León Darío Cardona Yepes

León Darío Cardona Yepes **

El debate académico, y también político, sobre la educación inclusiva, en sentido amplio, ha sido y seguirá siendo muy extenso, en tanto las diversas concepciones que sobre la “exclusión social” se derivan de las crecientes demandas por la “defensa” del derecho a reconocer las diferencias, las particularidades y la misma condición individual de las personas. Por ello la educación inclusiva, como política pública, se vuelve mucho más compleja para el accionar del Estado ya que están dejando de pretender los temas macro-sociales (lo general), de desigualdades, por responder cada vez más a las exigencias micro-sociales (resultantes de exigencias puntuales en temas culturales, religiosos, de identidades plurales, etc.) y que son desafiantes en tanto los propósitos de inclusión y cohesión social; por ejemplo, la acción educativa con propósitos de inclusión educativa. El presente artículo aborda, de manera exploratoria, los desafíos de las políticas públicas como estrategia del accionar del Estado, como es el caso de Colombia, en tanto los principios de equidad social, vía una educación inclusiva; y la creciente “indiferencia” social por demandar derechos particulares, contrario al interés general de fomentar la construcción de valores, principios y virtudes en las relaciones humanas, como un accionar social, de apoyo al papel del Estado, para una efectiva inclusión social, sin egoísmos, de caridad y la solidaridad colectiva.

Educación, Estado, Colombia, Políticas Públicas, Inclusión, Exclusión, Igualdad, Calidad, Cobertura, Condiciones Educativas y Logros Educativos.

* Documento terminado en abril de 2013. ** Economista y Máster en Gestión y Políticas Públicas. Docente e Investigador. Facultad de Educación, Universidad de La Sabana. [email protected]

Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículos 7 y 26, del año 1948) –quizás-, la educación inclusiva –conocida también como educación integradora, según la UNESCO- se ha convertido, en contraposición a los temas de exclusión social, como el escenario conceptual más prolífico para abordar el principio del derecho a la educación; y que le asiste a cada individuo por su igualdad misma ante la Ley. Sin embargo, cabe señalar, que más que seres de derechos, somos seres humanos exigidos por principios y virtudes humanas como la caridad y la solidaridad. En el escenario internacional –quizás-, desde ese mismo momento y con alguna variación entre países, se viene avanzando, a través de múltiples mecanismos (declaraciones, convenciones, tratados internacionales, marcos legislativos, normativos, de acción y de recomendaciones), en acordar estrategias y medidas de política pública encaminadas a cumplir y ampliar los derechos de las personas; entre ellos, el derecho a la educación como derecho humano fundamental. Derecho que debe ser garantizado sin discriminación ni exclusión alguna. Sin embargo la labor del Estado, en este recorrido, y de acuerdo con las variaciones institucionales que se crean, se hace cada vez más compleja para promover y alcanzar los propósitos -como finesdel mismo Estado: la equidad y felicidad colectiva, en caridad y solidaridad humana. Esta complejidad se asocia a la dinámica misma de las políticas públicas, como estrategia de actuación del mismo Estado, ya que se están exigiendo –en su configuración- involucrar cada vez más el derecho a reconocer las diferencias, las particularidades y la condición individual de las mismas personas, y no las necesidades humanas. Por lo tanto la conceptualización de la educación inclusiva, como política pública, se ha vuelto mucho más compleja porque no sólo con ella se pretende abordar los temas macro de la sociedad (lo general), de desigualdades -como exclusiónen lo económico o en lo político; también, y cada vez más, las exigencias micro-sociales, que resultan de los temas culturales, religiosos, de las identidades plurales, etc. y que son cada vez más desafiantes para la labor del Estado, en tanto, por ejemplo, el accionar de la educación, con propósitos de inclusión social. El presente artículo pretende explorar, de manera conceptual y no exhaustiva, los desafíos de las políticas públicas en tanto los propósitos generales del deber del Estado (promotor de equidad) y su contraste con los requerimientos particulares, como “supuestos” derechos, que se van generando desde la misma realidad social y que, por lo tanto, “deben –o deberían- ser asumidos” por el sistema educativo desde la concepción compleja y amplia de una educación inclusiva.

*** El presente documento recoge algunas reflexiones, en materia de gestión y políticas públicas, que he comenzado a elaborar a propósito de mi trabajo académico y compromiso con la Facultad de Educación de la Universidad de La Sabana, queriendo capitalizar mi trayectoria y experiencia laboral, en varios cargos de dirección y gestión en el sector público educativo. El mismo también se convierte en documento guía de trabajo con los estudiantes de Posgrado en la línea de Política Pública en Educación. Con esta oportunidad, que comienzo a sistematizar, desde una posición reflexiva y académica, pretendo compartir mi experiencia como contribución a los procesos formativos. Y valga señalar que el esfuerzo, bastante retador, es altamente gratificante, por lo valioso y satisfactorio.

La concepción del Estado, como la configuración del ordenamiento político, económico y social que define los límites y las posibilidades del relacionamiento individual y colectivo, de un pueblo, entre los distintos agentes que lo conforman, que permite su convivencia, dentro de un escenario geográfico y de identidad colectiva, logra una legítima institucionalidad en tanto sus definiciones y acuerdos. Y esta institucionalidad se soporta a partir de la disposición voluntaria de los propios agentes en “perder” ciertos grados de libertad para su puesta en marcha. Y es función principal del Estado, por un lado, estimular, orientar y regular las acciones individuales, dentro de un escenario de libertad y, por el otro, propender por una mayor prosperidad y equidad social1, en el marco de un orden establecido. Desde lo económico se espera que dicha función la cumpla el Estado con las menores distorsiones posibles, evitando generar costos innecesarios, propendiendo por una mayor equidad y justicia social (Tanzi, 2000; 21). Pero, quizás con el tiempo, la concepción del Estado se va observando como algo externo al papel que cada individuo, como ciudadano, cumple dentro de la misma sociedad, y de la cual se hace parte integrador. Dicho Estado, de acuerdo con el ordenamiento político -en Colombia, el democrático, por ejemplo-, es dirigido por las decisiones y omisiones de sus agentes, cuando ejercen o no su derecho a elegir o a ser elegidos en las contiendas políticas, a participar activamente, o no, directa o indirectamente, del control político y social de sus acciones priorizadas. Por lo tanto, pensar que la acción del Estado está ligada a las decisiones y omisiones propias de sus agentes -que como ciudadanos cumplen, como coresponsables en el logro de propósitos de prosperidad colectiva-, implica un reto enorme de consciencia colectiva que se debería fomentar y profundizar desde la familia y fortalecido por los procesos educativos. La re-asignación de recursos que otorga el Estado, en este contexto de políticas públicas, se logra por las prioridades que como sociedad se acuerdan y eligen, desde el mismo ciclo de la configuración de las políticas y que no resultan fáciles de diseñar e implementación (Lahera 2004; 9). La asignación de los recursos, en el ámbito de una economía de mercado, donde el Estado cumple un papel regulador y promotor de bienestar colectivo, a partir de la redistribución de riquezas, debe enmarcarse en la concepción de que los recursos son escasos (limitados), porque el Estado los debe distribuir en un sin-número de demandas sociales, económicas y políticas a 1 Generando, vía políticas públicas, condiciones para ello; al otorgar mayores posibilidades a quienes son más vulnerables y tienen limitaciones para su desarrollo individual, dentro de un mismo colectivo social.

