¿Líderes sin seguidores? La base regional de las potencias emergentes en América Latina
Federico Merke
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Universidad de San Andrés
Trabajo presentado en el Seminario "Construyendo el nuevo orden mundial desde América Latina" organizado por el Colegio de México y la Fundación Konrad Adenauer, 12 y 13 de mayo de 2014, Ciudad de México.
¿Líderes sin seguidores? La base regional de las potencias emergentes en América Latina
Federico Merke
Introducción
En los últimos años, un número creciente de estudios de Relaciones Internacionales (RRII) ha orientado su mirada hacia el análisis de los poderes regionales y la discusión regional por el poder. El realismo, por ejemplo, ha vuelto a revisar la teoría del balance de poder, sea en su forma clásica, o 'dura', o en las nuevas versiones 'suaves' (Pape 2005) o 'institucionales' (He 2008). El liberalismo, por su parte, ha examinado el rol de las regiones y de las potencias regionales en la provisión de seguridad regional a través de arreglos basados en reglas (Kirchner y Dominguez 2011). El constructivismo, en cambio, ha explorado la influencia de las dimensiones normativas e ideacionales en la construcción social de las regiones y de los poderes regionales (Acharya 2012; Rother 2012). La escuela inglesa, finalmente, ha buscado examinar las distintas dinámicas regionales de la sociedad internacional (Buzan 2012). Como resultado, una literatura rica y en crecimiento ha sido utilizada para estudiar la complejidad de ordenes regionales diferentes, incluyendo Europa (Kirchner y Sperling 2007), Asia (Zhang 2011; Beeson 2009), Medio Oriente (Buzan y González Pelaez 2009) y Africa (Flemes 2009).
América Latina como región no ha estado ausente en este debate. El ascenso relativo de Brasil, la proyección regional de Venezuela y el renovado rol de México en América Central y el Caribe han vuelto a plantear la relación entre poder y liderazgo en la construcción de órdenes regionales. En este trabajo examino las condiciones de posibilidad y los desafíos que tienen las potencias regionales en América Latina para convertirse en líderes. Mis argumentos no se basan en una investigación en profundidad y por lo tanto no presentan hallazgos empíricos robustos. La intención, más bien, es identificar los determinantes estructurales, materias y sociales, que facilitan o restringen el liderazgo y ofrecer observaciones preliminares sobre Brasil, México y Venezuela. Para desarrollar mi argumento, me concentro en seis cuestiones que, en su conjunto, ofrecen una matriz desde donde pensar la relación entre liderazgo y poder a nivel a regional y cómo esa matriz trabaja en Brasil, México y Venezuela. Estas seis cuestiones son la naturaleza de la violencia interestatal; la condición de interdependencia económica entre los países de la región; la naturaleza del orden regional que exhibe América Latina; las características relativas a la provisión de bienes públicos regionales; la existencia de aliados externos y las restricciones que presentan los poderes regionales.
América Latina como zona de paz
El elemento más fundamental para examinar el rol de las potencias regionales es preguntarse por el tipo de espacio en el que habitan en términos de violencia entre estados. Una de las características más notables de América Latina es el contraste entre el manejo de los asuntos domésticos y los asuntos internacionales. Mientras la inestabilidad política de los estados latinoamericanos desembocó frecuentemente en un continuo que fue de la polarización política a enfrentamientos facciosos violentos, golpes de estado y finalmente guerras civiles, rara vez durante el siglo XX los conflictos entre estados latinoamericanos desembocaron en el uso de la violencia. La evidencia empírica sugiere que las guerras disminuyeron a medida que la región entró al siglo XX para casi desaparecer hacia la segunda mitad del siglo. La literatura que habla de una 'larga paz' Sudamericana es rica y diversa en sus enfoques (Kacowicz 1991, 2001; Holsti 1996; Mares 2001; Centeno 2002; Buzan y Waever 2003; Lemke 2004; Martin 2006 y Miller 2007). También es recurrente la idea de que América Latina constituye una 'anomalía' para las teorías de las Relaciones Internacionales (Holsti 1996, 150; Buzan y Waever 2003, 304; Martin 2006, 24) o tal vez que estamos frente a un 'microcosmos' (Mares 2001, xi; Jones 2004, 2008). Esto, claro, no significa en absoluto la desaparición de conflictos que implicaron el uso aislado de la fuerza. Los estados han dejado de hacer la guerra pero han continuado de manera sostenida con la militarización de disputas, a veces amenazando con usar la fuerza, otras veces usándola a un nivel de escaramuzas en la frontera. Esta tendencia recibe el nombre de 'militarización de disputas interestatales', un asunto examinado en profundidad por David Mares (2001) y Jorge Domínguez (2003). Entre 1990 y 2001 hubo cerca de sesenta conflictos militarizados, todos ocurridos entre países con disputas fronterizas. En cinco conflictos sólo se amenazó con usar la fuerza. En treintaiún casos se pasó de la amenaza verbal al despliegue militar. En veinticinco ocasiones tuvo lugar el uso de la fuerza (intercambio de disparos en la frontera, captura de personas o bienes). Sólo un conflicto militarizado terminó en guerra, en 1995, entre Ecuador y Perú (Mares 2003, 67-69).
