Libro Apuntes Legislativos
Descripción
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Coordinador: Martín Vera M. Índice
Presentación y créditos. Dr. Martín Vera M
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Prólogo. Dip. Julio César Moreno Rivera
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Poder Legislativo, Estado de Derecho y Constitucionalidad. Mtro. Ulises Corona
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La Construcción de Escenarios Favorables para el Logro de Acuerdos en la H. Cámara de Diputados desde la Teoría de Juegos. Dr. Francisco Javier Jiménez Ruíz
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Participación política y propaganda en México Dr. Rafael de la Garza Talavera
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Instrumentos y órganos legislativos para la gobernabilidad democrática Mtra. Marybel Martínez Robledos
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El proceso legislativo. Mtro. Juan Carlos Cervantes Gómez
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Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Dra. Mireille Roccatti
137
Las reformas legislativas nacionales y el papel de los congresos locales en el México actual. Dip. Blanca Ruth Esponda Espinosa
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Transformaciones del régimen democrático: la partidocracia Dra. María Concepción Martínez Rodríguez, Dr. Miguel Alvarado Cardona, Dr. Rolando Reynoso Pérez
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Representación política legislativa y transparencia Mtro. Alejandro Gumler
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Control parlamentario sobre los recursos federalizados Mtra. Gloria Eugenia González Jiménez
204
Una revisión a la Auditoria Superior de la Federación Mtro. Emmanuel Gómez Farías Mata. Dr. Martín Vera
221
Control y vigilancia legislativa sobre los órganos constitucionales autónomos Mtro. Otilio Flores Corrales
241
Participación y segregación. Mtra. Martha Araceli Chargoy Valdés
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Congresos y Parlamentos: escenarios sobre el futuro de las Asambleas en el mundo contemporáneo. Mtro. Rafael Morales Ramírez
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RECONOCIMIENTOS Y CRÉDITOS Dr. Martín Vera M *
La intensidad, complejidad y trayectoria de las transformaciones de las sociedades contemporáneas están re-significando la importancia de los órganos del Estado encargados de la función legislativa. Fundamentalmente por el hecho de que es el poder legislativo la fuente principal de producción de los instrumentos del desarrollo y del Estado de Derecho (regulaciones, leyes, normas, reglamentos, políticas, programas, planes, entre otros) en los cuales es posible la dinámica que impulsa la interacción entre poder público, economía y sociedad. En otras palabras, el ejercicio del poder democrático constitucional sólo es posible con la eficacia del órgano legislativo.
El Poder Legislativo en México no podría quedar excluido, sobre todo, porque en las últimas tres décadas ha venido experimentando una serie de cambios de profundo alcance, reflejo del complejo proceso simultáneo entre transición a la democracia y reformas estructurales. Lo que resulta significativo como campo de estudio, es que ambos procesos desencadenaron múltiples transformaciones jurídicas, políticas y simbólicas en la esfera de actuación del Congreso de la Unión. Y precisamente, la trayectoria de dichos cambios no ha sido una evolución fácil ni lineal. Antes bien, ha sido una manifestación de una sociedad que se enfrenta a una nueva realidad altamente plural, y por ende, exigente con la eficacia del sistema normativo que sustenta el ejercicio del parlamentarismo.
Por ello, este libro reúne un conjunto de reflexiones sobre temas contemporáneos de la vida legislativa y la nueva perspectiva que se desarrolla en temas relevantes como la reforma *
Doctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid. Coordinador General del libro y del Diplomado “Poder constituyente, derecho electoral y procesos legislativos”, realizado entre la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, de donde surge la presente obra.
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legislativa, la transparencia, la representación política, el proceso de formación de las leyes, la fiscalización, el acceso de la diversidad social a los órganos del estado y la vinculación que asume el trabajo parlamentario con la creación de políticas públicas que respondan al modelo contemporáneo del ejercicio del poder público y a la satisfacción de los intereses y valores de la sociedad. Desde una perspectiva que no admite fragmentación ni en el análisis ni en el desempeño de las instituciones, toda vez que en conjunto con la administración pública, los tres poderes tienen una responsabilidad común, que es fortalecer las capacidades económicas, sociales y culturales de México y aprovechar las nuevas ventanas de oportunidad que permitan generar más y mejores oportunidades para la mayoría de la población.
El libro reúne un conjunto de ensayos de distinguidos investigadores, tanto de la UNAM como de órganos del Congreso de la Unión, que participaron en el diplomado “Poder constituyente, derecho electoral y procesos legislativos”, efectuado en el año 2013, como fruto de la excepcional colaboración entre la Cámara de diputados y la UNAM, por conducto de la Comisión de Puntos Constitucionales, dirigida atingentemente por el Diputado Julio César Moreno Rivera y de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, del encabezada por el Dr. Fernando Castañeda Sabido, respectivamente.
En este esfuerzo también participaron de manera sobresaliente la Licenciada Alma Iglesias González, Jefa de la División de Educación Continua de dicha Facultad, el Lic. Miguel Ángel Aguilar Pimentel, por la Secretaría Técnica de la Comisión de Puntos Constitucionales, además de expresar el agradecimiento a personas como la Lic. Dulce Ortega Calderón y Natalia Camargo Fernández, entre otros que hicieron posible lo reseñado anteriormente y que hoy se pone a disposición de la Cámara de Diputados, de la UNAM y del público interesado en adentrarse en estos complejos pero apasionantes temas del México moderno.
Febrero de 2014. ϱ
PRÓLOGO
Este libro es resultado de la colaboración de importantes y muy destacados académicos de nuestra máxima casa de estudios, la Universidad Nacional Autónoma de México, así como de quienes participaron en el diplomado “Poder constituyente, derecho electoral y procesos legislativos”, cuya sede fue la Cámara de Diputados. Los textos incluidos en este esfuerzo colectivo, dan cuenta de las múltiples facetas que presentan las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Las investigaciones tienen un común denominador: el estado de derecho, abordados desde la visión de la ciencia política y con íntima, como necesaria, vinculación con el derecho. Los trece ensayos contenidos en este texto, han sido elaborados justo en el momento en que el Congreso de la Unión discutía y aprobaba diversas reformas estructurales a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de competitividad, radiodifusión y telecomunicaciones, energética, transparencia y político-electoral. Estas reformas intentan recuperar la eficacia del sistema político mediante la reorganización de las instituciones gubernamentales, que fortalezcan a la democracia, a sus instituciones y sobre todo, que se den soluciones eficientes a las demandas sociales.
Cada uno de los temas contenidos en este texto, conforman un marco teórico que nos permiten entender y comprender el rol que juegan los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la construcción del marco normativo que hace posible que México tenga gobernabilidad democrática. El principio de que "el gobierno es para los individuos y no los individuos para el gobierno", bajo la óptica del filósofo británico John Locke, es la doctrina según la cual el poder gubernamental sólo puede justificarse en la medida que sirva a la más plena realización
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de los derechos individuales. Así, el Estado deberá gobernar mediante leyes establecidas y no mediante decretos discrecionales; y utilizará la fuerza para ejecutar las leyes, y no para sostener decisiones arbitrarias.
Todo lo anterior permite afirmar que esta colección de ensayos contiene aportaciones que merecen ser analizadas por todos aquellos interesados en conocer del derecho electoral, el proceso legislativo y el derecho constitucional.
Dip. Julio César Moreno Rivera Presidente de la Cámara de Diputados Palacio Legislativo de San Lázaro Abril de 2015
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Poder Legislativo, Estado de Derecho y Constitucionalidad Mtro. Ulises Corona Ramírez * Con la razón de ser del Estado, su evolución y su teoría se debe valorar si en México se ha arribado al Estado constitucional de Derecho. Actualmente, el Estado mexicano tiene instituciones débiles que debilitan los procesos legislativos y los procesos electorales.
La primer pregunta que nos tenemos que hacer es ¿Tenemos un Estado de Derecho? No, porque hay 53 millones de pobres, 8 millones de jóvenes no estudian, ni trabajan. Las cifras dan cuenta de la pobre cultura política y cívica. Una segunda pregunta para confirmar la anterior respuesta es ¿Qué es una constitución?
En primer lugar se tienen que definir el poder; para Maquiavelo es: que una comunidad haga lo que tú quieres que hagan. El poder siempre ha existido en la relación de la ley del más fuerte.
La constitución: determina obligaciones y derechos, articula obligaciones y derechos de una sociedad organizada. Una constitución es la suma de factores reales de poder. La soberanía radica en el pueblo con la capacidad de racionalidad y organización para ejercer el poder. En suma, la constitución es el conjunto de factores reales de poder de una sociedad organizada.
República: Es lo que Platón definió como la cosa pública y no es unipersonal. Elisur Arteaga Nava en su libro Constitución Política y Realidad, comenta que en la realidad encontramos opacidad (no rendir cuentas) tratamientos diferenciados e impunidad.
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Maestro en Ciencia Política y Maestro en Derecho Constitucional por la UNAM. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
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Toda constitución regula poder y determina quién manda, qué principios, limitaciones y quienes obedecen.
No hay definición de libertad hay ejercicio de libertad, es decir, libertad es hacer lo que a cada quien le corresponde bajo normas éticas. La constitución legaliza el aparato represivo, y tener en cuenta que mi libertad termina cuando empieza la de terceros.
En Max Weber El político y el científico en el cual el Estado es una instancia jurídica.
Pedro Salazar en Democracia Constitucional sustenta que una democracia mantiene relaciones de poder, en donde el Estado democrático regula relaciones de poder y en donde un Estado regido por una constitución pronuncia obligaciones y deberes. La forma de gobierno democrática está en la constitución.
En un Estado de derecho se debe de garantizar:
-Vivienda, Vestido, Trabajo, Seguridad social en éste entra la educación, salud, seguridad.
-La constitución debe de regular la realidad y actualmente tenemos un estado constitucional, pero no privilegia el Estado de Derecho.
En el libro de Jaime Cárdenas Una constitución para la democracia se indica que el Estado es una ente (individuo) jurídico, es decir, tiene responsabilidad jurídica y política.
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Constitución de Cádiz (1812) ¿Cómo se describe el amor a la patria? Las formas identificables del amor en la Constitución se encuentran el Artículo 3 respeto, fidelidad, educación libre, fomentando la patria. Sobre este punto hay que decir que existe una Constitución relación directa entre derecho y moral. La conexión entre la ética en un sustento jurídico para buscar el proyecto de nación, es el de la Constitución de Cádiz.
Al Estado le corresponde la rectoría nacional. Estado es la salvaguarda, aquel que te permite el Estado y que te prohíbe. En el artículo 119, el supremo poder de la federación es la constitución, la Ley Suprema de la Nación.
La ciudadanía se puede perder según el Artículo 30 constitucional respecto a la lesa nación, la cual quiere decir, el daño a la nación.
¿Cómo entender México? Antes, durante y después de la Constitución de Cádiz, Bonaparte regresó a España, en ese entonces se da la invasión francesa a España, de ahí que sale la inquisición, el poder absolutista, nace Juan Prin, Abolición de privilegios, nace el Marqués de Zade, Simón Bolívar Ocupa Caracas, independencia de Chile y Argentina, y México funda su constitución política y comienza la investidura del concepto Estado- Nación y el Patriotismo.
Constitución de 1824, ya tendrá una definición de Federalismo elementos de un Estado, nación, donde se retoma la estructura política de Cádiz, retoma al plan de iguala y los sentimientos de la Nación.
¿Es necesaria la constitución de Cádiz? ϭϬ
Sí, hay que destacar que el concepto de federación significa Pacto-Unión, esto es capacidad de unión, los ingleses lo pensaban como un gobierno nacional más eficaz, lo que significa unirnos en un solo gobierno y eso se logró con el federalismo y un solo ejército nacional.
La idea central es lo nacional por encima de lo local, un progreso de la unión, la unión debe de entenderse como la unión en conjunto.
Tocqueville fue el que inició el concepto de soberanía, se pensó en el Estado-Nación como Unión-cohesión-identidad= pilares de un sistema político.
Del mismo modo el sentido de nación viene del antecedente de Cádiz, eso es lo que genera la unión en México. Para que el mandato se cumpla debe de ser certero, la certeza legal es el fin último de la ley, la ley debe de ser creíble, justa. Diego Valadez, nos proporciona una buena definición de ley en su libro Constitución y Democracia. De modo que la constitución debe de ser justa y creíble porque si no es justa la constitución nadie va a obedecer.
La primera gran aportación la dio la escuela neo institucional, la cual supone el reconocimiento de derechos individuales a la propiedad privada y la tutela de la propiedad. La obligación del Estado Nación es salvaguardar la propiedad privada.
Una de las características del Estado es la vigencia de las normas, en la Constitución de Cádiz contaba de 384 artículos, se preveían diputaciones provisionales en la Constitución heredada de la Constitución francesa. En el Artículo 2, de la Constitución de Cádiz se tenía a la religión católica como única, sin tolerancia de otras. En el artículo 49 mencionaba a todos los poderes públicos, el federalismo tiene como antecedente las diputaciones provinciales en la
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Constitución de Cádiz Artículo 10. Para ese entonces Morelos ya estaba escribiendo los sentimientos de la Nación.
En el Artículo 6 se menciona sobre el amor a la patria, ser justos y benéficos.
El artículo 39 constitucional mencionaba que la soberanía reside, esencialmente en la nación una monarquía absolutista a monarquía constitucional.
En México la esencia de lo nacional era como lo decía, Octavio Paz “la característica que aporta a la humanidad del pueblo de México”.
Los Sentimientos de la Nación
Tiene la gran característica de que José Mª Morelos pensará en el ideario de la nación mexicana.
Es considerado el primer proyecto constitucional, los antecedentes de sentimientos de la nación son el proyecto de Ignacio López Rayón.
Características del proyecto de Rayón (1812) cuya religión católica es imperante y todavía hay un vínculo con la Corona Española.
El Artículo 13 de la Constitución tiene como antecedente del artículo 1, el tiempo de legitimidad. Los sentimientos de la Nación referente primero de la Constitución actual, ϭϮ
entonces ¿Cuándo surge el nacionalismo? La república mexicana es una y esa es indivisible, se buscaba rescatar lo nacional, es por ello que en el 16 de septiembre se instituye como fecha fundacional. Lo importante era resurgir el nacionalismo, los mexicanos deben de sentir lo que la nación quiere.
La reforma del Estado y las instituciones son a partir de la reforma del individuo, el gobierno es una parte ejecutora del Estado, es decir, las instituciones. El gobierno es una parte ejecutora del Estado, es decir, la administración pública.
Por otro lado, el Artículo 6, habla de la separación de poderes, dicha separación es de pensamiento liberal, es decir, basado en el pensamiento de Montesquieu y Rousseau, y lo que incentiva la legalidad que ya estaba en los Sentimientos de la Nación, pero la legitimidad, necesita de la actitud y habilidades, por ello que la Ley debe de ser creíble y sensible para ser aceptada.
En los Sentimientos de la Nación, el pensamiento liberal, entendía al Estado como un órgano, José Mª Morelos se distingue por su pensamiento liberal y ya tenía pensada una América libre. Ejemplos: En el Artículo 12, de ésta Ley se menciona que la buena ley es superior a todo hombre. En el Artículo 13, que las leyes generales comprendan a todo.
A 200 años de los Sentimientos de la Nación una de las características es que se pensaba que los americanos estuvieran llenos de virtud y alejados del vicio. Lo que le falto a Morelos fue el liderazgo, no tenía el concepto de liderazgo y estrategias.
En el libro Derecho Constitucional Mexicano, Ignacio Burgoa, escribe sobre los Sentimientos de la Nación hasta la fecha sigue siendo vigente. En México hay un
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constitucionalismo social, reivindicador, liberal, tutelar, derecho constitucional que le interese ser parte de la sociedad. Morelos era un romántico pues pensaba que la ley tenía que ser buena para ser respetada, es decir, hay que sentir para reaccionar.
Constitución de Apatzingan (1814)
En 1815, menciona Lorenzo Zavala, que había una gran indefinición sobre el concepto de nación, ésta no tenía ni mando, ni rumbo. En este mismo año se preguntaban ¿quién tiene el poder? Y cuando hay un vacío de poder puede aprovechar otro, en este caso la iglesia, y ejercer el poder. Lo importante es tener bien en claro quién tiene el ejercicio del poder.
En 1817 Hidalgo tenía el concepto de político como debe de ser: ambicioso, con carácter y ser la cabeza.
En el Plan de Iguala, en el que Iturbide dio el paso a la unión, independencia real y religión. En los tratados de Córdova, en el Artículo I, se establece como el imperio mexicano, soberano e independiente.
La Teoría de la Constitución.
José Fernández de Lizardi, escribe sobre el principio de nación, en el cual nos explica sobre que para ser legislador se necesita ciencia y patriotismo, pero ¿el concepto de patriotismo sigue vigente? Para tener patriotismo, en el entendido de que patriotismo es entiendo como aquel que asume el patriarcado de la patria. Fernández de Lizardi asume que es el que tienen
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la virtud de ser mexicano. De ahí que Prisciliano Sánchez, en el Pacto General de Anaya, se le considere al pacto federal como la unión o la cohesión, así como fe es la certeza de lo que se cree y no se ve y certeza de lo que se espera, por ejemplo la democracia y la justicia social. En el artículo 26 constitucional, en México hay un problema de credibilidad los fines del proyecto nacional, es decir, lo fines están contenidos en la Constitución. El paso a seguir es el rumbo que señala el proyecto nacional en la Constitución de Apatzingan ya establecía a la nación, le da al Estado mexicano las características del Estado Jurídico.
Concepto de Patria: Fernando Vizcaíno en el Nacionalismo Mexicano, busca una nacionalidad, pero se pierde el patriotismo, somos mexicanos y se ve reflejada en el Artículo 26 de la Constitución, porque se pierde sentido del amor a la patria. No se ha aprendido a materializar el patriotismo mexicano.
El nacionalismo en los tiempos de la Globalización y el multiculturalismo, la idea de proyecto nacional es el desarrollo económico, inclusive, la idea de proyecto nacional es el desarrollo económico y crecimiento económico. La Constitución debe de tener base social pasado y fundado en teoría constitucional.
Somos mexicanos por lo que fuimos (reflejo de la educación) que por lo que somos (los hechos actuales se olvidan).
María Amparo Cásar en su libro el Sistema Político Mexicano menciona las leyes generales como aquellas leyes que son temáticas, son de competencia concurrente, obedecen a estas leyes las autoridades federales y las instituciones federales. Desde la óptica de la autora, la cual es más jurista, hay una constitución escrita, pero puede ser modificada por los miembros de la federación lo que se le conoce como el constitucionalismo constituyente.
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La hipótesis sería: se ha perdido el nacionalismo, en la trayectoria histórica se ha perdido el orden jurídico, social, artístico y de religión desde la constitución de Apatzingan, reflejo de la esfera de seguridad y estabilidad. La generalidad de los Artículos de Apatzingan, establecen forma de gobierno, en el Artículo 40 constitucional, el concepto de gobierno está precisado y establece la forma de gobierno que más le convenga al país para constituir la soberanía.
En el Artículo 41, se ejerce la soberanía, por medio de los poderes de la unión.
En el Artículo 48, el gobierno de la federación de hará cargo de los arrecifes, etcétera.
En el Artículo 7, base de la representación nacional es la representación compuesta.
En el Artículo, 34, constitucional los ciudadanos de la república y el deber tener un modo honesto de vida.
Artículo, 30, la nacionalidad, es decir, los nacidos en México. Primero se es nacional y luego ciudadano. Considerando que la nacionalidad se puede perder.
Conclusiones: Un Estado Constitucional
No hay Estado de Derecho si no se garantiza la vivienda, vestido, trabajo y seguridad.
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En México se tiene un Estado Constitucional, pero no privilegia el Estado de Derecho.
¿Cuáles son las características del Estado de Derecho? Que haya una Ley General y una Ley Federal. Jaime Cárdenas en su libro Una constitución para la democracia, considera al Estado en un ente jurídico, con responsabilidad jurídica y política, en el en Estado de derecho debe de existir una ingeniería constitucional.
Hay una crisis constitucional por las siguientes razones:
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Los diputados no discuten la Constitución.
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Ya no hay valores constitucionales.
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Hay crisis y valores jurídicos.
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Se requiere replantear la constitución.
Cabe aclarar que en México no hay un Estado fallido por:
1. Pese a todo la soberanía radica en el pueblo (Artículo 39 Constitucional) 2. Hay independencia nacional, es decir, las decisiones se toman de manera autónoma. 3. El constituyente permanente da la legitimidad al Estado.
En suma, hay crisis constitucional e instituciones débiles, pero no hay un Estado fallido.
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Se debe de tener en claro que hay una pobre formación cívica y cultura política, lo que ocasiona una crisis de valores y crisis ciudadana, que conlleva a que la sociedad mexicana tenga poca participación e interés en los asuntos públicos, condición para la consolidación de un Estado Democrático y de Derecho en México.
La consolidación de la figura del Ciudadano es aún lejana en México, ya que si una sociedad no exige, ejerce y respeta sus derechos y los de los demás no se puede hablar de una sociedad democrática. Por esta razón es que urge en nuestro país un replanteamiento de las reglas de convivencia tanto formales (Ley) como informales (familia) ya que fenómenos como la violencia y el crimen organizado han dañado seriamente el tejido social. En el actual contexto se observa la desintegración de la sociedad mexicana, que se refleja en la inestabilidad de los gobiernos estatales en todo el país, es decir, en crisis de gobernabilidad por todo lo ancho y largo del territorio nacional.
En este sentido el fortalecimiento del Estado como garante de Derechos Humanos, Sociales, Civiles y Políticos es uno de los objetivos y ello ha de lograrse a través de una alta densidad Ciudadana, que empieza a través del respeto a la Ley y de la adecuación de la misma, el objetivo en este sentido es crear reglas más claras. Otra de las tareas es el fortalecimiento Institucional que se realiza a través del castigo a la impunidad y la corrupción, problemas generados por una baja educación ética en nuestra sociedad, es decir, una baja ciudadanía. En pocas palabras se trata de crear los mecanismos necesarios para mejorar la convivencia, las conductas, los comportamientos y las relaciones gobierno-sociedad.
La principal herramienta para consolidar lo anterior es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos documento que contiene los proyectos nacionales que hay más que nunca necesitan una revitalización, es decir, la adecuación de la misma partiendo del reconocimiento de los graves problemas sociales, económicos y políticos que padece México hoy en día, se trata de generar los diagnósticos necesarios que nos permitan a través de ϭϴ
mejores Instituciones y procesos responder de mejor forma a los problemas y necesidades que la sociedad mexicana exige y requiere.
El Derecho Electoral y los Procesos Legislativos son dos mecanismos que intentan adecuar las Instituciones a los procesos sociales, sin embargo sin una ciudadanía que guíe estas acciones las modificaciones en las Instituciones no tendrán el impacto necesario en la sociedad. Por un lado el Derecho Electoral tiene como objetivo el aseguramiento del derecho al voto, que reconoce en el ciudadano la capacidad de elegir a sus representantes, pero de la misma forma el Derecho Electoral tiene la obligación de velar por que su elección sea respetada.
Los Procesos Legislativos son el resultado del reconocimiento de la elección ciudadana, pero es tarea tanto de los ciudadanos como de los Legisladores generar diálogo y consenso entre ambos, fortaleciendo el vínculo de representación.
El Estado mexicano vive un momento de cambios, reconoce la pluralidad de actores políticos, reconoce las carencias y las necesidades que padece la población e intenta por el momento contener los efectos de fenómenos como la pobreza, sin embargo es necesario una mayor participación de la sociedad en la atención de diversos tipos de problemas, también se necesita de mejores políticas de desarrollo, es necesario un proyecto de nación que sea vigente y viable.
Es prioritario que gobierno y ciudadanía generen el rumbo donde hay que dirigirnos. Se necesita de una visión a largo plazo de las acciones a llevar a cabo, acciones que a base de un diagnóstico de la situación actual nos dejen ver ¿Qué queremos para México en algunos años o en algunas décadas?
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El cuestionamiento de la situación actual y de la situación futura del país permitirá en el largo plazo definir prioridades, objetivos y metas para el país. En resumen el uso de la Visión Prospectiva puede aportar diversos elementos para definir nuestro rumbo. ¿Qué economía?, ¿Qué empleo?, ¿Qué seguridad?, ¿Qué justicia?, ¿Qué sociedad? deben ser las preguntas guía en este momento.
La búsqueda de la definición de una identidad fortalecerá tanto al Estado como a la sociedad mexicana, el fortalecimiento institucional y el incremento de la participación ciudadana por ejemplo parten del reconocimiento de una identidad, de una labor común, de metas y objetivos comunes.
La transformación del Estado mexicano es innegable, los retos y los obstáculos también se han transformado, pero la adaptación del mismos a través de su sociedad son tan evidentes como las instituciones que han surgido en las últimas décadas en México. La transformación de la sociedad mexicana también es innegable las nuevas conductas, los nuevos derechos y las complejas necesidades que demanda la sociedad mexicana son muestra de ello, ante este escenario, Estado y Sociedad deben redefinirse conjuntamente, y adaptarse cada vez a un contexto internacional que tiene como principio el constante cambio, la constante innovación y una gran influencia económica en las sociedades de todo el mundo.
Ante los actuales cambios tan evidentes como: la comunicación entre las personas, los roles y las conductas cotidianas es que las instituciones deben responder de igual forma con cambios más rápidos, que permitan responder de mejor forma a una sociedad cada vez más compleja y ello requiere de una Ley que sea flexible y más abierta.
El papel del Estado mexicano contemporáneo es más complejo que antes, los Estados (como el mexicano) hoy necesitan una fortaleza importante que se obtiene a través de sociedades
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más activas, de economías locales más activas que generen desarrollo y crecimiento económico a nivel local a través de la diversificación de las actividades económicas, hoy en México se tiene la fortuna de tener una sociedad joven, lo que significa que es el momento de generar Políticas, Proyectos y Programas cada vez más incluyentes que generen una mayor riqueza y un mejor aprovechamiento de la misma.
Los diferentes casos de Reforma del Estado desde la década de los 60’s, han demostrado que la implementación de modelos administrativos y reformas al Estado externos (impuestas(os)) no otorgan los resultados que prometen, como por ejemplo: las Reformas de Primera Generación; ante esta muestra es que los diagnósticos regionales o locales y el aprendizaje de las mejores experiencias es por lo que los países en todo el mundo actualmente están optando, ya que las características sociales, políticas, jurídicas, económicas y culturales no permiten la creación de modelos universales de desarrollo. En este sentido es que México debe poner énfasis en este tipo de ejercicios, que le permitan determinar sus fortalezas y sus debilidades para determinar su rumbo.
El fortalecimiento del Federalismo en México es otra de las labores a desarrollar, sin embargo dos de las mejores herramientas la descentralización y la desconcentración, recientemente se han visto efectuadas en un modo inverso ante la inestabilidad de diversos gobiernos estatales, la incapacidad y la inacción en situaciones graves como por ejemplo: seguridad. La grave situación que vive el país es muestra de que la forma de gobernar ha cambiado, es decir, en México la forma de ejercer el poder tiene diversos elementos que en la mayoría de los gobiernos estatales se han hecho a un lado, debilitando cada vez más el ejercicio del poder público y con ello la legitimidad de los gobiernos. En el actual contexto los gobiernos estatales deben dejar de simular la participación ciudadana. Los gobiernos estatales deben se tener una apertura a la participación en el diseño, implementación y evaluación de las Políticas Públicas, lo que requiere de marcos normativos formales e informales donde se
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reconozca la importancia de la participación de la ciudadanía. En pocas palabras los gobiernos estatales deben de tener como premisa la gobernabilidad democrática.
Es Derecho de los ciudadanos el acceso a la información pública, y es responsabilidad y obligación de los gobiernos estatales garantizar la Transparencia, el Acceso a la Información Pública y la Rendición de Cuentas, que conjuntamente generan mejores relaciones gobiernosociedad. Los gobiernos estatales en México también deben de pugnar por tener una competitividad interna y externa que les permita ejercer con mayor autonomía el ejercicio del poder público, acciones que deben ir respaldadas por marcos normativos adecuados a la situación específica de cada entidad federativa.
El Estado mexicano debe tener la capacidad de conducir, no de supeditarse a las acciones que genera la sociedad mexicana.
Hoy más que nunca la sociedad mexicana exige a sus gobiernos, cambiar su forma de gobernar, les requiere de gobernabilidad (capacidad de respuesta a las necesidades sociales, en un entorno de recursos disponibles y de compromisos adquiridos) y gobernanza (proceso directivo por parte de la sociedad, donde los gobierno reconocen sus limitantes directivas, lo que da paso a la interacción con la sociedad). Sólo aproximando ambos conceptos se podría empezar a concebir a un gobierno como eficaz y eficiente en su labor.
En el contexto de finales de 2013, la Administración Federal se enfrenta a cambios importantes que planean llevar a cabo mejoras para responder a las necesidades de la población y estas son la creación de la Gendarmería y la creación de la Comisión Anticorrupción. Decisiones que se presentan en un contexto muy complicado, ya que los
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niveles de corrupción han quedado a la vista en recientes fenómenos meteorológicos que han dejado ver la incapacidad del Estado y la debilidad de las Instituciones. Situaciones que demuestran que el diagnóstico y los cambios son urgentes.
El Sistema Político Mexicano hoy demuestra una gran actividad, la influencia de muchos actores ha hecho que la Democracia entendida como: Apertura, Pluralidad y Dialogo se manifieste, sin embargo ello no significa que los consensos sean más que los disensos, pero ello es una condición de la Democracia. En este contexto el constante roce de intereses sociales y políticos ha generado cambios de toda índole, las presiones de grupos sociales han hecho replantear en el Gobierno Federal diversas decisiones, lo que expone de forma implícita la negativa por parte del gobierno de cambiar su forma de concebir el ejercicio del poder político.
El contexto político actualmente está marcado por una mayor cantidad de negociaciones en el Poder Legislativo y prueba de ello son las recientes Reformas aprobadas, que fueron presentadas por el Ejecutivo ante el Congreso, pero los procesos por lo que pasaron dichas Reformas aún no tienen un alto grado de Participación Ciudadana, lo cual refleja que a pesar de que existan acuerdos y negociaciones entre los representantes, no hay la apertura necesaria para consolidar decisiones más democráticas.
La unilateralidad, la discrecionalidad y la corrupción siguen teniendo un papel relevante en la vida pública, pero la diferencia entre que ello incremente o que disminuya se marca por la participación ciudadana en los procesos políticos y legislativos, la sociedad mexicana hoy en día vive una gran cantidad de problemas, que oscilan en la inseguridad, la carencia alimentaria que afecta a la mitad de la población, el desempleo, el bajo poder adquisitivo etc... situaciones que dejan a la población en una situación de vulnerabilidad, lo cual refleja el grado de efectividad de los gobiernos, a pesar de lo anterior el Estado mexicano se mantiene vigente gracias a las Instituciones que lo revitalizan, sin embargo en una era de Ϯϯ
globalización, se ha demostrado que los Estados no pueden ni tienen la capacidad para ofrecer respuestas a todas las demandas y necesidades, es por ello que la Sociedad activa y propositiva toma cada vez más auge en la consolidación de un Estado fuerte.
La construcción de un Estado Constitucional de Derecho, debe tomar como principal premisa el orden que otorga la Constitución Política, debe de reconocer la pluralidad de su sociedad y reflejar lo que esta necesita, requiere y anhela, todo ello teniendo como marco de referencia los derechos de toda índole. En este sentido la concepción de la Constitución sufre del mismo modo los cambios sociales.
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La Construcción de Escenarios Favorables para el Logro de Acuerdos en la H. Cámara de Diputados desde la Teoría de Juegos
Dr. Francisco Javier Jiménez Ruiz *
1. Introducción Deseo iniciar este ensayo con la siguiente pregunta:
¿Es posible que los grupos parlamentarios de la LXII legislatura de la Cámara de Diputados logren acuerdos políticos que nos permitan prever la construcción de escenarios políticos favorables para llevar a cabo las reformas necesarias que le permitan a México hacer frente a sus retos históricos de mediano y largo plazo?
Robert Axelrod desarrolló la teoría de la complejidad de la cooperación en la cual se plantea: ¿Es posible que dos individuos egoístas cooperen cuando no existe una autoridad que los obligue a ello?
El autor responde que los individuos egoístas racionales, cuando se encuentran ante la disyuntiva entre cooperar y no cooperar, optan por cooperar basados en un elemento fundamental: el interés. †
* Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, con Especialidad Doctoral en Ciencia Política Cuantitativa por la University of Essex, Reino Unido. Profesor investigador de tiempo completo en la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM † AXELROD, Robert. La Evolución de la Cooperación. Madrid, Alianza Editorial, 2001, 284 pp. Y, AXELROD, Robert. La Complejidad de la Cooperación. México, Fondo de Cultura Económica, 2005, 362 pp.
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Para comprender las posibilidades reales de lograr consensos, en la presente legislatura, es necesario que conozcamos su integración partidista y las posibles tendencias del comportamiento de las fracciones parlamentarias. Como resultado de la elección federal del 2 de julio de 2006 la integración de la LX legislatura de la Cámara de Diputados quedó de la siguiente manera: el Partido Acción Nacional (PAN) obtuvo un total de 206 curules, mismas que representan el 41.2% de la representación total en la legislatura; el Partido de la Revolución Democrática (PRD) 127 diputados que representan el 25.4% de la representación parlamentaria; el Partido Revolucionario Institucional (PRI) 106 curules obteniendo el 21.2% de los espacios; el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) 17 asientos parlamentarios, esto es el 3.4%; el Partido Convergencia (PC) 17 asientos, 3.4%; el Partido del Trabajo (PT) 12, 2.4%; el Partido Nueva Alianza (PANAL) 9 curules, 1.8%; el Partido Socialdemócrata Campesino (PASC) 5 asientos, 1.0% y un diputado sin partido que representa el 0.2% en la legislatura.
Como podemos observar el PAN es el partido con mayor presencia en la legislatura; sin embargo, no logró el 50% + 1.
Esta composición determinó una realidad insuperable: ningún partido político tiene la mayoría y por lo tanto el trabajo legislativo solamente podrá realizarse con base en grandes negociaciones que permitan lograr la mayoría de los votos necesarios para legislar.
A pesar de la diversidad ideológica y de los intereses políticos, es posible augurar diferentes escenarios positivos para lograr acuerdos en el seno de la legislatura en los temas nacionales más importantes de este momento histórico, a saber:
Ϯϲ
a) Reformas al Poder Legislativo: 1. Reelección de legisladores. 2. Ampliación de los periodos de sesiones. 3. Referéndum e iniciativa ciudadana. Composición de las Cámaras. Revisión de las facultades exclusivas de las Cámaras. b) Reformas al Poder Ejecutivo: 1. Plebiscito. 2. El Presidente de la República como sujeto de juicio político. 3. Cambio de fecha de toma de posesión. Sanción del nombramiento de los miembros del gabinete. Participación ciudadana en acciones de gobierno. Segunda vuelta en la elección presidencial. c) Reformas en Torno al Equilibrio de Poderes: 1. Regulación del veto. 2. Cuestiones presupuestales. 3. Ampliación de las comisiones de investigación. d) Derechos Humanos. e) Reformas al Sistema Electoral y de Partidos: 1. Regulación de precampañas. 2. Regulación más estricta de las campañas y sus tiempos de duración. 2. Candidaturas comunes. Cambios en los umbrales para otorgar registro a los partidos. Mayor regulación y fiscalización del financiamiento de los partidos políticos; así como su posible reducción financiera y el estudio de nuevas formas de gastos en campañas electorales para hacerlas más baratas. Concurrencia de elecciones estatales. Voto de mexicanos en el extranjero en cualquier país que se encuentren. f) Reformas al Poder Judicial: 1. Ley de amparo. 2. Incorporación al Sistema Penal Internacional. 3. Facultad de iniciativa en materias propias. Incorporación de tribunales administrativos. Perfeccionar medios de ejecución de resoluciones judiciales. g) Reformas para Reforzar el Pacto Federal: 1. Revisar régimen de competencias en la Federación. 2. Federalismo hacendario. Reelección de presidentes municipales y de legisladores locales. h) Organismos Autónomos.
Ϯϳ
i) Reformas Estructurales: 1. Energética y Eléctrica. 2. Relaciones laborales: Ley Federal del Trabajo. 3. Sistema de Salud Pública y Seguridad Social. 4. Combate estructural a las causas de la pobreza. 4. Medios de información y telecomunicaciones. Seguridad nacional. j) Reforma Política del D.F. k) Nueva Constitución Política Mexicana: 1. Reforma integral de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y estudiar la necesidad de contar con una nueva Carta Magna.
Otra consecuencia importante derivada de la elección del 2 de julio de 2006 es la determinación del Consejo Político Nacional del PRD de no mantener acercamientos políticos con el gobierno federal de Felipe Calderón Hinojosa por considerarlo ilegítimo. La única vía de acercamiento con el gobierno federal la mantendrá el PRD a través del H. Congreso de la Unión; es decir, a través de los grupos parlamentarios del PRD en la Cámara de Diputados y de Senadores.
Esta situación da un carácter de excepcionalidad al momento político actual y constituye una variable importante a considerar en todo modelo teórico de explicación.
2. El contexto político nacional e internacional a principios de 2007
Las elecciones federales del 2 de julio de 2006 fueron cuestionadas en su transparencia y en el actuar de imparcialidad por parte del Instituto Federal Electoral (IFE) y por la excepcional resolución emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), a pesar de que ésta (la resolución) es producto de un estricto cumplimiento del proceso de legalidad dispuesto en la materia. El proceso electoral mexicano se encuentra dentro de la normalidad jurídica.
Ϯϴ
Por todo lo señalado anteriormente, podemos aseverar que el sistema electoral mexicano ya está agotado y que es necesario que las fuerzas políticas nacionales trabajen en la construcción de uno nuevo. A diez años de vigencia, de la última reforma electoral mexicana, el sistema ya no opera de manera adecuada a las necesidades nacionales. México cambió y es necesario que sus actores políticos evolucionen para estar a la altura del nuevo país.
La realidad es que Felipe Calderón Hinojosa rindió protesta como Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos el 1º de diciembre de 2006 en la sede de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión en un ambiente inédito en la historia moderna de México.
Con respecto a la imagen pública del poder judicial de la federación ésta se encuentra dañada por motivos de corrupción y de falta de imparcialidad. La imagen de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quedó dañada durante la presidencia del Ministro Mariano Azuela a quién se le identificó, por parte de los miembros del PRD, con la derecha política mexicana.
Las principales instituciones del Estado mexicano cuentan con una imagen pública muy deteriorada. Los actores políticos pretendieron polarizar a la sociedad, pero lo cierto es que la polarización es electoral y no en otros ámbitos de la vida nacional.
3. Argumento central
A continuación presento el argumento central de trabajo, el cual está basada en los planteamientos teóricos de las teorías de la elección racional y, particularmente, en la
Ϯϵ
metodología de la teoría de juegos desde la perspectiva del dilema del prisionero y del juego de la gallina:
Las fracciones parlamentarias, al igual que los jugadores racionales, realizan sus elecciones a partir del criterio de la mejor conveniencia. Esta última puede estar materializada bajo el principio de la más conveniente y acertada ganancia. En un esquema de cooperación y de información completa e incompleta* los grupos parlamentarios buscarán adoptar acuerdos políticos que les permitan realizar su trabajo legislativo. Por su parte, cuando existen condiciones de excepcionalidad política buscarán generar los acuerdos que les permitan crear las bases legislativas para llevar a cabo una reforma de Estado que tendrá como base un nuevo pacto político-social-económico. Los grupos parlamentarios buscarán garantizar el principio de la mejor ganancia. Ésta puede ser equiparable tanto al mayor beneficio, como a la menor pérdida posible de legitimidad. Todo ello, en el contexto de un sistema de legalidad que favorece el acuerdo, pero no lo obliga.
4. Desarrollo del ensayo
En 1965 se publicó, en los Estados Unidos de América, el libro de Bochenski titulado Los Métodos Actuales del Pensamiento y en 1966 se publicó el libro de Carl Hempel denominado La Filosofía de la Ciencia Natural. Con estas dos obras se logra un avance cardinal en las ciencias sociales. La obra de estos dos autores tiene el propósito de sentar las bases para la instrumentación del método científico en las investigaciones realizadas en las ciencias sociales.
*
En Teoría de Juegos decir que un juego es de información completa e incompleta es decir algo acerca de qué se sabe sobe las circunstancias en las que se desarrolla el juego.
ϯϬ
En las décadas de los años 30, 40 y 50’s en la comunidad académica de los Estados Unidos de América y en la de la Gran Bretaña se dio un fuerte debate para esclarecer si efectivamente las llamadas ciencias sociales eran ciencias o no. Las opiniones se dividieron y fueron encontradas.
Un hecho trascendental ocurrió en 1944 cuando de manera simultanea se publicó en Londres y en Nueva York la histórica obra de Von Neumann y Oskar Morgenstern denominada The Theory of Games and Economic Behavior. Con esta obra nace formalmente la TEORÍA DE JUEGOS.
Las primeras aplicaciones de la teoría de juegos en las ciencias sociales se dieron en el ámbito de la economía y a partir de la primera mitad de la década de los años 80’s incursionó en el campo de la ciencia política con gran fuerza.
En la Gran Bretaña y en los Estados Unidos la teoría de juegos ha adquirido tal nivel de importancia que se ha convertido –junto con el resto de las teorías de la elección racional- en la tendencia hegemónica en la ciencia política que se desarrolla en esos países.
La instrumentación de modelos matemáticos en la investigación, en el campo de las ciencias sociales, no es un tema novedoso. Autores como Emilio Durheim y Carlos Marx son grandes precursores en esta materia. Las experiencias de la actualidad se diferencian, de las desarrolladas por los precursores, en la forma como se utilizan los modelos matemáticos para generar conocimiento científico. En la actualidad la mayoría de los modelos matemáticos se utilizan en las fases técnicas de instrumentación de los Métodos de Control Operativos.
ϯϭ
El profesor Juan Prawda Witenberg asevera que “La teoría de la utilidad proporciona un modelo matemático que describe el comportamiento de un decisor racional en un marco de completa incertidumbre” y asevera que “para cualquier decisor racional existe una función numérica, llamada función de utilidad, definida sobre los eventos de interés, cuya propiedad es que el decidor elegirá la alternativa asociada a su preferencia, cuando seleccione aquella acción que maximiza su utilidad esperada.” *
Utilización de la noción de lotería de una etapa y de n etapas (n>1):
Una lotería etapa es un experimento aleatorio que tiene un conjunto de posibles eventos o resultados E= {ei, e2, … em}, cada evento ej, j=1,…, m con probabilidad de ocurrencia pj, tal que SMM «m.
Matemáticamente, una lotería de una etapa se denota por
L= {(e1, p1) , (e2, p2), …, (em, pm)}.
Lo aleatorio constituye todo un campo de estudio dentro de las matemáticas y también representa la posibilidad de medir su recurrencia como fenómeno político en los estudios del poder; es decir, de la ciencia política. Estamos hablando de los estocásticos; es decir, obre el comportamiento y el estudio de lo aleatorio. Este es el ámbito en donde podemos identificar los comportamientos uniformes, fijos y dinámicos. Traducido a la ciencia política nos
*
PRAWDA WITENBERG, Juan. Métodos y Modelos de Investigación de Operaciones. Volumen 2 Modelos Estocásticos. México, Editorial Limusa Noriega Editores, 2000, p. 49.
ϯϮ
referimos a la diversidad de comportamientos que pueden presentar los actores políticos cuando están desarrollando un juego, en términos de la teoría de juegos.
Para desarrollar el modelo matemático de estudio sobre el logro de acuerdos políticos fundamentales en el seno de la Cámara de Diputados debemos conocer quienes son los actores o jugadores. Ellos son las fracciones parlamentarias del PAN, PRD y PRI en la referida legislatura:
Teniendo esta información podemos proceder a elaborar el modelo matemático que explica la construcción de acuerdos políticos el cual se denominará: El Modelo de los acuerdos políticos en la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión tomando como indicador fundamental los juegos esenciales:
Para dar respuesta fundada a la pregunta central de esta investigación es necesario que elabore un modelo matemático basado en la metodología de la teoría de juegos. El modelo pretende medir el nivel de probabilidad de que las fracciones parlamentarias del PAN, PRD y PRI logren construir los acuerdos políticos fundamentales que les permitan dar a México el nuevo diseño institucional para responder a los retos históricos de cara al siglo XXI. El modelo también pretende revelar las razones reales que llevarán a los actores políticos a cooperar.
El modelo opera de la siguiente manera:
Numeraremos a los partidos políticos que forman parte de la legislatura de la Cámara de Diputados, de forma que N={1,2,..., i, ..., 3} representa el conjunto de las fracciones parlamentarias. El jugador no será necesariamente un individuo, sino que puede consistir en ϯϯ
un colectivo caracterizado porque todos sus miembros persiguen unos objetivos comunes. Este sería el caso de la fracción parlamentaria de un partido político. Los diferentes elementos de un colectivo de esta naturaleza coordinarán sus acciones individuales en pos del objetivo común que les identifica e individualiza como jugador único. *
Los modelos que se van a describir se basan en dos hipótesis. La primera de ellas es que si algunos grupos parlamentarios i1, i2, ..., is juzgan conveniente para sus intereses individuales pactar para lograr acuerdos políticos S={i1, i2, ..., is} enriqueciendo así sus posibilidades estratégicas originales, podrán hacerlo sin que ninguna limitación o restricción pueda oponerse a la constitución de tal pacto. A priori, el conjunto de acuerdos que podrán formarse será P(N) a lo que equivale, en un particular contexto, a afirmar que no existen leyes antipacto o anti-acuerdos. Existe pues una libertad negociadora total, siendo una cuestión distinta la verosimilitud de tales acuerdos, y la estabilidad de un pacto ya formado. Llegado este punto, el lector debe reparar en la elevada dosis de audiencia que la Teoría de Juegos manifiesta, desde sus orígenes, al intentar establecer modelos normativos para la negociación, la cooperación y demás aspectos complejos del comportamiento humano.
La segunda hipótesis sobre la que se basarán nuestros modelos es que existirá una utilidad transferible, tal como la legitimidad o cualquier otro bien, que pueda ser transferida de unos jugadores a otros, para atraerlos a un pacto político social cuando su colaboración sea estimada beneficiosa por los demás socios de dicha coalición. La redistribución de la cantidad de este bien a la que accedió el pacto en su conjunto, mediante una acción coordinada de sus miembros, permitirá en teoría satisfacer las aspiraciones de los mismos, garantizando la estabilidad o equilibrio de dicha entidad de cooperación.
*
El modelo que aquí se presenta está basado en la obra: JIMÉNEZ RUIZ, Francisco Javier. Ciencia Política y Teoría de Juegos. México, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 2004, 103 pp.
ϯϰ
El cómo se procederá, en el seno del acuerdo, a regular esta redistribución, fijando las asignaciones individuales y arbitrando pagos compensatorios o incentivos, ha sido y es el caballo de batalla de esta teoría. En cualquier caso, una teoría normativa como la que se pretende elaborar tiene que descansar en hechos objetivos y verificables, como la situación estratégica real en la que se encuentran las fracciones parlamentarias de los partidos políticos, teniendo que hacer abstracción de aspectos tales como la habilidad negociadora de los mismos. Toda la Teoría de Juegos acepta como supuesto básico la hipótesis llamada de racionalidad individual, por lo que se admite que cada individuo ajustará su comportamiento al objetivo de maximizar la cantidad de esta utilidad que él pueda conseguir para sí.
Después de introducir el conjunto de las fracciones parlamentarias y delimitar el contexto en el que puede producirse la cooperación entre ellos, precisando las hipótesis en que se basará nuestra modelización del proceso cooperativo, resulta necesario introducir una medida de la utilidad que en un acuerdo S pueden conseguir mediante la adecuada coordinación de estrategias individuales. Una medida así, que constituye en sí misma un índice del poder del acuerdo S, se conoce con el nombre de función característica, dado que se trata de una función
V: P(S) o R+
[1]
El establecer los valores de la función característica v para un juego determinado puede revestir considerable dificultad. En ocasiones se recurre a un planteamiento pesimista consistente en medir v(S) como la cantidad de utilidad que podría garantizarse S si los jugadores que no están en S se integraran a una coalición única N a S, enfrentada a S.
ϯϱ
Resultaría un juego bipersonal en el que v(S) sería el valor de maximin para S (recordar este concepto de la Teoría de Juegos de suma-nula). Afortunadamente, en algunas situaciones que describiremos v(S) no se inspirará en previsiones tan acentuadamente pesimistas.
Una vez introducida esta noción de función característica, procede imponerle alguna condición que se corresponda con las propiedades que debe poseer esta cantidad v(S) de utilidad a obtener por S y distribuir entre sus miembros. A parte del convenio obvio v() = 0, la única condición que en general suele imponerse a v es que sea una función superaditiva, es decir, si S T = se tendrá que cumplir.
V(S T) t v(S) + v(T)
[2]
Esta propiedad constituye una expresión formal del principio, comúnmente aceptado, de que “la unión hace la fuerza”. Por otra parte, de [1] y [2], el lector podrá deducir fácilmente la monotonía de v:
S T implica v(S) t v(T)
[3]
Una consecuencia de [3] es que la máxima utilidad accesible irá asociada con la colaboración máxima, es decir cuando todos los jugadores se integran en un acuerdo único, a saber, el pacto político social total N (que también implica acuerdo total), si bien es cierto que en una coalición grande se multiplican las tensiones internas, fruto de las demandas excesivas de sus miembros, que pueden hacer difícil la supervivencia de tal coalición. En lo que sigue, y mientras no se advierta explícitamente lo contrario, supondremos que los jugadores, conscientes de que v(N) representa el máximo beneficio colectivo, no están dispuestos a renunciar a él, por lo que su interés es arbitrar un mecanismo justo de reparto de v(N).
ϯϲ
Aplicando la superaditividad de forma reiterada deducimos:
v(N) t ¦ v({i}) iN
De acuerdo con la definición dada para v(S), v({i}) representa la utilidad a la que puede aspirar i si se enfrenta en solitario al resto de los jugadores. Si para un determinado juego (N,v) se verifica la igualdad.
v(N) = ¦ v({i}) iN Se dice que v es inesencial.
