Legislación de inteligencia: especialización y control, legitimidad y eficacia
Descripción
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
1
2
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA LEGITIMIDAD Y EFICACIA
JOSÉ MANUEL UGARTE Ciudad de Guatemala 2000
OFICINA EN WASHINGTON PARA ASUNTOS LATINOAMERICANOS -WOLAASOCIACIÓN PARA EL ESTUDIO Y PROMOCIÓN DE LA SEGURIDAD EN DEMOCRACIA -SEDEM-
3
José Manuel Ugarte
ISBN: 99922-2-061-9
4
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
RESUMEN EJECUTIVO Presentación / 11 1. 2.
Introducción / 13 Los modelos de inteligencia de los países latinoamericanos durante la vigencia de la doctrina de seguridad nacional / 13
3.
Los modelos de inteligencia de países con prolongada tradición democrática / 17 a)
Creación e institución de los aspectos más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de carácter público / 18
b)
Distinción de los fines de competencia de los organismos de inteligencia, entre conflictos internos y externos / 19
c)
Estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior / 25
d)
Dependencia orgánica de los organismos de inteligencia interior y
e)
Existencia de coordinación al más alto nivel gubernamental / 26
f)
Existencia de órganos y sistemas de supervisión y control externos e internos / 26
contrainteligencia, de los ministerios del Interior o equivalentes / 26
4.
Conclusiones / 29
PRÓLOGO ¿QUÉ ES LA INTELIGENCIA? 1.
Concepto de Inteligencia / 39 1.1. Concepto de inteligencia: conocimiento, actividad, organización / 39 1.1.1.
La inteligencia como conocimiento / 42
1.1.2.
El ciclo de la inteligencia / 47
1.1.3.
La inteligencia como actividad / 49
1.1.4.
La inteligencia como organización / 52
1.2. Ambito de la inteligencia / 52 1.3. Los ámbitos actuales de la inteligencia / 67 1.3.1.
Inteligencia exterior política / 67
1.3.2.
Inteligencia militar / 67
1.3.3.
Inteligencia científica y tecnológica / 68
1.3.4.
La cuestión relativa a la inteligencia económica / 68
1.3.5.
Inteligencia ecológica o ambiental / 71
1.3.6.
Inteligencia criminal o policial / 72
1.4. Conclusiones / 74 LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA: LEGITIMIDAD Y EFICACIA 2.
Planteo inicial: ¿Existe una relación entre el sistema de información e inteligencia, y el tipo de Estado de que se trate? / 79 2.1. Generalidades respecto de Latinoamérica / 79 2.2. Caracterización general del modelo de inteligencia latinoamericano de las décadas del 60 y 70 / 84 2.3. Brasil y un ejemplo paradigmático: el Servicio Nacional de Informaciones / 87 2.4. La DINA-CNI en Chile: Una expresión diferente del “modelo latinoamericano” / 94 2.5. El modelo de inteligencia latinoamericano del conflicto Este-Oeste: primera aproximación / 95 2.6. Un modelo diverso: inteligencia militar con competencia ampliada, como única alternativa / 98 2.7. Análisis detallado del caso argentino / 99 2.8. Tendencias legislativas y estructurales en materia de inteligencia en Latinoamérica, con posterioridad al restablecimiento de la democracia / 117 2.8.1.
República Federativa del Brasil / 117
2.8.2.
República de Chile / 135
2.8.3.
Evolución experimentada en determinados países centroamericanos / 145
2.8.4.
La evolución experimentada en Argentina / 146
5
José Manuel Ugarte
3.
Los modelos legislativos de los países de la OTAN: especialización, control, protección de los derechos y garantías individuales. Una vieja verdad del derecho: el control facilita el logro de la eficacia / 168 3.1. Introducción: un modelo diferente / 168 3.2. Principios fundamentales que es posible extraer de la legislación referida / 170 3.2.1.
Creación e institución de los aspectos más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de carácter público / 170
3.2.2.
Distinción de los fines de la competencia de los organismos de inteligencia, entre conflictos internos y externos / 172
3.2.3. 3.2.4.
Estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior / 183 Dependencia orgánica de los organismos de inteligencia interior y contrainteligencia, de los ministerios del Interior o equivalentes / 184
3.2.5.
Existencia de coordinación al más alto nivel gubernamental / 185
3.2.6.
Existencia de órganos y sistemas de supervisión y control externos e internos / 189 3.2.6.a. Los controles externos existentes en el Sistema de Inteligencia británico / 189 3.2.6.b. Los controles externos existentes en el Sistema de Inteligencia canadiense / 193 3.2.6.c. Los controles externos existentes en el Sistema de Información e Inteligencia de la República Federal Alemana / 196 3.2.6.d. Controles externos en materia de información e inteligencia, en la República italiana / 197 3.2.6.e. Control externo de las actividades de información e inteligencia en el Reino de Bélgica / 198 3.2.6.f. Los controles externos existentes en los Estados Unidos de América / 204
3.2.7. 4.
Conclusiones / 262
Aspectos particulares de las legislaciones y estructuras de los países utilizados como modelo / 262 4.1. República Federal de Alemania / 262 4.2. Canadá / 269 4.3. Reino de España / 277 4.4. República francesa / 282 4.5. República italiana / 288 4.6. Estados Unidos de América / 295 4.6.1.
Generalidades / 295
4.6.2.
Director de Inteligencia Central, y Agencia Central de Inteligencia (DCI – CIA) / 297
4.6.3.
La Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA) / 312
4.6.4.
La Agencia de Seguridad Nacional (NSA) / 316
4.6.5.
La Oficina Nacional de Reconocimiento / 321
4.6.6.
La Agencia Nacional de Inteligencia de Imágenes y Mapeo (NIMA) / 323
4.6.7.
Organos y Organismos de Inteligencia del Ejército / 325
4.6.8.
Organos y organismos de Inteligencia de la Armada / 327
4.6.9.
Organos y Organismos de Inteligencia de la Fuerza Aérea / 328
4.6.10. Organos y Organismos de Inteligencia del Cuerpo de Infantería de Marina / 330 4.6.11. Organos de inteligencia de los Comandos Estratégicos Operacionales / 331 4.6.12. Organo de inteligencia del Departamento de Estado / 331 4.6.13. Organos de Inteligencia del Departamento de Energía / 331 4.6.14. Organos de inteligencia del Departamento del Tesoro / 332 4.6.15. Organos de inteligencia del Departamento de Comercio / 332 4.6.16. La Administración para la Aplicación Coactiva de la Ley en Materia de Drogas (Drugs Enforcement Administration- DEA) / 333 4.6.17. La Oficina de Inteligencia y Seguridad del Departamento de Transporte / 334 4.6.18. La Oficina Federal de Investigación (Federal Bureau of Investigation – FBI) / 334 4.7. Conclusiones / 340
6
CONCLUSIONES
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
APENDICE Legislación de Inteligencia traducida / 351 A. República Federal de Alemania / 351 Título Primero Cooperación, Funciones de las Autoridades para la Protección de la Constitución / 355 Título Segundo Oficina Federal para la Protección de la Constitución / 359 Título Tercero Reglamentos de Transmisión / 364 Título Cuarto Reglamento de cierre / 369 B. Reino de Bélgica Ley Orgánica de 18 de julio de 1990, sobre el control de los servicios de policía y de información / 372 C. Canadá Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia de 1984 / 394 D. Reino de España Real Decreto 1 enero 1987 núm. 1/1987 (M. Defensa) MINISTERIO DE DEFENSA. Estructura orgánica básica / 426 E. Estados Unidos de América Código de Estados Unidos, Título 50 (Guerra y Defensa Nacional), Capítulo 15 Seguridad Nacional, Subcapítulo I (Coordinación para la Seguridad Nacional) / 432 F. República francesa Decreto No. 82-306 del 2 de abril de 1982 relativo a la creación y fijación de las atribuciones de la Dirección General de la Seguridad Exterior / 475 G. República italiana Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, sobre Institución y Ordenamiento de los servicios para la información y la seguridad y la disciplina del secreto de Estado / 478 H. Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte Ley sobre el Servicio de Seguridad de 1989 / 485 ANEXOS 1 / 489 ANEXOS 2 / 507
7
8
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
RESUMEN EJECUTIVO
9
10
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
PRESENTACIÓN La Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) y la Asociación para el Estudio y Promoción de la Seguridad en Democracia (SEDEM), en un esfuerzo conjunto para contribuir al cumplimiento de los Acuerdos de Paz en Guatemala, dan a conocer el libro: Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia, del experto argentino José Manuel Ugarte. El doctor Ugarte es el único autor de esta obra. Por lo tanto, las opiniones, comentarios y criterios en ella vertidos, le corresponden en exclusiva. WOLA y SEDEM, al publicarla, buscan contribuir al proceso de reforma de los servicios de inteligencia. En ese sentido, tanto WOLA como SEDEM, se proponen ofrecer un texto que facilite a todas aquellas personas e instituciones tanto públicas como privadas, interesadas en o relacionadas con el proceso de reforma de los servicios de inteligencia, el acceso a legislación internacional en esta materia. Ambas instituciones consideran que el estudio de esta obra apoyará las acciones encaminadas a cumplir con los compromisos contenidos en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática (AFPC) en Guatemala. Los nueve puntos relativos al proceso de reforma de los servicios de inteligencia convienen que: a) Se creará una Secretaría de Análisis Estratégico cuya función será asesorar al Presidente a manera de anticipar, prevenir y resolver situaciones de riesgo o amenaza para el Estado democrático. Esta Secretaría solo podrá recabar información de fuentes públicas o utilizar información compilada por otras agencias de inteligencia del Estado; b) Sustituir al Estado Mayor Presidencial (EMP) con una entidad según criterio del Presidente, para garantizar su seguridad física y el apoyo logístico a sus actividades; c) Restringir las funciones de la inteligencia militar a las funciones que defina la Constitución de la República; d) Crear un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información, que dependerá del Ministerio de Gobernación, para recabar información que permita combatir el crimen organizado y la delincuencia común; e) Promover una ley que establezca las modalidades de supervisión de los organismos de inteligencia del Estado por una Comisión Específica del Congreso; f) Promover una ley que regule el acceso a información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, establecidos en el artículo 30 de la Constitución; g) Transferir al Ministerio de Gobernación toda la información relativa a asuntos de seguridad interna, mientras que los archivos, fichas o cualquier registro estatal relacionado con la defensa de la soberanía, deberá permanecer en poder del Ministerio de la Defensa Nacional; h) Impedir que existan grupos o redes que no correspondan a las funciones asignadas a las dependencias de inteligencia y análisis citadas en los puntos anteriores; i) Separar, claramente, las funciones de inteligencia y las operaciones a que las mismas dan lugar. Los acuerdos en materia de reforma de los servicios de inteligencia en Guatemala, son bastante avanzados. Por eso, WOLA y SEDEM consideran que, en la medida en que se pueda dar cumplimiento pleno a los mismos, será posible el fortalecimiento de la democracia en el país.
11
José Manuel Ugarte
De esa cuenta, el esfuerzo editorial que en esta ocasión se realiza al dar a conocer la exhaustiva investigación y el análisis de la legislación llevada a cabo por el doctor José Manuel Ugarte, busca apoyar el proceso de reforma iniciado en Guatemala. WOLA y SEDEM estiman que el acceso al estudio analítico de legislación comparada, que es la base fundamental de este documento, brindará aportes valiosos a las personas que se interesan o se vinculan al proceso de reforma de los servicios de inteligencia. Esta obra es una herramienta para líderes políticos, legisladores, juristas, representantes de la sociedad civil, académicos, investigadores y quienes sienten interés por esta materia. Al poner a disposición del público esta obra, WOLA y SEDEM cumplen con sus propósitos relativos a promover la democracia y la justicia social. El aporte de SEDEM a este esfuerzo editorial es posible gracias al apoyo de la Fundación Soros Guatemala y DanChurchAid.
Ciudad Guatemala, noviembre 2000.
12
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
1.
Introducción
Tras una visita a Guatemala en marzo de 1997/98 surgió la inquietud de realizar una recopilación y análisis de legislación comparada en materia de defensa, seguridad e inteligencia. Especialmente porque el desafío que actualmente enfrenta América Latina es el de lograr que los países se encuentren en condiciones adecuadas para prepararse eficazmente ante cualquier tipo de amenaza, sin perder precisamente aquellos aspectos que los caracterizan como democráticas. Esta obra comprende, por lo tanto, un análisis sustancioso de la legislación en aquellos países que parecen haber resuelto del mejor modo posible el eterno conflicto entre la libertad y la seguridad. Estos países institucionalmente desarrollados constituyen una representación válida de legislación vigente, de la cual se pueden extraer principios comunes, útiles a los propósitos de esta publicación. Por medio de ella, se busca aportar una herramienta para mejorar sustancialmente en América Latina la legislación en materia de defensa, seguridad e inteligencia, para asegurar no sólo su congruencia con el sistema democrático y los derechos y garantías individuales, sino también la máxima eficacia en el cumplimiento de sus funciones específicas con el mínimo costo posible. La obra está dividida en dos partes. La primera comprende un análisis de la legislación vigente en la materia en los países institucionalmente desarrollados. La segunda es una recopilación de la legislación en los países examinados. El análisis en la primera parte incluye la legislación de la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, Canadá, el Reino de España, la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los Estados Unidos de América y la República de Italia. Asimismo, se han incluido algunos modelos de legislación latinoamericana; específicamente de Argentina, Brasil y Chile. El primer capítulo plantea las características de los modelos de información e inteligencia propios de los países democráticos y las correspondientes a los países autoritarios. El segundo capítulo ofrece un análisis de los modelos legislativos de los países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), enfocado específicamente en las áreas de especialización, controles internos y externos, y la protección de los derechos y garantías individuales. El último capítulo se enfoca en los aspectos particulares de las legislaciones y estructuras de los países utilizados como modelo.
2.
Los modelos de inteligencia de los países latinoamericanos durante la vigencia de la doctrina de seguridad nacional
Resulta de particular interés la comparación entre las normas vigentes en los países institucionalmente desarrollados en materia de inteligencia, y aquellas que son propias de los países latinoamericanos, especialmente durante la vigencia en América Latina de la llamada doctrina de seguridad nacional. Aunque el análisis de esta doctrina escapa al ámbito abarcado por este trabajo1 ,
1
A título de ejemplo, de una literatura por demás vasta, pueden leerse, de Alain Rouquié, “El Estado Militar en América Latina”, Emecé Editores, Buenos Aires, 1984; Alfred Stepan, “Brasil, los militares y la política”, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1974; Alfred Stepan “Repensando a los militares en política”, Planeta, Política y Sociedad, Buenos Aires, 1988; Robert A. Potash, “El Ejército y la Política en la Argentina –1962-1973”, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994; Antonio Carlos Peixoto, Eliezer Rizzo de Oliveira y Manuel Domingos
13
José Manuel Ugarte
son de particular interés sus efectos en los ámbitos de la inteligencia de los países latinoamericanos, especialmente porque en dicho ámbito tales efectos aún continúan, en cierta medida, hasta hoy. Durante la época en que rigieron plenamente en América Latina las indicadas doctrinas, la actividad de inteligencia en los Estados latinoamericanos comprendió dos modelos fundamentales, con algunas diferencias en materia de estructuras orgánico-funcionales, pero con fuertes similitudes en materia de propósitos y fundamentos ideológicos y doctrinarios: a)
Un primer modelo, correspondiente a los países latinoamericanos de mayor territorio y población (particularmente Brasil, Argentina y Chile), caracterizado por: existencia de organismos de inteligencia civiles, es decir, no integrantes de la estructura de las Fuerzas Armadas y que incluían personal tanto civil como militar (pero presididos, durante la época de vigencia de las indicadas doctrinas, por oficiales militares, generalmente activos2 ); amplias facultades de coordinación de la actividad de inteligencia existente y a la vez de actuación, por parte del mismo organismo, en materia tanto de inteligencia exterior como interior y contrainteligencia; medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia; dependencia directa de la Presidencia de la Nación; competencias virtualmente ilimitadas –aun en materia de inteligencia interior- y sin control alguno.
El verdadero objetivo de estos organismos y su actividad fundamental consistía, en el marco del conflicto Este-Oeste, en la lucha contra la influencia ideológica del bloque oriental. Por extensión, se ocuparon también de la lucha contra el terrorismo, el comunismo y, en general, contra la disidencia política de todo tipo. Dentro del modelo indicado, tales organismos coexistían con organismos de inteligencia militares, también dedicados fundamentalmente a la lucha contra el terrorismo, el comunismo y la oposición política; así como a aportar información de interés institucional para las respectivas Fuerzas, e inteligencia estratégica militar, orientada fundamentalmente a los países vecinos;
Neto, coordinados por Alain Rouquié, “Os Partidos Militares no Brasil”, Editora Record; Gabriel Ramírez, “El Factor Militar: génesis, desarrollo y participación política”, Arca, Montevideo, 1988; Gabriel Ramírez, “La Cuestión Militar: ¿Democracia Tutelada o Democracia Asociativa? El caso uruguayo”, Arca, Montevideo, 1989; Clóvis Brigagao, “A militarizacao da Sociedade”, Jorge Zahar editor, Río de Janeiro, 1985; Prudencio García, “El drama de la autonomía militar”, Alianza Editorial, Madrid, 1995; Delberto Torres- Rivas y Gabriel Aguilera, “Del autoritarismo a la paz”, FLACSO Guatemala, 1998; “Soldados en el Poder – Proyecto militar en Guatemala”, Héctor Rosada-Granados, 1998, y Varas, Agusto, “La autonomía militar en América Latina”, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela, 1988. Sobre las bases ideológicas que determinaron el nacimiento y desarrollo del modelo de Estado autoritario en América Latina, también es amplia la bibliografía; a título de ejemplo, pueden citarse para consulta: de Joseph Comblin, “A ideología da Seguranca Nacional”, 2ª. Edicao, Civilizacao Brasileira, Río de Janeiro, 1978; José Alfredo Amaral Gurgel, “Seguranca e Democracia”, Biblioteca do Exército Editora-Livraria José Olympio Editora, Río de Janeiro, 1975; Golbery do Couto e Silva, “Planejamento Estratégico”, Cadernos da Universidade de Brasília, Editora Universidade de Brasília, Brasília, 1981; Aurélio de Lyra Tavares, “O Brasil de minha geracao”, Biblioteca do Exército Editora, Río de Janeiro, 1976, y Osiris Villegas, “Políticas y Estrategias para el Desarrollo y la Seguridad Nacional-Enfoques y Temas”, Círculo Militar, 1969. 2
14
Por disposiciones legales, la SIDE debía ser presidida por un oficial militar del grado de general de división o equivalente en las otras Fuerzas; por su parte, la CNI debía ser presidida por un oficial militar de la jerarquía de general o equivalente del Cuerpo de Comando.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
b)
Además del modelo anterior, existió en Latinoamérica otro, aplicado generalmente a países más pequeños en materia de territorio y población, caracterizado por la carencia de organismos de inteligencia civiles y la exclusiva existencia de organismos de inteligencia militares, con competencia ampliada a inteligencia interior, incluyendo inteligencia política y policial.
En realidad, esta asignación de competencias constituyó la derivación del concepto de defensa, entonces vigente en Latinoamérica. Dicho concepto identificaba a esta función como la lucha que se libraba en todos los órdenes del quehacer nacional contra la agresión que, con idéntica amplitud, llevaba a cabo el bloque soviético; además de las funciones militares tradicionales de defensa de la soberanía y la integridad territorial contra agresiones externas –disminuidas significativamente en importancia y en recursos–, y de la lucha contra el terrorismo. Así, la amplitud del concepto de defensa determinó una extensión análoga para las competencias de los organismos de inteligencia militares. En definitiva, estos últimos ejercieron funciones similares a las cumplidas por los organismos tanto civiles como militares del primer modelo, sin que por ello fuera óbice su apuntada condición de organismos de inteligencia militares, dada la vigencia del concepto de defensa anteriormente señalado. Se trata del modelo típico de los países centroamericanos, especialmente durante la época a la que nos hemos referido. El modelo constituido por un único organismo de inteligencia integrante de la estructura de las Fuerzas Armadas –o bien, por organismos de inteligencia de cada una de las Fuerzas Armadas– se fundó en la amplitud asignada al concepto de defensa, al punto de hacerlo coincidir virtualmente con la política general del país. Mientras que un órgano de inteligencia militar dedicado a la defensa nacional, que en un país en el que rigiera un concepto de defensa clásico estaría empeñado en analizar las capacidades y vulnerabilidades en materia militar de los países extranjeros de interés para la defensa, en los países latinoamericanos sucedía lo opuesto. En América Latina el concepto de “defensa”, en el marco de la doctrina de seguridad, equivalía a “guerra total y permanente en todos los ámbitos del propio país, contra el enemigo ideológico”, tenía por misión fundamental la prevención y lucha contra las alteraciones del orden interno y contra el comunismo; el control de la disidencia política y, posteriormente, la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo y los conflictos sociales. Como puede advertirse, en este modelo, la expresión “inteligencia militar” significaba, en la práctica, algo totalmente diferente al concepto clásico. Cabe señalar que este segundo modelo latinoamericano significó para los organismos de inteligencia, en los países en que tuvo lugar, un poder real aún mayor que el que gozaban en el primer modelo. En efecto, mientras que los grandes organismos de inteligencia civiles propios del primer modelo –como el SNI brasileño, la DINA y su sucesora la CNI en Chile, la SIDE argentina– se
15
José Manuel Ugarte
encontraban sujetos en última instancia a un control presidencial, aunque teórico por no preverse las estructuras necesarias para ejercerlo, dicho control teórico simplemente no existía en las estructuras propias del segundo modelo. En aquellos países latinoamericanos que, como sucedió en América Central, contaron como única estructura de inteligencia con direcciones de Inteligencia dependientes del Comando en Jefe o Estado Mayor -o en el caso de América Central, la única Fuerza Armada -,3 con competencias ilimitadas por la propia amplitud del concepto de defensa, tales organismos se encontraban dentro de las estructuras de las Fuerzas Armadas, que a su vez funcionaban en la práctica como entidades autosuficientes y autónomas respecto del poder civil, cuando éste existía. En consecuencia, estos organismos de inteligencia con competencias ilimitadas, orientadas hacia el interior del país, incluyeron entre sus reales cometidos, además de la lucha en todos los sectores del país contra la penetración ideológica del bloque oriental –misión impuesta en el marco del conflicto Este-Oeste-, la lucha contra la disidencia política de todo tipo y la satisfacción de las necesidades institucionales de la o las Fuerzas Armadas, según el caso. Todo control por parte del eventual poder civil era imposible, por cuanto el único organismo de inteligencia se encontraba dentro de una estructura -la propia de las Fuerzas Armadas- impenetrable. Aunque ciertamente los países latinoamericanos, durante la vigencia de las doctrinas que nos ocupan, no agotan la nómina de países con regímenes autoritarios que poseyeron estructuras de inteligencia con competencias ilimitadas, especialmente hacia el interior del propio país, carentes de controles eficaces, y dedicadas a la lucha contra la disidencia política, los casos de los países latinoamericanos nos despiertan particular interés. Ello, tanto por la experiencia inmediata que hemos adquirido del funcionamiento de las estructuras de defensa y seguridad bajo la influencia de las doctrinas antes indicadas, como por la circunstancia de tratarse de países integrantes del hemisferio occidental, donde una de las superpotencias en pugna en el indicado conflicto se caracterizaba por poseer uno de los sistemas de inteligencia más evolucionados y eficaces del mundo, y en la cual la reconocida fortaleza del sistema democrático se refleja en claros límites a la actividad de inteligencia, especialmente hacia el interior del país. Es más, Canadá, potencia considerable por su territorio, recursos naturales y desarrollo económico y tecnológico, también cuenta con un sistema de inteligencia con claros límites y controles de indudable vigencia y eficacia. Tal vez una de las mayores paradojas que pueden extraerse de la vigencia de la pasada guerra fría es la relativa a que mientras los países de Europa central y oriental, que se encontraban en la órbita soviética, se caracterizaron por poseer sistemas de inteligencia que en menor escala reproducían muchas de las características del Comité para la Seguridad del Estado de la U.R.S.S.,
3
16
No incluimos en esta mención los órganos de inteligencia de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, dada la circunstancia de no constituir estrictamente organismos de inteligencia; teniendo el carácter de dependencias de las respectivas instituciones y fuerzas dedicadas a inteligencia policial o criminal y, fundamentalmente, a cooperar con los organismos de inteligencia militares en sus tareas de lucha contra la influencia política del bloque oriental y, en última instancia, contra toda forma de disidencia, en el marco de la subordinación de las instituciones policiales a las Fuerzas Armadas que constituyó una característica fundamental de la aplicación en América Latina de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas antes señaladas.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
los países aliados de los Estados Unidos de América, que se encontraban sujetos en mayor grado a su influencia y que compartían con él el continente americano, poseían sistemas de inteligencia de características opuestas a las de la potencia rectora. Aun la evolución de los países latinoamericanos posterior a la conclusión del conflicto Este-Oeste evidencia la persistencia, en buena medida, de muchos de los antiguos conceptos. Así, si bien en Argentina y más recientemente en Brasil se han establecido controles externos a la actividad de inteligencia4 , habiéndose inclusive limitado expresamente en Argentina las competencias de la inteligencia militar5 , las restantes características básicas de sus sistemas de inteligencia permanecen inalteradas. Es decir, la inteligencia en estos países continúa con competencias virtualmente ilimitadas, incluso en el interior del propio país, hacia donde se dirige esencialmente la actividad de inteligencia; con dependencia directa del Presidente de la Nación, del organismo civil, de inteligencia fundamental y acumulación de las competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, y con carencia de prohibiciones y de limitaciones expresas en materia de ejecución de operaciones de inteligencia, aun en el propio territorio del país.
3. Los modelos de inteligencia de países con prolongada tradición democrática Los países que hemos elegido, como término de comparación, son ciertamente dignos de consideración en materia de inteligencia. Se trata de los países de mayor importancia militar y económica de la Organización del Atlántico Norte. Algunos de ellos –Estados Unidos de América, Francia, el Reino Unido y la República Federal de Alemania- tienen una rica historia y hasta leyenda, en materia de inteligencia. ¿Cómo resuelve un país, con un alto grado de desarrollo institucional, el dilema representado por la necesidad de producir una adecuada inteligencia y de defenderse de las actividades de inteligencia de otros países, ya sean adversarios, o aun amigos o aliados, pero que desean conocer sus secretos militares, políticos o económicos, por una parte; y, por la otra, preservar sus instituciones? Se trata de un dilema real, por cuanto la actividad de inteligencia requiere en buena medida del secreto. La preservación del secreto, no obstante, no debe impedir el control. Una actividad de inteligencia sin control obtendría en poco tiempo, con base en el secreto, en la posibilidad de adquirir información respecto de los ciudadanos y de los propios funcionarios del gobierno en forma subrepticia, en el manejo incontrolado de importante cantidad de fondos y la posesión de
4
Se trata de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, creada en el Título 7, artículos 33 a 37, de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, que entró en vigencia el 18 de enero de 1992, y de la Comisión Bicameral creada recientemente por la Ley N° 9883 del 7 de diciembre de 1999 de la República Federativa del Brasil, de institución del Sistema Brasileño de Inteligencia y de creación de la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN).
5
Tal es lo que resulta del artículo 15 de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, que excluye las cuestiones relativas a la política interna del país de la competencia de los organismos de inteligencia militar, y de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, que no incluyó a los organismos de inteligencia militares entre aquellos facultados para realizar inteligencia interior.