Estos datos sugieren dos cosas. Primero, la más obvia, es que a pesar del importante número de disputas militarizadas, rara vez estas terminan en guerra. Segundo, algo pasa en una sociedad internacional que tolera este tipo de conducta. El argumento de Jorge Domínguez (2003, 29) es que la distribución de poder en la región, la estructura institucional y las normas del sistema interamericano podrán generar muy pocos incentivos para ir a la guerra pero mantienen incentivos altos para iniciar disputas militarizadas. Dicho de otro modo, existe un riesgo moral cuando un estado puede militarizar un conflicto porque sabe que otros estados americanos intervendrán para evitar la escalada, incluso antes de que el estado agredido tome represalias. Esto sucedió con Venezuela y Colombia, cuando en marzo de 2008 tropas colombianas ingresaron a territorio de Ecuador. Pero, al menos en los últimos años, la militarización de disputas interestatales no parece haber sido una opción para México o Brasil, dos países reconocidos por su inclinación a la paz y a la resolución pacífica de los conflictos. Brasil, por ejemplo, peleó su última guerra en 1864/1870 contra Paraguay y México lo hizo en 1862/1867 contra Francia. Claro que esta inclinación a la paz contrasta con datos alarmantes en cuanto a violencia interna, un tema del que me ocuparé más abajo. Como sea, una zona de paz interestatal afecta significativamente las lógicas del poder y el liderazgo. Al momento de adquirir poder militar, ni Brasil ni México ni Venezuela están pensando en sus vecinos sino en amenazas internas o, si son internacionales, de carácter más difuso. El liderazgo en una zona de paz, de este modo, no necesariamente tiene que ver con la primacía militar sino más bien con el crecimiento relativo en el campo económico y con el crecimiento de la reputación en el campo diplomático.
El estado de la interdependencia
¿Cuál es la naturaleza de la interdependencia en la región? América Latina es un caso interesante porque los bajos niveles de violencia entre estados no se correlacionan con altos niveles de comercio entre ellos. Por un lado, los estados han manifestado desde la segunda mitad del siglo XX una clara vocación por la conformación de un mercado regional integrado y articulado en torno a instituciones y reglas de conducta. Por otro lado, sin embargo, la estructura económica y comercial de estos mismos países ha tenido como centro de atención primero el Norte desarrollado y ahora también el llamado Sur Global. De este modo, el regionalismo deviene en un proceso híbrido en tanto aparece como un espacio sub-óptimo en donde son pocos los actores que desean sepultarlo pero también son pocos los actores que desean perfeccionarlo.
Este regionalismo 'dislocado' se observa en varios frentes. Primero, existe una dinámica centrada en los Estados Unidos y articulada a través de los Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales, como es el caso de Colombia, Chile, México y Perú. Segundo, existe otra dinámica centrada en la región y articulada a través de la CAN o el MERCOSUR y que busca en la UNASUR construir un verdadero espacio regional que integre ambos bloques. Tercero, existe una dinámica centrada en la Unión Europea y articulada de manera bilateral (como Chile) o multilateral a través de las (estancadas) negociaciones entre el Mercosur y Bruselas. Finalmente, existe la dinámica comercial centrada en Asia y que tiene en China, India y Japón tres mercados insoslayables a la hora de distinguir entre incentivos materiales y preferencias políticas.
El resultado es una estructura económica que no genera demasiadas presiones 'de abajo hacia arriba' para que los estados faciliten la apertura y el intercambio. Es esta línea, Bouzas, Da Motta Veiga y Rios obervan que 'los procesos de integración en América del Sur han enfrentado una característica estructural común, a saber: un nivel de interdependencia económica comparativamente bajo' (2008, 323). En su mejor momento, entre 1997 y 1998, la ratio de exportaciones intra-regionales a exportaciones totales en el Mercosur superó apenas el 20% (2008, 323). Entre los mismos años, el 17% de las exportaciones brasileñas fueron a parar al Mercosur. En 2005, el porcentaje cayó al 10% (2008, 323). El caso de la CAN arroja resultados más pobres, con exportaciones intra-bloque que representan un 10% de las exportaciones totales (2008, 323).
Al poner el foco en Brasil, México y Venezuela encontramos que estas potencias regionales poseen pocos incentivos para profundizar su integración económica en la región, sea América Central o América del Sur. Miremos Brasil. Sus principales socios comerciales son la Unión Europea, China y Estados Unidos, tres países con los cuales no tiene un acuerdo de libre comercio y que juntos representan el 50% de su comercio externo. La Argentina, su vecino y socio del Mercosur, es el cuarto socio comercial, representando el 8% de sus exportaciones. El caso de México es aún más notable, con casi el 80% de su comercio yendo en dirección a Estados Unidos, seguido por la Unión Europa, Canadá y China. El primer país de América Latina que entra en su canasta exportadora en términos de volumen es Brasil, representando el 1.4% de su comercio. Algo similar ocurre con Venezuela, aunque con una exportación mucho más concentrada en un solo producto, el petróleo, y que tiene entre sus principales compradores a Estados Unidos, la Unión Europea, China y la India.