Los diferentes sistemas de distribución de v(N) es lo que diferenciará a los diferentes modelos propuestos. En lo sucesivo nos referiremos a un juego cooperativo, representándolo mediante el par (N,v) y asumiendo que v es superaditiva. Algunas teorías recientes prescinden no obstante de la superaditividad, pero en mi opinión la plausibilidad de esta hipótesis es asumible en grado sumo. *
Las asignaciones más estables: núcleo de un juego
*
GOBERNA, M.A., LÓPEZ, M.A. y PASTOR, J.T. La Cara Oculta de la Matemática. La Teoría de Juegos y Otras Aplicaciones. Valencia, Universidad de Alicante, 1991, pp. 20-22.
ϯϳ
Sea x=(x1,x2, ..., xi, ..., xn) un vector de asignaciones, en el que xi es la cantidad de utilidad asignada al jugador i. Un tal vector x recibe el nombre de imputación si cumple las dos propiedades siguientes:
(i)
xi t v({i})
[4]
n (ii) ¦ xi = v(N)
[5]
i=1
La condición (i) establece que i no recibirá menos de lo que podría conseguir enfrentado al resto de los jugadores asociados en N a {i}. Por su parte (ii) indica que las asignaciones x determinan un reparto de la máxima utilidad v(N). Por E(v) se denota el conjunto de imputaciones del juego (N,v). El lector compartirá nuestra opinión de que las condiciones (i) e (ii) representan lo mínimo que se le debe exigir a un vector de asignaciones.
Para un juego inesencial sólo existe una imputación, a saber (v({i}), v({2}), ..., v({n}). En estos juegos, de la cooperación entre jugadores no se deriva incremento alguno de la utilidad colectiva. Para los juegos esenciales, que son aquellos en los que
V(N) ! ¦
v({i})
,
iN
ϯϴ
el conjunto E(v) es infinito, y se plantea la necesidad de distinguir entre las imputaciones, en base a algún criterio de prioridad. A pesar de su mayor complejidad, son los juegos esenciales los únicos de interés en la teoría que estamos describiendo.
Dadas las imputaciones x e y, se dice que y domina a x en relación a S, si lo que representa y ! s x, cuando se cumple:
yi ! xi
,
iS
¦ yi d v(S)
[6]
[7]
is
[6] indica que los jugadores de S coincidirán en preferir y a x, mientras que [7] expresa que la reivindicación de y por parte de S no es abusiva. Diremos que y domina a x, y ! x, si existe un acuerdo S tal que y ! s x.
Las imputaciones que inducirán una mayor estabilidad serán aquellas que no son dominadas por ninguna otra imputación. De acuerdo con esta idea, se propone como soluciones del problema de distribuir v(N) al conjunto de imputaciones no dominadas, al que se llama núcleo y está representado por C(v). Se tiene:
C(v) = {x E(v) : no existe y E(v) tal que y ! x}
ϯϵ
A través de la siguiente proposición se suministra una curiosa caracterización de las imputaciones del núcleo.
Teorema 1
El núcleo C(v) coincide con el conjunto de las imputaciones x que satisfacen la condición adicional (iii) x(S):=
¦ xi t v(S) para toda coalición S N
[8]
is Demostración:
Razonando por reducción al absurdo, supongamos que x E(v) verifica (iii) y no pertenece al núcleo C(v). Existirá entonces otra imputación y tal que y ! s x para una cierta coalición S. Entonces
v(S) t [7]
¦ yi ! is
¦ xi t v(S)
[6] is
[8]
con lo que incurrimos en una evidente contradicción.
Recíprocamente, si x C(v) y no satisface la condición (iii), existirá S N y ! 0 tal que
¦ xi = v(S) - is
ϰϬ
Dada la superaditividad de v, si definimos
v := v(N) - v(S) -
¦
v({i})
iNas
se cumplirá v t 0.
Siendo s = card(S), resulta evidente que el vector y de asignaciones Xi + /s
,
iS
yi = { v({i}) + v/n-s
,
iNaS
es una imputación que verifica y ! s x
La condición (iii) indica que ningún subconjunto S de fracción parlamentaria de los partidos políticos, constituido en un acuerdo separado, puede garantizarse una cantidad de utilidad estrictamente superior a la que se le ofrece mediante x, a saber x(S). La aventura de tal escisión puede derivar pues en un perjuicio colectivo para los disidentes, constituyendo (iii) una garantía de estabilidad para x.
Desafortunadamente, el núcleo C(v) puede ser vacío, con lo que el intento de arbitrar como solución del juego (N,v) una imputación de C(v) se vería frustrado. Este es el caso de los juegos de suma constante.
ϰϭ
Un juego (N,v) es de suma constante cuando para todo acuerdo S se verifica:
v(S) + v(N a S) = v(N)
[9]
Para estos juegos la escisión de N en los bloques S y N a S no destruye utilidad, repartiéndose v(N) entre ambas coaliciones.
En el caso de la legislatura de la Cámara de Diputados de México la máxima utilidad a obtener por parte de las fracciones parlamentarias es la LEGITIMIDAD, misma que puede ser distribuida de manera proporcional entre los diferentes jugadores participantes.
Comprobemos que para un juego esencial de suma constante C(v) = . Si, por el contrario, existiese x C(v), se cumpliría:
¦
xj t v(N a {i})= v(N) – v({i}) t v(N) – xi
j N a {i}
[8]
[9]
[4] ó [8]
Pasando xi al primer miembro resulta
¦ xj t v(N) jN
ϰϮ
y como de hecho se da la igualdad, se tendrá xi = v({i}), lo que implica
¦ xi = v(N) = ¦ v({i}) iN
iN
y v sería inesencial.
En otros juegos, el núcleo tiene un significado específico que puede ser, en ocasiones, cuestionable desde una perspectiva ética. Veamos un curioso ejemplo, que precisa de algunas definiciones previas.
(N,v) es un juego simple si los acuerdos se dividen en vencedoras, aquellas para las que v(S) = 1, y perdedoras, para las que v(S) = 0.
Si un juego simple es esencial, la coalición total N será vencedora.
Los juegos simples esenciales permiten modelizar las estructuras de poder en el contexto de un sistema de partidos o en el seno de una legislatura. Se presentarán interesantes ejemplos de juegos simples, poniendo en evidencia la potencialidad del análisis de los conflictos políticos basados en los instrumentos suministrados por la Teoría de Juegos Cooperativos.
En un juego simple se dice que i es un partido político veto si se requiere su concurso para "vencer", es decir si v(N a {i}) = 0.
ϰϯ
Supongamos, en primer término, que el juego no tiene partido político veto, encontrándonos en una situación éticamente confortable, puesto que la posibilidad de ejercer el veto entraña un privilegio excesivo. Si ningún jugador es, pues, veto se cumple v(N a {i}) = 1, para todo i N. Para que x C(v), se ha de verificar
¦ xj = v(N) = 1
¦ xj t v(N a {i}) = 1, i
y
jN
jz i
Deducimos xi = 0, iN, con lo que x no podrá ser una imputación. En este caso, pues, C(v) = .
Si, por el contrario, existe un conjunto V no vacío de partidos políticos veto, podemos constatar los siguientes hechos:
a) Si i V se cumple v({i}) = 0 (¿por qué). b) Si card (V) t 2 se verifica asimismo v({i}) = 0 con i V. Esta afirmación resulta inmediata pues si j V a {i}, tendremos v({i}) d v(N a {j}) = 0.
c) Sea x un vector de asignaciones definido en los siguientes términos: xi = 0
,
iV
xi t 0
,
iV
}
¦ xi = 1 ϰϰ
[10]
i V
En el juego que estamos desarrollando, los acuerdos son vencedores (o triunfadores) ya que los pagos finales son diferentes a cero; es decir, igual a 1. Si el valor del juego es =1 estamos hablando que todos los jugadores ganan y esto es posible lograrlo cuando la solución del juego es un equilibrio bayesiano racional. El pago para cada jugador es un óptimo de pareto y se materializa en un elemento fundamental: legitimidad.Muchos teóricos de la corriente principal de la elección racional aceptan el principio del individualismo metodológico, que propugna que las explicaciones "de fondo" de los fenómenos sociales deberían partir de las creencias y objetivos de los individuos.
Los individuos racionales eligen, dentro de lo que es factible, una de las acciones o uno de los resultados que están en los puestos más altos de la lista de que disponen.
El equilibrio estratégico es la idea más importante (en la teoría de juegos) en aquellos juegos en los cuales es imposible un acuerdo vinculante entre jugadores.
El juego de los acuerdos políticos en la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión Los jugadores Para describir un juego necesitamos definir primero a los jugadores. El jugador es un individuo racional que ejerce su libertad de elegir y tomar decisiones. Para participar en el juego dispone de recursos, en sentido amplio; desde luego, cuenta con distintas posibilidades de acción y también tiene preferencias. Estas preferencias pueden representarse numéricamente mediante una función de utilidad, que es una forma de asignar un número a
ϰϱ
cada posible objeto de decisión, de suerte que aquello que más prefiera tenga números mayores; es, por lo tanto, una forma de ordenar esas preferencias.
La utilidad es lo que podemos considerar que se arriesga en el juego, y por ello se supone que el individuo racional, el jugador, se comporta como un optimizador de utilidad. Una función de utilidad adecuada para referirse a situaciones de riesgo es la función de utilidad esperada o de Von Newmann y Morgenstern.
Esta función establece que la utilidad es la suma ponderada de alguna función del objeto de decisión (la legitimidad, por ejemplo) en distintos eventos aleatorios con sus respectivos resultados, y donde los ponderados son las posibilidades de que ocurra cada evento.
En el juego sobre los acuerdos políticos en la Cámara de Diputdos los jugadores son los siguientes:
PAN.- Partido Acción Nacional. Fundado en 1939 por Manuel Gómez Morín y Efraín González Luna, en la llamada Asamblea Constituyente del 14 al 17 de septiembre de ese año. En 1964 obtiene sus primeros triunfos con los Diputados de Partido. Entre 1970 y 1972 se da una fuerte discusión para decidir si el PAN se integra o no a la Democracia Cristiana. En 1976 se estableció que se requerían las 2/3 partes de los votos de los convencionistas para elegir candidato a la presidencia de la república; al no lograrlo, Acción Nacional NO presentó candidato. En 1986 se da la primera gran discusión para decidir si se aceptaba el financiamiento público para ese partido. En 1989 se obtiene la primera gubernatura como partido de oposición. De 1991 a 1995 se desarrolló la gubernatura, en Guanajuato, de Carlos Medina Plascencia. A partir de 1990 se perfilan dos grandes grupos al interior del PAN: a) el Foro Doctrinario, y, b) Los Aperturistas (Corriente Democrática). En el año 2000 Acción Nacional gana la presidencia de la república y Vicente Fox Quesada se
ϰϲ
convierte en el primer presidente de un partido distinto al PRI. En este partido fluyen corrientes político-ideológicas que van desde la democracia cristiana, hasta la doctrina social cristiana, pasando por el humanismo cristiano. Felipe de Jesús Calderón Hinojosa ganó la elección presidencial del 2 de julio de 2006 y es el segundo presidente constitucional procedente de las filas de este partido.
PRD.- Partido de la Revolución Democrática. Se crea en 1989 cuando el Partido Mexicano Socialista (PMS) cede su registro para que nazca la nueva fuerza política. Está integrado por diversas fuerzas provenientes de posiciones muy diferentes en el espectro político mexicano: desde el antiguo Partido Comunista Mexicano hasta los grupos políticos provenientes del PRI. Su líder moral es Cuauhtémoc Cárdenas, quién también ha sido el candidato de este partido a la presidencia de la república en las elecciones federales de 1994 y de 2000. Andrés Manuel López Obrador contendió en las elecciones federales del 2 de julio de 2006. Perdió la contienda frente al candidato del PAN por tan solo medio punto porcentual.
PRI.- Partido Revolucionario Institucional. Su fundación se remonta a 1929 con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR). Es el partido que gobernó a México desde 1929 hasta el año 2000. Los cuadros políticos de este partido (en sus diferentes generaciones y períodos institucionales) lograron instaurar en México un régimen político autoritario, mismo que posteriormente -como producto de la liberalización política iniciada a partir de la aparición de la figura de diputados de partido- adquirió la clasificación de régimen semi-autoritario. El último presidente priísta fue Ernesto Zedillo Ponce de León, quien gobernó a México del 1° de diciembre de 1994 al 31 de noviembre de 2000.
ϰϳ
Ordenación de Preferencias Variable N° 1: Referendum La variable referéndum nos permitirá modelar un juego que llevará el mismo nombre.
TABLA DE ESTRATEGIAS Y GANANCIAS Estrategias
Si al Referéndum Si al Referéndum con Condiciones No al Referéndum
Ganancias
= SR
Variable
= SRCC = NR
Variable
ϰϴ
Variable
PAN
PRI
PRD
PVEM
PT
PC
PANAL
PASC
SR (7)
SR (7)
SRCC (7)
SR (6)
SRCC (7)
SRCC (7)
SRCC (7)
SRCC (7)
SRCC (3)
SRCC (3)
SR (5)
SRCC (3)
SR (5)
SR (5)
SR (5)
SR (5)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
NR (1)
SR NR
SRCC
SR NR
SRCC
SR NR
SRCC
SR
SRCC
NR
SR NR
SRCC
SR NR
SRCC
SR NR
SRCC
SR SRCC NR
Como puede observarse, los partidos PT, PC, PANAL Y PASC presentan una tendencia a comportarse estratégicamente de manera similar al PRD. Debido a esta situación y a que en las directrices establecidas para desarrollar este ensayo se establece que los jugadores solamente será tres: PAN, PRI y PRD, en lo subsecuente se procederá a trabajar solamente con tres jugadores.
ϰϵ
Dos Hipótesis de contrastación empírica
Tomando como referente real los resultados electorales de las elecciones federales del 2 de julio de 2006 tenemos que los grupos de opinión se dividirían en sus presencias frente al PAN, PRD Y PRI de la siguiente manera: Grupos de
Total PAN
PRD
PRI
48
27
25
100 %
45
29
26
100%
Opinión
Hipótesis A
Hipótesis B
Supongamos que se presentan a elección las tres opciones: SR, SRCC y NR concediendo igual peso a cada individuo en la decisión colectiva.
Se decantarán a favor de SR los jugadores PAN y PRI, es decir 48 + 25 en la hipótesis A y 45 + 26 en la hipótesis B, con un total de un 73% de las personas a favor de esta opción en la hipótesis A y 71% en la hipótesis B.
Se decantará a favor de SRCC el jugador PRD; es decir, 27% en la hipótesis A y 29% en la hipótesis B.
ϱϬ
Ningún elector se decantará a favor de NR. Si los partidos políticos adoptasen esta estrategia estarían perdiendo una oportunidad histórica de poder incidir, de manera sustancial, en el proceso del cambio político en México. Tanto en la hipótesis A como en la B se obtendrá un total de 0% de las personas a favor de esta opción.
SR será la opción vencedora ya que obtendrá un mayor número de preferencias (entre un 71% y un 73%) que cualquiera de las otras dos opciones.
Elecciones de dos en dos
Procederemos a someter a elección las tres opciones SR, SRCC y NR, pero no presentándolas simultáneamente como en el ejercicio anterior, sino de dos en dos; es decir, mediante elecciones sucesivas entre SRCC y SR, entre SR y NR y entre SRCC y NR.
Hipótesis A:
En la elección entre SR y SRCC, las personas identificadas con PAN y PRI eligen SR, ya que esta opción está situada por delante de la opción SRCC en sus ordenaciones de preferencias, mientras que las personas identificadas con el PRD elegirán SRCC porque esta opción está situada por delante de SR en sus ordenaciones de preferencias.
De acuerdo con la distribución numérica, que acabamos de adoptar, el resultado es el siguiente: personas a favor de SR: 48 + 25 = 73; y personas a favor de SRCC: 27 + 0 = 27. Por lo tanto, la elección colectiva entre SRCC y SR, si cada persona cuenta por uno y nadie por más de uno, es SR.
ϱϭ
Esta relación se expresa de la siguiente manera:
SR ! SRCC ! NR
La Notación
SR ! SRCC ! NR Con fundamento en esta notación puedo aseverar que la opción triunfante será SR (si al referéndum). Posterior a ella, la segunda opción será SRCC (si al referéndum con condiciones); en tanto que la tercera opción será NR (no al referéndum). Posterior a este orden de preferencias se logrará una transitividad, con lo cual puedo advertir que en el caso mexicano, en las cuestiones puntuales (como lo es el caso del referéndum) las opciones presentes en la agenda política nacional tienen altísimas posibilidades de triunfo.
ϱϮ
Las matrices de los juegos
PRI
SR
SRCC
NR
PAN SR (7 , 7)
(6 , 3)
ϱϯ
(6 , 1)
SRCC
(3 , 7)
(3 , 3)
(3, 1)
NR
(1 , 7)
(1 , 3)
(1 , 1)
Valor del juego: (7,7)
PRD
ϱϰ
SR
SRCC
NR
SR
(7 , 5)
(7 , 7)
(7 , 1)
(3 , 5)
(3 , 7)
(3 , 1)
SRCC PAN
ϱϱ
NR (1 , 5)
(1 , 7)
(1 , 1)
Valor del juego: (7,7). Con base en los valores de los juegos anteriores, podemos aseverar que la opción de aprobar la incorporación del referéndum a la constitución tiene grandes posibilidades de triunfo en el marco de la legislatura de la Cámara de Diputados. Las dificultades más grandes las tendrá el PAN frente al PRD, ya que le será más fácil negociar la reforma constitucional con el PRI.
Los juegos
Los juegos, sub-juegos y super-juegos
Para poder aplicar la teoría de juegos en el proceso de negociaciones para lograr acuerdos políticos nacionales es necesario precisar ciertas cuestiones: Primero.- Es necesario desarrollar múltiples juegos para explicar el proceso. Segundo.- En cada juego, el jugador número 1 será el PAN y sus oponentes serán el PRI y el PRD.
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Tercero.- Se modelará un total de x juegos. Cuarto.- Debido a que la teoría de juegos exige la uniformidad de criterio para que agentes colectivos puedan ser considerados jugadores racionales, ello propicia que se realice una serie de sub-juegos porque la postura política de la dirigencia nacional de un partido político no tiene que coincidir plenamente con la postura de la fracción parlamentaria de ese mismo partido, tanto en la cámara de diputados, como en la de senadores.
Los sub-juegos estarán agrupados en 4 tipos diferentes: 1) los sub-juegos entre las fracciones parlamentarias de los 3 partidos políticos (PAN, PRI y PRD) en la Cámara de Diputados; 2) los sub-juegos entre las fracciones parlamentarias de los 3 partidos políticos en la Cámara de Senadores; 3) los sub-juegos entre las dirigencias nacionales de los partidos político con sus propias fracciones parlamentarias en la Cámara de Diputados y Senadores; 4) los sub-juegos entre las fuerzas políticas internas de los partidos con la dirigencia nacional de los mismos para determinar las posturas de los partidos en el seno de la legislatura.
Quinto.- Se elaborará un superjuego en donde los jugadores serán todos los actores que intervienen en el proceso para lograr acuerdos.
Los Juegos A partir de la identificación de la Agenda Política Nacional procedemos a identificar los principales juegos que van del número 1 (uno) hasta el número 11 (once): Juego # 1: Diálogo Político. Juego # 2: Reformas al Poder Legislativo. Juego # 3: Reformas al Poder Ejecutivo. Juego # 4: Reformas en Torno al Equilibrio de Poderes. Juego # 5: Derechos Humanos. Juego # 6: Reformas al Sistema Electoral y de Partidos. Juego # 7: Reformas al Poder Judicial. Juego # 8: Reformas para Reforzar el Pacto Federal. Juego # 9:
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Organismos Autónomos. Juego # 10: Reformas Estructurales. Juego # 11: Reforma Política del D.F.
Cada juego tiene una dinámica propia. De igual manera, los pagos en cada uno de ellos es diferente en función del propio juego.
La fuerza política que más se beneficiaría de un eventual fortalecimiento del poder legislativo es el PAN junto con el PRD. Sin embargo, es justamente el PRI el partido político que presentará un reto mayor para el PAN en el proceso de negociaciones políticas. Las reformas constitucionales tendientes a fortalecer al poder ejecutivo federal beneficiarían a todas las fuerzas políticas nacionales; sin embargo, los principales jugadores que se beneficiarán serán el PAN y el PRD. Todas las reformas constitucionales que tengan como propósito lograr consolidar un equilibrio entre los poderes federales de la Unión serán bien recibidas y contarán con el apoyo de todas las fuerzas políticas. Este punto de la agenda política nacional debe ser altamente aprovechado. Este punto podría constituirse en el eje gravitacional que marcará la pauta para las demás negociaciones políticas con las fuerzas de la oposición. Las estrategias de negociación deberán ser estructuradas y formuladas con base en este punto de la agenda, ya que con ello se lograrán resultados altamente positivos para todos los jugadores. La defensa de los derechos humanos está considerada como un valor supremo en todas las sociedades humanas contemporáneas. Ninguna fuerza política se opondrá a diseñar instituciones que propicien su defensa y su inclusión en la Carta Magna. Todos los partidos políticos adoptarán como primera estrategia a SDH. La reforma al sistema electoral y de partidos políticos tiene posibilidades de avanzar, pero el nivel de probabilidad es bajo, de apenas un 55%. Las reformas al poder judicial tienen una probabilidad de más de 2/3 de llevarse a cabo. Son altamente probables. Las reformas para reforzar el pacto federal serán altamente apoyadas por las fuerzas políticas con una probabilidad de 4/5. Las probabilidades de que se lleven a cabo reformas a los organismos autónomos son de un 55%. La probabilidad es positiva, pero baja. Las reformas estructurales presentan una probabilidad de realización
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de un 65% a un 75%. Se prevé un escenario difícil para su consumación. Las probabilidades de que se lleven a cabo las reformas para el Distrito Federal son de un 55%. Los Equilibrios En nuestro estudio la mayoría de los juegos registran equilibrios. Debido a ello será necesario realizar los siguientes planteamientos: Algunas veces no importa qué equilibrios se escoge. Esto ocurre cuando todos los equilibrios de Nash son intercambiables y equivalentes. Dos equilibrios de Nash (s,t) y (s’,t’) son equivalentes si
S (s,t) = S 1
1
(s’,t’) y
S
1
(s,t) =
S
1
(s’,t’). Puesto que ambos jugadores consiguen lo mismo en ambos equilibrios, ninguno se preocupará de cuál es el seleccionado. Dos equilibrios de Nash (s,t) y (s’,t’) son intercambiables si (s,t’) y (s’,t) también son equilibrios de Nash.
Si los equilibrios de Nash de un juego tienen la propiedad de que todos los pares son equivalentes e intercambiables, entonces el problema de la selección desaparece.
La Interpretación politológica
De acuerdo con los resultados que nos arroja la notación (del modelo simple de teoría de juegos) se concluye que durante la actual legislatura se logrará sacar adelante los acuerdos políticos básicos para llevar a cabo la reforma integral de las instituciones y del Estado en México.
El PAN, el PRI y el PRD condicionarán los avances en la reforma del Estado a la satisfacción de garantías constitucionales que les de viabilidad como fuerzas políticas que aspiran a detentar el poder ejecutivo en la república.
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En el escenario aparecerán nuevos actores políticos que definirán el curso de la reforma del Estado. Las llamadas Agrupaciones Políticas Nacionales (APN´s) empezarán a ejercer grandes presiones políticas para obtener prerrogativas y financiamiento público como si fuesen partidos políticos. Evidentemente, estas fuerzas no son equiparables, tanto en tamaño como en fuerza, a los partidos; sin embargo, desempeñarán un papel de “chantaje político”, similar al que desarrollan los llamados “Catch all Party” europeos y los partidos “bisagra” de los sistemas parlamentarios.
A pesar de lo inminente de la reforma del Estado, la agenda que la integrará está aún por definirse. A continuación presentamos los principales capítulos de la misma. No olvidemos que los acontecimientos políticos que están por suscitarse serán determinados, en parte, por lo consolidado durante las últimas siete décadas de vida política nacional.
Después de 71 años de régimen priísta, el trabajo que se tiene que realizar para consolidar una transición democrática es arduo e impredecible. La estructura de poder se asentó en un sistema político presidencialista, con predominio casi total de un partido hegemónico. Bajo estas condiciones se conformó un régimen político que subordinó el estado de derecho al ejercicio del poder y con ello se vulneró el desarrollo del país y las condiciones de vida de sus habitantes, a pesar de contar en su haber con el período más consistente de crecimiento económico sostenido en la historia del México contemporáneo (1954-1982).
Lo que en el esquema republicano y democrático de la Constitución pudo dar lugar a una evolución democrática del Estado fue, por el contrario, un desarrollo autoritario en el que el presidente, basado sólo en el ejército, primero, y en las corporaciones sociales organizadas por el propio régimen después, se convirtió en la regla para dar forma y controlar las normas políticas y jurídicas. Es decir, la autoridad presidencial se colocó por encima de la normatividad del Estado y la adaptó a las circunstancias, a las necesidades del grupo
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gobernante y, sobre todo, a los requerimientos de un ejercicio discrecional del poder político. * Esta situación determinó que los últimos 20 años de la vida política hayan sido marcados por la referencia continua de los actores políticos a los desajustes existentes en (y los reajustes necesarios a) la Constitución política. A medida que fueron haciendo su aparición y se han fortalecido nuevas alternativas políticas encarnadas en grupos, movimientos y partidos políticos, el modelo político organizado en torno al eje centralista del presidencialismo fue rindiendo beneficios decrecientes hasta desembocar en resultados subóptimos desde el punto de vista del mantenimiento de la estabilidad política y la producción de otros bienes públicos.
A las preocupaciones por la política cotidiana generada por la decadencia del modelo autoritario se ha agregado una sobrecarga de asuntos relacionados con la organización del poder y la forma y eficacia de las instituciones del Estado. El creciente déficit de conformidad de los actores con éstas enrareció el ambiente para dilucidarlas, haciendo crecer poco a poco los costos de la negociación política.
En este marco las preguntas que surgen son básicamente tres: ¿Qué reformas son necesarias para lograr los equilibrios requeridos?, ¿Qué factibilidad existe de llevarlas a cabo? y ¿Qué consecuencias tendrían sobre la configuración del proceso político el estancamiento actual o la modificación de las reglas vigentes?
Los cambios que podrían alcanzarse una vez que se logren los acuerdos políticos básicos
Si se señala la ineficiencia del gobierno como principal problema, se tenderá a proponer reformas que tiendan a garantizar el gobierno efectivo, y la rapidez de las decisiones. Una *
Para un desarrollo pormenorizado de este argumento ver (Valdés 2002)
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vez hecho realidad el "sufragio efectivo", el desafío es el "gobierno efectivo" (el que no necesariamente será "efectivamente democrático"). Si, en cambio, el diagnóstico remite a deficiencias en el funcionamiento democrático del Estado, las respuestas tenderán a garantizar la extensión de los derechos, la distribución del poder y la generación de mecanismos alternativos de fortalecimiento de la representación.
Aquí, además del sufragio efectivo, se considera necesario un gobierno democrático efectivo, que solamente puede ser conseguido mediante una reforma del diseño de sus instituciones fundamentales que es, a su vez, condición sine qua non de la consolidación democrática.
Un cabal ejemplo de la primera perspectiva la constituye la propuesta de volver, con pequeñas modificaciones, a la letra de la organización del gobierno de la Constitución de 1917. Para Sartori *, las constituciones son instrumentos de gobierno, no acuerdos políticos en torno a la justicia y al vínculo de ésta con la distribución del poder social mediante el Estado. † Su objetivo es un gobierno efectivo y su principal indicador de éxito será la gobernabilidad del sistema. Por ello, no es de extrañar que proponga cuatro reformas como solución para los problemas de diseño constitucional mexicanos. Estas son :
a) volver a la constitución de 1917 para evitar inconsistencias, b) permitir la reelección de los diputados,
*
SARTORI, Giovanni. Ingeniería Constitucional Comparada. México, Fondo de Cultura Económica, 2001, 327 pp. Como lo sostiene John Rawls en su definición de “democracia constitucional” que implica una superioridad sobre la democracia puramente procedimental en la medida en que en la primera “las concepciones de persona y sociedad son articuladas más completamente en la declaración pública de la Constitución y mas claramente conectadas con los derechos básicos y las libertades que garantiza.” (RAWLS, John. La Justicia como Equidad. Madrid, Ariel, 2001, 379 pp.).
†
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c) establecer una segunda vuelta electoral para la elección presidencial, cerrándole el paso a los partidos no representativos, y d) limitar y reforzar los poderes de la presidencia sobre el Congreso y establecer el veto presidencial sobre las decisiones legislativas. Si el principal problema actual para la efectividad del gobierno mexicano es el desequilibrio de la relación entre el presidente y el Congreso, la solución es generar los cambios necesarios para que dicha relación funcione eficazmente con un gobierno dividido o sin mayorías abrumadoras.
El principal inconveniente de esta propuesta es que no es convincente, desde el punto de vista de su suficiencia, para romper con el pasado autoritario. En aras de evitar sobrecargar la agenda con una reforma constitucional profunda que dificulte o retrase la toma de decisiones cotidianas, no avanza en reformas necesarias para romper con formas institucionales que demuestren ser inoperantes cuando el objetivo es no solamente gobernar, sino gobernar efectiva y democráticamente; es decir, una democracia constitucional.
En relación con la perspectiva de construir ésta última, la opción es una revisión profunda de la Constitución de 1917, a fin de adecuar el diseño institucional del gobierno, así como la declaración de derechos y garantías al objetivo de profundizar el proceso político democrático, sin perder de vista la efectividad del gobierno. Esta perspectiva asume que la democracia incluye entre sus dimensiones necesarias un componente esencial de justicia, que es base del acuerdo constitucional que le da origen.
El logro de este objetivo convoca a revisar:
La declaración de derechos y garantías. Sistematizar y explicitar el respeto irrestricto a los derechos humanos, la actualización de los derechos sociales y la incorporación de los
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denominados derechos de tercera generación: de las minorías, ambientales, etcétera. Esta revisión implica además la revisión de las instituciones encargadas de aplicar estos derechos.
Con respecto a lograr el equilibrio entre los poderes de la Federación, en primer lugar, será necesario establecer reglas que incentiven a la cooperación entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, para evitar las situaciones de empate que demoran medidas necesarias para el país. En segundo lugar, permitiendo la reelección consecutiva de los legisladores de la Unión y de las entidades Federativas, lo que redundaría en una mayor profesionalización y especialización de esta función, así como un incentivo para la mayor conexión de los representantes con la ciudadanía.
En tercer lugar, mejorando la procuración de justicia a partir de la distinción clara entre la facultad de acusar y la de juzgar, actualmente traslapadas (constitucionalmente) entre el Ministerio Público y el Poder Judicial y, en cuarto lugar, reformando el poder judicial en dos sentidos, fortalecerlo para reducir la injerencia de los otros poderes en sus ámbitos exclusivos de decisión y separar la potestad de revisión de la constitucionalidad de los actos de autoridad del ámbito del Poder Judicial para concentrarlos en un tribunal constitucional.
Para lograr consolidar un verdadero federalismo será necesario otorgar a las legislaturas de los estados la facultad para darle a su entidad el régimen interior que más les convenga con las prescripciones de la Constitución Política como único límite, según lo establece el artículo 40 constitucional y lo impiden, contradictoriamente, los artículos 115 y 116, también constitucionales, entre otros.
En materia electoral será necesario formular reglas que favorezcan la consolidación de la autoridad electoral, la mejor inserción de los partidos políticos en todos los niveles de la vida
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pública y la ampliación de los canales de representación de la ciudadanía a través de la autorización de candidaturas independientes reguladas.
En el campo del manejo de la macro economía se requiere formular reglas que combinen la garantía de una economía abierta, con claridad en el cumplimiento de las obligaciones sociales y económicas del Estado, que hoy está muy lejos de satisfacer. En particular, subsiste en este terreno el grave abandono por parte del Estado de crear condiciones adecuadas para establecer un sistema de cooperación justo, requerido esencialmente por una concepción de la democracia como democracia constitucional.
Las fracciones parlamentarias de los partidos políticos en el Congreso de la Unión deberán buscar establecer las reglas y procedimientos constitucionales que mejoren la legitimidad de las reformas a la Constitución y posibiliten el procesamiento eventual de un cambio de régimen político. Esto puede lograrse, introduciendo el referendum como parte del mecanismo de reforma constitucional, y mediante la especificación de cómo y bajo qué circunstancias se puede convocar a un nuevo Congreso Constituyente.
Una vez descritos los elementos esenciales para instituir una democracia constitucional, la segunda cuestión a responder es la factibilidad del logro de la cooperación política necesaria para realizar una reforma del Estado de la magnitud requerida.
Las reformas que he señalado son factibles en este momento histórico de la república, según lo demuestra el modelo de teoría de juegos aquí desarrollado. Por otra parte, una lectura descontextualizada del discurso de los principales partidos políticos y actores relevantes podría resultar sorprendente, ya que como común denominador plantean, sin excepción, la necesidad de reformas constitucionales, variadas y con frecuencia amplias y profundas.
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La opción frente a la idea de los necesarios consensos totalizadores, es la búsqueda de un consenso sustantivo pero limitado. Consenso sobre las cuestiones fundamentales de principio en la reforma del Estado y las reglas para el procesamiento de los diferentes intereses sociales, antes que sobre cada uno de los temas de la vida política. El fundamento de principio de dicha propuesta es a la vez el fundamento de la democracia constitucional: el respeto a los derechos fundamentales y la obligación, debidamente especificada, de su cumplimiento en un contrato político que gravite en torno a la justicia.
Como ha demostrado la corriente neoinstitucionalista de la economía y la ciencia política, el establecimiento de un sistema justo de cooperación cuyos resultados puedan ser beneficiosos para todos y cada uno, dependen, en gran medida, de las instituciones que articulen las interacciones entre los diferentes actores. Asimismo, crear o reformar las instituciones con tal finalidad implica el esfuerzo de reconocer las graves limitaciones de las instituciones vigentes que de significado a la negociación política de la reforma y confiera liderazgo “de Estado” al gobierno al emprenderla.
Visto así el problema, el mantenimiento del marco constitucional actual o sus transformaciones mínimas, no generarán cambios significativos en la relación entre los actores y en los resultados de ésta, es decir, no cambiarán significativamente los términos de la gobernación actual, débilmente democrática, para convertirla en una verdadera gobernación democrática.
El mecanismo de acceso al poder a través de elecciones limpias y competitivas se está tambaleando y está fuertemente criticado después de las elecciones del 2 de julio de 2006. Portu parte, el Estado no se va transformando en el sentido de profundización de las formas democráticas de toma de decisiones. Por esta vía continuarán la falta de acceso a la justicia,
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los desequilibrios entre poderes, la tenue vigencia de los derechos humanos y las deficiencias del federalismo, entre otras.
En el mejor de los casos los cambios podrían derivar en una toma de decisiones más rápida y, en el peor de los casos, se mantendrá el status quo de acceso democrático a los despachos de gobierno pero con falta de cooperación entre los poderes y con parálisis recurrente del gobierno. En el primer caso tendremos, es cierto, un gobierno más efectivo, aunque no necesariamente más democrático. En el segundo, un gobierno paralizado, por ende un gobierno débil, y en el mediano plazo una gobernación vulnerable que producirá rendimientos decrecientes a la legitimidad del régimen.
La disyuntiva es clara: gobernación democrática débil o gobernación democrática consolidada en un verdadero estado de derecho. La primera opción se contenta con heredar buena parte de las distorsiones y sesgos que el autoritarismo generó en el sistema institucional, es decir se limita a la preservación conservadora de las instituciones vigentes, asumiendo implícitamente que es mejor cargar con las consecuencias de su mal diseño que hacer frente a un conflicto resultante de la voluntad de cambiarlas.
En México se observa una clara tendencia a conducirse por un gradualismo minimalista en reformas puntuales. Este hecho confirma que en el proceso de cambio político de México no se están cumpliendo tres de las condiciones centrales de la consolidación democrática.
a) La primera es que las fuerzas que llegan al gobierno emprendan con éxito reformas del régimen que lo estructuren democráticamente, rompiendo así con el pasado autoritario. b) La segunda es que el poder de los grupos autoritarios para convocar a una restauración se reduzca significativamente.
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c) La tercera es la presencia de una cultura cívica democrática sólida.
En México ninguna de estas tres condiciones se cumple. No se ha emprendido con éxito una reforma del régimen que garantice la consolidación de la democracia, el partido autoritario sigue siendo una importante fuerza política (en los gobiernos municipales y estatales, en las legislaturas de los estados y en el Congreso de la Unión) y no ha dado los pasos para convertirse en un partido democrático, y la cultura cívica muestra, de acuerdo con las encuestas serias, que aunque hay una aceptación amplia de la democracia, el descontento ciudadano va en aumento a causa de la prolongada crisis económica y de la percepción de que problemas graves como la corrupción persisten intocados.
En esa dirección la lentitud del cambio y la decisión de no tratar de inducirlo podrían llegar a hacer difícil el procesamiento de las exigencias sociales en aumento. El descontento resultante se va expresando en desconfianza y podría traducirse en la convicción de que sería mejor volver atrás para encontrar en otra parte las respuestas que la elite gobernante no supo o no pudo ofrecer en la democracia.
Prospectiva política
Con fundamento en los resultados arrojados por el modelo de teoría de juegos que he desarrollado en este documento es posible construir tres escenarios políticos nacionales: el escenario pesimista, el escenario viable y el escenario optimista.
En el período que va de 2007 a 2009 es previsible la consumación de tres escenarios políticos nacionales, mismos que se representarían de la siguiente manera:
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I. Escenario pesimista ¾ NO habrán acuerdos políticos fundamentales para llevar a cabo los cambios institucionales y la reforma del Estado que México necesita. ¾ Habrá una crisis política que le dificultará al gobierno federal tomar decisiones en áreas estratégicas de la economía -como lo es el sector energético- y ello provocará desequilibrios importantes en la macroeconomía. ¾ Habrá fuertes divisiones en los partidos políticos nacionales y ello provocará que a nivel nacional los diferentes grupos de la clase política se polaricen. ¾ Surgirán escándalos de corrupción y de tráfico de influencias de altos funcionarios del anterior gobierno federal. Esto afectará a grupos políticos y económicos importantes del país. ¾ Estallarán escándalos políticos en el actual gobierno federal. ¾ El uso del ejército en actividades propias de las policías provocará que lo altos mandos de las fuerzas armadas sean contaminadas por los carteles de las drogas, corrompiéndolos con altas sumas de dinero. ¾ La imagen pública del poder judicial federal se deteriorará al grado de que llegará a ser una de las institucionales más cuestionadas por la ciudadanía, junto con la policía y los diputados. ¾ Se desacelerará el crecimiento del PIB nacional y México perderá competitividad en los mercados internacionales. ¾ El peso se debilitará frente al dólar y el sector de exportaciones de la economía se desacelerará y habrá menor ingreso e divisas internacionales en el país. ¾ Se registrará una abrupta caída de los precios internacionales del petróleo y se deberá modificar el presupuesto de egresos de la federación para los ejercicios fiscales de 2014y 2015. ¾ Los pagos por concepto del servicio de la duda externa y los pagos directos a la misma volverán a ser un grave problema nacional.
II. Escenario viable
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¾ Las posibilidades de lograr acuerdos políticos fundamentales en la LXII legislatura para llevar a cabo las reformas constitucionales que permitan la reforma del Estado y los demás elementos de la agenda (arriba planteada) son de un 75%. ¾ El nivel de complejidad para lograr esos acuerdos es elevado. ¾ El PRD se constituirá en el actor (jugador) más reacio para llegar a los acuerdos, pero una vez que acepte pactar los mismos, será el principal promotor de las reformas que darán vida y logro a los elementos contemplados en la agenda. ¾ El PRD se dividirá en grupos y corrientes políticas que adoptarán diferentes posiciones frente a las negociaciones que llevarán a los acuerdos políticos fundamentales. De todos los grupos que se detecten, la dirigencia nacional de ese partido adoptará la posición más vanguardista y justificará su posicionamiento argumentado que lo hará por el bien de México, por encima de los intereses de grupo y de partido. ¾ El año de 2014 será crucial para el PRD, ya que en el seno de éste se perfilarán las diferentes posiciones dentro de este partido. Será el año de las grandes divisiones internas del PRD de cara a la nación. La corriente de Manuel Camacho Solís tendrá un gran acercamiento con Cuauhtémoc Cárdenas y registrará un distanciamiento con la corriente de Andrés Manuel López Obrador debido a la búsqueda de la candidatura presidencial de ambos grupos en el seno del partido. En el ámbito del Distrito Federal estallarán escándalos de corrupción en donde estarán involucradas importantes figuras del PRD. ¾ El buen funcionamiento de la macroeconomía sumado al logro de los acuerdos políticos nacionales sentará las bases para que en el nivel de la micro economía se registren beneficios tangibles en la elevación del nivel de vida de millones de familias mexicanas. ¾ El producto interno bruto registrará un crecimiento promedio de 3.8%. Como consecuencia de ello, se harán importantes pagos en los pagarés de mediano plazo de deuda externa mexicana.
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¾ El poder judicial de la federación experimentará importantes reformas estructurales que buscarán cambiar su imagen ante la opinión pública nacional. La Suprema Corte de Justicia de la Nación buscará desempeñar un papel vanguardista en términos de sus resultados. ¾ Los precios internacionales del petróleo registrarán un comportamiento errático, ello obligará al gobierno federal a buscar nuevas vías para financiar el gasto público. ¾ Los niveles de seguridad pública y de seguridad nacional se incrementarán notablemente como consecuencia de la instauración de un programa integral permanente de combate al crimen organizado.
III. Escenario optimista ¾ Habrán acuerdos políticos fundamentales para llevar a cabo los cambios institucionales y la reforma del Estado que México necesita. ¾ Se desactivarán las crisis políticas, lo cual le permitirá al gobierno federal tomar decisiones en áreas estratégicas de la economía -como lo es el sector energético- y ello provocará una recuperación importante de la economía y el PIB crecerá a un ritmo anual promedio del 6.8%. ¾ No habrá divisiones en los partidos políticos nacionales y ello provocará que a nivel nacional los diferentes grupos de la clase política podrán lograr los acuerdos políticos fundamentales para dar a México un nuevo diseño institucional integral de cara al siglo XXI. México podrá inaugurar la llamada democracia constitucional. ¾ No habrán escándalos de corrupción y de tráfico de influencias de altos funcionarios del anterior gobierno federal. ¾ No estallarán escándalos políticos en el actual gobierno federal. ¾ El uso del ejército en actividades propias de las policías provocará una fuerte desarticulación de los dirigentes de los carteles de la droga. Esto traerá como consecuencia directa un fuerte incremento en los índices de seguridad pública y de seguridad nacional en los próximos años.
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¾ La imagen pública del poder judicial federal, de las policías y de la clase política mejorará al grado de que llegarán a constituirse en las instituciones más respetadas en el país. ¾ El crecimiento del PIB nacional registrará tasas de crecimiento del 6.8% anual en los próximos seis años. ¾ El peso se fortalecerá frente al dólar y el sector de exportaciones de la economía se dinamizará y habrá mayor ingreso de divisas internacionales en el país. ¾ Se incrementarán sustancialmente los precios internacionales del petróleo y se fortalecerán los programas sociales estructurales de abatimiento de la pobreza extrema en el actual gobierno federal. ¾ Se realizarán importantes pagos de la deuda externa.
5. Conclusiones
Existe un consenso general al señalar que en las últimas décadas el sistema político mexicano ha sufrido transformaciones que han modificado sus características más sobresalientes, y que han incidido en la dinámica “tradicional” del proceso político mexicano. Los cambios ocurridos en distintos ámbitos del quehacer nacional han afectado las reglas de la convivencia política, las instituciones que le dan sustento y la relación Estado-sociedad. Las mutaciones han sido de distinto carácter y de variadas intensidades. Sin embargo, todas han incidido en el contenido y forma del funcionamiento del sistema político mexicano.
En este contexto, los actores han visto modificado sus espacios de acción política y sus recursos organizativos, lo que ha traído como consecuencia la renovación de sus estrategias para la consecución de sus objetivos políticos, económicos y sociales. La serie de transformaciones ocurridas en el país en las últimas dos décadas han afectado la forma “tradicional” de relación entre los actores y el poder político, como entre los actores mismos.
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El caso más evidente ha sido en el ámbito de la economía, en donde los sectores empresarial y obrero han visto modificadas sus pautas tradicionales de convivencia, y de relacionarse con el Estado. Las nuevas formas organizativas y requerimientos de la conformación de la economía internacional, además del agotamiento del modelo de desarrollo económico seguido por el país desde los años cuarenta, determinaron grandes cambios en todos los órdenes de la vida nacional.
En el ámbito político los actores han visto transformado su espacio de acción al grado de que han tenido que adoptar nuevas estrategias que corresponden a las exigencias de la nueva realidad nacional. La llamada alternancia política celebrada en México a partir del 2 de julio del año 2000 y confirmada en la elección federal del 2 de julio de 2006 y en 2012 se constituyó en un punto muy elevado del largo proceso de transformaciones políticas, económicas y sociales que México ha experimentado desde la década de los años 60’s del siglo XX. A partir de la fecha citada, nuestro país empieza a vivir un período de grandes cambios en la forma de hacer política; sin embargo, no podemos hablar todavía de la etapa de la consolidación democrática, ya que hasta el momento no se observa un panorama claro.
Si bien existe una abundante bibliografía que intenta dar cuenta de los cambios ocurridos, no existe una lectura desde la perspectiva de la elección racional (rational choice) que intente explicar la naturaleza, características y estrategias de los diversos actores frente al cambio. Por lo que es necesario identificar las estrategias en relación a esos cambios, exponer sus características y determinar sus resultados.
Cabe mencionar que las transformaciones no han ocurrido de manera aislada. Estas se incorporan en las modificaciones que ha tenido el entorno internacional. Gran parte de las mutaciones ocurridas no serían explicables sin los cambios ocurridos en el entorno
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internacional. Sin embargo, estamos lejos de señalar que los cambios internos han sido consecuencia directa del exterior. Más bien, las nuevas formas de articulación de las naciones en el contexto internacional han sido paralelas al surgimiento de nuevos actores dentro del sistema político mexicano. Esto ha tenido consecuencias innegables, entre otras cosas, en la forma en que “tradicionalmente” se relacionaba la sociedad con el Estado y también en la forma en que los actores políticos se relacionan entre sí para lograr acuerdos.
El caso que estamos analizando nos permite comprender perfectamente que los actores políticos como jugadores racionales desarrollan estrategias que les permiten situarse en posiciones más fortalecidas para lograr acuerdos políticos que les favorece a ellos mismos y a sus competidores.
México ha llegado a la era de los acuerdos políticos. Los jugadores son interpares que por sí solos son incapaces de llevar a cabo reformas constitucionales en el seno del Congreso de la Unión. Para avanzar en la construcción del México del siglo XXI no basta con una sola fuerza política. Es necesaria la participación de todos los actores y la negociación y la cooperación es el escenario en donde desarrollan sus juegos políticos.
De acuerdo con los resultados que nos arroja la notación (del modelo simple de teoría de juegos) se concluye que durante la LXII legislatura se lograrán los acuerdos políticos que permitirán sacar adelante una reforma del Estado, sujeta a muchos condicionantes.
El PAN, el PRI y el PRD condicionarán los avances en la reforma del Estado a la satisfacción de garantías constitucionales que les de viabilidad como fuerzas políticas en crecimiento.
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En el escenario aparecerán nuevos actores políticos que definirán el curso de la reforma del Estado. Las llamadas Agrupaciones Políticas Nacionales (APN´s) empezarán a ejercer grandes presiones políticas para obtener prerrogativas como si fuesen partidos políticos. Evidentemente, estas fuerzas no son equiparables, tanto en tamaño como en fuerza, a los partidos; sin embargo, desempeñarán un papel de “chantaje político”, similar al que desarrollan los llamados “Catch all Party” europeos y los partidos “bisagra” de los sistemas parlamentarios.
A pesar de lo inminente de la reforma del Estado, la agenda que la integrará está aún por definirse. A continuación presentamos los principales capítulos de la misma. No olvidemos que los acontecimientos políticos que están por suscitarse serán determinados, en parte, por lo consolidado durante las últimas siete décadas de vida política nacional:
¾ La revisión del pasado. Las reformas necesarias. El equilibrio entre los poderes de la Federación. El federalismo. La estructura político electoral. Las obligaciones económicas del estado. Los procedimientos de reforma constitucional. La factibilidad de las reformas. Las consecuencias de las reformas. Disyuntivas: a) cancelar el cambio; o b) propiciar el cambio con urgencia.
El panorama político del futuro inmediato se verá influenciado por dos fenómenos políticos de trascendental importancia:
a) El voto de los mexicanos en el extranjero; y, b) El creciente abstencionismo en los procesos electorales venideros, evidenciando el desgaste de las actuales estructural de legitimidad del régimen político vigente y exigiendo la construcción de un nuevo régimen político auténticamente nuevo.
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6. Bibliografía ¾ ARMBRUSTER, W. y BÖGE, W. “Bayesian game theory”. Game theory and related topics. Holland, O. Moeschlin y D. Palaschke Edts., 1997, 630 pp. ¾ AXELROD, R. "Effective Choice in the Prisoner's Dilemma". Journal of Conflict Resolution, number 24, 1980. & AXELROD, R. "More Effective Choice in the Prisoner's Dilemma". Journal of Conflict Resolution, number 24, 1980. ¾ AXELROD, R. "The Emergence of Cooperation Among Egoists". American Political Science Review, number 75, 1981. ¾ AXELROD, R. & DION, D. "The Further Evolution of Cooperation". Science, number 242, 1988. ¾ BANZHAF, J. F. III. “Weighted voting doesn’t work: A mathematical analysis”. Rutgers Law Review, number 19, pp. 317 – 343. ¾ BINMORE, Ken. Teoría de Juegos. Madrid, McGraw-Hill, 1995. ¾ BOYD, R. & LORBERBAUM, J.P. "No Pure Strategy is Evolutionarily Stable in the Repeated Prisoner's Dilemma Game". Nature, number 327, 1987. ¾ BRAMS, S.J. & HESSEL M. "Absorbing Outcomes in 2x2 Games". Behavioral Science, number 27. ¾ BRAMS, S.J. Game Theory and Politics. New York, Free Press, 1975, 470 pp. ¾ CAÏS, Jordi. Metodología del Análisis Comparativo. Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1997. ¾ COLMAN, A.M. Game Theory and Experimental Games. Oxford, U.K., Pergamon Press, 1982. ¾ COLOMER, Josep M. El Arte de la Manipulación Política. Barcelona, Editorial Anagrama, 1990, 460 pp. ¾ ELSTER, Jon. “Marxismo, Funcionalismo y Teoría de Juegos. Alegato a Favor del Individualismo Metodológico”. Zona Abierta, Nº 33, octubre – diciembre de 1984. ¾ FRIEDMAN, J. W. Game Theory with Applications to Economics. New York, Oxford University Press, 1986, 645 pp. ¾ GIBBARD, A. “Manipulation of voting schemes: a general result”. Econometrica, 41, 1983.