satisfacer, que no siempre guardan una relación ordenada, de lógica/racional, con las necesidades más apremiantes.2 Por ello, dentro de las preocupaciones que siempre subyacen al accionar del Estado, es su carácter subsidiario. En el entendido que, dentro de las reglas generales de mercado, el Estado adopta mecanismos de política pública, con sentido de equidad social, para que la población más necesitada, vulnerable y excluida, de las posibilidades y oportunidades sociales y económicas, pueda acceder a ellas; y que el acceder a ellas beneficia también al resto de la sociedad, a manera de externalidades positivas, por las ventajas que se obtienen de manera individual. Por ello la educación resulta ser la variable más relevante entre el resto de muchas posibilidades.3 La Educación entonces, como factor social por excelencia, por ser base y estructura de las mayores posibilidades para el desarrollo colectivo, en cualquier sociedad con desigualdades, es responsabilidad directa del Estado; se origina en la familia y se extiende a la misma sociedad. Y como el Estado debe buscar priorizar y optimizar (sus) recursos escasos, vía políticas públicas, los reasigna buscando promover una mayor equidad social. Ya sea proveyendo este servicio de forma directa (subsidios a la oferta), ya sea delegando en terceros su prestación (para quienes quieren y pueden pagar los costos de mercado que ello implica), o favoreciendo a la población más necesitada/vulnerable, con sentido de inclusión social, mejorando aún más sus condiciones propias y que bajo condiciones normales de mercado no lo podrían lograr (subsidios a la demanda)4. Bajo los principios de equidad y justicia social, asegurar que todos los ciudadanos tengan no sólo igualdad de oportunidades educativas, desde el acceso al servicio, sino también igualdad en el logro de los resultados educativos, obliga al Estado a promover, concebir, diseñar, implementar y evaluar –con viabilidad- políticas públicas eficientes que garanticen y favorezcan el amplio concepto de la inclusión educativa. Y en este sentido, la inclusión, como elemento clave de política pública persigue que todos, en principio, al menos, tengan igualdad de oportunidades de acceder 2 Todos quieren que el Estado haga, que mejore las condiciones presentes y futuras, pero a menores costos posibles, ya que todos (algunos más que otros) deben financiar su accionar (vía impuestos) por un bien colectivo. El cómo se ordenan estas prioridades, implica un imposible lógico (la ley de la imposibilidad de Arrow). 3 En el marco de los análisis de la economía laboral y de crecimiento económico, la educación es la variable clave para la formación de capital humano y social, por ser factor diferenciador y estratégico entre las oportunidades y las posibilidades que las personas tienen de -por ejemploconseguir emplearse, con buena remuneración, o carecer de ella y entrar en a engrosar la lista de las personas con precariedad/vulnerabilidad económica y social. Adicionalmente la educación permite la inter-relación efectiva con otros, mejora las condiciones individuales y sociales, soporta las exigencias y condiciones técnicas y tecnológicas de una economía, incrementa la rentabilidad individual y social, etc. (véase Banco Mundial; 2003a, 2003b, 2005, 2006, 2009. BID; 1997a, 1997b, 1998, 2006). 4 http://oscarbonilla.com/writing/economia/voucher.pdf Sin embargo, bajo estos esquemas, la acción del Estado también debe ser dimensionada correctamente, para evitar las inequidades horizontales, producto de las asimetrías de información. Por lo anterior es deber del Estado diseñar e implementar estrategias efectivas, de política pública, para reducir estos costos de oportunidad que pudiese enfrentar la población más vulnerable al no tomar las mejores decisiones.

al sistema educativo, como pilar de desarrollo económico y social. Sin embargo hay que recordar que no es sólo el acceso, no es sólo el incremento de coberturas. También hay que pensar en la calidad de la educación, ya que es determinante para las verdaderas posibilidades y oportunidades sociales e individuales. Pero el concepto de la igualdad de las oportunidades, en sentido macro, y el concepto de la igualdad de logros, en sentido micro, del sistema educativo, en el marco de la educación inclusiva, como política pública, se vuelve mucho más complejo para el accionar del Estado; porque no sólo exige abordar temas de desigualdades (como exclusión) en lo económico o en lo político (donde, sin solucionarlo, ya se han dado muchas respuestas)5; también, y lo más desafiante, son los temas culturales, religiosos, de identidades plurales, etc. que, desde lo micro-social, son cada vez más complejas para la labor del Estado en el accionar del sistema educativo. Pensando el tema para el caso colombiano, por ejemplo, siendo la principal responsabilidad del Estado el garantizar tanto la seguridad como las condiciones progresivas de bienestar colectivo (de felicidad), la Constitución de 1991 obliga garantizar la prestación del servicio educativo, a toda la población6, como condición fundamental de dicho progreso, proveyendo todas las condiciones necesarias para ello. Y para poder asegurar los recursos necesarios y suficientes, y cumplir con sus objetivos en condiciones de equidad social, deberá diseñar, financiar e implementar políticas públicas que busquen siempre la mayor rentabilidad social y económica.7 Sin embargo las prioridades no sólo en educación. Desde lo económico la inversión social siempre resulta clave en este sentido, y bajo esquemas de acciones afirmativas, que promueven la inclusión social, como política pública, que favorece de manera directa a los más necesitados, por sus mismas condiciones de exclusión social y económica, los argumentos en favor de un Estado más garantista serán siempre muy atractivos. Pero la pregunta que subyace es si el Estado tiene, o tendría siempre, la capacidad de poder actuar –con sentido general- en esta creciente tendencia donde el derecho a reconocer las diferencias, las particularidades y la misma condición individual de las personas son cada vez más exigentes. López, Nestor. 2012. Equidad educativa y diversidad cultural en América Latina. UNESCO-IIPE. Buenos Aires. De acuerdo con el Art. 67 de la Constitución, “El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.” Y que “La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos”. El actual gobierno ha definido la política pública de gratuidad total y hasta la educación media, lo que presiona aún más la necesidad de recursos públicos para cumplir con esta apuesta. 7 Como en toda inversión, siempre se espera que las mismas genere grandes utilidades. Y la inversión social, como estrategia de equidad social, siempre busca una mayor rentabilidad social y económica y en el largo plazo, porque más personas educadas y sanas tienen más posibilidades de generar mayores ingresos propios y, por consiguiente, más tributos para el Estado, quien los utiliza para redistribuirlos entre quienes más los necesitan. 5 6

La política pública, como mecanismo de deliberación y articulación de iniciativas entre diversos agentes involucrados, interesados en una misma cuestión, de interés público, no privado, se ha convertido progresivamente en el mecanismo más directo y estratégico del accionar legítimo del Estado para atender los principales requerimientos que la sociedad demanda.8 Y siendo la educación una demanda fundamental a satisfacer, sin demoras, para mejorar la igualdad de oportunidades e incrementar las igualdades económicas y sociales ¿Cuánto educación y con qué calidad debe promoverla el Estado? De acuerdo con el informe sobre Progreso Económico y Social BID-ILPES (2006; Capítulo 10), las políticas públicas en educación, relacionadas con resolver problemas asociados a cobertura son denominadas políticas públicas periféricas, volátiles; ya que el problema es claramente identificable y acordar lo que se debe hacer, para solucionarlo, -salvo temas de presupuesto/financiación- es relativamente fácil de negociar. No así sucede cuando el tema por abordar es la calidad, la pertinencia, la eficiencia, la eficacia de la educación (en el informe se denominan políticas públicas rígidas, resistentes) ya que acordar, en primer lugar, estos conceptos es bastante complejo y mucho más las acciones a diseñar e implementar para alcanzar esos propósitos. En este sentido, y al considerar además los retos de igualdad en los logros educativos, más que en la igualdad de las condiciones educativas, en el marco de una educación inclusiva más “abarcante”, las políticas públicas educativas se complejizan mucho más si lo que se ha de asumir, como obligatoriedad, son las demandas educativas que desde las realidades micro-sociales se generan crecientemente y que, en principio, desbordarían los propósitos generales de las políticas públicas en educación. Ello porque se los procesos de implementación, con propósito de igualdad de logros, tienen enormes retos, por las grandes e innumerables dificultades; por ejemplo, de coordinación entre los mismos niveles de decisión de los gobiernos, para su diseño y ejecución, como con el resto de los agentes sociales, en sus intereses y motivaciones, etc., y que -a su vezpudiesen atentar contra el fortalecimiento de virtudes y principios de benevolencia humana; como el respeto, la valoración por la diferencia, la solidaridad, la caridad y la cooperación/colaboración 8 De acuerdo con Lahera (2004: 8) Las políticas públicas son respuestas contingentes al estado de situación, particular o general, con propósitos superiores. Se entienden como una declaración de intenciones, metas y objetivos. Como una hipótesis. Las gestan los interesados en búsqueda de resultados que satisfagan las expectativas de los involucrados. Y en el análisis de las políticas públicas siempre subyacen preguntas: ¿cómo se ordenan? ¿quién o quiénes las lideran? ¿cómo se concretan?