Claro que la interdependencia es mucho más que comercio y un análisis completo debería examinar los flujos de inversión extranjera, de turismo y migraciones y otros datos que sirvan para tener un cuadro más amplio. Lo que sugiero aquí, sin embargo, es que la interdependencia comercial entre los países de la región es baja y es mucho más baja cuando examinamos estas tres potencias regionales. La pregunta que uno se hace es qué incentivos tendrían estos tres países en profundizar la integración comercial en la región. Y no es que la baja interdependencia es consecuencia de la falta de acuerdos regionales. En América Latina hay más acuerdos regionales que estados. Por el contrario, la falta de acuerdos que funcionen es en parte el resultado de la baja interdependencia y por lo tanto de pocos incentivos para tener un rol de integración más profundo en la región.
El estado del orden regional
Lo que tenemos hasta acá es que América Latina no es una región muy interdependiente, ni en términos negativos (militares) ni en términos positivos (económicos). Como resultado, ni las dinámicas realistas de balance de poder ni las dinámicas liberales de cooperación institucionalizada dominan la región. Por un lado, la lógica de la anarquía no es tan poderosa como para pensar que la rivalidad estratégica es el principal modo de interacción entre países de la región. Por otro lado, la lógica de la gobernanza exhibe demasiados problemas de acción colectiva como para afirmar que la cooperación sostenida disminuye los incentivos al unilateralismo.
Mi argumento sugiere que el orden regional en América Latina no se construye sobre la lógica del poder (ya sea en términos de búsqueda de balance o de hegemonía) ni sobre la lógica de regímenes internacionales robustos sino que descansa en la lógica de la concertación. La concertación es una práctica internacional que constituye el núcleo de la cultura diplomática en América Latina. Puede ser definida como una forma desarticulada de organización internacional basada en la búsqueda de consenso y la solución pacífica de las disputas. Su instrumental normativo es bastante predecible y tiene que ver con el utis possidetis, la no-agresión, la no-intervención y el arbitraje internacional. La concertación se acerca al manejo colectivo de los asuntos internacionales en tanto se basa en el rol activo jugado por los estados más poderosos en la región y, de este modo, se apoya en una suerte de jerarquía de poder. Pero la concertación se acerca a la diplomacia en tanto minimiza la dimensión de política de poder y otorga preponderancia a los arreglos institucionales formales o legales. La concertación ha sido, y continúa siendo, uno de los principales mecanismos para moderar los conflictos entre estados dentro de un marco de reglas compartidas. La concertación se construye sobre la idea de América Latina como una Gemeinschaft, una comunidad continental, o Patria Grande, compartiendo un lenguaje, una religión y una herencia cultural relativamente homogénea. Así entendida, América Latina es más una zona cultural que un complejo geopolítico. El supuesto detrás de esta mirada es que una región que posee una cultura diplomática profunda disfruta de un crédito de confianza, ideas compartidas y comprensiones lingüísticas que proveen el material necesario para evitar la escalada y el espacio para la prudencia y el pragmatismo.
Para evitar malos entendidos, destaco que la concertación no es el resultado de un sentimentalismo superficial, casi teatral, inspirado en la 'hermandad latinoamericana'. La concertación es en parte el resultado de presiones sistémicas, como la hegemonía de Estados Unidos y el capitalismo globalizado, y en parte el resultado de una cultura diplomática firmemente anclada en la tradicional formalista y legalista heredada de España y Portugal. Así, la concertación es la forma en que América del Sur ha buscado restringir la influencia de Estados Unidos; promover su integración económica y resolver sus conflictos regionales a través de medios pacíficos. Arie Kacowicz (2005, 63) examina, por ejemplo, cómo la concertación ha limitado el recurso a la Guerra entre estados y explica 'el acuerdo relativamente pacífico de disputas que ha caracterizado a las relaciones internacionales de la región, en particular en América Latina, desde 1883'. 'Los desacuerdos', observa Isacson (2010, 63) 'casi nunca llegan a la violencia. En el peor de los casos terminan en la Haya.'