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Participación política y propaganda en México Rafael de la Garza Talavera
Las reformas políticas recientes en México, que parecen siempre ir a la cola de los procesos electorales y la alternancia política, han colocado muchas veces en el centro del debate a la comunicación política. La dependencia de la política institucional de los medios de comunicación para imponer su discurso y su visión de los problemas es hoy, más que nunca, causa elemental para comprender el rol político del duopolio televisivo y su estrecha alianza con los partidos, los políticos y sus gobiernos. Al mismo tiempo y a pesar del aumento exponencial de la propaganda política, la ciudadanía coloca a la política institucional en el mismo rango de aceptación del que goza la policía. En todo caso, la competencia electoral en México y el mundo no puede ser concebida en la actualidad sin la información proporcionada por los medios de comunicación, en particular los electrónicos.
Dadas las dimensiones de las sociedades contemporáneas resulta imposible hacer llegar a los electores las propuestas de los candidatos sin utilizar la radio y la televisión. Las campañas políticas hoy requieren de las técnicas de mercado, que originalmente fueron y son utilizadas para la venta de bienes de consumo. Sin embargo dichas técnicas han encontrado terreno fértil en la política en general, y sobre todo en las campañas electorales. En nuestro país se decía y se sigue diciendo: un político pobre es un pobre político. Sin embargo, si se quisiera actualizar la frase anterior se debería decir: un político sin exposición en los medios, ya no digamos que es un pobre político sino simplemente un político invisible, inexistente. Tal es la necesidad de la política, los políticos y las políticas de los medios de comunicación.
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM. Profesor investigador de diversas universidades nacionales.
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En este sentido, la discusión con respecto a la regulación de los medios por parte de la sociedad es central en el desarrollo de la democracia liberal. En este sentido, este trabajo tiene como objetivo central señalar que la propaganda política es consustancial al desarrollo de la democracia y de la política; que en la medida en que la propaganda pueda ser generada por todos los actores sociales, el subsistema electoral y la sociedad en su conjunta gozarán de mejor salud, contribuyendo así al mantenimiento del cambio y la paz social.
Propaganda y Publicidad La carga peyorativa hacia la propaganda viene como reflejo de la globalización, en el sentido de que los productos son ideas y las ideas son productos. Se rompe la delgada línea fronteriza entre la propaganda y la publicidad y por lo tanto se pone en el mismo saco a la política y al consumo: el candidato como cliente y el ciudadano como consumidor.
Sin embargo hay que subrayar precisamente la dignificación de la política, y su diferencia con la publicidad, desde la propaganda.
El sentido negativo que le damos a la propaganda política está fuertemente relacionada con sus orígenes modernos, en los años de las entreguerras, y el uso y abuso que le dieron los nacionalsocialistas alemanes.
“...el uso que de ella hicieron los nazis nos acostumbró a considerar la propaganda como un método de perversión y de mentira. Esta reacción, en el fondo, es sana; pero sus consecuencias son temibles, pues la propaganda, que es una función política natural, se hace vergonzante, se mezcla entonces en la información y se oculta detrás de las “noticias” y las estadísticas. En la actualidad, esta carga peyorativa ha
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propiciado la sustitución del término propaganda por eufemismos como ‘publicidad política’ o ‘comunicación política’, pero no ha impedido que los medios de comunicación sigan utilizando recursos propagandísticos en sus informaciones, contribuyendo con su uso a legitimar ciertas acciones, como puede ser la intervención en un conflicto armado. * La definición de propaganda que utilizaremos para esta ocasión es la siguiente: “la difusión deliberada y sistemática de mensajes destinados a un determinado auditorio y que apuntan a crear una imagen positiva o negativa de determinados fenómenos... y a estimular ciertos comportamientos” † La intención y la sistematización son sin duda los elementos centrales. No hay propaganda casual o accidental, aunque hoy se intente darle ese contenido para quitarle su fama de manipuladora. Asimismo, la propaganda tiene objetivos y auditorios específicos. Ya desde los tiempos de la revolución rusa se estableció la distinción entre agitación y propaganda, siendo la primera un instrumento que utiliza básicamente la expresión verbal para comunicar una o pocas ideas a un público amplio. La propaganda transmite muchas ideas para un público focalizado, específico. Sin embargo domina la idea de que propaganda está dirigida a manipular a las masas para beneficio de unos cuantos.
Hoy más que nunca se ha reforzado tal percepción sobre todo por su acercamiento a la publicidad pero existen diferencias sustanciales con la propaganda.
En su conocido trabajo De la lucha de clases a la lucha de frases, Eulalio Ferrer establece una diferencia importante con respecto a la publicidad al asumir, primero, que la propaganda antecede a la publicidad y que, además, la primera se mueve en el espacio ideológico mientras que la segunda lo hace en el mercado, promoviendo el consumo de mercancías. Hay que * DOMENACH, Jean Marie: La propaganda política. Editorial Universitaria de Buenos Aires, Argentina, 1986. p. 105. † Bobbio y Matteucci diccionario de Ciencia Política, México, s. xxi, p. 1333. ϴϭ
señalar que en nuestros días las mercancías se han convertido en ideas, hecho que facilita el solapamiento entre la propaganda y la publicidad. Pero la diferencia subsiste pues citando a Ferrer “Una glorifica a los hombres y sus ideas; otra, a las cosas que el hombre consume y necesita.” *
En términos históricos, la propaganda es consustancial al hombre en sociedad. Pero hay que reconocer que a partir del siglo XIX y XX, la propaganda ha adquirido sus rasgos presentes. Las sociedades de masas y los medios de comunicación han modificado la forma aunque no tanto el fondo de la razón de ser de la propaganda. Este es un hecho reconocido por la inmensa mayoría de los investigadores que trabajan el tema. Está aquí para quedarse y mejor no andar con rodeos afirmando que el mal uso que se haga de las técnicas no puede ser achacada a la propaganda sino a los operadores mismos, o sea, a los políticos. Un cuchillo sirve para cortar cebolla o decapitar a una persona, pero no por eso estamos pensando cambiarle el nombre al cuchillo, o peor aún, prohibir la producción de cuchillos, haciendo responsable del problema al herrero. Entonces el problema está en el uso que se hace de la propaganda pues me parece que es imposible pensar una comunidad política contemporánea sin comunicación de ideas. De aquí se desprenden una serie de problemas que no se pueden discutir en este espacio. Empero quisiera destacar, por ejemplo, quien puede realizar propaganda y quién no.
Esta cuestión es otro factor que está estrechamente relacionado con el uso peyorativo de la palabra propaganda ya que normalmente se le asocia con el poder del Estado o de sectores minoritarios de la sociedad, quienes vía difusión de las ideas, procuran mantener a toda costa un conjunto de ideas, apuntalando su dominio. Sin negar lo anterior, se podría abordar el problema a partir de pensar de otro modo, es decir, abriendo la participación de todos los sectores sociales y la posibilidad de transmitir sus mensajes asumiendo la responsabilidad que ello acarrea. Democratizar el espacio público dándole voz a todos, en la dinámica pluralista, no es la panacea al problema pero puede abrir un espacio vital para la sociedad y * Ferrer, E. De la lucha de clases a la lucha de frases. México, Taurus, 1995. p. 21 ϴϮ
contribuir a una vida política más abierta. No hay que olvidar que, al igual que en el subsistema electoral el pluralismo no es garantía de mayor democracia: en un mar plural el pez grande se come al pequeño. Empero, tal vez entonces la propaganda no tendría esa carga negativa tan presente entre los ciudadanos.
La propaganda en México ¿Cuál ha sido el desarrollo de la propaganda en México? Se podría esbozar una respuesta enfatizando las líneas generales de su desarrollo en el sistema político tradicional y en nuestros días.
Básicamente la diferencia entre un régimen autoritario y uno democrático, con respecto a la propaganda, es el grado de descentralización de los medios de comunicación. Mientras que en un sistema autoritario básicamente es el estado el que tiene el privilegio y la sociedad sólo consume los mensajes, en el democrático o pluralista el privilegio se convierte en un derecho social, siendo el estado ya no sólo jugador sino además garante de la igualdad y equidad frente a la sociedad. La idea de que el estado se abstenga en lo posible de operar medios de comunicación y que si quiere comunicarse con la sociedad que contrate a los medios privados es una aberración. La única manera en que puede evitarse que los medios se conviertan en una actor político que defiende sólo intereses comerciales es cerrándole el paso a los monopolios, manteniendo la participación del estado pero sobre todo haciendo posible que los grupos sociales tengan acceso a los medios de comunicación, ya sea en el plano nacional, estatal o local. Resulta penosa observar como el estado se opone sistemáticamente a las radios comunitarias o no comerciales y por el otro lado exime de responsabilidades fiscales a los grandes monopolios. Una sociedad que aspira a la democracia debe reconocer la pluralidad y diversidad de la Nación y demandar del estado el respeto de semejante aspiración.
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Se acabaron los tiempos en que el estado nacional controlaba totalmente los medios de comunicación nacionales. Por ello, cuando los medios se mundializan, es necesario contar con canales de expresión que den voz a la Nación. De otro modo la invasión cultural, vía medios globales, acabará poco a poco con una identidad nacional, soporte de todo estado moderno. Las voces internas serán tan débiles que en lugar de comunicarnos estaremos pasmados escuchando las voces de afuera. Hay aclarar que es necesario considerar las voces externas pero si queremos seguir viviendo con una identidad propia -base, dicho sea de paso, de la sobrevivencia frente a la globalización de todas las culturas contemporáneas- tendremos que promover un diálogo nacional, dándole la voz a todos y no sólo a los privilegiados por el poder. Las consecuencias de mantener una visión monopolista de los medios de comunicación masivos sólo ha fortalecido enormemente a sectores empresariales reacios a enfrentar la competencia y que los ha convertido en actores políticos que imponen condiciones a los más altos niveles del poder político.
Como se ve, el tema de la propaganda política nos puede llevar a mares lejanos que sin embargo siguen formando parte de este enorme océano que es la participación política, el surgimiento y desarrollo de la identidad colectiva, la razón de ser de las naciones contemporáneas.
En la medida en que la propaganda deje de ser un privilegio y se transforme en un derecho efectivo el concepto será percibido de otro modo, perdiendo esa carga negativa que tan útil resulta para los enemigos de la democracia.
Habrá que mirar con otros ojos a la propaganda mejorando los instrumentos que nos permitan medir con mayor exactitud el impacto de la propaganda en las personas, evitando así los extremos simplistas que ven, por un lado al individuo pasivo y consumidor acrítico y en lado contrario al individuo indiferente e impermeable a la propaganda.
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La propaganda en México ha tenido un desarrollo tardío, en términos del uso de técnicas de investigación de mercados, sobre todo por la ausencia de la competencia electoral efectiva y la existencia de un partido hegemónico y en control de los medios. Si bien desde los tiempos del general Cárdenas en la presidencia se amplió la cobertura de la radio para comunicar las acciones de su gobierno, la centralización de la propaganda electoral no se modificó por décadas.
Para abundar acerca de la situación de la propaganda política en México habría que acudir al método comparativo para tener una idea de donde estamos en la materia.
La propaganda fuera de México Como sabemos, el escenario mediático en nuestro país no es muy alentador en términos de los tiempos en medios electrónicos concedidos a los partidos políticos. Cuesta trabajo pensar en equidad o igualdad cuando uno tiene que desvelarse para ver el tiempo concedido a un partido de nuevo ingreso, o más bien, aspirante a ingresar. En México, la puerta para ingresar a la competencia electoral esta prácticamente cerrada para las minorías. Lograr el dos por ciento de la votación nacional si tener acceso a los medios es simplemente inimaginable, a menos que uno de los partidos mayoritarios se rompiese. Pero para las minorías resulta poco probable competir en elecciones de manera independiente. Este hecho es la expresión clara de la desigualdad en el acceso a los medios por parte de la sociedad mexicana, que en este caso se materializa en el reparto de tiempos a los partidos. Pero ¿cómo le hacen en otros países?
La pregunta aquí es si se privilegia la equidad o la igualdad. De hecho la mayoría de los países se mueve entre esos ejes. Por ejemplo, España, Reino Unido, Israel o Grecia, entre
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otros son países que se inclinan por la equidad en los tiempos concedidos en los medios, o sea, a mayor representación mayor presencia en los medios.
Los que privilegian la igualdad son países como Francia, Dinamarca, Noruega o Italia. En el último caso, la igualdad sólo se da en el tiempo concedido por el estado pero no en la televisión comercial. Seguramente ese detalle le ayudó a Berlusconi. Japón por su parte, proporciona tiempos iguales siempre y cuando el partido supere un umbral previamente fijado.
El argumento para que sea equitativo: Si el acceso directo es adjudicado sobre una base justa (o equitativa), se asegura que a todos los partidos se les brinda la oportunidad de comunicarse con el electorado, generalmente en proporción a su apoyo popular. Esto significa que el electorado llega a escuchar los argumentos vertidos por los principales contendientes a un cargo, aunque también los emitidos por los partidos con menor apoyo (pero en menor proporción). * 1.
El argumento para que no sea equitativo: Este sistema es un obstáculo a la aparición de nuevos partidos, ya que siempre está basado en el apoyo conseguido en la última elección. ¿y qué sucede si no hubo ocasión anterior? ¿cómo se determina el apoyo popular en una primera elección democrática? El sistema, de este modo podría quedar abierto al abuso. †
* www.aceproject.org † www.aceproject.org ϴϲ
En este sentido y dadas las condiciones del subsistema electoral mexicano, el mantenimiento de los partidos existentes ha probado ser, en determinadas ocasiones, un obstáculo para el desarrollo democrático. De espaldas a la ciudadanía y enfrascados en el mantenimiento de sus privilegios, los partidos mexicanos son percibidos por la mayoría de la población como algo ajeno y lejano, que aparece muchas veces en los medios como un grupo de delincuentes mantenidos por el erario. Esta percepción aumenta las probabilidades del regreso a viejas formas de relaciones sociales, aparentemente en desaparición. Por eso resulta interesante la formación de partidos nuevos, que modifiquen las viejas prácticas clientelares y se relacionen de manera diferente con los ciudadanos. No sería suficiente para hacer frente a las exigencias políticas de la Nación pero sería un buen principio para poder aspirar a una transición democrática dinámica y vigorosa, donde la participación no consista sólo en tomar parte sino en sentirse parte. El ciudadano sólo puede sentirse parte cuando participa de manera autónoma, respetando los mensajes de los demás pero teniendo la posibilidad de formular libremente los suyos.
El acceso a los medios de comunicación de manera igualitaria sólo es la punta del iceberg del problema ya que no basta con darle voz a los partidos de manera igualitaria, sino a toda la sociedad.
Por otro lado no se puede negar la enorme influencia de las técnicas de mercado en la definición de contenidos de mensajes políticos. Pero no por ello podemos comparar un candidato con un producto. Si bien es cierto que los productos hoy son muchas veces ideas, y que gracias a la asociación entre un jabón y una idea (por ejemplo que el jabón es biodegradable asociándolo con la idea de la conservación del ambiente) las ventas pueden crecer pero el jabón no habla, ni se mueve entre la gente, ni posee virtudes mas allá que la de lavar objetos.
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El análisis de la propaganda
Aunado a lo anterior esta la parte técnica del manejo de imagen, la cual muchas veces pasa inadvertida para el televidente promedio pero que resulta muy efectiva para acentuar las ventajas para los aliados de los medios de comunicación. A continuación se abundará en esta cuestión.
El acuerdo de los partidos políticos con la reforma electoral del 2007 –que procuró evitar la desigualdad en el manejo de los tiempos en radio y televisión- puede resultar útil para ilustrar las limitaciones de las reforma y la complejidad del tema.. La discusión con respecto del papel de los medios en la competencia electoral para evitar que apliquen tasas discrecionales a los partidos, en función de sus intereses, ignora el relativo a la cobertura cualitativa que ofrecen los medios, vía noticiarios, a los partidos en competencia. No se puede olvidar que el ciudadano común se informa de política sobre todo en los noticiarios estelares de las distintas empresas de comunicación. Los noticiarios son, por un lado un espacio privilegiado para que los partidos se acerquen a sus potenciales votantes; por el otro, el ciudadano baja la guardia, valga la expresión, cuando consume los noticiarios, ya que la considera información neutral y con cierto grado de objetividad. Pero es en los noticiarios donde precisamente se manifiesta la ausencia de la supervisión de la sociedad. Y es en este punto en donde se quiere llamar la atención sobre los objetivos de un monitoreo que tenga por finalidad evitar distorsiones y manipulación por parte de los medios en sus noticiarios.
Si bien resulta importante que en los noticiarios las notas, las crónicas, los reportajes sean igual en número para todos los partidos, sobre todo en los medios públicos, no se puede olvidar que aun cuando se respete la igualdad al respecto, la desigualdad puede tener un carácter mucho más sutil, y por lo tanto, más efectivo.
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En efecto, si los noticiarios reparten de manera igualitaria las notas entre los contendientes no por eso dejan de estar conscientes de la posibilidad de inclinar la balanza a favor de un candidato determinado. Esto es así ya que el tratamiento de las notas puede variar enormemente entre una y otra.
Por ejemplo, en una nota aparece el candidato A en primer plano dirigiendo un discurso a sus simpatizantes mientras que el candidato B no aparece en la nota y sólo aparecen imágenes de archivo con la voz del reportero describiendo lo que pasó.
El ejemplo anterior no sería lo más grave. Podría ser peor, por ejemplo con respecto al tono de voz y lenguaje no verbal de las personaS que lee las noticias frente a las cámaras. Mientras que el candidato A no sólo recibe los primeros planos sino el tono respetuoso y grave del conductor del noticiario al referirse al acto de campaña, el candidato B recibe del conductor un tono irónico, poniendo en duda sus propuestas de campaña y además pone cara de preocupación o de franca burla.
Los ejemplos que se acaban de mencionar son sólo una pequeña muestra de la importancia de monitorear el aspecto cualitativo de las notas en los noticiarios de la radio y la televisión. Se podría objetar que resulta muy difícil, si no imposible, realizar un análisis de ese tipo, pero dicho argumento estaría basado en la ignorancia del avance en las técnicas de análisis de contenido actuales. No sólo se puede sino que ya existen algunas propuestas específicas de matrices con criterios específicos que están dirigidas a sistematizar la captura de semejante información.
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De salida La confusión entre el monitoreo cuantitativo y cualitativo resulta útil para ocultar la manipulación utilizada para transmitir ideas sin que explícitamente se les reconozca su carácter político. Y de hecho hoy la propaganda suma al desprestigio histórico el desprestigio acarreado por una excesiva simplificación de los mensajes apelando a los sentimientos y no a la razón de las personas.
Sin embargo no podemos olvidar que los medios de comunicación hoy obligan a los actores políticos, sobre todo en tiempos electorales, a simplificar su mensaje para que pueda encapsularse en un spot de treinta segundos. Pero este hecho no necesariamente obliga a los políticos a manipular el mensaje por medio de la mentira o de las verdades a medias.
Habría que insistir entonces en que la discusión sobre la propaganda política en México debe ir más allá que buscar una fórmula que procure la igualdad entre los tiempos en los medios para los partidos políticos sino en la posibilidad de que todos los actores políticos tengan voz, expresen sus ideas respetando la de los otros. Sólo entonces podremos hablar de propaganda sin cargarle el muerto de la manipulación y la mentira. Sólo entonces estaremos en posición de hablar de una transición democrática dinámica y fortalecida por la amplia participación de la sociedad. Sin esta nuevo escenario de nada servirán todos los esfuerzos hasta ahora realizados, pues se reforzará la presencia de unos cuantos como actores activos en la creación y difusión de mensajes con contenido político, mientras que las mayorías asistirán de manera pasiva a discusiones y temas que no controlan y por lo tanto la brecha entre gobernantes y gobernados seguirá ensanchándose. Y el costo lo pagaremos todos, no sólo los actores privilegiados.
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Instrumentos y órganos legislativos para la gobernabilidad democrática Mtra. Marybel Martínez Robledos * El ejercicio de pensar y repensar a las Cámaras del Congreso, desde la gobernabilidad democrática a través de sus estructuras, tiene como pretensión, recordando a Alessandro Baricco, ser sólo un “ensayo en el sentido literal del término, es decir, una tentativa de pensar: escribiendo” . Vale decir que al igual que el novelista italiano, estoy convencida que no hay cambio y “no hay mutación que no sea gobernable”.
EL DEBATE PARLAMENTARIO
El término debate proviene del francés débat que significa argumentación. En cuanto a su significado debate quiere decir: controversia sobre una cosa entre dos o más personas; así como contienda, lucha y combate.
En todos los Congresos y Parlamentos del mundo, el debate está sujeto a reglas y éste forma parte fundamental de sus órganos y de las sesiones que se dan en el Pleno de la Asamblea. “Las reglas pretenden evitar la monopolización de la participación en las Cámaras y ofrecer la riqueza argumentativa sobre todos los puntos de vista…” del asunto sujeto a discusión y sobre el que se pretende emitir una resolución validada por medio de una votación.
“…Las reglas del derecho parlamentario en general sobre el debate se enuncian de la siguiente manera:
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Maestra en Ciencias Políticas, con Especialidad en Poder Legislativo, Newport University. Asesora Parlamentaria de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
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1.- Cada miembro de un Congreso tiene derecho a hablar una vez por lo menos y a participar en el debate. Una vez efectuada la votación y cerrado el debate, éste no puede reabrirse a menos que haya acuerdo expreso de la Asamblea.
2.- Sólo puede haber una segunda participación en el mismo debate por el mismo integrante del Congreso, si lo que quieren hablar por primera vez ya lo han hecho; pero existe el derecho de preferencia entre los que van a hablar por primera vez sobre los que quieren intervenir por segunda ocasión.
3.- Nadie puede hablar por tercera ocasión si alguien tiene alguna objeción contra esa intervención.
4.- El tiempo límite es de diez minutos para cada intervención; sin embargo, puede prorrogarse a menos que alguien lo objete y que la asamblea expresamente vote por no prorrogar el tiempo.
5.- Todas las mociones, resoluciones y reportes están sujetos a límites de tiempo” .
Generalmente, una vez que un asunto está agendado y se abre la discusión, se inscriben una lista de oradores en pro y otra en contra. El presidente de la Mesa Directiva es quien dirige el debate y vigila su desarrollo con apego a la normatividad aplicable. Si el presidente decide participar en el debate, deberá dejar la presidencia de la mesa directiva y hacerlo en calidad de diputado. Una regla de oro para salvaguardar el orden de la discusión es que no se permite el diálogo entre el orador y el resto de los miembros de la Asamblea, las preguntas que se realicen al primero, deberán hacerse por conducto del presidente y el orador estará en su derecho de aceptarlas o no.
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El debate Parlamentario, es un concepto utilizado con gran frecuencia dentro de la terminología parlamentaria, aludiendo a la discusión de un proyecto o de una proposición de ley por una asamblea legislativa. Esta discusión es “celebrada en el seno de las Cámaras o de sus órganos, en la que la confrontación de opiniones contribuye a la formación de la voluntad de aquéllos, posteriormente articulada mediante la votación. Suele estar estrictamente regulado en los Reglamentos de las Cámaras, siendo el presidente quien dirige el debate y concede el uso de la palabra, normalmente limitado en el tiempo. En caso de apartarse del tema, el presidente llama al orador a la cuestión, o al orden si pronuncia palabras malsonantes u ofensivas; tres llamadas al orden pueden suponer la retirada del uso de la palabra o la expulsión de la sala. Los parlamentarios pueden solicitar la palabra cuando han sido aludidos en una intervención (turno de alusiones) o han sido contradichos en sus argumentaciones por otro orador (turnos de réplica o dúplica)” .
En nuestro país, el debate parlamentario, es definido por el SIL como la “discusión o controversia que se suscita entre los legisladores cuando fundamentan sus puntos de vista sobre los asuntos legislativos que se abordan en las Cámaras” .
El debate que se lleva a cabo en cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, está normado en el Reglamento de la Cámara de Diputados (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010), en el Reglamento del Senado de la República (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010), respectivamente; y para los periodos de receso durante los trabajos de la Comisión Permanente, operan las reglas contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934), conocido coloquialmente como el “Reglamento Viejo”.
Es de señalarse, que hasta antes del 2010, ambas Cámaras se regían por el Reglamento de 1934, el cual se encontraba ya rebasado por la nueva dinámica y prácticas parlamentarias del ϵϯ
Congreso. Como fue señalado en el párrafo anterior, este Reglamento opera aún para la Comisión Permanente, ya que cada Cámara tiene su propio Reglamento, lo cual da cuenta de uno de los muchos pendientes que aún tenemos en la materia. Resulta a todas luces urgente y prioritario que la Comisión Permanente Comisión Permanente, al ser el Órgano del Congreso que entra en funciones durante los recesos de sus Cámaras y toda vez que desempeña altas y relevantes funciones constitucionales, políticas, jurídicas, administrativas y de control, cuente con un Reglamento acorde a los nuevos tiempos que vive el Poder Legislativo.
El 3 de septiembre de 1999 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la cual ha estado en constante actualización. Esta Ley, contiene diversas disposiciones sobre las facultades de la Presidencia de la Mesa Directiva para conducir por buen cause los debates, al considerar que éstos forman parte vital en la vida del Poder Legislativo.
En atención a que México tiene un sistema de gobierno presidencial, existe coincidencia entre muchos autores en llamar a la figura en comento, preferentemente debate legislativo, en fidelidad a la tendencia de fortalecer a este Poder, lo cual implica entre otras cosas, la clara diferenciación entre el Congreso y el Parlamento, así como el compromiso ineludible de desarrollar una teoría propia y cada vez más acabada, particularmente, centrada en el Congreso mexicano, la cual dé cuenta puntual de sus usos y prácticas, al tiempo que recoja la realidad política, social, económica, entendiendo cabalmente las reglas del “juego políticolegislativo” que nos son propias.
En este orden de ideas, es preciso señalar que en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, el debate se desarrolla no sólo en el Pleno durante las Sesiones, sino también con gran vigor en el seno de la Comisiones, ya que las Cámaras tienen su forma más acabada en cuanto a organización, representación y especialización en estos órganos. De ahí que los diferentes ϵϰ
tipos de Comisiones mandatados en el marco jurídico, obedecen a diversos objetivos y se les atribuyen diferentes funciones, garantizando así, la debida cumplimentación de las más altas atribuciones conferidas al Poder Legislativo.
Las reglas para el debate en el seno de las Comisiones se corresponde a las reglas generales seguidas para las Sesiones, ya que sus objetivos, lógica y finalidad última, están estrechamente vinculados con el orden, el respeto a los derechos del legislador, el fomento y respeto a la pluralidad y al principio de economía procesal, que redundan en beneficio de la gobernabilidad interna que caracteriza a la forma representativa y democrática de gobierno.
El debate que se da en el al interior de las Comisiones Legislativas, es de fundamental importancia y constituye una base primigenia para el debate que se sostiene en el Pleno de la Asamblea. Es un debate restringido en cuanto a que el número de legisladores es menor, especializado dada la naturaleza del órgano y el conocimiento del tema o vocación que ostentan los legisladores, razón por la cual, su fracción parlamentaria los designa como integrantes de la Comisión. Responsabilidad que lleva implícita una encomienda específica, es decir, los integrantes de estos órganos representan los intereses e ideología de su grupo.
En suma, el debate, puede ser entendido como la discusión en una asamblea deliberativa sobre puntos de fondo, de una cuestión pendiente, que involucra cuando menos los siguientes momentos: exposición temática, discurso, discusión, preguntas, repreguntas, interpelación, suspensión y cierre.
Para el mejor despacho de los asuntos, ha sido desde hace varios años una práctica legislativa, tomar acuerdos en el seno de los órganos de gobierno y ponerlos a consideración del Pleno, entendiendo que es la Asamblea el máximo órgano de cada una de las Cámaras.
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Los debates ocurridos durante las sesiones, son recogidos por el “Diario de los Debates” que es órgano oficial de difusión del Poder Legislativo. Es la publicación que se hace de forma textual, sobre el contenido de los debates públicos, las comunicaciones, oficios, peticiones, dictámenes, iniciativas, votaciones, trámites y demás asuntos que se desahogan en las sesiones de las Cámaras del Congreso. Constituye lo que se denomina la memoria histórica de la actuación de sus miembros.
El Debate Legislativo en México no se reduce sólo a la argumentación y contra argumentación, sino que existen figuras legislativas que forman parte del debate. Figuras que son herramientas que de acuerdo a la habilidad de los participantes, pueden orientar el sentido y resultados del mismo, a saber: las preguntas, las mociones de orden o suspensivas, el uso de la palabra para alusiones personales, para aclarar hechos, el control del tiempo del orador, el acogimiento a normas legales o reglamentarias, e incluso el abandono de las sesiones, son herramientas, mecanismos, prácticas y artilugios que usados adecuada y oportunamente pueden constituir apoyos vitales para tener éxito o en caso contrario suelen convertirse en prácticas suicidas.
En aras de la gobernabilidad interna, de los consensos y de la agilidad procedimental, es una práctica parlamentaria común en la actualidad, llevar a cabo “debates pactados”, en donde los representantes de los Grupo Parlamentarios constituidos en Órganos de Gobierno pactan las reglas y tiempos del debate, es decir, el número de oradores, rondas, tiempo en tribuna, etc., con la finalidad de no alargar innecesariamente las sesiones, dar tiempo para el desahogo de otros asuntos, y fundamentalmente, para no dar paso a una “guerra sin cuartel” en la tribuna que ponga en riesgo los acuerdos logrados entre las fuerzas políticas.
Con el correr de los años y de las propias legislaturas los debates han cambiado, mucho se debe a la necesaria observancia de la transparencia del trabajo legislativo y de la publicidad del mismo, por ejemplo, hoy el Canal de Congreso da cuenta de las discusiones tanto en ϵϲ
Comisiones como en el Pleno, lo cual de una u otra manera ha llevado a modificar los estilos y las tendencias discursivas. De ahí, que muchos afirmen que los debates “ya no son lo de otrora”, a decir verdad tienen razón. El tiempo de los grandes parlamentarios se acabó y los buenos oradores quedaron en la historia -de alguna manera coincido, pero sólo en parte-, en realidad aún existen, aunque no mayoritariamente; y en general han tenido que renunciar a la Tribuna para realizar funciones de alta dirección y negociación al interior de las Cámaras y frente a los otros Poderes. Por otro lado, hay que tomar en cuenta también que el número de legisladores, la envergadura de los asuntos, el origen de las propuestas y la conformación del Congreso han cambiado, los mecanismos de información son harto distintos y el uso de las nuevas tecnologías indiscutiblemente ha hecho su parte. Una nueva realidad no puede seguir siendo mirada con anteojeras antiguas.
El debate legislativo, es un tema poco explorado o no explorado a profundidad, en realidad, el Derecho Legislativo sigue acotado y sistematizado de manera tradicional, lo que deja un margen reducido para el entendimiento de su naturaleza y alcances.
La pluralidad del Congreso Mexicano es muy joven aún, apenas rebasa una década. Pluralidad que ha llevado a diversas modificaciones normativas que pretenden regular la vida interna de las Cámaras, de los Grupos Parlamentarios, así como de los Órganos de Gobierno y Administrativos.
Bajo la óptica anterior, tenemos que asumir que el debate legislativo en nuestro país ha perdido espontaneidad, la cual ha sido sacrificada por una reglamentación cada vez más precisa, la cual pretende dar cauce a la diversidad ideológica. Espontaneidad, que para muchos fue en el pasado sinónimo de discrecionalidad y llegó por momentos a convertirse en arbitrariedad tanto de las minorías como de las mayorías.
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La pasión, la elegancia discursiva, el arte del buen decir, la retórica y la argumentación estructurada al servicio de las mejores causas ideológicas que caracterizaron a los legisladores, paulatinamente fue sustituyéndose por la norma, la disciplina, la gobernabilidad y la mesura. El discurso improvisado fue también sustituido por un guion, y la tradicional clase política que accedía al Congreso fue si no completamente sustituida, sí complementada por legisladores que conquistaron a un electorado más que por sus habilidades discursivas propias de los buenos “tribunos” por la cercanía e identificación con éste. Aunado a lo anterior, no hay que perder de vista que el número de legisladores creció, teniendo hoy 500 en la Cámara de Diputados y 128 en la de Senadores, lo cual modificó también las “reglas del juego” y las prácticas legislativas.
Un elemento más que no podemos perder de vista, es la creciente participación política de las mujeres. Legislatura tras legislatura, hemos sido testigos de la afortunada llegada de legisladoras, por cierto, entre las que existen grandes “tribunas”, lo cual ha modificado sustancialmente el estilo discursivo y los debates mismos. La inclusión de una nueva visión del mundo y de la realidad nacional a través de la presencia de las mujeres, ha aportado elementos diferentes, reconstruido las reglas y modificado el lenguaje (tema que por su importancia merece un espacio particular). En palabras más simples, el debate legislativo ya no se da solamente entre hombres, sino que también se da entre mujeres y primordialmente entre mujeres y hombres. Incluso, no debemos pasar por alto que aprovechando viejos constructos sociales y un sinfín de pruritos y atavismos aun existentes entre las y los legisladores, generadores de desigualdad, han sido aprovechados y utilizados como herramientas para el debate, o bien, el sexo al que se pertenece constituye en sí misma una herramienta para tener el control de un debate.
El espíritu de los Congresos al igual que el de los Parlamentos descansa en la deliberación, a partir de la cual se articulan sus funcione más importantes: la de “control” y la que implica el perfeccionamiento y creación de leyes. No es extraño entonces que para entender el espíritu
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de las leyes, para perfeccionar diversas figuras constitucionales y legislativas o para ilustrar el alcance de las mismas, consultemos el “diario de debates”, particularmente las argumentaciones de los constituyentes originarios, donde casi siempre hemos de hallar el “alma de las cosas”. La inmediatez ha sustituido la construcción teórica y hasta filosófica que daba vida al mundo de las ideas, pero esto no sólo ocurre en materia legislativa, digamos que es un mal de nuestros tiempos, que desafortunadamente ha tocado también al Congreso, en donde prácticamente es imposible hoy en día “habitar el tiempo”.
En consideración a las circunstancias anteriores, es preciso entender cómo se desarrolla actualmente el debate legislativo. En nuestros días, el debate legislativo en el Congreso mexicano, puede tener diferentes clasificaciones y sub-clasificaciones, momentos, técnicas, metodologías, lugares y objetivos, que utiliza cada actor legislativo de acuerdo a las circunstancias en las que se encuentre. En este sentido, una aproximación a los tipos de debate, a nuestro juicio y a grandes rasgos puede ser la siguiente:
Interno.- Es el que se lleva al interior de cada Cámara, ya sea en el Pleno, en Comisiones, en los órganos de Gobierno o entre las Cámaras del Congreso, es decir donde los actores son Legisladores. Este tipo de debate pueda darse entre opositores o miembros del mismo grupo político.
Externo.- Es el que se realiza entre actores u órganos legislativos con los otros Poderes del Estado, con los medios de comunicación, con grupos organizados de la sociedad civil, e incluso con actores o instituciones extranjeras.
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Abierto.- Más allá de si es público o no, éste sale a la luz y de alguna manera es dado a conocer y retomado por los medios de comunicación, y en general suele sr constructor de la opinión pública.
Cerrado.- Generalmente, este tipo de debate se da en espacios donde sólo acceden los involucrados y quienes ostentan un “peso político” y un estatus legislativo singular, versa sobre grandes temas nacionales o de relevancia particular, a partir de sus resultados, se originan el resto de los debates sobre el tema, los cuales ya están acotados por una posición central. Puede ser entre integrantes del mismo partido político, entre integrantes de diferentes partidos, entre legisladores e integrantes de los otros Poderes del Estado, entre legisladores e integrantes de los Poderes Fácticos, etc.
Los objetivos que persiguen los debates pueden ser de diversa naturaleza, la finalidad última no siempre es ganarlo, recordemos el dicho popular de que “a veces perdiendo se gana”; en ocasiones basta con sacar adelante el asunto objeto de la discusión, detenerlo, usarlo como “anzuelo” para una negociación posterior, posicionar un tema o justificarlo ante la opinión pública y ganar tiempo para emprender una acción posterior, entre otras opciones, etc.
En cuanto a las posturas que se originan sobre un asunto, es menester aclarar que el debate no siempre se origina para dar solución a una controversia existente, sino también para evitar una futura o bien para convencer a los “otros” de que asuman una determinada postura, abanderen una causa, simplemente se mantengan al margen o consideren el asunto en cuestión dentro de una agenda determinada.
Una manera cuantitativa de medir el éxito de ciertos debates es a través de las votaciones y de la opinión pública. La manera cualitativa de hacerlo, es a través del estudio y análisis
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concreto, concienzudo y exhaustivo del fenómeno político-jurídico de que se trate y que haya motivado el mismo.
En suma, el debate interno resulta de vital importancia, ya sea entre propios y ajenos, pues de una u otra manera es el que orienta las posturas primigenias sobre el cauce que habrá de tomar el asunto. Los primeros debates internos en cada Legislatura, o incluso antes de constituirla formalmente, se dan al Interior de los Partidos Políticos y entre los integrantes que se constituirán en Grupos Parlamentarios, quienes deberán elegir en primera instancia a su respectivo Coordinador, posteriormente los coordinadores habrán de discutir sobre la gobernabilidad interna del Congreso y de cada una de sus Cámaras, debiendo discutir, acordar y conformar los órganos de gobierno y los órganos administrativos, guardando el equilibrio político correspondiente.
El fin último de la política es evitar el conflicto, de ahí la relevancia de los acuerdos y los consensos que permiten transitar de manera más civilizada y pacífica, y los cuales, en todos los casos descansan necesariamente en un debate previo de diversa envergadura, intensidad y forma pero finalmente un debate. Para llegar a suscribir un acuerdo es menester que las partes construyan una argumentación adecuada que dirima el desacuerdo y les permita construir consensos.
ÓRGANOS DE GOBIERNO DE LAS CÁMARAS DEL CONGRESO
Los órganos de gobierno son instancias de dirección de las Cámaras del Congreso de la Unión, que tienen a su cargo funciones de control, regulación, organización, supervisión y conducción, orientadas al óptimo desempeño del trabajo de los legisladores y de sus áreas de
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apoyo. Constituyen parte fundamental para la gobernabilidad interna, así como puentes institucionales de comunicación entre las Cámaras y entre éstas y los Poderes Ejecutivo y Judicial, los Congresos Locales y los Gobiernos Estatales y Municipales. Son espacios legales y legítimos para converger en un ánimo de civilidad.
Órganos de Gobierno en la Cámara de Diputados: 1.
Mesa de Decanos.
2.
Mesa Directiva.
3.
Junta de Coordinación Política.
4.
Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Parlamentarios.
Órganos de Gobierno en la Cámara de Senadores: 1.
Mesa de Decanos.
2.
Mesa Directiva.
3.
Junta de Coordinación Política.
1.- La Mesa de Decanos en ambas Cámaras tiene la función de constituir a la nueva Legislatura, dotando de orden, disciplina y gobernabilidad el inicio de la misma. De acuerdo al Sistema de Información Legislativa de la Cámara de Diputados, “es aquélla que al iniciar una nueva Legislatura se integra con los legisladores electos presentes que hayan desempeñado con mayor antigüedad el cargo. La Mesa se integra por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, elegidos en orden decreciente de antigüedad en su experiencia legislativa. Las tareas sustantivas de la Mesa son: 1) declarar la existencia de quórum para iniciar la sesión constitutiva de una Legislatura, 2) rendir la protesta constitucional del presidente de la Mesa de Decanos, 3) tomar la protesta constitucional de
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los diputados y senadores electos presentes y, 4) conducir los trabajos de elección de la Mesa Directiva.
Para la conducción de la sesión constitutiva de la Cámara habrá una Mesa de Decanos, constituida por un Presidente, tres Vicepresidentes y tres Secretarios”.
La Mesa de Decanos en la Cámara de Diputados, se integra por los diputados electos presentes que hayan desempeñado con mayor antigüedad la responsabilidad de legislador federal; en caso de presentarse antigüedades iguales, la precedencia se establecerá en favor de quienes hayan pertenecido al mayor número de Legislaturas y, en su caso, a los de mayor edad. El diputado electo que cuente con mayor antigüedad será el Presidente de la Mesa de Decanos; serán Vicepresidentes los diputados electos que cuenten con las tres siguientes mayores antigüedades, procurando reflejar la pluralidad de la conformación de la Cámara; y en calidad de Secretarios les asistirán los siguientes tres diputados electos que cuenten con las sucesivas mayores antigüedades. En el caso de la Cámara de Senadores, si ningún miembro se hubiese desempeñado anteriormente como Senador se acudirá a la mayor antigüedad como diputado federal y en su defecto, como diputado local.
2.- La Mesa Directiva es un órgano colegiado y la instancia de gobierno encargada de conducir las sesiones y asegurar el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones en el Pleno, así como de garantizar que en los trabajos legislativos prevalezca lo dispuesto en la Constitución y en las leyes correspondientes. De entre sus atribuciones destacan: interpretar los ordenamientos relativos a la actividad parlamentaria necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones y de la adecuada conducción de las sesiones; formular y cumplir el orden del día; cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones y demás documentos, cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación; determinar las sanciones con relación con las conductas que atenten contra la disciplina parlamentaria; y designar comisiones de cortesía. ϭϬϯ
Como órgano colegiado, adopta sus decisiones por consenso, y en caso de no lograrse el mismo por la mayoría de sus integrantes, lo hará mediante el voto ponderado, en el cual el Diputado que esté facultado para ello, representará tantos votos como integrantes tenga su Grupo Parlamentario. En caso de empate, el Presidente de la Mesa tendrá voto de calidad.
La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados está integrada por un presidente, tres vicepresidentes y tres secretarios, que duran un año en el cargo y pueden ser reelectos. Sus miembros son elegidos por el Pleno, con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes; esta elección se desarrolla a través de votación por cédula o por medio del sistema electrónico, y son los grupos parlamentarios los que postulan a los aspirantes a integrarla. Los Coordinadores Parlamentarios no pueden formar parte de la Mesa Directiva.
Para la elección de la Mesa Directiva, los Grupos Parlamentarios postulan a sus integrantes, conforme a los siguientes criterios: cuidarán que los candidatos cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten prudencia, tolerancia y respeto en la convivencia, así como experiencia en la conducción de asambleas.
Es menester señalar que para el Primer Año de ejercicio en el caso de que a las 12:00 horas del día 31 de agosto del año de inicio de Legislatura no se hubiere electo a la Mesa Directiva conforme a lo dispuesto en los párrafos que anteceden, la Mesa de Decanos ejercerá las atribuciones y facultades que la ley otorga a aquélla y a sus integrantes, según corresponda, y su Presidente citará a la sesión de instalación de Congreso. La Mesa de Decanos no podrá ejercer dichas atribuciones más allá del 5 de septiembre.
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La elección de los integrantes de la Mesa Directiva para el segundo y tercer año de ejercicio de la Legislatura, se llevará a cabo durante la sesión preparatoria del año de ejercicio que corresponda, garantizando que la presidencia de la Mesa Directiva para tales ejercicios recaiga, en orden decreciente, en un integrante de los dos grupos parlamentarios con mayor número de diputados que no la hayan ejercido. Dicho proceso será conducido por los integrantes de la Mesa Directiva que concluye su ejercicio. Si en dicha sesión no se alcanza la mayoría calificada requerida, esta Mesa continuará en funciones hasta el día 5 del siguiente mes con el fin de que se logren los entendimientos necesarios.
Para el caso de la Cámara de Senadores, antes del inicio de cada año legislativo subsecuente, se realizará dentro de los 10 días anteriores a la apertura de Sesiones, una junta previa para elegir a la Mesa Directiva. Una vez precisado el contenido legal y reglamentario, resulta preciso hacer un breve paréntesis para señalar que de acuerdo a la normatividad señalada en párrafos anteriores sobre los órganos de Gobierno en comento, saltan a la luz el matiz sobre tres aspectos relevantes: 1) la importancia que se da a la experiencia del legislador; 2) las prevenciones ante la eventualidad de no poder instalar la legislatura; y 3) la tendencia a evitar la monopolización del poder, al ordenar desde la norma la obligación de mantener el equilibrio, respetando la pluralidad y la fuerza electoral de cada Grupo, así como el equilibrio interno impidiendo que el “poder” recaiga en una sola persona, de tal suerte que los coordinadores de los grupos parlamentarios no podrán formar parte de la Mesa Directiva de la Cámara y en ningún caso la presidencia de la Mesa Directiva recaerá en el mismo año legislativo, en un diputado que pertenezca al Grupo Parlamentario que presida la Junta de Coordinación Política. En otras palabras, son los mecanismos legales para regular “los pesos y contrapesos” al interior de las Cámaras.
En continuidad al tema de los equilibrios, es de hacer notar que en las ausencias temporales del Presidente de la Mesa Directiva, los Vicepresidentes lo sustituirán de conformidad con el
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orden de prelación establecido en la lista electa. De igual forma se procederá para cubrir las ausencias temporales de los demás integrantes de la directiva. Si las ausencias del Presidente fueren mayores a veintiún días en periodos de sesiones o de cuarenta y cinco en periodos de receso, la Mesa Directiva acordará la designación del "Vicepresidente en funciones de Presidente" y se considerará vacante el cargo hasta la elección correspondiente, para cumplir con el periodo para el que fue elegida la Mesa Directiva. Las ausencias por dichos plazos de sus demás integrantes serán consideradas vacantes y se procederá a la elección respectiva.
En el Senado, el Presidente de la Mesa Directiva será suplido en sus ausencias temporales por el Vicepresidente que corresponda de acuerdo al orden en que hayan sido electos. En caso de ausencia de todos los vicepresidentes, el Presidente de la Mesa Directiva podrá designar a alguno de los Secretarios para conducir el debate durante las sesiones. Para el supuesto de vacantes de cualquiera de los integrantes de la Mesa Directiva, se procederá a una nueva elección en los términos del artículo 62 de la Ley; los así electos concluirán el periodo de quien hubiese dejado la vacante.
Finalmente, resulta oportuno señalar que el Presidente de la Mesa Directiva, será el Presidente de la Cámara respectiva y el Presidente de la Cámara de Diputados, lo será también del Congreso.
3.- La Junta de Coordinación Política (JUCOPO) es el Órgano de Gobierno de cada Cámara, el cual está integrado por los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios con representación en éstas. En su seno se impulsan entendimientos, convergencias y acuerdos entre los grupos parlamentarios y hacia el exterior, con el gobierno federal y otras instancias. La toma de decisiones en la Junta de Coordinación Política se realiza mediante el sistema de voto ponderado.
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La Jucopo es pues un espacio idóneo que por un lado obliga a los Coordinadores a sentarse con sus pares a realizar acuerdos periódicos y formales sobre la vida propiamente legislativa, política y administrativa de las Cámaras. Su incorporación ha sido vista por diversos estudiosos en la materia como uno de los avances más novedosos que se incorporaron en la Ley Orgánica de 1999 y ha sido considerado como un órgano que tiene mayor estabilidad en su dirección , particularmente si lo comparamos con su antecedente inmediato al que sustituyó, denominado Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, que a su vez sustituyó a la Gran Comisión. Esta figura es entendida como resultado de la pluralidad que se vive en el Congreso y al mismo tiempo una respuesta a las necesidades de ésta.
Siguiendo a Santaolalla, es importante señalar que mientras la Mesa Directiva es un órgano “neutro” de ahí que la ley ordena la objetividad e imparcialidad que deben observar sus miembros, la Jucopo es un órgano parcial, en tanto que su naturaleza es eminentemente política.
No resulta ocioso hacer notar que los órganos de gobierno hasta aquí revisados, se conforman de tal suerte que se asegure la representación de los Partidos Políticos, de acuerdo a sus resultados electorales, es decir que el voto ciudadano mantenga congruencia con el porcentaje de la representación en las Cámaras y en la organización política y administrativa de éstas.
A mayor abundamiento, es de precisar que la integración de los órganos de gobierno, tienden a inhibir las individualidades legislativas para dar paso a intereses de grupo, de tal forma que, las decisiones políticas están íntimamente ligadas a los Partido Políticos, lo cual cobra sentido en una democracia hasta hoy eminentemente representativa, en donde de acuerdo a la Constitución, los partidos políticos son entidades de interés público. Sin embargo, con las nuevas reformas a la Ley Fundamental y sus respectivas leyes secundarias, que abren la posibilidad a mecanismos de democracia participativa o semidirecta, seguramente los
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órganos de gobierno tendrán que transformarse nuevamente, en congruencia con el perfeccionamiento de la democracia y en aras de la gobernabilidad.
4.- La Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Parlamentarios, es un órgano existente sólo en la Cámara de Diputados y no cuenta con ningún antecedente en el derecho legislativo mexicano; lleva a cuestas funciones importantes relacionadas con la inclusión, el orden y el tiempo de los asuntos en las agendas legislativas. La Conferencia se encarga de establecer el programa legislativo de los periodos de sesiones, el calendario para el desahogo de los temas agendados, la integración básica del orden del día de cada sesión y el mecanismo que habrá de utilizarse para los debates, así como de impulsar el trabajo en Comisiones. Debido a sus atribuciones, no es casual que se integra con el Presidente de la Cámara y los miembros de la Junta de Coordinación Política. Eventualmente, a sus reuniones podrán ser convocados los presidentes de Comisiones, cuando exista un asunto de su competencia.
El Presidente de la Cámara lo es también de la Conferencia y supervisa el cumplimiento de sus acuerdos por parte de la Secretaría General. Este órgano deberá quedar integrado a más tardar al día siguiente de que se haya constituido la Junta de Coordinación Política; se reunirá por lo menos cada quince días en periodos de sesiones y cuando así lo determine durante los recesos; en ambos casos, a convocatoria de su Presidente o a solicitud de los coordinadores de por lo menos tres Grupos Parlamentarios.