17
José Manuel Ugarte
sofisticados medios para penetrar la intimidad de los individuos, un poder formidable que le permitiría destruir las instituciones que, se supondría, estaba llamada a preservar. No debe sorprender por ello que los países cuyas legislaciones habremos de examinar se caractericen, de distinta manera y en diferente grado, por el control existente respecto de sus actividades de inteligencia. Dicho control incluye en lugar preferente la preservación de los derechos y garantías individuales de sus habitantes ante la actividad de inteligencia. La especialización en materia de inteligencia –aspecto de importancia, por cuanto ninguna persona ni organismo administrativo puede, con igual eficacia, desempeñar múltiples funciones de diversa índole- supone que las distintas funciones que comprende esta actividad –inteligencia exterior política y económica, inteligencia militar e inteligencia interior (Inteligencia de Estado)–; inteligencia estratégica nacional y contrainteligencia; no sean adjudicadas al mismo órgano u organismo. El establecimiento de claros y precisos límites del ejercicio de la actividad en el interior del propio país suele constituir otro de los aspectos diferenciadores. Mientras que los sistemas de inteligencia latinoamericanos dentro de la vigencia de la doctrina antes señalada no diferencian entre inteligencia exterior e inteligencia interior y no contienen límite alguno en materia de inteligencia interior, concibiendo en definitiva a la inteligencia como una defensa total del gobierno y no del Estado, sin distinción alguna en materia de métodos y alcances del escrutinio que efectúa, entre los propios ciudadanos y los países y organizaciones extranjeras. Los casos que examinaremos realizan cuidadosamente esta distinción. Los países examinados establecen claros límites en materia de inteligencia respecto de sus propios ciudadanos y/o en su propio territorio. Sin embargo, estos límites se vuelven mucho más tenues o incluso ausentes cuando el objetivo de la actividad de inteligencia son Estados u organizaciones extranjeras. Examinaremos a continuación las características comunes que presenta la legislación de los países comprendidos en este análisis. a)
Creación e institución de los aspectos más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de carácter público
Un punto que consideramos de interés de la normativa existente, en materia de información e inteligencia en los países considerados, es el relativo a que en general, los aspectos fundamentales relativos a los organismos de inteligencia se encuentran establecidos en ellos, a través de normas de carácter público.
18
Una derivación de este principio se puede establecer con carácter absoluto: los aspectos precedentemente referidos, relativos a los organismos de inteligencia destinados a actuar en el propio territorio, están determinados en dichos países por normas de carácter público. La última excepción importante -la relativa al casi legendario Servicio Secreto de Seguridad (Secret Secu-
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
rity Service) del Reino Unido, conocido como MI5 en virtud de su pretérito carácter de organismo de contrainteligencia militar, y cuya oficialmente desconocida existencia contrastaba con la retumbante publicidad emanada de una serie de escándalos, reflejados e incrementados por la publicación, entre otras, de la obra de Peter Wright “Spycatcher”, y las investigaciones que siguieron a la misma- ha caído finalmente el 27 de abril de 1989. Ello ha sucedido a través de la sanción de la la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, a través de la cual se regulan cuidadosamente la competencia, dependencia orgánico-funcional y mecanismos de control, del célebre organismo de inteligencia interior y contrainteligencia6. Ello se ha visto ratificado con posterioridad por las enmiendas introducidas en la misma, como consecuencia de la sanción de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 y por la Ley del Servicio de Seguridad de 1996, que con discutible criterio otorgó a este organismo de inteligencia, en agregado a sus anteriores funciones, la de actuar en apoyo de la prevención y detección de serios delitos. Cabe señalar muy especialmente la sanción en el Reino Unido de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994, a través de la cual se otorgó existencia legal y se establecieron las competencias de dos importantes organismos de inteligencia exterior británicos, determinándose además mecanismos de control sobre ellos. Nos referimos al también legendario Servicio Secreto de Inteligencia (Secret Intelligence Service) y a la Sede General de Comunicaciones (General Communications Headquarters). El Servicio Secreto de Inteligencia, conocido comúnmente por las siglas MI6 – lo cual recuerda también su pasado de organismo de inteligencia militar- es uno de los organismos de inteligencia más prestigiosos de la historia, pese a que también cometió célebres defecciones. La Sede General de Comunicaciones, conocida por sus siglas G.C.H.Q., comprende actualmente a la casi totalidad de los organismos de inteligencia, aun aquellos destinados a actuar en el exterior del país, con muy contadas excepciones. b)
Distinción de los fines de competencia de los organismos de inteligencia, entre conflictos internos y externos
Otro aspecto que es dable extraer del análisis de la legislación que nos ocupa es el relativo a que en las estructuras orgánico-funcionales, en materia de información e inteligencia, se distingue entre conflictos internos y externos, a los fines de la atribución de competencias, evitándose el otorgamiento de competencias en ambos aspectos, a un único organismo. Ello tiene lugar, en el caso de ciertos países, con un criterio fundamentalmente territorial, como sucede en el caso de la competencia de la Dirección de Vigilancia del Territorio de la República Francesa. En otros casos, se emplea un criterio personal-territorial, como puede advertirse en el caso de la distinción de competencias entre la Agencia Central de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigaciones, en los Estados Unidos de América. Ya sea que se atribuya tal distinción a la diferente naturaleza de los conflictos que afronta un Estado como tal con otros, con relación a aquellos producidos en el seno de la misma unidad
6
Obviamente, se trata del “Security Service – Servicio de Seguridad- más conocido como “MI5”, por su pretérito carácter de organismo de inteligencia militar.
19
José Manuel Ugarte
política7, simplemente, a la necesidad de evitar la concentración de poder que podría derivarse del ejercicio de ambas competencias por el mismo organismo. Lo cierto es que dicho principio, aunque con pronunciadas variantes y de distintos modos, se da en las normas de los países examinados. Analizando algunos ejemplos al respecto, habremos de referirnos en primer lugar a la Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, relativa a institución y ordenamiento del servicio para la información, seguridad y disciplina del secreto de Estado, de la República italiana. El artículo 4o. de la misma establece que: “Es instituido el Servicio para la Información y la Seguridad Militar (SISMI). Corresponde al mismo, el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar, de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresión. Comprende también al SISMI el desenvolvimiento de tareas de contraespionaje”... Cabe destacar, por otra parte, que el artículo 5 dice: “Las reparticiones y las oficinas asignadas a la información, seguridad y situación existentes en cada fuerza armada o cuerpo del Estado, tendrán competencia de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo. Ellos actuarán en estrecha colaboración con el SISMI”. Por otra parte, el artículo 6o. del mencionado cuerpo normativo determina que: “Es instituido el Servicio para la información y la seguridad democrática (SISDE). Incumben al mismo todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sostén, contra cualquier atentado y contra cualquier forma de subversión”. Como puede advertirse, la precedentemente referida distinción se efectúa fundamentalmente con base en la naturaleza de la amenaza, así como en la del medio a emplearse contra la misma. No tiene un criterio estrictamente territorial, dado que la tarea de contraespionaje se desarrolla en mayor medida dentro del territorio del Estado propio. En cambio, en la República francesa el Decreto N° 82-306 del 2 de abril de 1982, sobre creación y fijación de las atribuciones de la dirección general de la seguridad exterior (organismo sucesor del célebre Servicio de Documentación Exterior y Contraespionaje -SDECE), establece en su artículo 2° que:
20 7
Hemos sostenido este punto de vista en “Seguridad Interior”, Fundación Arturo Illia, Buenos Aires, 1990.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“La Dirección General de la Seguridad Exterior tiene por misión, en beneficio del Gobierno y en colaboración estrecha con los otros organismos concernientes respectivos, buscar y explotar las informaciones interesantes para la seguridad de Francia, así como detectar y frustrar, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses, así como prevenir las consecuencias”. Por otra parte, el Decreto N° 32-1100 del 22 de diciembre de 1982, relativo a atribuciones de la Dirección de Vigilancia del Territorio (organismo de contrainteligencia cuya creación data de la década de 1930) en su artículo 1° contempla: “La Dirección de Vigilancia del Territorio tiene competencia para buscar y prevenir, sobre el territorio de la República Francesa, las actividades inspiradas, empeñadas o sostenidas por las potencias extranjeras y de naturaleza tal que amenacen la seguridad del país, y, más generalmente, para luchar contra tales actividades”. Por otra parte, el artículo 2° prescribe que: “Para ejercer sus misiones, y dentro del marco de las instrucciones del Gobierno, la Dirección de Vigilancia del Territorio está particularmente encargada: De centralizar y explotar todas las informaciones que se refieran a las actividades mencionadas en el artículo 1° y que deben serle transmitidas, sin demora, por todos los servicios concurrentes a la seguridad del país; de participar en la seguridad de los puntos sensibles y de los sectores clave de la actividad nacional, así como de la protección de los secretos de defensa; de asegurar los enlaces necesarios con los otros servicios u organismos concernientes”. Como puede advertirse, el criterio de distinción es diferente, y tiene carácter territorial, en cuanto a la contrainteligencia y a la reunión y análisis de información a tal fin, tareas que dentro del territorio francés están reservadas a la Dirección de Vigilancia del Territorio. En el caso de la República Federal de Alemania, el Bundesnachrichtendienst o Servicio Secreto del Estado Federal (B.N.D.), establecido originalmente por decreto de gabinete en 1956, con el propósito de “colectar información en el extranjero que pueda ser de importancia para el Gobierno Federal y para asistirlo en la toma de decisiones”, ha recibido existencia legal, a través de la sanción de la Ley sobre el Servicio Secreto del Estado Federal. Su función es, conforme al artículo 2° de dicha ley, la recopilación y evaluación de “...las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania...,” aunque subsidiariamente puede obtener información, para la protección de sus colaboradores, e instalaciones, objetos y fuentes de actividades que atenten contra la seguridad del servicio secreto, para la verificación de
21
José Manuel Ugarte
seguridad de personas que se desempeñen en él, y para la preservación del secreto necesario para el cumplimiento de sus funciones. En lo relativo a las funciones de contrainteligencia e inteligencia interior, cabe señalar que tales funciones se encuentran a cargo de otro organismo: la Bundesamt fur Verfassungsschutz (BfV), u Oficina Federal de Defensa de la Constitución, y de las Oficinas de Defensa de la Constitución que funcionan en los Estados o Länder. Dicho organismo, creado originalmente por la Ley de Defensa de la Constitución de la República Federal de Alemania del 27 de septiembre de 1950, modificada por la ley del 7 de agosto de 1972, se encuentra normado actualmente por la Ley sobre la cooperación entre la Federación y los Estados (Länder), en materia de protección de la Constitución, y sobre la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (Ley Federal para la Protección de la Constitución). La ley establece que “...la Protección a la Constitución tiene como finalidad la Protección del ordenamiento fundamental, basado en la democracia y la libertad, así como la existencia y la seguridad de la Federación y los Estados Federados...” (Capítulo 1, Apartado 1). También prevé que: “Para la cooperación de la Federación con los Estados Federados, la Federación sostendrá una Oficina Federal para la Protección de la Constitución como autoridad federal superior. Dicha oficina estará supeditada al Ministro Federal del Interior. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución no podrá ser adscrita a ninguna Delegación de Policía... (Capítulo 2, Apartado 1). Para la cooperación de los Estados Federados con la Federación y de los Estados Federados entre sí, cada uno de los Estados Federados sostendrá una autoridad para la atención de los asuntos relacionados con la Protección de la Constitución…” (Capítulo 2, Apartado 2). Asimismo, el capítulo 3 –relativo a las funciones de las autoridades para la protección de la Constitución- prescribe lo siguiente: “(1) Serán funciones de las autoridades de la Federación y de los Estados Federados para la Protección de la Constitución la recopilación y la evaluación de informaciones, en especial de las relacionadas con cosas o personas, noticias y documentación sobre:
22
(a) Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros. (b) Las actividades que atenten contra la seguridad o aquellas de servicios secretos de potencias extranjeras en el ámbito de aplicación de la presente Ley. (c) Los esfuerzos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, que mediante el uso de la fuerza o acciones preparatorias para tal fin, pongan en peligro los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero. (2) Las autoridades para la protección de la Constitución de la Federación y de los Estados Federados contribuyen: (a) a la verificación de la seguridad de las personas a quienes, en misión de interés público, les sean confiados hechos, objetos o conocimientos de naturaleza confidencial, o de aquéllas que deban recibir o que puedan agenciarse el acceso a los mismos. (b) a la verificación de la seguridad de las personas que trabajen o deban trabajar en sitios vulnerables de instalaciones de importancia para la vida y la defensa. (c) en las medidas técnicas de seguridad para la protección de hechos, objetos o conocimientos que, en interés público, deban ser mantenidos en confidencialidad contra el conocimiento de personas no autorizadas...” Con relación al Servicio Secreto de Inteligencia y el Servicio de Seguridad en el Reino Unido, cabe señalar que la relativamente reciente Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 estableció en su Apartado I, Párrafo (1), lo siguiente: “(1) Continuará habiendo un Servicio Secreto de Inteligencia (en esta Ley referido como ‘El Servicio de Inteligencia’) bajo la autoridad del Secretario de Estado; y sujeto a la subsección (2) posterior, sus funciones serán: (a) obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas; y (b) cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas. (2) Las funciones del Servicio de Inteligencia serán ejercitables sólo
23
José Manuel Ugarte
-(a) en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o (b) en el interés del bienestar económico del Reino Unido; (c) en apoyo de la prevención o detección de serios delitos”. Por su parte, la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, modificada en 1996, establece como funciones del Servicio de Seguridad las siguientes: “(2) La función del Servicio será la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos. (3) Será también la función del Servicio salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas. (4) Será también función del Servicio, actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”. Como puede advertirse, el criterio fundamental de distinción de competencia es de naturaleza territorial, pero también existe una nítida especialización. El Servicio Secreto de Inteligencia está destinado a “obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas, y a cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas.” Dichas actividades deben desarrollarse “en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o bien en el interés del bienestar económico del Reino Unido, o en apoyo de la prevención o detección de serios delitos.” Resulta evidente que la primera frase comprende los aspectos que son los que determinaron la creación del Servicio y que justifican su existencia, mientras que las restantes aluden a misiones subsidiarias y complementarias. Debe señalarse que la inclusión en las competencias de los organismos de inteligencia británicos de los asuntos relativos al delito, ha sido posterior a la conclusión del conflicto Este-Oeste, realizada no sin significativo debate. En cambio, siendo las funciones del Servicio de Seguridad;
24
...la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos; ...salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas... y actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos, fácilmente se percibe que se trata de un típico organismo de contrainteligencia e inteligencia interior, cuya misión fundamental es la prevista en el primer párrafo, siendo las dos restantes, como en el caso anterior, misiones complementarias. c)
Estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior
Como ha podido advertirse a través de la precedente descripción de competencias, los países examinados se caracterizan por poseer una estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior. Tales actividades no comprenden en ningún caso el normal proceso político, ni las actividades de los particulares como miembros de organizaciones políticas, sociales, religiosas o sindicales lícitas. El final del conflicto Este-Oeste cambió la percepción de misión de los servicios de inteligencia. Esto condujo a la adopción de actividades delictivas como hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia –sin requerirse estrictamente que éstas constituyan una auténtica amenaza contra la seguridad del Estado o la vigencia de sus instituciones-, las cuales han comenzado a tomar auge, ya sea estatutariamente o no, con un criterio discutible, pero probablemente inspirado en la conveniencia de aprovechar funciones concretas, costosas y sofisticadas estructuras. En cambio, con relación a cierto tipo de actividades delictivas –el narcotráfico- ya con anterioridad a la finalización de tal conflicto, la CIA tenía atribuida su competencia por la ya citada Executive Order 12.333, en materia de “colectar, producir y diseminar inteligencia en aspectos externos de la producción y tráfico de narcóticos”. Como regla general, puede afirmarse que la competencia de los organismos de inteligencia comienza ante “...acciones dirigidas a derribar debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos...” (Ley de Servicio de Seguridad de 1989 del Reino Unido); o bien “...Obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de la patria y la estabilidad de sus instituciones fundamentales...” (Orden del 30 de septiembre de 1982 del Ministerio de Defensa del Reino de España); o, si se prefiere, “Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o
25
José Manuel Ugarte
de sus miembros...” (Ley Federal de Protección de la Constitución de la República Federal de Alemania). Regulaciones fundamentalmente similares han sido efectuadas en los Estados Unidos de América, a través de las denominadas Directrices del Procurador General (Attorney General Guidelines), emitidas por los procuradores generales Levy y Smith, sobre investigaciones en materia de seguridad interna, dirigidas fundamentalmente a regular las actividades del Burú Federal de Investigaciones (FBI) en materia de inteligencia interior. d)
Dependencia orgánica de los organismos de inteligencia interior y contrainteligencia, de los ministerios del Interior o equivalentes
En los países comprendidos en este trabajo puede advertirse, como principio casi general, la dependencia de los ministros del Interior o de Justicia, de los organismos con competencias en materia de inteligencia interior y contrainteligencia. También, como principio más frecuente, debe destacarse la dependencia de los órganos de análisis u organismos de inteligencia con competencia en materia de inteligencia exterior y militar, respecto de los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, si bien existen casos en los cuales estos últimos organismos dependen directamente del Primer Ministro. e)
Existencia de coordinación al más alto nivel gubernamental
La existencia de la distinción entre conflictos externos e internos, así como la dependencia de ministerios que, en general, caracteriza a los organismos de inteligencia de los países considerados, no implica que los organismos de inteligencia cuyas competencias son cuidadosamente deslindadas, en la forma descrita, constituyan recíprocamente compartimientos estancos. Por el contrario, existe una coordinación al más alto nivel gubernamental, protagonizada, por órganos de coordinación, y no por organismos. Es decir que, por lo general, esta tarea no es confiada a un organismo dotado de medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis. Dicha coordinación está destinada a materializar el ejercicio de las facultades que con relación a la actividad de información e inteligencia posee el máximo nivel del Estado, y que, como es obvio, suelen ejercerse con relación a todos los órganos y organismos de inteligencia existentes, cualquiera sea el ministerio del que dependen. No obstante, no siempre dicha coordinación se refleja en instrumentos normativos de carácter público. f)
Existencia de órganos y sistemas de supervisión y control externos e internos
Los países en análisis se caracterizan por poseer, en materia de inteligencia, eficaces órganos y sistemas de supervisión y control externos e internos.
26
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Como ejemplo, podemos señalar que en fecha relativamente reciente, el Reino Unido se ha sumado a la nómina de países que cuentan con órganos de control externo, en este caso parlamentario, de su Sistema de Inteligencia. La Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 estableció, entre otros controles, una Comisión de Inteligencia y Seguridad de carácter parlamentario, con competencia para “...examinar los gastos, la administración y la política de: a) el Servicio de Seguridad, b) el Servicio de Inteligencia, y c) GCHQ...” (Punto 10 (1). Se debe señalar, por otra parte, que dicha ley también estableció para el Servicio Secreto de Inteligencia –organismo de inteligencia exterior británico- y para Cuarteles Generales de Comunicaciones –organismo de inteligencia de comunicaciones-, un Tribunal destinado a verificar reclamos promovidos por particulares por acciones irregulares cometidas por cualquiera de dichos organismos contra la persona o bienes del reclamante. La legitimación para reclamar se extiende, además del afectado, a “...cualquier organización o cualquier asociación o combinación de personas...” (Anexo 1, Punto 9), Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994). Un Tribunal análogo ya había sido establecido para el Servicio de Seguridad en la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, primera expresión normativa, como hemos destacado, de los organismos de inteligencia británicos. La Ley prevé que actos intrusivos de la privacidad, como el ingreso en domicilios privados y la intercepción de comunicaciones, sólo pueden ser llevados a cabo con autorización del Secretario de Estado de quien depende el Servicio. Quedan excluidas en todo caso tales autorizaciones, para el ejercicio de prevención o represión de serios delitos, reconocidas a partir de las leyes de 1994 y 1996 a los organismos de inteligencia civiles ingleses. El control del ejercicio por parte del Secretario de Estado de la facultad conferida por la ley de emitir “mandamientos” (warrants), aprobando la realización de actos intrusivos de la privacidad, constituye la función fundamental del comisionado. Existe por una parte, el Comisionado del Servicio de Seguridad, creado en virtud de lo dispuesto en la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, y cuya finalidad fundamental es el control de las actividades del Servicio de Seguridad, y por la otra, el Comisionado creado por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994, quien ejecuta tal control respecto del Servicio Secreto de Inteligencia y de GCHQ. En Canadá, la Ley de Inteligencia y Seguridad del Canadá de 1984, que crea el Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad –fundamental organismo de inteligencia canadiense, dedicado prioritariamente a las funciones de contrainteligencia y seguridad interior– establece fundamentalmente un control externo por parte de un organismo no parlamentario, pero en cuya conformación influye el Parlamento; un funcionario supervisor denominado Inspector General, con cierto parentesco con el instituto homónimo estadounidense, así como con el Comisionado británico, y un mecanismo de control judicial de actos intrusivos de la privacidad, que es puesto a cargo de los tribunales ordinarios.
27
José Manuel Ugarte
El Inspector General es un funcionario designado por el Gobernador de Canadá, el cual depende del Viceministro de Justicia, y cuyas funciones consisten en la supervisión del cumplimiento, por parte del Servicio, de sus políticas y actividades operacionales; y en la presentación al Ministro de un certificado, indicando su satisfacción del informe entregado al mismo por parte del Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad (SCIS) sobre la eventual realización por parte del SCIS de actividades operacionales, que en opinión del Inspector General, no fuera autorizado, legal, contradijera las directrices emanadas del Ministro, o involucrara el ejercicio irrazonable o innecesario por parte del Servicio de cualquiera de sus facultades (Artículos 30 a 33 de la Ley). Un mecanismo de control externo de fundamental importancia es la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia. Dicha Comisión no es estrictamente parlamentaria, dado que sus miembros son designados por el Gobernador en Consejo y miembros del Consejo de Estado de la Reina que no sean miembros del Senado ni de la Cámara de los Comunes. No obstante, esa elección tiene lugar “...después de consultas por el Primer Ministro de Canadá con el líder de la oposición en la Cámara de los Comunes y el líder en la Cámara de los Comunes de cada partido que tenga una representación de al menos doce miembros en esa Cámara...” (Artículo 34 (1) de la Ley). Son funciones de la Comisión Supervisora, “...supervisar generalmente el cumplimiento por el Servicio de sus deberes y funciones...” y, a ese respecto, supervisar los informes del Director y los certificados del Inspector General remitidos a él, las directrices emitidas por el Ministro al SCIS, los acuerdos concertados por el Servicio tanto con Estados federados, integrantes de Canadá y con instituciones policiales del país, como con Estados extranjeros o instituciones de los mismos, y organismos internacionales; y vigilar la provisión de información e inteligencia conforme a tales acuerdos. En la República Federal de Alemania, cabe destacar el control parlamentario existente a través de la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del Servicio Secreto del Estado Federal del 11 de abril de 1978, reformada por la Ley del 27 de mayo de 1992. Establece dicha ley, en primer lugar, que “El Gobierno alemán estará sujeto al control de la Comisión Parlamentaria de Control en lo que se refiere a las actividades de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, del Servicio Militar de Inteligencia y del Servicio Secreto del Estado Federal” (Capítulo 1). Dispone el Capítulo 2, que:
28
“El Gobierno Alemán, informará ampliamente a la Comisión Parlamentaria de Control sobre las actividades de las autoridades mencionadas en el capítulo 1 precedente en general, así como sobre los procedimientos de gran significado. Los proyectos de la planificación económica anual de los diferentes Servicios serán presentados a la Comisión para su asesoramiento.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Gobierno alemán informará a la Comisión, a su solicitud, sobre la ejecución de la planificación económica durante el año presupuestario. Como puede advertirse, el control incluye tanto las actividades de los organismos de inteligencia, como los aspectos presupuestarios de los mismos, considerando la opinión en forma previa a la aprobación de la “planificación económica anual” de tales organismos. Este aspecto es evidentemente previo a la inclusión de las erogaciones proyectadas de estos organismos en el proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional alemana. En el Reino de Bélgica, la Ley Orgánica del 18 de julio de 1990, sobre el control de los servicios de policía y de información, instituyó un mecanismo de control que, aunque por designación parlamentaria y relacionado directamente con el Parlamento, funciona con base en organismos no integrados por parlamentarios. Este no constituye un control meramente formal. Por el contrario, es realizado por organismos dotados de múltiples facultades investigativas. Aunque a la fecha carecemos de datos sobre el funcionamiento práctico de este sistema, se trata de un control cuyo énfasis parece estar enfocado en la eficacia y la búsqueda de la verdad. Como dato de gran interés se presenta la circunstancia de que cada una de las comisiones que se crean –el Comité Permanente “P”, dedicado al control de las actividades policiales, y el Comité Permanente “R”, dedicado al control de las actividades de información e inteligenciaasistido por un “Servicio de Investigación”, estén destinadas a investigar las presuntas irregularidades advertidas dentro del ámbito de competencia de cada uno de los Comités. Los funcionarios de estos Servicios de Investigación tienen las facultades inherentes a los miembros de la policía judicial belga. 4.
Conclusiones
En los países con prolongada tradición democrática, los sistemas de inteligencia se caracterizan por poseer, aunque en diverso grado, las siguientes características: • • • •
•
la estricta limitación de competencias en materia de inteligencia interior; la distinción entre conflictos externos e internos y los fines de la asignación de competencias en inteligencia; la creación e institución de los aspectos más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de carácter público; la dependencia orgánica de los organismos de inteligencia interior y contrainteligencia, de los ministerios del Interior o equivalentes, aspecto que asegura un control político inmediato sobre esta actividad, por parte de una estructura con capacidad de hacerlo; la existencia de coordinación al más alto nivel gubernamental, asegurándose de que el planeamiento en materia de inteligencia, la formulación del presupuesto y la elaboración de la inteligencia estratégica nacional tengan, lugar al más alto nivel, sin que ello suponga que la totalidad de la estructura de inteligencia y particularmente los medios de obtención de información correspondan a dicho nivel, y
29
José Manuel Ugarte
•
la existencia de adecuados mecanismos de control externo.
No es idéntica la situación en los países latinoamericanos. Algunos de estos países todavía presentan rasgos de la denominada «doctrina de seguridad seguridad nacional». En latinoamérica los efectos de esta concepción, nacida durante la vigencia del conflicto Este-Oeste, fueron, en materia de defensa y seguridad, los de: ...identificar la defensa nacional y seguridad interior, generalmente bajo el rótulo omnicomprensivo de ‘seguridad nacional’; subordinar las fuerzas de seguridad y los cuerpos policiales a las Fuerzas Armadas, o bien a establecer la dependencia de los primeros de un Ministerio de Defensa; la vigencia de conceptos bélicos en materia de seguridad interior...; [debiendo ser señalada] la notable diferencia que exhiben los sistemas de defensa nacional y seguridad interior vigentes en Europa Occidental, respecto de los anteriores...8 En Latinoamérica, las transiciones actuales a la democracia han ido produciendo un lento y trabajoso cambio, materializado por la desaparición de organismos que constituían exponentes paradigmáticos de las circunstancias expuestas, tales como el Servicio Nacional de Informaciones en Brasil, o la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) y la Central Nacional de Inteligencia (CNI) en Chile. Asimismo, se han comenzado a establecer controles externos de la actividad de inteligencia, tal como la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior argentina (1992) o la más reciente Comisión Bicameral de Control prevista en la Ley N° 9.883 de la República Federativa del Brasil. Sin embargo, en términos generales puede afirmarse que aún en buena parte de Latinoamérica las estructuras, órganos y organismos de inteligencia responden a las características siguientes: •
• •
inexistencia de distinción entre conflictos externos e internos o entre inteligencia externa e interna o doméstica, y los fines de la atribución de competencia a los organismos de inteligencia. En casos extremos se asigna a un único organismo de inteligencia la competencia en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, colocándose a tal organismo bajo la dependencia directa del Presidente de la Nación; inexistencia de límites claros en lo relativo a competencias de los organismos de inteligencia, particularmente en materia de inteligencia interior, e inexistencia de controles y recaudos eficaces para la protección de los derechos y garantías individuales ante abusos con motivo de la actividad de inteligencia.