Mi argumento es que el ascenso de Brasil, México y Venezuela, ciertamente con distintas trayectorias, ritmos y estilos diplomáticos, solo puede ser entendido en el marco más general de una sociedad internacional que le pone un alto precio a la soberanía, la autonomía, la no-intervención y a los arreglos de los conflictos a través de las instituciones de la diplomacia y el derecho internacional. En otras palabras, el ethos anti-hegemónico de la cultura diplomática de América Latina inhibe casi todo intento de hegemonía regional por parte de un estado de América Latina. En este sentido, la tradición diplomática de Brasil, México y Venezuela reflejan muchas de las normas e instituciones presentes en la región. La cohabitación con Estados Unidos ha sido un desafío constante para estas tres potencias. Los tres países han sido conscientes de su ubicación periférica y de la necesidad de hacer de la política exterior un instrumento para el desarrollo nacional. Los tres países también abrazaron las normas de la concertación y el legalismo. Brasil, por ejemplo, ha evitado de manera consistente dejar ver sus pretensiones hegemónicas en la región y ha optado por el manejo colectivo del poder. Puesto de manera sencilla, mi argumento es que cuando Brasil o México actúan multilateralmente; cuando despliegan su soft power; cuando se inclinan ante la ley; cuando buscan el desarrollo; cuando apoyan la integración regional y cuando se abstienen de posturas moralistas antes sus vecinos, no están actuando como cualquier otro estado en ascenso lo haría en otras regiones, ni revelan un excepcionalismo. Por el contrario, su accionar refleja una extensa cultura diplomática que tanto ha caracterizado a la región. En otras palabras, la región exhibe una estructura normativa con múltiples actores de veto que dificulta los liderazgos individuales fuertes y promueve los liderazgos colectivos basados en el diálogo político y normativo.
La provisión de bienes públicos regionales
¿Si la concertación es el mecanismo de orden dominante, de qué modo ha contribuido para la provisión de bienes públicos regionales? Examinemos brevemente la naturaleza de un bien público y los problemas que implica pensarlo desde una perspectiva internacional. Un bien público tiene dos cualidades. Primero, si el bien es provisto a una persona, otras personas no pueden ser excluidas de la provisión. Segundo, si una persona consume un bien público, ese consumo no puede disminuir la posibilidad de que otra persona lo consuma. Estas dos cualidades, no-exclusión y no-rivalidad son la esencia de un bien público. El concepto de bien público puede ser pensado más allá del estado, en un contexto internacional, sea global o regional. Por ejemplo, un arreglo entre estados basado en la seguridad colectiva es una forma de bien público regional. El arreglo consiste en que la protección de un estado implica la protección de todos los estados y que atender las necesidades de protección de un estado no implica desatender las necesidades de protección del resto de los estados. La protección de los derechos humanos por parte de una organización regional también constituye un bien público porque todos los estados pueden acceder a esta protección y la protección de un estado no implica la desprotección en otro.
Los esfuerzos para producir un bien público regional conducen típicamente a la existencia de problemas de acción colectiva. Los problemas de acción colectiva se basan en que todos los estados quieren disfrutar del bien público pero nadie quiere afrontar los costos que implica su disfrute. A nivel doméstico, por ejemplo, todos los individuos preferirían beneficiarse de la salud, la defensa o la educación pública sin tener que pagar impuestos. A nivel internacional, todos los estados preferirían sentirse protegidos por un arreglo de seguridad colectiva sin tener que aportar dinero, tropas o armamentos. En otras palabras, aunque todos desean que el bien público (en este ejemplo la defensa regional) sea provisto, todos tienen incentivos para defeccionar dejando de contribuir pero disfrutando de los esfuerzos de los otros. Es por este motivo que la solución nacional típica es que los bienes públicos sean provistos por los estados. La solución internacional es mucho más complicada.
En un ámbito anárquico como el internacional, una opción es que un estado hegemónico tenga incentivos para proveer el bien. Otra opción es que los estados desarrollen acuerdos institucionales en donde exista un compromiso mutuo de largo plazo para garantizar la provisión del bien. En este caso, hay varios elementos que facilitan la cooperación entre estados por la provisión de un bien público regional. Primero, el número de jugadores. Cuanto más pequeño es el número de actores hay más posibilidades de cooperar con éxito porque son menos las preferencias que hay que articular y son más las posibilidades de monitorear lo que el otro estado está haciendo. Segundo, la cooperación es más fácil de alcanzar cuando los jugadores tienen la oportunidad de cooperar a lo largo del tiempo. Si los actores tienen la expectativa de que van a interactuar muchas veces en momentos sucesivos entonces los incentivos para defeccionar disminuyen. En esta situación los jugadores pueden prevenir que el otro haga trampa o no cumpla amenazándolo con retirar la cooperación futura. En otras palabras, la buena conducta de hoy puede ser inducida por el temor de perder mañana los beneficios de la cooperación. Tercero, la cooperación es más fácil de alcanzar cuando los jugadores pueden amenazar retirar la cooperación no más adelante en el tiempo sino en otros temas. Un estado que no coopera en temas de defensa bien puede ser castigado quitándole cooperación en materia económica. Si las expectativas de interacción sirven para castigar hacia adelante en tiempo, la densidad de la agenda sirve para castigar hacia los costados en otras áreas de acción común. Cuarto, la cooperación es más fácil cuando la información es lo más completa posible y por lo tanto disminuye el rol de las percepciones y la ideología.