La Conferencia adoptará sus resoluciones por consenso; en caso de no alcanzarse éste, se tomarán por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado de los coordinadores de los Grupos Parlamentarios. El presidente de la Conferencia sólo votará en caso de empate.
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Como Secretario de la Conferencia actuará el Secretario General de la Cámara, quien asistirá a las reuniones con voz pero sin voto, preparará los documentos necesarios, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos; además, la Contraloría se ubica en el ámbito de la Conferencia, debiendo presentar a ésta un informe trimestral sobre el cumplimiento de sus funciones.
GRUPOS PARLAMENTARIOS
Conforme a lo dispuesto por el artículo 70 constitucional, el Grupo Parlamentario es el conjunto de diputados según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas en la Cámara. Se integra por lo menos con cinco diputados y sólo podrá haber uno por cada partido político nacional que cuente con diputados en la Cámara.
En la primera sesión ordinaria de la Legislatura, cada Grupo Parlamentario de conformidad con lo que dispone esta ley, entregará a la Secretaría General la documentación siguiente: •
Acta en la que conste la decisión de sus miembros de constituirse en Grupo, con
especificación del nombre del mismo y lista de sus integrantes; •
Las normas acordadas por los miembros del Grupo para su funcionamiento interno,
según dispongan los Estatutos del partido político en el que militen; y •
Nombre del diputado que haya sido designado como Coordinador del Grupo
Parlamentario y los nombres de quienes desempeñen otras actividades directivas.
En la primera sesión de cada periodo ordinario, cada grupo parlamentario presentará la agenda legislativa que abordará durante el transcurso de éste. El Secretario General hará publicar los documentos constitutivos de los grupos parlamentarios y, al inicio de cada ϭϬϵ
periodo de sesiones, la agenda legislativa de los temas que cada uno pretenda abordar durante el transcurso del mismo. Los grupos parlamentarios con base en la similitud de sus agendas o en la comunión de sus principios ideológicos, podrán formular acuerdos que se traduzcan en la conformación de mayorías parlamentarias.
El coordinador expresa la voluntad del Grupo Parlamentario; promueve los entendimientos necesarios para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva; y participa con voz y voto en la Junta de Coordinación Política y en la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos; además durante el ejercicio de la Legislatura, el coordinador del Grupo Parlamentario comunicará a la Mesa Directiva las modificaciones que ocurran en la integración de su Grupo. Con base en las comunicaciones de los coordinadores de los Grupos Parlamentarios, el Presidente de la Cámara llevará el registro del número de integrantes de cada uno de ellos y sus modificaciones. Dicho número será actualizado en forma permanente y servirá para los cómputos que se realizan por el sistema de voto ponderado.
Para el ejercicio de las funciones constitucionales y legales de sus legisladores miembros, los Grupos Parlamentarios proporcionan información, otorgan asesoría, y preparan los elementos necesarios para articular el trabajo legislativo.
Lo anterior, dibuja de manera clara la tendencia y disciplina partidista que existe dentro del Congreso, la cual puede ser mirada desde diferentes aristas, pudiendo estar o no de acuerdo con ella, sin embargo, es el mecanismo más importante que se ha utilizado para dotar de gobernabilidad interna al Congreso.
Es de precisar en este apartado que hasta el momento en que se escriben las presentes líneas, se considera “diputados sin partido”, a aquellos que no se inscriban o dejen de pertenecer a
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un Grupo Parlamentario sin integrarse a otro existente, debiéndoseles guardar las mismas consideraciones que a todos los legisladores y apoyándolos, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus atribuciones de representación popular. Es decir, los diputados sin partido en realidad accedieron al escaño a través de un Partido político, pero por diferentes causas declinaron al tomar posesión o en el transcurso de la legislatura, por lo que más que diputados sin partido son diputados “sin grupo parlamentario”.
El concepto y normatividad, sin lugar a dudas deberán cambiar, a partir de las últimas reformas en la materia, mediante las cuales se posibilita a los ciudadanos a contender por cargos de elección popular sin necesidad de que un partido político los postule. Avanzamos a nuevos mecanismos democráticos, como bien apunta Norberto Bobbio, “El desarrollo de la democracia desde comienzos del siglo pasado coincide con la extensión progresiva de los derechos políticos, es decir, del derecho de participar en la formación de la voluntad colectiva” . Estamos ciertos que la República se sustenta por definición, en la participación del pueblo en la cosa pública. Dicho de otra manera, lo importante es que el poder esté en manos del pueblo. La democracia participativa —al ser conceptualizada— asume el valor de la justicia (la diké de los griegos), como un elemento imprescindible de la democracia. Ya San Agustín la consideraba como esencial a cualquier forma de gobierno: “¿Sin la justicia —decía el Águila de Hipona— qué serían en realidad los reinos sino bandas de ladrones?, ¿y qué son las bandas de ladrones sino pequeños reinos?”, de este modo señaló Diego Valadés, varios siglos después, “la democracia formal (electoral) y la democracia material (libertad y justicia) son indisolubles”.
Recordemos que el artículo 3° de la Carta Magna asume la democracia “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”. A la democracia, desde todos los tiempos se le ha adjetivado de maneras diferentes. No carece de razón Alain Touraine, al considerar que cada época inventa su democracia. Pues Sería un error presuponer
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—dice, por su lado, Robert Dahl— que la democracia fue inventada de una vez por todas, como ocurriera por ejemplo, con la máquina de vapor.
Los dos elementos conceptuales fundamentales de la democracia son la igualdad legal y la libertad. Los cuales son la columna vertebral que soporta la democracia política y la gobernabilidad democrática. Por su esencia la democracia es un conjunto de métodos y formas para resolver los conflictos. Es decir para alcanzar el cambio sin violencia; pero es también una doctrina de fondo que parte del reconocimiento de la dignidad humana.
Las reflexiones anteriores, nos invitan desde luego, a repensar el concepto de diputados sin partido (independientes), el de diputados sin grupos parlamentario, así como sus derechos y obligaciones. Pues resulta insuficiente el mandato de: “debiéndoseles guardar las mismas consideraciones que a todos los legisladores y apoyándolos, conforme a las posibilidades de la Cámara, para que puedan desempeñar sus atribuciones de representación popular”, pues la subjetividad de “consideraciones” “y conforme a las posibilidades”, podría derivar en abusos de ambas partes.
Un análisis más concienzudo, implica la prevención jurídica para el caso de que un legislador sea expulsado por su Partido, condición diferente a la decisión de renunciar a éste. Bajo este tenor, habrá también que repensar la validez de que un legislador que llegó a su curul a través de un Partido, pueda renunciar a éste y quedarse independiente o bien, incorporarse a otro grupo parlamentario, pues desde una óptica podría constituir un “traición” a su electorado, sobre todo, si jurídicamente existe la posibilidad de acceder a cargos de representación popular sin la mediación de estas instituciones.
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ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS Y TÉCNICOS DE LAS CÁMARAS DEL CONGRESO
Para tener una visión más acabada de la organización interna de las Cámaras del Congreso y su vinculación con la gobernabilidad democrática en el contexto del sistema político y jurídico mexicano, se considera pertinente, aunque de manera breve, echar una mirada panorámica a los órganos administrativos y técnicos.
Para llevar a cabo las funciones administrativas, financieras y técnicas, en aras de la coordinación y ejecución de las tareas que permitan el mejor cumplimiento de las funciones legislativas, existen en ambas Cámaras diversos órganos rectores, a saber:
En la Cámara de Diputados: •
Secretaría General.
•
Secretaría de Servicios Parlamentarios.
•
Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros.
•
Coordinación de Comunicación Social.
•
Unidad de Capacitación y Formación Permanente.
Secretaría de Servicios Parlamentarios y la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros, actúa además como órgano técnico de la Mesa Directiva, de la Conferencia y de la JUCOPO. Estará a cargo del funcionario nombrado para cada Legislatura.
El Secretario General de la Cámara es nombrado por el Pleno con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, a propuesta de la Conferencia para la Dirección y
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Programación de los Trabajos Legislativos, por el término de cada Legislatura, pudiendo ser reelecto; continuará en sus funciones hasta la realización de la elección correspondiente.
Para ser designado Secretario General de la Cámara se requiere ser mexicano por nacimiento y no tener otra nacionalidad, y estar en Pleno goce de sus derechos; haber cumplido treinta años de edad; contar con título profesional legalmente expedido; acreditar conocimientos y experiencia para desempeñar el cargo; no haber sido durante los últimos cinco años miembro de la dirigencia nacional, estatal o municipal de un partido político o candidato a un puesto de elección popular; y no haber sido condenado por delito intencional que haya ameritado pena de privación de la libertad.
La Secretaría de Servicios Parlamentarios, tiene a su cargo las siguientes direcciones: de Asistencia a la Presidencia de la Mesa Directiva; de Servicios a la Sesión; de Comisiones y Comités; del Diario de los Debates; del Archivo y de Bibliotecas, así como los Centros de Estudios de: las Finanzas Públicas; Derecho e Investigaciones Parlamentarias; Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública; para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género; para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria; y los Servicios de Investigación y Análisis.
El Secretario de Servicios Parlamentarios vela por la imparcialidad de los servicios a su cargo y realiza la compilación y registro de los acuerdos, precedentes y prácticas parlamentarias.
Por lo que respecta a la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros, esta tiene a su cargo las Direcciones de: Recursos Humanos; Tesorería; Recursos Materiales; Servicios Generales y de Informática; Jurídica; Seguridad; y Servicios Médicos y de Atención a Diputados.
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El Secretario de Servicios Administrativos y Financieros, para el despacho y resoluciones de los asuntos de su competencia, será suplido durante sus ausencias por el Director de Tesorería, de Recursos Materiales o el de Recursos Humanos, en el orden señalado.
Los Secretarios de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, serán designados por el Consejo Directivo, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, de entre los candidatos del servicio profesional que hubieren acreditado los requisitos exigidos en el presente Estatuto o, en caso de no existir en el cuerpo respectivo candidatos idóneos, mediante concurso abierto de oposición. La Conferencia podrá, fundando y motivando su decisión, oponerse al nombramiento por el voto ponderado que represente las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara. Para estos efectos, contará con diez días hábiles a partir de que el Consejo Directivo le notifique la designación. En caso de que la Conferencia vete un nombramiento, el Consejo Directivo procederá a realizar una nueva designación, en los términos del presente artículo.
En la Cámara de Senadores: ߦ
Secretaría General de Servicios Parlamentarios
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Secretaría General de Servicios Administrativos, de la que dependerá la Tesorería de
la Cámara, y ߦ
Las unidades administrativas que acuerde la Mesa Directiva, las que dependerán de
ésta.
La organización financiera, técnica y administrativa de las Cámaras del Congreso, están estrechamente ligadas a conservar el gobierno interno y contribuyen sustancialmente al orden. No sobra mencionar que la designación de los funcionarios señalados con antelación,
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responde a diversos acuerdos alcanzados entre las fuerzas políticas, en donde su representación numérica resulta fundamental.
Es justo decir que los órganos técnicos de las Cámaras, se han caracterizado por su contante profesionalización, lo cual ha sido posible gracias a su permanencia y escasa rotación, particularmente en espacios claves donde los funcionarios, se han convertido en auténticas instituciones que gozan del reconocimiento de las diferentes generaciones de legisladores y asesores que acudimos a ellos.
Profesionalización y permanencia, condiciones indispensables para el cabal funcionamiento del Congreso y al mismo tiempo, temas que ponen de nueva cuenta “el dedo en la llaga” al recordarnos que el servicio profesional de carrera es un pendiente que aún no hemos podido solventar.
REFLEXIONES FINALES El Poder Legislativo constituye una institución esencial para la democracia y su gobernabilidad, particularmente si tomamos en consideración la división de poderes, sobre la cual descansa o cuando menos se supone que descansa el sistema político mexicano. En este sentido y atendiendo a la realidad actual, es imperante asumir que la forma interna de organización del Congreso tácita o explícita, determina en gran medida la fortaleza de éste, la cual a su vez condiciona la relación con los otros dos Poderes, particularmente con el Ejecutivo y por lógica determina el equilibrio entre ambos.
En virtud de lo anterior, una manera de abordar la gobernabilidad, para los efectos que nos ocupan, es aquella que hace referencia al cambio de las instituciones, entendidas como las reglas del juego que gobiernan las relaciones entre los individuos y los grupos. Instituciones
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que pueden ser formales o informales pero que condicionan la interacción y reproducen sistemas, los cuales pueden controlar pero no necesariamente gobernar y mucho menos gobernar democráticamente. En este sentido, siguiendo a Lorenzo Córdova, “hablar de las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo supone abordar uno de los puntos clave y más sensible del problema general de la gobernabilidad democrática”.
Antes de pensar en la relación entre los Poderes del Estado, primero es preciso garantizar que las relaciones al interior del Congreso guarden el equilibrio adecuado que permita relaciones y mecanismos de interacción que permitan su fortalecimiento.
Las preguntas que queda sobre la mesa son: las normas, acuerdos, sistemas y prácticas legislativas vigentes ¿posibilitan la gobernabilidad democrática al interior de los grupos parlamentarios, entre éstos, entre las Cámaras y finalmente entre el Congreso y el Poder Ejecutivo? En una primera aproximación la respuesta es no, ya que están más encaminadas a mantener el control, el orden, la disciplina y el gobierno, lo cual es absolutamente necesario, sin embargo, esto no logra traducirse en una mayor productividad o mejor dicho, no logra fortalecer al Poder Legislativo, toda vez que no existe garantía de que el Congreso pueda cumplir cabalmente con su funciones: legislativa, de representación nacional y de control hacia el Ejecutivo, lo que compromete cualquier posibilidad de gobernabilidad democrática. El problema de fondo, no está en los productos legislativos, ni en los resultados, tampoco está en la capacidad de los principales actores político-legislativos, el problema radica en que la conformación actual de las Cámaras, sus modos de organización política, administrativa y técnica no necesariamente son los adecuados ya que éstos dependen de la capacidad operativa, sensibilidad y experiencia de los coordinadores de los grupos parlamentarios.
Bajo el anterior orden de ideas, las interrogantes continúan ¿las Cámaras asumen que son parte del Congreso y actúan como tal, o se viven independientes la una de la otra? Si somos
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honestos, pareciera que estamos ante un matrimonio cuyos cónyuges se han separado, en donde su estatus jurídico es uno y su estatus personal es otro. Para ejemplificar de manera concreta lo anterior, recordemos como el mismo partido político vota de manera diferente en cada Cámara; también tomemos en cuenta que existen tres Reglamentos una para cada Cámara y uno para la Permanente (el viejo); la estructura administrativa y de gobierno tampoco es la misma en cada caso y no operan las mismas reglas de juego para los 628 legisladores que integran el Congreso; las coaliciones electorales no se reflejan a cabalidad en las agendas legislativas y tampoco el Presidente del Congreso en los hechos es el interlocutor ni el representante del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo; y tampoco en la realidad los legisladores son tratados ni se tratan como pares.
La salida es “repensar” al Congreso desde su integración y por ende su andamiaje interno para garantizar un adecuado equilibrio entre los Poderes. Replantear también la figura de la representación e implementar un mecanismo de evaluación del trabajo legislativo, individual, grupal e institucional.
Para fortalecer al Poder Legislativo, es necesario recuperar su esencia y conjugar las mejores fórmulas de antaño con las que imponen los tiempos modernos y sea entonces el Congreso quien tenga capacidad de respuesta y no sólo unos cuantos legisladores. La especialización y la profesionalización de los legisladores no dependen sólo del tiempo y del talante personal ni de la reelección, también dependen de las reglas, de los mecanismos y de la capacidad de autocontrol de la Institución. Un autocontrol que no se dirija a la alienación ni que encubra la desigualdad que existe entre sus miembros sino que lleve irremediablemente a la ética y a la responsabilidad pública, lo cual requiere de una nueva cultura en donde el poder individual y de grupo no sea motivo de escarnio ni conlleve vergüenza. El poder y el liderazgo deben aprender a transitar libremente por los senderos de la legalidad y de la legitimidad.
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Necesitamos un nuevo constructo jurídico y político que posicione al Derecho Legislativo en México mucho más allá de la técnica y al Congreso como un auténtico Poder.
Analizar y discutir al Congreso mexicano a la luz de la realidad y más allá de las teorías clásicas, tal vez nos permita tener una mejor comprensión sobre las necesidades del mismo y su contribución real a la gobernabilidad democrática del país.
Reitero lo dicho al principio: todo cambio y toda mutación es gobernable, sí pero no todas las formas de gobierno son democráticas. La democracia es siempre perfectible, “…sería un error presuponer que la democracia fue inventada de una vez por todas…, a pesar de ello, mayoritariamente hemos coincidido que la gobernabilidad democrática es la mejor fórmula para arribar a mejor estadios. Bajo esta premisa podemos repensar al Congreso que al igual que la democracia, tampoco fue inventado de una vez por todas y para siempre.
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EL PROCESO LEGISLATIVO Mtro. Juan Carlos Cervantes Gómez * La función de legislativa es la actividad que el Estado realiza por conducto de los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional, forman el Poder Legislativo. Con respecto a la función legislativa, Antonio Alonso señala que la producción normativa es una función clásica de las Asambleas, entendida como sucesión ordenada de actos parlamentarios que, en aplicación de las normas constitucionales y reglamentarias, conforman la voluntad de las Cámaras expresada en normas de aplicación general. En nuestro sistema, ésta función es considerada la esencial del Congreso, razón por la que el proceso de formación de leyes es el más importante en las normas funcionales, razón por la que resulta necesario realizar un análisis pormenorizado de este proceso.
El proceso legislativo comprende las fases por las que debe pasar todo proyecto de ley para originarse y entrar en vigencia. Dicho proceso comprende las siguientes fases: la iniciativa; la deliberación; la adopción; la promulgación; y la publicación. En sentido amplio, todas estas operaciones son elementos de la legislación y del procedimiento legislativo, por cuanto que la verificación de cada una de ellas y su reunión total son indispensables para que una prescripción o disposición sea erigida en ley y pueda producir sus efectos legislativos. La Declaración de Derechos (Bill of Rights) de 1689, en su artículo 9°, estableció la autonomía de procedimientos en el Parlamento, autonomía que como ya ha sido comentado prevalece, razón por la que las fases del procedimiento legislativo que se encuentran en el ámbito exclusivo de decisión de las Cámaras, se resuelven conforme a lo establecido en sus procedimientos internos (procedimiento parlamentario).
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Maestro en Derecho. Asesor Parlamentario en el Centro de Estudios de derecho e Investigaciones Parlamentariasde la H Cámara de Diputados
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Sobre el particular, Fernando Ortiz Arana y Onosandro Trejo Cerda, después de desarrollar la diferencia entre proceso y procedimiento legislativo, señalan que el proceso legislativo se vincula al ámbito de acción que corresponde estrictamente al Órgano Legislativo, y agregan que las etapas que lo conforman son: 1. Iniciativa; 2. Dictaminación; 3. Discusión; 4. Aprobación; y 5. Expedición de la Ley. Como se observa, este planteamiento deja fuera las fases que no se encuentran entre las facultades de las Cámaras -como son la publicación que corresponde al Ejecutivo-, ya que ésta corresponde al procedimiento legislativo.
Las fases del procedimiento legislativo que se encuentran en el ámbito de las Cámaras, forman parte del procedimiento parlamentario, regulado por el marco normativo de las Cámaras, el cual garantiza la libertad en el desarrollo de los trabajos de los legisladores y es formado autónomamente. Cada etapa de este proceso cumple con una función específica del Parlamento como la publicidad o la integración de intereses, por lo que han pasado de ser instrumentales a sustanciales. A continuación, se analizarán las fases del proceso legislativo que no han sido objeto de revisión en los anteriores apartados.
a. Iniciativa La iniciativa, como su propio nombre y etimología (initium) indica, estriba en la potestad de formular un texto que debe tramitarse y cuya aprobación lo convierte en ley. Ésta consiste en un acto formal a través del cual se expresa lo que corrientemente se define como petición de cierta disposición legislativa, expresada por la sociedad nacional o por sus componentes. Elisur Arteaga Nava señala que una iniciativa es la facultad o el derecho que la constitución otorga y reconoce a ciertos servidores públicos, entes oficiales y particulares al proponer, denunciar o solicitar al órgano legislativo colegiado un asunto, hacer de su conocimiento hechos o formular una petición, en relación con materias que son de su competencia, de lo que puede derivar una ley o un decreto.
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La iniciativa o presentación a las Cámaras de un proyecto legislativo, en concordancia con lo expuesto por Carré De Malberg, no es por sí sola un acto de potestad legislativa, sino que solamente da impulso a la labor de la legislación; por indispensable que sea, sólo constituye una condición preliminar de la formación de la ley y no una parte integrante de su adopción. Con respecto al comentario anterior, Silvano Tosi señala que el momento de la iniciativa de las leyes aun cuando se refiere a sujetos extraños al Parlamento, constituye parte de un único procedimiento sustancial, que sería conceptual y operativamente incongruente separar del procedimiento legislativo propiamente dicho.
Por otra parte, es de destacar que Pérez Serrano afirma que el monopolio de las iniciativas de leyes está en manos del Gobierno (Ejecutivo), ya que su mayor responsabilidad, la conciencia de su misión y hasta la mejor preparación técnica de sus iniciativas, otorga primacía indiscutible a sus proyectos de ley, lo que contrasta con las proposiciones de los legisladores señalando que éstas apenas logran cauce si el Gobierno condesciende a ampararlas, por lo que resulta mínimo el número de proposiciones que llegan a buen puerto; y en su opinión las que lo logran, no tienen trascendencia aplicable. Sobre este mismo punto Silvano Tosi señala que la necesidad de traducir en actos legislativos la política general de gobierno, la lógica de la política económica del plan y la misma disponibilidad de información de la necesidad legislativa, en medida importante referida al gobierno, son todos elementos de hecho que dan con frecuencia mayor eficacia a la iniciativa gubernativa respecto de las otras. Es por lo anterior, que en nuestro sistema se ha considerando la creación de la iniciativa preferencial del Presidente de la República, ya que éstas revisten gran importancia, sin demérito de las de los legisladores en lo individual y los congresos locales.
En nuestro país la iniciativa legislativa a nivel federal no es facultad exclusiva del Congreso, ya que diversos sujetos la ostentan con lo que se configura un sistema al que Tosi denomina de titularidad difusa, abierta e integrativa. La iniciativa está regulada en el Titulo Cuarto,
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Sección Segunda, artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados; en el Senado, está regulada en el Titulo Séptimo, Capítulo Segundo de su Reglamento.
b. Exposición de motivos Para iniciar con el análisis de la exposición de motivos es menester definirla, lo que nos permite destacar que la doctrina parlamentaria nacional ha desarrollado en forma muy discreta la figura de la exposición de motivos, no obstante debemos resaltar el trabajo de Miguel Ángel Camposeco. El citado autor define a la exposición de motivos como aquella parte expositiva de un documento que pone de manifiesto o a la vista un conjunto de datos y antecedentes necesarios que sirven de vínculo a una acción y, a su vez, dan principio y razón de fundamento a una petición contenida en el ejercicio de un derecho a fin de que un órgano del Estado proceda a revisarlos y, de considerarlos procedentes, dar curso a un procedimiento para satisfacer la pretensión planteada y que, por necesidad, debe concluir con una resolución legal.
Como puede apreciarse en la anterior definición la exposición de motivos es
considerada como la parte que explica las razones y alcances de una iniciativa, sin embargo, no solo las iniciativas deben contener una parte expositiva, ya que también las resoluciones de las comisiones o dictámenes que recaen sobre las iniciativas de Ley o decreto deben incluir un parte expositiva, de lo que el propio Camposeco nos da cuenta al señalar que en la primera parte del dictamen, la cual se conoce como exposición de motivos o considerandos, se debe acreditar con detalle el resultado del trabajo de análisis efectuado, que revele el conjunto de razonamientos jurídicos llevados a cabo por la Comisión, sobre los fundamentos de las proposiciones normativas que se encuentra en la iniciativa sujeta a estudio. Al analizarse una iniciativa en las comisiones, se pueden producir argumentos en pro y en contra de la propuesta, sin embargo, sólo los argumentos de la mayoría encontraran cabida en el dictamen, el cual puede recoger los argumentos originales pero también modificarlos en forma importante y aprobar la propuesta realizándole modificaciones o bien rechazarla.
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Con el fin de ahondar en este concepto nos permitimos acudir a la doctrina comparada a fin de determinar el alcance de esta figura, es así que Nicolás Pérez Serrano comenta que la forma en que se concreta una iniciativa es la escrita, casi siempre con razonamiento o exposición de motivos y con texto articulado, de suerte que si las Asambleas no tuvieran que discutirlo o retocarlo pudiera aplicarse desde luego como ley. Como puede apreciarse en el comentario del maestro español, la exposición de motivos se adiciona generalmente al cuerpo de la iniciativa, no obstante en España el único que esta obligado a incluirla es el Gobierno (Poder Ejecutivo). Lo anterior deja entre ver que la iniciativa de los legisladores y su exposición de motivos no constituyen un acto parlamentario, que deba ser fundado y motivado, a diferencia del dictamen que si lo implica o la iniciativa del Ejecutivo que es un acto administrativo. Debemos de tener presente que el acto parlamentario es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por el Parlamento, por una de sus Cámaras o por los órganos de éstas en el ejercicio de una potestad constitucional o reglamentaria, el autor advierte en relación con los actos parlamentarios que, no son órganos parlamentarios los agentes que, dentro o fuera de las Cámaras, actúan con representantes del Parlamento, sean diputados o senadores. Es así que la iniciativa de los legisladores es lo que se considera un acto del parlamentario, en ejercicio del derecho que le otorga la Constitución en el artículo 71 para el caso de México.
Una vez definida esta importante figura es necesario precisar cuál es su función; inicialmente podemos afirmar que la exposición de motivos tiene una función racionalizadora. Las exposiciones de motivos son instrumentos racionalizadores, ya que en éstas se debe exponer de forma motivada las razones que se han considerado para proponer una nueva norma o la modificación de una ya existente y las características de ésta con respecto a este tema Díez Picazo, señala que las exposiciones de motivos poseen una innegable fuerza racionalizadora a la hora de valorar los proyectos del Gobierno, en especial cuando no se opera con mayorías puramente mecánicas, ya que permiten conocer el sentido de las directrices políticas gubernamentales y la adecuación de los medios propuestos para realizarlas, así como contrastar todo ello con el programa político del propio Gobierno.
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Las exposiciones de motivos aparecen ligadas al deber de las autoridades de fundamentar y motivar sus actos; en el caso de nuestra legislación las exposiciones de motivos específicamente la del dictamen, cumplen con este deber previsto en el artículo 16 de la Constitución. Por otra parte Javier Tajadura, señala que es deber del promotor de una disposición jurídica explicar y justificar la necesidad de la misma, así como su oportunidad y conveniencia, y la conveniencia de establecer la disposición de una determinada forma y no de otra, en orden a obtener la aprobación de la misma por el órgano competente; lo que se lleva a cabo mediante la exposición de motivos. En esta se expresan: a) Los motivos por los cuales conviene regular una determinada materia o asunto. b) Las razones concretas a favor de una regulación determinada; asimismo el autor agrega que el destinatario de la exposición de motivos es el titular del Poder legislativo al que se trata de convencer para que transforme la propuesta en ley.
La función racionalizadora de las exposiciones de motivos es su razón de ser, ya que si bien resulta de utilidad para llevar a cabo otras actividades, como por ejemplo el ser un instrumento auxiliar para el aplicador jurídico al interpretar la norma, esto es secundario. Sobre el particular Javier Tajadura señala que se suele decir que la exposición de motivos juega un papel similar al de los trabajos parlamentarios, enmiendas y debates que precedieron a la aprobación de la ley. (Las cuales se incorporan al Diario de los Debates, con excepción de las actuaciones en comisión) y agrega que la exposición puede ser útil para deducir de ellas cual fue la voluntad del autor de la norma, aunque debe advertirse que pudo ser alterada y serán precisamente de las modificaciones sufridas por ésta de donde hayamos de deducir esa voluntad.
Es evidente que la mayor utilidad de la exposición de motivos es argumentar a favor de la aprobación del proyecto, es decir explicar sus beneficios y tratar de convencer a los
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legisladores de que debe ser aceptada, para lo cual el autor debe hacerse de información suficiente para soportar sus afirmaciones y propuestas.
Debemos destacar que por muchos años, en México, la regulación para la presentación de iniciativas y dictámenes, así como sus correspondientes exposiciones de motivos fue sumamente escasa, ya que ni en la Constitución ni en el Reglamento Interior del Congreso de 1934 se prevén requisitos para ello, por lo que la incorporación de la exposición de motivos es actualmente más una práctica parlamentaria, apoyada en la doctrina parlamentaria comparada. En el caso de los dictámenes solamente el artículo 87 del Reglamento Interior del Congreso dispone que se incluya en el dictamen una parte expositiva y proposiciones sencillas que puedan ser objeto de votación. No obstante debemos tomar en cuenta que el recientemente aprobado Reglamento del Senado en su artículo 169 fracción III, dispone que la exposición de motivos con las razones que la sustentan y la descripción del proyecto, es un elemento que debe contener la iniciativa. Por otra parte el artículo 190 señala que el dictamen que se presenta al Pleno por conducto del Presidente debe contener diversos elementos entre los que se encuentran: VII. Consideraciones de orden general y específico que motivan el sentido del dictamen y, de ser procedentes, las modificaciones realizadas. En el caso de la Cámara de Diputados es de destacarse que su Reglamento Interior aprobado en diciembre de 2010, prevé en su artículo 78 los elementos de la iniciativa, entre los que se encuentran: II. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver y III. Argumentos que la sustenten. En esta parte debemos destacar que éste Reglamento no le da la denominación de exposición de motivos a la parte expositiva de la iniciativa, pero si recoge sus elementos.
Se ha avanzado considerablemente en la regulación procesal legislativa, específicamente en las normas para la presentación y dictaminación de iniciativas, no obstante debe destacarse que el contenido de los elementos del dictamen previstos en las fracciones IX y X del artículo 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados se irán precisando por la práctica
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parlamentaria así como los elementos de las iniciativas previstos en los Reglamentos de ambas Cámaras.
Con respecto a la función de la exposición de motivos como referente para la interpretación, al revisar la doctrina española se puede advertir que algunos autores consideran que superada la fase de iniciativa legislativa, las exposiciones de motivos dejan de ser obligatorias y relevantes. En el sistema legislativo federal de nuestro país la exposición de motivos no se incorpora al texto de la ley. En nuestro Congreso al aprobarse la ley, el destinatario de la exposición de motivos de la iniciativa pasa a ser el redactor de la exposición de motivos del dictamen, ya sea en la Cámara de origen o en la revisora, y en algunos congresos locales del Preámbulo o exposición de motivos del decreto publicado (estos últimos que pudieran ser considerados como referentes más directos para la interpretación); es decir la parte expositiva del dictamen como el preámbulo son redactados por los órganos camarales -lo que sí constituye un acto parlamentario- y no por el promovente de la iniciativa. En el caso de la exposición de motivos el destinatario es el órgano superior, el Pleno, al que se busca convencer para que apruebe un proyecto de ley o decreto; sin embargo, la resolución puede no coincidir enteramente con la propuesta inicialmente presentada por los sujetos con derecho de iniciativa, en esta parte la comisión -o más bien la mayoría de los legisladores que la integran- busca que se apruebe su visión del proyecto, razón por la que genera una nueva argumentación con este fin, teniendo como destinatario el Pleno de la Cámara.
En el Congreso federal la aprobación de los proyectos de ley o decreto supone un proceso bicameral, por lo que la iniciativa dictaminada y aprobada se envía a la otra Cámara como un proyecto de ley, al cual por cierto no se le adiciona una exposición de motivos, ya que al arribar el proyecto de ley a la Cámara Revisora y dársele la denominación de Minuta esta no contiene una parte expositiva. No obstante lo anterior como lo prevé el recién aprobado Reglamento del Senado en su artículo 220, los proyecto de ley o decreto aprobado por esa, la Cámara de Diputados, anexándole distintos elementos de información. En el comentario
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anterior se aprecia el hecho de que el proyecto que se envía a la Cámara Revisora formalmente no requiere de una parte expositiva, mediante la cual se pretenda persuadir a la colegisladora.
En la anterior descripción del proceso que se sigue para la aprobación de las leyes o decretos se evidencia como las distintas exposiciones de motivos son un importante apoyo interno de los órganos parlamentarios para lograr la aprobación de determinados proyectos, sin embargo, no tienen una función vinculante al exterior, no obstante que pueden ser utilizados como referentes limitados para averiguar el sentido de alguna norma. En esta parte cabe destacar que la exposiciones de motivos solo contienen la visón del iniciador y en el caso de la parte expositiva de los dictámenes solo la visón de la mayoría de la comisión, razón por la cual, es de considerarse que aportan muchos más elementos interpretativos los debates, tanto en comisiones como en el Pleno –los cuales pueden ser de gran utilidad, ya que de ser amplios e intensos, esto implica que se generen importantes preguntas y respuestas con respecto a los diversos tópicos materia de la propuesta legislativa, así como una considerable ampliación en forma oral de la argumentación escrita- y de igual forma deben ser considerado los argumento vertidos en los votos particulares, que si bien en nuestro sistema no se les da la calidad de dictamen de minoría, si contienen elementos argumentativos que pueden servir como referencia para la interpretación de la normas.
Como puede apreciarse, todos los trabajos internos de Poder Legislativo son un importante referente para la interpretación y no solo las exposiciones de motivos, que al final del proceso legislativo federal, no formarán parte de la ley o decreto aprobado.
Debemos insistir en que las exposiciones de motivos no forman parte del decreto a probado, por lo que carecen de valor jurídico. En apoyo a lo anterior nos permitimos referir una tesis jurisprudencial que señala que las exposiciones de motivos contenidas en una iniciativa de ley, así como los debates del legislador suscitados con motivo de su aprobación, no forman ϭϮϴ
parte del cuerpo legal de un ordenamiento y, por ende, carecen de todo valor normativo. En la formación de este criterio se tomó en consideración que el artículo 14 constitucional, no hace referencia a las observaciones y justificaciones expresadas por el autor de la iniciativa legal, ni a los argumentos que señalen los legisladores para modificar o derogar una norma de carácter general; así mismo se argumentó que la publicidad de la norma, que se refiere a que los órganos del Estado encargados de difundir las normas en los respectivos ámbitos de su competencia, tales como el Diario Oficial de la Federación, Gacetas o periódicos oficiales, generalmente publican solamente el contenido de las leyes o artículos aprobados mediante el proceso legislativo o, en su caso, refieren cuáles normas han sido abrogadas o derogadas, pero no suelen imprimir las iniciativas de ley y debates que dieron origen a las mismas.
La tesis jurisprudencial citada, destaca que la imposibilidad de invocar un derecho u obligación, si no fue plasmado expresamente en el articulado de la norma correspondiente; asimismo no considera lógico el argumento de que la interpretación teleológica subjetiva o exegética de la disposición legal permita introducir elementos contemplados durante el proceso legislativo, pero no reflejados en el cuerpo legal, la citada tesis concluye señalando que se debe interpretar preceptos ambiguos u oscuros, con la plena conciencia de que se están tomando en consideración cuestiones que son ajenas a la norma y, por ende, no forman parte de ella. Con base en lo anterior podemos señalar que no es posible que la exposición de motivos del dictamen pueda ser considerada un referente obligado para la interpretación, no obstante que desde luego como cualquier documento en el que se registren las diferentes fases del proceso legislativo puede constituir en mayor o menor medida un apoyo no vinculante para el intérprete judicial.
c. Dictamen La fase de dictamen o de dictaminación es la relativa a los trabajos realizados en las Comisiones para llegar al Dictamen de un Proyecto de Ley o Decreto, de tal forma que con su decisión permitirán que el Pleno debata la iniciativa ya con la referencia del examen previo
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realizado por la comisión. Esta fase comienza posteriormente a que es presentada la iniciativa ante el Pleno de la Cámara, momento en el que el Presidente de la Mesa Directiva respectiva, en ejercicio de sus facultades, dicta un turno para que ésta sea enviada a la comisión o comisiones que corresponda por su materia. La deliberación en comisiones es la fase a la que se denomina dictaminación, la que debe llevarse a cabo en un plazo de 30 días en el caso del Senado y 45 en el caso de la Cámara de Diputados, una vez que se haya recibido; plazos que pueden ser ampliados.
El dictamen forma parte del trabajo preparatorio que generan las comisiones en apoyo a la Asamblea en Pleno, éste sólo constituye una opinión fundada del grupo de legisladores especialistas, que no vincula a la Asamblea, sino sólo le aporta elementos para la toma de decisiones. No obstante, en gran parte de los Parlamentos más avanzados del mundo, las decisiones propuestas por las comisiones en sus dictámenes son sistemáticamente confirmadas por las asambleas.
De acuerdo con los artículos 39 y 85 de la Ley Orgánica, las comisiones ordinarias tienen a su cargo la tarea de dictamen legislativo. Los dictámenes pueden ser aprobatorios, negativos o de rechazo de la propuesta o parte de ésta. Sobre el particular, se ha polemizado en distintas ocasiones, señalando que los legisladores deben limitarse a aceptar o rechazar la propuesta sin modificarla, lo que de hecho es una práctica recurrente.
En esta fase las comisiones deben llevar a cabo una serie de análisis que van desde la viabilidad jurídica, económica y desde luego social, para generar el dictamen; asimismo debe revisarse la técnica legislativa con la que fue generada la iniciativa que se pone a su consideración a fin de determinar si ésta es viable. Es de destacar que las comisiones al estar integradas proporcionalmente por miembros de todas las fuerzas políticas con representación en la Cámara, están habilitadas no solo para evaluar la conveniencia técnica del proyecto, sino también la conveniencia política. ϭϯϬ
En la fase de dictamen es necesario establecer un estrecho contacto con los destinatarios de la norma propuesta, ya sean estos ciudadanos en general, autoridades, personas morales o grupos interesados, con el fin de conocer su punto de vista sobre la nueva legislación. En relación con lo anterior resulta evidente que la gran cantidad de iniciativas que debe dictaminarse hace complicado el intercambio de puntos de vista entre legisladores y destinatarios; sin embargo éste debe buscarse cundo menos en los proyectos con mayor impacto. Adicionalmente en el proceso de dictaminación las comisiones deben hacerse de opiniones calificadas acerca de la propuesta que se analiza, a fin de tomar una decisión informada.
Una vez realizada la etapa de análisis la comisión debe debatir sobre los resultados, así como sobre los puntos de vita de los destinatarios y expertos en el tema, para posteriormente generar un proyecto de dictamen, el cual generará un nuevo debate, que culminará con la votación de la propuesta, mediante la que se determinará su aprobación o no. Es de destacar que la conformación de las comisiones, permite que el debate se lleve a cabo en forma mucho más amplia, especifica y especializada; ya que es en éstas se cuenta con mejores condiciones para ello, además con las nuevas normas reglamentarias de las Cámaras se cuenta con procesos adecuados para generar discusiones más agiles.
Con relación a las votaciones, en el caso de la Cámara de Diputados el artículo 84 dispone que los dictámenes sean válidos cuando se aprueben por mayoría absoluta, sin embargo los artículos 136 y 167, numeral 4 de su Reglamento establecen la mayoría simple como regla general para las votaciones y que los dictámenes deberán adoptarse por mayoría simple, generando una antinomia en el citado Reglamento.
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d. Lectura o declaratoria de publicidad Una vez generados los dictámenes por las comisiones, previo al debate en el Pleno, deben presentarse las lecturas de éstos, trámite que en sus orígenes era de suma importancia pero en la actualidad se considera anacrónico. Las normas que regulan las lecturas se encuentran en las reglas que norman las discusiones mismas que por su importancia a continuación analizaremos.
En el caso de la Cámara de Diputados se han suprimido las lecturas, sustituyéndolas por las declaratorias de publicidad que de acuerdo con su Reglamento son: el anuncio formal que hace el Presidente, ante el Pleno, informando que se ha publicado en la Gaceta un dictamen. Con esta modificación ya no son necesarias las dispensas de lectura, y gracias a las Tecnológicas de la Información y la Comunicación, los dictámenes pueden ser conocidos por los legisladores con mayor oportunidad y certeza, lo que además ha derivado en el uso excepcional de documentos impresos. En el caso del Senado se han preservado las lecturas, así como la posibilidad de su dispensa.
e. Debate en el Pleno La fase de debate es una de las más importantes, en ésta, los principios de oralidad y publicidad encuentran su máxima expresión; esta etapa supone un marco idóneo para la integración de intereses, en especial los más controvertidos que no han podido ser objeto de acuerdo al interior de las comisiones.
Con respecto a este tema, debemos destacar que una de las más severas críticas que enfrentan los Parlamentos actualmente tiene que ver con la discusión de los proyectos de ley que aprueban, los que en muchas ocasiones se limitan a confirmar sin cambios los proyectos enviados por el gobierno.
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Los debates actualmente son oscuros y muchas veces ininteligibles para el público, además de que se realizan con gran lentitud. Estas críticas, de acuerdo con Luis López Guerra, podrían evitarse si se dedujeran las consecuencias lógicas de la condición del Parlamento como foro de representación de intereses sociales, a través de los partidos, ya que se debe tomar en cuenta que se debe buscar el mejor resultado posible de la pluralidad de posiciones existentes, consideradas desde la contraposición entre mayorías y minorías, y el que el pluralismo de intereses presentes en el Parlamento se refiere a aspectos no inmediatamente políticos, ya que existen intereses que pueden encontrar su expresión al interior de las mayorías y de la minorías. La anterior problemática puede ser ubicada en las discusiones de nuestros órganos legislativos; sin embargo, en esta parte, la solución al problema no se limita a la modificación de las normas que rigen el debate, ya que debe tomarse en cuenta que la democracia por ser un sistema en el que se requieren confrontar una gran cantidad de posiciones ideológicas e intereses de grupo, no supone sistema eficiente por naturaleza. Los Parlamentos modernos han sido el medio idóneo para resolver las diferencias políticas al interior de un Estado, sustituyendo los enfrentamientos armados por las contiendas en la tribuna; sin embargo, con el fin de lograr un debate ordenado en el que se tenga un intervención conforme a criterios democráticos, es necesario establecer reglas que permitan la realización de discusiones en forma ordenada y que garanticen la participación de todos los grupos y sectores que integran a la Asamblea.
Es por esta razón, que las reglas para normar el orden de la participación en las discusiones, son determinantes para el buen desarrollo de las mismas, reglas que por otra parte deben garantizar la publicidad de los debates, elemento de gran importancia, ya que se erige como una garantía en favor de las minorías y un medio de control de las mayorías, además de permitir que la opinión pública conozca los argumentos de las partes y la forma en que se construyen las decisiones legislativas.
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f. Mociones De acuerdo con Jeremy Bentham todas las mociones debían tolerarse a fin de asegurar a la Asamblea el ejercicio de su voluntad, que no sería libre si se excluyera alguna. Sobre este tema Andrea Manzella señala que las controversias –mociones- prejudicial y suspensiva, son instrumentos de uso normal en el Parlamento, aunque su fin sea el de obstaculizar, suspender o impedir la discusión.
Las mociones son manifestaciones sobre el procedimiento de la discusión o debate, sin vinculación sobre el tema en tratamiento, o con una vinculación indirecta que los integrantes de una asamblea pueden hacer; como puede apreciarse, se distingue entre la discusión en lo general y particular en el debate y las mociones que no tiene relación directa con el asunto que se debate.
De acuerdo con la doctrina existen dos clases de mociones, las de orden y comunes. Las mociones de orden son aquellas que se refieren a aspectos fundamentales del procedimiento de la deliberación, éstas pueden ser formuladas prácticamente en cualquier momento, dentro de ciertas limitaciones relativas, deben ser consideradas de inmediato dado que por su naturaleza misma tiene carácter de previa a todo asunto, estas mociones se refieren a aspectos que hacen a la esencia misma del procedimiento en sus líneas directrices. Entre este tipo de mociones están: 1. La moción de levantar la sesión; 2. Moción de pasar a cuarto Intermedio (que significa abrir un paréntesis de horas o días en la deliberación); 3. Moción de cerrar el debate; 4. Moción de pasar al orden del día, que tiene por objeto llevar a la deliberación hacia el tema o los temas de la convocatoria y evitar la pérdida de tiempo sobre generalidades; 5. Moción de postergarse la consideración de un asunto por tiempo determinado o indeterminado. (Moción suspensiva para nosotros).
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Las mociones comunes son aquellas que se refieren a aspectos menos importantes del procedimiento de deliberación, éstas deben formularse en los momentos oportunos, según el carácter particular de cada una; se refieren por su objeto, a aspectos del procediendo que constituyen detalles del mismo, sin incidir sobre sus líneas directrices. Entre estas mociones están las llamadas de preferencia que tienen por objeto tratar de que un asunto sea considerado con anterioridad al turno que le corresponde, y la de sobre tablas que tiene por objeto tratar de que un asunto sea considerado de inmediato.
Como puede observarse, las denominaciones y clasificaciones no coinciden completamente con nuestra legislación, ya que por ejemplo en nuestros Reglamentos, la moción de orden tiene alcances específicos y no agrupa al resto de las mociones.
Por nuestra parte, podemos señalar que las intervenciones que pueden hacerse desde la curul o escaño de los legisladores, son las denominadas mociones o propuestas, las cuales consisten en proponer al Presidente de la Cámara distintos trámites con el fin de mantener el orden en la sesión, proporcionar elementos para enriquecer el debate y resolver los desacuerdos y suspender los debates debido a que el Presidente es el único facultado para ordenar estos trámites, el legislador solamente puede proponer su implementación. Las mociones se encuentran reguladas en el artículo 114 del Reglamento de la Cámara de Diputados y en el artículo 103 del reglamento del Senado.
g. Publicación Finalmente, debemos abordar la fase de publicación, que tiene gran relevancia, ya que mediante ésta se culmina el proceso legislativo y cobran vigencia las leyes y decretos aprobados por las Cámaras. Es de destacar que ésta era una facultad eminentemente ejecutiva, en la que el Congreso no había tenido mayor intervención hasta el año 2011; fue así que en el caso de no publicarse un proyecto de decreto aprobado por ambas Cámaras y enviado al
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Presidente de la República, sin que éste hubieran presentado observaciones dentro del plazo previsto por la Constitución, el Congreso no contaba con un medio para ordenar la publicación de la nueva legislación, por lo anterior en ocasiones ésta era solicitada mediante exhortos al Ejecutivo, los que en la mayoría de los casos carecían de eficacia.
Con la reforma constitucional del 17 de agosto de 2011, se incluyó al Congreso en la fase de publicación, disponiendo que se tendrá por aprobado por parte del Ejecutivo todo proyecto que no sea devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro del plazo de treinta días naturales siguientes a su recepción; adicionalmente se dispone que una vez vencido el plazo señalado el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto y que de no hacerlo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial. Con esta modificación se eliminó el llamado veto de bolsillo, evitando así la obstrucción del proceso legislativo.
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Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo Dra. Mireille Roccatti * En este nuevo siglo XXI, las naciones han sufrido un proceso de reconfiguración derivado del proceso de globalización, que trajo consigo la supremacía del mercado sobre el Estado en buena parte del mundo. Actualmente algunos países están inmersos en una revisión de sus modelos de desarrollo económico y político, a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes con aprovechamientos sostenibles y formas de gobierno eficaces para el mundo actual.
El tema real de discusión sobre el Estado contemporáneo no es su tamaño. El tema a discusión es el rol histórico del Estado, cuyo propósito fundamental es lograr entre otras cosas la seguridad jurídica, en función de las condiciones planteadas por la crisis económica y la democratización.
Es conveniente que reflexionemos en torno a la gestión gubernamental, la transición democrática, la liberación económica y la política, así como el ajuste estructural y la democratización, político, económico y social. El Estado debe transformarse en un Estado democrático-social.
Con la segunda alternancia se fincan nuevas esperanzas para lograr una justa conciliación que hoy vive México, entre el radicalismo del Estado liberal individualista inclinado al sistema económico que durante muchos años por no decir siglos no ha querido imponer, el sistema capitalista y por supuesto el radicalismo de un Estado centralista que demostró su * Doctora en Derecho por la UNAM; Profesora emérita e investigadora en la EGAP del Tecnológico de Monterrey, actualmente es Abogada General de la Secretaria de Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SAGARPA.
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inoperancia y quizá la solución sea un socialismo moderado preocupado por el bienestar de la sociedad.
En consecuencia procederé a esbozar de manera sintética las características y evolución de los poderes Ejecutivo y Legislativo en nuestro país y en paralelo compartiré algunas reflexiones sobre el presidencialismo y el parlamentarismo.
En nuestro país, el sistema presidencialista se estableció desde el surgimiento del Estado Mexicano, en la Constitución de 1824; sistema que sigue prevaleciendo hasta nuestros días.
En cuanto al Poder Legislativo, la Constitución de Cádiz de 1812, que se juró como norma fundamental y estuvo vigente en nuestro territorio, es el primer antecedente constitucional de la Cámara de Diputados.
De ésta Constitución gaditana “La Pepa”, deriva la denominación de Cámara de Diputados; igualmente, la prohibición de reelección inmediata de los diputados; la inviolabilidad de sus opiniones; el quórum de reunión para validar la sesión; la existencia de la Diputación Permanente (hoy Comisión Permanente); y, la de la Contaduría Mayor.
También estableció otras importantes facultades como fijar los gastos de la administración pública; examinar y aprobar las cuentas públicas; y, hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios de despacho y demás empleados públicos.
Otro precedente es de 1814, en que el Congreso de Chilpancingo (Supremo Congreso Mexicano) convocado por Morelos, expide el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocido como “Constitución de Apatzingán”, que nunca tuvo validez
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ni fue aplicada, no obstante, es un antecedente importante cuyo propósito fue crear un gobierno independiente, popular y representativo con división de poderes. El ejercicio de la soberanía residía en la representación nacional radicada en dicho Supremo Congreso Mexicano, compuesto por diputados, uno por cada provincia, que duraría en el cargo dos años con la prohibición de reelegirse para un periodo inmediato.
Instituyo que la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más convenga a los intereses de la sociedad, constituye la soberanía, “Por consiguiente, la soberanía reside originariamente en el pueblo, y su ejercicio en la representación nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudadanos bajo la forma que prescriba la Constitución”. Su principal facultad era elegir a los miembros del Supremo Gobierno y a los del Supremo Tribunal de Justicia.
Con la validez y aplicación de esta Constitución hubiese operado en México un régimen de gobierno parlamentario.