social; que son la base fundamental para aprender a vivir juntos, para la construcción de sociedades más justas y democráticas, y menos fragmentadas y discriminadoras.9 Progresivamente la educación se ha convertido en una estrategia (clave, mas no exclusiva) de la lucha contra las desigualdades sociales, políticas y económicas de los pueblos. Y al recordar que las políticas públicas es sinónimo del accionar del Estado, vía acuerdos entre distintos, agentes diferentes, de una misma sociedad, incluyendo los mismos agentes del gobierno, interesados en un mismo asunto público, es deber del Estado perseguir el bienestar colectivo, en especial de los más necesitados y vulnerables, ante problemas de exclusión social. Por lo tanto el Estado ha de actuar contra-cíclicamente para contrarrestar estas realidades, producto de las inter-relaciones sociales y económicas entre desiguales.10 Pero siempre su actuar es complejo y problémico. Es claro que existen y seguirán existiendo segmentos sociales desiguales y distintos; con distintas realidades, intereses, opciones y condiciones; observables al menos en el tema educativo. Por lo tanto resulta pertinentemente pensar, en el marco de las políticas públicas, y donde el poder del Estado es legítimo y es políticamente ganado en democracia, qué tipo de sociedad es la que se está logrando y cuál es o debería ser el rol (los límites) del Estado en todo este proceso. Porque, quizás desde lo político, se está pretendiendo endosar responsabilidades sociales (de caridad humana) en el “papá Estado” para que resuelva todas las cosas, incluyendo los intereses micro-sociales, vía acciones normativas de política pública. Que en vez de generar mayor inclusión, promueven tal vez una mayor exclusión (la necesidad de apelar a la diferenciación para una atención particular especial). Por lo tanto, si la desigualdad de oportunidades y de logros en educación genera desigualdades económicas y sociales, y si las desigualdades económicas y sociales generan -a su vez- exclusiones para una la igualdad de oportunidades ¿Cómo revertir la situación? Es claro que no se puede parar todo y volver a comenzar –barajar- de nuevo. El accionar del Estado entonces se justifica porque desde el ordenamiento social –quizás- es el más adecuado Blanco, Rosa. 2005. Los docentes y el desarrollo de escuelas inclusivas. Revista PRELAC. UNESCO. 1, 174-177. No es mi interés y propósito debatir aquí, tomando postura, sobre la diferencias/similitudes conceptuales que pueden existir entre equidad, justicia e igualdad. Sin embargo me atrevo a señalar que la exclusión social, en tanto concepto y realidad, se relaciona con numerosos aspectos y factores de la vida misma; uno de ellos, y que permite comprender el concepto de exclusión, es la idea de igualdad, la cual tiene una connotación sociopolítica, más allá de los asuntos o cuestiones de filosofía y religión; relacionada con la idea de una sociedad más justa. La igualdad para que se concrete y se vuelva real debe involucrar la idea de corresponsabilidad y participación activa, ante la cual cada vez se hacen más evidentes los efectos de la situación adversa que se vive; por ejemplo, en nuestro sistema educativo. De esta manera, la igualdad no sólo viene a ser un derecho; también un ejercicio de participación activa en lo social, lo económico y lo político; de ahí que la educación inclusiva, en teoría, sería la vía más expedita para reducir las inequidades sociales y de nuestros sistemas escolares, al incrementar las oportunidades de los grupos más vulnerables, promover el ejercicio de la plena ciudadanía y lograr una mayor integración y cohesión social. (Duk, Cynthia. Murillo, Javier. 2010. Claves de la formación de profesores para escuelas inclusivas. Revista Latinoamericana de Educación Inclusiva. 4, (2), 11-15.). 9

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para propender por una sociedad más justa, equitativa e igualitaria, con oportunidades y condiciones para todos, vía redistribución de recursos. Ya que son los recursos económicos, políticos, culturales, etc., de autonomía personal, los que permitiría que una persona tenga opciones y alternativas de vida, sin depender –no en absoluto- de otros. Pero ¿cómo el Estado sabe y logra hacer una buena y justa distribución de los recursos, bajo la premisa que debe buscar el bien general y no el particular? Lo anterior supondría enfrentar dos posturas: una ética y quizás otra política. Y es deber moral de la sociedad no desviar la atención en meras consideraciones políticas, ya que deben ser los principios, las virtudes y los valores morales, mínimos de justicia social, los que deben primar para poder alcanzar una sociedad mejor -a la actual-, en la cual puedan vivir las futuras generaciones, sin que se incurra en peligros de ser juzgados por decisiones poco responsables y poco éticas a la de los predecesores (Rowls)11. Una política pública, de inclusión educativa, debería entonces atacar en simultáneo dos grandes restricciones, que sobre el derecho a la educación persisten, pensando por ejemplo para el caso Colombia, y que resultan contrarias para la generación de igualdad de oportunidades y logros: 1) las inequidades de acceso, permanencia, continuidad y terminación y 2) las inequidades de progresión y aprendizaje, desde los requerimientos particulares y diferenciadores de la población. Desde el primer punto, si bien Colombia ha incrementado sus tasas de cobertura educativa, de manera significativa en estos 10 últimos años, en casi todos sus niveles, con criterios de equidad -en tanto la asignación de recursos para su financiación-, como condición base para mejorar la igualdad de oportunidades, persisten problemas de eficiencia interna para el accionar el Estado.12 Y, desde el segundo punto, el reto aún es mayúsculo, en cuanto a la eficiencia externa, en materia de calidad educativa (de acuerdo con los pobrísimos resultados de mediciones internacional PISA y nacional SABER).

11 Dos principios de la justicia en Rawls, respecto en la “posición original” (el velo de la ignorancia: no sabemos quiénes somos y por lo tanto no sabemos si las decisiones puedan repercutir en nosotros mismos). “cada persona ha de tener un derecho igual al esquema más extenso de libertades básicas que sea compatible con un esquema semejante de libertades para los demás” “las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a la vez que a) se espere razonablemente que sean ventajosas para todos b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos.” Pag 67 12 Las decisiones de política pública para ello han sido relativamente fáciles de diseñar; como las asociadas a incrementar los esquemas de la contratación educativa con terceros, las concesiones, la construcción de nueva infraestructura educativa, la optimización de la existente, etc.; pero también son opciones de política pública (en favor del acceso a la educación de los más necesitados) que generan tensiones en contra, pues se alude falta de una acción directa del Estado en asumir su compromiso de ofertar directamente la educación. Véase por ejemplo Castillo (2010) y Piñeros (2010).

Todos estos retos, en el marco de la acción del Estado que garantice una educación inclusiva, se vuelven altamente complejos de resolver vía políticas públicas, ya que no sólo se deben priorizar exigencias generales, aún presentes, en materia de cobertura (con eficiencia interna); también se debe avanzar en temas prioritarios de calidad (eficiencia externa), en lo general, también en requerimientos particulares, lo que conduce necesariamente a que el fenómeno exclusión social y económica siga siendo una problemática compleja por resolver por parte del Estado en tanto sus recursos escasos. Elegir entre prioridades de cobertura y calidad educativa, en la distribución de los recursos escasos, siempre conduce elegir entre tensiones igualmente válidas socialmente. Sobre esta rivalidad y sobre las decisiones de política pública a implementar, para el mejoramiento del acceso y la calidad educativa, el Estado debe decidir no sólo con criterio de optimización de los recursos escasos; debe también decidir sobre el papel de la sociedad en los propósitos de la misma educación. Estas decisiones, con propósitos de inclusión social, que mejoraren las condiciones de equidad y justicia social, resultan ser mucho más complejas desde el proceso mismo de la formulación de las políticas públicas, ya que involucra una complejidad inconmensurable de variables interrelacionadas, intereses contrapuestos, prioridades distintas, cuyo principio y fin no son determinables en sociedades poco compactas/homogéneas. Salvo si se tienen unos mismos y claros propósitos de sociedad, como un todo; y la educación como soporte para ello.13 Porque pretender que el Estado resuelva todos los problemas de exclusión social, desde las demandas micro-sociales, vía políticas públicas remediales –quizás reivindicatorias-, es sinónimo de falta de solidaridad y caridad humana.