En América Latina, los bienes públicos regionales han sido escasos y con resultados relativos. Desde el punto de vista de la provisión (la oferta) los estados de la región han sido renuentes a invertir recursos sustantivos y convertirse en proveedores de bienes públicos para la región. Venezuela muestra una trayectoria singular en este sentido. De los tres países parece haber sido el más predispuesto a invertir en la región, proveyendo, por ejemplo, petróleo a precios de hasta un 60% por debajo del mercado en el marco de la iniciativa Petrocaribe que reúne a dieciséis países de América Central y el Caribe. Aunque es difícil estimar los fondos otorgados por Venezuela dentro de sus programas ALBA-CARIBE y Petrocaribe, se calcula que estos no han sido muy distintos a la ayuda oficial al desarrollo provista por España o Noruega (López Canellas y Villani 2014, 196).
El caso de Brasil es menos claro porque típicamente se ha resistido a convertirse en el 'pagador' que provee de bienes públicos regionales como crédito, ayuda o seguridad. Las elites políticas de Brasil son 'reacias a pagar los costos de la preeminencia regional, prefiriendo lidiar con los vecinos más pequeños de manera individual' (Spektor 2011, 192). En otras palabras, la construcción regional es una tarea costosa y pesada y Brasil hasta ahora ha sido reacio a pagar los costos asociados con ella. Como resultado, 'Brasil ha sido un centro de poder difícil con quien alinearse', observa Spektor, 'precisamente porque posee poca voluntad de compromiso' (2011, 194). De este modo, 'los vecinos no necesariamente miran a Brasilia para el liderazgo regional y no es claro que piensen que Brasil es un catalizador para definir el orden regional' (2011, 195). Esta misma afirmación de Spektor quizás sea válida también para el caso mexicano. Como señala Guadalupe González González (2006, 468) la política exterior de México hacia América Latina ha sido en buena medida una función de la política entre México y Estados Unidos y, de este modo, ha ocupado 'un lugar secundario en la escala de prioridades de la política exterior' de México. De este modo, el nivel de atención de México hacia América Latina ha sido variable, inconstante y selectivo (2006, 469). En particular, González González (471) señala la 'ausencia de una voluntad explícita y sostenida de proyección de poder en la región por parte de México'. Así, las preferencias mexicanas hacia la región han sido típicamente defensivas, pluralistas y ausentes de un proyecto de construcción de una zona propia de influencia. México rara vez ha participado en operaciones de paz; muy rara vez ha competido por ocupar la dirección de algún organismo regional y su activismo en América Central durante los años 70 y 80 fue declinando a medida que Estados Unidos incorporó más firmemente a la región en sus posturas de seguridad nacional.
Lo que tenemos, entonces, es un cuadro con potencias poco dispuestas a invertir en la provisión de bienes públicos regionales y más dispuestas a utilizar estos bienes públicos provistos en buena medida por la OEA, por ejemplo en materia de seguridad, democracia y derechos humanos, o directamente por Estados Unidos, en particular en lo que tiene que ver con la lucha contra el narcotráfico (Plan Mérida). En breve, los estados de la región han tenido más incentivos para cooperar en la resolución de conflictos que para coordinar políticas desde instituciones regionales. Es decir, las instituciones de la región han sido más eficaces en evitar "males públicos" (una guerra, un golpe de estado, etc.) que en construir bienes públicos.
El estado de las alianzas
Otro elemento importante para considerar las condiciones de liderazgo en la región es examinar las alianzas estratégicas que las potencias regionales construyen, dentro y fuera de la región. Es claro que el liderazgo regional necesita liderados y los liderados deben ser vistos como aliados. También es claro que la inversión en aliados regionales debería ser más o igual de importante que la inversión en aliados extra-regionales. El examen de Brasil y de México sugiere un desbalance a favor de sus aliados fuera de la región y por lo tanto la baja capacidad (en atención y recursos) para desarrollar aliados dentro de la región. Brasil tiene un aliado en la región y ese aliado es la Argentina. Esta alianza fue, y sigue siendo, la base de la seguridad cooperativa en el Cono Sur y la base de la integración comercial. En los últimos años, sin embargo, esta alianza ha venido perdiendo peso relativo en el contexto de un Brasil en ascenso que ha descontado el valor de la relación bilateral a tazas importantes. Brasil es hoy el sexto PBI del mundo y el quinto en población. En el campo diplomático, Brasil se ha vuelto un miembro activo en Naciones Unidas, renovando una vez más su ambición de ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. En el FMI, Brasil ha liderado la búsqueda de una mayor voz para los países en desarrollo, alcanzando un moderado éxito en el sistema de votación. En el G20, Brasil ha jugado un rol importante como puente entre distintas perspectivas y ha sido un firme promotor del grupo BRICS como también del grupo IBSA. En el campo nuclear, Brasil se ha presentado, aunque con éxitos muy moderados, como un interlocutor global para discutir el desarme y la no proliferación. En materia de medio ambiente, Brasil ha adoptado una postura constructiva y busca liderar la discusión entre los países del Sur Global.