La Constitución de 1824, adoptó el modelo federal, la división de los poderes públicos y un sistema presidencial semejante al establecido en la Constitución Norteamericana de 1787, dio origen formal al Estado Mexicano, y estableció un Congreso General integrado por una Cámara de Diputados y una Cámara de Senadores.
Al titular del Ejecutivo le denominaba Presidente de la Federación, a la conjunción de los poderes Legislativo, Ejecutivo y judicial lo denominó Supremo Poder de la Federación, tal y como se establece en la Constitución Política en vigor.
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Para ser legislador era indispensable tener ocho mil pesos en bienes raíces o una industria que produjera mil pesos al año. También, para que un ministro de la Suprema Corte de Justicia o un Secretario de Despacho pudieran ser diputados, tendría que separarse de su encargo seis meses antes de la elección. Una facultad exclusiva de la Cámara Baja era recibir todas las iniciativas. Los proyectos de ley o decreto de los diputados tendrían que presentarse en su respectiva Cámara; y las funciones de ésta, en su mayoría, también serían realizadas por el Senado.
La Constitución de 1836, de índole centralista, también consideró el sistema de dos cámaras, con funciones análogas a las establecidas en la Constitución Federal de 1824; renovación cada dos años, una renta anual mayor a mil quinientos pesos, sus elecciones eran calificadas por el Senado, y, todas las iniciativas debían presentarse primero ante la Cámara de Diputados. Igualmente, en sus demás funciones intervenían ambas cámaras del Congreso. La Cámara de Diputados contó con una Comisión Inspectora y una Contaduría Mayor.
En cambio, la Constitución Federal de 1857, estableció un Congreso solamente integrado por la Cámara de Diputados, de ahí su denominación de “Congreso de la Unión”. En su artículo 51 señaló que “Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Legislativo en una Asamblea, que se denominará Congreso de la Unión”.
Esta ley fundamental de 1857 resulta históricamente trascendental, ya que la Constitución de 1917 se compone desde su origen por normas jurídicas bastante similares a las incluidas en aquella, la cual determinó, entre otras cosas, que el Congreso de la Unión se compondrá por representantes elegidos en su totalidad cada dos años; y que se nombraría un diputado por cada cuarenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil; ser ciudadano mexicano en ejercicio de sus derechos; la remuneración de diputados se establecería por ley; tener veinticinco años cumplidos el día de la apertura de sesiones; no pertenecer al estado
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eclesiástico; ser vecino del estado o territorio que hace la elección, “la vecindad no se pierde por ausencia en desempeño del cargo público de elección popular”.
En México, a lo largo del Siglo XIX, se presentaron recurrentes casos de dictadura y una permanente concentración del poder presidencial, como en las épocas de Santa Anna, en cierta medida con Benito Juárez, y más acusadamente con Porfirio Díaz; quienes gobernaron entre ellos 58 años de los primeros 90 del México Independiente, y en algunos casos, con marcadas modalidades autoritarias que después se imitaron para ejercer el poder presidencial inclusive en buena parte del Siglo XX.
En la tradición política de nuestro país, siempre ha prevalecido la figura del Presidente respecto a los otros dos poderes federales, como un órgano de poder decisorio de carácter unitario que ostenta a la vez la calidad de jefe de Estado y de Gobierno.
La situación descrita obligó a que, en el texto constitucional de 1857, se procurase atenuar, y en contrapeso, se establecieron amplias funciones para el Poder Legislativo que, en un plano de supremacía, y dadas las condiciones de la época mencionadas se depositó en solamente una Asamblea, que denominó Congreso de la Unión.
Como lo refiere Don Daniel Cosío Villegas en su libro Historia Moderna de México “… la Constitución del 57 fue la obra maestra de la liberación del individuo frente al Estado; aquél tenía mucha libertad y éste poca autoridad, el poder Ejecutivo resultaba ineficaz: los constituyentes del 56, ofuscados con la calamidad inextinguible de la tiranía, dieron facultades limitadas al Ejecutivo y amplísimas al Legislativo; el debate y la censura de éste iban a ser magnifico, pero su acción débil y esporádica a causa de su carácter colegiado y deliberativo.
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En la actualidad existen artículos constitucionales que hacen referencia al “Congreso de la Unión” cuando en algunos casos lo preciso sería señalar a las cámaras de éste, y en otros, señalarlas por separado, en atención a sus respectivas facultades. El régimen presidencialista se vio afectado con la promulgación de la Constitución Federal de 1857, pues creó un Poder Legislativo que significó una mayor hegemonía política del Congreso en relación al titular del Ejecutivo, que prácticamente carente de veto y mermado en sus facultades constitucionales, era superado por el Congreso unicameral, al grado de que hasta podía omitir la consulta al Presidente cuando así lo considerara necesario.
En 1874 el Senado fue reinstaurado y consecuentemente el sistema bicameral también, el cual prevalece actualmente.
Respecto de la Constitución del 17 se hace referencia a la División de Poderes, en los términos siguientes: El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión. Y, señala además que, en ningún otro caso, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
Expresa que el poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, no un Congreso de la Unión, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. Es de destacar, que la Carta Federal hace referencia, en primera instancia, y respecto a los Poderes de la Unión, al Poder Legislativo, Lo que constituye una tradición constitucional en nuestro país.
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En cuanto a la Cámara de Diputados, el texto original de la Constitución de 1917 determinó que ésta se integraría por diputados que durarían en su cargo dos años; y que éstos se elegían también conforme un determinado número de habitantes uno por cada veinte mil a sesenta mil; cuando un estado o territorio tuviese una población menor, le correspondía un diputado. Respecto a las elecciones, sería la misma cámara quien las resolvería. Así mismo, por lo que corresponde a la Cámara de Senadores, el texto original señalaba que dicha cámara se compondría de dos miembros por cada estado y dos por el distrito federal, nombrados en elección directa. La legislatura de cada estado declarará electo al que hubiere obtenido la mayoría de los votos emitidos.
Igual que las constituciones anteriores, incluyó la no reelección inmediata de los legisladores. Así mismo, facultaba a la cámara baja para conocer y resolver solicitudes de licencia de los diputados cuando quisieran desempeñar otra comisión o empleo en la Federación o los estados. Además, prescribió que los legisladores que sin causa justificada o sin permiso no concurriesen a las sesiones, no tendrían derecho a la dieta del día en que falten.
Las sesiones ordinarias serían a partir del primero de septiembre sin prolongarse más allá del día treinta y uno de diciembre de cada año, las Cámaras estarían reunidas durante cuatro meses al año, funcionando, los ocho restantes, la Comisión Permanente, que se integraba por veintinueve legisladores, quince diputados y catorce senadores.
También, en su texto original, la Constitución de 1917 al tiempo en que estableció importantes facultades para el Ejecutivo, determinó importantes facultades de la Cámara de Diputados, con una nítida intención de propiciar un equilibrio en el ejercicio del poder público y en específico entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
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Entre otras, que la cámara se erigiría en Colegio Electoral para calificar la elección del Presidente de la República, así como aprobar, o no, el Presupuesto de Egresos; hacer el reglamento interior de la cámara, y otras.
Por lo que corresponde a las reformas constitucionales que han recaído en materia de facultades legislativas, tenemos entre las principales, las siguientes:
En 1923, se establece que el Ejecutivo no puede hacerle observaciones a la Cámara de Diputados cuando ésta declare que debe acusarse, por delitos oficiales, a alguno de los altos funcionarios de la Federación. Aquí encontramos un factor importante para propiciar los equilibrios en el ejercicio constitucional del poder público.
En 1928 las reformas constitucionales implicaron una limitación para la Cámara de Diputados ya que sería el presidente de la República quien le presentaría peticiones de destitución de autoridades judiciales; y la cámara baja solamente las declararía justificadas o no. En ese mismo año, se determina también el procedimiento para fincar responsabilidad por delitos comunes u oficiales a los altos funcionarios de la Federación, con la intervención del Senado.
En 1933, se publicaron otras reformas constitucionales que, debido al aumento del período en el cargo presidencial de cuatro a seis años, suscitaron también la ampliación, de dos a tres años para la duración de los diputados en el cargo; y seis para los senadores, reincorporando la prohibición de reelección inmediata de todos los legisladores para ocupar sucesivamente el mismo cargo.
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En 1963 se estableció el sistema de diputados de partido, a partir de lo cual se inició un nuevo diseño institucional del poder Legislativo. El partido que obtuviese más del 2.5 por ciento de la votación total en el país, tenía derecho a que se le acreditasen cinco, y uno más por cada medio por ciento más, hasta un límite de veinte diputados.
En 1977, siendo responsable de la política interna el entonces Secretario de Gobernación, Don Jesús Reyes Heróles, se incorpora el sistema electoral mixto para la elección de diputados, 300 de mayoría relativa y 100 de representación proporcional. También se determinó que la Comisión Federal Electoral, órgano entonces dependiente del Ejecutivo, otorgaría las constancias a los legisladores. En este año se facultó a la Cámara de Diputados para revisar la Cuenta Pública del año inmediato anterior.
En 1982 fue determinado el plazo que el Ejecutivo tiene para presentar las iniciativas de leyes de ingresos y proyectos de presupuestos ante la Cámara de Diputados. También se estableció que los legisladores, entre otros funcionarios públicos, pueden ser sometidos a juicio político y ser destituidos siendo el órgano de acusación la propia Cámara de Diputados.
La cual, por otra parte, conoce en exclusiva, mediante el procedimiento de declaración de procedencia de la responsabilidad penal de los servidores públicos. Respecto el Presidente de la República, solamente podrá ser sujeto de responsabilidad penal, conociendo de ella primero la Cámara de Diputados y luego la de Senadores.
También en ese año, se reformó el artículo 127 constitucional, facultando en exclusiva a la cámara baja a determinar en el Presupuesto de Egresos de la Federación, las remuneraciones del Presidente de la República, ministros de la Suprema Corte, diputados y senadores.
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En 1986 se amplió el número de diputados y senadores electos por el sistema de representación proporcional, pasando de cien a doscientos en la Cámara de Diputados; y, en la de Senadores, de un total de ciento veintiocho; treinta y dos de ellos se eligen según el principio de representación proporcional. En 1990 fue creado el Instituto Federal Electoral como organismo responsable del proceso electoral. En 1993 desaparecen los colegios electorales que calificaban las elecciones de diputados y senadores, pasando dicha función al IFE.
En ese año también, a fin de evitar que alguno de los partidos políticos tuviera una mayoría calificada, se estableció que ninguno de éstos podía ocupar más de trescientos quince escaños si obtuviese más del sesenta por ciento de la votación ni más de trescientos si obtenía menos de ese porcentaje.
Otra importante reforma, se da en 1994, cuando se establece que un treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados o de la de Senadores podrá recurrir a la Suprema Corte para que ésta conozca de las acciones de inconstitucionalidad que se planteen en contra de leyes federales o del D.F. expedidas por el Congreso y que se consideren contrarias al texto constitucional.
En 1996, en otra reforma constitucional; se determinó que el IFE se integra por un consejero presidente y ocho consejeros electorales propuestos por los grupos parlamentarios y aprobados por dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados o en sus recesos por la Comisión Permanente.
Además, que ningún partido político puede tener más de trescientos diputados por ambos principios electorales, mayoría relativa y representación proporcional, ni puede tampoco
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tener una representación que exceda de ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida, con excepción de aquel, que por sus triunfos uninominales, obtenga un porcentaje de asientos superior al de su votación nacional más el ocho por ciento.
También en ese año se suprimió la facultad legislativa, de cada cámara, de erigirse en Colegio Electoral para calificar la elección del Presidente de la República. Y a partir de entonces, las facultades legislativas, se han restringido a la mera expedición del bando solemne, para dar a conocer en toda la República, la declaración de presidente electo resuelta y emitida por el Tribunal Electoral.
Es de éstas últimas reformas, en resumen, que deriva la posibilidad actual del establecimiento de acuerdos entre los partidos políticos (fracciones parlamentarias) para lograr una mayoría necesaria para por ejemplo aprobar una iniciativa de ley o decreto; aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación; y determinar la retribución que por ley corresponda a los empleados públicos de la Federación.
Así mismo, realizar el procedimiento de la declaración de procedencia de juicio político para exigir responsabilidad penal a los servidores públicos; acusar ante la Cámara de Senadores a un servidor público por responsabilidad política; y, exigir responsabilidad penal al Presidente de la República ante la Cámara de Senadores.
A partir de 1977, año en que se da un punto de inflexión en el tema, comienza una serie de cambios constitucionales que abonaron a las posibilidades de desarrollar un esquema de mayor democracia. Se eliminaron restricciones para la formación de partidos, vigorizando a la oposición; se auspició el pluralismo; el principio de proporcionalidad permeó en la integración de los ayuntamientos y, en consecuencia, las fuerzas políticas divergentes han podido convivir en el ejercicio del poder.
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También, otras reformas constitucionales que de manera sucesiva los años de 1986, 1990,1993, 1994 y 1996, fueron depurando el sistema electoral hasta convertirlo en un actual sistema, autónomo del Gobierno, con instrumentos de garantía adecuados.
Se quitó el control de las elecciones al Ejecutivo y el IFE sustituyó al Colegio Electoral.
Las presiones sociales expresadas por movilizaciones sociales de trabajadores, campesinos, estudiantes y clases medias, forzó al régimen a realizar reformas que abrieron el control de los procesos electorales. Habrá que recordar que el viejo sistema político organizaba, contaba los votos y arbitraba los conflictos derivados de las elecciones.
La ciudadanización del IFE, produjo en un principio la confianza de que los votos contaban y se contaban. El tiempo y los vicios de la partidocracia lo han contaminado y pervertido; podría abundar en ello, solo que no es el tema de esta conferencia.
A continuación hare referencia al sistema presidencial o presidencialista, conjuntamente con la evolución histórica del Poder Ejecutivo, considerando la inserción constitucional de las atribuciones del Poder Legislativo anteriormente expuestas, ya que esa evolución denota el sistema político de controles y concesiones recíprocas, que operan en las estructuras del sistema, su influencia en el equilibrio de los poderes públicos, así como, en el equilibrio de sus funciones; y de la simetría en el ejercicio de las mismas.
Las formas o regímenes de organización política o sistemas de gobierno, son varios, como el sistema presidencial, el parlamentario, el semipresidencial, el semiparlamentario, el régimen neopresidencial, y otros. ϭϰϴ
Los dos primeros son los que prevalecen en los distintos países del orbe. Así como también conviene recordar las dos formas clásicas de Estado: República y Monarquía, sin entrar a su estudio. El tema relativo a las formas de gobierno ha sido ampliamente tratado por varios autores; entre otros juristas de los años cincuenta a sesentas del siglo anterior como Maurice Duverger, Joseph LaPalombara y Paul Marie Gaudemet. De finales de los ochentas Juan Linz y Arend Lijphart; y de los noventas Shugart, Mattew, Soberg y Carey. Son posteriores a ellos, Néstor Pedro Sagües y Giovanni Sartori, entre otros.
Maurice Duverger afirmó que el sistema presidencial se caracteriza por el principio de la separación de poderes; la elección del presidente a través del sufragio universal; el nombramiento y la remoción de los ministros; y, porque todos éstos son políticamente responsables ante el parlamento.
Por su parte LaPalombara, consideró que en el sistema presidencial, el presidente, quien es jefe de Estado y de Gobierno a la vez, es independiente del Poder Legislativo y, en consecuencia no depende mayor ni continuadamente de éste para existir o subsistir; que los poderes Legislativo y Ejecutivo son independientes: el primero no está obligado a aprobar los proyectos de ley que provienen del Ejecutivo, empero éste puede vetar los proyectos de leyes del Congreso.
También señala, que el Presidente tiene la facultad de realizar nombramientos; y que el Ejecutivo puede apelar directamente al pueblo mediante plebiscitos y referendos; además, que el Legislativo puede juzgar y remover al Presidente; y que, éste posee facultades para designar a los miembros del gabinete, para presentar iniciativas de ley y para preparar el
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presupuesto; y por último que, mediante sufragio, el pueblo elige al Presidente, del que espera sea su líder.
Paul Marie Gaudemet refiere al sistema presidencial como aquel en el cual el presidente concentra la integridad de las competencias ejecutivas, siendo a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno; los jefes de departamentos ministeriales dependen solamente de la autoridad presidencial, por lo que se les denomina generalmente secretarios y no ministros; el principio de separación de poderes se encuentra rigurosamente aplicado; y, por último, el presidente no es políticamente responsable ante el congreso, sin embargo, tampoco puede disolverlo.
Por lo general, en un sistema presidencial se trata de realizar un claro deslinde entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, a fin de tener una mayor nitidez en el equilibrio de los mismos, y propiciar su estabilidad y adecuado funcionamiento.
Para Linz, las características del presidencialismo son en primer lugar la legitimidad democrática dual, ya que tanto el presidente como el congreso son electos por el pueblo; y, en segundo lugar, la rigidez del sistema, porque ambos poderes son electos para un periodo fijo y la permanencia del Ejecutivo en el cargo es independiente de la voluntad del Legislativo, cuya existencia, a su vez, es independiente de la intención de presidente. Este autor afirma que las demás características e inconvenientes que presenta el sistema presidencial, derivan de las dos mencionadas.
Arend Lijphart, a esas dos características agrega una tercera: que el presidente constituye el Ejecutivo unipersonal; en cambio, el primer ministro y el gabinete configuran, en el régimen parlamentario, un Ejecutivo colegiado.
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Shugart y Carey, sostienen que el sistema de gobierno presidencial está caracterizado por la elección popular; son fijos los periodos del Ejecutivo y del Legislativo y la existencia de ambos es independiente de la voluntad política del otro; el Ejecutivo nombra y dirige la integración del gobierno; el presidente tiene constitucionalmente cierta intervención en el procedimiento Legislativo, con su facultad de veto, mediante la cual se trata de asegurar que el programa por el que fue electo, lo pueda llevar a cabo.
Mario Serrafero al respecto comenta que en el sistema de gobierno parlamentario la función legislativa la realiza fundamentalmente el gobierno, el cual se convierte en una especie de apéndice del parlamento y una especie de comisión legislativa; y que, la identidad política entre la mayoría parlamentaria y el gobierno dificulta las funciones de control parlamentario, viéndose las minorías reducidas a criticar presentar quejas y exponer los defectos del gobierno.
Y, por el contrario, señala este tratadista, en el sistema presidencial el Congreso debe crear la ley como instrumento de gobierno; el Presidente debe ejecutarla; y el Poder Judicial controlar su constitucionalidad; además, la realización por parte del congreso, del control político-institucional al Ejecutivo, es propio del sistema presidencial.
En contraste, conviene bordar las características distintivas del sistema de gobierno parlamentario:
Los miembros del gabinete (poder Ejecutivo) son también miembros del parlamento (poder Legislativo); el gabinete está integrado por los dirigentes del partido mayoritario o por los jefes de los partidos que por coalición forman la mayoría parlamentaria; el poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene principalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de gobierno; este último conduce la administración y al mismo gobierno;
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en el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien suele llamársele primer ministro.
Otras características del sistema parlamentario son, que el gabinete subsistirá, en tanto cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria; la administración pública está encomendada al gabinete, pero éste se encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento. Entre el parlamento y el gobierno existe un control mutuo, el primero, puede exigir responsabilidad política al segundo, sea a uno de sus miembros o al gabinete como unidad, además el parlamento puede negar un voto de confianza o dar uno de censura al gabinete que lo puede obligar hasta dimitir, pero, en contrapeso, el gobierno tiene la atribución de solicitar al jefe de Estado que disuelva el parlamento.
Por lo que corresponde a nuestro sistema presidencial, me referí anteriormente que la primera Constitución del México Independiente, la Federal de 1824, la que incluyo un esquema de soberanía republicana, novedoso entonces; los legisladores constituyentes tomaron como precedente tanto a la Constitución Norteamericana de 1787, como a la española de Cádiz de 1812; estableció las bases para el ejercicio constitucional del poder político, dividido en Ejecutivo Legislativo y Judicial.
Esta ley fundamental federal de 1824, incorporo el establecimiento de la República Mexicana, representativa y popular, tal y como se sugirió en la Constitución de Apatzingán diez años antes de decretarse.
El jurista mexicano Jorge Carpizo consideró que desde entonces a la fecha, las diversas leyes fundamentales, tanto centralistas como federalistas, ratificaron la vigencia de un sistema presidencial que conforme a la norma, las reformas constitucionales y la costumbre, ha
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configurado un régimen con características propias enmarcadas dentro del sistema político mexicano.
Las tres Constituciones federales de México 1824; 1857, y 1917 reflejan el sistema presidencialista instaurado en la primera de ellas, con algunas variaciones y adaptaciones en sus estructuras durante su evolución, con el paréntesis de influencia legislativa de la del 57. Los sistemas de gobierno prescritos por las Constituciones de 1824 y 1917, coinciden, ya que se aproximan en puntos básicos en relación al diseño de la estructura del Poder Ejecutivo.
Estas aproximaciones consisten en la existencia del veto como facultad del Ejecutivo; el Congreso dividido en dos cámaras; periodos ordinarios de sesiones del Congreso paralelas.
En cambio, como también ya señalamos, la Constitución de 1857 instauró un sistema de gobierno diferente al establecido en la de 1824, sus características fueron más bien opuestas a las antes mencionadas: Ejecutivo sin veto; Congreso unicameral con dos períodos de sesiones; opcional para el Congreso responder a concesiones políticas solicitadas por el Ejecutivo.
En 1857 la Constitución colocó en el centro del poder al órgano Legislativo, hasta que las reformas de 1874, reinstauraron el Senado y regresaron la estructura teórica del poder, prevaleciente en nuestro país desde 1824, y reafirmada por el Constituyente de 1916-1917.
El principio de no reelección, producto del movimiento armado encabezado por Madero contra Díaz en 1910, y principal objeto de la última reforma hecha a la Constitución de 1857, insertada a su texto el 28 de noviembre de 1911, se convirtió en uno de los más importantes postulados políticos de nuestro sistema; ya que en torno a tal principio, ha descansado buena ϭϱϯ
parte de las condiciones necesarias para la estabilidad del propio sistema político, en épocas y circunstancias diversas, pues se convirtió en una de las principales reglas de operación del sistema.
En la doctrina jurídica se sustenta que la Constitución de 1917 prescindió de algunas facultades que le confería la ley precedente al Congreso como enjuiciar al Presidente; al tiempo en que amplió las del jefe de Estado y del Gobierno. También comenta que esta Constitución invistió al Presidente como la suprema autoridad agraria, hidráulica, militar y sanitaria del país; lo cual constituyó una buena plataforma de poder para quien ocupara la presidencia.
Además, las reformas constitucionales de 1921 y 1928 le otorgaron al Presidente el rango de primera autoridad nacional en materia educativa y laboral. Y más adelante, también se le confirió la función de máxima autoridad en materia financiera, electoral, de comunicaciones y transportes, y de la seguridad social, todo lo cual hizo aumentar la discrecionalidad presidencial para la toma de decisiones importantes en el ejercicio de sus funciones.
En los últimos lustros, el propio sistema de gobierno ha permitido ajustar controles constitucionales para contrarrestar esa discrecionalidad, pues desde entonces a la fecha se han establecido órganos constitucionales como algunos organismos públicos dotados de autonomía administrativa, cuyos titulares son propuestos por el Presidente y ratificados por alguna de las cámaras del Congreso. En ciertos casos los que dan origen al nombramiento son los legisladores, como por ejemplo los órganos electorales.
Lo anterior ha permitido que en el sistema político mexicano, se haya configurado un esquema que funciona mediante ciertos mecanismos de entendimiento entre las fuerzas políticas. Así por ejemplo se realizan entre otras acciones, intercambios de designaciones
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para altos cargos, aprobación de partidas presupuestales y aprobación de disposiciones legislativas.
Esos mecanismos se diseñan para hacer factibles los acuerdos y negociaciones entre dichas fuerzas políticas, a fin de propiciar y determinar decisiones trascendentales en la vida estatal. En la mayoría de los casos, su concreción depende del impulso y aval que al respecto brinde el Presidente de la República, desde luego con el consenso del Congreso que, invariablemente, es indispensable, pues cuenta con esa valiosa atribución de reformar, perfeccionar y expedir leyes, con normas que regulen la adecuada organización y funcionamiento del gobierno.
El equilibrio en el ejercicio del poder público, va dependiendo de la forma en que se ejercen las funciones por parte de los poderes federales.
Éstos, desde luego las deben realizar conforme se establece en el marco jurídico, es decir de conformidad a la ley; es por eso que en forma muy general hemos referido la evolución de las reformas constitucionales que han recaído en materia de atribuciones de ambos Poderes Federales, cuya relación aquí se analiza.
¿Cómo está ahora la relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo?
Una de las respuestas puede ser que sus funciones están establecidas para ser ejercidas, por ambos poderes, conforme al marco orgánico constitucional, de forma que hoy existe, derivada de la evolución antes descrita de sus atribuciones, la posibilidad de hacer valer ciertos controles institucionales y mecanismos de entendimiento, acuerdos y negociaciones viables, para la toma de decisiones y realización de las acciones de gobierno eficaces. ϭϱϱ
Hacer eficiente la función pública, debe ser uno de los propósitos principales en la búsqueda del equilibrio entre los poderes federales; el Poder
Ejecutivo con políticas públicas
adecuadas; y, el Poder Legislativo con regulaciones normativas eficaces.
Revisando la numeralia de reformas a la Constitución el artículo 73, referido a las facultades del Congreso, el artículo constitucional es el que más reformas ha resentido, con un total de 66 modificaciones; en cambio, el artículo 89 referido a las facultades y obligaciones del Presidente de la República, se ha modificado en 15 ocasiones.
El PACTO POR MÉXICO Y LA REFORMA POLÍTICA Con el regreso del Partido Revolucionario Institucional al poder, en el 2012, al producirse la segunda alternancia y ante los posibles problemas de gobernabilidad que se veían en el horizonte se hizo necesario convocar a los líderes de los partidos políticos más importantes de México: el Partido Revolucionario Institucional, el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática para llegar a un acuerdo sobre el rumbo que tomaría la Agenda Política Nacional.
Con los puntos coincidentes de las diversas visiones políticas se firmó lo que ahora conocemos como Pacto por México, que tiene como visión consensar acciones para culminar la transición política, orientándola hacia las metas de bienestar social, libertad personal y seguridad, buscando esencialmente el fortalecimiento del Estado y la democratización de la economía.
En estos acuerdos, el gobierno llevará a cabo un conjunto de acciones administrativas, mientras que las fuerzas políticas pactantes, impulsarán reformas legislativas, así como
ϭϱϲ
acciones políticas que amplíen la libertad y la gama de derechos exigibles y efectivos para todos los mexicanos. Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática Estos acuerdos tienen como objetivo impulsar reformas que hagan más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático.
Algunos de los puntos pactados que coinciden con el tema abordado son:
1)
Se crea la figura del jefe de gabinete, el cual va a ser propuesto por el presidente.
2)
Se incorpora la moción de censura por parte del Congreso hacía el jefe de gabinete o
de cualquier secretario de estado. 3)
Se propone la figura de la iniciativa razonada por parte del Presidente, es decir,
siempre que el presidente presente una iniciativa, tendrá que comparecer ante el Pleno de la Cámara de origen para explicar los motivos y particularidades de ésta. 4)
Se propone la aprobación del Legislativo para el Plan Nacional de Desarrollo, para la
Estrategia de Seguridad y para la aprobación de todos los tratados internacionales en materia de seguridad. 5)
Se propone eliminar la restricción constitucional a que los legisladores puedan
reelegirse en periodos consecutivos de tal manera que un legislador, federal o local, sea suplente o no, pueda ocupar el cargo de manera continua hasta por un periodo de doce años. 6)
Toma de protesta del presidente el 15 de septiembre.
7)
Reforma política del Distrito Federal
ϭϱϳ
Esta iniciativa presenta un control interorgánico más estricto al que anteriormente se venía presentando en la Constitución. Este control interorgánico a pesar de buscar ser más estricto, permite que las facultades tanto del poder Ejecutivo como del Legislativo, se equilibren de manera tal que propicien una actividad más ágil del Estado. Uno de los contrapesos que destaca en esta iniciativa, es la figura de la moción de censura al Jefe de Gabinete y a los Secretarios de Estado que puede realizar el Congreso. Este freno será una facultad muy especial para el Legislativo, pues la creación de la figura del jefe de gabinete, también quedará supeditada a las órdenes del Legislativo dentro las sesiones de control que se lleven a cabo, ya que en caso de que el Legislativo presente su moción de censura y no apruebe el voto de confianza del presidente, esta será vinculante y dará lugar a un nuevo nombramiento.
Lo mismo aplica para los secretarios de Estado. En otros países, esta figura es muy importante para los parlamentarios, pues en algunos casos, se les ha quitado el nombramiento a primeros ministros.
La figura de la reelección de los cargos de legislador federal y local, es una figura que también llega a ser un freno para el
Ejecutivo, ya que la permanencia continua de diversos
legisladores, se convierte en la permanencia de las políticas al interior del Congreso, las cuales pueden traducirse en un freno a las nuevas políticas que se puedan dar en un nuevo sexenio presidencial.
Otro de los puntos que se revisan en esta iniciativa es la aprobación por el Legislativo del Plan Nacional de Desarrollo, y para la aprobación de todos los tratados internacionales en materia de seguridad. El problema que presenta este freno, es que sólo se indica que el Ejecutivo presentará su Plan Nacional de Desarrollo para su aprobación, pero no se ahonda respecto de la aprobación misma, por lo que deja poco clara esta función que tiene el
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legislador. Ahondar más en esta aprobación misma, podría llegar a convertir esta facultad del Legislativo plenamente en un freno para el Ejecutivo.
La iniciativa razonada, de igual manera, no puede ser considerada un freno, sino un acercamiento más directo del Ejecutivo con el Legislativo, aunque será un acercamiento indirecto, ya que con la nueva figura del jefe de gabinete, es factible que este último sea quien esté acudiendo al Congreso y no el Presidente por motivos de la Agenda Nacional.
Así, en un régimen presidencialista las facultades del Congreso y del Ejecutivo, establecidas en la Constitución, limitan a cada uno e incluso al interior de cada uno existen candados que no permiten una acumulación de poder. Aunque, se puede resaltar que un poder puede tomar una actitud despótica, dejando a un lado la Constitución, y aun existiendo contrapesos, este no respete facultades e invada las atribuciones de los demás poderes.
La figura del Presidente en nuestro país, de tiempo de atrás, ha ido cediendo en cuanto a su poder. Esta iniciativa más que alejar al Ejecutivo del Legislativo y darle a este último más funciones, trata de acercar más a estos poderes. Toda vez que se desprende, que más que límites, se establecen controles a las funciones del Presidente. Esto es un beneficio para el País, ya que permite que las acciones y políticas de ambos poderes, se puedan sincronizar y partir del mismo punto.
Hoy en día, podemos constatar que cuando existe un debate político, se puede concretar coaliciones de gobierno, razón por la cual me permito hacer algunas reflexiones en torno a los acuerdos y a las coaliciones que se pueden realizar entre el titular del poder Ejecutivo y las fuerzas políticas partidistas más importantes de la nación.
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La coalición y la gobernabilidad no pueden existir sin la democracia ya que están ligados con el Estado de Derecho; con la estabilidad y la seguridad que le permita a la sociedad convivencia social armónica y legitimidad social con pleno cumplimiento a los derechos humanos. Todos estamos a favor de que nuestro país necesita un gobierno democrático con mejor gobernabilidad. Hay quienes argumentan que en México han existido gobiernos de coalición desde hace ya algunos años, aunque no hayan tenido ese nombre. Señalan que algunos presidentes nombraron a diversos secretarios de estado de otros partidos políticos. Esto se ha producido en los gobiernos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y EPN quienes han nombrado a funcionarios de alto nivel, pero de filiación política diferente.
Ante el fenómeno del gobierno dividido en el cual existe el peligro de paralizar el servicio público resulta indispensable la coalición. La participación de la figura del Poder Ejecutivo se ha modificación, podríamos afirmarlo a partir de 1988-1994, lo que se traduce en la limitación del ejercicio del poder y el surgimiento, de un gobierno divido.
El pluralismo y la ausencia de mayoría para el partido del presidente en turno en el Congreso de la Unión, lejos de significar un obstáculo para la aprobación de iniciativas, ha permitido la formación de coaliciones al interior del Congreso para lograr acuerdos en conjunto.
En los últimos 3 sexenios, a partir del año 1997, cuando por primera vez en la historia el partido del presidente no obtuvo mayoría en el Congreso, se han expedido 69 decretos de reforma constitucional. En el sexenio que apenas comienza se han aprobado 4 decretos de reforma constitucional, por lo que la tesis de que el Presidente al no contar con mayoría en el Congreso, no puede llegar a acuerdos, ha pasado a ser solo un fetiche.
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La aprobación de reformas depende mucho de qué partido se encuentra en el poder y cuenta con control del Congreso. En el momento que estamos viviendo existe una mayor participación legislativa de los partidos políticos por lo que es deseable que el pacto que acaban de firmar por primera ocasión en la historia de México entre el Ejecutivo y los 3 partidos mayoritarios, logren destrabar los obstáculos que le permitan llevar a cabo las políticas que México requiere. Lo cual no significa que los acuerdos al inferir del pacto, sustituyan el debate legislativo.
En un régimen presidencial multipartidista como es el caso de México las coaliciones electorales son un instrumento eficaz de acceso al poder, las coaliciones legislativas facilitan la operación y gobernabilidad del sistema; no obstante, estas últimas, tienden a dificultarse más, entre más exacerbado se encuentra el multipartidismo en ese régimen.
En los casos recientes de Italia y Bélgica, en el primero existen gobiernos de coalición que duran un suspiro y son altamente inestables y en el segundo, recién acaban de superar un período en que durante un año les fue imposible formar gobierno.
Por ello es conveniente impulsar la cultura de la negociación y coalición con el fin de asegurar la gobernabilidad y la democracia integral. Convendría reflexionar sobre establecer un sistema presidencial con matices parlamentarios en donde cohabiten los intereses del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los Partidos Políticos y los factores reales de poder.
Hoy en día, la “peor” mezcla para la estabilidad de la democracia presidencial no es el multipartidismo puro y llano, sino el multipartidismo sin coaliciones parlamentarias. En un sistema presidencial, la fragmentación política en un gran problema, porque aumentan las posibilidades de una situación de bloqueos entre Ejecutivo y Legislativo.
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En el análisis del sistema político constitucional mexicano, es necesario tomar en cuenta que a pesar de los importantes cambios que hemos comentado en nuestro país, todavía faltan ajustes que son posibles de lograr con coaliciones de gobierno sólidas. México requiere un sistema democrático consolidado y estable. El proceso necesita un acuerdo político para conducir la nueva gobernabilidad democrática que implique la distribución del poder, equilibrios y una pluralidad activa, para lo cual se exige la corresponsabilidad de todos los actores políticos.
México es un país presidencialista que opera bajo un gobierno dividido con un Congreso pluripartidista que no coincide planamente con el titular del Poder Ejecutivo, y es muy probable que lo siga siendo en un futuro. Los gobiernos divididos no son una amenaza para la democracia; por el contrario, son el resultado de la realidad política que vive nuestro país.
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Las reformas legislativas nacionales y el papel de los congresos locales en el México actual Dip. Blanca Ruth Esponda Espinosa *
El H. Congreso del Estado de Chiapas, se encuentra organizado de la siguiente manera: Cuenta con un claro marco legal con la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chiapas (Artículo 18) a la cabeza, seguido por la Ley Orgánica del H. Congreso del Estado y su Reglamento Interior.
Sus órganos de gobierno son la Mesa Directiva (Art. 18 Ley Orgánica H. Congreso) que lo representa oficialmente y para fines ceremoniales y protocolarios y la Junta de Coordinación Política (Art. 12 Ley Orgánica H. Congreso), que es su órgano de concertación y control político interno, a semejanza de lo que ocurre con el Poder Legislativo Federal.
Los grupos parlamentarios están integrados por miembros de los partidos políticos, así en orden decreciente existe el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; del Partido Verde Ecologista de México; del Partido de Acción Nacional; del Partido de la Revolución Democrática y de un partido local denominado Partido Orgullo Chiapas; del Partido Movimiento Ciudadano y del Partido del Trabajo.
Las Comisiones Legislativas Ordinarias (Art. 32 Ley Orgánica del H. Congreso Local) son: la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales; Comisión de Justicia; Comisión de Educación y Cultura; Comisión de Hacienda; Comisión de Pueblos y Comunidades Indígenas; Comisión de Promoción Comercial y Fomento a la Inversión; Comisión de *
Doctorado en Derecho Publico, Ludurige Maximilian, Munich Baviera, Alemania. Dos veces Diputada Federal y Senadora de la República. Actualmente es Diputada en el Congreso Local del Estado de Chiapas.
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Desarrollo Urbano y Obras Públicas; Comisión de Comunicaciones y Transportes; Comisión de Reforma Agraria; Comisión de Salubridad y Asistencia; Comisión de Seguridad Social; Comisión de Trabajo y Previsión Social; Comisión de Turismo y Cooperación Internacional; Comisión de Pesca; Comisión de Derechos Humanos; Comisión de Ecología; Comisión de Zonas Fronterizas y Limítrofes; Comisión de Planeación para el Desarrollo; Comisión de Reglamentación y Prácticas Parlamentarias; Comisión de Editorial y de Relaciones Públicas; Comisión de Artesanías; Comisión de Agricultura; Comisión de Desarrollo Pecuario; Comisión de Bosques y Selvas; Comisión de Atención a la Mujer y a la Niñez; Comisión de Energéticos; Comisión de Recursos Hidráulicos; Comisión de Población y Asuntos Migratorios; Comisión de Culturas Populares; Comisión de Vigilancia; Comisión de Desarrollo Social y de Seguimiento al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio; Comisión de Desarrollo Rural; Comisión de Equidad y Género; Comisión de Juventud y Deporte; Comisión de Ciencia y Tecnología; Comisión de Seguridad Pública; Comisión de Protección Civil; Comisión de Postulación de la Medalla Rosario Castellanos; Comisión de Atención a Grupos Vulnerables; Comisión del Café; Comisión de Vivienda; Comisión de Asuntos Religiosos.
Las Comisiones Legislativas Especiales (Art. 39-A Ley Orgánica del H. Congreso Local) son: la Comisión Especial para el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica; Comisión Especial de Coadyuvancia con la Comisión Interinstitucional para el Caso Chimalapas; Comisión Especial para la Reconstrucción de los Daños Ocasionados por el Ciclón Stan; Comisión Especial para el Desarrollo Metropolitano; Representante ante la Comisión de Concordia y Pacificación; Representante ante la Comisión de Seguimiento y Verificación (del cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar); y Comisión Especial para Conmemorar el año 2013, como "Año de Belisario Domínguez".
La organización administrativa y técnica se distribuye entre la Secretaría de Servicios Administrativos; Secretaría de Servicios Parlamentarios; Dirección de Comunicación Social;
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Coordinación de Atención A Municipios; Contraloría Interna; Instituto de Investigaciones Legislativas; Área de Investigación; Área de Apoyo Técnico; Dirección de Asuntos Jurídicos / Unidad de Acceso a la Información; Unidad de Informática (Artículo 40 de la Ley Orgánica del H. Congreso del Estado).
Entremos ahora al debate parlamentario que se rige por los siguientes lineamientos, en tratándose de las Iniciativas de Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de leyes de carácter general, en donde existe la concurrencia entre el orden federal y el orden local. En ambos casos es necesario recurrir a la aprobación del Constituyente Permanente, lo cual permitirá informar, dar publicidad y certidumbre a la ciudadanía acerca de cambios que son trascendentes para la vida de la Nación, de la cual forman parte importante las entidades federativas y sus respectivos municipios.
Las bases constitucionales que rigen al Constituyente Permanente son: la Constitución Política De Los Estados Unidos Mexicanos (Artículo 135); la Constitución Política del Estado de Chiapas (Artículo 30, fracc. II) y las homólogas de todos los Estados de la República.
El debate parlamentario en torno a iniciativas de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reviste en sí mismo, un doble debate, el primero desarrollado por el H. Congreso de la Unión y el segundo por el Constituyente Permanente.
En tratándose del Constituyente Permanente ante una reforma constitucional, luego del doble debate en el Congreso de la Unión y en el Congreso local, se remite al Ejecutivo del Estado para su envío y, en su caso, aprobación a los 122 cabildos de los Ayuntamientos del Estado.
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La presentación y discusión de las iniciativas de ley ante el H. Congreso del Estado de Chiapas, encuentra su fundamento en los Arts. 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103 del Reglamento Interior del Estado de Chiapas.
La obligación constitucional de los congresos locales de apoyar las iniciativas de carácter federal y/o generales de nivel nacional, encuentra su fundamento jurídico en el artículo 30, fracción II de la Constitución del Estado de Chiapas, con los siguientes pasos:
I.
En el Estado de Chiapas, el Secretario General de Gobierno recibe del Secretario de
Gobernación las Iniciativas de Reformas a la Constitución. Lo anterior, porque una vez aprobadas por el legislativo federal, su aprobación corresponde al Constituyente Permanente.
II.
El Secretario General de Gobierno las remite a la Junta de Coordinación Política y
ésta a la Mesa Directiva del H. Congreso del Estado (Art. 96 del Reglamento Interior del H. Congreso del Edo).
III.
La Mesa Directiva la turna al Pleno o a la Comisión Permanente, según sea el caso
en el que se encuentre el poder legislativo, de acuerdo al calendario de los periodos ordinarios de sesiones y los recesos. (Art. 96 del Reglamento Interior del H. Congreso del Edo).
IV.
El pleno o la Permanente, le dará turno a las Comisiones correspondientes según sea
el tema de la iniciativa. (Art. 96 del Reglamento Interior del H. Congreso del Edo).
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V.
La comisión correspondiente examinará la Iniciativa de Decreto con la participación
de los grupos parlamentarios integrantes; la discuten y proceden a su aprobación o la desechan (artículo 62 del Reglamento Interior).
VI.
Otro trámite alternativo es el que la Iniciativa sea considerada en el Pleno de obvia y
urgente resolución, por lo cual no se turna a comisiones y en la misma sesión en la que es presentada se somete primero a votación nominal del pleno para saber si es aceptada como de obvia y urgente resolución; en caso aprobatorio se da inicio a la discusión de la misma en todas sus partes y posterior al debate se somete a votación nominal en lo general primero y en lo particular posteriormente. Estas iniciativas consideradas de obvia y urgente resolución, por su propia naturaleza, pueden quedar aprobadas o desechadas en una sola sesión (Art. 99 del Reglamento Interior).
VII.
En caso de ser aprobadas en comisiones, el dictamen es presentado al pleno para
primero discutirlo en lo general (artículos 79, 80 y 89 del Reglamento Interior). Una vez agotada la discusión en lo general, se somete a votación nominal para aprobarlo o desecharlo, votación que deberá ser de las dos terceras partes de los miembros en cualquiera de los dos sentidos. En caso de ser aprobada en lo general se somete a discusión en lo particular y posteriormente a votación nominal en lo particular.
VIII. Una vez aprobado el proyecto de decreto, si se trata de una aprobación del constituyente permanente del estado, la iniciativa es enviada al ejecutivo del estado para ser remitida a los 122 ayuntamientos para su discusión y, en su caso, aprobación del Cabildo. Una vez aprobada por el Cabildo es remitida de nuevo al Ejecutivo, quien lo envía de nueva cuenta al Legislativo para su aprobación definitiva ante el Pleno del Congreso. Una vez aprobado el Proyecto de Decreto por el Constituyente Permanente del Estado, éste es enviado al Ejecutivo Federal, para que se envíe al Congreso de la Unión y éste de cuenta al pleno y luego la remita al Ejecutivo Federal para su publicación y promulgación (artículo 102 del ϭϲϳ
Reglamento Interior y 28 de la Constitución Política del Estado). El H. Congreso de la Unión, una vez que recibe las dos terceras partes de los Congresos o legislaturas locales, vuelve a informar al Pleno que la Iniciativa de Decreto de Reforma Constitucional ha sido aprobada y es enviada al Ejecutivo para su promulgación, mediante su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Es hasta entonces que se convierte en Ley y, por tanto, en derecho positivo vigente.
Relación con organismos parlamentarios nacionales e internacionales. El H. Congreso del Estado de Chiapas para un mejor y eficiente funcionamiento, sostiene relación con organismos parlamentarios nacionales e internacionales como son las Cámaras del H. Congreso de la Unión, la Confederación Parlamentaria de las Américas (COPA), la Comisión Permanente de Congresos Locales (COPECOL), La Organización Mundial de Parlamentarios
Contra
la
Corrupción
(GOPAC),
Parlamento
Centroamericano
(PARLACEN) y la Unión Inter Parlamentaria (UIP).
La COPA favorece la concertación parlamentaria sobre las problemáticas vinculadas a la cooperación interamericana y a las Cumbres de las Américas, respetando los acuerdos y los procesos de integración regional existentes. Esta Confederación contribuye al fortalecimiento de la democracia parlamentaria y la edificación de una comunidad de las Américas basada en el respeto de la dignidad y los derechos de las personas, la paz, la democracia, la justicia social y la equidad entre los sexos. Tiene como principales objetivos representar, ante las instancias ejecutivas de las Américas, los intereses y las aspiraciones de las poblaciones del continente con respecto a las problemáticas e impactos del proceso de integración continental; desarrollar y fortalecer los medios de acción parlamentarios en el marco del proceso de integración continental y de la globalización y crear una nueva sinergia entre los miembros de las diferentes asambleas parlamentarias, parlamentos regionales y organizaciones interparlamentarias de las Américas.
ϭϲϴ
Por su parte la COPECOL es un organismo plural independiente de las afiliaciones partidistas de los legisladores que la integran. Los servicios, acuerdos y resoluciones que adopte son vinculatorios sólo en lo individual para los asociados que la integran, y no afectan las atribuciones constitucionales de los 32 órganos legislativos locales.
Este es un espacio institucional pluripartidista abierto a los 31 Congresos Estatales y a la Asamblea del DF, cuyo objeto es fortalecer el Federalismo Legislativo. Es una Asociación Civil sin fines lucrativos, constituida de manera individual y por la voluntad expresa de los legisladores locales de las entidades federativas.
La GOPAC es una red internacional de parlamentarios dedicados a la buena gobernabilidad y a combatir la corrupción en todo el mundo. Desde su incepción, esta Organización ha aportado información y análisis, ha establecido referentes internacionales y mejorado la sensibilidad pública hacia el tema mediante una combinación de presión mundial y acción nacional.
El PARLACEN es un órgano de representación democrática y política de los pueblos centroamericanos y dominicano, ejerciendo las funciones parlamentarias del Sistema Comunitario de la Integración Regional, que permita lograr la unión de nuestros pueblos, teniendo como atribuciones las siguientes:
a) Servir de foro deliberativo para el análisis de los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales comunes y de seguridad, del área centroamericana.
b) Impulsar y orientar los procesos de Integración y la más amplia cooperación entre los países centroamericanos.
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c) Elegir, nombrar o remover, según corresponda, de conformidad con el Reglamento Interno, al funcionario ejecutivo de más alto rango de los organismos existentes o futuros, de la integración centroamericana creados, por los Estados Parte de este Tratado.
La Unión Inter Parlamentaria tiene como propósito fundamental el promover la paz y la democracia a través del diálogo político a nivel mundial, con una división de funciones de carácter regional.
Actualmente, la Unión Inter Parlamentaria es el principal interlocutor parlamentario de las Naciones Unidas y lleva la voz de los parlamentos a los procesos de toma de decisión de las Naciones Unidas, presentando regularmente sus resoluciones a la Asamblea General, realizando declaraciones, participando en debates y organizando reuniones parlamentarias sobre los temas claves de la agenda de la ONU. En reconocimiento a este importante rol, en 2002 las Naciones Unidas le otorgaron el estatus de Observador Permanente.
Es por todo lo anterior que los Congresos Locales no pueden estar aislados. La federación constituida por los 32 Estados y el Distrito Federal mantienen relaciones orgánicas con los representantes federales ante el H. Senado de la República y ante la H. Cámara de Diputados. Se comparte información sobre el derecho parlamentario, las prácticas parlamentarias y sobre todo, se agilizan los procedimientos para lograr la aprobación de Iniciativas de Decreto de Reformas y Adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de la interacción propia como parte del Constituyente Permanente.
Vía el H. Congreso de la Unión se reciben invitaciones para participar en actividades parlamentarias de carácter nacional, o en otros países y en foros internacionales. Congresos locales de Estados fronterizos del norte o del sur, es frecuente su participación en encuentros con los vecinos del norte o de Mesoamérica, como el Parlamento Centroamericano. Esta
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diplomacia parlamentaria permite el acercamiento entre los órganos legislativos de dos o más países.
Relación Bilateral con Parlamentos de otros Países.
Existen relaciones con los parlamentos o congresos de otros países, las que se formalizan mediante la suscripción de acuerdos de visitas o encuentros bilaterales subnacionales. En Chiapas se han recibido delegaciones parlamentarias de congresos nacionales o locales, de países de América Central, de los Estados Unidos de América y de Europa. Las agendas se definen de manera mutua, con base en los temas que sean de interés para los visitantes. Se da cuenta de dichas visitas a la Secretaría de Relaciones Exteriores de manera directa o a través de su Delegación en el Estado.
Resumen de las Reformas Federales aprobadas por el Constituyente Permanente: •
Reformas al Art. 123 (Ley Federal del Trabajo).
•
Reformas al Art. 3o. (sobre la Educación).
•
Reformas al Art. 6o. (relativas a Telecomunicaciones)
El Congreso tiene agendadas dos reformas pendientes: •
Reformas al Arts. 25, 27 y 28 (sobre Energía)
•
Reformas al Art. (sobre Política y Democracia)
En el caso de Chiapas, desde el Congreso Local, en mi carácter de Presidenta de la Comisión del Trabajo y Previsión Social, estamos trabajando en la modificación a la Ley del Servicio
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Civil para el Estado y los Municipios de Chiapas, que es la homóloga de la Ley Federal, para su adecuación y alineación en nuestra entidad federativa, con la nueva redacción del texto vigente de la Ley Federal del Trabajo, que en breve será analizada en Comisión y posteriormente presentada al Pleno para su discusión y aprobación.