Las conclusiones resultan obvias. En las aún incompletas transiciones hacia la democracia de los países latinoamericanos, las cuestiones relativas a la actividad de inteligencia permanecen entre aquellas que requieren significativos cambios.
30 8
“Seguridad Interior”, cit., pág. 8.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Resulta necesario en tales países asegurar que la actividad de inteligencia, de fundamental importancia en los Estados modernos, tenga lugar a través de estructuras y con garantías equiparables a las de los países citados como modelo. Fundamentalmente, se requiere una actividad de inteligencia dotada de límites y de control. Asegurar que la actividad de inteligencia tenga lugar de modo compatible con el Estado democrático, constituye uno de los desafíos fundamentales que plantean las transiciones latinoamericanas.
31
32
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
PRÓLOGO
33
34
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Tras una visita a Guatemala, en marzo de 1997/98, surgió la inquietud de realizar una recopilación y análisis de legislación comparada en materia de defensa, seguridad e inteligencia. Especialmente porque el desafío que actualmente enfrenta América Latina es el de lograr que los países se encuentren en condiciones adecuadas para resistir eficazmente a cualquier tipo de amenaza, sin perder precisamente aquellos aspectos que los caracterizan como democráticos. Esta obra comprende, por lo tanto, un análisis sustancioso de la legislación en aquellos países que parecen haber resuelto del mejor modo posible el eterno conflicto entre la libertad y la seguridad. Estos países institucionalmente desarrollados constituyen una representación suficientemente válida de legislación vigente de la cual se pueden extraer principios comunes, útiles a los propósitos de esta publicación. Por medio de ella, se busca aportar una herramienta para mejorar sustancialmente en América Latina la legislación en materia de defensa, seguridad e inteligencia, para asegurar no solo su congruencia con el sistema democrático y los derechos y garantías individuales, sino también la máxima eficacia en el cumplimiento de sus funciones específicas con el mínimo costo posible. La obra está dividida en dos partes. Despúes del capítulo de introducción, el cual explica detalladamente el concepto de inteligencia, la primera parte ofrece un análisis de la legislación vigente en la materia en los países institucionalmente desarrollados. La segunda parte es una recopilación de la legislación en los países examinados. El análisis en la primera parte incluye la legislación de la República Federal de Alemania, el Reino de Bélgica, el Canadá, el Reino de España, la República Francesa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los Estados Unidos de América y la República Italiana. Asimismo, se han incluido algunos modelos de legislación latinoamericana; especificamante las de Argentina, Brasil y Chile. El segundo capítulo plantea las características de los modelos de información e inteligencia propios de los países democráticos y las correspondientes a los países autoritarios. El tercer capítulo ofrece un análisis de los modelos legislativos de los países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), enfocado específicamente en las áreas de especialización, controles internos y externos, y la protección de los derechos y garantías individuales. El último capítulo se enfoca en los aspectos particulares de las legislaciones y estructuras de los países utilizados como modelo.
35
36
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
¿QUÉ ES LA INTELIGENCIA?
37
38
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
1.
Concepto de Inteligencia
1.1. Concepto de inteligencia: conocimiento, actividad, organización ¿Qué es la inteligencia? La respuesta a esta pregunta no es fácil. En la mente de la persona común, la palabra inteligencia evoca la actividad del espía, ya sea real –como pudo ser el caso de los legendarios Richard Sorge, Sandor Rado, Leopold DombTrepper, y otros que llenaron las páginas de la historia de la Segunda Guerra Mundial- o con una limitada dosis de realidad, como Sydney Reilly (Sigmund Georgievich Rosenmlblum) o Mata Hari. Existen también otros más recientes y prosaicos, como John Walker y sus familiares, Edward Lee Howard, o, Jonathan Jay Pollard, casos estos últimos menos glamorosos que los anteriores, pero de indudable eficacia para quienes los reclutaron y de gran perjuicio para los países a los cuales tradicionaron; o bien, personajes de ficción, como los de James Bond –probablemente una antítesis del espía real, cuya posibilidad de supervivencia radica, entre otros aspectos, en pasar inadvertido- u otros semejantes. Pero aunque la actividad del espía integra indudablemente el ámbito de la inteligencia, lejos está, de agotarlo. Hoy, otros aspectos de la inteligencia proporcionan una cantidad de información mucho mayor y consumen también una proporción del presupuesto superior a la que representa a los países la inteligencia de fuente humana o humint. Sin duda, la expresión inteligencia involucra muchas cosas. Obtenía información y, por consiguiente, realizaba actividad de inteligencia la famosa Orquesta Roja9 de Leopold Domb-Trepper, cuyos pianistas ejecutaban sus transmisores en la Europa ocupada, sabiendo que en cualquier momento tras la puerta forzada aparecerían los soldados nazis y, con ellos, la tortura y la ejecución, destino de muchos integrantes de la Orquesta. Ejercían también dicha actividad los intelectuales ingleses del Grupo de Cambridge, que en la década de los ’30 y por razones fundamentalmente ideológicas brindaban información al organismo de inteligencia dependiente del Estado Mayor General del Ejército Rojo. Pero además de estas historias de heroísmo, patriotismo, ideología, traición o venalidad, también se encontraba comprendida dentro de la inteligencia la actividad que desplegaba el piloto Francis Gary Powers, cuando fue derribado en su avión de reconocimiento, mientras obtenía fotografías e inteligencia electrónica de instalaciones y actividades militares soviéticas. También la ejercieron los integrantes de la red de observadores de trenes que, en Bélgica y el norte de Francia, proporcionaba a los Aliados las características, hora y fecha de paso de los trenes alemanes, conocida como La Dame Blanche. Como asimismo los miembros del legendario Room 40 (Salón 40) del organismo de inteligencia naval del Reino Unido, al descifrar el denominado “Telegrama Zimmerman”, dirigido el 16 de Enero de 1917 por Arthur Zimmerman, ministro de Relaciones Exteriores del Imperio Alemán, al Embajador del Imperio en Estados Unidos de América, Johan A. von Bernstorff, y que debía ser retransmitido al representante del Imperio en México, Heinrich J. F. Von Eckhard. Dicho telegrama anunciaba el propósito de llevar adelante una guerra submarina
39 9
Objeto de la interesante obra de Gilles Perrault, La Orquesta Roja (Bruguera, Barcelona, 1982).
José Manuel Ugarte
ilimitada –inadmisible para Estados Unidos, neutral hasta ese momento en la contienda- y en el que se daban instrucciones para procurar una alianza con México contra Estados Unidos, en la que se procuraría la restitución de Texas, Nuevo Mexico y Arizona por parte de los Estados Unidos. La entrega por parte del Reino Unido a Estados Unidos de este telegrama –y la publicidad de su contenido- obviamente ayudó de manera significativa a vencer las resistencias internas estadounidenses a una participación en la guerra. Hasta aquí todo se reduce a obtener información. Pero, ciertamente, la palabra inteligencia tiene un significado mucho más amplio. ¿Integra el ámbito de significado de la palabra inteligencia el adiestramiento brindado por la Agencia Central de Inteligencia a la tribu Meo de Laos para que luchara contra las guerrillas comunistas, o la preparación y ejecución de la invasión por parte de un grupo de cubanos anticastristas a la República de Cuba a través de la Bahía de Cochinos, o bien el adiestramiento y equipamiento de insurgentes para luchar contra el gobierno de la República de Guatemala, o la realización de tentativas para materializar el asesinato del Primer Ministro de la antedicha República de Cuba, Fidel Castro, o el apoyo militar y económico prestado por la antigua Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas a toda insurrección que se producía contra un gobierno favorable al bloque de naciones occidentales, durante la Guerra Fría? Aunque la respuesta no deja de estar sujeta a alguna controversia, como veremos más adelante, entendemos que es afirmativa. ¿Qué es la inteligencia? ¿Qué abarca la inteligencia? ¿Qué aspectos, frecuentemente denominados con la palabra inteligencia, en realidad no están comprendidos en la noción de inteligencia, al menos como la entendemos en este trabajo? Debemos inicialmente señalar que se denomina inteligencia a un producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a una actividad o función estatal. Asimismo, a una organización, que suele constituir un conjunto de organizaciones. El concepto de inteligencia siempre fue así, tanto en la literatura académica como en la práctica. En su obra clásica, Sherman Kent10 encabeza los capítulos señalando que “La información es conocimiento”, “La información es organización”, y que “La información es actividad”. Podemos efectuar una primera delimitación del ámbito de nuestro análisis, señalando que habremos de referirnos a la inteligencia exclusivamente como un producto obtenido por el Estado; como un conjunto de organizaciones estatales, y como una actividad estatal. Cabe señalar que así como se ha producido en el ámbito empresario un significativo desarrollo teórico de la estrategia empresaria, traspolándose al ámbito de los negocios un lenguaje y conceptos propios de la estrategia nacional y aun de la estrategia militar, también se ha hablado de una inteligencia empresaria. Esta última se define fundamentalmente como la información elaborada sobre el mercado y los competidores actuales o posibles de la empresa, y destinada a la formulación de las políticas y la estrategia de la empresa. También el uso de la expresión inteligencia
40
10
Sherman Kent, “Inteligencia Estratégica para la Política Mundial Americana”, Círculo Militar, Buenos Aires, 1951.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
se ha extendido a otras organizaciones no estatales que compiten entre sí. Este análisis no considera estas acepciones de la palabra inteligencia. Con esa prevención, destacaremos inicialmente que si consideramos a la inteligencia como un producto, podemos recordar que Jeffrey Richelson11 afirmó que la inteligencia puede ser definida como el “...producto resultante de la recolección, procesamiento, integración, análisis, evaluación e interpretación de información disponible relativa a países o áreas extranjeros...” A su vez, entendió que la recolección puede ser definida como “...la adquisición consciente de cualquier información que podría ser deseada por un analista, consumidor u operador. La actividad de recolección puede tomar cualquiera de algunas formas superpuestas: recolección de fuentes abiertas, recolección clandestina, recolección de fuente humana, y recolección técnica...” Señala también Richelson que: “El análisis involucra la integración de información recolectada –esto es, inteligencia no elaborada proveniente de varias fuentes- en inteligencia finalizada (elaborada). El producto de inteligencia elaborada puede ser una simple declaración de hechos, una estimación de las capacidades de las fuerzas militares de otro país, o una proyección del curso probable de eventos políticos en otra nación”... Puede advertirse en esta definición que el autor consideró a la inteligencia como el conocimiento –información elaborada-, que un Estado adquiere sobre otros Estados que son de su interés. En una obra destinada a ilustrar a quienes hacen una aproximación inicial al mundo de la inteligencia, Mark M. Lowenthal12 arribó a un concepto práctico de la palabra inteligencia. La definió como: “El proceso por el cual tipos específicos de información de importancia para la seguridad nacional son solicitados, recolectados, analizados y provistos a los formuladores de la política; los productos de ese proceso; la salvaguardia de ese proceso, y su información, por actividades de contrainteligencia; y la realización de operaciones, tal como son solicitadas por las autoridades legales”. Para Lowenthal, la expresión inteligencia involucra, en primer lugar, un proceso, y desde ese punto de vista, puede ser concebida como los medios por los cuales ciertos tipos de información son requeridos y solicitados, recolectados, analizados y diseminados; y la manera en la cual ciertos tipos de acción encubierta son concebidos y llevados a cabo.
11
Jeffrey Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Third Edition, Westview Press, Boulder, Colorado, 1993.
12
Mark M. Lowenthal, “Intelligence – From Secrets to Policy”, CQ Press, Washington, 1999.
41
José Manuel Ugarte
Lowenthal también considera a la inteligencia como un producto, y desde este punto de vista, puede ser concebida como los análisis y las operaciones de inteligencia en sí. Asimismo, considera a la inteligencia como una organización, y desde ese ángulo la concibe como las unidades que llevan a cabo esas variadas funciones.13 Por nuestra parte, preferimos retornar a la formulación clásica de Sherman Kent y concebir a la inteligencia como conocimiento, información y actividad. 1.1.1.
La inteligencia como conocimiento
En los comienzos de la literatura académica sobre inteligencia, Sherman Kent expresaba que “...Inteligencia, tal como yo la describo, es el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional...”14 Podemos advertir aquí que este conocimiento es requerido para salvaguardar el bienestar de la Nación, no de un gobierno, partido o grupo de individuos. Descartamos, consiguientemente, en primer lugar, a la ya aludida inteligencia empresaria y, en definitiva, a toda actividad desarrollada por personas, al margen de las organizaciones estatales establecidas para ello. Con respecto al contenido de esa información, podemos recordar nuevamente que Jeffrey Richelson15 consideraba, que la inteligencia, concebida como conocimiento, era conocimiento – información elaborada-, que un Estado adquiere sobre otros Estados que son de su interés. En los comienzos de la literatura académica sobre inteligencia, Sherman Kent expresaba que “...Inteligencia, tal como yo la describo, es el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar el bienestar nacional...”16 Podemos advertir aquí que este conocimiento es requerido para salvaguardar el bienestar de la Nación, no de un gobierno, partido, o grupo de individuos. Abraham N. Shulsky17 refería por su parte que “...Permítanme comenzar mirando al fenómeno al cual se aplica el término ‘inteligencia’: ese fenómeno incluye ciertos tipos de información, actividades, y organizaciones”.
42
13
Mark M. Lowenthal, op. cit.
14
Sherman Kent, op. cit.
15
Jeffrey Richelson, op. cit.
16
Sherman Kent, op. cit.
17
Abraham N. Shulsky, “Silent Warfare – Understanding the world of Intelligence”, Brassey’s, Virginia, 1991.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Afirmaba Shulsky que: “La inteligencia se refiere a información relevante a la formulación e implementación de política de un gobierno para promover sus intereses de seguridad nacional y para enfrentar amenazas a esos intereses de adversarios actuales o potenciales. En el caso más obvio y a menudo más importante, esta información tiene que ver con asuntos militares, tales como los planes de un adversario para acción militar. Los enemigos actuales o potenciales típicamente se esfuerzan para guardar este tipo de información secreta. Por supuesto, otros tipos de información secreta pueden ser igualmente importantes –por ejemplo, información acerca de las actividades diplomáticas e intenciones de un gobierno, así como información sobre sus actividades de inteligencia...” También sostenía Shulsky que: “...Adicionalmente a información de este tipo, muchos tipos de información acerca de un adversario actual o potencial pueden ser útiles para conocer aun si el adversario no intenta guardarla secreta. Esta puede incluir información acerca de asuntos políticos internos y desenvolvimientos sociales, así como estadísticas económicas y demográficas. Cuanto material de este tipo esté actualmente publicado depende de la naturaleza del régimen político. En una sociedad democrática, este tipo de material está casi siempre a disposición del público. Un sistema totalitario, sin embargo, a menudo lucha por ocultar cualquier información sobre su política interna, economía, fuerzas militares, o sociedad, que un adversario pudiera considerar útil. Más allá, esa información a disposición del público puede ser considerada ‘inteligencia’, claramente debe haber algún proceso por el cual es puesta sistemáticamente a disposición de funcionarios gubernamentales en una forma usable. Un servicio de inteligencia a menudo cumple esa función. Finalmente, la información de inteligencia típicamente incluye no sólo los ‘datos crudos’, colectados por medio de espionaje o de otro modo, sino también los análisis y evaluaciones que pueden estar basados en él. Es esta producción, a menudo llamada ‘producto’ de la inteligencia, la que es típicamente de valor directo para los formuladores de política. La extensión en la cual ese producto de inteligencia debería esforzarse para presentar una comprensiva evaluación de una situación, basada en toda la información disponible, tanto pública como secreta, puede variar de un servicio de inteligencia a otro....” En esta definición encontramos nuevamente datos útiles. Aunque se hable de “gobierno”, surge claramente que el conocimiento de que se trata es requerido para la formulación de políticas tendientes a promover intereses de seguridad nacional, y para enfrentar amenazas a tales intereses, de adversarios actuales o potenciales.
43
José Manuel Ugarte
Es decir, no se trata de conocimiento adquirido por simple curiosidad, motivos coyunturales o meramente personales de quien lo obtiene. Se trata de promover los intereses de seguridad nacional, y enfrentar amenazas a tales intereses. En el proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia, presentado en 1990 en el Congreso argentino por un grupo de legisladores, encabezado por el diputado Victorio Bisciotti, se denominó inteligencia al “...conocimiento resultante del proceso de la información necesaria para la conducción de las relaciones exteriores, la defensa nacional y la seguridad interior...” Se expresó, además, que dicho conocimiento “...Se concreta en la secuencia de actividades de dirección del esfuerzo de obtención de información, proceso de la información y difusión de la inteligencia, que constituyen el ciclo de la inteligencia...”18 Nuevamente nos encontramos aquí con un concepto claramente circunscrito. Se trata, en definitiva, de aspectos vinculados con la seguridad de la Nación y sus relaciones internacionales. Este concepto fue reiterado posteriormente en otros proyectos, tales como el Proyecto de Ley de Control de Inteligencia, presentado por el ya referido legislador Victorio Bisciotti 19; el Proyecto de Ley de Inteligencia, presentado por el entonces diputado Antonio Berhongaray20; el Proyecto de Ley de Inteligencia presentado por el diputado Jesús Rodríguez 21 , el Proyecto de Ley de Protección de los Derechos Individuales contra la Actividad de Inteligencia; presentado por el senador Antonio Berhongaray22, el Proyecto de Ley de Protección de la Privacidad, presentado por el senador Antonio Berhongaray23 y el Proyecto de Ley de Inteligencia, presentado por el senador Antonio Berhongaray24 . Entre otros proyectos de ley sobre inteligencia argentinos –en Argentina, la inteligencia ha constituido una rama del quehacer legislativo relativamente abundante, aunque no pródiga en concreciones- merece citarse el presentado por el extinto senador Eduardo P. Vaca25 , quien definió a la inteligencia como “...la actividad de reunión de información, su procesamiento y el producto resultante que permite disponer a la conducción del Estado del conocimiento necesario para optimizar la toma de decisiones...” Nos encontramos aquí con un concepto totalmente diverso de la inteligencia. Aquí se trata simplemente de optimizar la toma de decisiones en cualquier ámbito de la política. La inteligencia es
44
18
Congreso de la Nación Argentina, Cámara de Diputados, 1990.
19
Congreso de la Nación Argentina, Cámara de Diputados, 1993.
20
Congreso de la Nación Argentina, Cámara de Diputados, 1994.
21
Congreso de la Nación Argentina, Cámara de Diputados, 1994.
22
Senado de la Nación Argentina, 1995.
23
Senado de la Nación Argentina, 1998.
24
Senado de la Nación Argentina, 1998.
25
Senado de la Nación Argentina, 1991.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
empleada de modo habitual y ordinario como auxiliar para la toma de decisiones en cualquier disposición de política gubernamental. En Argentina se define doctrinariamente a la inteligencia como el conocimiento resultante de la elaboración (o proceso de la información) a que es sometida la información obtenida durante la ejecución del Ciclo de Producción de Inteligencia. Se señala, además, que como expresión genérica, nomina al campo de interés respectivo. En Costa Rica, el licenciado Paul Chaves C. ha definido a la inteligencia como “un insumo que se produce por una determinada organización, a partir de una cierta actividad especializada, tiene una cierta naturaleza particular, se consume por un usuario claramente identificado y que formalmente tiene por responsabilidad o por rol primordial la toma de decisiones en determinados asuntos...” Esta definición es neutra, en el sentido de la comparación que venimos realizando. Como ha podido notarse, la inteligencia puede ser definida de muchos modos. Aun en una de las acepciones de la palabra inteligencia –conocimiento- podemos advertir que tiene significados diversos, según quien la defina. Por mi parte, observaría, en primer lugar, y considerándola como conocimiento, que es un conocimiento –información elaborada- obtenido por el Estado y para ser utilizado por éste en interés de la comunidad nacional, para la formulación de políticas tendientes a preservar y promover sus intereses de seguridad en el exterior, y para enfrentar en el interior del país amenazas promovidas por otros Estados u organizaciones, contra el Estado, el sistema de gobierno libremente elegido por sus habitantes, o el legítimo desempeño de sus deberes por parte de las autoridades constituidas, empleando métodos ilegales. Deseo destacar que la inteligencia, como conocimiento o como actividad, no constituye a nuestro juicio un instrumento destinado a la promoción de cualquier tipo de políticas, en sustitución de otros medios de obtención de información pública o de ejecución de acciones con que cuentan los gobiernos. El secreto que rodea las fuentes y métodos de las organizaciones que producen ese conocimiento y el carácter subrepticio que presenta el accionar de estas organizaciones determinan que sea un instrumento destinado a ser empleado cuando significativos intereses de seguridad, de política exterior, o de bienestar nacional están en juego. Podríamos considerar, por otra parte, que teniendo en cuenta que en el interior del país propio rigen la ley, los derechos y las garantías de los habitantes, es la inteligencia hacia el exterior del país respecto de personas o sociedades no nacionales, de mayor amplitud que en el ámbito interno, la que debe tener límites claros y precisos. La inteligencia como conocimiento versó inicialmente sobre operaciones militares, o sobre las capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción de los países extranjeros de interés para la defensa, siempre y cuando correspondiera a los niveles táctico, estratégico operacional o estratégico militar. Pero ciertamente el ámbito de interés de la inteligencia hoy excede
45
José Manuel Ugarte
notablemente el ámbito militar, aunque éste continúe poseyendo mucha importancia e interés para la inteligencia. Así como fue expandiéndose a través de la historia el concepto de estrategia, que de un significado exclusivamente militar pasó a abarcar la conducción de otros aspectos políticos y económicos de un Estado o alianza en conflicto con otros Estados, el concepto de inteligencia también fue cambiando. Este, como conocimento, pasó a abarcar también las acciones, las políticas, las capacidades y vulnerabilidades de otras naciones de interés para la defensa o las relaciones internacionales; comprendiendo naciones hostiles, como potencialmente hostiles o, aunque aliadas, rivales en aspectos importantes. En los últimos años, también pasó a abarcar las capacidades, vulnerabilidades, probables cursos de acción y actividades de actores que, aunque no estatales, representaban riesgos concretos para la defensa nacional o la seguridad interior del Estado, tales como organizaciones terroristas o de tráfico de narcóticos. La amplitud del concepto de inteligencia hacia el exterior del país que obtiene y elabora ese conocimiento, se reduce drásticamente cuando se trata de obtener a conocimiento del propio país y de sus ciudadanos. Aquí se refiere exclusivamente a conocimientos relativos a amenazas contra el Estado, contra el sistema democrático, contra las autoridades legítimamente electas o contra el ejercicio por parte de estas autoridades de sus mandatos; y la contrainteligencia, conocimiento y actividad que tienen por objeto evitar el accionar de la inteligencia de otros países, el espionaje y el sabotaje. En algunos Estados, la cooperación con las autoridades policiales para la lucha contra serios delitos también está incluida en la inteligencia. Otros limitan el ámbito de la inteligencia a las amenazas contra el Estado, el sistema democrático, las autoridades legítimamente constituidas y el ejercicio de sus mandatos, y encomiendan a sus instituciones policiales la lucha contra el delito, en forma exclusiva. Pero en todo caso, cuando menos en los países democráticos, las actividades legítimas de los ciudadanos –asociativas, religiosas, laborales, cooperativas, entre otras -no constituyen parte del conocimiento que forma parte de la inteligencia. Lowenthal destaca este aspecto:26 “Los formuladores de la política y los funcionarios de inteligencia también piensan más allá de la inteligencia externa. Ellos deben considerar también actividades de inteligencia enfocadas hacia amenazas a la seguridad interna, tales como subversión, espionaje y terrorismo. Además de las amenazas a la seguridad interna antes mencionadas, la inteligencia doméstica, al menos en los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho diferencia la práctica de la
46 26
Mark M. Lowenthal, op. cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
inteligencia en las democracias occidentales, respecto de la de los Estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, ejercía una importante función de policía secreta que la CIA no cumple. Así, en muchos aspectos, estas dos agencias no fueron comparables”.27 Agregaríamos por nuestra parte que la inteligencia no abarca tampoco cualquier delito o actividad policial. Diríamos que, en principio, se refiere a aquellos delitos que pongan en riesgo la seguridad del Estado, del sistema democrático y de las autoridades, así como el ejercicio de los mandatos de aquéllas; cumpliendo además, en algunos países democráticos, un rol auxiliar de la actividad policial en serios delitos, fundamentalmente en la lucha contra organizaciones criminales, de envergadura. Más adelante habremos de referirnos a la inteligencia criminal o policial y a sus diferencias con la inteligencia concebida en sentido estricto. 1.1.2. El ciclo de la inteligencia Si concebimos la inteligencia como un producto –la inteligencia terminada- (“finished intelligence”), debemos considerar que ese producto parte de una materia prima: la información. También, que ese producto se origina en un ciclo teóricamente eterno. El ciclo de la inteligencia es el proceso por el cual se procede a la adquisición de la información, a su elaboración hasta convertirla en inteligencia terminada, y suministrada a los formuladores de decisiones. Hablamos de la existencia de un ciclo, por cuanto se inicia, a través del planeamiento y dirección –presentes durante todo el ciclo- con la obtención de la información. Se adquiere la información que ha sido determinada como necesaria a través del planeamiento, o de requerimientos formulados por consumidores de inteligencia que experimentan necesidades surgidas de acontecimientos súbitos o coyunturales. La información obtenida, que puede provenir de fuentes abiertas o clandestinas; y entre estas últimas, de fuentes humanas (humint) o de diversos sistemas técnicos (reconocimiento aéreo o satelital –imagery- inteligencia de señales (sigint) con sus múltiples variantes), es inicialmente tratada para otorgarle utilidad. La información de fuente humana será traducida, la proveniente de comunicaciones interceptadas, y será sometida a procesos técnicos para mejorar su calidad, y transcrita al papel; las fotografías aéreas o satelitales serán ampliadas, mejoradas e interpretadas, entre otras. Luego, la información será evaluada, analizada y correlacionada e integrada con la proveniente de otras fuentes, así como con el conocimiento existente sobre la materia. Del análisis habrán de surgir los productos de inteligencia –análisis, evaluaciones. Estos deberán ser puestos a disposición exclusivamente de los consumidores previamente determinados, funcionarios responsables de formular políticas en las materias de que tratan
47 27
Mark M. Lowenthal, op. cit.
José Manuel Ugarte
los productos así diseminados. Obtenidos y utilizados aquéllos, los consumidores advertirán la necesidad de su actualización, o la existencia de otras necesidades. Tales circunstancias se harán del conocimiento de los planificadores y directores, o representarán nuevos requerimientos, reiniciándose el ciclo, cuya adecuada realización requiere una retroalimentación constante de los consumidores. Se debe señalar, no obstante, que el ciclo de la inteligencia es un modelo teórico, y no siempre suceden las cosas conforme al mismo. Ello, porque como indican sobre el tema Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman,28 “...Como se podría esperar, el ciclo de la inteligencia es una cosa en principio y una muy distinta en la práctica. La mayor parte de las burocracias raramente operan precisamente de acuerdo con cartas de flujo, modelos teoréticos y tablas organizacionales...” En primer lugar, muchas veces el decisor político requiere información con urgencia sobre un tema determinado, no pudiendo o no deseando aguardar la conclusión del proceso. Esto es particularmente frecuente en situaciones de crisis, aunque también puede existir una preferencia del consumidor por información no analizada, por preferir, en determinadas situaciones, su propio juicio al del analista. Otras veces, no existe adecuada vinculación entre los planificadores y directores de inteligencia, por una parte, y los consumidores de inteligencia, por la otra; el resultado una inteligencia que no satisface adecuadamente las necesidades de los consumidores. Por su parte, Mark M. Lowenthal29 cuestiona la clásica concepción del ciclo de la inteligencia en las etapas de planeamiento o dirección, obtención, procesamiento y análisis y diseminación, incluyendo y destacando la importancia de las etapas de consumo y retroalimentación (feedback). La etapa del consumo de la inteligencia, o la utilización de la inteligencia por sus destinatarios fundamentales (los formuladores de la política), plantea las importantes cuestiones de la utilidad de la inteligencia para sus consumidores, en la medida en que efectivamente es utilizada o bien es desechada o ignorada, el modo en que satisface las necesidades reales de aquéllos, y también las sugestiones que éstos podrían realizar para obtener una inteligencia más acorde con tales necesidades. Esto plantea la necesidad de la retroalimentación por parte de los consumidores a los planificadores y directores de la inteligencia, de la política hacia la inteligencia, a quien esta última debe servir sin perder su objetividad. Cuestionando el esquema clásico antes señalado –el diagrama circular planeamiento-dirección, obtención, evaluación, análisis y diseminación-, Lowenthal señala que: “Un diagrama más realista mostraría que en cualquier etapa del proceso es posible –y a veces necesario- regresar hacia una etapa anterior. La
28
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, “Strategic Intelligence for American National Security”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1989.