Si la importancia de la educación, como elemento clave para la formación de capital humano y social, en el marco de los diversos análisis económicos y sociales, no se discute en tanto su importancia como factor diferenciador y estratégico entre las oportunidades y las posibilidades que las personas tienen de -por ejemplo- conseguir emplearse, con buena remuneración, o 13 Y en este sentido, para que el País salga de la lista de los países más desiguales del continente, vía generación de mayores condiciones para la igualdad de oportunidades, el Estado Colombiano debería actuar con mayor decisión, vía políticas públicas orientadas al interés general que fomenten la equidad social, optimizando los recursos públicos (de manera directa -como subsidios a la oferta- o de manera indirecta como subsidios a la demanda-) con sentido de bienestar colectivo y no por intereses micro-sociales; empoderando a los ciudadanos, vía compromiso familiar, para que actúen con mayor sentido humano y solidario.

carecer de ellas y entrar a engrosar la lista de las personas con precariedad/vulnerabilidad económica y social. Entonces ¿qué hacer con los más excluidos de estas posibilidades? Desde este punto de vista, la educación no sólo permite una mayor inter-relación efectiva entre las personas, con miras a una mayor cohesión social; también mejora las condiciones individuales y sociales, soporta las exigencias y condiciones técnicas y tecnológicas de una economía, incrementa la rentabilidad individual y social, etc. Por eso no es extraño ni novedad alguna afirmar que la educación es importante. Porque sin mayores equívocos o contradicciones, en (quizás) todos los análisis sobre política pública –desde la visión de la política económica y también desde la economía política-14, la educación siempre es considerada clave y estratégica para incrementar las mayores y mejores posibilidades económicas, sociales y políticas de todo un pueblo. Por eso nadie debe quedar excluido de sus bondades. Sin embargo, siendo Colombia, por ejemplo, un país con grandes oportunidades económicas (Plan de Desarrollo 2010-2014), los persistentes niveles de desigual social y condiciones de pobreza son realidades preocupantes que limitan el poder canalizar y convertir esas oportunidades en verdaderas posibilidades de progreso sostenible, con inclusión efectiva en todas las esferas de la sociedad.15 Por lo tanto, estrategias de política pública, que mejoren las posibilidades de una mayor inclusión social, requieren de soluciones dinámicas, entre otras cosas, que mejore el capital humano, social y cultural, de los vulnerables social y económicamente; que reduzca los niveles de inequidad, ya que la vinculación entre desarrollo económico y social, como intensión de política pública, debe ser una realidad para el País (DNP, 2010). Además, las nuevas formas de participación ciudadana y la apertura cada vez mayor de los mercados, determinan un nuevo patrón de demandas sociales, políticas y económicas que canalizan hacia la educación expectativas cada vez más ambiciosas. En este sentido, la inversión en educación, por parte del Estado, se torna crucial para el crecimiento económico y social y, por defecto, para la significativa reducción de la pobreza, la vulnerabilidad, la marginalidad, y la efectiva lucha contra la alta desigualdad existente. Y el progreso científico-técnico también debe ir acompañado en el marco de una progresiva equidad social, como siempre se ha solicitado.16

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Banco Mundial; 2003a, 2003b, 2005, 2006, 2009. BID; 1997a, 1997b, 1998, 2006. Revista Dinero: Junio de 2011. http://www.dinero.com/actualidad/economia/articulo/colombia-campeon-desigualdad-americaCEPAL, 1998; 2000; 2011.

Y en esta dinámica en la que nos encontramos -finales del Siglo XX y comienzos del Siglo XXI, con períodos más cortos entre cambios de épocas,17 propiciados por procesos innovadores significativos [desde la idea Shumpeteriana de la destrucción creativa – Shumpeter (1997), Foster and Kaplan (2001)], obliga, necesariamente, a que los procesos educativos (desde los requerimientos del mundo productivo y social) sean dimensionados oportuna y correctamente en la planeación estratégica del Estado y sus políticas públicas.18 Por lo tanto el diseñar, implementar, desarrollar, mantener y evaluar procesos educativos y de formación pertinentes, bajo el concepto de aprendizaje a lo largo de la vida, en el marco de la acción del Estado, que garanticen una permanente cualificación de las personas y que logre incrementar sus opciones y oportunidades laborales y sociales, es claramente una necesidad y una prioridad individual y colectiva. Porque no es sólo pensar en las demandas económicas, es también pensar en la sociedad que se construye y la que se quisiera proyectar para las futuras generaciones; una sociedad sostenible y compatible, en lo humano y en lo productivo. Por lo tanto, pensar en condiciones particulares, sin el contexto general, puede arruinar tal proyección. La educación, como factor de inclusión económica y social nadie la pone en duda. Es de lógica económica que la inversión en educación es fundamental, desde lo individual y desde lo colectivo, ya que incide en múltiples beneficios. La literatura económica así lo ha demostrado.19 Es más, la experiencia de los países en desarrollo muestra que a mayores niveles de educación, mayores serán los ingresos económicos para el individuo y más crecimiento económico para el país; asociada también a un mejoramiento de la salud y las condiciones sociales de vida. Y como

17 Con el paso de la sociedad agraria a la era pos-industrial, llegó la urbanización social. Y con ella nuevas formas de relaciones económicas, políticas y sociales. Y los avances tecnológicos progresivamente ajustan estas relaciones. Las distancias se acortan y los tiempos se optimizan. Cada día un nuevo invento modifica el estado de cosas. La nanotecnología, por ejemplo, o las células artificiales, están relativizando muchas de las cosas que consideramos “normales”. El uso del internet y las comunicaciones en línea están cambiando muchos paradigmas de las relaciones sociales. 18 Cabe recordar que, con la revolución industrial, la necesidad de tener más personas educadas se hizo más perentoria y relevante en la medida que los mismos procesos de la actividad productiva así lo exigían, como condición de optimización de recursos. Ya la fuerza laboral “bruta” era menos relevante en tanto el desarrollo industrial sustituía fuerza humana por acciones/labores mecánicas. Y los intercambios de información y exigencias tecnológicas requerían relaciones interpersonales con similares condiciones en conocimiento, habilidades y destrezas. Por ello, la educación deja de ser un asunto de privilegios, en algunos sectores exclusivos de la sociedad, y se convierte en una necesidad social, para todos como un asunto público-, donde la intervención del Estado comienza a ejercer protagonismo para procurar dar respuesta a estas crecientes demandas de la actividad industrial, bajo el principio de un Estado garantista y promotor de equidad social, dentro de las dinámicas del libre mercado. Hoy en día, y tendencialmente, como sociedad estamos siendo desafiados, persistente y progresivamente, por la dinámica de un mundo más globalizado e interdependiente, que incluso -en ocasiones- supera la misma acción del Estado. Y esa dinámica económica está exigiendo de los países acciones cada vez más contundentes para incrementar su capacidad productiva y competitiva; que contribuya a generar también más riqueza (capital económico y social); y que soporte los requerimientos de un mayor desarrollo económico y social para todos. Como lo señala Thomas Friedman (2005), en su libro El Mundo es Plano: El aplanamiento del mundo está propiciando, por otra parte, una nueva era de colaboración entre individuos y comunidades como nunca antes se había visto, que está afectando desde el modo de hacer negocios hasta el papel que deben jugar los gobiernos. 19 La literatura económica ha demostrado, en distintos modelos de crecimiento, la relación directa entre educación y crecimiento económico. Véase Cardona Yepes, León Darío (documento borrador) sobre Educación, Pobreza y Equidad.

ya se indicó no es sólo más educación; es también su calidad.20 Por ello, las economías de rápido crecimiento económico dependen tanto de la creación, adquisición y distribución, como del uso mismo del conocimiento; lo que a su vez requiere una población más educada y cada vez más calificada. Desde muchos ámbitos la educación es considerada clave y estratégica para incrementar las mayores y mejores posibilidades económicas, sociales y políticas de un pueblo. Y desde el punto de vista de la economía política, la educación se considera la variable de mayor peso relativo e incidencia en esos análisis.21 Muchos estudios y medidas de política han determinado que la clave para que una sociedad mejore sus condiciones económicas, el Estado debe priorizar sus acciones de política pública invirtiendo cada vez más en educación (Hanushek y Wößmann; 2007). Esas inversiones, en contextos de pobreza y vulnerabilidad, se deben hacer en donde su rentabilidad (económica y social) sea la mayor; es decir, en la población excluida, pobre y vulnerable/marginada, y en los niveles educativos donde la cobertura aún es reducida.22 Por lo tanto, indicadores como los niveles de cobertura bruta/neta, alfabetización y años de escolaridad, de una sociedad, han sido, por ejemplo (en su momento), determinantes en dichos análisis para establecer las condiciones de crecimiento y desarrollo social. No obstante lo anterior, hoy en día esos indicadores (entre otros) cada vez son menos relevantes (en tanto se vienen superando) ya que las verdaderas posibilidades de crecimiento y desarrollo, de acuerdo con las condiciones de cada país, giran en torno a una educación inclusiva y de calidad. Por ello, indicadores asociados directamente a procesos y resultados de aprendizaje/logros (pruebas estandarizadas de comparabilidad) comienzan a dominar el discurso en los análisis de la política pública económica, para aproximar respuestas del accionar del Estado en esta materia. Y si bien este concepto es clave y evidente en el discurso, la verdad es que sus definiciones, como factores asociados a los resultados esperados, no son aún muy claros y mucho menos las relaciones causales de manera lineal.23 Y mucho menos si se asocian a elementos particulares de demanda micro-social. Así las cosas, la educación, como elemento clave de diseño y formulación de política pública, debería basarse en un nuevo conjunto de principios que reflejen la necesidad de una mayor