Reforma Educativa
El pasado 27 de diciembre de 2012, por una amplia mayoría de votos (39), diputados del Congreso del Estado de Chiapas aprobamos la Reforma Educativa hecha por el Congreso de la Unión, en sus artículos 3 y 73, mediante la cual buscan salir del rezago educativo persistentes en entidades como Chiapas, entre otros Estados, coincidiendo en la importancia que tiene para el desarrollo de México y sus habitantes, fortalecer los esquemas educativos, a fin de que los educandos tengan acceso a una educación de mayor calidad.
Con esto, el Congreso del Estado de Chiapas se convirtió en el primer Estado en dar paso al combate al rezago educativo y muchas acciones que vendrán con dicha transformación educativa que requiere nuestro país.
Queda pendiente la adecuación de toda la legislación local en materia de educación, de manera que exista concordancia con las leyes aprobadas a nivel federal, que reglamentan la reforma constitucional al Art. 3o.
Algunos puntos relevantes: •
Se incorpora la figura de trabajo decente y define el mismo conforme a los tratados
internacionales.
ϭϳϮ
•
Se establecen nuevos conceptos de operación y funcionamiento de las Juntas
Federales y Locales de Conciliación y Arbitraje.
Reforma en Telecomunicaciones El pasado 20 de mayo, por unanimidad, el pleno de la LXV Legislatura aprobó el proyecto de decreto turnado a esta soberanía popular por el Senador José Rosas Aispuro Torres vicepresidente del Congreso de la Unión en donde se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6, 7, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de México en materia de telecomunicaciones. La iniciativa tiene como fundamento elevar la calidad de vida de los mexicanos. En ese tenor, sabemos que del contenido de la reforma propuesta por el Presidente Enrique Peña Nieto se desprenden tres ejes fundamentales:
•
Asegura la cobertura universal;
•
Generar buenos precios y mayor accesibilidad;
•
Dotar de mayor calidad en el servicio y en los contenidos.
Reforma Energética En el Congreso de Chiapas, estamos trabajando a favor del desarrollo de México, respaldando las iniciativas de reformas estructurales que encabeza el Ejecutivo Federal. El pasado 22 de agosto, el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI) presentó punto de acuerdo para exhortar a las legislaturas locales y las cámaras federales a dictaminar y aprobar la reforma energética propuesta por el Gobierno que encabeza el Presidente Enrique Peña Nieto. Exhorto que por mayoría fue aprobado y considerado como de urgente y obvia resolución. En consecuencia, estamos viviendo una etapa de transformación de la relación entre el centro y los estados, así como un renovado papel de los congresos locales, que había ϭϳϯ
que observar, contrastar y diagnosticar en los próximos años, para fortalecer la comprensión de la vida política y el desarrollo mexicanos.
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Transformaciones del régimen democrático: la partidocracia Dra. María Concepción Martínez Rodríguez, M. en C. Miguel Alvarado Cardona, M. en C. Rolando Reynoso Pérez *
Partidos políticos El origen de los partidos políticos modernos data de la Europa del siglo XIX, debido al quiebre de la sociedad feudal y las transformaciones que la Revolución Industrial trajo consigo, una nueva clase social (la burguesa) exigía su representación dentro de los cargos políticos que ocupaba la nobleza , así como su participación en la gestión de los negocios públicos. Es en Inglaterra cuándo legalmente bajo Acta de 1832 se estipula el derecho de la nueva clase social para postularse como candidato al parlamento, iniciando las actividades electorales con financiamiento y dirección de las grandes organizaciones burguesas.
Los partidos políticos son uno de los actores fundamentales de las democracias representativas, mediadores entre el Estado y la sociedad, sociedades civiles encaminadas a postular candidatos para ejercer los cargos de representación popular, capacitados para procesar las demandas de los ciudadanos y convertirlas en respuestas para el bien común. Sartori
†
los define como “cualquier grupo político identificable mediante un membrete
oficial que se presenta en elecciones y es capaz de colocar a través de elecciones (libres o no), a candidatos para los cargos públicos” mientras que Friedrich ‡ los considera “un grupo de seres humanos que tiene una organización estable con el objetivo de conseguir o mantener para sus líderes al control de un gobierno y con el objeto ulterior de dar a los miembros del * Los autores son Doctora en Política Pública por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; Maestro en Ingeniería Ambiental con especialidad en residuos sólidos y Maestro en Ciencias en Planificación Regional-Urbana, respectivamente. Son Profesores Investigadores del Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo del Instituto Politécnico Nacional CIIEMAD-IPN. † Giovanni Sartori. Partidos y sistemas de partidos, Alianza Editorial, México, 1976, pág. 63. ‡ Carl Friedrich. Teoría y realidad de la organización constitucional democrática, Fondo de Cultura Económica, México, 1976 pág. 297.
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partido, por medio de tal control, beneficios y ventajas ideales y materiales”. A su vez, Weber * nos dice que es la forma de socialización que, descansando en un reclutamiento libre, tiene como fin, proporcionar poder a su dirigente dentro de una asociación y otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabilidades, ideales, o materiales”. Mientras que bajo la visión de Duverger † un partido político “es una comunidad de estructura particular, caracterizada principalmente por las relaciones internas entre los miembros de la comunidad”.
Cabe destacar que los partidos políticos no solo existen en un sistema democrático, sino también en uno autoritario, la diferencia es que en el primero son elegidos por la sociedad y representan a la misma; mientras que en el segundo son elegidos por el Estado y lo representan, cierran la entrada a más partidos y existe el partido predominante quien es el que gobierna, pese a la existencia de partidos menores que carecen de representación.
Dentro de las categorizaciones más populares de partidos políticos se encuentran las de Duverger4 en partidos de cuadros; aquellos partidos flexibles en su ideología y con una dirección limitada, y partidos de masas; con leal ideología que posee en sus filas a un gran número de electorado y “catch all” partidos sin ideología o identidad definida destinados para atraer el mayor número de electorado posible.
Otro forma de clasificar es de acuerdo a sus líderes, en los cuales encontramos los de cuadros, aquellos con redes interpersonales3 de notables quienes son la clase noble o privilegiada4 o de élites ‡ caracterizada por líderes con fuerza económica, política o social.
*
Max Weber. Economía y sociedad. Fondo de Cultura Económica México, 1969, pág. 228. Maurice Duverger. Los partidos políticos. Fondo de Cultura Económica, México, 1987 (versión original 1951). ‡ Richard Katz y Peter Mair. Party organizations: a data handbook. London: Sage. 1992.
†
ϭϳϲ
De parte de Richard Gunther y Larry Diamond *
encontramos una clasificación más
generalizada la cual consiste en 5 apartados: 1) Partidos de notables o clientelistas: nacidos en Europa en un sistema semidemocrático, con débil organización y expansión geográfica limitada. 2) Partidos de masas: se caracterizan por tener una organización solida y forman parte de organizaciones civiles de gran participación ciudadana, tales como sindicatos, gremios, medios de comunicación, etc. 3) Partidos étnicos: existentes entre los años 60’s y 70’s en etapas electorales creados para obtener beneficios pare un limitado sector poblacional. 4) Partidos electoralistas: dentro de ellos se encuentran los partidos “atrapa todo”, carentes de ideología política, creados para obtener el mayor número de votantes, usualmente su mayor actividad la desempeñan durante las campañas electorales. 5) Partidos movimentistas: fundamentados en movimientos sociales, un tanto hostiles con el Estado, pueden poseer ideologías radicales de izquierda o ideologías de extrema derecha. Y por último encontramos los partidos cartel, aquellos partidos que poseen predominio en el sistema e impiden el paso de un nuevo partido político al campo electoral, de esta manera, toman posesión de todo el sistema y por un prolongado tiempo. Los partidos políticos actúan dentro de un sistema que rige las normas de competencia entre ellos, así como los requerimientos necesarios para la elección popular, dicho sistema se encuentra regulado por el Estado y se clasifica como sistema electoral, que a su vez, la interacción recurrente de los partidos en el sistema electoral es nombrada sistema de partidos. A continuación se definen ambos sistemas.
*
Richard Gunther y Larry Diamond. Types and Functions of Parties, en L. Diamond y R. Gunther (eds.), Political Parties and Democracies, Baltimore, The John Hopkins University Press. 2001.
ϭϳϳ
Sistema electoral y sistema de partidos Sistema electoral Un sistema electoral se entiende como el procedimiento de conversión de los votos en cargos ejecutivos y legislativos *. Es el mecanismo regulado a través de normas y procedimientos mediante el cual con elecciones se obtiene el total de escaños a repartir entre los partidos políticos para la representación de cargos de elección popular. Nohlen † los categoriza en dos aspectos: de elección mayoritaria mediante voto directo con el propósito de lograr una mayor legitimación y elección proporcional encaminada a una repartición equitativa de escaños de acuerdo al porcentaje de la votación.
Sistema de partidos Un sistema de partidos es la interacción regular y recurrente entre partidos en un escenario dado ‡.
Es el campo en dónde actúan los partidos políticos, compiten y marcan las diferencias entre ideologías y el espacio entre ellos (polarización). Está regulado por normas, reglas e instituciones.
La clasificación del sistema de partidos mayormente utilizada y más aceptada es aquella proporcionada por Giovanni Sartori1, la cual consiste en: sistema de partido único, partido hegemónico (la existencia de varios partidos pero con la permanencia en el poder de uno
*
Dieter Nohlen. Sistemas electorales del mundo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. 1981, pág. 53. Dieter Nohlen.Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1998, pág. 35. ‡ Steven Wolinetz. Party Systems and Party Systems Types. En Katz, 2006, pag.51.
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ϭϳϴ
solo), partido predominante, bipartidismo (sistema dominado por dos partidos políticos), pluralismo moderado (de tres a cinco partidos) y pluralismo polarizado (múltiples partidos). La existencia de un sistema electoral y sistema de partidos es preciso que se manifieste en un régimen democrático, puesto que ambos sistemas se originan en un gobierno en sociedad.
Régimen democrático Por un régimen democrático se entiende aquel en el cuál la soberanía del gobierno recae en la sociedad, el cual se divide en dos; democracia directa, aquella en donde el poder recae sobre todo el pueblo mediante asambleas generales; y la democracia representativa, que en contraste con la anterior (y más común en sociedades con mayor número de habitantes) se entiende como la que es desarrollada bajo un cierto número de representantes quiénes gobiernan y fueron elegidos por la sociedad, esto es, los partidos políticos, quienes sirven de mediadores entre el gobierno y sociedad y ofrecen postulantes para ejercer los cargos de representación popular. Una de las características de la democracia, de manera más frecuente en las democracias nacientes, es la vulnerabilidad de su sistema de partidos, lo que ocasiona deficiencias en el régimen que pueden incluso peligrar su desarrollo, a esta deficiencia se le conoce como partidocracia.
Partidocracia Se entiende como el exceso de poder de los partidos políticos, los partidos se convierten en el único vínculo entre el gobierno y la sociedad, tomando el papel principal en la democracia y dejando a los ciudadanos (el actor más importante) en tercer o último lugar. De una manera u otra toman posesión del sistema electoral.
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Pasquino * se refiere a la partidocracia como aquel sistema en donde la intervención de los partidos políticos se da de manera tal que buscan la concertación del poder en los distintos ámbitos de la sociedad: el político, económico y social, a tal grado que controlan completamente el sistema. Julieta Guevara † por su parte, denomina a la partidocracia como aquel sistema democrático transformado en oligarquía, con la suficiente disciplina de los partidos para lograr su conservación en el sistema.
Gonzalo Fernández de la Mora ‡ lo denomina como “aquella forma de oligarquía arbitrada en que los partidos políticos monopolizan la representación”.
La partidocracia es más común que pueda desarrollarse en los sistemas parlamentarios puesto que la dominación partidista se denota con mayor énfasis en el congreso y se elige al partido como representación popular en lugar de los candidatos, en divergencia con el sistema presidencialista, en donde la nominación es por candidatos más que por partidos.
Para identificar la existencia de una partidocracia en un régimen democrático es necesario cubrir una serie de indicadores señalados a continuación.
Indicadores de partidocracia. Monopolio de nominaciones. A través de la presentación al electorado de una lista cerrada y bloqueada donde la votación no ocurre directamente por el candidato, sino a través del
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Gianfranco Pasquino, Norberto Bobbio, Nicola Matteucci. Partidocracia en Diccionario de Política, México: Siglo XXI Editores, Tomo II, 1991, pp. 1140-1143. Julieta Guevara Bautista. El frágil equilibrio de la democracia. Quórum, México, núm. 23, 1994, pp. 21-34. ‡ Gonzalo Fernández de la Mora .La Partidocracia, Ed. Hércules, Madrid, España. 1977, pág.154. †
ϭϴϬ
partido, quién postula a los candidatos bajo una serie de requerimientos de acuerdo a la organización del partido.
Control sobre los representantes electos. Con referencia a la nula libertad del candidato electo sobre las decisiones tomadas el legislativo, explica la necesidad de representar el sentir del partido más que el propio, incluso aún en contra de su voluntad. Patrimonialismo partidista. Referido a la expropiación de recursos del Estado bajo el dominio partidista, sus instituciones, impuestos y demás pasan a ser patrimonio de ellos más que de la sociedad.
Partidización de la sociedad civil. La mayoría de las organizaciones civiles deben estar adscritas a un partido político para su subsistencia, los partidos toman control total sobre el Estado y la existencia o número de asociaciones civiles o empresas privadas por pequeñas o grandes que sean dependen de su participación en la vida política.
Se podría agregar un indicador más; turnismo. El gobierno pasa a manos de un partido político a otro o al mismo partido en diferentes períodos gubernamentales, bloqueando la entrada de nuevos partidos al sistema. Los pequeños partidos logran su representación a través de alianzas para lograr superar el umbral legislativo necesario para su existencia en el sistema.
Ahora bien, es necesario explicar la razón por la cual en el presente artículo se considera a México como una partidocracia. Sistema político mexicano El sistema político mexicano se caracteriza por constituirse como una democracia reciente, su transición de régimen de partido hegemónico a régimen democrático lo inició a partir del ϭϴϭ
año 2000, elecciones que marcaron la alternancia en el poder, pero implementando reformas para dicha evolución desde el año de 1977 con la acepción de partidos políticos clandestinos. Su forma de gobierno es presidencialista, en donde el jefe de Estado es también el Jefe de Gobierno, con la división de tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El presidente y el senado son elegidos cada seis años, mientras que la cámara de diputados se elige cada 3 años y en ninguno se permite la reelección inmediata. La Cámara de Senadores se compone por 128 legisladores, 3 por cada estado incluyendo el DF y 32 más por lista nacional; mientras que la Cámara de Diputados se integra con 500, de los cuales 300 son elegidos por voto directo y 200 por representación proporcional. Posee un organismo regulatorio de las elecciones, el Instituto Federal Electoral (IFE) poseedor de autonomía del Estado. El presidente de la institución es elegido directamente por los órganos legislativos. El umbral legal es el porcentaje a nivel nacional de representación de un partido político para su existencia en el sistema, el cual debe ser el 2% de la votación.
Principales partidos políticos En México los partidos políticos que lograron pasar el umbral legal para su legitimación en el sistema, son siete conformando un pluralismo moderado: Partido Revolucionario Institucional(PRI), Partido Acción Nacional(PAN), Partido de la Revolución Democrática (PRD), Nueva Alianza (NA), Partido Movimiento Ciudadano, Partido Verde Ecologista de México(PVEM). Movimiento Ciudadano (MC) y Partido del Trabajo (PT), de los cuales los predominantes son tres: PRI, concertando su ideología en el centro; el PAN con tendencias centro-derecha y PRD posicionado en la izquierda. El resto de los partidos con poca representación política, suelen acompañar en alianzas a los partidos predominantes, es por ello, que el común de los partidos se posicionen en el centro ideológico para favorecer las coaliciones.
ϭϴϮ
Los partidos que han ocupado cargos en el ejecutivo solo han sido dos; el PRI gobernó al país durante 70 años. De ahí en la transición el PAN gobernó durante 12 años, y en las últimas elecciones el PRI ha ganado la presidencia del 2012 al 2018. La representación en el Congreso desde el 2000 al 2009 ha sido de la siguiente manera: Senadores Tabla 1.Representación en el congreso: Senadores Legislatura
Año
Tipo
PAN
PRI
PRD
PVM
PT
MC
NA
Ind.
Curules
**
LVIII
2000
MR
37
47
11
1
0
0
0
0
96
LVIII
2000
RP
9
13
4
4
1
1
0
0
32
LVIII
2000
TOT
46
60
15
5
1
1
0
0
128
LIX
2003
MR
38
44
10
1
0
0
0
3
96
LIX
2003
RP
9
13
5
4
0
1
0
0
32
LIX
2003
TOT
47
57
15
5
0
1
0
3
128
LX
2006
MR
40
26
22
2
1
3
1
0
95
LX
2006
RP
11
6
4
4
4
2
1
1
33
LX
2006
TOT
51
32
26
6
5
5
2
1
128
LXI
2009
MR
39
27
22
2
1
4
0
0
95
LXI
2009
RP
11
6
4
4
4
2
1
1
33
LXI
2009
TOT
50
33
26
6
5
6
1
1
128
Fuente: Centro de Investigación y Desarrollo Económico (CIDAC). ** Significa Candidaturas individuales. MR: Mayoría relativa RP: Representación proporcional TOT: Total
ϭϴϯ
Diputados federales Tabla 2. Representación en el congreso: Diputados
** Legislatura Año
Tipo
LVIII
2000
MR
LVIII
2000
RP
LVIII
2000
TOTAL
LVIX
2003
LVIX LVIX
PAN
PRI
PRD
PVEM PT
NA MC PSD Otros Curules
136
132
24
6
2
0
0
0
0
71
78
28
10
6
0
0
0
7
200
207
210
52
16
8
0
0
0
7
500
MR
70
184
38
4
3
0
1
0
0
300
2003
RP
73
53
31
17
10
9
7
0
0
200
2003
TOTAL
143
237
69
21
13
9
8
0
0
500
LX
2006
MR
136
65
89
0
2
0
6
0
2
300
LX
2006
RP
70
41
36
17
9
9
12
5
1
200
LX
2006
TOTAL
206
106
125
17
11
9
18
5
3
500
LXI
2009
MR
79
144
56
3
0
0
0
0
18
300
LXI
2009
RP
69
57
41
14
6
0
5
0
8
200
LXI
2009
TOTAL
148
201
97
17
6
0
5
0
26
500
300
Fuente: Fuente: Centro de Investigación y Desarrollo Económico (CIDAC). ** Siglas de Partido Social Demócrata actualmente inexistente al no cubrir el umbral legal. Los resultados que refleja la tabla significan que ninguno de los partidos políticos ha tenido la mayoría en el Congreso, lo que ocasiona un retraso en las reformas puesto que es necesario el consenso para aprobar las reformas, uno de los efectos que causa la partidocracia, el bloqueo legislativo. De igual forma el patrimonialismo partidista se refleja en el sistema mexicano, los efectos de un Estado débil y la falta democrática en los partidos ha ocasionado que los recursos nacionales provean las campañas y financiamiento de los partidos, tal como lo menciona Pasquino10; uno de los puntos principales de la partidocracia es el dominio partidista en todos los sectores: político, social y económico. La lista cerrada y bloqueada (presentación de los partidos de sus candidatos) es también un obstáculo para la democracia en los partidos. De igual forma la falta de candidaturas ϭϴϰ
independientes bloquea a los ciudadanos a postularse a elección popular, solo a través de los partidos se logra alcanzar el poder. México experimentó durante siete décadas un gobierno de partido hegemónico, y logró su transición de forma pacífica, por lo cual las elites que gobiernan las instituciones mexicanas siguen siendo las mismas, de igual forma que su Constitución que no ha sido reformada de acuerdo al nuevo régimen existente, ocasionando un sistema de partidos deficiente y carente de real competencia, que a su vez desemboca en instituciones electorales carentes de autoridad. Todos estos acontecimientos reflejan un sistema en deficiencia y en peligro democrático, aunado a la falta de interés político de la sociedad civil que desemboca en una oligarquía o mejor llamada partidocracia.
Composición actual de las cámaras 2013 Partido
Senadores Diputados
PRI
54
42% 213
42%
PAN
38
30% 114
23%
PRD
22
17% 100
21%
7
5% 28
6%
5
4% 15
3%
1
1% 10
3%
1
1% 20
2%
Partido Verde Ecologista PT
Partido Nueva Alianza Partido Movimiento Ciudadano Total
128 100% 500 100%
Fuente: Cámara de diputados, Cámara de Senadores México. *, † * †
CAMARA DE SENADORES http://www.senado.gob.mx/?ver=int&mn=9&sm=2&str=T CAMARA DE DIPUTADOS http://sitl.diputados.gob.mx/LXII_leg/info_diputados.php
ϭϴϱ
El futuro de la partidocracia La partidocracia es un riesgo en toda democracia nueva con características de un Estado débil, la baja participación de la sociedad para regular las decisiones del gobierno ocasionan exceso de poder que deviene en problemas al sistema, tal es el caso mexicano como ejemplo de un sistema democrático en problemas.
Pasquino10 nos menciona alternativas de solución de la partidocracia, tales como: la creación de transnacionales que limiten el poder partidista (así el dominio económico no recaería solamente en el Estado), el peso de la sociedad y de las instituciones que obligaría a los partidos a retirar su expansionismo y a lograr un mayor control democrático, sanciones a los actos antidemocráticos en los partidos que logra una mayor disciplina partidista, la creación de reformas para la competencia partidista, la erradicación del financiamiento público de los partidos, y por último la limitación de los partidos en las intervenciones de lo público.
Y lo más importante y destacado, el fortalecimiento de la sociedad civil que frene cualquier abuso y equilibre el sistema para que no peligre el régimen democrático regresando a un régimen autoritario.
ϭϴϲ
Representación política legislativa y transparencia Mtro. Alejandro Gumler Vieyra * 1. Estructura y funcionamiento de la ASF Misión La misión de la ASF es fiscalizar la Cuenta Pública mediante auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y municipios del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos federales, incluyendo a los particulares. Conforme a su mandato legal, el propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas, y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto público. Visión Al llevar a cabo su misión, la ASF busca posicionarse como una institución objetiva e imparcial, técnicamente sólida y sujeta a un proceso de mejora continua, cuyos productos puedan constituirse en un elemento central para el Poder Legislativo en la definición de las asignaciones presupuestarias de los programas, proyectos y políticas públicas. De esta manera, contribuirá a generar confianza en la ciudadanía respecto al manejo de los recursos y a fortalecer una cultura gubernamental de transparencia y rendición de cuentas.
Marco de Actuación La ASF es un órgano especializado de la Cámara de Diputados que cuenta con autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, funcionamiento, resoluciones
*
Maestro en Administración Pública por el Itesm, Profesor de la UNAM, especialista en finanzas públicas.
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Las auditorías propiamente dichas son llevadas a cabo por las Auditorías Especiales de Cumplimiento Financiero; Desempeño; Gasto Federalizado, y Tecnologías de Información, Comunicaciones y Control. La Oficina del Auditor Superior de la Federación cuenta con el apoyo de la Secretaría Técnica, y las Coordinaciones de Análisis y Seguimiento de la Gestión, así como de Planeación y Programación.
Los procedimientos legales, la
gestión de recursos financieros, humanos, técnicos,
materiales y los bienes inmuebles, y la integración del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública, son respectivamente tareas de las unidades de Asuntos Jurídicos, General de Administración y de Sistemas e Información.
2 La representación y la transparencia La Auditoría Superior de la Federación -en su carácter de entidad de fiscalización superior de la Federación- fue creada para apoyar a la H. Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales, vinculadas con la revisión de la Cuenta Pública Federal, con objeto de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ajustó a las disposiciones normativas aplicables y constatar la consecución de los objetivos de los programas de gobierno. En cumplimiento de su mandato y ejerciendo con responsabilidad su autonomía técnica y de gestión, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) informa objetiva y oportunamente a esa Representación Popular del resultado de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública, a la vez que emite las observaciones y recomendaciones que, a su juicio, son procedentes para fomentar administraciones públicas comprometidas con la obtención de resultados y la satisfacción de las necesidades de la población y, en su caso, aplica directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes y promueve el
ϭϴϵ
fincamiento de otro tipo de responsabilidades a que haya lugar, derivadas del incumplimiento de la Ley. En consecuencia, la ASF se constituye en una institución nacional impulsora del manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos públicos, y promotora de la transparencia y la rendición de cuentas por parte de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales, como elementos inherentes de la democracia y el Estado de derecho al que aspiramos los mexicanos. Con el convencimiento de que es imprescindible arraigar la cultura de la rendición de cuentas, claras y transparentes, en todos y cada uno de los servidores públicos que manejan recursos que pertenecen a la sociedad, la ASF se identifica plenamente con los objetivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y hace del conocimiento de la ciudadanía la información a que se refiere este ordenamiento legal.
3 La revisión de la cuenta pública El objetivo principal de la planeación es la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública (PAAF) y consiste en las etapas que se describen a continuación:
Estudio del universo general auditable Comprende un estudio macroeconómico, presupuestal, financiero y programático para medir el impacto de la coyuntura económica en las finanzas públicas del país. Este análisis permite identificar los objetos de mayor importancia relativa. Simultáneamente se realiza un mapa de fiscalización que se fundamenta en la cobertura de los temas y asuntos de la agenda pública, y en la estructura programática del gasto, los ingresos y la deuda pública.
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Los objetos y sujetos de auditoría se definen a partir de distintos criterios de orden cuantitativo y cualitativo. Entre los más destacados se encuentran los montos presupuestales y los conceptos que por su naturaleza y circunstancias coyunturales representan un mayor riesgo para las finanzas públicas y para el logro de los objetivos de las políticas gubernamentales.
- Análisis de fuentes de información
La ASF utiliza más de 20 fuentes para la programación de auditorías, entre las cuales se encuentran: 1. Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y especiales de la Administración Pública Federal 2. Cuenta Pública, la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación 3. Informes que debe rendir el Ejecutivo Federal al Poder Legislativo 4. Estudios técnicos elaborados por la ASF sobre evolución y tendencia de los principales indicadores económicos y el comportamiento del ingreso-gasto
- Análisis de fuentes de información 5. Resultados de las auditorías realizadas por la ASF y seguimiento a la atención de sus observaciones 6. Resultados de los programas anuales de trabajo de los órganos internos de control o instancias de control en dependencias y entidades federativas. 7. Estados financieros dictaminados por profesionales independientes designados por la Secretaría de la Función Pública
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8. Peticiones de revisión provenientes de las cámaras de Diputados y de Senadores; así como irregularidades denunciadas por la sociedad civil 9. Sistema de Evaluación del Desempeño - Criterios de Selección 1. Importancia relativa 2. Riesgo probable 3. Antecedentes de las revisiones 4. Pertinencia
4 La fiscalización 4.1) Auditorías de Cumplimiento Financiero
En materia de ingresos, su objetivo es constatar la forma y términos en que fueron captados y administrados, así como verificar el cumplimiento de las disposiciones normativas. En su caso, se comprueba si los ingresos propios correspondieron a los volúmenes vendidos o a los servicios prestados, si se registraron adecuadamente y si se utilizaron para los fines autorizados. En relación con los egresos, su propósito es examinar que los recursos se aplicaron en operaciones efectivamente realizadas, que su ejercicio se ajustó a las disposiciones normativas, que se utilizaron para el cumplimiento de las funciones de los entes públicos y que se registraron con base en los principios básicos de contabilidad gubernamental y en el clasificador por objeto del gasto.
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Con objeto de comprobar la existencia de los activos, se realizan inspecciones físicas de los bienes adquiridos y de los inventarios en almacén, así como su distribución y utilización. En lo que respecta al renglón de pasivos, se revisa que éstos reflejen las obligaciones reales a cargo de los entes públicos auditados y que se encuentren debidamente registrados. 4.1.1 Auditorías de inversiones físicas Su objetivo es constatar que las obras públicas realizadas para o por las entidades fiscalizadas fueron presupuestalmente aprobadas y los recursos correctamente utilizados; se contó con los estudios y proyectos respectivos; la contratación se sujetó a las disposiciones jurídicas y técnicas aplicables; los costos se correspondieron con los bienes o servicios adquiridos, y los de la obra ejecutada con los tiempos, precios, volúmenes, especificaciones y calidad de los materiales; y que la entrega de las obras, bienes y servicios se ajustó a lo previsto en las leyes y contratos respectivos.
4.1.2 Auditorías del gasto federalizado El propósito es verificar y evaluar si los recursos públicos federales transferidos a las entidades federativas y los municipios, ya sea mediante reasignaciones hechas por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal o a través de los Ramos Generales 33 y 39, se ejercieron de conformidad con lo dispuesto por la legislación y normatividad aplicables. Estas revisiones son practicadas directamente por la ASF, o por las Entidades de Fiscalización Superior de las Legislaturas Estatales, de acuerdo con los Convenios de Colaboración suscritos. 4.2) Auditorías de Desempeño El propósito es conocer si los entes públicos cumplieron con sus objetivos, metas y atribuciones, y si ejercieron los recursos de acuerdo con la normativa y el fin para el cual les fueron asignados.
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Los criterios de evaluación utilizados son la eficacia, eficiencia y economía, así como la calidad de los bienes y servicios, la satisfacción del ciudadano y el comportamiento de los actores, cuando ello resulte procedente.
Las auditorías de desempeño miden el impacto social de la gestión pública y comparan lo propuesto con lo alcanzado. Este examen incluye la identificación de fortalezas, debilidades y oportunidades de mejora.
4.3) Auditorías Forenses Consisten en la revisión y el análisis pormenorizado y crítico de los procesos, hechos y evidencias derivados de la fiscalización, para la detección o investigación de un presunto ilícito. El propósito es documentar las conclusiones con pruebas válidas y suficientes para promover las acciones legales procedentes.
Acciones derivadas del proceso de fiscalización
Como resultado de las auditorías, la ASF emite observaciones y acciones como se describe a continuación.
- Recomendación al desempeño Se orienta a fortalecer el desempeño, la actuación de los servidores públicos y el cumplimiento de objetivos y metas. También pone énfasis en la elaboración o adecuación de los indicadores estratégicos y de gestión.
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- Solicitud de aclaración Acción mediante la cual la ASF requiere a la entidad fiscalizadora o autoridad competente documentación que aclare y soporte las operaciones o los montos observados no justificados o no comprobados durante la revisión.
- Promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal Acción con la cual la ASF informa a la autoridad tributaria federal sobre una posible evasión o elusión fiscal detectada en el ejercicio de sus facultades de fiscalización, o bien la presunción de errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos fiscales, a efecto de que lleven a cabo las acciones de su competencia.
-Promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria Con esta acción la ASF promueve, ante la instancia de control en la entidad fiscalizada o la Secretaría de la Función Pública, la aplicación de las sanciones que procedan conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás ordenamientos legales.
- Pliego de observaciones Instrumento por el cual la ASF da a conocer a las entidades fiscalizadas las observaciones de carácter económico, en las que se presuma un daño o perjuicio, o ambos, ocasionados al Estado en su Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales, así como la presunta responsabilidad de los infractores en cantidad líquida.
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- Fincamiento de responsabilidad resarcitoria Procedimiento que instrumenta la ASF cuando la entidad fiscalizada no solventa o solventa parcialmente un pliego de observaciones, para fincar a los servidores públicos o a los particulares, el pliego definitivo de responsabilidades en el que se determina la indemnización correspondiente por los daños o perjuicios, o ambos, estimables en dinero, que causaron a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales. El fincamiento de responsabilidad resarcitoria esta dirigido a funcionarios públicos o particulares, no a las entidades fiscalizadas.
- Denuncia de hechos Acción mediante la cual la ASF hace del conocimiento del Ministerio Público de la Federación una irregularidad detectada en el ejercicio de sus funciones de fiscalización, que pudiera ser constitutiva de un delito imputable a un servidor público o a un particular por actos u omisiones en el desempeño de su empleo, cargo, comisión o actividad.
Resultados del proceso de fiscalización Una vez concluidas las auditorías que fueron programadas, se integran en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública (IRCP), que constituye el producto final del trabajo de la ASF. Este Informe es entregado a la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de febrero de cada año, a través de la Comisión de Vigilancia de la ASF.
La ASF está obligada legalmente a mantener reserva y secrecía sobre los resultados y contenido del IRCP, hasta que se entrega a la Cámara de Diputados. A partir de ese momento el IRCP es de carácter público y se pone a la disposición de la ciudadanía a través del sitio web de la ASF.
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5 La Comisión de Vigilancia Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y su Unidad de Evaluación y Control La UEC tiene su origen en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que la define como un órgano técnico que forma parte de la estructura de la Comisión de Vigilancia, encargado de auxiliarla en su atribución de evaluar el desempeño de la ASF, a efecto de proponer acciones para elevar la calidad de su labor, aportar elementos para mejorar el proceso de fiscalización superior, perfeccionar el marco jurídico aplicable y, en funciones de contraloría, vigilar que sus servidores públicos se conduzcan en términos de lo que disponga la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y demás legislación aplicable.
6) Mecanismos de Rendición de Cuentas No puede haber un verdadero acceso a la información, sin información relacionada con las decisiones que toman las autoridades públicas en el ejercicio de sus atribuciones, con los procedimientos que siguen para hacerlo, con los resultados que obtienen y con el uso de los presupuestos que se les asignan.
No puede haber rendición de cuentas, sin registros fidedignos, oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin relación entre los gastos efectuados y los propósitos públicos que los justifican.
No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos previamente establecidos, y sin agencias y cargos públicos claramente responsables de su cumplimiento, de los dineros que utilizan y de sus límites legales.
No puede haber un verdadero acceso a la información, sin información relacionada con las decisiones que toman las autoridades públicas en el ejercicio de sus atribuciones, con los ϭϵϳ
procedimientos que siguen para hacerlo, con los resultados que obtienen y con el uso de los presupuestos que se les asignan.
No puede haber rendición de cuentas, sin registros fidedignos, oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin relación entre los gastos efectuados y los propósitos públicos que los justifican. No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos previamente establecidos, y sin agencias y cargos públicos claramente responsables de su cumplimiento, de los dineros que utilizan y de sus límites legales.
No puede haber un verdadero acceso a la información, sin información relacionada con las decisiones que toman las autoridades públicas en el ejercicio de sus atribuciones, con los procedimientos que siguen para hacerlo, con los resultados que obtienen y con el uso de los presupuestos que se les asignan.
No puede haber rendición de cuentas, sin registros fidedignos, oportunos y comparables de los dineros que utilizan, y sin relación entre los gastos efectuados y los propósitos públicos que los justifican.
No puede haber sistemas de responsabilidades, sin objetivos previamente establecidos, y sin agencias y cargos públicos claramente responsables de su cumplimiento, de los dineros que utilizan y de sus límites legales.
La rendición de cuentas significa “la obligación de todos los servidores públicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al público, que es el último depositario de la soberanía en una democracia”. ϭϵϴ
Para McLean, la rendición de cuentas es “el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, actúen como respuesta a las críticas o requerimientos que les son señalados y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engaño”.
La rendición de cuentas se define como la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan también a los mandatarios o agentes para garantizar que la información proporcionada sea Fidedigna.
En México, el Mecanismo usado para la Rendición de Cuentas, es la cuenta pública anual así como la entrega de informes mensuales o trimestrales según sea el caso, sobre el avance presupuestal de una entidad o gobierno.
Dicho de otra manera la Cuenta Pública es el registro de las operaciones de un gobierno, en donde se puede apreciar todo lo relativo a los ingresos y a los gastos, de esta forma las entidades fiscalizadoras pueden empezar a realizar la revisión de estos informes para ver todo lo relativo a la hacienda pública.
7) El combate a la corrupción, desde la perspectiva legislativa.
Sistema Nacional de Fiscalización Bases Generales para Promover el Desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización.
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El Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) es un conjunto de principios y actividades estructurados y vinculados entre sí, que buscan establecer un ambiente de coordinación efectiva entre todos los órganos gubernamentales de fiscalización en el país, con el fin de trabajar, en lo posible, bajo una misma visión profesional, con similares estándares, valores éticos y capacidades técnicas, a efecto de proporcionar certidumbre a los entes auditados y garantizar a la ciudadanía que la revisión al uso de los recursos públicos se hará de una manera más ordenada, sistemática e integral.
Es un Sistema por ser un conjunto de partes organizadas interactuantes e independientes que se relacionan para alcanzar un objetivo: la fiscalización efectiva de los recursos públicos a través de técnicas de auditoría.
Es Nacional porque se refiere a todos los órganos gubernamentales que fiscalicen recursos públicos en los tres niveles de gobierno, en los poderes de la Unión y en los órganos constitucionalmente autónomos. Su alcance es federal, estatal y municipal.
Es de Fiscalización porque su objetivo es fortalecer los resultados y el impacto de la auditoría gubernamental en el país.
LAS METAS 1. Normas profesionales comunes a nivel nacional Las normas profesionales son un marco de referencia para que los auditores guíen su actuación bajo requerimientos institucionales vinculados con la independencia, autonomía, transparencia, calidad y ética profesional. Asimismo, definen conceptos y principios para la ejecución de auditorías, así como directrices específicas y operacionales sobre temas particulares de fiscalización.
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2. Creación de capacidades Las “capacidades” son las habilidades, los conocimientos, las estructuras y las maneras de trabajar que hacen que una organización sea efectiva. Crear capacidades significa desarrollar cada uno de estos elementos, utilizando como cimiento las fortalezas existentes y enfrentando las lagunas y deficiencias.
Para ello, se requiere establecer un programa de capacitación coordinado, con el fin de incrementar la calidad profesional del personal auditor y, por ende, mejorar los resultados de su labor.
3. Intercambio de información y trabajo conjunto Considera la identificación de áreas comunes de intervención de los órganos de fiscalización, asistencia técnica y apoyo institucional en las revisiones que efectúen los órganos internos de control y las entidades de fiscalización superior, así como la coordinación para la definición de programas anuales de revisión.
4. Mejoras en el marco legal vinculado con la fiscalización Esfuerzo continuo para impulsar mejoras en la actuación de las entidades de fiscalización superior y órganos internos de control, así como en la operación de los entes auditados. Asimismo,
uniformar
los
distintos
ordenamientos
legales
y
normativos
de las entidades de fiscalización locales dentro del marco del Sistema Nacional de Fiscalización, y simultáneamente, proponer reformas a las leyes secundarias, creando referencias jurídicas tendientes a mejorar la aplicación de los fondos federales.
5. Mayor impacto de la labor de los órganos de auditoría gubernamental en el combate a la corrupción ϮϬϭ
Establecimiento de un marco de referencia para las entidades de fiscalización superior y los órganos internos de control para la prevención, detección, disuasión y sanción de actos de corrupción, con el fin de generar cambios estructurales en el ámbito jurídico y administrativo, e incorporar las mejores prácticas para fomentar la transparencia y rendición de cuentas en la gestión gubernamental.
6. Fortalecimiento del papel de la fiscalización en la promoción, determinación y fincamiento de responsabilidades a servidores públicos.
Implica la instauración de mecanismos de sanción efectivos, a partir de los resultados de un mapeo sobre las facultades sancionatorias de cada institución miembro, así como la realización de un diagnóstico sobre la problemática en la promoción, determinación y fincamiento de responsabilidades a los servidores públicos. Se contempla el establecimiento de lineamientos consensuados sobre la integración de expedientes y la creación de una herramienta de colaboración en la materia.
“Lo más importante es lograr el bien común con la participación de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil, que esta ultima vea que sus impuestos financian el desarrollo de un país que puede y quiere ser mejor, eso solo se logra con transparencia y honradez, lo mas importante es que el pueblo recupere la confianza en la instituciones y eso solo se logra combatiendo de frente la corrupción, fincando responsabilidades.”
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Bibliografía La estructura de la rendición de cuentas, Merino, López, Cejudo, UNAM CIDE , 2009 La rendición de cuentas, Ugalde,, ASF 2002
Fuente de Información http://www.asf.gob.mx/Default/Index
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Control parlamentario sobre los recursos federalizados Mtra. Gloria Eugenia González Jiménez *
INTRODUCCIÓN Los documentos formales que presentan las instituciones públicas cumplen con las necesidades de información de los ciudadanos, organizaciones, partidos políticos, congresos, EFS, y gobiernos, de tal forma se acepta que los estados financieros son indispensables para el desarrollo y administración de las instituciones públicas, sin embargo, la concepción y sistema de ideas que han pasado a ser constitutivos de la realidad en la fiscalización no resulta posible saber si corresponden con la realidad de una entidad. Esto ha traído consecuencias serias en la actividad de la auditoría pública, sea ejercida por EFS o despachos, porque en razón proporcional en la aplicación de criterios provenientes de la auditoría para el sector privado, tal como lo privado, secreto y autoritario, se origina en las instituciones de fiscalización su falta de credibilidad. Porque la fiscalización debe construirse desde una perspectiva de derechos ciudadanos, de rendición de cuentas, y de conformidad con el pensamiento, en tanto se construye un control social en su integralidad. La auditoría viene a coadyuvar al control como tal, no a ser el control. Por lo tanto le debe ser útil al órgano de control para cumplir con su cometido en todos sus sentidos: jurisdiccional, de control, asesoramiento e información.
El análisis al Informe de Auditoría mide a una dependencia o entidad como está llevando a cabo su desempeño con respecto a una serie de criterios establecidos en base a normas o procedimientos internos, controles seleccionados, las mejores prácticas de competencia, etc. El resultado del análisis establece la diferencia entre el desempeño actual y el esperado, con
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Doctorando en Economía Pública por la Universidad Complutense de Madrid. Profesora de la Universidad Autónoma de Baja California.
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un informe presentado en donde se establezca que falta para cumplir con cada requisito de la norma
Es de suma importancia destacar el comportamiento ético que debe guardar todo auditor, al margen de su incumbencia profesional, capacitación y jerarquía dentro del Órgano de Control.
Para la Real Academia Española, “la ética es la parte de la filosofía que trata de la moral y de las obligaciones del hombre y también del conjunto de normas morales que rigen la conducta humana”.
Seguridad, confianza y credibilidad.- El poder legislativo y/o ejecutivo, el público en general y las entidades fiscalizadas tienen derecho a esperar que la conducta y el enfoque de la EFS sean irreprochables, no susciten sospechas y sean dignos de respeto y confianza.
Integridad.- La integridad constituye el valor central de un Código de Ética. Estamos obligados a cumplir normas elevadas de conducta (p. ej. honradez e imparcialidad) durante su trabajo y en sus relaciones con el personal de las entidades fiscalizadas. Para preservar la confianza de la sociedad.
Independencia, objetividad e imparcialidad.- Es indispensable la independencia con respecto a la entidad fiscalizada y otros grupos de intereses externos. Esto implica que se actúe de un modo que aumente su independencia, o que no la disminuya por ningún concepto.
Neutralidad política.- Es importante mantener la neutralidad política -tanto la real como la percibida- de la EFS.
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NORMAS INTERNACIONALES EN LA FISCALIZACIÓN PÚBLICA (INTOSAI) La expresión "elaboración de un informe" comprende tanto la opinión y cualquier otro comentario del auditor sobre un conjunto de cuentas formuladas como resultado de una auditoría financiera o de regularidad, como el informe del auditor emitido al término de una auditoría operacional de gestión.
Corresponde a la EFS decidir en última instancia las acciones que deberán emprenderse en relación a las prácticas fraudulentas o a las graves irregularidades constatadas por los auditores.
La forma y el contenido de las opiniones y de los informes de auditoría se fundamentan en los siguientes principios generales:
Título, Firma y fecha, Objetivos y alcance, Integridad, Destinatario, Señalamiento de la materia a que se refieren, Fundamento legal. Las opiniones y los informes deben hacer referencia a la legislación o autorización en que se base la fiscalización, Cumplimiento de las normas y Oportunidad.
Cuestiones de importancia. En determinadas ocasiones, se puede considerar que el lector no obtendrá un adecuado conocimiento de la situación financiera a menos que se ponga de relieve alguna cuestión extraordinaria o importante. Como principio general, se emite una opinión sin reparos no hace referencia en ella a aspectos específicos de las cuentas, lo que podría ser interpretado erróneamente como una salvedad.
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POSTULADOS BÁSICOS DE LA FISCALIZACIÓN PÚBLICA Los postulados básicos son hipótesis básicas, premisas coherentes, principios lógicos y requisitos que contribuyen al desarrollo de las normas de auditoría y sirven a los auditores para formar sus opiniones y elaborar sus informes, especialmente en los casos en que no existan normas específicas aplicables.
Las normas de auditoría han de ser consecuentes con los postulados básicos y constituyen una guía mínima para el auditor, que le ayuda a determinar la amplitud de su actuación y los procedimientos que deben aplicarse en la fiscalización. Las normas de auditoría o fiscalización constituyen los criterios o la medida con los que se evalúa la calidad de sus resultados.
Las interpretaciones y aclaraciones de estas normas corresponden al Comité Directivo de la INTOSAI y las modificaciones, al Congreso de la INTOSAI.
Los postulados básicos: ¾ Las EFS deben atender al cumplimiento de las normas de auditoría de la INTOSAI en todas las cuestiones que se consideren esenciales. Las EFS deben aplicar su propio criterio a las diversas situaciones que surjan en el curso de la fiscalización pública. ¾ La obligación de rendir cuentas, por parte de las personas o entidades que manejan recursos públicos, está cada vez más en la conciencia de todos por lo que hay una mayor necesidad de que dicha obligación se cumpla de forma correcta y eficaz. ¾ La implantación, en el seno de las Administraciones Públicas, de unos sistemas idóneos de obtención de datos, de control, de evaluación y de presentación de informes facilitará el proceso de rendición de cuentas. La dirección es responsable de que la forma y el contenido, tanto de los informes financieros como de los de cualquier otro tipo, sean correctos y adecuados.
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¾ Las autoridades correspondientes deben garantizar la promulgación de normas de contabilidad aceptable, relativa a los informes financieros y a su publicación, adecuadas a las necesidades de la Administración, y las entidades fiscalizadas deben fijarse objetivos específicos y mensurables y determinar qué niveles de rendimiento se han de lograr. ¾ La aplicación coherente de normas de contabilidad aceptables ha de dar lugar a una presentación correcta de la situación y de los resultados de las operaciones financieras. ¾ La existencia de un sistema de control interno apropiado reduce al mínimo el riesgo de errores e irregularidades. ¾ La cooperación de las entidades fiscalizadas, en lo que se refiere a proporcionar y mantener el acceso a los datos necesarios para una adecuada evaluación de sus actividades, se verá facilitada por la inclusión de tal obligación en un precepto legal. ¾ Todas las actividades de auditoría de las EFS han de estar dentro de sus competencias legales. ¾ Las EFS deben contribuir al perfeccionamiento de las técnicas que se aplican para controlar la validez de las medidas utilizadas para la valoración de los rendimientos.
NORMAS GENERALES DE FISCALIZACIÓN PÚBLICA Las normas generales de fiscalización establecen que las EFS deben adoptar políticas y procedimientos para:
(a) Contratar personal con la preparación adecuada. (b) Formar a sus funcionarios de manera que puedan realizar sus tareas eficazmente, y establecer las bases para la promoción de los auditores y del resto del personal. (c) Elaborar manuales y otros tipos de guías e instrucciones escritas referentes a la realización de las auditorías.
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(d) Aprovechar los medios técnicos y profesionales de que se dispone y determinar aquellos de los que se carece; distribuir adecuadamente dichos medios y asignar a cada tarea concreta el número suficiente de personas; planear y supervisar las fiscalizaciones de manera apropiada para conseguir con la diligencia y el interés debidos los objetivos perseguidos. (e) Revisar la eficiencia y la eficacia de las normas y procedimientos internos de la EFS.
Las EFS deben llevar un inventario de las cualificaciones técnicas de su personal, para favorecer tanto la programación de las fiscalizaciones como la determinación de las necesidades en el ámbito de la formación profesional.
Las EFS deben adoptar políticas y procedimientos adecuados para aprovechar los medios técnicos y profesionales de que se dispone y determinar aquellos de los que se carece; distribuir adecuadamente dichos medios y asignar a cada tarea concreta el número suficiente de personas; planear y supervisar las fiscalizaciones de manera apropiada para conseguir con la diligencia y el interés debidos los objetivos perseguidos.
NORMAS DE PROCEDIMIENTO EN LA FISCALIZACIÓN PÚBLICA El propósito de estas normas es establecer los criterios o sistemas generales que el auditor debe seguir para lograr que sus actuaciones sean objetivas, sistemáticas y equilibradas. Dichas actuaciones representan las reglas de investigación que el auditor aplica para alcanzar un resultado concreto.
Estas normas constituyen el sistema general para dirigir y llevar a cabo una fiscalización. Están en conexión con las normas generales de auditoría, que son las que establecen los requisitos básicos para llevar a cabo las tareas a que se refieren estas normas.
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Las normas de procedimiento aplicables a todo tipo de auditorías son: (a) El auditor debe planear sus tareas de manera tal que se asegure la realización de una auditoría de alta calidad y que ésta sea obtenida con la economía, eficiencia, eficacia y prontitud debidas. (b) El trabajo realizado por el personal de auditoría en cada nivel, y en cada fase de la fiscalización, debe ser adecuadamente supervisado durante la auditoría y la documentación obtenida debe ser revisada por un miembro experimentado del equipo fiscalizador
(c) El auditor, para determinar la extensión y el alcance de la fiscalización, debe examinar y valorar el grado de fiabilidad del control interno
(d) En la ejecución de la auditoría de la regularidad (financiera) conviene verificar la conformidad a las leyes y reglamentos vigentes. El auditor debe diseñar acciones y procedimientos de fiscalización que ofrezcan una garantía razonable de que se detecten los errores, las irregularidades y los actos ilícitos que pudieran repercutir directa y sustancialmente sobre los valores que figuran en los estados financieros, o sobre los resultados de la auditoría de regularidad.
(e) Para fundamentar las opiniones y las conclusiones del auditor relativas a la organización, al programa, a la actividad o a la función fiscalizada, deben aportarse pruebas adecuadas, pertinentes y razonables.
(f) En la auditoría de regularidad y financiera, y en cualquier otra clase de auditoría cuando proceda, los auditores deben examinar las cuentas para determinar si se han cumplido normas de contabilidad aceptables para la presentación o la publicación de los informes financieros. El examen de las cuentas debe realizarse de manera que proporcione una base racional para poder expresar una opinión sobre ellas.