29
Mark M. Lowenthal, op. cit.
48
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
recolección inicial puede resultar insatisfactoria y puede llevar a los formuladores de la política a cambiar los requerimientos. El procesamiento y la explotación o el análisis pueden revelar lagunas, lo que resultaría en nuevos requerimientos de recolección; los consumidores pueden cambiar sus necesidades o requerir más inteligencia. Y, en ocasiones, los funcionarios de inteligencia pueden retroalimentarse”. Como puede advertirse, comparando estas apreciaciones con las de Berkowitz y Goodman precedentemente señaladas, se constituye desde un nuevo ángulo, una confirmación de lo señalado por dichos autores. El ciclo no puede ser lineal y es necesario incrementar la participación de los consumidores de la inteligencia, sin que por ello ésta pierda la objetividad y calidad profesional que la deben caracterizar, ganando, por el contrario, utilidad. 1.1.3.
La inteligencia como actividad
Además de información, la inteligencia es actividad. Como tal, abarca no solamente la obtención, tratamiento y análisis de la información destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de políticas, fundamentalmente de las áreas de política exterior, economía y defensa. También comprende la contrainteligencia y las operaciones encubiertas.30 Ello, aun reconociendo que la inclusión de ambos aspectos ha constituido materia de discusión. Nuevamente citaremos a Richelson, señalando que: “Hablando estrictamente, las actividades de inteligencia involucran solamente la recolección y el análisis de información y su transformación en inteligencia; sin embargo, la contrainteligencia y la acción encubierta están entrelazadas con la actividad de inteligencia. La contrainteligencia comprende toda la adquisición de información y la actividad dirigida para evaluar los servicios extranjeros de inteligencia y neutralizar los servicios hostiles. Tales actividades involucran recolección tanto clandestina como de fuentes abiertas, así como el análisis de información concerniente a la estructura y la operación de los servicios extranjeros. Tal recolección y análisis, con respecto a las actividades de recolección técnica de servicios hostiles, pueden ser empleados para llevar a cabo operaciones de negación. La contrainteligencia puede involucrar también la penetración directa y la disrupción de servicios hostiles”. Señala también Richelson que: La acción encubierta, también conocida como ‘actividades especiales’, incluye cualquier operación diseñada para influir en gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que la patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de
49 30
Jeffrey Richelson, op. cit.
José Manuel Ugarte
patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. Por su parte Roy Godson31 señala como elementos integrantes de la noción de inteligencia, la recolección de información, el análisis, la contrainteligencia, y la acción encubierta. Aunque no han faltado dudas, respecto a que la contrainteligencia, considerada como conocimiento y como actividad dirigida a la negación, a impedir y frustrar la actividad de otros organismos de inteligencia contra el país propio, incluyendo especialmente sus organismos de inteligencia, y los países aliados, en su caso, integre el concepto “actividad de inteligencia”, la integración de este concepto por parte de las operaciones encubiertas ha sido objeto de mayores observaciones. Así John Prados 32 , niega tanto a las operaciones encubiertas que son políticos y de propaganda como a las que denomina “operaciones paramil,” el carácter de una “auténtica función de inteligencia.” También , Walter Laqueur33 , reconociendo que la mayor parte de las agencias de inteligencia están empeñadas en la producción de inteligencia y en la realización de operaciones de inteligencia, ha señalado la existencia de una “diferencia funcional obvia” entre unas y otras. Se ha entendido tradicionalmente que las operaciones encubiertas constituyen un instrumento de política intermedia entre la diplomacia y la guerra. A través de este tipo de acciones, se procura obtener un objetivo político que se revela inalcanzable por medios diplomáticos, aplicando coerción, pero sin que quede expuesto el origen de ésta. Es decir, no se hace evidente cuál es el Estado que recurre a este medio, evitándose o limitándose así consecuencias negativas ante la opinión pública internacional, o bien represalias o sanciones. El espectro de las medidas coercitivas que pueden ser aplicadas encubiertamente es muy amplio. Constituyen ejemplos el asesoramiento, adiestramiento militar y suministro de armamento u otros pertrechos a opositores del régimen vigente en otro país, al que se quiere desestabilizar; operaciones de acción psicológica llevadas a cabo en un país cuya política se pretende influir; operaciones de sabotaje, contra objetivos de interés político, económico o militar; penetración y/o destrucción de sistemas de información; propaganda encubierta; atentados con miras a la destrucción de bienes o asesinatos de personas; y la invasión de un país adversario por parte de un amigo o aliado de quien instiga, en realidad, la operación.
31
Roy Godson, “Intelligence and Policy: An Introduction”, en “Intelligence Requirements for the 1980’s: Intelligence and Policy”, National Strategy Information Center -Lexington Books, Massachusetts, 1986.
32
John Prados, “Covert Action”en “Intelligence, Policy and Process”, editado por Alfred C. Maurer, Marion D. Tunstall y James M. Keagle, Westview Press/Boulder and London, 1985.
33
“The Uses and Limits of Intelligence”, Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1993.
50
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Lo cierto es que estas acciones se encuentran comprendidas dentro del concepto de actividad de inteligencia, tanto por parte de la gran mayoría de los autores como por las normas estadounidenses que expresamente las contemplan34 . Así, la Orden Ejecutiva N° 12.333 sobre “Actividades de Inteligencia de los Estados Unidos”, prevé las operaciones encubiertas con el nombre de “Actividades especiales” (“special activities”). Por otra parte, el Código de los Estados Unidos incluye detalladas previsiones en este aspecto, definiendo estas operaciones y estableciendo precisas medidas de control. Interesa aquí recordar que la Sección 413 e) define el término “acción encubierta” como “...una actividad o actividades del Gobierno de los Estados Unidos destinada a influir en las condiciones políticas, económicas o militares en el extranjero, cuando se procura que el rol de los Estados Unidos no sea evidente o reconocido públicamente...” Se aclara expresamente que este término no incluye: “a) actividades cuyo propósito primario sea el de adquirir información, o actividades tradicionales de contrainteligencia, tradicionales actividades destinadas a perfeccionar o mantener la seguridad operacional de los programas del Gobierno de los Estados Unidos, o actividades administrativas; b) actividades tradicionales diplomáticas o militares, o apoyo rutinario a tales actividades; c) actividades tradicionales de aplicación coactiva de la ley llevadas a cabo por agencias policiales de los Estados Unidos, o apoyo rutinario a tales actividades; o d) actividades para proveer apoyo rutinario a actividades abiertas...” Se trata de una definición a mi juicio clara y precisa, de una materia por demás susceptible de confusiones. Observamos finalmente que: las operaciones encubiertas también son concebidas como realizadas por un Estado contra otro. La realización de operaciones encubiertas dentro del propio Estado, con la finalidad de alterar o conducir su proceso político, resultaría, a nuestro entender, manifiestamente incompatible con el sistema democrático. Por otra parte, y desde un punto de vista funcional, implicaría que la
34
Por citar algunos ejemplos, mencionaré a Jeffrey Richelson (op. cit.); W. Michael Reisman y James E. Baker, “Regulating Ciovert Action”, Yale University Press, New Haven and London, 1992; Angelo Codevilla, “Informing Statecraft”,The Free Press, New York, 1992; y Consortium for the Study of Intelligence, “Intelligence Requirements form the 1980s: Covert Action”, editado por Roy Godson, National Strategy Information Center, New Brunswick and London, 1981;
51
José Manuel Ugarte
actividad de inteligencia, en lugar de servir al Estado, serviría a un determinado gobernante; y ello determinaría su absoluta desnaturalización. 1.1.4.
La inteligencia como organización
Por último, consideraremos el término inteligencia como referido a una organización y, a la vez, a un conjunto de organizaciones. Nos estamos refiriendo tanto a las organizaciones que llevan adelante esas actividades como al Sistema que integran, al conjunto que constituyen, intervinculado y relacionado funcionalmente. Las aludidas organizaciones comprenden a los organismos o servicios de inteligencia –caracterizados por poseer la capacidad de realizar la totalidad de las funciones comprendidas en el concepto de actividad de inteligencia, especialmente la obtención de información con medios propios, así como la elaboración y análisis- y los órganos de inteligencia, caracterizados por poseer sólo parte de las mencionadas capacidades (tales como el órgano cuya capacidad y misión se limitan a analizar la información que le es suministrada por organismos de inteligencia u otros órganos estatales). Una de las características fundamentales de estas organizaciones es la del secreto que las rodea, particularmente en lo relativo a fuentes y métodos, y que se manifiesta en la existencia de estrictas medidas de seguridad destinadas a proteger tales aspectos. Todavía sigue vigente lo expresado por Sherman Kent35 en el sentido de que: “La información constituye una institución; es una organización física de seres vivos que persiguen, como fin, una clase especial de conocimiento. Una organización semejante debe ser preparada para poner a los países extranjeros bajo vigilancia u observación y debe estar preparada para explicar sus pasados, sus presentes y probables futuros. Debe tener la seguridad de que lo que produzca en el sentido de información sobre esos países, sea útil a la gente que toma las decisiones, que sea completo, seguro y oportuno...” Conocimiento, actividad, organización. Estos son, pues, los significados de la palabra inteligencia. Ahora bien, ¿qué conocimiento? ¿qué actividades? ¿qué organizaciones? 1.2. Ambito de la inteligencia Aunque pueda sostenerse que el conocimiento en sí no tiene límites, los países que han obtenido un grado razonable de eficacia en la conducción y control de sus Sistemas de Inteligencia establecen claros límites a la competencia de sus organismos de inteligencia.
52 35
Sherman Kent, op. cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
La actividad de inteligencia en su conjunto no es una actividad estatal común. El sigilo con el que lleva sus pasos; la protección del secreto respecto de sus fuentes y métodos, así como en muchos casos, de las identidades involucradas en ella; la habitual existencia de limitaciones –de diverso grado, según los países- al control de los fondos con que se lleva a cabo; el empleo de técnicas e instrumental sofisticado que le permite penetrar todos los aspectos de la privacidad de los habitantes; su carácter sensiblemente oneroso para el Estado, respecto de otras actividades, todo ello determina la necesidad de establecer precisos límites a la competencia de los órganos y organismos de inteligencia y, a la vez, un adecuado control. En estos aspectos no existen criterios universales. En cambio, sí hay criterios propios de países de elevado desarrollo institucional y, por ello, respetuosos de los derechos de sus ciudadanos, aunque a veces puedan producirse abusos e infracciones. Y existen también en el otro extremo, Estados de naturaleza totalitaria o, cuando menos, poco respetuosos de los derechos aludidos. Sobre el tema, Abraham N. Shulsky36 señala: “Yo limito su significado (de “inteligencia”) al ámbito tradicional, de información y actividades relativas a las preocupaciones de seguridad nacional de los gobiernos. Esta limitación no define adecuadamente el ámbito de la inteligencia, desde que el término ‘seguridad nacional’ es poco claro en sí. Su significado fundamental tiene que ver con la protección de una nación contra amenazas, finalmente militares, que emanan de países extranjeros... El problema es más complicado por el hecho de que los intereses de seguridad nacional y las amenazas contra ellos no pueden ser considerados independientemente del tipo de gobierno que la nación tiene (el régimen) y su perspectiva ideológica. Un área aún más importante, en la cual la naturaleza del régimen afecta el ámbito de la inteligencia, es la que es llamada ‘inteligencia doméstica’. Algún gobierno puede estar preocupado no sólo con amenazas puramente externas (como una invasión militar), sino también con amenazas contra su capacidad para gobernar, o su propia existencia, que surgen de individuos o grupos dentro de las fronteras de la nación. Tales amenazas pueden venir de grupos que procuran derrocar al gobierno por medios ilegales, llegar a la violencia para cambiar las políticas gubernamentales, o procuran excluir del cuerpo político a miembros de un determinado grupo racial o religioso. Cómo un gobierno defina esas amenazas internas depende fuertemente del tipo de gobierno que sea.
53 36
Abraham N. Shulsky, “Silent Warfare – Understanding the world of Intelligence”, Brassey’s, Virginia, 1991.
José Manuel Ugarte
Un régimen en el cual una dinastía o un partido político único tiene un monopolio del poder, por ejemplo, probablemente considerará cualquier disenso político como una amenaza contra la seguridad, y su servicio de inteligencia enfocará una gran parte de su atención en detectarlo y frustrarlo. En el caso más extremo, el gobierno de un estado totalitario puede considerar a todos aquellos que no son miembros del partido gobernante como enemigos reales o potenciales. Por contraste, la noción de una ‘oposición legal’, como es encontrada en sistemas parlamentarios y otros sistemas democráticos, implica que los opositores políticos domésticos del gobierno no representen una amenaza para la seguridad y, por consiguiente, no constituyan una preocupación apropiada para la inteligencia....” Esta prolongada transcripción nos sirve para resaltar una de las diferencias más importantes que tienen diversos países que en el enfoque que le dan a la problemática de la inteligencia y particularmente al ámbito comprendido por la misma, en virtud de sus concepciones políticas. En los países caracterizados por la vigencia y fortalecimiento del sistema democrático, la actividad de inteligencia en el interior del país tiene claros y precisos límites. En éstos existe una distinción entre información e inteligencia, así como entre conflictos internos y externos, y los fines de la atribución de competencias, evitándose el otorgamiento de competencias en ambos aspectos, a un único organismo. Ello facilita, por una parte, mantener una competencia amplia hacia el exterior del país, asegurando la satisfacción de las necesidades de inteligencia de su política exterior y de defensa. Y, por la otra, establecer claros límites en materia de inteligencia interior, contribuyendo a preservar los derechos y garantías individuales de sus ciudadanos y, al mismo tiempo, evitando el derroche de dinero y esfuerzos derivados de la investigación en el país de cuestiones coyunturales de política interna. Tal distinción entre conflictos externos e internos, y a los fines de la atribución de competencias a los organismos de inteligencia, tiene lugar, en el caso de ciertos países, con un criterio fundamentalmente territorial, como sucede en el caso de la Dirección de Vigilancia del Territorio de la República Francesa. En otros casos, se emplea un criterio personal-territorial, como puede advertirse en la distinción de competencias entre la Agencia Central de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigaciones, en los Estados Unidos de América. Ya sea que se atribuya tal distinción a la diferente naturaleza de los conflictos que afronta un Estado como tal con otros, con relación a aquellos producidos en el seno de la misma unidad política37 o bien, simplemente, a la necesidad de evitar la concentración de poder que podría
54 37
Hemos sostenido este punto de vista en “Seguridad Interior”, Fundación Arturo Illia, Buenos Aires, 1990.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
derivarse la dualidad de funciones por el mismo organismo. Lo cierto es que dicha distinción y la existencia de límites definidos en materia de inteligencia interior se dan en la casi totalidad de los países aquí examinados. Esta distinción posibilita la aplicación en los conflictos internos de criterios diversos a los empleados respecto de los externos; o bien, aplicar en la seguridad interior, criterios y métodos diversos a los utilizados en materia de defensa y política exterior. Asimismo, facilita de manera significativa la aplicación de los mismos. Así, en los países que poseen un adecuado grado de control de sus órganos de defensa, seguridad pública e inteligencia, y en los cuales se han logrado significativos avances en la no sencilla tarea de obtener eficacia específica en tales materias y, al propio tiempo, salvaguardar adecuadamente los derechos y garantías individuales de sus ciudadanos, puede advertirse que el esfuerzo fundamental en materia de inteligencia tiene lugar hacia el exterior del propio país, concebido como una unidad. Mientras tanto, en el interior del país la actividad de inteligencia tiene límites mucho más estrictos que los existentes en materia de inteligencia exterior y, por otra parte, está dirigida en forma predominante hacia aquellas amenazas que, aunque se manifiestan en el propio país, provienen del exterior de éste. En estos países, el objetivo de la actividad de inteligencia es la defensa del Estado y no de determinado régimen o gobierno. Por ello, en el ámbito interno, las amenazas que pueden dar lugar al accionar de la inteligencia, claramente determinadas, son las dirigidas contra el Estado en sí o contra el sistema de gobierno libremente electo, o contra su legítimo desempeño por parte del gobierno. No se dirige la actividad de inteligencia contra los opositores políticos legales del gobierno, ni contra la legítima actividad política, social, sindical, religiosa, entre otras. Un ejemplo paradigmático de estas características está representado en el artículo 7 de la Ley del 1° de abril de 1981, número 121, “Nuevo ordenamiento de la Administración de la Seguridad Pública” de la República italiana, la cual establece: “...Está prohibida en todo caso la recopilación de información y datos sobre los ciudadanos por el solo hecho de su raza, fe religiosa u opinión política, o de su adhesión a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad que desarrollen como miembros de a organizaciones que actúen legalmente en los sectores antes indicados…” Examinando otros ejemplos al respecto, habremos de referirnos en primer lugar a la Ley número. 801 del 24 de octubre de 1977, relativa a institución y ordenamiento del servicio para la información, seguridad y disciplina del secreto de Estado, de la República Italiana. El artículo 4°. de la misma, declara: “Es instituido el Servicio para la Información y la Seguridad Militar (SISMI). Corresponde al mismo, el cumplimiento de todas las tareas informativas y
55
José Manuel Ugarte
de seguridad para la defensa en el plano militar, de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresión. Comprende también al SISMI el desenvolvimiento de tareas de espionaje... Cabe destacar, por otra parte, que el artículo 5 establece: “Las reparticiones y las oficinas asignadas a la información, seguridad y situación existentes en cada fuerza armada o cuerpo del Estado, tendrán competencia de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo. Ellos actuarán en estrecha colaboración con el SISMI”. Por otra parte, el artículo 6o. del mencionado cuerpo normativo estipula: “Es instituido el Servicio para la Información y la Seguridad Democrática (SISDE). Incumben al mismo todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sostén, contra cualquier atentado y contra cualquier forma de subversión”. Como puede advertirse, la precedentemente referida distinción se efectúa fundamentalmente con base en la naturaleza de la amenaza, así como en la naturaleza del medio a emplearse contra la misma. No tiene un criterio estrictamente territorial, dado que la tarea de contraespionaje se desarrolla en mayor medida dentro del territorio del Estado propio. A cambio, en la República francesa, el Decreto N°. 82-306 del 2 de abril de 1982, sobre creación y fijación de las atribuciones de la dirección general de la seguridad exterior (organismo sucesor del célebre Servicio de Documentación Exterior y Contraespionaje -SDECE), establece en su artículo 2o. que: “La Dirección General de la Seguridad Exterior tiene por misión, en beneficio del Gobierno y en colaboración estrecha con los otros organismos concernidos, buscar y explotar las informaciones interesantes para la seguridad de Francia, así como detectar y frustrar, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses, así como prevenir las consecuencias”. Por otra parte, el Decreto número. 32-1100 del 22 de diciembre de 1982, relativo a atribuciones de la Dirección de Vigilancia del Territorio (organismo de contrainteligencia cuya creación data de la década de 1930) establece en su artículo 1o. que:
56
“La Dirección de Vigilancia del Territorio tiene competencia para buscar y prevenir, sobre el territorio de la República francesa, las actividades inspiradas, empeñadas o sostenidas por las potencias extranjeras y de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
naturaleza tal que amenacen la seguridad del país, y, más generalmente, para luchar contra tales actividades”. Como puede advertirse, el criterio de distinción es diferente, y tiene carácter territorial, en cuanto a la contrainteligencia y a la reunión y análisis de información con tal fin, tareas que dentro del territorio francés están reservadas a la Dirección de Vigilancia del Territorio. En el caso de la República Federal de Alemania, el Bundesnachrichtendienst o Servicio Secreto del Estado Federal (BND), establecido originalmente por decreto de gabinete en 1956 con el propósito de “colectar información en el extranjero que pueda ser de importancia para el Gobierno Federal y para asistirlo en la toma de decisiones”, ha recibido existencia legal, a través de la sanción de la Ley sobre el Servicio Secreto del Estado Federal. Su función es, conforme al artículo 2 de dicha Ley, la recopilación y evaluación de “...las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania...”, aunque subsidiariamente puede obtener información para la protección de sus colaboradores, instalaciones, objetos y fuentes de actividades que atenten contra la seguridad del servicio secreto, para la verificación de seguridad de personas que se desempeñen en él, y para la preservación del secreto necesario para el cumplimiento de sus funciones. En lo relativo a las funciones de contrainteligencia e inteligencia interior, tales funciones se encuentran a cargo de otro organismo: la Bundesamt fur Verfassungsschutz (BfV), u Oficina Federal de Defensa de la Constitución, y de las Oficinas de Defensa de la Constitución que funcionan en los Estados o Länder. Dicho organismo, creado originalmente por la Ley de Defensa de la Constitución de la República Federal de Alemania del 27 de septiembre de 1950, modificada por ley del 7 de agosto de 1972, se encuentra normado actualmente por la Ley sobre la cooperación entre la Federación y los Estados (Länder) en materia de protección de la Constitución y sobre la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (Ley Federal para la Protección de la Constitución). La ley establece que “...la Protección a la Constitución tiene como finalidad la protección del ordenamiento fundamental, basado en la democracia y la libertad así como la existencia y la seguridad de la Federación y los Estados Federados...” (Capítulo 1, Apartado 1). También prevé que: Para la cooperación de la Federación con los Estados Federados, la Federación sostendrá una Oficina Federal para la Protección de la Constitución como autoridad federal superior. Dicha oficina estará supeditada al Ministro Federal del Interior. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución no podrá ser adscrita a ninguna Delegación de Policía...(Capítulo 2, Apartado 1).
57
José Manuel Ugarte
Para la cooperación de los Estados Federados con la Federación y de los Estados Federados entre sí, cada uno de los Estados Federados sostendrá una autoridad para la atención de los asuntos relacionados con la Protección de la Constitución... (Capítulo 2, Apartado 2). Asimismo, el capítulo 3 –relativo a las funciones de las autoridades para la protección de la Constitución- prescribe lo siguiente: “(1) Serán funciones de las autoridades, de la Federación y de los Estados Federales para la Protección de la Constitución la recopilación y la evaluación de informaciones, en especial de las relacionadas con cosas o personas, noticias y documentación sobre: 1. Las actividades encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros. Las actividades que atenten contra la seguridad o aquéllas de servicios secretos de potencias extranjeras en el ámbito de aplicación de la presente Ley. 3. Los esfuerzos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, que mediante el uso de la fuerza o acciones preparatorias para tal fin, pongan en peligro los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero. (2) Las autoridades para la protección de la Constitución de la Federación y de los Estados Federales contribuyen: 1. a la verificación de la seguridad de las personas a quienes, en misión de interés público, les sean confiados hechos, objetos o conocimientos de naturaleza confidencial, o de aquéllas que deban recibir o que puedan agenciarse el acceso a los mismos; 2. a la verificación de la seguridad de las personas que trabajen o deban trabajar en sitios vulnerables de instalaciones de importancia para la vida y la defensa; 3. en las medidas técnicas de seguridad para la protección de hechos, objetos o conocimientos que, en interés público, deban ser mantenidos en confidencialidad contra el conocimiento de personas no autorizadas...”