De este modo, Brasil aparece como un estado conservador en la región pero reformista en el mundo, en particular en cuanto al rol de los organismos internacionales. Esta agenda reformista parece haber sido canalizada mucho más a través de sus socios del grupo BRICS que a través de sus socios de la UNASUR. La Argentina, claro, parece compartir esta agenda reformista, pero aún está lejos de ser invitada como miembro pleno de un bloque poco dispuesto a ampliar la mesa. El resultado es que Brasil ha canalizado algunas iniciativas más a través de los BRICS, por ejemplo el Nuevo Banco de Desarrollo, que a través de sus socios de la UNASUR. En otras palabras, Brasil parece haber concluido que su papel de jugador global no depende necesariamente de un liderazgo regional, que hoy no posee. Andrés Malamud (2011) presenta a Brasil como 'un líder sin seguidores' y Sean Burges (2013) se refiere a una 'silenciosa crisis para el liderazgo brasileño en América del Sur'.
México exhibe menos activismo que Brasil y sus alianzas son menos diversificadas. Como sea, sin embargo, el problema de México es similar en tanto su principal aliado no es un país de América Latina sino Estados Unidos. Esta relación bilateral ha sido, y continua siendo, la relación más importante en la agenda de política exterior (Schiavon 2006, 423). Durante la Guerra Fría, la política exterior de México navegó entre la 'resistencia' y el 'acomodo' (González González 2008, 121) buscando, por un lado, mantener buenas relaciones con Estados Unidos y, por el otro, afianzar su posición soberana, incluyendo la no-injerencia de Estados Unidos, y proyectarse hacia América Latina de modo independiente. Esta tensión entre presiones externas y preferencias domésticas no desapareció luego de la Guerra Fría. México, sin embargo, se inclinó paulatinamente hacia una menor resistencia y un mayor acomodo en la relación con Estados Unidos. Esta relación, según Schiavon (2006, 465), consiste en un delicado equilibrio entre autonomía y seguridad. Puesto de otro modo, la función que México busca maximizar de la relación con Estados Unidos es la contención de su hegemonía y la reducción al máximo de su injerencia en los asuntos internos mexicanos. Por el otro lado, la función que Estados Unidos busca maximizar es la seguridad, traducida como estabilidad interna en México y control de daños en la frontera entre ambos países. La densidad de esta relación bilateral, claro, no significa que México se haya alejado de América Latina. Por el contrario, desde los 90s hacia acá México ha tenido importantes iniciativas hacia la región. Pero la relación con Estados Unidos, sin embargo, continúa siendo la prioridad para el desarrollo de México y por lo tanto a pesar de las aspiraciones Latinoamericanas, el 'giro realista' en los presidentes mexicanos termina mirando más al Norte que al Sur.
Distinto es el caso de Venezuela. Su balance entre aliados internos y externos a la región es bastante más equilibrado que el caso de Brasil y de México. Aunque el caso venezolano pueda ser utilizado como un ejemplo de la relación típica entre cambio de régimen y cambio de política exterior, las continuidades también forman parte de la inserción internacional de Caracas, como ser la diplomacia presidencial y la diplomacia petrolera. La llegada de Hugo Chávez al poder, sin embargo, representó un cambio sustantivo en la orientación de su política exterior y, de este modo, en la naturaleza de sus alianzas intra y extra regionales.
De manera ciertamente distinta a la proyección internacional de Brasil, Hugo Chávez estructuró su política exterior sobre la base de cuatro elementos. Primero, una relación antagónica con los Estados Unidos, no sólo por lo que es, sino también por lo que hace y lo que deja de hacer. Segundo, una relación antagónica con los actores de la región (gobernantes, políticos o empresarios) alineados con los intereses de Washington. Tercero, una relación de cooperación y solidaridad con los actores (estatales y de la sociedad civil) involucrados en la construcción de un regionalismo pos-liberal. Cuarto, una red de alianzas internacionales con actores involucrados en la construcción de un orden internacional anti-hegemónico y multipolar, como Rusia, China, Irán, Corea del Norte y Bielorusia. Estas cuatro movidas reflejaron el énfasis en lo político por sobre lo económico, en el estado por sobre el mercado y en la geopolítica por sobre la globalización económica. Venezuela se retiró del G3 y de la CAN para ingresar al Mercosur y construir el ALBA y la UNASUR. Fueron acciones inspiradas más en una lógica política y de seguridad que económica y comercial.
La visión venezolana del regionalismo se articula sobre elementos geográficos, históricos e ideológicos. En el plano geográfico, el regionalismo venezolano se estructuró en base a un núcleo duro compuesto por Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua, y un núcleo secundario compuesto por Paraguay, la Argentina, Brasil y, en menor medida Chile. Perú y Colombia (el principal socio comercial) quedaron fuera del mapa venezolano, al menos hasta que sus gobernantes cambien de signo político. En el plano histórico, Venezuela persiguió la utopía Bolivariana de la 'Patria Grande' y actualizó una gesta no sólo a través de los canales oficiales sino también a través de la llamada 'diplomacia de los pueblos'. En el plano ideológico, el regionalismo fue visto como un proceso que iría mucho más allá de lo comercial y buscaría profundizar las alianzas políticas, militares y sociales. Visto así, el regionalismo en Venezuela no sólo fue la primera preferencia política y económica sino que también fue visto como un asunto de seguridad en tanto la supervivencia del régimen Chavista fue vista como dependiente de un entorno favorable al modelo Bolivariano.