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1. Planeación En la planeación de una fiscalización, los pasos que normalmente se dan, son los siguientes: (a) reunir información sobre la entidad fiscalizada y su organización, con el fin de determinar los riesgos y valorar la importancia relativa (b) definir los objetivos y el alcance de la fiscalización. (c) llevar a cabo un análisis preliminar para determinar los métodos que han de adoptarse y la naturaleza y extensión de las investigaciones que después habrán de realizarse. (d) destacar los problemas especiales previstos cuando se planificó la auditoría. (e) elaborar un presupuesto y un programa de la fiscalización. (f) determinar las necesidades de personal y formar el equipo que ha de realizar la fiscalización y (g) dar a conocer a la entidad fiscalizada el alcance, los objetivos y los criterios de valoración adoptados en relación con la fiscalización y discutirlos con ella si fuese necesario.
Concluida la etapa de ejecución de la auditoría, la Contraloría Interna debe comunicar al titular de la Dependencia o Entidad, al responsable del área revisada y a otras instancias que así lo requieran, los resultados determinados durante su intervención a través del documento denominado Informe de Auditoría.
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POLÍTICAS APLICABLES EN LA ELABORACIÓN DE LOS INFORMES DE LAS AUDITORÍAS SOLICITADAS POR LA ASF. Convenios de Coordinación
Un primer elemento que debe destacarse como parte sustantiva del contexto de las auditorías solicitadas, es la existencia de convenios de coordinación y colaboración que se han celebrado entre la Cámara de Diputados del H. Congreso General, por conducto de la ASF, y los H. Congresos Locales, por medio de las auditorías superiores o contadurías mayores de las entidades federativas, cuyo objetivo fundamental es coordinar sus esfuerzos en materia de fiscalización de los recursos federales transferidos a las entidades federativas y municipios, a fin de fortalecer el alcance de su revisión.
Dichos convenios constituyen el marco jurídico e institucional que sustenta las solicitudes de la ASF a las EFSL, para que realicen por encargo de ésta, auditorías a dichos recursos.
Recursos Federales Transferidos, un segundo elemento que contextualiza a las auditorías solicitadas es el hecho de que, como resultado de su experiencia de fiscalización superior, la ASF ha identificado áreas de opacidad en la gestión gubernamental, que requieren ser atendidas de manera especial para fortalecer su transparencia y rendición de cuentas.
Recursos Federales Transferidos: Importancia Estratégica, un tercer elemento que determina el contexto de las auditorías solicitadas consiste en la necesidad evidente de que, dada la importancia estratégica de los recursos federales transferidos con uso y destino condicionado, es prioritario fortalecer el alcance y la calidad de la fiscalización de dichos recursos.
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La sociedad demanda resultados cada vez más eficientes de la aplicación de esos recursos, una gestión transparente de los mismos y una rendición de cuentas adecuada.
En esas tareas la ASF y las EFSL deben conjuntar esfuerzos coordinados, para crear sinergias que potencien el impacto de las acciones de cada una. El PROFIS: Un cuarto elemento contextual de las auditorías solicitadas es el Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS), que fue creado a partir del ejercicio 2006, como respuesta de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a las gestiones que venían realizando las EFSL en el marco de la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C. (ASOFIS), para que se apoyara con recursos federales a esas entidades de fiscalización superior, con el fin de fortalecer su operación y desarrollo.
El objetivo del PROFIS es fortalecer el alcance, profundidad, calidad y seguimiento de las revisiones al ejercicio de los recursos federales transferidos a las entidades federativas y municipios.
La creación del PROFIS en el ejercicio 2006, constituyó un parteaguas en la relación de coordinación de la ASF con las EFSL y en especial, permitió aumentar el alcance de la fiscalización de los recursos federales transferidos y el número de las auditorías solicitadas.
La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (DOF 29 de mayo de 2009) institucionaliza el PROFIS (Art. 38).
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
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El artículo 37 de esta Ley señala que la ASF fiscalizará directamente los recursos federales que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y los órganos políticoadministrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, con excepción de las participaciones federales.
La ASF establecerá los sujetos, objetivos, alcance y procedimientos de las auditorías y estructura de los informes de auditoría. Planeación del programa de auditorías La selección de las auditorías solicitadas se realiza como parte del proceso de planeación del programa de auditorías, visitas e inspecciones de la ASF; en este proceso se seleccionan las auditorías a practicar a los recursos federales transferidos y se determina cuáles serán ejecutadas por la ASF y cuáles por las EFSL.
La selección de las auditorías, tanto las que realiza la ASF, como las solicitadas, es resultado de un proceso único de planeación, que se realiza con base en una metodología que le da sustento técnico, y lo hace objetivo y transparente.
El proceso de planeación del programa de auditorías, visitas e inspecciones de la ASF está certificado bajo la norma ISO.
Auditorías realizadas por las EFSL: Las auditorías solicitadas por la ASF a las EFSL no son las únicas que practican estas entidades a los recursos federales transferidos, ya que su número es significativamente mayor.
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Con la valiosa participación de las EFSL mediante las auditorías solicitadas, se ha incrementado de manera destacada el alcance de las acciones de fiscalización de los recursos federales transferidos.
Alcance de las auditorías realizadas directamente por la ASF más las auditorías solicitadas, a los recursos federales transferidos: En la revisión de la Cuenta Pública 2007, de un monto total transferido a las entidades federativas y municipios, mediante transferencias condicionadas, que fue de 470,240.4 millones de pesos, se seleccionó un universo (considerando tanto a las auditorías directas como a las solicitadas) de 309,298.7 millones de pesos, el 65.8%. De ese monto seleccionado para auditarse, la muestra de auditoría fue de 258,831.7 millones de pesos, es decir el 55.0% del total de las transferencias.
Justificación de la homologación del formato de los informes de las auditorías solicitadas, con los de las auditorías practicadas directamente por la ASF: Ello es debido a que los informes de las auditorías solicitadas se integran al “Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública”, que se entrega a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados y no es adecuado que existiera una amplia diversidad de formatos en esos informes, como sería el caso si se considerara la versión original de los mismos, dada la diferente normativa de cada EFSL.
Alcance de la revisión a los informes de las auditorías solicitadas: Es importante subrayar y esto se hará a lo largo de toda la presentación que, en relación con los informes de las auditorías solicitadas, se busca sólo su homologación de formato y, en tal sentido, así serán las recomendaciones que en su caso se formulen; es decir, no se emitirán opiniones sobre el contenido, por ser responsabilidad de las EFSL.
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La Dirección General de Auditoría a los Recursos Federales en Estados y Municipios, de la Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero de la ASF, es el área responsable de la coordinación con las EFSL en relación con las auditorías solicitadas.
COMUNICACIÓN
DE
COMUNICACIÓN
DE
LAS
DEBILIDADES
RESULTADOS,
DEL
ERRORES
U
CONTROL
INTERNO,
OMISIONES
DE
LA
COMUNICACIÓN
El propósito de la ISA 260 la responsabilidad del auditor de comunicarse con los encargados de la gobernanza en relación con una auditoría de estados financieros. Aunque la ISA se aplica con independencia de la estructura o el tamaño de la estructura de gobernanza de una entidad, se aplican consideraciones particulares cuando todos los encargados de la gobernanza están implicados en la dirección de una entidad, y en las entidades cuyas acciones cotizan en bolsa. La ISA no estipula requisitos referentes a la comunicación del auditor con la gerencia o los propietarios de una entidad, a menos que éstos también desempeñen una función de gobernanza.
ISA 260 enumera los descubrimientos importantes de la auditoría que el auditor está obligado a comunicar a los encargados de la gobernanza.
El proceso de comunicación.- ISA 260 estipulan que el auditor evalúe si la comunicación bidireccional entre el auditor y los encargados de la gobernanza ha sido adecuada para el propósito de la auditoría. Si la comunicación bidireccional no es la adecuada, la ISA exige que el auditor lleve a cabo la acción apropiada. En el sector público la acción apropiada puede incluir la comunicación con el poder legislativo, los reguladores pertinentes o las agencias que conceden los fondos. International Auditing and Assurance Standards Board
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ÉNFASIS DE LA INFORMACIÓN La NIA706 entra en vigor para las auditorías de estados financieros correspondientes a períodos que comiencen a partir del 15 de diciembre de 2009.
La NIA 706 trata de las comunicaciones adicionales en el informe de auditoría cuando el auditor considera necesario:
a) Llamar la atención de los usuarios sobre asuntos presentados o revelados en los estados financieros de importancia fundamental para ayudarles a comprender dichos estados financieros. b) Llamar la atención de los usuarios sobre asuntos distintos a los presentados o revelados en los estados financieros de utilidad para ayudarles a comprender la auditoría y las obligaciones o el informe del auditor.
Los auditores del sector público pueden también decidir incluir un párrafo de énfasis por una falta de conformidad con las normas que ha sido convenientemente registrada o revelada en los estados financieros, como puede ser el uso indebido de fondos.
CALIDAD DEL INFORME DE LA INFORMACIÓN Con frecuencia los auditores internos sienten que, aun habiendo realizado un excelente trabajo de auditoría en un área abundante en oportunidades de mejoras, esta excelencia no es transparente para el usuario y los lectores del informe y, lo que es más importante, para la alta gerencia. Por otra parte, los gerentes funcionales de auditoría sienten que los informes que preparan los auditores, en general, requieren mucha revisión y se demoran demasiado tiempo en ser emitidos. Sienten que no hay una adecuada productividad en esta fase del trabajo de auditoría.
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La NIA 805 es aplicable a los auditores de las entidades del sector público en el desempeño de su función de auditores de un estado financiero individual o de cuentas, partidas o elementos concretos de un estado financiero orientaciones adicionales sobre cuestiones ligadas al sector público.
Consideraciones generales En una auditoría financiera en el sector público los objetivos suelen ir más allá de la emisión de una opinión sobre si los estados financieros han sido elaborados, en todos sus aspectos significativos, de acuerdo con el marco de información financiera aplicable (es decir, el alcance de las NIA). La NIA 810 establece las obligaciones del auditor cuando tiene el encargo de informar sobre estados financieros resumidos derivados de estados financieros auditados por el mismo auditor de conformidad con las NIA.
IMPORTANCIA DE LA REVISIÓN INTERNA DEL INFORME (CALIDAD) Que sea completo, presentar hechos reales de forma exacta, objetiva y ponderada, presentar los hechos comprobados y las conclusiones de forma convincente, incluir únicamente información sobre hechos comprobados y conclusiones que estén firmemente fundamentadas por evidencia suficiente, convincente y pertinente, contenida en los papeles de trabajo, estar escrito en un lenguaje tan claro y sencillo como sea posible, ser conciso, de manera que destaque la información relevante que no deba quedar subsumida entre comentarios, datos y cifras, poner énfasis en las mejoras a ser introducidas y no insistir en las críticas del pasado, revisión del diseño del Informe de Auditoría y lineamientos de revisión
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METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE INFORMES DE AUDITORÍA DE FONDOS DEL RAMO 33 Y OTROS Una de las funciones importantes de la auditoría gubernamental es la revisión de las áreas críticas; programas prioritarios y/o estratégicos, especiales y sectoriales. Respecto a la participación de los Estados; Municipios y en Distrito Federal en los Fondos de Aportación Federal (Ramo General 33), la Auditoría Superior de la Federación desempeña la función de fiscalización a través de la colaboración de las Entidades de Fiscalización Superior estatales quienes realizan los exámenes correspondientes revisando la información financierapresupuestal y de que se cumplió con los objetivos contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como con las disposiciones normativas y legales emitidas.
Como resultado de un programa bien conformado se espera que la auditoría se realice con calidad, en tiempo, cubriendo los objetivos de la misma, lo que redundará en un informe que coadyuve a la administración al logro de los objetivos institucionales.
Atributos de los resultados de auditoría Para precisar un hecho que configure una deficiencia o irregularidad en un resultado de auditoría, es necesario que el auditor identifique los siguientes atributos: Criterio: es el estándar (o norma) con que el auditor mide o compara las cifras, las actividades o el desempeño del sujeto de fiscalización.
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Referencias: Cámara de Diputados. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, www.http:/diputados.gob.mx Consulta:14 de enero de 2014 Auditoria Superior de la Federación. Lineamientos para la formulación de los informes de las auditorías solicitadas a las entidades de fiscalización superior de las legislaturas locales. México, 2013 The International Organisation of Supreme Audit Institutions. Directrices referentes a los informes
sobre
la
eficacia
de
los
controles
internos.
http://es.issai.org/media/14465/intosai_gov_9110_s.pdf. Consulta 13 de enero de 2014.
Consejo Nacional de Armonización Contable. Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental (CONAC)
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Una revisión a la Auditoria Superior de la Federación Mtro. Emmanuel Gómez Farías Mata Dr. Martín Vera M. * La Auditoría Superior de la Federación se creó con la intención de apoyar a la Cámara de Diputados en lo que respecta a la revisión de la Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal, con la finalidad de conocer los resultados de la gestión financiera y conocer si se ajustaron
a los lineamientos que indican la Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos correspondiente.
El 29 de mayo de 2009, se publicó el decreto por el que se expide la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación determina que los servidores públicos de los tres órdenes de gobierno y las personas físicas o morales, públicas o privadas que capten, reciban, recauden, administren, manejen, ejerzan y custodien recursos públicos federales, deberán atender los requerimientos que les formule la Auditoría Superior de la Federación.
Se establece que la fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto determinar, entre otros factores: Si los programas y su ejecución se ajustaron a los términos y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en las disposiciones aplicables; si las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos se ajustaron o corresponden a los conceptos y a las partidas respectivas; busca la evaluación del desempeño, la eficiencia, la eficacia, la economía y la honradez en la gestión financiera; el cumplimiento de las metas y los indicadores aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y su relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales. Se precisa el tipo de observaciones *
Los autores son, respectivamente, Doctorando en Gobierno y Administración Pública por el Instituto de Investigación José Ortega y Gasset-Universidad Complutense de Madrid y Doctor en Gobierno y Administración Pública por el Instituto de Investigación José Ortega y Gasset-Universidad Complutense de Madrid y Profesor Investigador de tiempo completo de la Universidad Autónoma de Baja California.
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y, en su caso, las acciones que puede promover la Auditoría Superior de la Federación como consecuencia de sus auditorías.
También se otorgan nuevas atribuciones a dicho Ente, entre las que se encuentran: evaluar el desempeño y los resultados, con independencia de otras instancias que tengan atribuciones similares, o en su caso, evaluar el trabajo de dichas instancias. Para este fin, podrá establecer los indicadores de desempeño y cualquier otro recurso metodológico que a su juicio permita cumplir con esta atribución; formular observaciones y, en su caso, recomendaciones al desempeño para mejorar las prácticas de gobierno, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno o cualquier otra acción promovida a fin de fortalecer el control y elevar el desempeño y los resultados, y requerir, en su caso, a los auditores externos, copia de todos los informes y dictámenes de las auditorías y revisiones por ellos practicadas a las entidades fiscalizadas.
Naturaleza jurídico-institucional 1. Constitucional
De acuerdo con la carta magna, la entidad de fiscalización superior (EFS) de la Federación tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.
2. Legal La revisión de la cuenta pública está a cargo de la Cámara de Diputados, la cual se apoya para tales efectos en la ASF. Ésta tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna,
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funcionamiento y resoluciones, de acuerdo con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) .
III. Titular
1. Procedimiento para su nombramiento La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados elabora una convocatoria pública: por un período de diez días, contados a partir de la fecha de publicación de ésta, se reciben las solicitudes para ocupar el puesto de auditor superior de la Federación. Una vez que concluye el plazo, la Comisión de Vigilancia, dentro de los cinco días siguientes, procede a la revisión y el análisis de las solicitudes; después se entrevista a los candidatos idóneos para formar una terna. Constituida ésta, en un plazo no mayor de tres días, la Comisión formula su dictamen para proponer a la Cámara de Diputados tres candidatos. La Cámara designa al titular de la ASF por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.
IV. Autonomía
1. Organizativa La ASF goza de autonomía para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Esto es complementado en el artículo 85 de la LFRCF, en el que se señala que el auditor nombrará al personal de mandos superiores. Aunque la Comisión de Vigilancia tiene las funciones de coordinación y evaluación sobre la ASF, éstas deben ser realizadas sin perjuicio de la autonomía técnica y de gestión y del desempeño de las funciones de la ASF.
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Con relación a los servidores públicos de la ASF, éstos se clasifican en trabajadores de confianza y de base. Además, existe un servicio civil de carrera, que permite la objetiva y estricta selección de sus integrantes, mediante exámenes de ingreso y que, en atención a su capacidad, eficiencia, calidad y sujeción a los ordenamientos legales aplicables, garantiza, a través de evaluaciones periódicas, su permanencia y la excelencia en la prestación del servicio a su cargo.
2. Funcional La ASF goza de autonomía técnica o funcional, ya que elabora su programa anual de actividades, el cual debe ser del conocimiento de la Comisión de Vigilancia para que ésta pueda evaluar su cumplimiento.
3. Financiera La ASF goza de autonomía para el manejo de sus recursos financieros, ya que elabora su proyecto de presupuesto anual, el cual se envía a través del titular de la entidad a la Comisión de Vigilancia del Congreso. Una vez ahí, es remitido a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados para ser incluido en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
La ASF ejerce su presupuesto de manera autónoma y se sujeta a las disposiciones aplicables. La Comisión de Vigilancia debe conocer el informe anual del ejercicio del presupuesto para los efectos legales conducentes. En 2013 se le asignaron 1´661, 443,776 pesos.
4. Relación con los poderes públicos En todo el proceso de fiscalización encontramos los siguientes actores relevantes: el Poder Legislativo, la Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de ϮϮϰ
la Federación (CVASF), la ASF, la Unidad de Evaluación y Control (UEC), el Poder Judicial y el Ejecutivo. Analizaremos cada uno para comprender la relación que guardan entre ellos en el trabajo de la revisión de la cuenta pública en México.
a) Poder Legislativo Una de las facultades de la Cámara de Diputados es aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, y revisar la cuenta pública, la cual tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera y comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
b) Auditoría Superior de la Federación
Para revisar la cuenta pública, la Cámara de Diputados se apoya en la EFS de la Federación, la ASF. Ésta goza de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
c) Comisión de Vigilancia de la ASF (CVASF)
La Cámara de Diputados cuenta con comisiones, órganos constituidos por el pleno que contribuyen a la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones para que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales.
Existen 52 comisiones
ordinarias, que se mantienen de una legislatura a otra con una tarea específica, y 19 comisiones especiales. Las comisiones se constituyen durante el primer mes de ejercicio de la legislatura y el encargo de sus integrantes es por el término de ella.
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Entre estas comisiones se encuentra la CVASF, cuyo fin es coordinar las relaciones entre la Cámara de Diputados y la ASF, evaluar el desempeño de ésta, y ser el enlace que permita garantizar la debida relación entre ambos órganos.
d) Unidad de Evaluación y Control (UEC)
Es un ente que depende de la Comisión de Vigilancia de la ASF del Congreso.
e) Poder Ejecutivo
La relación con el Poder Ejecutivo y la administración pública se origina porque son sujetos de fiscalización, además del convenio de cooperación técnica e intercambio de información entre el Poder Ejecutivo y la ASF, realizado con la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (Secodam) y celebrado el 8 de mayo de 2001.
f) Poder Judicial
Si bien no hay relación directa con este poder, el cual es sujeto de fiscalización, hay que mencionar las siete controversias constitucionales relacionadas con la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para revisar la cuenta pública, de las cuales cinco han sido resueltas:
-Controversia constitucional 26/1999. Órgano actor: Cámara de Diputados; órgano demandado: titular del Poder Ejecutivo federal. El acto demandado fue la omisión por parte
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del Ejecutivo federal de coadyuvar con la Cámara de Diputados, al no instruir a las autoridades que le son jerárquicamente subordinadas de entregar al coordinador de auditorías la información que se le requirió sobre operaciones fiduciarias realizadas en el Banco Unión, con motivo de las auditorías al Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). La resolución favoreció a la Cámara de Diputados.
-Controversia constitucional 36/2003. Órgano actor: Poder Ejecutivo federal; órgano demandado: Cámara de Diputados y ASF; tercero interesado: Banco de México. El acto que la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal demandó fue por seis oficios emitidos por la ASF con motivo de la revisión de la cuenta pública de 2000, específicamente con base en las observaciones determinadas en la revisión al Programa de Capitalización y Compra de Cartera de Banco Nacional de México (Banamex). La resolución favoreció al Ejecutivo federal.
-Controversia constitucional 91/2003. Órgano actor: Poder Ejecutivo federal por conducto del presidente de los Estados Unidos Mexicanos; órgano demandado: Cámara de Diputados. Esta controversia nació de las observaciones y recomendaciones emitidas por la ASF respecto a créditos ilegales incluidos en el Programa de Capitalización y Compra de Cartera, establecido por el Fobaproa. La resolución declaró fundada y procedente la controversia constitucional planteada por el Ejecutivo federal.
-Controversia constitucional 61/2004. Órgano actor: presidente constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, representado por el secretario de Energía; órgano demandado: Cámara de Diputados y la ASF. Esta controversia se relaciona con las auditorías en materia de otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica por la Comisión Reguladora de Energía. La resolución fue favorable al Ejecutivo federal.
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-Controversia constitucional 42/2004. Órgano actor: Cámara de Diputados y ASF; órgano demandado: Gobierno del Estado de Oaxaca. El presidente de la mesa directiva de la Cámara de Diputados presentó una controversia constitucional en contra del estado de Oaxaca por la negativa de permitir a la ASF practicar las auditorías ordenadas a los fondos del ramo 33 asignados a dicho estado durante los ejercicios fiscales de 2000 a 2002. La resolución dictó sentencia favorable a la ASF, la cual está facultada constitucionalmente para auditar a las entidades federativas en cuanto a las aportaciones federales para entidades federativas y municipios conocidas como ramo 33.
Desempeño gubernamental y aspectos políticos
En la actualidad, la democracia es un concepto cada vez más exigente y significativo. No es simplemente el acto de votar, va más allá de las formas de control de las autoridades y sobre todo del seguimiento y revisión de las cuentas públicas, mediante órganos que vigilen si el gobierno es eficaz y si tiene un correcto uso de los recursos y la forma en que los gasta.
Las democracias modernas tienen como objetivo primordial una mejor formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, dirigidas a gobiernos de resultados, para lo cual la fiscalización y control parecen ser la mejor alternativa. En este orden de ideas, el control dejó de ser únicamente contable o financiero, ahora existe una transformación de conceptos y técnicas que van más allá de la relación ingreso-gasto, para evaluar la relación costo-beneficio del gasto público, lo cual se traduce en el impacto a soluciones de problemas económicos y sociales. Así mismo, medir el desempeño integral de las instituciones públicas y de aquellos que tienen la responsabilidad de dirigirlas.
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El sistema de evaluación del desempeño en la ASF
En todas las organizaciones se ha producido, de manera informal, el hecho de diferenciar a las personas que trabajan y rinden de aquellas cuyo nivel de productividad es bajo. Incluso en las Administraciones públicas este hecho era algo común. Pero ahora necesitamos formalizar esas valoraciones del desempeño de los individuos estableciendo sistemas formales de evaluación del personal .
La demanda de mayores rendimientos institucionales, debemos concretarla, en el caso de la gestión de las personas, en el establecimiento de la evaluación de su desempeño.
Conviene matizar los términos desempeño y rendimiento, pues no tienen el mismo significado, aunque en numerosas ocasiones se utilizan de forma indistinta. Por desempeño entendemos la forma en la que las personas desarrollan su trabajo. El rendimiento consistiría en los productos o resultados que se obtienen del trabajo, el grado de consecución de los objetivos programados.
Nos interesa analizar aquí el desempeño, es decir, lo atinente a las personas y su forma de trabajar. Los resultados que se obtengan pueden obedecer a otros factores que no dependen de los individuos y que éstos no controlan. Por ejemplo, puede darse el caso de buenos desempeños por parte del personal y malos rendimientos por una deficiente organización .
Como premisa, debemos considerar la evaluación del desempeño como una herramienta de gestión que puede ser utilizada para diversos objetivos. Al analizar el desempeño, estamos efectuando un estudio de la organización y del diseño de los puestos, de la adecuación de las personas y su formación para la ocupación de los puestos, de los procesos y procedimientos,
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las comunicaciones internas y externas, las relaciones jerárquicas y un largo etcétera de elementos organizativos. Este sería, por tanto, el primer objetivo de la evaluación.
Partiendo de aquí, podemos plantear el uso de la evaluación para intentar resolver los problemas que tienen las organizaciones. A partir del momento en que se consiga organizar la organización, es cuando debemos plantearnos la utilización de la evaluación del desempeño para otros objetivos.
En primer lugar, se debería estudiar la mejora en la asignación de las personas a los puestos en función de las características de éstos. Difícilmente podemos pensar en un desempeño adecuado cuando las personas ocupan puestos para los que no están preparadas o no tienen las condiciones necesarias para desempeñarlos.
En segundo lugar, habrá que analizar el conjunto de procesos y procedimientos de la organización, así como todos elementos que intervienen en la consecución de los objetivos.
En tercer lugar, hay que introducir la cultura de la evaluación, tema importante para las Administraciones públicas que en pocos casos han tenido experiencias evaluadoras. Al no tener asumida la cultura de la evaluación, hay que proceder con cuidado, recorriendo previamente un camino en el que las organizaciones vayan “interiorizando” el modelo. Se debe contemplar el hecho de que no se ha formado al personal ni para evaluar, ni para aceptar la evaluación, por parte de los evaluados. Esto significa que es necesario formar al personal, así como dar a conocer qué se va a evaluar, cómo se va a evaluar y cuáles son los objetivos de la evaluación. Hay que conseguir que la organización asuma el proceso de evaluación, participe en el mismo y lo legitime. Por otra parte, habrá que formar en las técnicas de evaluación.
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Desde el punto de vista técnico, la primera consideración que hay que hacer es que se trata de un proceso. Un proceso complejo, por cuanto que implica problemas de relación interpersonal que pueden afectar seriamente al clima laboral. Consta de varias fases o etapas y una vez iniciado o introducido en la organización no se termina nunca, pues permanente y periódicamente, de forma sistemática, hay que estar realizando evaluaciones. Esto implica que hay que planificar, desde el punto de vista temporal, las evaluaciones. Bien sea una o dos veces al año, bien sea atendiendo a la planificación que se haya realizado de los programas o acciones, se debe establecer el rango temporal. Habrá que hacerlo con el criterio de que no se puede estar realizando evaluaciones continuamente, pues como hemos señalado, se trata de un proceso complejo que significa un trabajo a veces dificultoso. Si los periodos temporales que establezcamos son cortos, podemos encontrarnos que la información obtenida no es significativa debido al trabajo que supone. Por el contrario, tampoco podemos establecer periodos demasiado largos, pues perderíamos importante información. Habrá que adecuar los calendarios a cada organización.
Para llevar a cabo la evaluación, habrá que identificar y determinar los aspectos y contenidos que deben conocerse para medir el desempeño; medirlo, es decir, conocer con relativa exactitud el desempeño y gestionarlo, en el sentido de saber para qué se van a utilizar los resultados obtenidos y cómo vamos a utilizarlos.
Si nos preguntamos quién evalúa, podemos tener varios modelos:
a)
Los evaluadores son los superiores jerárquicos de los puestos. Una de las funciones
de quienes tienen a su cargo personal es, precisamente, saber evaluarlo.
b)
Otra posibilidad es que los evaluadores sean quienes ocupan los puestos horizontales,
los iguales.
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c)
La tercera opción es la autoevaluación, en la cual es el propio ocupante del puesto
quien valora su desempeño.
d)
Existen otras opciones como la denominada de 360 grados, en la que los evaluadores
son los superiores jerárquicos, los iguales y los subordinados.
e)
Finalmente, a la anterior se puede unir la autoevaluación. También, en el caso de
unidades que desarrollan prestación de servicios a los ciudadanos, éstos pueden ser actores del proceso de evaluación, aunque normalmente se les incluye cuando se trata de estudiar la calidad de los servicios o la imagen que tienen éstos o la propia Administración.
Si hacemos referencia de a quiénes se evalúa, aunque normalmente son procesos que se llevan a cabo de forma individualizada, puede haber ocasiones en que sea más conveniente hacer evaluación de grupo o equipo de trabajo.
En cuanto a las técnicas concretas, lo primero que cabe señalar es que deben ser conocidas y aceptadas por toda la organización. Se debe buscar la credibilidad del sistema de evaluación. Los principios de objetividad, publicidad y transparencia en cuanto al tipo de técnica utilizada, deben ser respetados para lograr la aceptación y la legitimidad organizativa. Debe haber participación de los distintos actores, llegándose al consenso para su aplicación, de tal forma que toda la organización sea consciente del proceso y asuma sus resultados.
Por otra parte, la mejor técnica es la que más se adecúa al tipo de organización que tengamos.
ϮϯϮ
Para poder realizar la evaluación, hay que conocer las características de los puestos. Si ya es difícil establecer indicadores que nos aporten información acerca del desempeño de las personas en la ejecución de sus funciones y tareas, llevar a cabo este proceso sin un conocimiento exhaustivo de cuáles son y cómo se articulan esas funciones y tareas, resulta inviable. Haciendo un breve resumen de las técnicas, puesto que aquí no podemos entrar en una descripción detallada de cada una de ellas (para ampliar y conocer más en profundidad las técnicas, ver bibliografía), podemos señalar que las más comunes son:
a)
Escalas de puntuación. Son las más conocidas y utilizadas. Se basan en la
identificación de los elementos más importantes para el desempeño del puesto y la creación de una escala de valoración de los mismos. La escala puede ser cualitativa (grados) a la que podemos asociar una puntuación.
b)
Listas de verificación. En esta técnica el evaluador selecciona oraciones que describen
el desempeño del evaluado. Posteriormente, se asignan puntuaciones a los diferentes ítems de la lista y se ponderan con relación a su importancia.
c)
Selección forzada. Se obliga al evaluador a elegir la frase que mejor describa el
desempeño del evaluado. Normalmente se agrupan por parejas de frases, pero se pueden establecer otros modelos. Posteriormente se suman el número de veces que cada aspecto ha sido seleccionado por el evaluador.
Existen otras técnicas para evaluar basadas en el análisis de las conductas. Igualmente, podemos aplicar modelos comparativos.
Ϯϯϯ
Quizá una de las utilidades más interesantes de la evaluación del desempeño, consiste en la retroalimentación. Buscamos el mejoramiento de los empleados en su puesto de trabajo, por lo que la información obtenida la podemos emplear para resolver aquellos problemas que presenta el desempeño del puesto (incrementar la formación en aspectos concretos, rediseñar el puesto…). Es importante también para los empleados, que pueden conocer una información objetiva de su desempeño, así como posibilitar la mejora llevando a cabo los cambios pertinentes. Si el resultado es positivo, su conocimiento motiva al empleado.
Finalmente, puede tener repercusiones retributivas, pero hay que señalar aquí que es, una vez introducida y asumida por la organización la cultura de la evaluación, cuando podemos pensar en su aplicación remunerativa.
Conclusiones
Vamos a esbozar en este último epígrafe algunas de las conclusiones que nos permite extraer la investigación planteada. En primer lugar, hemos intentado llevar a cabo un estudio descriptivo de la Auditoria Superior de la Federación. Se trataba de buscar toda la información posible, así como la bibliografía necesaria, que permitieran un conocimiento profundo tanto del dicha institución mexicana encargada de fiscalizar. En segundo lugar, hemos podido conocer las funciones y tareas que dicha institución tienen normativamente reconocidas, así como la especial protección de que gozan debido, precisamente, a dichas funciones.
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Es importante destacar el lugar que constitucionalmente ocupa y la especificidad del mismo, lo que le dota de un conjunto de prerrogativas que le permite poder mantener una autonomía fundamental para el correcto desempeño de sus funciones.
Estas prerrogativas, incrementadas por su especial relación con la Cámara Legislativa, les otorga una autonomía sobre su organización interna, característica que le permite poder llevar a cabo una gestión propia de su personal.
En tercer lugar, debemos referirnos a la importancia creciente que, en las administraciones públicas más desarrolladas, viene teniendo la evaluación del rendimiento de las instituciones y la evaluación del desempeño de los empleados que dependen de las mismas.
En la ASF, precisamente por las funciones que tienen encomendadas, estos dos tipos de evaluaciones se convierten en fundamentales para el buen hacer de las mismas y de que están realmente cumpliendo sus objetivos.
Se hace hincapié en el planteamiento que tienen sobre la evaluación del desempeño de sus empleados. En la ASF, el modelo responde, en general, a un spoil system, en el que no se tiene asegurado la permanencia en la institución. Hay que señalar, que en el años 2000, en la Administración federal se llevó a cabo un intento muy serio de implantar un Servicio Civil estable y en el que el mérito, la capacidad y la transparencia fueran los valores que guiaran el ingreso y la carrera de los empleados públicos.
En el caso de la institución que nos ocupa, la característica de permanencia es fundamental para el desarrollo correcto de las funciones encomendadas. La independencia y autonomía, la imparcialidad y objetividad en el trabajo, la transparencia y la rendición de cuentas ante
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los ciudadanos, se ven muy comprometidas si no existe un sistema que permita la permanencia de los que trabajan en instituciones que, precisamente, tienen que controlar al Ejecutivo.
La evaluación del desempeño desarrollado de manera adecuada por parte de las entidades públicas y en las que las EFS actúan con independencia y capacidad de sanción, contribuyen en forma importante al logro de la eficiencia y a la optimización del uso de aquellos recursos que son públicos.
La visión tradicional que se tenía de la evaluación del desempeño como un gasto superfluo o como un premio y/o castigo para los empleados, tiene que ser radicalmente cambiada. Significa una inversión básica para la administración pública. Sin ella, las entidades de fiscalización superior, que según la propia INTOSAI deben poner el ejemplo con buenas prácticas y pautas básicas, si no llevan a cabo una evaluación de desempeño seria y comprometida nunca tendrán un papel importante y significativo en la prestación de servicios a los ciudadanos, sobre todo en el tema de transparencia y rendición de cuentas.
Debe prestarse cada vez más atención al desempeño de los empleados. Los tópicos que se han venido repitiendo acerca de la pasividad e ineficiencia de quienes trabajan en las administraciones, han de ser desterrados, buscando un rendimiento que permita incrementar la calidad de los servicios, disminuyendo los costos.
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Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF)
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Control y vigilancia legislativa sobre los órganos constitucionales autónomos Mtro Otilio Flores Corrales * Presentación Nos encontramos en la era del “conocimiento”, y ello implica que prácticamente todos podemos estar enterados del mundo. Los tiempos intempestivos que nos ha tocado vivir en esta primera década del siglo XXI, problematizan prácticamente todas las categorías de la cultura, de la política, de la memoria y de interacción humana. El conocimiento se volvió simultáneo y problemático, sobre todo, el político, el que se construye políticamente, el que emana de las instituciones políticas.
El mundo -cada vez más complejo-, se diluyó en ser, un Ser roto por las filosofías que cuestionan a la realidad, y que formulan otros elementos para construir la verdad como categoría histórica en la vida de los pueblos dentro de sus senderos políticos.
La hiperdemocracia, el hiperimperio, los hiperconflictos, son hoy una realidad. La circulación y la acumulación de la información percápita, son actualmente más altos que en cualquier momento de la historia. Y sin embargo, ante ese bagaje, seguimos viviendo las atrocidades que genera la desigualdad en esta civilización que parece, vive de un conocimiento descompuesto, inherente a las formas de convivencia que tiene la sociedad en su conjunto.
Las instituciones de nuestro tiempo, pese a ser efectos históricos de nuestras naciones, difícilmente responden a las demandas reales de las esferas sociales, económicas o gubernamentales, ante una inoperatividad que obedece a la simulación, y a la sumisión descarada, excesivamente cínica de quienes asumen sus rutinas inerciales, sin *
Candidato a Dr. En Filosofía; Mtro. en Filosofía; Politólogo; Catedrático sobre Filosofía Política de la UNAM.
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responsabilidad ni pudor alguno frente a los requerimientos más esenciales de la inmensa mayoría.
Instituciones y hombres institucionales que perdieron el rumbo en la devaluación del poder ante el momento coyuntural que ocupan; ante el poder del dinero, de la efímera fama, y que, conformándose con la miope y corta visión de que el poder, es sólo una facultad legaladministrativa, agitan a la política como oficio no profesional hecho sólo representación e imagen, carente de palabras, de narrativa y de espíritu.
Perdidos en ese laberinto, desconcertados en la representatividad trivial, inundados en los insumos mediáticos del entretenimiento y del morbo, se vive de la intención del discurso que dista mucho de la verdad.
La democracia, relegada a ser meramente un instrumento técnico legal que se dirime, no con las mayorías, sino en los tribunales, no garantiza el diálogo, ni los vínculos necesarios que exige la interactividad de una ontología del adelanto, puesto que esa democracia, inserta en los espectros de la impotente producción política, ha mostrado ser impotente, en términos generales, de revelar talento, sin criterios, ni referencias inmediatas para nuestro tiempo, sin el menor entusiasmo por reconocer ese modesto talento con el que se hacen las cosas.
La pérdida de la realidad se concentra en las cifras, en los datos que circulan como mercancías que encuentran su objetividad para quienes son hechas. Manifestaciones técnicas, sin metafísica, que rodean la esencia del conocimiento rentable de nuestra era; expresiones de la nada y arquitecturas del vacío que valoramos como sombras largas en el abanico de la verdad que se construye para diluirse al otro día.
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Por ello, importa saber en dónde estamos para abordar ese sentido que indica el hacia dónde vamos. Y en ello, debemos todos, estar atentos de lo que se hace aquí, pues todo converge en el todo. Este “aquí” que es el quid del Estado, puede garantizar, dentro de la división de poderes, un equilibrio en el ímpetu de lo que requiere la Nación y no los bolsillos de unos cuantos. Hay que saber, de entrada que es básica la separación de Poderes para poder hablar de una fiscalización, de la vigilancia y de la construcción de esos circuitos cerrados y abiertos en este tema.
En esta recapitulación hay que alertar que podemos pensar la fiscalización desde varias aristas, el control desde diversos ángulos. Tal vez, los más inmediatos sean los técnicos, los administrativos, aunque sin demeritar su importancia en la eficacia, tal vez, también ellos sean, en la eficiencia, los menos relevantes bajo una óptica más amplia y trascendente.
Por ello, ha lugar a repensar los grandes paradigmas del control legislativo, bajo la tutela, al menos, histórica y política, para redimensionar lo que se hace, y para comprender el devenir, al menos, en un contexto donde lo que prevalece, guste o no, es la democracia liberal.
En ese espectro, podemos decir lo siguiente.
Un enfoque histórico No podemos entender el presente sin la historia. México es una construcción histórica de muy diversos caminos, y de múltiples lecturas sobre los acontecimientos que nos han marcado como Nación, y como elemento base en un contexto global.
Con la Constitución de Cádiz (de enormes dimensiones para México), junto con toda esa gran herencia de la Colonia y del Virreinato con la que se gestó el movimiento de Ϯϰϯ
Independencia, y las primeras Constituciones que atravesaron todo el siglo XVIII, con las complejas inserciones de las logias y con el nacimiento de los partidos políticos en aquel siglo que acompañó eventos muy importantes a escala mundial, se mostró el pensamiento político europeo, de la Ilustración como aquel que enarboló y conformó el liberalismo en México.
Lorenzo de Zavala, Francisco Severo Maldonado, por ejemplo, son puntos cúspides de la conformación del primer Constituyente y de las primeras redacciones constitucionales con las que se tejía también la historia del mundo, y de manera singular, la del Continente en su conjunto.
A través del espíritu liberal de la época, pasamos por el Primer Imperio, y luego por su declive, por Maximiliano y luego por el Juarismo y la Reforma, siempre sin perder de vista las guerras y las invasiones que vivió México en aquel siglo también, de López de Santa Anna, y la pérdida de un vasto territorio que desde aquel entonces, le pertenece a Estados Unidos de América.
Con estas menciones tenemos, primero como referencias, los contextos vividos con los que emergió la Nación mexicana. La rendición de cuentas fue desde el comienzo, un intento trunco de consolidar la división de poderes, bajo el manto de la herencia de los intereses centralistas que al final, fueron uno de los factores más incisivos del movimiento de la Revolución Mexicana que tampoco escapó a esa pretensiones liberales de su tiempo, pese a su ímpetu agrario, y que llegó a su máximo esplendor en los tiempos del anarquismo de los hermanos Flores Magón, tiempos y contextos que unían al positivismo de la época con los sucesos de otras latitudes del mundo.
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El Congreso del siglo XIX vivió uno de sus episodios más convulsos en los tiempos de Don Mariano Otero con la desaparición del Senado. Pero ese es sólo un punto en la historia del Congreso Mexicano. El espíritu de la formación del Legislativo, tomó sus fundamentos de los modelos de la competencia, para inscribirse así, al espíritu de la democracia en ese mismo renglón: como acto de competencia (liberal, individualista) que en ese momento (siglo XIXXX) vivió el apogeo del positivismo como esa contraparte del eje del comunismo y del socialismo que tendrá que ver, con la reconfiguración de los partidos políticos modernos en México, y por ende, de sus inclinaciones ideológicas.
El Estado de Derecho, por tanto, fue siempre pospuesto por la era de la industrialización y más tarde de la urbanización del país. Con esos “tintes” del individualismo feroz que se ocultan en los principios más obscuros de la historia política de Occidente. En ese tenor de manifestaciones incipientes del sistema de partidos, de cara a la configuración del sistema político mexicano, obedecieron a esa división del mundo que a la postre desaparecerá con la caída de los muros.
Con el predominio unipartidista, el sector empresarial, incluso tuvo que esperar en concordancia con lo que hacía la Iglesia en el movimiento de las fuentes del derecho en lo que se hizo en los tres Poderes asumiendo la prevalencia de un sistema presidencial durante el siglo XX.
Pero el mundo –y con él México- cambió, y con ello vino el reordenamiento global, mundial, e institucional, sobre todo, con el advenimiento de la era de la información que en el fondo, fue esa revolución (la de la información, de la circulación de las mercancías, de los hombres y de los capitales) la que ha dado al traste en poder cambiar al mundo en unos cuantos bloques que son los parámetros de los cambios constitucionales que ha sufrido estas últimas décadas nuestra Carta Magna.
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Después de la caída del bloque socialista (80s-90s) comenzaron a surgir otras formas de organización política, novedosos partidos, cambios electorales, conformación y reconfiguración de Instituciones como la electoral que venía de instancias del Ejecutivo Federal hacia la instauración de órganos autónomos como el IFE, ahora en transición.
Esto reconfiguró el equilibrio del poder en el reparto del poder legislativo y también la experimentación de la llamada “transición”, asuntos que tendrán que ver, por ejemplo, con los casos de género.
En este “momento” (que es un efecto, para mucho tardío de las democracias modernas), emergen novedosos actores que incidirán directa y realmente en los paisajes para la toma de decisiones en el país, por ejemplo, con el corporativismo. La sociedad civil adquirirá un peso inédito, los organismo no gubernamentales (el llamado “Sector Social” del que da cuentas la Constitución Política), sustancialmente son elementos causales en las tareas de control, transparencia y rendición de cuentas.
El “poder suave” ha llegado a suplir las antiguas formas de ejercer la política. Sin embargo, pese a las facultades que tiene el legislativo, habrá de estudiarse los circuitos de información existentes en los marcos ciberespaciales en los universos virtuales. El panóptico del mundo, el vigilante, el centinela del mundial, global, sin fronteras está ya aquí mismo.
Un enfoque político La transparencia es un “hacer aparecer”, es proponer una lectura de la realidad. Y ese acto de presentar, es por antonomasia, un acto de la palabra.
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La transparencia es un elemento de las democracias. De hecho, no hay democracia sin transparencia; la democracia es, en síntesis, una garantía de decir las cosas, forma de esclarecer los problemas.
El Estado de derecho, es un sistema de información donde la arquitectura del conocimiento, se cimienta en la confrontación entre lo que se dice y los hechos. Esa es la garantía más amplia del derecho político que respalda la división de Poderes. Ese es un cimiento del equilibrio para gobernar.
Y es que nos encontramos inmersos en sociedades donde es imprescindible saber que el mundo no es simple. Nunca ha sido sano radicalizar al mundo. La realidad se compone de opuestos: y es ahí donde la verificación, igualmente es ineludible.
La transparencia es comprobación, control, cotejo y confrontación. Y es que estos conceptos no son necesariamente sinónimos. En política requerimos de precisión.
Un oficio de precisión importa porque esa es la demanda que nos exige la sociedad: precisión para la responsabilidad. Cabalidad, no para una vida santa, sino para una existencia pulcra.
Responsabilidad constitucional y política de la que emana el derecho a la información, y a la libre circulación de las ideas.
Por ello, nuestra más firme protesta ante el ocultamiento, la distorsión, la omisión dolosa, la censura y la mentira. La historia en ello será implacable, estemos seguros todos.
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Las hegemonías no se construyen con el engaño. Esas complicidades no tienen fundamento, ni siquiera a favor del futuro. Las alianzas estratégicas, deben recaer en la innovación conceptual que acompañe a la conectividad para no plantearnos la banalización de nuestro tiempo.
La institucionalidad en el oficio político, debe descartar a la simulación en la dinámica de un realismo conceptual, social y contextual.
La responsabilidad política que guarda la transparencia, es un eco de los alcances para cambiar las estructuras mentales que requerimos, más allá de los pactos y de los protagonistas, con los que componemos nuestros correlatos para la memoria histórica.
No queramos quebrantar lo inquebrantable. Una cosa es la pura ilusión, y otra muy distinta, la realidad. El orden legal, es base para sostener a la realidad.
Hay que transitar de lo legal a lo político. Con una visión global.
Existe un esfuerzo mundial por la vocación de esclarecer las cosas como construcción de un circuito de la información. Desde 1957, la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), está conformada por países de la ONU, tiene más de 50 años y más de 180 países para que rindan cuentas los gobiernos.
El Tribunal de Cuentas Mayor de España en México, luego la Declaración de Lima, dice en su artículo 1, que nace con la finalidad de controlar, junto Contraloría de la OEA (1921), que nace para regular los gastos como forma de auditorías generales.
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En México existe la Comisión de Vigilancia y Control y de Fiscalización de la gestión Económica del Estado basada en el artículo 74, fracción II de la Constitución. Luego, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Otros esfuerzos son la Asociación Nacional de Organismos Superiores de Fiscalización y Control Gubernamental que reúne a todos los organismos superiores de fiscalización y control gubernamental de la Cámara de Diputados, de las Legislaturas Locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) para realizar estudios legislativos, tareas de enlace y difusión.
La tarea esencial es la rendición de cuentas. Responder a las acciones que dicta la ley como efecto de no gobierna una persona, sino instituciones.
En el marco de los trabajos legislativos, en este renglón tendrá que afianzar sus esfuerzos en el trabajo de Comisiones mixtas, y sustancialmente en los vertidos en Conferencia.
Hay que revisar los procesos de negociación y de gestión, con una crítica a los que se dedican al cabildeo de forma “profesional”.
La Ley Orgánica del Congreso de la Unión es un punto referencial, siempre dinámico, otro, es la Ley Interior de la Cámara de Diputados que regula los trabajos del gasto en materia interinstitucional.
La cooperación institucional y el retardo del nombramiento de los Consejeros de IFE es una de las patologías de la ingeniería del derecho que a la vera de estos contextos, será, o tendrá
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que ser materia de la “Reforma Política” necesaria para este tiempo con el que se arranca la segunda década del siglo XXI.
La ley Federal de Transparencia tendrá que ser actualizada para los propios fines de fiscalización como mecanismo de control y vigilancia para evaluar el desempeño de las instituciones como el Banco de México, que debe ser vigilado desde el Congreso y desde su seno, en el Consejo del propio Banco; el INEGI, que hasta ahora no se regula ni se vigila, aunque existen órganos colegiados para tal efecto; la UNAM; el INEVAL o el IFETEL.
México requiere de la mejor y la más alta inversión. La certeza la deben dar las instituciones y ahora, la precisión de las acciones, las debemos elaborar corresponsablemente todos.
Lo indispensable es la rendición de cuentas: eso es la democracia. Y la inversión de la que hablamos, es un principio como comienzo, como inicio para hacer mejor las cosas. Somos un punto de partida. Vamos a hacer todo para que cada peso, Nuestra estrategia, debe dar frutos para que la sociedad esté al nivel de esa inversión. Lo legítimo es lo que todos deseamos.
Desde lo más recóndito la “igualdad” es el proyecto más alto: le debemos a la sociedad igualdad. Esa es la palabra clave. Y en ello va nuestra palabra: la corrupción es un fenómeno que hay que combatir con todo el rigor de la Ley. La transparencia es clave.
Ante la incertidumbre y la violencia, reconstruyámonos la civilidad apara todos. La delincuencia no es un canino legítimo (ni legal): y ante ese problema social, hay que actuar legalmente.
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Nuestro país lo requiere impostergablemente, y así debe ser. La ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública obliga a transparentar a toda autoridad que ejerce gasto público, y es ella misma la que tiene por objetivo, el “garantizar el principio democrático de publicidad de los actos del Gobierno” y de las instituciones autónomas, así como el “favorecer la rendición de cuentas, de manera que se pueda valorar el desempeño de los sujetos obligados” *.
Por ello, hay que regular al responsable de la administración del gobierno y de los órganos Autónomos en comento para el del aseguramiento y el resguardo de los archivos materiales y electrónicos que obran en su poder.
Es indispensable, por tanto, por ejemplo, apoyar al Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, para que emita los lineamientos sobre el cuidado y el uso de la información ausente entre nosotros, así como, exigirle a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa de esta Ciudad, a que audite correctamente la operación, el ejercicio, la ejecución y la aplicación de los recursos destinados al Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación en esta Gran Capital.
Incluso, nos parece pertinente y sano, involucrar directamente la intervención de la Auditoria Superior de la Federación para efectos de esclarecer, qué es lo que se ha hecho con estos recursos.
La “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal”, es un mecanismo legal con el que, junto con nuestra Constitución Federal, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y, la *
Art. 9, fracciones III y V Ϯϱϭ
Convención Americana sobre Derechos Humanos, abre la posibilidad de elevar a rango de Garantía al derecho a la información. Información como derecho de orden público e interés social. La sociedad nos pide, nos exige esclarecer con prontitud y certeza este tema, como otros, tan delicados como importantes. Es a la historia a la que le deberemos rendir cuentas con esto.
La democracia se caracteriza por ser vocación por la transparencia. De hecho, donde no hay transparencia ni rendición de cuentas, no hay ni democracia, ni libertad.