58
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Otro peculiar ejemplo de la expresada distinción está proporcionado por la normativa y estructuras orgánico-funcionales en materia de inteligencia, vigentes en los Estados Unidos de América. En efecto, la Ley de Seguridad Nacional (National Security Act) de 1947 creó a la Agencia Central de Inteligencia (Central Intelligence Agency) bajo la dependencia del Consejo Nacional de Seguridad (National Security Council), con múltiples funciones y facultades relativas al asesoramiento del Consejo. Estas incluyen: el asesoramiento en asuntos relativos a actividades de inteligencia relacionadas con la seguridad nacional; la elaboración de recomendaciones a dicho Consejo en materia de coordinación de tales actividades; correlacionar y evaluar la inteligencia relativa a la seguridad nacional, proveer la apropiada diseminación de tal inteligencia y cumplir otras funciones en la materia que le sean confiadas por el Consejo de Seguridad Nacional. No obstante, el cuerpo normativo referido estableció, en lo relativo a los “Poderes y deberes” de dicho organismo, que “...La agencia no tendrá poderes policiales, de imposición de penas, poderes de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna...” Es por ello que las funciones relativas a la contrainteligencia y a la inteligencia interior han sido ejercidas por el Burú Federal de Investigación, organismo policial federal. Cabe señalar que esta afirmación no se ve desvirtuada por la circunstancia de que la Orden Ejecutiva (Executive Order) 12333, dictada el 4 de diciembre de 1981 por el presidente Ronald Reagan, haya facultado a la Agencia Central de Inteligencia para colectar en territorio de los Estados Unidos “...inteligencia y contrainteligencia externas...” (relativas a otros países, organizaciones o personas extranjeras no residentes), coordinadamente con el FBI conforme fuera establecido por procedimientos acordados entre el Director de la Inteligencia Central (Director de Central Intelligence, máxima autoridad de la CIA, y con facultades de coordinación en materia de inteligencia) y el Procurador General (Attorney General y titular del Departamento de Justicia). La Orden Ejecutiva le otorga a la CIA la facultad de: “...llevar a cabo actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos y, sin asumir o cumplir funciones de seguridad interior, realizar actividades de contrainteligencia dentro de los Estados Unidos en coordinación con el FBI conforme sea establecido en procedimientos acordados entre el Director de Inteligencia Central y el Procurador General...” Tales facultades son conferidas, como se ha referido, a inteligencia y contrainteligencia relativas a otros países, o a organizaciones o personas extranjeras. La CIA carece en los Estados Unidos de facultades policiales o de funciones en materia de seguridad interna, y sus facultades en territorio estadounidense se limitan a llevar a cabo actividades de contrainteligencia relativas a estados, organizaciones o personas extranjeras, bajo coordinación del FBI, titular fundamental de la competencia en cuestión. Por su parte, el FBI tiene, de acuerdo con la referida Orden Ejecutiva, las siguientes misiones:
59
José Manuel Ugarte
“a) Dentro de los Estados Unidos, llevar a cabo contrainteligencia y coordinar actividades de contrainteligencia de otras agencias dentro de la Comunidad de Inteligencia...” debiendo coordinar con el Departamento de Defensa, cuando su actividad de contrainteligencia involucrara personal de dicho Departamento; “b) Realizar actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos en coordinación con la CIA, de acuerdo con procedimientos establecidos entre el Director de Inteligencia Central y el Procurador General”. Podemos concluir, que a pesar de sus múltiples facultades, la CIA no posee, sino en forma marginal, facultades en materia de inteligencia en territorio estadounidense y que, por lo tanto, existe en dicho Estado la distinción a que hemos hecho referencia al comienzo del presente capítulo. Nótese, no obstante, que el criterio de distinción entre las competencias de ambos organismos no es exclusivamente territorial, como sucede en materia de contrainteligencia, entre la Dirección de la Seguridad Exterior y la Dirección de Vigilancia del Territorio, en la República Francesa. Un aspecto de particular interés en los Estados Unidos de América -donde no existe un organismo de inteligencia interior en sentido estricto, contándose exclusivamente con un organismo federal de investigación policial, la Oficina Federal de Investigación-, es la existencia de límites precisos de la actividad investigativa del aludido organismo. Dichos límites se materializan a través de directivas emitidas por el Procurador de quien depende la Oficina. Así, las Directivas emitidas en 1983 por el Procurador General Smith en materia de Delitos Generales, Empresas Criminales e Investigaciones sobre Seguridad Doméstica y Terrorismo, requieren para la promoción de una investigación “una base fáctica racional”. La promoción de una investigación requiere la existencia de una “indicación razonable” que incluya “...hechos específicos o circunstancias que indiquen un delito actual, pasado o pendiente...” Sólo puede promoverse una investigación con base en alegaciones formuladas por los imputados, cuando se produzcan declaraciones que apoyen una actividad criminal o que indiquen una intención aparente de empeño en algún delito, particularmente de violencia. Es decir, que la actividad política, económica, cooperativa o asociativa lícita está fuera del escrutinio estatal. Con relación al Servicio Secreto de Inteligencia (Secret Intelligence Service) y el Servicio de Seguridad (Security Service) en el Reino Unido, cabe señalar que la relativamente reciente Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 estableció en su apartado I, párrafo (1), lo siguiente: “I (1) Continuará habiendo un Servicio Secreto de Inteligencia (en esta Ley referido como ‘El Servicio de Inteligencia’) bajo la autoridad del Secretario de Estado; y sujeto a la subsección (2) posterior, sus funciones serán:
60
(a) obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas; y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(b) cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas. (2) Las funciones del Servicio de Inteligencia serán ejercitables sólo(a) en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o (b) en el interés del bienestar económico del Reino Unido; (c) en apoyo de la prevención o detección de serios delitos. Por su parte, la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, modificada en 1996, establece como funciones del Servicio de Seguridad las siguientes: “(2) La función del Servicio será la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos. (3) Será también la función del Servicio salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas. (4) Será también función del Servicio actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”. Como puede advertirse, el criterio fundamental de distinción de competencia es de naturaleza territorial, pero también existe una nítida especialización. El Servicio Secreto de Inteligencia está destinado a “obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas, y a cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas.” Dichas actividades deben desarrollarse “en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o bien en el interés del bienestar económico del Reino Unido, o en apoyo de la prevención o detección de serios delitos.” Resulta evidente que la primera frase comprende los aspectos que son los que determinaron la creación del Servicio y que justifican su existencia, mientras que las restantes aluden a misiones subsidiarias y complementarias. Debe señalarse que la inclusión en las competencias de los organismos de inteligencia británicos de las cuestiones relativas al delito, ha sido asunto posterior a la conclusión del conflicto Este-Oeste, realizada no sin significativo debate. En cambio, las funciones del Servicio de Seguridad comprenden:
61
José Manuel Ugarte
...la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos”; “...salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas...”; y “actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”, fácilmente se percibe que se trata de un típico organismo de contrainteligencia e inteligencia interior, cuya misión fundamental es la prevista en el primer párrafo, siendo las dos restantes, como en el caso anterior, misiones complementarias. Como ha podido advertirse, los países examinados se caracterizan por poseer una estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior. Tales actividades no comprenden en ningún caso el normal proceso político, ni las actividades de los particulares como miembros de organizaciones políticas, sociales, religiosas o sindicales lícitas. El final del Conflicto Este-Oeste cambió la percepción de misión de los servicios de inteligencia. Esto condujo a la adopción de actividades delictivas como hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia, las cuales han comenzado a tomar auge, con cierto criterio discutible, pero probablemente inspirado en la conveniencia de aprovechar funciones concretas costosas y sofisticadas estructuras. En cambio, con relación a cierto tipo de actividades delictivas –el narcotráfico- ya con anterioridad a la finalización de tal conflicto, la CIA ya tenía asignada su competencia por la mencionada Executive Order 12.333, en materia de “colectar, producir y diseminar inteligencia en aspectos externos de la producción y tráfico de narcóticos”.
62
Como regla general, puede afirmarse que la competencia de los organismos de inteligencia comienza ante “...acciones dirigidas a derribar o debilitar a democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos...” (Security Service Act 1989 del Reino Unido); o bien “...Obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de la patria y la estabilidad de sus instituciones fundamentales...” (Orden del 30 de septiembre de 1982 del Ministerio de Defensa del Reino de España); o, si se prefiere, “. Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquéllos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros...” (Ley Federal de Protección de la Constitución de la República Federal de Alemania). Regulaciones fundamentalmente similares han sido efectuadas en los Estados Unidos de América, a través de las denominadas Directivas del Procurador General (Attorney General Guidelines), emitidas por los Procuradores Generales Levy y Smith, sobre
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
investigaciones en materia de seguridad interna, dirigidas fundamentalmente a regular las actividades del FBI en materia de inteligencia interior. Como los límites de competencia en materia de inteligencia interior son estrictamente objetivos y ajenos tanto a la indeterminación y vaguedad como al carácter ideológico que puede observarse en otras latitudes. No es idéntica la situación en otros países latinoamericanos. Algunos de estos países todavía presentan rasgos de la denominada “doctrina de seguridad nacional”. Los efectos de estas concepciones, nacidas durante la vigencia del Conflicto Este-Oeste, fueron, en materia de defensa y seguridad en Latinoamérica, los de: “...identificar defensa nacional y seguridad interior, generalmente bajo el rótulo omnicomprensivo de ‘seguridad nacional’; subordinar a las fuerzas de seguridad y a los cuerpos policiales a las fuerzas armadas, o bien a establecer la dependencia de los primeros de un Ministerio de Defensa; por la vigencia de conceptos bélicos en materia de seguridad interior...”; [debiendo ser señalada] la notable diferencia que exhiben los sistemas de defensa nacional y seguridad interior vigentes en Europa Occidental, respecto de los anteriores...”38 En Latinoamérica, las transiciones actuales a la democracia han ido produciendo un lento y trabajoso cambio, materializado por la desaparición de organismos que constituían exponentes paradigmáticos de las circunstancias expuestas, tales como el Servico Nacional de Informacoes en Brasil, o la Dirección de Inteligencia Nacional (DINA) y la Central Nacional de Inteligencia (CNI) en Chile. Sin embargo, en líneas generales puede afirmarse que aún en buena parte de la región las estructuras, órganos y organismos de inteligencia responden a las características siguientes: •
• •
Inexistencia de distinción entre conflictos externos e internos o entre inteligencia externa e interna o doméstica, a los fines de la atribución de competencia a los organismos de inteligencia; Inexistencia de límites claros en lo relativo a competencias de los organismos de inteligencia, particularmente en materia de inteligencia interior, e Inexistencia de controles y recaudos eficaces para la protección de los derechos y garantías individuales ante abusos con motivo de la actividad de inteligencia.
Frecuentemente, la competencia de los organismos de inteligencia es definida con base al término seguridad nacional.
63 38
“Seguridad interior”, cit., pág. 8.
José Manuel Ugarte
Dicho término es empleado en una forma diversa a aquélla utilizada habitualmente en los Estados Unidos de América y otros países caracterizados por un grado razonablemente adecuado de conducción y control de sus estructuras de defensa, seguridad e inteligencia. Así, mientras en los países antes aludidos, se afirma que: “Seguridad Nacional...claramente significa protección del pueblo y territorios de la nación contra asalto físico y, en ese estrecho sentido, es aproximadamente equivalente al término tradicionalmente usado, defensa...sin embargo, tiene un significado más extenso...implica protección, a través de una variedad de medios, de intereses económicos y políticos...la política exterior y la seguridad nacional son hoy vistas como ampliamente superpuestas...”39 –haciendo referencia a la protección de intereses económicos y políticos externos del país, concebido como una unidad- en otros países tal significado es sustancialmente diferente. En general, el término “Seguridad Nacional” en los países latinoamericanos ha tenido –y en algunos aún tiene- un significado diverso. Una definición adecuada sería la brindada por uno de los ideólogos de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, el brasileño José Alfredo Amaral Gurgel:40 “Seguridad Nacional es la garantía dada por el Estado para la conquista o la defensa de los Objetivos Nacionales, pese a los antagonismos y las presiones”. Tales “antagonismos o presiones” son de cualquier naturaleza, tanto internos como externos. Por ello, mientras que en los Estados Unidos, la seguridad nacional comprende la defensa del Estado, de sus aliados y de sus múltiples intereses políticos y económicos en el exterior, el antiguo concepto latinoamericano de seguridad nacional comprende en esencia la defensa del sistema político y, en determinados casos, de ciertos gobiernos o partidos políticos, contra oponentes de variada naturaleza, fundamentalmente internos. Si bien este concepto –elaborado en el marco del Conflicto Este-Oeste como un instrumento de lucha contra el comunismo- está hoy como hemos dicho en plena superación en Latinoamérica41 , aún persisten algunos de sus efectos, entre los que pueden citarse, en determinados países, la dedicación prioritaria de la defensa nacional y de la inteligencia a la lucha contra presuntas amenazas internas, y la conformación con ese propósito de los referidos sistemas. La comprensión de los diferentes significados del concepto “Seguridad Nacional”, en los Estados Unidos de América y en algunos países latinoamericanos, resulta de fundamental
64
39
Amos A. Jordan, William J. Taylor, jr. y Lawrence J. Korb, “American National Security”, The Johns Hopkins University Press, Baltimore and London, 1989.
40
José Alfredo Amaral Gurgel, “Seguranca e Democracia”, Libraría José Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1975.
41
Particularmente debe celebrarse la desaparición del concepto de “seguridad nacional” de la Constitución brasileña actualmente vigente.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
importancia para comprender las diversas en las características de los sistemas de defensa e inteligencia de uno y otros. Para comprensión adecuada del antiguo esquema de inteligencia latinoamericano de seguridad nacional utilizaremos como ejemplo el ya extinguido Servico Nacional de Informacoes de la República Federativa de Brasil. La Ley n° 4.341 del 13 de junio de 1964, la cual creó el Servicio Nacional de Informaciones establece que: “Artículo 1°. Créase, como órgano de la Presidencia de la República, el Servicio Nacional de Informaciones (SNI), el cual, para los asuntos atinentes a la Seguridad Nacional, operará también para beneficio del Consejo de Seguridad Nacional. Artículo 2°. El Servicio Nacional de Informaciones tiene por finalidad ejercer la superintendencia y coordinar, en todo el territorio nacional, las actividades de información y contrainformación, en particular las que interesen a la Seguridad Nacional. Artículo 3°. Al Servicio Nacional de Información incumbe especialmente: a) asesorar al Presidente de la República en la orientación y coordinación del sistema nacional de información y contrainformación afectado a los ministerios, servicios estatales, entes autónomos y entidades paraestatales; b) establecer y asegurar, teniendo en vista la complementación del sistema nacional de información y contrainformación, los necesarios entendimientos y enlaces con los Gobiernos de los Estados, con entidades privadas y, cuando fuera el caso, con las administraciones municipales; c) proceder, en el más alto nivel, a la recolección, evaluación e integración de las informaciones, para beneficio de las decisiones del Presidente de la República y de los estudios y recomendaciones del Consejo de Seguridad Nacional, así como de las actividades de planeamiento a cargo de la Secretaría General de ese Consejo; d) promover, en el ámbito gubernamental, la difusión adecuada de las informaciones y de las estimaciones derivadas de ellas. Artículo 4°. El Servicio Nacional de Informaciones comprende una Jefatura (Jefe del Servicio y Gabinete), una Agencia Central del Distrito Federal y Agencias Regionales... Artículo 5°. El Jefe del SNI, civil o militar, de confianza del Presidente de la República, tendrá su nominación sujeta a aprobación previa del Senado Federal.
65
José Manuel Ugarte
1) Las funciones del Jefe del SNI no pueden ser desempeñadas acumulativamente con las de cualquier otro cargo. 2) Al jefe del SNI son debidos los honores y prerrogativas de Ministro del Estado. 3) El Jefe del SNI percibirá haberes iguales a los fijados para los jefes de Gabinete de la Presidencia de la República....” Básicamente, pueden ser advertidas: la dependencia directa del Presidente de la República –llegando a asignarse al titular del SNI la jerarquía de ministro; la total ausencia de límites a la competencia del organismo; la falta de distinción entre conflictos externos e internos, entre defensa nacional y seguridad interior, y la evidente dirección prioritaria de los esfuerzos del organismo hacia el interior del país. Es decir, que la verdadera extensión del concepto de inteligencia, los aspectos que éste abarque, entre otros, dependerán fundamentalmente de la pertenencia del Estado de que se trate a uno u otro de los modelos esbozados. No obstante, en Argentina, que aún no puede considerarse ajena a la realidad antes descrita, puede señalarse al menos –sin desconocer los esfuerzos en idéntico sentido en otros países- la existencia de proyectos de Ley Orgánica de Información e Inteligencia que establecen la indicada distinción en materia de competencias, así como la vigencia de claros límites en materia de inteligencia interior. Así, en los ya aludidos Proyectos de Ley Orgánica de Información e Inteligencia presentados por el diputado Victorio Bisciotti (1990), por el entonces diputado Antonio Berhongaray (1994), por el diputado Jesús Rodríguez (1994), y por el senador Antonio Berhongaray (1998) se limita la competencia del organismo de inteligencia interior, que se crea, a la contrainteligencia42 y a la “Inteligencia para la Protección del Orden Democrático y Constitucional” –definida como “… el conocimiento resultante de procesar informaciones relativas a individuos u organizaciones cuya actuación esté orientada a cambiar o modificar el orden democrático constitucional o sustituir las autoridades designadas de acuerdo con éste, atentar contra las mismas, impedir o estorbar el ejercicio legítimo por parte de estas atribuciones, por medios ilegales”; así como a la “Inteligencia de Seguridad Interior”, definida como “...el conocimiento resultante de procesar informaciones relativas a individuos, grupos u organizaciones, cuyo accionar configure delitos federales que atenten contra la seguridad interior...”
42
66
La contrainteligencia se define en dichos proyectos, por otra parte, como “...la rama de la inteligencia consistente en el conocimiento relativo a las amenazas provocadas por los Estados extranjeros contra actividades y propiedades argentinas, incluyendo las propias del Sistema Nacional de Información e Inteligencia. Se concreta en las actividades de contrainteligencia, que comprenden el contraespionaje y el contrasabotaje, y en las medidas de seguridad de contrainteligencia....” Como puede advertirse, no quedaba espacio para la generación de inteligencia en materia de política interna, antiguo problema latinoamericano.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
1.3. Los ámbitos actuales de la inteligencia 1.3.1.
Inteligencia exterior política
Indudablemente, al considerar la inteligencia externa, existen algunas categorías o tipos clásicos, tales como la inteligencia política y la inteligencia militar. Resulta indudable que las políticas tanto externas como internas han tenido en todo tiempo importancia fundamental para la inteligencia. De allí la magnitud de la inteligencia de la política exterior. Los cambios políticos en otros países pueden tener fundamental interés para el país propio –tal como sucedería para Argentina, la pérdida de vigencia del sistema democrático en un país integrante del Mercosur, o situaciones de riesgo para dicha vigencia, como las acaecidas con motivo del conato de golpe de Estado protagonizado en la República del Paraguay por el general Lino César Oviedo, la posterior puesta en libertad de dicho militar, y los hechos que culminaron con su salida de dicho país. 1.3.2.
Inteligencia militar
En cuanto a la inteligencia militar, relativa, en el nivel estratégico militar, a las capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción en materia militar de los países extranjeros de interés para la Defensa, es un aspecto de importancia obvia y permanente. Sin duda, una de las primeras preocupaciones de la inteligencia fue el deseo del comandante militar de conocer “qué hay del otro lado de la colina.” En Sudamérica, el auge de las medidas de creación de confianza y la creciente cooperación militar en el ámbito del Mercosur (incluido Chile) plantean para la inteligencia, en primer lugar, la tarea de monitorear los acuerdos que se logren, y en segundo, materializar una adecuada complementación regional que sume esfuerzos para detectar posibles amenazas para la región. Continúa existiendo, como es obvio, el rol de la inteligencia militar de apoyo a las operaciones militares, en los niveles operacional y táctico. No obstante, aún persiste en Latinoamérica una concepción diversa de la inteligencia militar. Dicha concepción tiene su fundamento en el antiguo concepto de seguridad nacional vertido en el marco del Conflicto Este-Oeste y que determinaría por décadas la doctrina, organización, adiestramiento, equipamiento y despliegue de las Fuerzas Armadas latinoamericanas, para enfrentar la penetración ideológica proveniente del bloque adverso y asegurar el orden interno. Esta concepción conllevó a que uno de los objetivos fundamentales de la inteligencia fuera la actividad política, sindical, social en general, entre otras, de la propia población. En los últimos años, las organizaciones de inteligencia así concebidas han procurado asumir un rol en otros aspectos internos, tales como la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado.
67
José Manuel Ugarte
Es por tal razón que aún pueden advertirse diferencias significativas en entre la naturaleza de la actividad de inteligencia militar entre aquellos países que hemos caracterizado como razonablemente exitosos, en la conducción y control de su actividad de inteligencia –y de defensa-, y algunos países latinoamericanos. 1.3.3. Inteligencia científica y tecnológica La inteligencia científica y tecnológica ha ganado creciente importancia en los últimos años. Conocer el grado de progreso científico y tecnológico de los países y regiones de interés posee fundamental importancia para las políticas exterior y de defensa de todo país. Dicho progreso constituye un elemento fundamental para apreciar el poder relativo de todo país que sea objeto de examen; pero también para conocer las posibilidades y alcances de una cooperación en dicho terreno. Por otra parte, resulta obvio señalar que, en general, las capacidades científicas y tecnológicas tienen una fundamental importancia relevante para el desarrollo de las capacidades militares, y la posesión de las primeras significan, cuando menos, la posesión de una capacidad militar potencial. 1.3.4. La cuestión relativa a la inteligencia económica La creciente importancia del factor económico en la política internacional constituye una realidad evidente de nuestros días. Aspectos tales como las capacidades y vulnerabilidades económicas de los países de interés, incluyendo producción, consumo, desarrollo industrial, situación financiera, y políticas fiscales y monetarias; existencia y reservas de minerales o materias primas estratégicas; capacidad industrial movilizable; características y formas de acción de empresas multinacionales; modos de acción de empresas y países, para la obtención de contratos internacionales; la condición de los mercados internacionales, particularmente aquellos insumos que son indispensables ya sea por constituir materia fundamental del comercio exterior de exportación, o por ser requeridos imperiosamente por la economía nacional; evolución del mercado financiero internacional y de las tasas de interés, especialmente para los países deudores, entre otros, pueden constituir materia de interés de la inteligencia económica. La inteligencia económica no tiene por finalidad suministrar información a empresarios privados del país que la produce, ni emular o duplicar los esfuerzos de los medios informativos económicos del país que la produce. Se trata mas bien de otro auxiliar de la política exterior y de defensa, como también de la política económica del país que obtiene tal conocimiento. Así, resulta indudable que para los países consumidores de petróleo hubiera sido de significativa utilidad prever adecuadamente las crisis del petróleo de 1973 y 1978; y que de haber obtenido ese conocimiento con anticipación, tales crisis no se hubieran producido, o su efecto negativo en los aludidos países consumidores hubiera sido notablemente menguado. Walter Laqueur43 señala sobre estos aspectos:
68 43
“The Uses and Limits of Intelligence”, Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1993.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
...La inteligencia económica y científico-tecnológica siempre jugó roles en inteligencia, algunas veces, muy importantes... La inteligencia económica...jugó un rol importante durante la guerra. Se requirió a los agentes de la OSS y a los analistas encontrar no sólo acerca de la disposición militar del enemigo, sino también sobre contrabando de tungsteno y diamantes, sobre la producción de cojinetes, suministros suecos de mineral de hierro para Alemania, y otros tópicos semejantes. Fue reconocido que ésos eran asuntos estratégicos de grandes consecuencias para el desarrollo de la guerra. La investigación y el análisis económicos, y la ciencia y tecnología, han sido parte de la gestión estadounidense en inteligencia, y de otros países, en todo momento posterior. Siguiendo los avances tecnológicos de fines de la década de los 60, Ciencia y Tecnología fue elevado al rango de directorio, uno de cuatro existentes en la CIA. Por otra parte, la investigación económica tuvo una prioridad más baja; fue mera área, hoy es una ‘oficina’, que forma parte del directorio de inteligencia... La inteligencia económica, en definitiva, consiste en recolectar y analizar datos económicos para apoyar a la política exterior y de defensa de un país. Tal recolección puede incluir fuentes públicas y privadas; e, indudablemente, los informes de los múltiples medios de comunicación económicos y financieros habrán de tener fundamental importancia. Sin embargo, lo que caracteriza a la inteligencia económica, más que el origen de sus fuentes, es el enfoque dirigido hacia la obtención y análisis de la información requerida por los formuladores de las políticas. Muchas veces, éstos necesitarán estar en condiciones de conocer la evolución económica de los países de interés, o los riesgos y oportunidades que para el país propio se derivan de una determinada situación económica mundial o regional. Uno de los dilemas fundamentales de la inteligencia económica es el relativo a las finalidades a que habrá de dedicar sus esfuerzos. ¿Constituyen un objetivo válido la búsqueda y el análisis de información para mejorar la competitividad internacional del país, tal como prácticas comerciales de otros países, o de las empresas de estos países que compiten con las propias en licitaciones internacionales, o la eventual obtención de secretos comerciales o industriales de países extranjeros? Siendo la inteligencia, como la concebimos, una actividad estatal, ¿puede considerarse adecuado el suministro de información obtenida por la inteligencia económica a empresas del país propio, para mejorar su situación en materia de competencia? En los Estados Unidos de América, Allan E. Goodman 44 ha destacado que el gobierno estadounidense, pese a advertir una creciente actividad de organismos de inteligencia de países, en otros aspectos, amigos, tendiente a mejorar la competitividad internacional propia y de sus empresas, ha preferido no involucrar a sus organismos de inteligencia en el fortalecimiento del
44
Allan E. Goodman, “Intelligence in the Post-Colc War Era”, “background paper”, para “In from the Cold - The Report of the Twentieth Century Fund Task Force on The Future of U.S. Intelligence», The Twentieth Century Fund Press, New York, 1996.
69
José Manuel Ugarte
desempeño de las empresas estadounidenses en el exterior, especialmente cuando ello involucra la obtención de información comercial o industrial y otros datos concernientes a empresas particulares. Sin embargo, esta actitud tiene su excepción en la defensa de la posición competitiva de las empresas estadounidenses, cuando ella fuera afectada por medios ilegales, tales como la actividad de organismos de inteligencia extranjeros y la averiguación de actividades ilegales enderezadas a perjudicar las posibilidades de las empresas estadounidenses en la obtención de contratos internacionales. Probablemente un adecuado resumen acerca de la misión que cabe a la inteligencia económica es la brindada en el informe de la Fuerza de Tareas del “Fin del Vigésimo Siglo sobre el Futuro de la Inteligencia Estadounidense”45 : “...Contrariamente a percepciones muy extendidas, la inteligencia económica tiene poco que ver con espionaje contra adversarios comerciales en el comercio mundial. Una amplia serie de cuestiones de política exterior requieren una comprensión profunda de las fuerzas económicas, incluyendo las fortalezas y vulnerabilidades de determinados países, el estado de los recursos mundiales que son vitales para la prosperidad estadounidense, los flujos y reflujos del sistema financiero internacional, y las condiciones del comercio y la competitividad estadounidense en los mercados mundiales...” Merece señalarse que la Fuerza de Tareas46 recomendó especialmente que: “...El análisis económico debería ser de mejor calidad, y debería tener una mayor prioridad dentro de la comunidad de inteligencia. Como una parte especial del mejoramiento del análisis, es necesario dedicar especial atención a los asuntos económicos. La comunidad de inteligencia debería reclutar mayor número de economistas altamente calificados...” También resulta de interés el informe emitido por la Comisión constituida por el Congreso de los Estados Unidos de América, en 1994, para analizar los roles y capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense. Dicho informe señala que mientras otros países han utilizado sus organismos de inteligencia para espiar a los Estados Unidos y sus empresas en el extranjero, en beneficio de sus industrias nacionales, aquellos no habrían encomendado a sus agencias de inteligencia la realización de espionaje industrial en apoyo de sus grandes empresas. No obstante, se refiere:
70
45
“In from the Cold – The Report of the Twentieth Century Fund Task Force on the Future of U.S. Intelligence”, The Twentieth Century Fund Press, New York, 1996.
46
Calificado grupo de académicos y ex funcionarios estadounidenses, convocados por una organización no gubernamental para estudiar el presente y los cambios requeridos para el futuro, en la inteligencia estadounidense.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“…la Comunidad de Inteligencia ha pasado a estar involucrada en la identificación de situaciones, en las cuales empresas comerciales estadounidenses están siendo colocadas en desventaja competitiva como resultado de acciones inescrupulosas, como sobornos...llevadas a cabo por sus competidores extranjeros. Cuando las agencias de inteligencia descubren tales casos, dan aviso a los departamentos de Estado y de Comercio, cuyos funcionarios entonces pueden adoptar acciones diplomáticas con el gobierno respectivo para corregir la situación…” Se expresa, finalmente, que la Comisión “aprueba enérgicamente la actual política y práctica que prohíbe a las agencias de inteligencia recolectar clandestinamente información reservada de empresas comerciales extranjeras para beneficiar a empresas privadas en los Estados Unidos…” Un futuro en el cual si los organismos de inteligencia llegaran a luchar entre sí, mediente el espionaje industrial y comercial para favorecer a sus empresas, resultaría ciertamente preocupante desde el punto de vista del comercio internacional y las relaciones internacionales. La actividad de tales organismos cooperando con empresas privadas también abriría un ancho camino a posibilidades de corrupción, confundiéndose los ámbitos público y privado. Sería deseable llegar a acuerdos internacionales que excluyan esta actividad. Pero también esto plantea una misión para los organismos de inteligencia, particularmente en el ámbito de la contrainteligencia: descubrir y neutralizar el accionar de los organismos de inteligencia extranjeros que procuren realizar las indicadas actividades. 1.3.5.
Inteligencia ecológica o ambiental
Una de las novedades en materia de misiones de la inteligencia ha surgido por la preocupación política –ya manifestada en el seno de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en 1990- por la degradación ambiental, en especial la deforestación y el denominado “efecto invernadero”, la reducción de la capa de ozono y los posibles cambios de clima; así como las medidas adoptadas por los gobiernos, para prevenir esta circunstancia. Este asunto plantea delicadas cuestiones políticas entre los países industrializados, causantes mayoritariamente de los factores antes aludidos, y los países en desarrollo, cuyo comportamiento podría agravar significativamente la situación, a través de la destrucción de árboles y la industrialización despreocupada del problema ecológico. Pero más allá de estos aspectos, subsiste un interés por parte de los gobiernos de monitorear el eventual agravamiento de la situación ambiental y el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos y los que están por asumirse en esta materia. Particularmente, como se señaló en el “Informe de la Comisión sobre Roles y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense” ya referido, resultan de particular interés los problemas ambientales susceptibles de causar conflictos internacionales con relación a escasos
71
José Manuel Ugarte
recursos, o bien que puedan provocar migraciones masivas, o desestabilizar los gobiernos amigos o aliados. En cualquier caso, se debe tener en cuenta que los organismos de inteligencia no son instituciones científicas. Por lo tanto, su actividad en esta materia deberá referirse fundamentalmente a los aspectos estratégicos del problema ambiental. Allan E. Goodman nos recuerda que: “…Como testificó el director de Inteligencia Central Robert Gates...audiencia desde la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado, ‘...Desde fines de la década el 80, la Comunidad de Inteligencia ha estado contribuyendo a los esfuerzos del gobierno de los Estados Unidos para trabajar con otros países para proteger el medio ambiente global de un conjunto de amenazas: I. Reducción del ozono... II. Deforestación tropical… III. Posibles cambios de clima y medidas adoptadas por los gobiernos para reducir emisiones de efecto invernadero en un esfuerzo para prevenirlo…”47 1.3.6.