Qué queda de esto es algo difícil de precisar. La muerte de Hugo Chávez ocurrida el 5 de marzo de 2013 dejó un vacío de poder que desnudó a su vez las enormes ineficiencias del estado venezolano en su diseño e implementación de políticas públicas. Nicolás Maduro enfrenta actualmente un conjunto de desafíos económicos, políticos y sociales que claramente han impactado negativamente en la proyección de Venezuela hacia la región. Aunque mucho de su retórica está dirigida a Estados Unidos, el 'enemigo interno' continúa siendo la prioridad para el gobierno de Maduro.
El cuadro, entonces, consiste en un escenario en donde Brasil y México parecen estar más comprometidos en alianzas externas a la región (Estados Unidos, el Pacífico y la UE en el caso de México, China, la India, Sudáfrica y Rusia en el caso de Brasil) que en la construcción de regionalismo a través de aliados locales. Venezuela presenta un perfil distinto, con mayores recursos materiales y simbólicos destinados a construir regionalismo pero con serias limitaciones como para afirmar que se trata de un proyecto sustentable en el tiempo. Otras cosas quedando igual, mientras el problema en Venezuela tiene que ver con sus capacidades, el problema en Brasil y México tiene que ver más con incentivos.
Las restricciones domésticas
Por último, pero no menos importante, ¿qué recursos tienen estos estados para liderar? Thomas Pedersen (2002, 688) señala tres factores que actúan como condiciones de posibilidad para un liderazgo regional. Primero, el líder debe tener capacidad para agregar poder, esto es unificar al resto de los estados bajo su proyecto político. Esto se hace con dinero para pagar costos de alineamiento que experimentan los estados menores y con ideas y discursos que construyan una lógica de equivalencia entre los socios alrededor de una identidad colectiva. Segundo, el líder debe tener capacidad para compartir poder, especialmente entre los socios más cercanos en términos de poder y riqueza, y tomar decisiones de manera colectiva e institucionalizada. Tercero, el líder debe tener capacidad para un compromiso a largo plazo, algo que se logra manteniendo las preferencias domésticas del estado en torno a una coalición doméstica con actores públicos y privados interesados en construir regionalismo.
El análisis de Brasil, México y Venezuela a la luz de estos conceptos deja más dudas que certezas. Brasil intenta tener una proyección verdaderamente global y jugar, aunque en segunda línea, junto a las grandes potencias para discutir los temas de la agenda global. Se trata, sin embargo, de una potencia que aún debe hacer un trabajo intenso en el nivel doméstico y a lo largo de todo el tablero político, económico y social. Así, una potencia media como Brasil se comporta a veces como influyente y poderosa, a veces como débil y deseando mayor autonomía (Hirst y Soares de Lima 2006). Las potencias medias de reciente industrialización, se podría decir, sufren de un dilema crucial en términos identitarios: ser las más ricas de las naciones pobres (y aparecer como el representante de ellas) o las más pobres de las naciones ricas (y aparecer como intermediario entre el capital y el trabajo). Existe, de este modo, una tensión entre aspiraciones globales y restricciones domésticas. Brasil es uno de los países más desiguales de la región y aunque en los últimos años ha hecho importantes avances, aún queda mucho por hacer. Un país de estas características no tiene ni el poder militar para generar miedo ni el poder económico para ser generoso (Burges 2008). A partir de estas limitaciones, el éxito brasileño consistió en ejercer el liderazgo conceptual y juntar a los vecinos a lo largo de áreas temáticas para dividir los costos de la integración. Si a esto se suma la imagen pacifista, conciliadora y satisfecha territorialmente que Brasil tiene de sí, el resultado es una búsqueda de protagonismo internacional pero no estrictamente por la (clásica) vía de las capacidades militares ni de la difusión de una ideología de estado hacia el resto de la región sino por la vía de la diplomacia y el diálogo político.
México afronta desafíos similares. Por un lado, tomando indicadores clásicos de poder relativo, como el territorio, la población, el producto bruto, la cantidad de tropas y el gasto militar, México es un firme candidato ya sea para ser una potencia regional o una potencia media. Sin embargo, rara vez México utilizó este vocabulario o se definió a sí mismo como potencia media (Bow y Santa Cruz 2012, 8). Tampoco incorporó la gramática de la seguridad nacional que típicamente articula recursos internos para hacer frente a amenazas externas (Bow y Santa Cruz 2012, 11). Por un lado, México ocupa el puesto 14 por su PBI, el puesto 16 por su comercio y el puesto 11 por su población. Por otro lado, sin embargo, en 20 años creció la mitad de lo que creció América Latina y su ayuda al desarrollo sigue siendo muy baja, apenas el 0.02 de su PBI. En 2010, por ejemplo, fue de 277 millones de dólares, un tercio de lo que dio Brasil y un décimo de lo que dio Turquía. Todo esto en un país con más del 40% de su población viviendo bajo la línea de pobreza. Más allá, los niveles de violencia interna y los distintos crímenes y grados de corrupción asociados a esta disminuyen significativamente los recursos materiales y simbólicos para proyectarse como líder regional. Las estimaciones varían entre agencias y medios, pero es seguro decir que desde 2006 la violencia en México vinculada con la droga se llevó entre 50 y 70 mil vidas. En este sentido, hoy México enfrenta varios conflictos internos, todos de importantes proporciones, entre organizaciones criminales por el control de flujos y territorios; entre el estado y las organizaciones criminales; entre el estado y sus propios recursos humanos con altos niveles de corrupción y entre organizaciones criminales y los grupos de autodefensa, llamados "vigilantes".