El derecho a la libertad de expresión está íntimamente ligado al derecho a la libertad del dialogo pues, diálogo es transparencia; transparencia como capacidad de habla, de argumentar, de mostrar y probar, posibilidad de expresión, de escucha; libertad para la duda: potencialidad de esclarecimiento.
Transparencia como oportunidad de coincidencia cierta para que la verdad no sea un espejismo de la realidad.
Como herederos del andamiaje moderno, vivimos inmersos en los tiempos que exigen circulación de información. Nos conformamos de información y ésta, como capital, es capacidad de ofrecer y de dar certeza para lo que se hace, se piensa y se es.
Desde Descartes hasta McLuhann, la información como constructora de la colectividad, ha hecho que países o culturas enteras se levanten o sucumban con ese preciado elemento, que es, desde la antigüedad la información y el conocimiento.
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Este siglo XXI que se ha caracterizado por ser tiempo de movimiento de la conciencia pública, se sabe que en él, parece que todo es transformación, transfiguración: tiempos de fases, desfases y de reforma, como si éstos fueran ecos de las inquietudes cíclicas en el siglo, muy a propósito de los vertiginosos acontecimientos de hace uno y dos en nuestra patria.
En el caso de la vida de la ley, presenciamos una acelerada transformación que, justo por su velocidad, habrá que estar pendientes de la calidad de dicha era de cambio.
Y es que la globalización y el reordenamiento internacional, le da, al espíritu de la ley, una exigencia que inspira que cada vez, con mayor ahínco, que la circulación de las ideas y de los datos, sean imprescindibles.
Aunque el tránsito que hay para que la pura información se transforme en conocimiento, es la clave de la importancia de dicho insumo.
Tesitura que abre asumir a la información como co-responsabilidad entre los intereses públicos y privados.
Acceso a la información, es un derecho y una obligación que hace encontrarse al estado con la sociedad en relación recíproca, dinámica, dialéctica con dimensiones históricas.
Esto es, la información como garantía individual abre los prospectos legales del más elevado interés porque es una exigencia a la vez, necesaria para un avance social y genuinamente comprometido con los menesteres económico-políticos del siglo XXI.
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Los alcances de la Ley deben de coincidir con los mejores ideales de la justicia como equidad y como equilibrio entre las partes. Con ese afán, el mismo proceso legislativo deberá estar sujeto a disposición del escrutinio ciudadano bajo el abrigo de la norma que genera dignidad y esmero social en quien la usa.
Instalados en la era del conocimiento como capital, debemos de estar conscientes que ahora mismo, la información se ha transformado en el detonante elemento para la estrategia.
En esto, los límites del derecho ante la exclusividad del uso de la información entre los intereses de Estado y los de su otredad, será la reflexión por venir rumbo al siglo XXII.
Tiempos de competencia y de democracia liberal
El liberalismo es un fenómeno y es un concepto. Y cada una de estas representaciones, formula un conjunto de historias y de contextos que le dan un múltiple y complejo sentido que delinea y define a la unidad de ambas cuestiones que son parte de la historia, tanto de las ideas, como de las instituciones. Liberalismo que, desde el principio emergió como un efecto de la Ilustración, es decir, de la posibilidad de esclarecer o de rendir cuentas de lo que se hace.
Como cuestión política, el liberalismo es una directriz de la construcción de la “verdad” * y, por ende, es una manera de gobernarnos a partir de una forma de pensar; es una forma de construcción de Estado Esta cuestión no escapa a enfocar al propio liberalismo, como una parte de la cultura prevaleciente, al menos como ideal, pues es, el liberalismo, *
Verdad como poder.
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sustancialmente, una manera con la que se pretenden resolver las contingencias de la realidad desde un orden integral o de Estado.
Sin embargo, la historia del liberalismo, recae principalmente en la historia del individualismo, de la economía, del mercado, de la libertad y de la propiedad. Al ser esto así, al liberalismo político, se le ha de entender a partir de principios rectores como los el de la competencia como dinámica propia de la democracia, aunque, en efecto, con elementos que también pertenecen a los del “liberalismo social”. Dice Jacques Attali que el liberalismo es un: “sistema social donde la libertad no queda limitada más que por el mal hecho a otro. Durante mucho tiempo aún será el pedestal común de la democracia y del mercado, la base de la civilización occidental. / Cada vez más será difícil definirlo: ¿qué es el mal?; ¿quién es el otro?, ¿quién lo decide?, ¿quién lo controla?, etcétera. / Es fácil comprender que no pueda conducir a un ideal colectivo excepto en una sociedad teórica compuesta de individuos racionales. Y que a la sociedad actual le falta un buen trecho para llegar a ese estadio. Esta utopía que se vanagloria tanto de no serlo, quedará reemplazada poco a poco por la fraternidad.” *
Se trata –el liberalismo– de uno de los últimos grandes reductos de la historia de Occidente, de su modernidad que se ha querido anteponer imperialmente a otras formas de conectividad y de colectividad como las que aún prevalecen, sobre todo, en países y en culturas tan periféricas como lejanos de ese eurocentrismo, entre algunas de África, de Asia o de Oceanía, sin descartar, desde luego, a ciertas organizaciones políticas como las que existen entre algunas comunidades, particularmente como las de los indígenas de América Latina.
Lo que devela a la humanidad como multiplicidad es la simultaneidad de “la diferencia”, de “la alteridad”. El movimiento de lo humano se concentra en la contradicción como margen *
Attali, Jacques. Diccionario del siglo XXI. Paidós. Barcelona, 2007. P. 210.
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de la competencia que se descubre en la guerra y en el conflicto que expresan la condición de la especie, y que en ello mismo, manifiesta ese conjunto de formas que le ofrecen, al “Hombre”, su magnanimidad con la que se teje y se construye la justicia como aspecto humano, como aspecto político. Entre los tránsitos históricos de la civilización, sin embargo, la cuestión del sentido del movimiento de la historia, escapa a una lógica, sobre todo, a una teleología del acontecimiento. El liberalismo, es un signo del mecanicismo y del contractualismo que encumbró al derecho como ese deber del a priori kantiano, que finalmente, vive una difícil razón dadas las del mercado y las del poder militar que respaldan a esas razones con las que alimentamos el hambre y la pobreza, como si fueran esos factores, los grandes negocios de la fría eficacia de la estrategia de la ganancia en sí, haciendo aparecer al movimiento de la Bolsa y del dinero, como voluntades ajenas al hombre.
En esa tesitura, la democracia instaló sus razones prácticamente darwinianas, en busca de una legitimidad que hasta ahora ha sido francamente poco eficaz, impotente en sus métodos, y sobre todo, en sus resultados con los que se han elevado banderas, como aquellas que ondearon en pos del conflicto en Irak, con todo el “efecto vitrina” para promover y remover mercancías militares en todo el globo y reacomodar el mercado de energéticos.
Es compleja la semblanza de las correspondencias entre las teorías políticas del liberalismo y la historia política contemporánea, puesto que, en más de las veces, pareciera que esas teorías, en términos generales, han fungido ser más, un conjunto de justificaciones inmersas en estas sociedades posindustriales, y no contribuciones genuinas de una comunidad de la explicación. Esto, agravado con el declive de las filosofías, sobre todo, que se dieron a raíz de la “caída de los muros”, y, de manera singular, con el advenimiento de la técnica en prácticamente todos los senderos, aspecto éste, que ha rebasado a Occidente tocando trincheras hasta ahora inéditas, como aquellas que se ha generado en el llamado “poder
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suave”, y con las cuales se ha puesto en jaque a modelos clásicos en política que hoy son obsoletos.
Las modalidades de la civilidad que se transmutan en ese tenor de las ideas políticas, no obstante, siguen siendo las que dicta el orden legal, aunque éste, cada vez más, sea uno más global, arraigándose así en la abstracción del constitucional de cada nación en base a los Tratados y a los Acuerdos internacionales con los que se supeditan las transacciones humanas para su reacomodo y rotación. Un orden legal-formal que deberá adecuarse para la regulación de las mercancías en controversia, para abrir así, las posibilidades de la libre elección entre consumidores y productores, sin la necesidad de una violencia que ha venido creciendo peligrosamente, sobre todo, para todo orden de Estado a raíz de una dinámica de ese comercio que ha dictaminado ya, incluso, senderos culturales en comunidades enteras, hacia una acción de la beligerancia y no de algún esquema legal o formal.
De lo que se trata es de la construcción de la legitimidad que es, finalmente, el objetivo de la democracia, aunque ésta no sea sino sólo en principio, el espectro de la certeza aritmética sin un matiz de verdad que sostenga al poder de Estado, una representación de las estructuras con base en una funcionalidad difícil, pues, en la mayoría de casos, esa funcionalidad carece de una idea política de Estado dejando para otro día, una idea política constitucional: todo abandono de la historia es un paso al caos; y ahí donde no hay verdad, no puede haber justicia. Las decisiones no deben ser tomadas sólo bajo el rango de la necesidad y de la premura de la inmediatez, sino con un sentido jurídico, con un sentido político que funda el interés público con la singularidad del ciudadano, entre mayorías y minorías.
Entre la legitimidad y la verdad está el consenso, aunque la verdad no sea sólo consenso; la verdad no es un asunto sólo técnico: es la disposición de la conciencia a soportar la realidad como un ángulo plural, multifacético, poliédrico, circular. El devenir de la democracia se tenderá a consolidar en construir sujetos e instituciones de precisión, y en ello va la apuesta Ϯϱϳ
de entender esa disputa como una lucha virtual, más, mucho más allá del voto electrónico o del libre acceso a la información pues, el reto de la democracia, es hacer de la información y del dato: conocimiento.
El desdoblamiento conceptual requiere revisar los paradigmas emergidos del pragmatismo para ahondar en ellos, en una sonósfera para la pregunta y para el diálogo, para redefinir el porvenir que ya llegó, y que no está exento de novedosos problemas a los que deberá dar pistas la filosofía política.
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Participación y segregación Mtra. Martha Araceli Chargoy Valdés *
Sin duda alguna la participación política de las mujeres se ha incrementado en los últimos 30 años, por lo que bien valiera la pena mencionar que recién el 17 de octubre de 2013 conmemoramos el 60 aniversario del voto femenino en México.
El incremento de las posiciones de representación popular para las mujeres no ha sido un camino sencillo. Éste ha sido fruto de la lucha del movimiento feminista y amplio de mujeres, que logró posicionarse para incorporar en la agenda pública y en diversas iniciativas legislativas, particularmente del Código Federal de Procedimientos Electorales, propuestas tanto de cuotas de género, así como de políticas públicas para fortalecer el liderazgo de las mujeres.
Aun cuando se han presentado resistencias para el cumplimiento de las cuotas, sea por la vía del pago de sanciones por parte de los partidos políticos ante el incumplimiento de la legislación, o por artimañas para hacer éstas efectivas, como el fenómeno conocido como “Las Juanitas”, sin lugar a dudas el número de mujeres que se encuentran en el Congreso de la Unión, como en los congresos locales ha aumentado; pero más allá del análisis cuantitativo, es importante analizar en qué medida las mujeres en puestos de representación inciden en el trabajo legislativo.
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En este artículo realizo un acercamiento a datos específicos en la Cámara de Diputados, así como en tres congresos locales para analizar de qué manera las diputadas se han incorporado a la toma de decisiones a partir de su distribución en las Comisiones Legislativas.
Como marco referencial sobre aspectos conceptuales, considero conveniente hacer una breve introducción sobre el tema de la segregación horizontal y vertical, que se puede encontrar mayoritariamente asociada a los temas laborales o educacionales. Este concepto de segregación permite ubicar el planteamiento sobre la tendencia de las posiciones que ocupan las mujeres en el ámbito legislativo, que pueden ser derivadas de negociaciones en las que se eligen a hombres como portadores de las propuestas legislativas partidarias, o pueden ser determinadas de forma personal por las mismas mujeres como resultado de la percepción de temas femeninos o masculinos, así como por lo que se conoce como techo de cristal.
La segregación horizontal se refiere a la concentración de mujeres o de hombres en empleos específicos, según se trate de lo que tradicionalmente se asocia a temas relacionados con lo femenino (educación, cuidados, atención) y temas relacionados con lo masculino (proveeduría, toma de decisiones, actividades asociadas a la rudeza). La segregación vertical es la que se presenta cuando en el mismo nivel de formación y experiencia se opta por los hombres para puestos de jefatura y dirección.
La segregación horizontal esta relacionada con las decisiones personales de mujeres y hombres en las decisiones que toman para desarrollarse, en tanto que la segregación vertical se entiende como la decisión sobre las posibilidades de éxito desde una personas que tiene decisión sobre la dirección de una empresa determinada, en este caso hay una relación de subordinación, en la cual quienes están implicados pueden o no estar de acuerdo.
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El techo de cristal es una barrera invisible que es construida por creencias y estereotipos, procedimientos, estructuras, relaciones de poder, etc., que obstaculizan el acceso de las mujeres a los puestos de decisión y el desarrollo de sus potencialidades; es transparente, solo se choca con él cuando se trata de atravesarlo, al ser de cristal se puede romper.
Los principales factores que mantienen el techo de cristal son los relativos a aspectos externos e interactivos como: la cultura organizacional de las instituciones y la segregación ocupacional, la cooptación, la conciliación de la vida personal, familiar y profesional, y la perpetuación de los valores típicamente masculinos en los cargos de poder, así como los relacionados con las creencias sobre liderazgo y género, que parten de la falta de interés de las mujeres por ejercer poder, de ambición o de cualidades para dirigir. En cuanto a las barreras internas, se encuentran las propias conductas y actitudes femeninas que dificultan el acceso a cargos de responsabilidad y al ejercicio del liderazgo y que derivan de los valores que se transmiten en los procesos de socialización, diferentes para niñas y niños, que introyectan y perpetúan las propias mujeres con sus miedos a asumir el poder y con sus apoyos a la masculinización de las jerarquías (Tomás y Guillamón, 2009, c. p. Roldán, Leyra y Contreras, 2012).
Si bien se trata de conceptos que son utilizados en el ámbito laboral, es pertinente incorporarlos al análisis de la ocupación de las representantes populares en su actividad primordial, que es la definición de las propuestas legislativas a través de las comisiones dictaminadoras. Para ello se presentan datos obtenidos de las páginas de internet de la Cámara de Diputados y de los congresos locales en el mes de septiembre de 2013.
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Cámara de Diputados
La participación de mujeres en la Cámara de Diputados se ha visto incrementada cuantitativamente en las más recientes legislaturas, conforme se muestra en la siguiente tabla.
Legislatura
Mujeres
%
Hombres
%
LIX inicial
112
22.6
384
77.4
LIX Final
124
24.8
376
75.2
LX
131
26.2
369
73.8
LXI
159
31.8
341
68.2
LXII
187
37.4
313
62.6
Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
Como se observa las dos más recientes legislaturas (LXI y LXII) son las que han visto incrementada la participación de mujeres en la Cámara de Diputados con porcentajes mayores a 5 por ciento, cumpliendo con ello lo que en la reforma del Código Federal de Procedimientos Electorales (Cofipe) determinó con respecto a las cuotas de género con 30%.
Respecto a la participación de mujeres y hombres en las comisiones dictaminadoras en las legislaturas antes referidas, se tiene la información que se presenta en la tabla siguiente.
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Legislatura
Comisiones Ordinarias
Integrantes
Mujeres
%
Hombres
%
LIX
42
1 128
286
25.4
842
74.6
LX
45
1 187
295
24.9
892
75.1
LXI
45
1 163
377
32.4
786
67.6
LXII
56
1 457
551
37.8
880
60.4
Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
La participación de las diputadas en las comisiones ordinarias también se ha incrementado con porcentajes muy similares a los de su representación en términos cuantitativos, pero es importante para el análisis identificar en qué posiciones intervienen mujeres y hombres en las comisiones. En primer término, es revelador conocer cuántas mujeres y hombres presiden las comisiones ordinarias que se analizan, lo que se presenta en la siguiente tabla.
Ϯϲϯ
Legislatura
Comisiones Ordinarias
Presidencia
Mujeres
%
Hombres
%
LIX
42
42
6
14.3
36
85.7
LX
45
45
10
22.2
35
77.8
LXI
46
46
10
22.2
35
77.8
LXII
56
56
14
25.0
42
75.0
Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
Como se puede observar la participación en las presidencias ya no tiene la misma relación que la presencia porcentual de mujeres en términos cuantitativos, así como en la integración de las Comisiones.
Las comisiones ordinarias varían en el número de integrantes, pero todas ellas cuentan con mesas directivas que se conforman por quien preside y las secretarías en las que regularmente participan representantes de los grupos parlamentarios, definidos por éstos para la defensa de sus plataformas y principios políticos. Respecto a la integración por género de las mesas directivas, tomando en consideración a las secretarías que las componen se tiene la siguiente distribución.
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Comisiones
Integrantes en
Ordinarias
secretarías
LIX
42
LX
Legislatura
Mujeres
%
Hombres
%
187
40
21.4
147
78.6
45
274
69
25.2
205
74.8
LXI
46
346
103
29.8
243
70.2
LXII
56
528
211
40.0
317
60.0
Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
La participación de las mujeres en mesas directivas se incrementó significativamente en la presente legislatura, en más de 10 puntos porcentuales, pero más allá del análisis cuantitativo, interesa conocer qué comisiones ordinarias son las presididas por diputadas, así como en cuáles comisiones ordinarias no hay participación de mujeres en las mesas directivas.
Presidencias de Comisión en la LIX Legislatura. Las comisiones presididas por mujeres fueron: Equidad y Género, Atención a Grupos Vulnerables, Desarrollo Social, Justicia y Derechos Humanos, Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como Relaciones Exteriores; las comisiones presididas por hombres en las que no se había participación de mujeres en mesas directivas fueron: Agricultura y Ganadería, Comunicaciones, Energía, Fomento Cooperativo y Economía Social, Fortalecimiento al Federalismo, Marina, Recursos Hidráulicos Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, Salud, Transportes, y la Comisión de Vivienda.
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Presidencias de Comisión en la LX Legislatura. Las presidencias de comisión encabezadas por mujeres fueron: Equidad y Género, Atención a Grupos Vulnerables, Población, Fronteras y Asuntos Migratorios, Seguridad Social, Cultura, Pesca, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Distrito Federal, Desarrollo Metropolitano y la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación; en tanto que las comisiones en las que no participaron diputadas en las mesas directivas y que fueron presididas por hombres son: Defensa Nacional, Función Pública, Jurisdiccional, Marina, Puntos Constitucionales, Radio, Televisión y Cinematografía y la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias. Presidencias de Comisión en la LXI Legislatura. Las encabezadas por mujeres fueron: Equidad y Género, Derechos de la Niñez, Derechos Humanos, Atención a Grupos Vulnerables, Fomento Cooperativo y Economía Social, Juventud y Deporte, Ciencia y Tecnología, Economía, Jurisdiccional y la Comisión de Participación Ciudadana; en tanto que las comisiones presididas por diputados en las que no había participación de diputadas en las mesas directivas fueron: Agricultura y Ganadería, Asuntos Indígenas, Desarrollo Rural, Educación Pública y Servicios Educativos, Energía, Fortalecimiento al Federalismo, Población, Fronteras y Asuntos Migratorios, Trabajo y Previsión Social y la Comisión de Transportes. Presidencias de Comisión en la LXII Legislatura. Las comisiones que presiden diputadas son: Igualdad de Género, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Derechos de la Niñez, Atención a Grupos Vulnerables, Transparencia y Anticorrupción, Cultura y Cinematografía, Derechos Humanos, Asuntos Frontera Sur-Sureste, Asuntos Migratorios, Reforma Agraria, Fomento Cooperativo y Economía Social, Trabajo y Previsión Social, Distrito Federal y la Comisión de Asuntos Indígenas; mientras que las comisiones presididas por diputados en las que no hay participación de diputadas en las mesas directivas son: Jurisdiccional, Recursos Hidráulicos, Energía, Ganadería, Infraestructura, Marina, Comunicaciones, Agricultura y Sistemas de Riego, Defensa Nacional, Desarrollo Rural, Agua potable y Saneamiento, Competitividad y la Comisión de Transportes.
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Se constata que las comisiones ordinarias presididas por mujeres generalmente son las referidas a temas de cuidado, constatando con ello la segregación que podría ser horizontal o vertical; asimismo, se observa que las comisiones en las que no hay participación de mujeres en las mesas directivas abordan temáticas que generalmente son asociadas a cuestiones masculinas. Es pertinente destacar la participación de mujeres y hombres en algunas comisiones como la de Presupuesto y Cuenta Pública, Gobernación, Hacienda y Crédito Público, así como la de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y la Comisión de Energía, conforme las siguientes tablas. Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública Participación de mujeres y hombres en términos porcentuales
Legislatura
Mujeres
Presidencia
Secretaría
M
H
M
H
Hombres
LIX
26
74
0
100
33
67
LX
21
79
0
100
27
73
LXI
17
83
0
100
18
82
LXII
11
89
0
100
24
76
M. Mujeres H. Hombres Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
Ϯϲϳ
Comisión de Gobernación Participación de mujeres y hombres en términos porcentuales
Legislatura
Mujeres
Presidencia
Secretaría
M
H
M
H
Hombres
LIX
21
79
0
100
20
80
LX
15
85
0
100
13
88
LXI
26
74
0
100
18
82
LXII
17
83
0
100
25
75
M. Mujeres H. Hombres Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
Ϯϲϴ
Comisión de Hacienda y Crédito Público Participación de mujeres y hombres en términos porcentuales
Legislatura
Mujeres
Presidencia
Secretaría
M
H
M
H
Hombres
LIX
13
87
0
100
14
86
LX
12
88
0
100
8
92
LXI
23
77
0
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17
83
LXII
23
77
0
100
24
76
M. Mujeres H. Hombres Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
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Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias Participación de mujeres y hombres en términos porcentuales
Legislatura
Mujeres
Presidencia
Secretaría
M
H
M
H
Hombres
LIX
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0
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0
100
LX
19
81
0
100
50
50
LXI
11
89
0
100
0
100
LXII
33
67
0
100
33
67
M. Mujeres H. Hombres Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
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Comisión de Energía Participación de mujeres y hombres en términos porcentuales
Legislatura
Mujeres
Presidencia
Secretaría
M
H
M
H
Hombres
LIX
24
76
0
100
0
100
LX
7
93
0
100
0
100
LXI
21
79
0
100
42
58
LXII
20
80
0
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9
91
M. Mujeres H. Hombres Fuente: Elaboración propia con los datos recopilados en la página de Internet de la Cámara de Diputados.
La información que se presenta permite hacer un acercamiento a la participación de las mujeres representantes populares en la Cámara de Diputados, constatando que se presenta el fenómeno de segregación horizontal y vertical.
En cuanto a congresos locales, se realizó la revisión en las páginas oficiales de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en la VI Legislatura, así como del Congreso del Estado de Guanajuato en su LII Legislatura y el Congreso del Estado de México en su LVIII Legislatura, obteniendo la información que a continuación se presenta.
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Asamblea Legislativa del Distrito Federal, VI Legislatura y Cuenta con 37 comisiones, de las cuales 13 las presiden mujeres y 24 hombres, lo que significa 35.1 por ciento de comisiones presididas por mujeres contra 64.9 por ciento presididas por hombres. y El total de integrantes de las comisiones es de 98 mujeres y 196 hombres. y as comisiones integradas sólo por hombres son: Uso y Aprovechamiento de Bienes y Servicios Públicos y la Comisión Registral y Notarial. y Únicamente la Comisión para la Igualdad de Género esta integrada sólo por mujeres.
LII Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato y Cuenta con 23 comisiones, de las cuales 4 las presiden mujeres y 19 hombres, lo que representa 17.4 por ciento de comisiones que presiden mujeres contra 82.6 por ciento de comisiones presididas por hombres. y El total de integrantes de las comisiones es de 25 mujeres y 97 hombres. y Las comisiones integradas sólo por hombres son: Aguas; Asuntos Municipales; Atención al Migrante; Fomento Agropecuario; Juventud y Deporte; Participación Ciudadana y Gestión Social; y No hay ninguna comisión integrada sólo por mujeres. y Las comisiones que presiden mujeres son: Para la Igualdad de Género; Asuntos Electorales; Educación, Ciencia y Tecnología y Cultura; Hacienda y Fiscalización.
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LVIII Legislatura del Poder Legislativo del Estado de México y Cuenta con 36 comisiones legislativas, de las cuales 3 las presiden mujeres y 33 hombres. En términos porcentuales 8.3 por ciento de las comisiones son presididas por mujeres, contra 91.7 por ciento de comisiones que presiden hombres. y El total de integrantes de las comisiones es de 80 mujeres y 376 hombres y Las comisiones integradas sólo por hombres son: Trabajo, Previsión y Seguridad Social; Planificación Demográfica; Desarrollo Agropecuario y Forestal; Relaciones Internacionales. y No hay ninguna comisión integrada sólo por mujeres. y Las comisiones que presiden mujeres son: Derechos Humanos; Equidad y Género; Participación Ciudadana.
Mucho hay por avanzar para que en lo cuantitativo se logre la igualdad entre mujeres y hombres en la participación, pero mucho más queda pendiente en lo que respecta a lo cualitativo; en la incidencia que tienen las mujeres en la toma de decisiones para los diversos temas que son fundamentales para la vida de la ciudadanía. Aún mayor es el reto cuando se trata de la participación y la incidencia en los ámbitos locales.
Se espera que la reforma política y lo que en ella se definió para la paridad de género en la representación tenga efecto en el incremento del número de mujeres en los cargos de representación popular, pero valiera la pena pensar en que el incremento del número de mujeres también se traduzca en mayor incidencia en las posiciones de toma de decisiones, al menos en las presidencias y mesas directivas de las comisiones dictaminadoras. ¿Será necesario incorporar cuotas de género en los reglamentos internos de los congresos para determinar la paridad en la toma de decisiones de las comisiones ordinarias?
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Congresos y Parlamentos: escenarios sobre el futuro de las Asambleas en el mundo contemporáneo. Mtro. Rafael Morales* En su fundamental Ensayo sobre el gobierno civil, John Locke señala que toda sociedad que busque cobrar existencia política y, por tanto, su preservación, debe dotarse de un poder legislativo. Para el padre del liberalismo moderno, este es el primer acto de una sociedad, pues la creación de un poder legislativo constituye el sumo poder de una comunidad política, el que le otorga unidad y representación. A través de esta, nos dice, se promulgan las leyes con las cuales los hombres gozan de sus propiedades en seguridad y paz. De ahí que toda autoridad sólo pueda sustentar su poder únicamente al amparo de la sanción de un poder legislativo elegido y nombrado por la propia sociedad. Esto significa que para que una comunidad política logre darse una realidad propia, pasando del deseo de la asociación humana al de un orden sobre la vida en conjunto, requiere de una asamblea que pueda dirigir al gobierno por medio de leyes sancionadas y promulgadas, dirigidas al bien popular, con su consentimiento, sin arbitrariedad y con justicia, donde sus actos sean intransferibles a otro poder o territorio sin la autorización del pueblo.
Las máximas del pensador inglés llevan a la reflexión sobre las transformaciones de las asambleas legislativas en el mundo contemporáneo. Hoy, en el marco de las sociedades democráticas y de nuevos diseños institucionales de gobierno, se presume la existencia de una crisis de representación ante el auge de nuevos sujetos sociales y ante la falta de respuesta frente a un sinfín de demandas típicas y de corte transversal, se cuestiona la calidad con la que los representantes producen constituciones y emiten leyes y se aduce la falta de control de la agenda legislativa frente a centros autónomos de poder coercitivo y poderes extraterritoriales. Ante ello, congresos y parlamentos enfrentan el reto de transparentar sus procesos y rendir cuentas, de asimilar las buenas prácticas legislativas y mejorar la calidad de sus procesos internos, de reconocer tanto a nuevos sujetos en el derecho parlamentario y adaptarse a los nuevos actores con poderes de veto, de adoptar renovados mecanismos de
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consulta e iniciativa ciudadana y revocación de mandato y de adecuarse al uso de las nuevas tecnologías de la información (TIC’s) y de la comunicación.
Frente a todas estas transformaciones ¿qué futuro le depara a la idea de la asamblea como órgano deliberativo, legislativo y de representación? Frente a las presiones que enfrentan las democracias ¿qué respuestas estará en condiciones de dar a las múltiples críticas sobre el diseño de las instituciones representativas y al tema de la representación política misma? ¿Cómo afectará todo ello en la formulación de leyes, las funciones de control, de diseño de presupuestos, fiscalización y jurisdiccional que cumple cotidianamente? En este trabajo se presentará en prospectiva algunos de los dilemas más importantes de la institución de la asamblea, planteando las líneas sobre las cuales se proyectarán las principales transformaciones de congresos y parlamentos. En la primera parte se definirán cuáles son las fuerzas transformadoras, los agentes portadores del futuro, sobre la base de la identificación de las grandes tendencias al cambio. En la segunda, se establecerán los escenarios políticos de mediano y largo plazo, recuperando la agenda internacional y los debates actuales sobre el tema.
Las fuerzas del cambio: Tendencias y agentes portadores del futuro Desde su aparición como agente político en el siglo XII y hasta su definición general como órgano del Estado en el marco de la teoría política liberal del siglo XVII, la asamblea ha sido una de las instituciones políticas más longevas y versátiles de la historia universal. Parlamentos aristocráticos, parlamentos armados, corporativos y censitarios, asambleas antimonárquicas o anti-populares, gobiernos congresionales o de gabinete, congresos unificados o divididos, bicamerales o unicamerales, todas estas son fórmulas o configuraciones que muestran la plasticidad de la institución para adaptarse a todas las épocas y formas de gobierno. No es casual que haya sido justamente esta institución a la que le haya tocado encabezar el cambio de paradigma más importante y significativo de la política y el Estado en el mundo actual: la del paso de un órgano aristocrático y antipopular a uno popular y
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soberano, cambio sine qua non de la democracia liberal representativa y del constitucionalismo moderno.
Naturalmente, muchas de estas configuraciones o tendencias han desparecido con la propia extinción de las viejas monarquías absolutistas. En cambio, otras se han mantenido en el tiempo, como es la idea de las asambleas entendidas como órganos supremos del Estado y de la representación popular, idea que fue recuperada ampliamente con las transiciones de los viejos Estados socialistas de centro y este de Europa de la década de los noventa del siglo XX. Otras tendencias más se han pronunciado, como aquellas que buscan un tipo de representación directa por medio de asambleas ciudadanas o a través de la práctica del citizen-lawmaking o las referidas a la producción de leyes de forma heterodoxa, según la fórmula acuñada por Bárbara Sinclair para describir los nuevos procesos legislativos en Estados Unidos. A continuación se presentan tres tipos de tendencias, a saber: históricas, dominantes y emergentes. Dichas tendencias son las que tendrán incidencia sobre el futuro de las asambleas, base para la creación de los escenarios de esta institución política.
Las tendencias históricas Dos son las tendencias históricas que han moldeado a congresos y parlamentos en los últimos dos siglos, como son la idea de la transparencia y de la rendición de cuentas. Ambas se originan en periodos históricos distintos pero irán confluyendo hacia finales del siglo XX, cuando la democracia procedimental adquiera una legitimidad sin rivales. La transparencia, en este caso, aparece como resultado de la crítica liberal al Estado absolutista del siglo XVII. Dada la capacidad del absolutismo para la centralización de las decisiones políticas y la expropiación de los poderes privados, la sociedad civil se constituyó como alternativa política encubierta, buscando encarnar lo público desde las sectas para exigir la libertad frente al Estado. Ahí, en la exclusión, adquirió identidad en oposición al secreto de Estado y en oposición también al misterio eclesiástico. La sociedad civil, entendida como la sociedad de los excluidos del poder, genera una nueva comunidad, la sociedad ilustrada, que exige la
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transparencia estatal. Esta crítica tuvo dos efectos: por un lado, llevaría a la crisis de soberanía del Estado absolutista en el siglo XVIII y, por otro, ayudaría a crear el espacio público, al dinamitar el espacio privado al que se reducía la conciencia individual. El secreto es destruido como límite entre Estado y sociedad civil. La sociedad civil burguesa terminará entonces colonizando a las viejas asambleas feudales para colocarse en un parlamento ubicado antes del Rey, desde una plataforma pública desde la cual reivindicará todos estos derechos.
Una segunda tendencia histórica es la de la rendición de cuentas o accountability. Muy vinculada a la formación del espacio público en el sentido aquí descrito pero sobre todo producto de la consolidación de la democracia como forma de gobierno dominante, esta tendencia proviene de la extensión masiva del sufragio y de una nueva concepción de las obligaciones de una autoridad electa. La idea general que se encuentra detrás de un gobierno del pueblo es la de la racionalización del poder, es decir, la posibilidad de reducir al máximo la arbitrariedad, la corrupción y el abuso del poder mismo justificados en la doctrina de la razón de Estado. Esto se traduce en el cuestionamiento de la inocencia moral del poder político a través de la rendición obligatoria de cuentas (accountability), donde los gobernantes informen y justifiquen públicamente qué decisiones toman (answerability). Hoy en día, algunos autores como Schedler, que vindican a la democracia como una fórmula efectiva para controlar el poder, piensan que esto conlleva a la capacidad de establecer sanciones en el caso de que los gobernantes hayan violado los deberes públicos. El derecho a recibir una explicación y el deber de justificar el ejercicio del poder remontan no sólo a la vieja idea del Estado como órgano suprasectario sino que también alcanza a todas las formas institucionales representativas en las que, por extensión, congresos y parlamentos como órganos del Estado son incorporados como sujetos también del ejercicio de rendición de cuentas. Transparencia Causa: resultado de la crítica liberal al Estado absolutista como ejercicio pleno del poder político. Rendición de cuentas Causa: consenso normativo sobre la democracia representativa
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Las tendencias dominantes A diferencia de las tendencias históricas, existen tendencias dominantes que han venido marcando la evolución de las asambleas en las últimas décadas. Se trata de orientaciones políticas que son el resultado de la conjunción de diversos actores y procesos externos al desarrollo de congresos y parlamentos. En particular, el auge de la democracia participativa, entendida como una modalidad de la democracia liberal que se opone tanto a la democracia elitista como a la democracia delegativa por cuanto terminan debilitando el carácter popular y responsivo de esta forma de gobierno. Esta variante, en la idea de Benjamin Barber, postula el autogobierno de la comunidad de ciudadanos sobre la base de una cultura cívica compartida y la necesidad de establecer instituciones para la participación efectiva y directa de sus integrantes en la vida pública, tales como el referéndum, sistemas de asambleas de barrio con carácter nacional, votaciones electrónicas experimentales y elecciones selectivas para autoridades locales, entre otras. Junto con la socialdemocracia y los nuevos movimientos postmaterialistas o new age la democracia participativa irradia a las asambleas al poner en práctica mecanismos que buscan incidir directamente en el trabajo de los legisladores, buscando que estos hagan suyas las agendas y valores políticos de aquellos para su posterior institucionalización en leyes y códigos o bien participando directamente en la toma y ejecución de decisiones.
El auge de esta modalidad ha sido posible por el desarrollo vertiginoso de las nuevas tecnologías de la información (TIC’s) y de la comunicación. Es claro que ha habido una fuerte expansión de las TIC’s en los procesos políticos por lo que hoy puede definirse su incidencia a través de los términos e-democracy o e-government. En las asambleas, el eparliament se define como todos aquellos esfuerzos de las legislaturas para usar las tecnologías de la información y de la comunicación para apoyar sus funciones constitucionales de hechura de leyes y de representación. ¿Qué incidencia tienen entonces las nuevas tecnologías en los procesos parlamentarios? ¿Cómo están utilizando las Asambleas Legislativas los medios digitales? ¿Está modificando el uso de las TIC’s la relación representante-representado? Según el Global Centre for ICT in Parliament un eϮϳϵ
parliament una legislatura se fortalece al ser más abierta, transparente y auditable a través de las TIC’s, lo que puede redundar en un mayor compromiso de la gente con la vida pública toda vez que se tenga acceso a información de una alta calidad y a documentos del cuerpo legislativo. Los portales electrónicos, las aplicaciones para dispositivos móviles, los canales de televisión son algunos de los medios que han adoptado las asambleas para la mejora de su comunicación con sus representados. Las TIC´s seguirán abriendo nuevas alternativas, como los esquemas de microblogging (Twitter) que tienen un alto potencial para convertirse en verdaderos feedback tools, y que pueden ser aprovechados por toda la ciudadanía para obtener mayor interactividad con sus representantes.
Democracia participativa
Causas: desgaste de formas tradicionales de participación,
arraigo de la socialdemocracia, auge de movimientos post-materialistas. e-parliament Causas: desarrollo vertiginoso de las TIC’s y de la comunicación, presión de tendencias históricas de rendición de cuentas y transparencia.
Las tendencias emergentes Los congresos y los parlamentos que operan el día de hoy tuvieron orígenes históricos distintos. Por ejemplo, aquellos dimensionaron su poder con el de un presidente electo mientras que los últimos acabaron siendo soberanos al subordinar la figura del monarca a una constitución. Cada régimen consiguió encontrar una fórmula institucional que le ha permitido subsistir a lo largo del tiempo, sobre la base de instituciones como la legislatura, la burocracia, los partidos y el gabinete: el parlamento de Westminster combinó una fuerte administración central con una eficaz oposición a la sombra, mientras que los congresos compartieron el poder con el ejecutivo en un sistema que formalmente pide su división. No obstante, ambas asambleas han terminado por compartir prácticas y problemas comunes relacionados con la democracia representativa, la división de poderes y la responsabilidad en
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la cosa pública. No es casualidad, pues tanto congresos como parlamentos cumplan como mínimo la función de dar voz a grupos e intereses, la de equilibrio con otros órganos, la de producir legislación o la del reclutamiento de elites y la transmisión de la voluntad partidista a las instituciones públicas, dentro del Estado de partidos.
Existen dos tendencias emergentes que están comenzando a marcar el desempeño de las asambleas: la del partidismo de los congresos en los sistemas presidenciales y la de la despartidización de las asambleas en los sistemas parlamentarios. Respecto de los sistemas presidenciales, el poder legislativo se constituye en teoría como la suma de los representantes electos quienes a través de los grupos parlamentarios actúan de forma responsiva y fiduciaria, bien como grupo o individualmente. Aun cuando la elección es individual, esto no significa que el tipo de representación sea directa, pues el representante no va ni como delegado de los electores ni como emisario de un partido sino que actúa de forma interpretativa con un mandato no imperativo. El problema es que hoy, con la creciente autonomía de los partidos y de la política en general, los representantes actúan cada vez más como delegados directos de su partido, que cada vez cuenta con mayores poderes –formales e informales- para controlar a su grupo parlamentario.
Es decir, el funcionamiento de los congresos en los regímenes presidenciales nunca había dependido de la estructura de los partidos como tal sino de la organización misma del congreso y de la responsabilidad de los representantes ante la Nación. Este punto queda más claro con el secuestro del que ha sido objeto la cámara de Representantes de los Estados Unidos desde 2009 por parte de una minoría facciosa enclavada en el seno del Partido Republicano, el ultraderechista Tea Party. Mientras se discute qué estilo de liderazgo debe prevalecer en la presidencia norteamericana (no partidista, bipartidista o incluso postpartidista), el Congreso ha dejado de ser la institución de la soberanía popular por excelencia, o el gobierno congresional según el dictum de Woodrow Wilson, abandonando su capacidad dirigente para convertirse en un órgano filibustero, capaz de obstruir el funcionamiento del
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gobierno y de frenar las grandes transformaciones sociales marcadas por la presidencia de Barack Obama.
Fuente: tomado de Cronin E., Thomas y Michael A. Genovese. 2004. The paradoxes of the American presidency, Oxford: Oxford University Press, 4ª ed.
Por lo que respecta a los sistemas parlamentarios el tema no es menos complejo. La evidencia aportada por académicos tan importantes como Juan J. Linz para demostrar la superioridad de estos regímenes ha dejado una fuerte impronta política. Y es que la inexistencia de una división de poderes rígida, la determinación para que los partidos compartan el gobierno en coalición y la posibilidad de remover al gobierno ante la falta de un voto de confianza han hecho de este sistema un modelo auto-sustentable. Curiosamente, una de las claves de su estabilidad está en el papel asignado al poder ejecutivo, es decir, al gobierno. Se supondría que una democracia parlamentaria el gobierno no debe tener ninguna preeminencia, pero la hechura de la política pública está definida según si existe un gobierno de primer ministro, un gobierno de partido, un gobierno de tipo ministerial o uno de gabinete. Al mismo tiempo, cada uno de estos modelos promueve o incentiva la constitución de partidos unidos, disciplinados y no personalistas además de que establecen un tipo especial de base de apoyo parlamentario para las distintas variantes de coaliciones. Por definición, en estos regímenes de gobierno deben formarse gabinetes o gobiernos que gocen de la confianza de una mayoría parlamentaria que puede surgir de una elección donde el que gane obtenga la mayoría o a partir de la hechura de una coalición mínima ganadora, posterior a una elección.
En casos como el modelo Westminster las características de los partidos parlamentarios se vuelven cruciales para el mantenimiento del poder. Este esquema comprende un formato de competencia bipartidista donde el partido que gana la mayoría se lleva la totalidad del control
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del gobierno y en el que su líder se convierte en Primer Ministro. Si el partido gobernante se divide el gobierno caería indefectiblemente, sin posibilidad de ser compensado. Por ello, sólo hasta hace algunos años los miembros del partido ganador debían seguir íntegramente la línea impuesta por su partido en las votaciones. Todo cambió con la llegada de Tony Blair como primer ministro de Reino Unido en 1997, con su aplastante victoria sobre los conservadores, el parlamento británico perdió su papel como partido de gobierno hasta convertirse en el perro faldero de Blair, quien no perdió oportunidad para darle un trato despectivo. Fue entonces cuando el parlamento mayoritariamente laborista se rebeló ante su propio gobierno, con un número importante de MP’s que votaron contra la línea de su partido en temas cruciales. La despartidización del parlamento inglés tendría como corolario no sólo la caída del laborismo sino el fin de todo el sistema bipartidista, con las atípicas elecciones de 2010, en la que por primera vez en la historia se forma un gobierno de coalición entre conservadores y el hasta entonces accesorio partido liberal, una vez que los propios conservadores no consiguieron una mayoría absoluta que permitiese reproducir la fórmula de que el que gana se lo lleva todo.
Presidencialismos
Partidismo de los congresos en los sistemas presidenciales.
Parlamentarismos
Despartidización de las asambleas en los sistemas parlamentarios.
Fuente: tomado de Cowley, Phillip y Mark Stuart, 2001, “Parliament: A few Headaches and a Dose of Modernization”, Parlamentary Affairs. 54 (2), 238-256
Futuribles: Escenarios sobre el destino de las asambleas en el mundo
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Un escenario es una representación futura creíble sobre los acontecimientos que podrían ocurrir de mantenerse o repetirse ciertas condiciones. En prospectiva, los escenarios se determinan estableciendo la probabilidad de aparición de ciertos eventos, de la conducta estratégica de los actores y de la persistencia de algunas tendencias, sean históricas, dominantes o emergentes. Aunque no existe un número específico de escenarios se considera al menos la existencia de un escenario optimista, ahí cuando se busca planear qué sucedería si todo cuanto deseamos pudiese cumplirse, un escenario contrario, el catastrófico, en el que todo empeora sistemáticamente, un escenario inercial, en el que las tendencias actuales se mantienen o profundizan y, finalmente, el escenario factible, en el que se presenta el futuro como resultado de la acción intencional y estratégica de los actores, todos mutuamente excluyentes. Con base en los antecedentes aquí planteados y la caracterización de las tendencias aquí discutidas se abren cuatro escenarios sobre el futuro de las asambleas, como: a) Asambleísmo ciudadano (escenario optimista), b) Elitisimo legislativo (escenario inercial), c) Juridización congresual (escenario catastrófico) y d) Parlamentarismo postdemocrático (escenario factible). Escenarios políticos de mediano plazo Tipo de escenario
Tipo de
Asamblea
Características y riesgos
Optimista
Asambleísmo ciudadano
-Características: Adopción generalizada de
prácticas de consulta, audiencias y participación ciudadana en la hechura legislativa (citizen lawmaking) y control de la agenda. Gobierno por referéndum. Democracia líquida de wikipartidos y hacktivistas. -Riesgos: Representación sociológica (auto-personificada) como ideología populista. Asambleísmo en tiempo real inoperante, ausencia de contenidos. Democracia deliberativa de diletantes sin ejecutividad ni tecnicidad. Inercial
Elitismo legislativo
-Características: cierre, bloqueo y opacidad a la entrada
de demandas. Suspensión de facto de responsiveness, accountability y answerability. Bajo
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desarrollo e inoperancia del parlamento en línea (e-parliament) y de mecanismos de retroalimentación y de comunicación electrónicos. -Riesgos: Colonización de nuevos poderes y órganos por parte de la clase política en el poder legislativo como fortalecimiento del Estado de partidos. Creciente autonomía de la política. Catastrófico
Juridización congresual
-Características: Sobreproducción de normas.
Política incesante de reformismo constitucional. Superposición del poder judicial al resto de los poderes. Transferencia de facultades de arbitraje y decisión políticas a los jueces como judicialización de la política. -Riesgos: Gobierno de los jueces. Inoperancia de la ley e ineficacia de la administración de justicia por sobresaturación de demandas. Proliferación de sistemas paralegales y de sistemas alternativos de justicia no constitucional. Politización de la justicia. Factible
Representación postdemocrática
-Características: Nuevas formas de
representación biopolítica y de instituciones representativas. Representantes mixtos, individuales y colectivos. Renovación de la representación de intereses (corporativismo) y representación directa (delegados). Redimensionamiento de la transparencia y la rendición de cuentas. -Riesgos: neofeudalismo, dictadura del cuerpo y de la etnicidad y fundamentalismo de la “porosidad legal”.
El asambleísmo ciudadano es un escenario idealista debido al problema del fundamentalismo democrático, desde el que se plantea con candor que las carencias, contradicciones y debilidades de la democracia deben resolverse con más democracia. Para el asambleísmo tweet, de ser necesario, debe terminar sustituyendo al representante individual por un tipo de representante grupal, cooperativo y no corporativo. Aunque son loables los nuevos mecanismos que postulan para incidir directamente en la hechura de la legislación como el citizen lawmaking y el control de la agenda, representa un riesgo el gobierno por referéndum y la Democracia líquida de wikipartidos y hacktivistas por cuanto recurre a participantes de
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ocasión, que no están dedicados al trabajo político. La nueva representación (autopersonificada) podría llevar a la emergencia de una ideología populista en la que toda decisión, antes de ser tomada, tenga que pasar por el tamiz del voto popular de una sociedad incapaz de acordar los contenidos mínimos de una agenda. Todo lo cual llevaría a una democracia deliberativa de diletantes sin capacidad ejecutiva. No obstante, tiene muy pocas probabilidades de producirse, sobre todo ante los intereses que también tiene la clase política para impedir que las medidas para su control prosperen.
El escenario del elitismo legislativo podrá presentarse si se mantienen de forma inercial las actuales tendencias emergentes de partidismo de los congresos y de despartidización de los parlamentos. La reducción de las decisiones a un grupo minúsculo de representantes sería el resultado inmediato de la prevalencia de los intereses de las dirigencias de los partidos en aquellos o de los intereses personales o grupales del titular del gabinete en los últimos. Si las asambleas no son capaces de procesar un aumento significativo de demandas y optan por cerrarse a estas e incluso bloquear las iniciativas de control y de tipo citizen lawmaking se estará suspendiendo en los hechos las funciones de atención, fiscalización y de respuesta. Para evitar perder el control de su agenda en el marco del un fortalecimiento del Estado de partidos, las elites podrían ensayar nuevas fórmulas heterodoxas de hechura de leyes, en la que se rompa el ciclo legislativo vía fast track o la relación interna entre órganos, de tipo pleno-comisiones haciendo nugatorios los beneficios de retroalimentación y de comunicación electrónicos del e-parliament.
La constante cesión de facultades políticas a los jueces ha detonado el problema de la judicialización de la política. La creciente práctica por la cual los jueces adoptan las facultades políticas de arbitraje, coordinación y acuerdo en forma jurisdiccional es una tendencia que está llevando a la necesidad de producir más normas para poder procesar temas completamente ajenos a la justicia. Esta transferencia puede ser resultado del desuso deliberado de facultades de algunos órganos del Estado o de una ideología que postula que
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sólo los poderes que actúan en una sociedad organizada políticamente son los dictados en una constitución. Dado que los problemas de la política práctica están sujetos a la correlación de fuerzas imperante y a la aparición furtiva de conflictos inéditos las asambleas tendrían que producir más normas, bajo una política de reformismo constitucional, al punto de buscar la total regulación del fenómeno de lo político o de los poderes “metaconstitucionales”. Incluso, las cortes buscarían hacer mutar a las normas a través de nuevos criterios obligatorios de aplicación e interpretación de una ley en un activismo frenético, en una suerte de gobierno de los jueces. La sobreproducción de leyes no sólo llevaría directamente a la politización de la justicia y al desequilibrio de poderes sino que haría inaplicables las nuevas normas impulsado la generación de sistemas paralegales.
El escenario posible es aquél en el que se mantiene la continuidad de ciertos principios y funciones de los regímenes democráticos, un pueblo al que representar, con cambios relativos a formas de representación, como las de la biopolítica, donde el cuerpo, la raza y el sexo son considerados como determinantes para su hechura. Esto llevaría a su vez a la complementariedad de los clásicos gobiernos representativos con otras instituciones de representación donde puedan convivir tanto representantes individuales como colectivos. Para que se pueda alcanzar este futurible postdemocrático tendría que aceptarse que una una sociedad requiere más géneros de representación y no tan solo los vinculados con la idea del auto-gobierno de un pueblo. La renovación del concepto de representación de intereses (un corporativismo no subordinado al Estado) es una vía. Una conexión entre asambleas tradicionales o postdemocráticas potenciaría la transparencia y la rendición de cuentas. Con todo, un riesgo de este escenario es la tentación de sustituir la representación responsiva de tipo interpretativa por una representación encarnada, producto de la auto-representación de grupos y comunidades, con delegados directos que sí representen sociológicamente a una sociedad, lo que es imposible. Finalmente, un peligro claro es la dictadura del cuerpo en la que la etnicidad y el sexo se vuelvan un fundamento incuestionable. Más aún, que tal postura sirva para aceptar y justificar la “porosidad legal”, entendida como la existencia de sistemas
Ϯϴϳ
paralegales o centros autónomos de poder coercitivo, idea en franco desafío al constitucionalismo liberal.
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Ϯϴϴ
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