Inteligencia criminal o policial
La inteligencia criminal o policial constituye hoy uno de los aspectos de mayor interés y, a la vez, más discutidos, en materia de inteligencia. En principio, la actividad de la inteligencia y la actividad policial son ámbitos claramente diferentes y separados; y cuya diferenciación, por otra parte, resulta necesaria para asegurar la transparencia y eficacia del accionar de los órganos judiciales y la protección de los derechos y garantías individuales. Una característica de la actividad de inteligencia -el secreto que protege fuentes y métodoses difícilmente conciliable con la actividad policial, en la cual se investiga el delito y se obtienen pruebas que deben ser controladas por la defensa ante el tribunal. La necesidad que tienen los organismos de inteligencia de asegurarse que sus funcionarios no serán citados a prestar declaración testimonial ante la justicia y que no deberán explicar ante el tribunal los métodos mediante los cuales obtuvieron determinadas pruebas, entre otros aspectos, los convierte en un medio inadecuado para la actividad policial, en la cual, en principio, todo debe ser verificable por la defensa. Tampoco los organismos de inteligencia conocen adecuadamente los modos de acción de la justicia, sus standards probatorios, las formalidades que es preciso adoptar con las pruebas, entre otros.
72 47
Allan E. Goodman, op.cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Sin embargo, la profusión del crimen organizado y particularmente del crimen organizado trasnacional han determinado la necesidad de movilizar grandes recursos investigativos e inclusive de actuar fuera de las fronteras del país, donde muchas veces la institución policial que coopera en la investigación carece de medios. Ello ha traído consigo el empleo limitado y controlado, en determinados países, de las organizaciones de inteligencia en materia policial. También ha contribuido la circunstancia de que determinadas formas del crimen organizado, como el narcotráfico y el terrorismo, pueden constituir auténticas amenazas para los Estados. Por otra parte, la necesidad de enfrentar a las organizaciones criminales a través de un trabajo paciente, coherente y de largo término, ha ocasionado que instituciones de carácter policial deban emplear metodologías propias de la actividad de inteligencia. Cobra así una progresiva vigencia la inteligencia criminal o policial. A diferencia de las actividades de inteligencia, en la investigación de un caso policial determinado se procura esclarecer el hecho, obtener pruebas, descubrir y detener a los responsables y someterlos a la acción de la justicia. Se trata de una actividad policial, ajena a la inteligencia. En cambio, la inteligencia y sus métodos resultan de utilidad en la investigación de las empresas u organizaciones criminales. En estos casos, más que realizar arrestos de personas que pueden sólo constituir los eslabones más pequeños y débiles de la cadena, se procura establecer la existencia, características, dimensiones, delitos cometidos y los que pretende cometer miembros, medios materiales a disposición, y modus operandi de una determinada organización delictiva. Se trata de una investigación que requiere de largo tiempo y que no puede estar sujeta a las exigencias de los plazos procesales. Esta tarea suele estar a cargo de instituciones policiales especializadas en investigación, como es el caso del Buró Fedral de Investigación; de organismos de inteligencia criminal, como el National Canadian Criminal Intelligence Service del Canadá, o del National Criminal Intelligence Service del Reino Unido. Se trata de organismos constituidos fundamentalmente por personal policial y en algunos casos en retiro, especializados en tal labor. En los últimos tiempos, organismos de inteligencia y de contrainteligencia y seguridad interna clásicos se han sumado a la tarea de combatir el crimen organizado. Así, por una parte, en los Estados Unidos de América, la Agencia Central de Inteligencia y otros organismos de inteligencia exterior apoyan a las agencias policiales, investigando en el exterior del país las presuntas actividades criminales de personas que no sean ciudadanos estadounidenses. La labor fundamental de la comunidad de inteligencia en su lucha contra el crimen organizado se ha centrado en el terrorismo y narcotráfico internacionales, las migraciones clandestinas, falsificaciones de moneda y otros fraudes financieros, en la violación de las leyes de propiedad intelectual y, particularmente, averiguando y evaluando la influencia del crimen organizado internacional en los sistemas políticos de los países en los que opera. También presta cooperación a la justicia, proporcionando información acerca de personas o
73
José Manuel Ugarte
entidades extranjeras que están sometidas a investigaciones penales en los Estados Unidos de América.48 En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, tanto el Servicio Secreto de Inteligencia como el Servicio de Seguridad se han sumado formalmente –no sin cierto debate en dicho país- a la lucha contra el crimen organizado, previendo expresamente la legislación, el cumplimiento por su parte de la función de “…apoyo de la prevención o detección de serios delitos…” También en Francia, el clásico organismo de contrainteligencia francés, la Dirección de Vigilancia del Territorio, constituido fundamentalmente por personal policial, se ha sumado a la actividad que ya realizaba Investigaciones Generales, contra el crimen organizado. En el caso de la Argentina, merece señalarse que la inteligencia policial estuvo enfocada prioritariamente hacia aspectos políticos y sociales internos, en virtud de la vigencia de una doctrina de inteligencia concebida fundamentalmente para la lucha contra el comunismo, en el marco del conflicto Este-Oeste. Dicha concepción está siendo cambiada tanto en el orden nacional como en procesos de reforma provinciales, sustituyendo el antiguo enfoque ideológico por otro centrado en la prevención y lucha contra el delito, especialmente contra el delito organizado. 1.4. Conclusiones La inteligencia constituye un auxiliar fundamental e indispensable para el Estado moderno. No es un auxiliar ordinario. Posee prerrogativas muy superiores a las de otros organismos estatales. Es una actividad costosa. Por tal razón, su empleo debe responder a un significativo interés público y debe poseer límites y control, para salvaguardar los derechos y garantías individuales. Sobre este aspecto, considero de interés recordar lo expresado en un trabajo reciente de nuestra autoría49 : “La legitimidad y eficacia en la actividad de inteligencia no se logran a través de fórmulas mágicas, ni dependen exclusivamente de la voluntad política, aunque, ciertamente, ésta tenga mucho que ver con su obtención. La actividad de inteligencia no posee características ideales probablemente en ninguna parte del mundo. El carácter subrepticio que tienen muchas de sus manifestaciones, las limitaciones en los controles que suelen existir
74
48
Informe de la Comisión sobre Capacidades de la Inteligencia Estadounidense, cit.
49
José Manuel Ugarte, “Sistema de inteligencia argentino, ¡Cambiar ya!”. Trabajo presentado en el panel “Organizaciones de inteligencia ¿todavía actores políticos?” En Latin American Studies Association 2000, Miami, 2000.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
en ella respecto de otras actividades estatales, la circunstancia de hallarse comprometidos en ella en forma significativa los valores de defensa y seguridad interior del Estado, constituyen aspectos que se conjugan para ello, aunque cabe destacar que, como en toda actividad del Estado, no pueden estar ausentes de ella las preocupaciones éticas. En primer lugar, cabe señalar que existen estructuras de inteligencia que favorecen notoriamente la legitimidad y eficacia de la actividad de inteligencia, y otras, en cambio, que favorecen el autoritarismo, la discrecionalidad y el despilfarro en dicha actividad. Dejamos postulado, de todos modos, que resulta necesaria e importante una acción estatal tendiente a obtener una adecuada estructura y un apropiado ejercicio de la actividad de inteligencia. Finalmente, la inteligencia, debiendo ser eficaz, no puede, como toda actividad estatal, renunciar a la ética. Conciliar eficacia con ética es, sin duda, el desafío más grande de la inteligencia en una democracia. Como señala Paul Gordon Lauren:50 “...Para algunos, ética e inteligencia en el mismo título puede parecer una contradicción en términos. Muchos asumen que las actividades de la comunidad de inteligencia, por elección o necesidad, están exentas de consideraciones éticas. Pero esta asunción perpetúa un gran perjuicio para aquellos constantemente expuestos a asuntos éticos difíciles en inteligencia, y refuerza la peligrosa noción de que es normal y aceptable para servidores públicos conducir su poltítica de tal modo, que «nadie parece preocupado sobre la cuestión...¿es ésto ético? Entre todas las actividades del Estado -particularmente las de una sociedad democrática y abierta- pocas equiparan a la inteligencia, en cuanto a plantear serias cuestiones éticas”.
50
Paul Gordon Lauren, “Ethics and Intelligence”, (Inteligencia y ética) en Intelligence, Policy and Process, Westview Press, Boulder, Colorado, Estados Unidos, 1985.
75
76
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
LEGISLACIÓN DE INTELIGENCIA: LEGITIMIDAD Y EFICACIA
77
78
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
2.
Planteo inicial: ¿Existe una relación entre el sistema de información e inteligencia, y el tipo de Estado de que se trate?
2.1. Generalidades respecto de Latinoamérica La respuesta a la cuestión relativa a la existencia o no de una relación entre los modelos y estructuras vigentes, en materia de información e inteligencia y el tipo de Estado de que se trate –considerado desde el punto de vista de la alternativa autocracia-democracia, constituye uno de los aspectos centrales de este trabajo. Al efecto habremos de considerar, conforme a Hans Kelsen,51 la distinción entre autocracia y democracia, caracterizando a la segunda, desde el punto de vista de la libertad, como la cooperación de los ciudadanos en el proceso formativo de la voluntad estatal imperativa; la formación de dicha voluntad sobre la base del principio de mayorías, nacido de la igualdad de las voluntades humanas, con respeto de las minorías y posibilidad de éstas de ejercer cierta influencia en aquélla voluntad. En definitiva, que “El Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal u orden jurídico es producida por los mismos que están sometidos a ella. Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el orden estatal es creado por un señor único, contrapuesto a todos los súbditos, a los que se excluye de toda participación activa en esa voluntad creadora...” En la autocracia, por contraposición, no sólo la creación del orden estatal, sino la formación de la voluntad estatal, es realizada por una persona o una elite, que excluyen la participación de las mayorías en el respectivo proceso. No rigen, ciertamente, los principios de mayorías o igualdad; exclusivamente la imposición de los criterios de la persona o elite gobernante al resto de los habitantes. Entre los numerosos modelos autocráticos modernos, respecto de los cuales existen suficientes referencias para la comparación escogeremos a los Estados latinoamericanos durante las décadas de los 60 y 70, gobernados o sujetos a fuerte influencia política por parte de las Fuerzas Armadas, en el marco de las que dieron en llamarse “doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas”. Las ventajas de la adopción de este modelo radican tanto en el conocimiento y experiencia inmediatos que existen del mismo en Latinoamérica, donde es realizada esta obra, como en la posibilidad de observar la interesante transición que tiene lugar en la actualidad. Podría señalarse que existe la posibilidad de escoger con similar validez los modelos vigentes en los países comunistas de Europa durante la época de dicha ideología, lo que también permitiría seguir un proceso de transición de caracteres propios. No obstante, y aunque este análisis podría realizarse en obras posteriores, o en ulteriores ediciones de ésta, el modelo aquí propuesto y su comparación con los de países en los cuales 51
Hans Kenlsen, “Teoría General del Estado”, traducción del alemán por Luis Legaz Lacambra, Editora Nacional, México, 1972, capítulo noveno, apartado 44.
79
José Manuel Ugarte
tiene indiscutible y antigua vigencia la democracia, tiene desde una perspectiva latinoamericana, la ventaja adicional de contribuir a la reforma de aquellas normas legales o estructuras orgánico-funcionales que aún reflejan, aunque fuere parcialmente, las características del antiguo modelo. El examen desde el punto de vista del carácter funcional a determinado tipo de Estado y, particularmente, al moderno Estado democrático, no constituye el único punto de vista de interés, para la realización del análisis en cuestión. El análisis comparativo de las estructuras de inteligencia también son interesantes, desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia. Como señalan Carlos Al Isoard y Jiménez de Sandi52 “... Verificar la eficacia y la eficiencia consiste en expresar cuantitativamente el progreso hacia la consecución de las mutaciones deseadas en las estructuras y en la coyuntura; y en precisar el aprovechamiento de los recursos con que se lograron los cambios. Es decir, valuar la eficacia es determinar el grado en que se hayan conseguido los objetivos; valuar la eficiencia es juzgar hasta qué punto se emplearon racionalmente los medios –monetarios y no monetarios- para lograr resultados óptimos; es cerciorarse de que las actividades se ejecuten siguiendo la combinación de recursos, acciones y fines que ofrece más ventajas...” ¿Existen leyes y estructuras orgánico-funcionales, en materia de inteligencia, que favorezcan la eficacia y la eficiencia? Esta consideración requiere en primer lugar pensar cuáles son los objetivos que persigue la institución de un sistema de información e inteligencia en un país determinado. El primer objetivo de dicho sistema es, indudablemente, el de producir información e inteligencia de significativo valor, oportuna y objetiva, para la toma de decisiones por parte del Estado. El segundo es el de impedir que otros países, u organizaciones de otros países, obtengan aquella información que el Estado propio les niega. De allí que quepa suponer que un sistema de inteligencia eficaz y eficiente será aquél que proporcione información e inteligencia valiosa, oportuna y objetiva, en cantidad y calidad adecuadas a los recursos que le son suministrados para ello; y que sea capaz de impedir el ejercicio de una actividad análoga por parte de organismos de inteligencia extranjeros, respecto del Estado propio. Ciertamente que medir el alcance de un sistema de inteligencia es tarea por demás dificultosa, dado tanto el carácter secreto que suele tener tal producción, como la inexistencia de una evaluación o auditoría fuera del sistema en sí. Por ello, en esta materia sólo es posible conjeturar sobre la base de las opiniones de autores y del examen de las estructuras de los sistemas de inteligencia de mayor prestigio, procurando
80
52
Carlos A. Isoard y Jiménez de Sandi, “Auditoría de las operaciones del gobierno. Efectividad, eficacia y eficiencia del gasto público”, Fondo de Cultura Económica, México, 1979, pág. 17.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
corroborar esta información con profesionales que practican esta actividad, como funcionarios de los sistemas respectivos. Podríamos postular, en una primera aproximación, que la eficiencia y la eficacia en materia de inteligencia requieren: •
•
• •
•
Una adecuada determinación de las necesidades de información e inteligencia por parte de los “consumidores”: funcionarios que necesitan contar con tales insumos para la elaboración y ejecución de las políticas; Obtener la información necesaria para satisfacer tales necesidades, al mínimo costo económico y político posible, evitando duplicar esfuerzos; salvo que la duplicación sea requerida para confirmar la exactitud de la información; Analizar tal información con la profundidad y objetividad necesarias. En este caso, es preciso distinguir entre la mera duplicación y el análisis competitivo que puede ser necesario; Contar con un mecanismo de retroalimentación por parte de los consumidores, así como instancias y procedimientos para la evaluación de la calidad del producto de inteligencia; Contar con adecuadas instancias de control.
Cabe, por consiguiente, concluir que la determinación de las necesidades de los consumidores de inteligencia supone una adecuada comunicación entre consumidores y productores, es decir, entre quienes utilizan la información y quienes planifican la producción. Como señalan Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, refiriéndose al sistema estadounidense, en dicho país,53 “... el planeamiento de inteligencia en la comunidad de inteligencia estadounidense a menudo recuerda, aunque pueda parecer irónico, las prácticas de gerenciamiento en la Unión Soviética; el planeamiento es altamente centralizado; los planificadores, aunque se supone que deben responder a las necesidades de los consumidores, de hecho están aislados de los mismos; y hay a menudo poca conexión entre satisfacer las necesidades de un consumidor de inteligencia y ser recompensado por los propios esfuerzos...” Esta reflexión parece más aplicable aún a países cuyos sistemas de inteligencia tienen un grado mucho mayor de centralización. Se sostiene, así, que “... si la comunidad de inteligencia está a veces tan aislada de los formadores de la política, como está el Gosplan de los consumidores soviéticos, cabe esperar que sobrevendrán también algunos de los mismos problemas; así como los consumidores soviéticos están frecuentemente insatisfechos con la selección de mercadería y los bienes soviéticos permanecen sin venderse en las góndolas de los negocios porque no satisfacen las expectativas de los consumidores, los consumidores de inteligencia quedan a menudo insatisfechos con el producto de inteligencia que reciben, y una gran cantidad de producción de inteligencia en los Estados Unidos parece no ser leída. Los planificadores de la inteligencia realizan sus tareas con la mejor intención, pero la centralización no es generalmente la manera más eficaz de responder a las necesidades de una audiencia diversa y creciente. Algunas veces los requerimientos de inteligencia quedan perdidos en la maraña burocrática;
53
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, “Strategic Intelligence for American National Security”, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, 1989.
81
José Manuel Ugarte
otras, los funcionarios de inteligencia no alcanzan a pasar a través de la cinta roja operacional; y algunas veces los funcionarios de inteligencia no son capaces de responder, porque hay poco incentivo para hacerlo...” Poca duda puede caber, respecto de la necesidad de una planificación en materia de inteligencia que supere las visiones particulares de cada una de las áreas de formulación y ejecución de políticas, desde el momento en que alguien deberá asignar prioridades para el empleo de los siempre escasos recursos existentes. No obstante, es necesario asegurarse de adecuados canales formales para llegar al órgano planificador de las necesidades de los consumidores. Otro problema se plantea cuando a la planificación y la presupuestación de los recursos centralizada, se une la ejecución también centralizada. Además, se debe considerar la confusión entre órgano planificador y ejecutor. Parece evidente que el aislamiento entre los consumidores de inteligencia y, en este supuesto, el productor, se acrecienta significativamente cuando se consideran sistemas de inteligencia dependientes directamente del máximo nivel del Estado y que acumulan en un solo organismo todas las funciones de inteligencia con la sola excepción de la inteligencia militar –con una competencia en materia de inteligencia interior sin límites claros. Este fue el caso del antiguo Comité para la Seguridad del Estado –conocido por sus siglas en idioma ruso, K.G.B.- o de la generalidad de los países latinoamericanos, con el añadido de que, en algunos de tales países – fundamentalmente, países centroamericanos- también se sumaba la función de inteligencia militar, precisamente por ser un organismo de inteligencia militar, el único existente. Otros modelos, que habrán de ser objeto de análisis posterior, se caracterizan por distinguir entre distintas funciones y ámbitos de la inteligencia –inteligencia exterior política y económica, inteligencia interior y contrainteligencia, e inteligencia militar-, asignando tales funciones a organismos de inteligencia diversos, y estableciendo la dependencia directa de éstos, del Ministro o Secretario de Estado a cargo de la jurisdicción directamente vinculada con la actividad del organismo de inteligencia. Ello, sin perjuicio de una instancia de coordinación, planeamiento y presupuestación situada en el máximo nivel del Estado, de la que suelen participar, de diversos modos, representaciones de los organismos o áreas del Estado antes aludidas. Estas instancias centrales o superiores constituyen, no obstante, órganos de coordinación, y no un organismo de inteligencia más. Es evidente que este tipo de estructura tiene la ventaja de vincular cercanamente al consumidor de inteligencia –el funcionario que debe formular la política correspondiente a la jurisdicción- y el productor de inteligencia –el organismo de inteligencia cuya competencia está vinculada a su área. De este modo se logra aproximar.
82
Se ha argumentado frecuentemente que la cercanía, en la cadena de mando o las líneas jerárquicas, de productores y consumidores de inteligencia conspira directamente contra la objetividad de la inteligencia, dada la aspiración que puede suponerse en los formadores de la política, de contar con inteligencia que favorezca sus propios intereses políticos, o simplemente
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
que corrobore la exactitud de puntos de vista de los decisores, más fundados en la intuición o en informaciones no confirmadas, que en información objetiva. También cabe temer presiones por parte, no ya de los decisores políticos, sino de instituciones, tendientes a obtener inteligencia que satisfaga objetivos institucionales. La famosa controversia producida en los Estados Unidos de América con relación al missile gap constituye un ejemplo adecuado de que, con mayor o menor grado de honestidad intelectual, muchas veces se tiende a creer aquello que resulta funcional a los fines de la organización que se integra. Por otra parte, suele sostenerse que los ministerios o secretarías de Estado constituyen ámbitos propios de la política coyuntural y contingente, y que precisamente la búsqueda de la objetividad en materia de inteligencia supone incrementar al máximo el aislamiento del productor de inteligencia y, en particular, del analista de inteligencia, respecto de tales ámbitos. Sin desconocer riesgos como los señalados –que deben combatirse, como proponen Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman54, incrementando el profesionalismo del funcionario de inteligencia-, una actitud opuesta encierra indudablemente riesgos y desventajas mucho mayores. La desvinculación entre los formadores de la política y los organismos y funcionarios de inteligencia, llevada a sus últimas consecuencias a través del diseño de organismos a los que se atribuyen todas las funciones de inteligencia, sin claros límites de competencia, dependientes del máximo nivel del Estado- parece materializar el ideal de la inteligencia objetiva, alejada de consideraciones políticas. Pero una estructura semejante, sin auténticos responsables políticos de nivel ministerial, parece alejada de las necesidades de información e inteligencia de los formadores de política. En realidad, probablemente tenderá a sustituir tales necesidades por sus propios objetivos institucionales, con lo que el propósito de alcanzar la eficiencia y la eficacia en el sector no se cumplirá. El carácter indeseable de la parcialidad o falta de objetividad en el análisis de inteligencia no debe hacer que se olvide la pretensión de los formadores de políticas de influir en los productores de inteligencia, en busca de una inteligencia afín con sus propios objetivos políticos, no es, ciertamente, la única fuente de parcialidad o falta de objetividad, ni es tampoco invencible. Como ha señalado Walter Laqueur55 , “... Conocimiento insuficiente de un país o de un problema es un ejemplo, no de una visión afectada de parcialidad, sino de ignorancia. El deseo de complacer al superior no es consecuencia de una visión, sino de una integridad intelectual deficiente. Falta de imaginación no es tener una visión sino una seria debilidad en los procesos de pensamiento de un individuo. Negar la realidad no es tener una visión
54
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, op. cit..
55
Walter Laqueur, “The uses and limits of Intelligence”, Transaction Publishers, New Brunswick and London, 1993.
83
José Manuel Ugarte
parcial, aunque pueda requerir cuidado psiquiátrico. La verdadera cuestión es qué tipo de visión parcial – consciente y/o inconsciente- es permisible y cuál puede llevar serios errores...” La existencia de un mayor grado de vinculación, entre formadores de política y funcionarios de inteligencia, supone también la posibilidad del ejercicio de control dentro del propio Poder Ejecutivo –sin perjuicio de la fundamental necesidad de control parlamentario- de la actividad de inteligencia, así como de una evaluación de calidad más inmediata por parte de un funcionario ajeno al organismo de que se trate. De hecho, una estructura que acumule en sí virtualmente la totalidad de las funciones de inteligencia –cuando menos, de la inteligencia civil-, que carezca de precisos límites de competencia, y que dependa directamente del máximo nivel del Estado, aparece, en realidad, como exenta de control. 2.2. Caracterización general del modelo de inteligencia latinoamericano de las décadas del 60 y 70 Aquí procuraremos caracterizar, a grandes rasgos, el que habremos de denominar “modelo de inteligencia latinoamericano de las décadas del 60 y 70”. La comparación de este modelo no implica desconocer los significativos avances realizados por las relaciones cívico-militares en América Latina y especialmente en Argentina, Brasil y Chile, durante la década del 90 y la progresiva consolidación del sistema democrático en dichos países. Precisamente tales avances brindan la oportunidad de constatar la forma en que se han reflejado en las estructuras orgánico-funcionales existentes en materia de inteligencia y la mayor o menor semejanza adquirida respecto de países que poseen una prolongada tradición democrática. El modelo de inteligencia que habremos de caracterizar respondía al modelo político vigente en los países de Latinoamérica en las décadas de los 60 y 70, cuya caracterización ha sido efectuada en múltiples obras.56 Podemos de todos modos mencionar a grandes rasgos, con base en a lo señalado en el abundante material bibliográfico existente y en la propia experiencia, adquirida a través de la vida en la región y el intercambio de experiencias con personas de distintos países, que se caracterizó
56
84
A simple título de ejemplo de una literatura por demás vasta, pueden leerse, de Alain Rouquié, “El Estado Militar en América Latina”, Emecé Editores, Buenos Aires, 1984; Alfred Stepan, “Brasil, los militares y la política”, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1974; Alfred Stepan “Repensando a los militares en política”, Planeta, Política y sociedad, Buenos Aires, 1988; Robert A. Potash, “El Ejército y la Política en la Argentina –1962-1973”, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994; Antonio Carlos Peixoto, Eliezer Rizzo de Oliveira y Manuel Domingos Neto, coordinados por Alain Rouquié, “Os Partidos Militares no Brasil”, Editora Record; Gabriel Ramírez, “El Factor Militar: génesis, desarrollo y participación política”, Arca, Montevideo, 1988; Gabriel Ramírez, “La Cuestión Militar: ¿Democracia Tutelada o Democracia Asociativa?” El caso uruguayo, Arca, Montevideo, 1989; Clóvis Brigagao, “A militarizacao da Sociedade”, Jorge Zahar editor, Río de Janeiro, 1985; Prudencio García, “El drama de la autonomía militar”, Alianza Editorial, Madrid, 1995.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
por el ejercicio del poder por parte de las Fuerzas Armadas, que intervinieron en la política de los respectivos países con la finalidad de materializar la lucha contra la penetración ideológica por parte del bloque oriental, rol que les fuera asignado en el marco del Sistema Interamericano de Defensa; elaboración de bases doctrinarias que justificaban tal circunstancia, como necesaria para llevar adelante con eficacia la aludida lucha; conformación de las Fuerzas Armadas y de sus organismos de inteligencia, en función de los requerimientos de tal conflicto; confusión del concepto de defensa, con la política general del país, y supresión de toda diferencia entre la defensa nacional y la seguridad interior del país; consecuente subordinación de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad a las Fuerzas Armadas. Parece obvio señalar que nos referimos a un modelo superado en pos de mejores relaciones cívico-militares y de una más adecuada integración de las Fuerzas Armadas en las respectivas sociedades nacionales. El modelo de “Estado de seguridad nacional” pertenece hoy, en América Latina, casi totalmente al pasado. No obstante, puede suponerse que entre dos y tres décadas de historia, según los países, han dejado sus huellas en diversos aspectos. Habremos de examinar aquí, si precisamente uno de tales aspectos ha estado constituido por la conformación de los sistemas de inteligencia. Por ello reviste interés la determinación relativa a qué efectos producía en la estructura orgánico-funcional y en la legislación existente, en materia de inteligencia, el modelo de Estado antes referido. También resulta útil establecer la evolución producida tras la desaparición de dicho modelo con el restablecimiento del sistema democrático en la totalidad de los países latinoamericanos, y comparar las normas y estructuras, tanto del pasado y de la transición, con las correspondientes a países de prolongada tradición democrática. Procurando asignar una extensión adecuada a este trabajo, habremos de ocuparnos fundamentalmente de Argentina, Brasil y Chile, sin perjuicio de hacer referencias de otros países latinoamericanos. Se trata de los países de mayor desarrollo económico y tecnológico de Sudamérica; y además constituyeron plenos exponentes de la vigencia de las concepciones doctrinarias y modelo de Estado a que hemos hecho mención. La comparación que habremos de efectuar guarda similitud, en materia de estructuras de seguridad pública, con una obra anterior (“Seguridad Interior”, F.A.I., Buenos Aires, 1990). En esa oportunidad, se arribó a la conclusión relativa de que las estructuras existentes en materia de seguridad pública en Latinoamérica, en dicha época, de plena transición hacia la democracia, tenían caracteres peculiares y registraban significativas diferencias respecto de los países con larga tradición democrática.