20 Desde el punto de vista de los análisis de la política pública, las prioridades en cobertura son relativamente más fáciles de abordar que las prioridades sobre el tema de calidad. Ya que las definiciones sobre esta concepción involucra, incluso, aproximaciones diametralmente opuestas (por la alta subjetividad en su interpretación). 21 Existe creciente evidencia de que (tal vez) la mitad (incluso más) del crecimiento económico agregado, de cualquier país, es generado por aumentos significativos en la productividad basados en mayores y mejores niveles de conocimiento y menos por la acumulación de capital o trabajo (Banco Mundial, 2005). 22 Psacharopoulos y Woodhall; 1987. 23 Duarte, Bos y Moreno; 2012.

flexibilidad, reconocimientos, capacidades de adaptación y respuesta, y de un aprendizaje continuo para la expansión del conocimiento, para el rápido cambio tecnológico, la inmersión al mundo productivo de todas las personas y el fortalecimiento de la cohesión social.24 También para soportar una sociedad, quizás, distinta a lo que se tiene hoy día; una sociedad construida por personas sensibles al devenir individual y colectivo de sus semejantes, donde prime la solidaridad, la caridad y el amor por el prójimo; independientemente de las relaciones contractuales existentes y exigentes por el libre mercado. Y ello solo es posible mediante la implementación, por un lado, de una educación pensada en el ser humano, que complemente la labor principal y fundamental de la familia, como fuente de principios, virtudes y valores personales y sociales. Y, por el otro lado, de políticas públicas con enfoques que incluyan una combinación de reformas estructurales orientadas a cambiar los propósitos de la educación ofertada por el Estado “benefactor”, desde su sentido generador de equidad social; pensando en el cómo se organiza la educación y en el cómo se debe impartir la enseñanza; con intervenciones focalizadas, directas e indirectas, entre Estado y Sociedad misma, para garantizar que se abran verdaderas y sostenidas oportunidades para la población más necesitada. Además, la educación también debe verse con responsabilidad social, que verdaderamente aporte a los propósitos de construir una sociedad más solidaria, autoresponsable y firme con relación al respecto que merece la dignidad humana. Superar entonces los desafíos pendientes para que todos los niños, niñas y adolescentes, de cualquier país del mundo, puedan ejercer el derecho a la educación, han sido reconocidos en diversos escenarios e iniciativas internacionales, que a su vez han sido suscritas por las mismas naciones.25 Todas ellas buscan generar condiciones para que nadie quede excluido de recibir este derecho. Pero la tarea dista de ser una realidad si todo se le deja al Estado y la Sociedad no logra comprender su responsabilidad en esta materia.26 Siendo entonces la educación fuente de inclusión y equidad social, es deber del Estado fomentar su prestación mediante la formulación de políticas públicas que estimulen las relaciones humanas con sentido solidario, más que con sentido de mercado (contractuales), para alcanzar tan 24 La educación también es clave para fortalecer las instituciones civiles, para crear una alta capacidad nacional que, a su vez, promueva el buen gobierno; elementos, por lo demás, esenciales para la implantación de políticas económicas y sociales racionales, acordes a las necesidades de los países. CEPAL/UNESCO. (1992). Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad. Santiago de Chile. 25 Ejemplo de ellas son las cumbres de Educación para Todos de Jomtien (1990) y Dakar (2000); la identificación de Objetivos de Desarrollo del Milenio; la fijación de Metas Educativas para el año 2021, etc. 26 Y en este sentido, por ejemplo, Colombia viene avanzando progresivamente en materia de cobertura, en tanto las metas de Educación para Todos. Y el nuevo gobierno (2010-2014) ha planteado metas ambiciosas, de medio y largo plazo, para contribuir con esos propósitos, articulando además esfuerzos con la sociedad en para mejorar también la calidad y la equidad educativa. Y lo s retos por superar son mayúsculos: tanto en cobertura y, sobre todo, en calidad. Y quizás la sociedad civil, como tercer sector, necesita mayores condiciones de empoderamiento para encontrar respuestas más rápidas a los deseos y posibilidades del mismo Estado, ví a políticas públicas directas.

nobles propósitos. Sin embargo el cómo lograrlo es una gran pregunta que implica reflexión y actuación con sentido humano y menos con sentido económico (aunque necesario).

Después de la Constitución de 1991, el Estado colombiano se enmarca en la concepción de ser un Estado Social de Derecho. Para dicha época el País avanzaba decididamente hacia un cambio de modelo de desarrollo, al profundizar su decisión de abrir paulatinamente su economía –conocida como la política de apertura económica-, para conectarse con otras economías mundiales y modernizar su aparato productivo; dejando así de lado la iniciativa preponderante de los años 60 y 70, basada en el modelo desarrollista de sustitución de importaciones, promovido por la CEPAL. A su vez el País se ajustaba progresivamente a nuevas consideraciones, vía nuevos marcos regulatorios y normativos con la expedición de esta nueva Constitución, producto de nuevas fuerzas económicas, sociales y políticas, que exigían la modernización del Estado, dentro de un nuevo ordenamiento mundial. Las crecientes exigencias a este nuevo Estado Social de Derecho plantearon enormes retos en varios frentes. Por un lado, todo lo relacionado con la capacidad institucional para dar respuesta a un sin número creciente de demandas y, de otro lado, a la responsabilidad administrativa y financiera para que dichas demandas pudiesen ser satisfechas, vía implementación de políticas públicas. Y en materia educativa, la Ley General de Educación (115 de 1994) define el cómo se estructura, organiza, financia y reglamenta el sistema y obliga al Estado a dar garantías para su prestación, teniendo en cuenta lo establecido en el Art. 67 de la Constitución. El interés entonces del Estado Colombiano de ampliar las oportunidades de todas las personas, con sentido más equitativo e incluyente, desde las diferencias, para que pudiesen acceder a este servicio social, entre otros, condujo a los sucesivos gobiernos adoptar mecanismos de política pública para que los recursos públicos (tributados por todos y siempre escasos), dispuestos para estas crecientes responsabilidades, pudiesen ser eficientemente ejecutados. Por ello, con la Ley 715 de 2001, la forma de ejecutar estos recursos implicó un cambio institucional en términos de roles, responsabilidades y estrategias de gestión.27 Con esta nueva Ley los recursos se 27 “Esta ley adoptó un mecanismo de ‘borrón y cuenta nueva’ mediante el cual el Gobierno nacional aceptó asumir ‘por una sola vez’ el faltante de recursos para nómina existente en las entidades territoriales en 2001. Y estableció que la distribución de las participaciones tendría en

asignan teniendo en cuenta no la planta docente del Estado, como venía ocurriendo, sino cuánta población hay por atender (bajo el lema los recursos financieros persiguen a los estudiantes); en una clara manifestación de mejoramiento y optimización de los recursos, con sentido de equidad, para incrementar los bajos niveles de cobertura.28 Se reconoce entonces que el País, desde comienzos de presente Siglo, ha avanzado y viene profundizando el mejoramiento de su capacidad institucional y en ampliar las oportunidades para que toda la población, sobre todo la más vulnerable de la sociedad, acceda, al menos, al sistema educativo y de allí comiencen a progresar en un sistema más incluyente. No obstante aún persisten problemas de inequidad social, asociados principalmente a factores de violencia y pobreza (Gaviria; 2010), entre otros, que impiden que mucha población, sobre toda rural, en edad escolar, minoría ética, etc., pueda ingresar y avanzar en el sistema educativo y obtener buenas condiciones de logro educativo. En particular, entre el 2002 y el 2012, los niveles de cobertura en la educación básica y media son significativos y el mejoramiento de la capacidad institucional para alcanzar esos niveles es evidente; hay reconocimiento en esta afirmación (Duarte, Bos y Moreno; 2012; Sarmiento, 2010; Castillo, 2010; Piñeros, 2010; García, Fernández y Sánchez; 2010; Saldarriaga y Scoppetta, 2009; Cristovao, 2006). Pero la capacidad del Estado aún es débil para lograr una auténtica equidad social (incluso por disparidades regionales y poblacionales), a pesar de sus esfuerzos29. Primero, porque en materia de cobertura, aún hay retos por superar; porque existe mucha población en edad escolar (de 5 a los 17 años), sobre todo rural, que aún no accede al sistema educativo30, no todos los niños logran ingresar al grado cero con un proceso previo de atención