Finalmente está Venezuela, quizás el país más convulsionado políticamente de los tres. La muerte de Chávez abrió un interrogante acerca del futuro del modelo Bolivariano, no solamente en tensión con una oposición dispersa sino también enfrentando intensos debates internos entre pragmáticos y dogmáticos. El país enfrenta altos niveles de inflación, de corrupción y de violencia, ya sea civil o policial. El problema, en todo caso, no tiene que ver con su orientación ideológica sino con la capacidad de construir instituciones estables que garanticen la continuidad del modelo. En este sentido, para cualquier estado que busque proyectarse externamente y construir liderazgo regional, resulta crucial contar con un estado con capacidad extractiva que puede transformar la riqueza del país en poder estatal. Ciertamente, PDVSA ha sido el principal instrumento, pero no está claro cómo es posible construir liderazgo solo a partir de una diplomacia basada en buenos precios del petróleo.
El Failed States Index (Fund for Peace 2013) es un ranking anual de 178 estados basado en sus niveles de estabilidad y presiones que enfrentan. Los países son examinados anualmente y reciben un puntaje, el cual aumenta a medida que la fragilidad es mayor. El puntaje establece rangos nominales, comenzando por very sustainable, sustainable, luego very stable, stable, less stable, y continúa hacia warning, high warning, very high warning, alert y very alert. La elaboración del índice sigue siendo materia discutida, en parte por su sesgo ideológico, en parte por la confianza en sus indicadores. Sin embargo, y en términos relativos, aún ofrece la posibilidad de comparar países. Sabemos que el país mejor situado en el ranking de 2013 es Finlandia, con 18 puntos, y el peor situado es Somalía con 113.9 puntos. Uruguay es el país más estable de América Latina, con 38.4 puntos que lo colocan en el rango de países very stable. Con la categoría de stable aparecen Chile (42.3), Argentina (46.1) y Costa Rica (48.7). Con 62.1, Brasil está entre el grupo warning. Venezuela, con 75.3, y México, con 73.1, forman parte del grupo high warning. Finalmente, Colombia, con 83.8, está en el grupo very high warning. En síntesis, de los tres candidatos que examinamos en este trabajo, uno es un estado warning (Brasil) y dos son estados high warning (México y Venezuela).
Conclusión
El objetivo de este trabajo fue presentar un argumento razonado en varios pasos acerca de las condiciones para el liderazgo regional por parte de tres potencias regionales en América Latina: Brasil, México y Venezuela. Mi trabajo presentó tres factores que hacen al contexto de la región, para luego concentrarse más en detalle en los tres países en cuestión. El contexto para ejercer el liderazgo en América Latina es un contexto peculiar, signado por las bajas probabilidades de un conflicto armado entre estados, el bajo nivel de interdependencia y un grado intermedio de cooperación regional, la concertación, que está a mitad de camino de las lógicas realistas del poder y las lógicas liberales de la cooperación institucionalizada.
Este contexto ofrece un "equilibrio bajo" en donde los incentivos para profundizar cualquier rol regional son ciertamente limitados. De este modo, ni Brasil ni México se han convertido, y difícilmente se conviertan, en proveedores de bienes públicos. Venezuela buscó este camino, aunque el compromiso de mediano y largo plazo hoy está seriamente amenazado. La ausencia de incentivos se refleja en el tipo de alianzas que sostienen Brasil y México, más concentradas fuera de la región que dentro de la región. Finalmente, los factores domésticos en cada país importan porque muestra que el despliegue de algún regional es una función clara del crecimiento económico y que cuando éste decrece los roles regionales también disminuyen. Si a esto agregamos distintos niveles de inestabilidad política (Venezuela), violencia interna (los tres países), desigualdad social (los tres países) y capacidad extractiva (en particular Venezuela), existen importantes restricciones que plantean un serio problema de inter-temporalidad, esto es la capacidad para sostener en el tiempo orientaciones regionales basadas en la búsqueda de liderazgo.
En síntesis, los liderazgos en la región están signados por una baja capacidad para invertir recursos y por la percepción de que los costos de liderazgo pueden ser más bien altos, no solamente en términos materiales sino también en términos simbólicos en una región que tiene múltiples actores de veto, que exhibe un estricto apego a la soberanía y que continua practicando un ethos anti-hegemónico, sin importar si el idioma del hegemón es el inglés, el castellano o el portugués.
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