85
José Manuel Ugarte
Recordaremos que en dicha obra se sostuvo que “...Puede concluirse... que las estructuras latinoamericanas se caracterizan por identificar defensa nacional y seguridad interior, generalmente bajo el rótulo omnicomprensivo de ‘seguridad nacional’; por subordinar a las fuerzas de seguridad y a los cuerpos policiales a las Fuerzas Armadas, o bien a establecer la dependencia de las primeras de un Ministerio de Defensa; por la vigencia de conceptos bélicos en materia de seguridad interior...” por una parte; y “puede ser mencionada la notable diferencia que muestran los sistemas de defensa nacional y seguridad interior vigentes en Europa Occidental, respecto de los anteriores. La cuidadosa distinción conceptual entre los referidos conceptos se traduce en la dependencia... de las fuerzas y cuerpos policiales del Ministerio del Interior y en la inexistencia de dependencia de subordinación de los mismos a las Fuerzas Armadas...”57 Por otra parte, en dicho libro refiriéndose a las normas y estructuras vigentes en países de Europa Occidental en materia de información e inteligencia, se expresaba que “...Como ha podido advertirse como consecuencia del análisis precedente, la estructura orgánico-funcional en materia de información e inteligencia mantiene las características que hemos podido advertir en materia de seguridad interior: simplicidad y claridad, vigencia de la distinción conceptual entre defensa nacional y seguridad interior, firme control político, estricta racionalidad y economía de medios, inexistencia de la adjudicación de carácter bélico a la seguridad interior propia de muchos países latinoamericanos, etc.”58 ¿Son aplicables tales observaciones a las estructuras de inteligencia de los países latinoamericanos? El profesor chileno y estudioso del tema Guillermo Holzmann Pérez59 señaló que “... se debe tener en especial consideración que la realidad latinoamericana es distinta a la de los países industrializados. Los objetivos de los servicios de inteligencia eran, por tanto, también diferentes. Del mismo modo como serán disímiles las estructuras organizativas en estos sistemas...” La primera reflexión que cabe efectuar, con relación a este aspecto, es la relativa a la naturaleza y las causas de tales diferencias. Parece evidente que aunque las dimensiones del producto bruto interno, tamaño geográfico, población, poderío militar y tecnológico pueden influir en las estructuras de inteligencia. Así, resulta difícil imaginar la complejidad de la estructura en esta materia de los Estados Unidos de
86
57
Edelberto Torres- Rivas y Gabriel Aguilera, “Del autoritarismo a la paz”, FLACSO Guatemala, 1998; “Soldados en el Poder – Proyecto militar en Guatemala”, Héctor Rosada-Granados, 1998; Varas, Agusto, “La autonomía militar en América Latina”, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela, 1988; etc. . Sobre las bases ideológicas que determinaron el nacimiento y desarrollo del modelo de Estado autoritario en América Latina, también es amplia la bibliografía; también a título de ejemplo, pueden citarse para consulta: de Joseph Comblin “A ideología da Seguranca Nacional”, 2ª. Edicao, Civilizacao Brasileira, Rio de Janeiro, 1978; “Seguranca e Democracia”, de José Alfredo Amaral Gurgel (Biblioteca do Exército Editora-Livraria José Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1975); Golbery do Couto e Silva, “Planejamento Estratégico”, Cadernos da Universidade de Brasília, Editora Universidade de Brasília, Brasília, 1981 Aurélio de Lyra Tavares, “O Brasil de minha geracao”, Biblioteca do Exército Editora, Rio de Janeiro, 1976. Osiris Villegas, “Políticas y Estrategias para el Desarrollo y la Seguridad Nacional-Enfoques y Temas”, Círculo Militar, 1969.
58
José Manuel Ugarte“Seguridad interior”, F.A.I., Buenos Aires, 1990, pág. 132.
59
Guillermo Holzmann Pérez, “Sistema de Inteligencia en el Estado Chileno: Reflexiones acerca de su función”. Este trabajo llegó a nuestras manos como inédito, no pudiendo proporcionar datos sobre su probable publicación posterior.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
América y la multiplicidad de organismos de inteligencia que la conforman –a la que habremos de referirnos más adelante- en un país pequeño, aunque no podemos dejar de señalar que la estructura de su contrincante principal, la Unión Soviética, era mucho más simple, aunque, por cierto, no menos dotada en concepto de recursos humanos y materiales. Existen países europeos de desarrollo industrial relativamente limitado, como el Reino de Dinamarca, o no superior al de lo mayoría países latinoamericanos, como Nueva Zelanda, que, no obstante, no poseen ni poseyeron estructuras de inteligencia comparables a las que rigieron en los países latinoamericanos en la época aludida. Pareciera pues, que no es la industrialización la razón que determinó las peculiaridades de la estructura de inteligencia de los países latinoamericanos, reconocidas, aunque no definidas, por Holzmann Pérez. Cabe señalar, por otra parte, que la República Federativa del Brasil constituye por su producto bruto interno una de las primeras potencias económicas mundiales. Su territorio y población le asignan también un lugar de privilegio respecto de muchos países. No obstante, como se verá, sus estructuras en materia de inteligencia no escaparon a las características propias de los países latinoamericanos, en el período analizado. Probablemente sea necesario buscar las diferencias, más que en la mayor o menor industrialización de los países, ni en su tamaño geográfico, población, o producto bruto interno, en el tipo de Estado de que se trate, desde el punto de vista de la vigencia o no del sistema democrático, y del desarrollo de este sistema. Tal vez esta explicación continúe siendo válida, para las características de los sistemas de inteligencia latinoamericanos en la actualidad. Los países de Latinoamérica que se encuentran en una condición de transición hacia un sistema democrático, están reflejando tal transición en sus sistemas de inteligencia. En definitiva, procuraremos aquí constatar las características de los sistemas de inteligencia de los países latinoamericanos en las épocas señaladas, para luego aproximarnos, sin pretender brindar respuestas definitivas, a sus causas. 2.3. Brasil y un ejemplo paradigmático: el Servicio Nacional de Informaciones La respuesta a los interrogantes formulados requiere un análisis, aunque somero y parcial, de las estructuras de inteligencia vigentes en América Latina durante el conflicto Este-Oeste, como también de los cambios que pretendieron en diversos países latinoamericanos que comenzaron sus transiciones hacia un sistema democrático. Aquí como punto de partida, utilizaremos el análisis comparativo realizado por Alfred Stepan60 de los sistemas de inteligencia de los países latinoamericanos durante la época antes indicada.
87 60
“Los sistemas de inteligencia en perspectiva comparada”, en “Repensando a los militares en política”, cit.
José Manuel Ugarte
Especialmente resulta de interés, el examen que efectúa del antiguo sistema brasileño basado en el Servicio Nacional de Informacoes, organismo surgido poco tiempo después de la asunción del gobierno militar en dicho país (1964). En su análisis, Stepan transcribe parte de la ley de creación del mencionado organismo de inteligencia. Considero importante efectuar aquí su transcripción íntegra, como expresión paradigmática de un modelo, cuyas características habremos de describir: “Ley n° 4.341 del 13 de junio de 1964. Crea el Servicio Nacional de Informaciones. Artículo 1°. Créase, como órgano de la Presidencia de la República, el Servicio Nacional de Informaciones (SNI), el cual, para los asuntos atinentes a la Seguridad Nacional, operará también para beneficio del Consejo de Seguridad Nacional. Artículo 2°. El Servicio Nacional de Informaciones tiene por finalidad ejercer la superintendencia y coordinar, en todo el territorio nacional, las actividades de información y contrainformación, en particular las que interesen a la Seguridad Nacional. Artículo 3°. Al Servicio Nacional de Información incumbe especialmente: • •
•
•
Asesorar al Presidente de la República en la orientación y coordinación de las actividades de información y contrainformación afectadas a los Ministerios, servicios estatales, entes autónomos y entidades paraestatales; Establecer y asegurar, teniendo en vista la complementación del sistema nacional de información y contrainformación, los necesarios entendimientos y enlaces con los Gobiernos de los Estados, con entidades privadas y, cuando fuera el caso, con las administraciones municipales; Proceder, en el más alto nivel, a la recolección, evaluación e integración de las informaciones, para beneficio de las decisiones del Presidente de la República y de los estudios y recomendaciones del Consejo de Seguridad Nacional, así como de las actividades de planeamiento a cargo de la Secretaría General de ese Consejo; Promover, en el ámbito gubernamental, la difusión adecuada de las informaciones y de las estimaciones derivadas de ellas.
Artículo 4°. El Servicio Nacional de Informaciones comprende una Jefatura (Jefe del Servicio y Gabinete) una Agencia Central del Distrito Federal y Agencias Regionales. Queda incorporada al SNI, como Agencia Regional con sede en Río de Janeiro (Guanabara), el Servicio Federal de Informaciones y Contrainformaciones (SFICI) que actualmente integra la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional. El Servicio Nacional de Informaciones está exento de cualquier prescripción que determine la publicación o divulgación de su organización, funcionamiento y efectivos.
88
Artículo 5°. El Jefe del SNI, civil o militar, de confianza del Presidente de la República, tendrá su nombramiento sujeto a aprobación previa del Senado Federal.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Las funciones del Jefe del SNI no pueden ser desempeñadas simultáneamente con las de cualquier otro cargo. Al jefe del SNI son debidos los honores y prerrogativas del Ministro del Estado. El Jefe del SNI percibirá haberes iguales a los fijados para los Jefes de Gabinete de la Presidencia de la República. Artículo 6°. El personal civil y militar necesario para el funcionamiento del SNI provendrá de los Ministerios y otros órganos dependientes del Poder Ejecutivo, mediante requerimiento directo del Jefe del Servicio. Además de esos empleados requeridos, podrá ser admitido personal en la forma del artículo 23 de la Ley n° 3.780, del 12 de julio de 1960. El Jefe del SNI podrá promover la colaboración gratuita o gratificada, de civiles o militares, funcionarios públicos o no, que estén en condiciones de participar en actividades específicas. Artículo 7°. Los servicios prestados al SNI por el personal civil o militar constituyen servicios relevantes a título de merecimiento a ser considerado en todos los actos de la vida profesional. En cuanto ejerzan funciones en el SNI los civiles son considerados, para todos los efectos legales, en ejercicio efectivo en los respectivos cargos. Los militares en servicio en el SNI son considerados en comisión militar. Los civiles y militares en servicio en el SNI tendrán derecho a una gratificación especial fijada anualmente por el Presidente de la República. Artículo 8°. En el curso del año de 1964, la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional tendrá a su cargo apoyar, financieramente y con recursos materiales, el funcionamiento de la Agencia Regional del SNI con sede en Río de Janeiro. Artículo 9°. Se autoriza al Ministerio de Hacienda abrir un crédito especial de Cr$ 200.000.000.00 (doscientos millones de cruceiros) para la instalación del SNI y su funcionamiento en 1964. Artículo 10°. La presente ley entra en vigencia en la fecha de su publicación. Quedan derogadas las disposiciones contrarias a ella”. Stepan también destaca los siguientes aspectos de la ley: “1. El SNI es un órgano de la Presidencia. 2. El objetivo del SNI es supervisar y coordinar las actividades de información y contrainformación en todo el territorio brasileño, con particular referencia a la seguridad nacional. 3. El SNI ha de asesorar al Presidente en asuntos relativos a la seguridad nacional, incluyendo las actividades de los ministros, las empresas estatales y las organizaciones paraestatales. 4. El SNI ha de crear el Sistema Nacional de Informaciones y establecer las conexiones necesarias con gobernadores, empresas privadas y administradores municipales.
89
José Manuel Ugarte
5. El SNI ha de recoger, evaluar e integra información, y ha de actuar además como asesor del Consejo de Seguridad Nacional (CSN), y coordinar la planificación de actividades de la Secretaría General del CSN. 6. El SNI ha de promover la difusión de la información necesaria a los ministros del Gobierno...” Tras detallar la creación y el desarrollo del poderoso organismo de inteligencia brasileño, Stepan afirmó que “... El nuevo profesionalismo de la seguridad interna y el desarrollo nacional en el Brasil llegó a producir un Sistema Nacional de Inteligencia que, en términos formales, monopolizó más funciones que en ningún otro sistema político en el mundo y, a diferencia de cualquier otro sistema de inteligencia del orbe, no contaba con un sistema rutinario de supervisión...” También refirió, las que considera características que permitían sustentar la precedente afirmación: “1. El SNI fue la más importante agencia de inteligencia nacional e internacional. 2. El jefe del SNI era de jure un ministro del Gabinete y de facto un miembro del gabinete interno que tenía acceso directo y diario al presidente. 3. El SNI tenía el monopolio oficial sobre el entrenamiento de inteligencia avanzado; sus escuelas capacitaban tanto a militares como a civiles, incluyendo oficiales del Estado y organizaciones municipales del sistema federal, y también varias grandes organizaciones paraestatales e incluso privadas. 4. El SNI era independiente y tenía sus propios agentes en el terreno y –por ente- su propia capacidad operativa; para un amplio rango de actividades, el SNI podía operar sin tener que recurrir a otras agencias. 5. El SNI tenía por ley una oficina en cada ministerio, en cada empresa estatal y en cada universidad. Las dependencias regionales del SNI mantenían oficinas similares en las organizaciones estatales. Las funciones de esas oficinas eran: a) examinar todo material de importancia; b) examinar las implicaciones en materia de seguridad de cualquier política; y c) seleccionar todo el personal con cualquier grado de responsabilidad. Sin embargo, el ministro podía ignorar el veto del SNI a cualquier nombramiento de personal si era apoyado por el Presidente. 6. La Agencia Central dentro del SNI era responsable de la seguridad interna, la información estratégica y las operaciones especiales. Por lo tanto, coordinaba no sólo todas las actividades del propio SNI, sino también las actividades externas de otras dependencias de inteligencia del Estado, en particular las ramas de inteligencia de las Fuerzas Armadas. La Agencia Central combinaba las funciones de coordinación e interconexión. La comunidad de inteligencia completa era llamada Sistema Nacional de Información. 7. No había un órgano permanente de supervisión, ya sea legislativo o ejecutivo. La ley simplemente establecía que el SNI era un órgano de la Presidencia de la República (Decreto-Ley 55.194, capítulo 2, artículo 2) y que su personal tenía que ser aprobado anualmente por el Presidente (artículo 18)...” Sobre el mencionado organismo de inteligencia brasileño, Clóvis Brigagao61 señaló lo siguiente: “El SNI, como estructura de poder de informaciones directamente vinculada a la Presidencia de la República, adquirió proporciones inusitadas, infiltrándose por todas las áreas del Estado y de la sociedad civil. Se formó una intensa e intrigante red de informaciones que se entrecruzaban a través del sistema nacional de informaciones. Ese sistema tenía como ejes ligados el propio SNI, al Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, las comunidades sectoriales de los ministerios militares y civiles, teniendo a la vista las informaciones de orden
90 61
“Clóvis Brigagao, “A militarizacao da sociedade”, Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 1985.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
político-estratégica y aquellas referentes a la subversión, tanto interna como externa. Es claro que ese sistema de redes formales e informales no funcionaba como un bloque monolítico, como nos cuenta Ana Lagoa en su libro “SNI, cómo nació, como funciona”. Cuestiones políticas y disputas internas en el Gobierno siempre provocaron conflictos de informaciones entre las redes del SNI. Mas el hecho es que el SNI montó una extensa red de centros de información y representación formal en todos los ministerios, a través de las DSI. (Direcciones de Seguridad e Informaciones), y en las autarquías y empresas públicas, con las ASI. (Auditorías de Seguridad e Informaciones), así como en todos los Estados (delegaciones) y en los municipios de mayor representatividad (representantes). Esa red, apoyada por la Agencia Central y con recursos ilimitados, sin ningún control por parte del Congreso y de la sociedad, ejerció gran influencia en las decisiones de los gobiernos militares. Tampoco se puede despreciar la influencia y hasta cierto liderazgo del SNI sobre las fuentes de informaciones del propio Ejército, Marina y Aeronáutica. Tanto el Centro de Informaciones del Ejército (CIE) como el Centro de Informaciones y Seguridad de la Aeronáutica (CISA) y el Cenimar, de la Marina, son tomados como fundamentales para las Fuerzas Armadas. Sin embargo, dentro de las Fuerzas Armadas, esos tres centros de informaciones no son bien vistos, siendo considerados cuerpos independientes de la estructura de decisiones de la corporación militar. A través de esos servicios, el SNI también extendió sus actividades a la Policía Federal, a las Policías Militares de los Estados, a los Bomberos y a las Delegaciones de Orden Político y social... La propia Inspectoría General de las Policías Militares permaneció directamente subordinada al Estado Mayor del Ejército y bajo la influencia del SNI... Se calcula de 200 a 300 mil el número de las personas que trabajan en la llamada “comunidad de informaciones”, incluyendo informantes sin vínculos directos con los órganos que la componen. Locales de trabajo, sindicatos, escuelas y universidades, edificios residenciales, partidos políticos, además de 39 agencias en el exterior, transformaron al SNI en un imperio de la información y de la seguridad nacional...” Podemos compartir la afirmación de Stepan en el sentido de que el Servicio Nacional de Informaciones brasileño constituyó una de las agencias de inteligencia con mayor poder en el mundo y tal vez, por circunstancias derivadas de la historia brasileña, la de mayor poder durante su apogeo. En tal sentido, son particularmente relevantes la jerarquía de ministerio que le fue asignada, la circunstancia, señalada por Stepan, de darle a la Escuela Nacional de Información (ESNI) dependiente del SNI, el carácter de única Escuela de Inteligencia de Brasil, meta jamás alcanzada por poderosos organismos como la SIDE argentina, cuya Escuela Nacional de Inteligencia (ENI) debió coexistir con las Escuelas de Inteligencia de cada uno de los organismos de inteligencia militares, aunque recientemente le fue otorgada cierta primacía respecto de éstas62. También es digno de señalar el predominio institucional del Ejército brasileño respecto de los dos restantes fuerzas armadas y la relación especial de por aquél con el SNI, que posibilitó que éste ejerciera un predominio respecto de los organismos de inteligencia militares.
62
El Decreto 1586/91 (B.O. 9.VIII.91) estableció en su artículo 1° que “Reconócese a la Escuela Nacional de Inteligencia, dependiente de la Secretaría de Inteligencia de Estado, como el instituto nacional de mayor nivel de capacitación y perfecciomiento en Inteligencia de Estado”. Además de conservar “...las facultades que le fueran oportunamente otorgadas...” a los efectos de “...continuar satisfaciendo las necesidades propias de la Secretaría de Inteligencia de Estado, en la formación, capacitación y perfeccionamiento de su personal y del personal de otras áreas del Estado...” (art. 2°), la escuela quedó facultada para “...desarrollar
91
José Manuel Ugarte
Es por ello que Stepan afirma, respecto del organismo en cuestión, que “...La democratización recortaría su posición privilegiada en el proceso de intermediación en el juego del poder...”63 Sin embargo, la posición asumida por Stepan de considerar al SNI como organismo dotado de cierta autonomía respecto de las Fuerzas Armadas tropieza, a nuestro juicio, con la realidad representada por la evidente relación de que poseía tal institución con aquéllas. Tal dependencia se evidencia advirtiendo que su nacimiento se produjo a poco de la asunción del gobierno militar brasileño, único origen posible de la indicada estructura. También, que su fin –relativo, como se verá- tuvo lugar no mucho tiempo después de haber asumido el que puede considerarse –más allá del juicio que pueda merecer sobre los aspectos que determinaron su caída- el primer gobierno brasileño, relativamente libre de condicionamientos por parte de las Fuerzas Armadas, de la actual transición brasileña. Tampoco la circunstancia de que dicha estructura pasara a poseer real influencia en el proceso de sucesión, dentro del régimen militar brasileño, impide advertir que como sucedía en casi todos los países latinoamericanos, aquélla formó parte de un conjunto de organismos burocráticos, fuerzas armadas, instituciones policiales y fuerzas de seguridad, y organismos de inteligencia, destinados a perpetuar o, cuando menos, prolongar, ya fuera abiertamente o en los hechos, el ejercicio del poder por parte de las Fuerzas Armadas. En definitiva, el poder, lo tenían las Fuerzas Armadas en el gobierno, más allá de que en Brasil, la titularidad del SNI se encontraba entre los factores que podían explicar el predominio ocasional de uno de sus integrantes, y su acceso a la presidencia. Por otra parte, la creación, referida por Stepan, por parte de las Fuerzas Armadas, que contaban con sus propios organismos de inteligencia, de organismos de inteligencia destinados a actuar en el ámbito nacional, como los Centros de Informaciones del Ejército (CIE) y de la Fuerza Aérea (CISA), dependientes de los respectivos ministerios del Ejército y la Aeronáutica;64 la inauguración en 1968 de la “Operación Bandeirante” (OBAN); la creación, bajo el mando del órgano de
cursos de postgrado, otorgando –con exclusividad- los títulos correspondientes a los egresados de los cursos de Inteligencia Política Nacional e Inteligencia Estratégica Nacional...” Además, su artículo 5 facultó “...al Secretario de Inteligencia de Estado a suscribir convenios de intercambio y cooperación académicos con organismos, universidades e instituciones nacionales o extranjeros, referidos a cuestiones de interés inherentes a cualquiera de los aspectos del ciclo de inteligencia o relacionados con tecnologías avanzadas de aplicación a los mismos...” Este decreto, que materializó un antiguo anhelo de la Secretaría de Inteligencia de Estado, fue dictado en el marco de la percepción de cierto avance institucional de la Secretaría de Inteligencia de Estado respecto de los organismos de inteligencia militares y especialmente del Servicio de Inteligencia del Ejército, que durante los gobiernos militares evidenció cierto predominio. Ello, sin perjuicio de advertirse tanto en la Escuela Nacional de Inteligencia como de la Secretaría de Inteligencia de Estado de la cual ésta depende, cierta influencia de los organismos de inteligencia militares y especialmente del Servicio de Inteligencia Naval.
92
63
Alfred Stepan, op. cit., pág. 42.
64
En Brasil, como sucedió en otros países latinoamericanos hasta una época relativamente reciente –Perú- ,existían los denominados “Ministerios Militares”, a través de los cuales las Fuerzas Armadas ejercían el gobierno, la administración y la conducción de las respectivas instituciones militares y, por otra parte, de las actividades civiles que consideraban de interés institucional para la Fuerza. También los aludidos ministerios cumplían la función de mantener en el gabinete nacional la presencia institucional de las Fuerzas Armadas. Tales ministerios contribuían a conservar a tales Fuerzas como entes autosuficientes y recíprocamente independientes, tanto entre sí como de la sociedad civil y del gobierno. Aunque, como es lógico, hicieran de hecho imposible el accionar militar conjunto. Las repercusiones que tales estructuras podían tener sobre la capacidad operacional
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
inteligencia de las comandancias regionales del Ejército, de los “Centros de Operaciones de Defensa Interna” (CODI) y los Destacamentos de Operaciones Internas (DOI), encargados de coordinar las operaciones de inteligencia interior, muestran que en realidad, durante la época señalada, la finalidad fundamental del Servicio Nacional de Informaciones en Brasil consistía, como en los restantes países latinoamericanos, en contribuir al ejercicio del poder de las Fuerzas Armadas. La antedicha circunstancia no impide desconocer el mayor grado de organización institucional y de poder que alcanzó el SNI respecto de sus contrapartes latinoamericanas, paralelo, por otra parte, a la superioridad que en materia de elaboración intelectual alcanzó la Escuela Superior de Guerra brasileña, creadora de la doctrina de seguranca nacional influyendo en este aspecto a los institutos equivalentes de otros países latinoamericanos. Se puede afirmar65 que así como la ESG brasileña, denominada “La Sorbona”, mantuvo una indiscutible primacía en Latinoamérica, en cuanto a elaborar –sobre inspiración estadounidense- y perfeccionar las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas que rigieron en materia de defensa en América Latina, entre fines de la década del 50 y mediados de la década del 80, el Servicio Nacional de Informaciones también mantuvo una preeminencia similar como expresión política en el ámbito de la inteligencia, de los gobiernos militares latinoamericanos. Pese a todo ello debe señalarse que, en realidad, en Latinoamérica rigieron estructuras de inteligencia que, aunque de conformación no idéntica, poseyeron en su conjunto un poder similar o probablemente mayor que el del propio SNI, aunque tal vez no caracterizadas por el predominio institucionalizado de un determinado organismo de inteligencia, como fue el caso del indicado. Merece destacarse que Brasil no carecía de antecedentes en materia de inteligencia, con anterioridad a la creación del SNI. Se señalan los orígenes remotos de esta actividad en 1927, con la creación del Consejo de Defensa Nacional, por Decreto N° 17.999, del 29 de noviembre de 1927. Dicho Consejo, constituido por el Presidente de la República y los Ministros de Estado, tenía entre sus funciones la de “...coordinar la producción de conocimientos sobre cuestiones de orden financiero, económico, bélico y moral referentes a la defensa de la Patria...”
de las Fuerzas Armadas no eran consideradas como importantes en organizaciones que en definitiva tenían como misión real y objetivo institucional el ejercicio del poder en tiempo de paz, aun cuando teóricamente su misión fundamental estuviera representada por la defensa del país en caso de guerra. 65
Uno de los aspectos más llamativos de las Fuerzas Armadas brasileñas fue su capacidad para crear un cuerpo doctrinario propio, aunque sobre las bases estadounidenses del War National College de la posguerra; de mantenerlo y perfeccionarlo durante el desempeño de diversos gobiernos civiles, ponerlo al servicio de las clases dirigentes civiles brasileñas y a sus propios cuadros a través de la Escola Superior de Guerra y, finalmente, de aplicarlo en el gobierno, influyendo después significativamente en los restantes países latinoamericanos, que adoptaron conceptos más o menos semejantes. Sobre estos conceptos, resulta útil la lectura de: “Seguranca e Democracia Uma reflexao politica sobre a doutrina da Escola Superior de Guerra”, de José Alfredo Amaral Gurgel (Biblioteca do Exército, Rio de Janeiro, 1975); del general Aurélio de Lyra Tavares (encuentro interesante en este sentido, “O Brasil da minha geracao”, Biblioteca do Exército Editora, Rio de Janeiro, 1976), del general Golbery do Couto e Silva (especialmetne, “Planejamento Estratégico”, Cadernos da Universidade de Brasília, Editora Universidade de Brasília, Brasilia, 1981); de Joseph Comblin, profesor de teología de las Universidades de Harvard y Louvain, “A ideología da seguranca nacional – O poder militar na America Latina”, Civilizacao brasileira, Rio de Janeiro, 1978; entre un sinnúmero de obras ilustrativas al respecto.