cuenta, ante todo, el número de estudiantes atendidos por cada entidad regional, teniendo en cuenta, para buscar equidad entre las regiones, un sistema de tipologías que ponderaban los costos diferentes de atención de los diversos niveles educativos de los estudiantes rurales y urbanos. También consideró la ley una asignación para alumnos ‘por atender’ para compensar desequilibrios regionales.” Memorias de la Revolución Educativa. MEN. 2010. 28 El aumento de la cobertura fue producto de una estrategia integral, que enfrentó en forma coherente y simultánea varios aspectos, basándose en un diagnóstico de los problemas presentados en los años anteriores y apoyándose en las herramientas legales y administrativas existentes. Esta estrategia combinó la reorganización del sistema, el mejoramiento de la gestión de las secretarías, la ampliación y mejoramiento de infraestructura, la ampliación de las oportunidades de acceso a las poblaciones vulnerables, la atención especial a la primera infancia y los programas para apoyar la permanencia y reducir la deserción estudiantil. Memorias de la Revolución Educativa. MEN. 2010. 29 En muchos lugares del país las poblaciones con coberturas insuficientes tienen condiciones especiales que dificultan su acceso al sistema escolar. Por eso, se buscó llegar a las poblaciones vulnerables, en especial a cinco grupos: las poblaciones rurales, que por su dispersión resultan de difícil atención, los estudiantes que hacen parte de familias afectadas por la violencia, (víctimas de minas, prevención de reclutamiento por parte de grupos organizados al margen de la Ley, adultos desmovilizados, hijos de los adultos desmovilizados, niños, niñas y jóvenes desvinculados, población en situación de desplazamiento, víctimas de emergencia por conflicto o desastre ambiental); los grupos étnicos minoritarios, los niños con capacidades excepcionales o con discapacidades y la población adulta analfabeta o que requiere completar su ciclo educativo. Para promover el ingreso y permanencia de estos grupos se diseñaron modelos educativos flexibles, que respondieran a sus condiciones y necesidades. Memorias de la Revolución Educativa. MEN. 2010. 30 Sin datos oficiales, se estima que la población puede estar rodeando el millón de niños y jóvenes.

integral a la primera infancia como se esperaría31, las coberturas (brutas/netas) en grado cero aún son muy bajas con relación a las de la educación básica primaria y las de en básica secundaria no guardan relación con las de básica primaria, lo mismo en media con relación a esta última.32 Y ni hablar de la superior. Segundo, porque el sistema tiene grandes desafíos en materia de eficiencia interna (altas tasas de deserción, repitencia y extraedad). Tercero, porque los niveles de calidad del sistema educativo son muy precarios y desiguales33. Cuarto, porque el sistema tiene grandes dificultades en materia de eficiencia externa (una educación pertinente, para todos, y para los requerimientos del entorno productivo y social). Entre otros muchos más; como el repensar el rol y el papel de las familias, los docentes, las instituciones, las entidades territoriales, en los procesos de gestión y de enseñanza-aprendizaje, con responsabilidad y sentido social (Brunner, 2010). En definitiva, el Estado colombiano, desde su principio de generador y promotor de inclusión y equidad social, viene avanzado significativamente en mejorar las oportunidades sociales al incrementar las posibilidades de acceso al sistema educativo de la población colombiana más vulnerable (marginada social y económicamente). Y ello se puede calificar como una acción de política pública intencionada de inclusión social, al redistribuir recursos públicos (de todos) para que quienes menos posibilidades tienen reciban el apoyo (del esfuerzo de este Estado) y puedan acceder a los beneficios de un factor clave y fundamental para el desarrollo económico y social. Sin embargo, subsisten problemas por solucionar. Además, ¿qué tan eficiente puede resultar la gestión de este Estado?34 ¿Qué tanta calidad tiene la educación que imparte el propio Estado en aras de la inclusión y la equidad social y económica? Recordando, un significativo problema de política pública, para la acción del Estado, tiene que ver con los mecanismos propios de su gestión/delegación de estas iniciativas. Porque de nada sirve que se realicen ingentes esfuerzos por mejorar el acceso al sistema educativo si los procesos de permanencia (continuidad y egreso) escolar, asociados a niveles de deserción, repitencia, 31 La población entre 0 y 4 años se calcula en 2.5 millones de niños. Y la política de Atención Integral a la Primera Infancia lleva pocos años de implementación, y la población atendida bajo esta política está lejos de llegar al millón de niños. 32 Las coberturas brutas y netas son indicadores establecidos para señalar qué tanta población es atendida en educación de acuerdo con su edad (neta) e independientemente de la edad (bruta), con base en la población existente en el rango de edad para los niveles: 5 años, grado Cero. Entre 6 y 10 años, Básica Primaria. Entre 11 y 14 años, Básica Secundaria. Entre 15 y 16 años, Media. De acuerdo con la CINE (UNESCO, 1997). 33 Por los resultados Pisa 2009 y SABER 2009. 34 Una institución del Estado, por ejemplo, el Ministerio de Educación de Colombia, viene adelantando diferentes estrategias que promueven no solo el acceso sino también la permanencia escolar y la calidad educativa. Sin embargo sus acciones, sus buenas intenciones de política pública, son llevadas a cabo bajo un complejo esquema institucional y normativo que configura el accionar del mismo Estado, con definición de acciones y delegación de responsabilidades que obliga a repartir distintos niveles de actuación y compromisos. Lo que complejiza, por un lado, el diseño y control de resultados, y, por el otro, la eficiencia en la ejecución de los recursos públicos asignados a dichos compromisos. Y es que, por ejemplo, este Ministerio, quien debe orientar las políticas públicas en esta materia, debe procurar los recursos necesarios y suficientes para sus acciones, a partir de los juegos de la acción pública dentro del mismo Estado, ya que existen otros actores que a su vez demandan recursos para atender otras acciones que a su vez son otras múltiples prioridades del mismo Estado. (ej. Justicia, defensa nacional, infraestructura pública, salud, saneamiento básico, etc.). Y cuando este Ministerio ha de ejecutar sus recursos, existen otros actores suyos, directos e indirectos, que deben gestionar todo lo necesario para que sus políticas se cumplan con la menor distorsión posible.

extraedad, etc., no mejoran; o si la igualdad en los logros educativos es una vergüenza social. El esfuerzo del Estado, con miras a revertir esta realidad, tiene altos costos de oportunidad, desde lo social y desde lo económico, ya que los recursos públicos que se invierten terminan, casi siempre, siendo onerosos y poco eficientes35; porque esta realidad termina sacrificando el bienestar social en su conjunto. Es decir, si la tributación tiene un propósito de equidad, con sentido de mejorar las condiciones de todos, la acción del Estado -redistribuidor de riquezas- tiene serias dificultades para optimizar esos recursos escasos y valiosos y alcanzar, al menor valor, esos propósitos de equidad.36 Quizás para que estos costos de oportunidad se minimicen, se requiere implementar mecanismos que permitan conocer a profundidad las causas que promueven dichos indicadores de interés; pero ello también hace aún más costosa la acción del Estado. Por lo tanto, una cobertura educativa más amplia, de igualdad de oportunidades para todos, como inclusión social, no sólo resulta de la creación de oportunidades de acceso, a partir de una oferta suficiente de cupos y de programas. Requiere también del acompañamiento, seguimiento y apoyo para promover la permanencia (continuidad y egreso) de los niños a lo largo del sistema escolar, conociendo en detalle esas razones que no la facilitan. Y la acción del Estado, para controlar todo este andamiaje y procurar una educación inclusiva, también en los logros, con la garantía que se puede acceder sin restricción alguna al sistema y que éste permite potenciar todas las capacidades/talentos de los estudiantes, a partir de sus condiciones particulares, resulta ser un gran desafío social que quizás excede la capacidad misma del Estado como reto de política pública. Si el Estado entonces tiene un deber de promover la equidad social, con sentido de inclusión social y educativa, a partir de un uso eficiente de recursos, que son públicos (es decir de todos), ¿cómo mejorar su gestión, para que la prestación del servicio educativo sea, cada vez más, en igualdad de oportunidades, condiciones y logros?

