de los Planes de Ordenación Urbanística, los Planes Municipales de Ordenación del Territorio, los Planes de Desarrollo Urbano Local y los Planes Especiales, debido a que el modelo fue desarrollado para la gestión del hábitat de las zonas periféricas de las ciudades venezolanas. La influencia y alcance que tiene el modelo sobre una escala de planificación mayor es desconocida, ya que durante su conceptualización siempre se consideró la gestión del hábitat a una escala local.

8. Conclusiones. La principal tarea a emprender y de la cual depende el éxito de la política de ordenamiento es la definición de las esferas de acción. Esta tarea requiere de fuentes cartográficas e información estadística actualizadas; de igual forma, es necesaria la intervención de un equipo multidisciplinario: ecólogos, ingenieros, demógrafos, sociólogos, urbanistas, economistas, políticos, especialistas en derecho agrario, especialistas en finanzas, geólogos, entre otros. Se requiere de un elevado nivel de conocimiento de la periferia y de consenso para llegar a definir zonas bien precisas, sobre las cuales actúe la política de ordenamiento territorial. Definir las esferas de acción con grandes debilidades en su fundamentación ambiental, social, económica, técnica y política, conllevaría a un ordenamiento territorial poco eficiente. Para el establecimiento de las esferas de conservación ecológica y de las esferas de alto riesgo para los asentamientos humanos resulta útil la aplicación del método del umbral ambiental final para determinar la capacidad que tiene el medio natural de absorber los impactos del desarrollo. Para la aplicación del método es necesario:  Comprender y aceptar el problema fundamental del método, el cual radica en el carácter subjetivo del mismo, debido a la carencia de datos empíricos adecuados y de técnicas que permitan realizar predicciones confiables sobre los efectos ambientales adversos, que son la base para identificar los UETs.  Seleccionar los recursos naturales existentes, lo cual implica un alto nivel de conocimiento sobre las características físico-naturales del área de estudio. No obstante, el proceso de selección siempre se ve afectado por factores de discrecionalidad dependiendo de la actividad a desarrollar.

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 Contar con un catálogo de las actividades que se proponen o que están planificadas para desarrollarse en la zona, antes de aplicarse el modelo. Esto es muy importante, ya que dependiendo del tipo de actividad, el resultado o la respuesta del medio natural, varía.  Ejecutar las cuatro fases del método UET para determinar las esferas de conservación ecológica y de alto riesgo para los asentamientos humanos, además de las soluciones espaciales dentro de las cuales es posible desarrollar las actividades planteadas.  Tener presente que la respuesta del medio ambiente sobre la actividad antrópica, y viceversa, en la praxis real no está representada por una línea que divide el espacio en unidades espaciales dicotómicas como se observa en los UETs territoriales, sino que tal división está representada por una serie de regiones de valores continuos en cuyos extremos se encuentran los valores dicotómicos de cada unidad espacial, es decir, la división de las unidades espaciales no representa una línea, sino un degradado de éstas. Sobre la base de este razonamiento se deben tomar las medidas pertinentes. Se recomienda la intervención de equipos multidisciplinarios para el establecimiento de UETs, solo de esta forma se podría mitigar el efecto adverso que ocasiona la subjetividad del método, se tornaría más representativa la selección de los recursos naturales existentes y se ampliaría el nivel de detalle al momento de definir las actividades a desarrollar en la zona. Los resultados obtenidos a partir de la metodología planteada por el modelo y su aplicación como herramienta de gestión habitacional dentro de la periferia de Maracaibo, validan la aplicabilidad del método del Umbral Ambiental Final como técnica de análisis para la ordenación territorial de la periferia de la ciudad de Maracaibo; logrando la identificación de zonas aptas para la ejecución de desarrollos habitacionales en conformidad con la capacidad del medio ambiente para absorber el impacto de las actividades conexas. Finalmente, de la aplicación del modelo en la periferia de Maracaibo, se concluyó que los nuevos prototipos de viviendas planteados por el Estado, son factibles de desarrollar dentro de esta zona, aunque con ámbitos geográficos muy limitados y, hasta cierto punto, dispersos.

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