Porque tampoco resulta fácil y barato el recaudo de los recursos, con sentido de equidad social también. No siempre la gestión del Estado resulta ser la más efectiva y eficiente, ya que muchos agentes que cumplen labores de representación y ejecución de las políticas públicas del Estado, como delegados, no siempre actúan persiguiendo principios de solidaridad, equidad y justicia social. Lo que conduce al menos cabo de la acción esperada de este Principal. 35 36

Las políticas públicas focalizadas, por ejemplo, intencionadas de acción afirmativa y/o discriminación positiva, son aquellas que favorecen el actuar del Estado de manera directa e indirecta en favor de los más necesitados, vulnerables (excluidos), vía redistribución de recursos públicos, y están orientadas a apoyar sectores sociales que están en una posición de fuerte desigualdad, desde muchos puntos de vista.38 Estas políticas, en última instancia, pudiesen favorecer la igualdad de oportunidades y fomentar la igualdad de logros, de condiciones distintas, sobre la base de generar mayores posibilidades, incluso entregando más, a quienes más lo requieren, por su condición, ya que revertiría la reproducción de los esquemas de desigualdad de quienes están en una posición de desventaja social, económica y/o política. Y para ello, de acuerdo con Lahera (1999, 2004), en los procesos de diseño de las políticas públicas, es importante definir con claridad el problema (general, y no particular) a resolver con la política para evitar mayores dificultades y costos de oportunidad en sus efectos y/o resultados. Estas políticas públicas resultantes dan cuenta de la configuración de distintos intereses en propósitos que conducirían, en teoría, a un estado superior de las cosas. Y para ello se requiere de la voluntad política de todos los agentes que intervienen y de la fuerza con que las comunidades interesadas en dichas políticas presionan para su cumplimiento. Sin embargo, este proceso puede generar tensiones innecesarias entre los distintos agentes, al exigirse consideraciones institucionales formales de actuación, relativizando principios y virtudes humanas; que deberían ser guiadas por conductas e intereses no egoístas y sí caritativas. La exigencia entonces de políticas públicas que favorezcan a los más necesitados, que conducen necesariamente a la construcción de procedimientos institucionales, desde la acción del Estado, para eliminar espacios de desigualdad, estaría orientando el accionar de los agentes más en un sentido funcional y práctico (de si se puede o no se puede), y menos en un sentido de verdadera acción de las personas con sentido de solidad y caridad humana. Y si en lo social, como nada es casual, las desigualdades económicas y sociales tienen un origen, asociado quizás a esa falta de solidaridad y caridad humana; para no seguir reproduciendo dicha situación, más que política públicas remediales del Estado (quien debe seguir cumpliendo funciones necesariamente 37 Pensar en una sociedad más igualitaria, como principio de justicia social, es pensar en una sociedad no excluyente. Por lo tanto, los procesos de inclusión social (políticas focalizadas, de discriminación positiva) pretenden reducir las desigualdades existentes. De allí que podemos señalar que la inclusión persigue disminuir las disparidades existentes al mejorar las oportunidades de todos por una mayor igualdad. 38 Las políticas de acción afirmativa, en la literatura, son vistas también como aquellas políticas públicas asociadas a la concepción del Estado de Bienestar interesado en eliminar espacios de desigualdad. Para este documento, las medidas de acción afirmativa y las medidas de discriminación positiva refieren a lo mismo. La discriminación positiva surge en el año 1965 en Estado Unidos.

de regulación social), se debería progresivamente promover mecanismos de relaciones humanas más conscientes, desde la ética y la moral, que nos ayuden a superar tal situación; evitando su reproducción. Por lo tanto, es deber del Estado, con el aporte de familias responsables y conscientes de su deber, como núcleo central de la sociedad, promover una educación que verdaderamente sea incluyente a los requerimientos de una sociedad más digna, justa y humana. No sólo para cumplir condiciones formales de derecho, de igualar condiciones de acceso y permanencia, no sólo para generar igualdad de oportunidades en los procesos y resultados de enseñanza-aprendizaje, no sólo para mejorar las exigencias de eficiencia interna y externa del sistema como tal. Una educación que estimula, descubre y fortalece los talentos de las personas, para que sean felices y aporten positivamente, con valores, principios y virtudes, a una sociedad más humana. Rodeada de amor, comprensión, solidaridad y caridad. Una educación que evite las desigualdades, que favorezca el amor por el prójimo.39 Las políticas públicas educativas focalizadas (de oferta y de demanda), llamadas también "compensatorias", de discriminación positiva, se basaban en el supuesto que la población más vulnerable, marginada y excluida, tiene carencias de diverso tipo que se constituyen en obstáculos para el aprendizaje. Y que para eliminar esas carencias se requieren políticas públicas que las compensen, para generar efectos de inclusión y, por consiguiente, de mayores oportunidades. No obstante estas políticas públicas tienen sus límites, ya que no solamente se requiere de la acción intencionada y solidaria del Estado, pues también de la sociedad como conjunto; porque los requerimientos de una educación inclusiva no solo deben asociarse al tema de recursos financieros. También deben abordar otros temas mucho más complejos, como son los temas las identidades culturales, lingüísticas, etc. que por lo general no son claramente consideradas y valorizadas por las políticas públicas, bajo esquemas normativos, que pueden limitar los procesos de acceso, permanencia y calidad educativa, vía acciones de enseñanza-aprendizaje. De allí que las políticas públicas, siendo instrumentos estratégicos del accionar del Estado, no deberían abordar intenciones tan específicas, so presto de una educación inclusiva, que conduzcan a generar todo lo contrario: más segmentación y exclusión.40 Dichas políticas

39 Desde el compromiso y la responsabilidad de todos los agentes que intervienen en ese proceso: los padres, los hermanos, los profesores, los directivos, los supervisores, los tomadores de decisiones de política, la comunidad en general. 40 Por ello, también se afirma que estas políticas tienen consecuencias no deseadas, perversas (trade-off), ya que también generan comportamientos o situaciones que estimulan la exclusión o la auto-exclusión, por falta de responsabilidades compartidas, más solidarias. Ejemplos de ello, en educación, cuando se quiere apoyar a instituciones de bajo logro académico, puede ser la estigmatización o el etiquetamiento de quienes reciben recursos o apoyos adicionales, la condescendencia pedagógica y/o administrativa ya que se justificarían los bajos esfuerzos por las falencias y precarias condiciones, la sobresaturación de apoyos y recursos que ahogan su autonomía y armónico desarrollo, la falta de esfuerzos y convicciones propias por mejorar para seguir dependiendo de esos apoyos o recursos extras, etc.

educativas deberían estimular y promover un sistema mucho más humano y responsable, centrado en la persona –como parte de un todo social- y no en procesos administrativos y normativos, que estimulen, por ejemplo, la autonomía de las instituciones, bajo esquemas de gobierno participativo y solidario -entre todos los miembros de una misma comunidad educativa-, para que construyan soluciones pedagógicas y administrativas orientadas a la atención del ser humano -que merece ser amado y aceptado como tal-, para que sus talentos sean descubiertos, estimulados y potenciados; para que el proceso educativo sea verdaderamente un proceso formativo, como extensión del proyecto de vida familiar. En definitiva, para que la educación sea verdaderamente un espacio de aprendizaje, formación y plena felicidad, donde se aprecian, cuidan y perfeccionan las semillas de una sociedad mucho más humana, solidaria y justa.

Colombia, como Estado, como Estado Social de Derecho, se ha venido trazando ambiciosas metas, a través de sus distintos gobiernos, con mayores o menores intensidades en cada gobierno, con el fin de alcanzar el preciado propósito de ser una sociedad más solidaria y próspera; que conduzca a una drástica reducción de la pobreza y a un avance decisivo en términos de equidad, con igualdad de oportunidades para todos. Este objetivo plantea una sociedad menos excluyente de las posibilidades, a pesar de la desigualdad de condiciones, no sólo en términos de la distribución del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios públicos que ellos utilizan –o deberían utilizar- en su tiempo libre.41 Siendo entonces la educación el principal vehículo de la política pública para avanzar en esa dirección, Colombia está mejorando sus indicadores de inclusión educativa. Viene reduciendo, sin superar42, las inequidades de acceso y permanencia (la exclusión del sistema); y está adoptando medidas para reducir cada vez más las inequidades de progresión y aprendizaje (la exclusión latente o potencial) del sistema educativo. Pero estos esfuerzos por parte del Estado, por lo general, son remediales, porque una verdadera educación inclusiva debería evitar dichas acciones. Si se revisan las cifras oficiales, y bajo el concepto de igualdad de oportunidades, la construcción social en igualdad de oportunidades sería, quizás, una utopía, porque quienes ya han Colombia, Visión 2019. Gobierno Uribe (2002-2010). No todos están accediendo a la educación o lo hacen de manera extemoral (acceden tarde); se retiran antes de tiempo; repiten y desertan; no terminan y no vuelven para terminar. 41 42

pasado por el sistema educativo hoy día no han tenido, por lo general, las mismas condiciones que también hoy día se están implementando para mejorar tanto la cobertura como la calidad de la educación, de quienes inician este proceso; ejemplo de ello es que la actual política pública de la Atención Integral a la Primera Infancia, que lleva pocos años de estarse implementando y su cobertura aún no es universal.43 Se podría entonces indicar que desde cobertura la inclusión, como no-exclusión, es que el niño puede ingresar al sistema educativo, justo con la edad indicada y con las condiciones mínimas requeridas (que haya pasado por una buena atención integran –de salud, nutrición, cuidado y atención educativa- entre los cero y los cuatro años), y continúa en el sistema sin fracasos escolares (repitencia, deserción, etc.) para que alcance un egreso oportuno, en cada nivel, que le permita acceder a todas las posibilidades/potencialidades del siguiente nivel. Sin embargo, ¿qué hacer con quienes no logran este itinerario perfecto? Es comprensible entonces que estos “fracasos” generan rezagos, por lo tanto exclusiones de las posibilidades de avanzar desde una lógica de optimización de tiempos, de acuerdo con la correlación entre niveles y edades. Sin embargo, si el sistema fuera incluyente como tal, por un lado no permitiría éstos rezagos y si ocurriesen, por el otro, seguramente ayudaría a que se “nivelaran” las oportunidades, si las condiciones son suficientes para ello (vía reconocimientos). ¿Qué tanta responsabilidad le cave entonces al Estado con esta realidad? En materia de calidad, el sólo hecho que existan grandes diferencias en los resultados nacionales, de las pruebas SABER, entre colegios oficiales (de oferta pública) y colegios privados, entre colegios urbanos y colegios rurales, sin entrar a considerar las diferencias en pruebas internacionales, entre los que logran superar el mínimo y lo que escasamente logra el país, evidencia el gran reto que se tiene por promover una educación inclusiva, como promotor de equidad social. Y ¿quiénes, como institución, conforman el sistema educativo? En resumen, entre estos dos escenarios de una educación inclusiva o excluyente hay un amplio abanico de consideraciones de política pública que requieren no solamente resoluciones de tipo técnico-político; también del repensar la educación como un escenario que realmente responda y cumpla no sólo con el pleno ejercicio del derecho a la educación, como factor diferenciador de oportunidades y alternativas individuales y colectivas. No sólo es la acción del 43 Existen niños hoy día que han nacido, o están naciendo, y desde ya están viendo limitadas sus oportunidades de acceder a esta línea de política (porque los recursos son escasos). Otros no podrán, ni siquiera, ingresar a transición o a primer grado y, por lo tanto, aún más complejo un avance eficiente, deseado, dentro del sistema.

Estado. Es también el compromiso de toda una sociedad, fundamentada en principios, virtudes y valores, como la solidaridad, la caridad, el amor por el prójimo, que son promovidos, inculcados y enseñados desde la misma convivencia familiar. Porque las verdaderas oportunidades individuales y sociales se comienzan a construir desde la misma idea responsable de constituir una familia, de proyectarla con hijos, y solidificarla en principios, virtudes y valores que promuevan la equidad social. La evidencia directa y las múltiples investigaciones demuestran que los procesos educativos oportunos, de alta conciencia, compromiso y responsabilidad familiar, en instituciones igualmente responsables, comprometidas y exigentes con esa extensión de los nobles propósitos familiares, no son itinerarios escolares propios de las familias más vulnerables, pobres y marginas de la sociedad. Superar estos enormes desafíos obliga a trabajar sobre ellos mediante claras orientaciones de política pública, con soluciones técnicas adecuadas, pero también con incremento decidido de la acción familiar como co-protagonista y co-formadora en estos procesos. La educación entonces, como factor de inclusión social en Colombia, debe ser –claro estáun derecho al cual todos debemos acceder, sin restricción, y con todas las condiciones posibles, para que estimule el desarrollo cognitivo y formativo de las personas (estimular y promover el talento de cada uno). Y la percepción y la realidad sobre los temas de la inclusión en los procesos educativos deben seguir siendo elementos claves de análisis para el adecuado diseño de políticas públicas, de acción efectiva de respuesta (que desde la generalidad) y que atienda las crecientes demandas sociales cada vez más exigentes y complejas. Porque el interés, la necesidad, de resaltar la individualización (de evidenciar y destacar la identidad desde la singularidad) para nada facilita (promueve) la inclusión social. Todo lo contrario, genera más exclusión. Porque más allá de lo normativo (lo institucional), que puede ser otorgado en procesos deliberativos de formulación de políticas públicas, ¿dónde queda los principios, valores y virtudes del hombre (como ser humano, provisto de alma) en tanto la generosidad, la caridad, la solidaridad, la bondad, para la convivencia, el respeto y el relacionamiento con semejantes? Ya lo decía Adam Smith, padre de la Economía: Sentir mucho por los demás y poco por nosotros mismos; reprimir nuestro egoísmo y practicar nuestras inclinaciones benevolentes; esto constituye la perfección de la naturaleza humana.44

44

Citado por Tony Judt (2011: 70) en su libro, traducido al español, Algo va mal.

Entonces, una educación inclusiva, efectiva, es aquella que se practica con acciones más humanas, benevolentes, y menos normativizadas, asociadas estas últimas a exigencias de política pública. La Sociología Relacional45 nos puede aportar valiosos elementos para explorar estas reflexiones y construir propuestas alternativas e interesantes para el accionar del Estado un poco más efectivo.

Es evidente que la importancia de la educación no se discute en tanto su aporte significativamente positivo a los propósitos de bienestar individual y colectivo, en tanto los preceptos de desarrollo económico y social. Por lo tanto, y en tanto condiciones de desigualdad social, es deber del Estado procurar mejorar las condiciones de quienes están más excluidos de las posibilidades de este este desarrollo. Sin embargo el Estado tiene sus límites, como restricciones, en esta función, en tanto los retos de reducir las asimetrías, como desigualdades sociales, vía inequidades verticales (de ingreso) y horizontales (de información) presentes en la sociedad. Y para ello implementa políticas públicas focalizadas, en el marco de una educación inclusiva, con el fin de mejorar las condiciones de quienes más merecen su atención. Sin embargo su accionar, vía políticas públicas, tiene límites. Por un lado de financiación y de gestión del proceso de formulación e implementación de dichas políticas. Y, por el otro, que no debe suplir funciones y ni responsabilidades que competen directamente a los procesos educativos y formativos de las familias, con sentido humano y social Pero la importancia de la presencia del Estado en la vida social no se pone en duda en tanto la necesidad de proveer mayor equidad y cohesión social, debido a que las fallas del mercado y las inequidades de la estructura social no permiten –excluyen- que segmentos poblacionales obtengan acceso, por ejemplo, al sistema educativo y a una educación con calidad y equidad en los resultados que potencien, en igualdad de oportunidades. Si bien los efectos de los programas focalizados, vía políticas públicas de discriminación positiva, en segmentos poblacionales marginados y vulnerables, son un campo amplio de exploración y medición, más allá de la concepción de la eficiencia económica de la acción del Estado en la asignación, por ejemplo, de recursos públicos; discriminar en favor de los más 45

Sandoval y Garro-Gil, 2012.

carenciados, con sentido de inclusión social, es justificable porque implica necesariamente promover mayor equidad social. Sin embargo subyace una pregunta en tanto las “perversidades”, vía riesgo moral, de estas actuaciones: ¿qué tan sostenible, justificable y prudente es la acción del Estado en esta dirección? La verdadera incidencia de esta actuación por parte del Estado permite incrementar la acción pública en favor de los más carentes y excluidos de las oportunidades que como la educación brinda a quienes la reciben. Pero a su vez esta actuación debe ser complementaria y no remedial ya que debe promover el respeto, la responsabilidad, la solidaridad, el compromiso, la honestidad, la caridad, etc., que permita resultados más sostenibles en el tiempo para alcanzar una sociedad más humana, de amor entre semejantes. Es deber del Estado procurar una cohesión social, con justicia y equidad. Pero es deber de todos los ciudadanos, como unidad social, actuar libres, responsablemente, bajo principios, virtudes y valores inculcados, enseñados y vividos en el seno familias co-responsables del deber del Estado. Por lo tanto no podemos pedirle que suplante nuestra función humana, vía políticas públicas discriminatorias.

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