93
José Manuel Ugarte
En 1946 tuvo lugar la creación del Servicio Federal de Coordinación de Informaciones, por Decreto-Ley N° 9.775-A, del 6 de septiembre de 1946, con la misión de Ejercer superintendencia y coordinar las actividades de informaciones que interesasen a la Seguridad Nacional...” Merece señalarse la coincidencia entre esta creación y los primeros albores del conflicto Este-Oeste, cuya influencia caracterizaría la actuación del nuevo organismo. Sus competencias incluían tanto la inteligencia exterior como la inteligencia interior y la contrainteligencia. El aludido organismo de inteligencia, acompañado por los organismos de inteligencia de las tres Fuerzas Armadas, continuó sus labores hasta ser sustituido por el Servicio Nacional de Informaciones (SNI el 13 de junio de 1964, a través de la Ley N° 4341). 2.4. La DINA-CNI en Chile: Una expresión diferente del “modelo latinoamericano” La afirmación de existencia en Latinoamérica, en la época antes señalada, de estructuras de inteligencia de poder igual o mayor que el que poseyera la SIN, puede ser ejemplificada adecuadamente examinando el sistema de inteligencia chileno, surgido con posterioridad a la toma del poder por parte del capitán general Augusto Pinochet. En efecto, la DINA (Dirección Nacional de Inteligencia) y su sucesora de 1977, la CNI (Central Nacional de Informaciones) de la República de Chile, gozaron de facultades iguales o aún superiores, aunque también debamos concluir siguiendo a Stepan, que ello reflejó en buena medida el carácter personalista del gobierno militar chileno, centrado en la figura de Augusto Pinochet; a diferencia del vigente en Brasil, asumido y llevado a cabo por las Fuerzas Armadas como instituciones, más allá de poseer fuertes individualidades. A semejanza del SNI y a diferencia de la SIDE, cuya creación fue anterior a la década del 60 y con fundamentos ajenos al conflicto Este-Oeste, la DINA (Dirección Nacional de Inteligencia) fue creada poco después del golpe militar de 1973 en Chile, con la supuesta finalidad de coordinar las actividades de los servicios de inteligencia del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, Carabineros e Investigaciones. Lejos de limitarse a asumir funciones de coordinación, la DINA actuó como un auténtico organismo de inteligencia con medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia, centrando sus acciones en la lucha contra el comunismo, terrorismo, y control de la disidencia política de todo género. Su actividad en tal sentido fue notoria, a punto de atribuírsele 392 “desapariciones” de adversarios del gobierno militar por parte de la Comisión Rettig, así como su intervención en casos sonados, como el asesinato del general Carlos Prats en Buenos Aires en 1974, el atentado cometido contra el líder democristiano Bernardo Leighton en Roma, en 1974, y el asesinato en Washington de Orlando Letelier en Washington, en 1976.
94
Tal notoriedad determinó la supresión de la DINA en 1976 y su reemplazo por la CNI.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Este organismo estaba destinado, como su predecesor, a ejercer la coordinación de la actividad de inteligencia, fundamentalmente con miras similares a las de su antecesor. Poseía competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, así como medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia. Aunque de una manera menos evidente que la DINA, pero no sobrevivió al advenimiento del gobierno democrático, que lo disolvió en 1990. 2.5. El modelo de inteligencia latinoamericano del conflicto Este-Oeste: primera aproximación La comparación entre Brasil y Chile permite aproximarnos a un primer modelo latinoamericano de estructura de inteligencia, en los años de la guerra fría. En Brasil y Chile, poco después de los movimientos militares que determinaron la toma del poder de modo más o menos institucionalizado por parte de las Fuerzas Armadas, surgieron poderosos organismos de inteligencia, facultados para coordinar todos los órganos y organismos de inteligencia existentes, con la finalidad de cooperar en la ejecución de la misión asumida por las Fuerzas Armadas en el gobierno, de control del orden interno y lucha contra la penetración ideológica del bloque soviético. Tanto el SIN como la DINA-CNI eran organismos con amplias competencias -inteligencia interior, exterior y contrainteligencia- a lo que aunaban la coordinación de la actividad de inteligencia ya existente. Dependían directamente de la Presidencia de la Nación. Sus campos de acción no tenían límites claros. Carecían virtualmente de control. Todos los organismos aludidos tenían la peculiaridad de aunar las facultades para coordinar la actividad de inteligencia, con la posesión de medios propios para obtener información y poder realizar actividades de inteligencia. En tal sentido, tenían cierta semejanza con la CIA estadounidense, con la importante diferencia de que, como analizaremos oportunamente, la facultad de coordinación en aquélla corresponde a un funcionario, el DCI –Director de Inteligencia Central- y no al organismo Agencia Central de Inteligencia. Por otra parte, en la CIA, dicha coordinación estaba dirigida a la seguridad exterior y defensa del Estado (ante posibles agresiones externas). Ello marca una diferencia con los indicados organismos latinoamericanos, cuya competencia abarcaba la seguridad exterior, la seguridad interior –sin límites concretos, y abarcando toda actividad política- y, en último análisis, la defensa de un gobierno o sistema de gobierno contra la disidencia política o ideológica. Ninguno de los organismos de inteligencia latinoamericanos aludidos tenían una naturaleza militar, ni integraban las estructuras orgánicas de las Fuerzas Armadas. No obstante, eran conducidos por militares, exigencia que en la Argentina tenía carácter estatutario. Ello, como se verá, también diferenciaba a tales organismos de la CIA y de otros organismos de inteligencia de países institucionalmente evolucionados, en los que se alternan militares y civiles en su conducción.
95
José Manuel Ugarte
Argentina, sin embargo –cuyo caso examinaremos con amplitud-, presentó algunas diferencias respecto de Brasil y Chile. En efecto, en ella, la existencia de un sistema de inteligencia de alcance nacional y de un organismo de inteligencia ajeno a la estructura de las Fuerzas Armadas, que ejerciera la coordinación del sistema, precedió al conflicto Este-Oeste. La creación de la SIDE, con limitadas facultades de coordinación de la actividad de inteligencia, tuvo lugar durante el gobierno libremente electo de Juan Domingo Perón. No obstante –llama la atención la semejanza con lo sucedido en los dos países precedentemente analizados- a poco de producido el derrocamiento militar del presidente civil Arturo H. Illia, en 1966 tuvo lugar la sanción de la ley 16.970 de defensa nacional, que colocó al sistema de defensa argentino bajo los auspicios de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas. Ello determinó la creación de una Central Nacional de Inteligencia, con misión de coordinar la actividad de los organismos de inteligencia existentes, a fin de producir una inteligencia estratégica nacional y difundirla “...al Poder Ejecutivo Nacional, al Consejo Nacional de Seguridad, al Comité Militar, a los comandos en jefe de las Fuerzas Armadas y a los organismos de Planeamiento y ejecución de la Seguridad Nacional...” conforme aclaró la ley 20.194, sancionada el 28.3.73, las ambiguas expresiones del artículo 25 de la Ley 16.970 (“...Realizar y centralizar las actividades de inteligencia necesarias al planeamiento de la política y estrategia nacional inherentes a la seguridad nacional...”) dejaban dudas respecto de la posible competencia de la Central de obtener información por sí sola. A diferencia de lo sucedido en Chile y en Brasil, la C.N.I. argentina no sustituyó a la SIDE. Por el contrario, convivió con ésta, integrada en su estructura, asumiendo el rol de coordinación del sistema, pero hallándose su titularidad en manos del Secretario de Inteligencia de Estado, titular de la SIDE. Cabe señalar que el organismo fundamental de inteligencia argentino, la Secretaría de Inteligencia de Estado, poseyó y posee facultades y características similares a las de la SNI, a excepción de la condición ministerial que procuró alcanzar durante el período de gobierno democrático.66 La denominación de “... mini SNI...” que le adjudica Stepan, influido por la muy real circunstancia de haber carecido la SIDE entre los militares argentinos del grado de consenso e influencia que poseyó la SNI en el gobierno militar brasileño, no parece congruente con la amplitud de las competencias y la magnitud de los recursos de que dispuso y dispone la SIDE argentina. Tal vez esta denominación encuentre cierto fundamento en que mientras en Brasil la SIN ejerció predominio y significativa influencia respecto de los organismos de inteligencia
96
66
A través del proyecto presentado por el Senador Eduardo Vaca, del Partido Justicialista de gobierno, al que ya habremos de referirnos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
militares, en la Argentina fue más bien a la inversa; aquellos –especialmente los pertenecientes al ejército y a la armada- predominaron notoriamente sobre la SIDE durante los períodos de gobierno militar. Cabe señalar, no obstante, que si se examinan las facultades y el peso político de los sistemas de inteligencia en su conjunto, particularmente durante los períodos en que el poder fue ejercido por las Fuerzas Armadas, llega a la conclusión relativa de que mientras que ambos sistemas tenían finalidades muy similares –fundamentalmente, la lucha contra el comunismo y el terrorismo, y el control de la disidencia política- y la prolongación del ejercicio, abierto o real, del poder por parte de las Fuerzas Armadas, lo cierto es que el poder ejercido por el sistema de inteligencia argentino nada tenía que envidiar al brasileño, hallándose ambos conducidos por las fuerzas armadas. Se debe indicar, además, que mientras que ni el SNI ni la DINA-CNI lograron sobrevivir mucho tiempo a la restauración democrática en sus respectivos países, la SIDE argentina no sólo consiguió hacerlo, sino que incrementó en esta época significativamente su influencia respecto de los organismos de inteligencia militares y hasta intentó incrementar su poder, influyendo en un proyecto en el Congreso argentino que otorgaría a su titular un rango ministerial. Ello, contando con conducciones civiles que, a excepción de la ejercida por el doctor Pena, primer Secretario de Inteligencia de Estado del gobierno encabezado por el doctor Raúl Alfonsín, exhibieron cierta identificación con los objetivos institucionales del citado organismo de inteligencia. Podemos entonces sobre las bases indicadas distinguir un primer modelo de estructura de inteligencia de los países latinoamericanos, durante la vigencia de las doctrinas a que hemos hecho referencia: existencia de organismos de inteligencia no integrantes de la estructura de las Fuerzas Armadas (pero presididos por oficiales militares, generalmente en actividad67), con amplias facultades de coordinación de la actividad de inteligencia existente y a la vez de actuación en materia de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia, con medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia, dependientes directamente de la Presidencia de la Nación, con competencias virtualmente ilimitadas y sin control alguno. El verdadero objetivo de estos organismos y su actividad fundamental consistían en la lucha contra la influencia ideológica del bloque oriental. Por extensión, se ocuparon también de la lucha contra el terrorismo, el comunismo y, en general, la disidencia política. Tales organismos coexistían con organismos de inteligencia militares, también dedicados a la lucha contra el terrorismo, el comunismo y la oposición política; así como también a aportar información de interés institucional para las respectivas Fuerzas, e inteligencia estratégica militar, orientada fundamentalmente a los países vecinos.
67
Por disposiciones legales, la SIDE debía ser presidida por un oficial militar del grado de general de división o equivalente en las otras Fuerzas; por su parte, la CNI debía ser presidida por un oficial militar de la jerarquía de general o equivalente del Cuerpo de Comando.
97
José Manuel Ugarte
2.6. Un modelo diverso: inteligencia militar con competencia ampliada, como única alternativa Además del modelo precedentemente reseñado, existió en Latinoamérica otro, aplicado generalmente a países más pequeños, caracterizado por la carencia de organismos de inteligencia civiles y la exclusiva existencia de organismos de inteligencia militares, con competencia ampliada a inteligencia interior, incluyendo inteligencia política y policial. En realidad, esta asignación de competencias constituyó una derivación directa del concepto de defensa entonces vigente en Latinoamérica, que identificaba esta función como la lucha que se libraba en todos los órdenes del quehacer nacional contra la agresión que con idéntica amplitud llevaba a cabo el bloque soviético; además de las funciones militares tradicionales de defensa de la soberanía y la integridad territorial contra las agresiones externas, y de la lucha contra el terrorismo. La amplitud del concepto de defensa determinó una amplitud análoga para las competencias de los organismos de inteligencia militares. En definitiva, estos últimos que poseían competencia ejercieron funciones similares a las cumplidas por los organismos tanto civiles como militares correspondientes al modelo anteriormente analizado, sin que a ello fuera óbice su apuntada condición de organismos de inteligencia militares, dada la vigencia del concepto de defensa anteriormente señalado. Se trata del modelo típico de los países centroamericanos, como El Salvador antes de la aplicación de las reformas derivadas de los Acuerdos de Paz entre el Gobierno y el F.M.L.N., bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas. También rigió en Nicaragua, con la existencia de la Dirección de Inteligencia del Ejército Popular Sandinista, luego Ejército de Nicaragua. El modelo se presentó también con ligeras variantes en Guatemala, cuyo organismo fundamental de inteligencia fue tradicionalmente la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor del Ejército de Guatemala. Este último caso tiene peculiaridades como la creación de la Secretaría de Inteligencia dependiente directamente de la Presidencia de la Nación, sobre la base de otro antiguo organismo de inteligencia militar: el organismo de inteligencia del Estado Mayor Presidencial, conocido como el “Archivo”. Este organismo de inteligencia, militar de origen, y hoy civil pero con una significativa influencia militar, con la denominación de Secretaría de Inteligencia, al que se le atribuyeron diversas violaciones a los derechos humanos68 , pasó a constituir un organismo de inteligencia con competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia.
98
68
Entre los casos indicados, habremos de señalar que le fueron atribuidos el asesinato de la antropóloga Myrna Mack, así como el del guerrillero conocido como Mincho.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El modelo constituido por un único organismo de inteligencia integrante de la estructura de las Fuerzas Armadas -o bien, por organismos de inteligencia de cada una de las Fuerzas Armadasse fundó en la amplitud asignada al concepto de defensa, al extremo de que coincidiera virtualmente con la política general del país; la confusión conceptual entre defensa nacional y seguridad interior, la orientación de la defensa hacia la lucha contra el comunismo y la preservación del orden interno y, posteriormente, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, el mantenimiento del orden público y lucha contra conflictos sociales. Mientras que un órgano de inteligencia militar dedicado a la defensa nacional, que en un país en el que rigiera un concepto de defensa clásico estaría dedicado a analizar las capacidades y vulnerabilidades en materia militar de los países extranjeros de interés para la defensa, en los países latinoamericanos, en los que el concepto “defensa” equivalía a “guerra total y permanente en todos los ámbitos del propio país, contra el enemigo ideológico”, tenía por misión fundamental la prevención y lucha contra las alteraciones del orden interno y la lucha contra el comunismo; el control de la disidencia política y, posteriormente, la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo, y los conflictos sociales. Como puede advertirse, en este modelo, la expresión “inteligencia militar” significaba, en la práctica, algo totalmente diferente al concepto clásico. Cabe señalar que este segundo modelo latinoamericano significó para los organismos de inteligencia, en los países en que tuvo lugar, un poder real mayor que el que cabe asignar al SNI. Este, como la DINA y la SIDE, se encontraba sujeto en última instancia a un control presidencial, aunque teórico por no preverse las estructuras necesarias para ejercerlo. Mientras que los países latinoamericanos que, como sucedió en América Central, contaron como única estructura de inteligencia con Direcciones de Inteligencia dependientes del Comando en Jefe o Estado Mayor de las o, en el caso de América Central, la única Fuerza Armada -, tales organismos contaban –excepción hecha de la condición ministerial- con las mismas facultades atribuidas al SNI, mientras que la circunstancia de depender de fuerzas armadas virtualmente autónomas y con amplias facultades, ajenas en la práctica a todo control externo real, les permitía escapar aún al único control teórico existente respecto del SIN o la DINA. 2.7. Análisis detallado del caso argentino Refiriéndonos en particular al sistema de inteligencia argentino,69 podemos afirmar que desde la creación de la Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación, por Decreto
69
Teniendo en cuenta el carácter secreto de las normas en materia de inteligencia que aún impera en la Argentina, hemos realizado esta parte utilizando las siguientes fuentes: Fundamentos del Proyecto de Ley Orgánica sobre Información e Inteligencia, presentado en la Cámara de Diputados del Congreso argentino por el diputado Victorio Osvaldo Bisciotti, juntamente con otros legisladores, en cuya redacción hubimos de intervenir (1990); el texto de las normas de carácter público -cabe señalar que hasta el advenimiento del gobierno militar producido en 1966, la mayoría de las normas de creación de organismos de inteligencia y de regulación de los derechos y obligaciones de su personal tenía carácter público- relativas a organismos de inteligencia, tales como el decreto 337 del 13.VI.46; decreto 11.183 del 5.VII.54; el decreto 776 del 20.I.56; el decreto 2985 del 13.IV.61; el decretoley 4.500 del 5.VI.63; y las leyes 16.970, 20.194, 23.554 y 24.059;
99
José Manuel Ugarte
337/194670 por el Presidente Juan Domingo Perón; de su inmediata sucesora, la Coordinación de Informaciones del Ministerio de Guerra (Decreto N° 24.201) y de la Coordinación de Informaciones de Estado (Decreto “S” 3063, aludida posteriormente en el Decreto 11.183/ 54)71, fue configurándose un sistema de información e inteligencia de gran complejidad. Dicha tendencia se acentuó con la creación del Servicio de Informaciones de Estado (Decreto “S” 15.078/51); la Secretaría de Informaciones de Estado (Decreto No. 776/56, ya durante el gobierno de la “Revolución Libertadora”, y por el antecedente normativo público de la creación de los organismos de inteligencia militares aunque éstos, en realidad, ya habían sido creados en 1946). Y, posteriormente, el dictado de los decretos 2985/6172 , de asignación de misiones relativas a la lucha contra el comunismo y otros extremismos, el decreto-ley 4500/ 63 de reestructuración de la aludida Secretaría73 , la ley “S” 20.195, el decreto 1556/9174 de jerarquización de la Escuela Nacional de Inteligencia; la creación de la Central Nacional de Inteligencia, por la ley 16.970 y modificada por la ley 20.194, y los decretos “S” 1793/73, 1917/ 83 y 1759/87, entre múltiples disposiciones reservadas de menor importancia, pudiéndose concluir que el Sistema de Inteligencia argentino ha estado caracterizado fundamentalmente por: “... a) Dedicación de la mayoría de sus elementos a la seguridad interior, e incluso a la política interna del país, analizada esta última en muchos casos desde un punto de vista prioritariamente ideológico; b) Multiplicidad de organismos dotados de medios propios de obtención de información, con poco clara delimitación de competencias, generándose superposiciones, fricciones, y, en definitiva, derroche de recursos humanos y materiales; c) Falta de control político, parlamentario o judicial de las actividades de los organismos en cuestión, lo que como es lógico se traduce en actividades no contempladas en las misiones y funciones de tales organismos, con consecuencias negativas para el prestigio de sus funciones ante la opinión pública; d) Escasa o muy limitada eficacia del sistema para servir a las necesidades de la defensa nacional...”75 En cuanto a la multiplicidad de organismos, cabe señalar que además de la Secretaría de Inteligencia de Estado, cuentan con organismos de inteligencia cada una de las Fuerzas
100
70
Boletín Oficial 17.VII.46.
71
B.O. 19.VII.54.
72
B.O. 17.IV.61.
73
B.O. 5.VI.63
74
B.O. 9.VIII.91.
75
Conforme a los fundamentos del del Proyecto de Régimen Orgánico de Información e Inteligencia del Estado Nacional, presentado por un grupo de legisladores encabezado por el diputado Victorio Osvaldo Bisciotti (Expediente N° 983-D-90).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Armadas y de Seguridad,76 y la Policía Federal, así como la Casa Militar de la Presidencia de la Nación77 . Por otra parte, la Central Nacional de Inteligencia –órgano de coordinación de la actividad de los organismos de inteligencia existentes a fin de producir inteligencia estratégica nacional e información para el Presidente de la Nación y los otros órganos que fueran determinados por éste- centró su actividad real al inicio en la lucha contra el comunismo, procurando a partir de la restauración democrática, alcanzar un espectro más amplio. Dicho órgano –que también en determinados momentos intentó desarrollar sus medios para obtener información, pese a su aludido carácter coordinador- no ha demostrado constituir el mecanismo más adecuado para el logro de la coordinación del accionar de los organismos de inteligencia, dadas las relativamente reducidas facultades con que cuenta para ello y especialmente la dificultad que experimenta para controlar organismos pertenecientes a otras jurisdicciones. Por otra parte, los organismos de inteligencia militares argentinos -cada uno de los cuales cuenta con medios propios para recabar de información - incursionan también en la seguridad interior, al incluirse dentro de su misión la contrainteligencia, y dentro de ella, la contrasubversión, circunstancia que tradicionalmente ha dado un amplio margen para luchar contra el terrorismo y el extremismo de izquierda, así como otros aspectos de interés institucional para la Fuerza respectiva.78 La lucha contra el comunismo y otros extremismos fue asumida por estos organismos, en general, como una lucha de características ideológicas, entendiéndose necesaria para su desarrollo la existencia de una red de inteligencia desplegada en todos los campos de la actividad humana, posibilitándose así la detección temprana del accionar subversivo. Durante las décadas de vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas basadas en el conflicto Este-Oeste- el protagonismo real en materia de inteligencia,
76
Las Fuerzas de Seguridad –Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina- no pueden contar con personal civil de inteligencia (PCI). Por tal razón, los medios humanos de sus organismos de inteligencia están limitados al personal militar y policial, según el caso, de las propias Fuerzas.
77
El decreto 9318 del 27.XII.67 (B.O. 5.I.68) detalla la misión y funciones del Servicio de Inteligencia dependiente del Jefe de la Casa Militar (Capítulo II, apartado E).
78
Un ejemplo interesante es el escándalo protagonizado por el Servicio de Inteligencia de la Fuerza Aérea, que le dio seguimiento y otras formas de investigación al movimiento de “Mujeres en Lucha”, en marzo de 1997, y a diez periodistas de medios gráficos que elaboraron artículos críticando a la seguridad aeroportuaria y/o a las privatizaciones de los aeropuertos. Es menester destacar, no obstante, que el propio Jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea Argentina dispuso la promoción de investigaciones tendientes a esclarecer estas actividades –que no habrían sido ordenadas por él- procediendo al inmediato relevo de los dos oficiales superiores de la Fuerza que las dispusieron. No obstante ello, en el marco de la posterior investigación judicial que se dispuso por la presunta violación de lo dispuesto en las leyes 23.554 de Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior, se habría constatado, según información del diario “Página 12” del 10 de enero de 1999, la obtención de información por parte del aludido organismo de inteligencia militar sobre actividades de organizaciones izquierdistas como “Quebracho”, “Patria Libre”, “Frente de la Resistencia” y otras, y aun sobre dirigentes de partidos políticos plenamente reconocidos y de sustantiva gravitación en la actividad política legal argentina, como el FREPASO.
101
José Manuel Ugarte
tanto exterior como interior, en Argentina ha estado en buena medida a cargo de los organismos de inteligencia militares, pese a que tanto por sus facultades legales y reglamentarias como por su tamaño, tal protagonismo debió haber correspondido a la Secretaría de Informaciones del Estado, luego Secretaría de Inteligencia de Estado79 . Ello derivó indudablemente en que en Argentina, particularmente durante los gobiernos militares de la “Revolución Argentina” (1966-1973) y del “Proceso de Reorganización Nacional” (1976/1983) el poder real fue ejercido por las Fuerzas Armadas - y, en materia de inteligencia, por sus organismos de inteligencia- (a pesar de los esfuerzos, durante el primero de ellos, del teniente general Juan Carlos Onganía por acumular y ejercer poder real a expensas de las Fuerzas, que, finalmente, determinaron su caída). También durante tales gobiernos y más pronunciadamente durante el último, el ejercicio del gobierno fue fraccionado entre las tres Fuerzas Armadas. Por tal razón, la SIDE y sus organismos antecesores, que poseyeron significativo poder durante el gobierno civil del teniente general Juan Domingo Perón, corrieron durante los gobiernos militares, la misma suerte de los restantes organismos estatales, en cuanto a constituir dependencia de las Fuerzas Armadas en ejercicio del poder, o incluso ser escenario de pujas entre aquéllas por la obtención de espacios de influencia. Por ello, probablemente el organismo de inteligencia de mayor poder durante los gobiernos militares fue el Servicio de Inteligencia de Ejército, seguido por el Servicio de Inteligencia Naval. Pablo Bustos80 refiere al respecto lo siguiente: “...Bajo el gobierno peronista y quizás debido a la influencia ejercida precisamente por aquella guerra81 , se crean oficialmente, dependiendo de cada Fuerza, los Servicios de Información del Ejército, la Marina y la Aeronáutica...” Sea por la ausencia de tensiones fronterizas, por la política del peronismo a nivel regional (Ibáñez del Campo, Getulio Vargas y Perón tenían mucho en común) o por la creciente influencia de los EE.UU. y su anticomunismo militante, lo cierto es que los Servicios de Inteligencia Militares y sus escuelas de inteligencia no desarrollaron ni empírica ni doctrinariamente lo que constituye la verdadera esencia de un Servicio de Inteligencia, cual es la producción de inteligencia estratégica, cuyo resultado no es otro que el conocimiento acerca de las capacidades bélicas de aquellas naciones que surgen como potenciales enemigas a partir de las hipótesis de guerra que se formulan como resultado de los objetivos políticos fijados por el gobierno.
79
En Argentina, durante distintos gobiernos militares, rigieron disposiciones estatutarias que determinaban que los cargos de cierta importancia en la Secretaría de Inteligencia de Estado debían ser cubiertos con personal militar.
80
“Servicios de inteligencia militar: Reforma o Status Quo” Trabajo inédito en poder del autor, Buenos Aires, 1988l
81
La Segunda Guerra Mundial.
102
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Para una mejor comprensión del proceso operado en el funcionamiento y crecimiento de los Servicios de Inteligencia Militares, he creído conveniente82 ... dividirlo en cuatro etapas... Primera etapa (1946-1955). Caracterizada por un fuerte anticomunismo, los Servicios de Inteligencia Militares se dedican afanosamente a acumular antecedentes acerca de actividades y personas señaladas como comunistas o asignándoles esta calificación a quienes, sin serlo, se las quería descalificar. Su personal es sistemáticamente adoctrinado acerca del peligro que representaba esa ideología... Segunda etapa (1955-1958). Con la Revolución Libertadora aparece otro enemigo, el peronismo, a quien le combatirá con saña,en todos los frentes... Tercera etapa (1958-1966). A pesar de que en este período existieron dos gobiernos constitucionales, los Servicios de Inteligencia Militares desbordaron los marcos legales e institucionales, apareciendo en acciones represivas y censoras (sobre todo en la aplicación del Plan Conintes por Frondizi) e interviniendo en numerosos hechos desestabilizadores contra este mismo gobierno, algunos de cuyos jalones fueron ‘El Libro Negro de Frigerio’, escrito e impreso en un Servicio de Inteligencia Militar, y la falsificación de documentos atribuidos a funcionarios cubanos. ...el triunfo de Fidel Castro en Cuba y su posterior vuelco hacia la órbita soviética obran de revulsivo en las FF.AA.. Es así que en sus respectivos S.I.M. se incrementa febrilmente la actividad; su personal se dedica prioritariamente a acumular cuanta declaración, artículo periodístico, ensayo, libro, etc., suscitara este inédito fenómeno histórico, tanto aquí como en cualquier otra latitud... Cuarta etapa (1966-1973. En 1966 asistimos a la aparición de un gobierno militar que ya no se califica a sí mismo como provisional. Aquí hay una deliberada intención de asumir el poder por largos años... a manera de poner ‘orden’ en las relaciones económico-sociales, provocar el crecimiento al estilo brasileño... Se hacía necesario, entonces, contrarrestar la oposición de personas o grupos tanto en Universidades, sindicatos, iglesia, administración pública, partidos políticos y otros, cometido que les fue adjudicado a los Servicios de Inteligencia Militares. Para ello se procedió a darles la máxima operatividad, dotándolos de abundantes medios materiales (equipos, vehículos, armas, adquisición de viviendas, locales u oficinas, se enmascararían en el medio civil con actividades como agencias de seguridad (muchas de ellas todavía deben pertenecer a los Servicios de Inteligencia Militares), inmobiliarias, oficinas de trámites, administración de propiedades, etc.” La paulatina disminución de poder y las sucesivas limitaciones legales disminuyeron progresivamente de los organismos de inteligencia militares a partir de la asunción del gobierno civil encabezado, por el doctor Raúl R. Alfonsín el 10 de diciembre de 1983, que tales organismos experimentaron como consecuencia de la sanción de distintas normas legales, especialmente las leyes 23.554 y 24.059, a cuyo efecto sobre el Sistema de Inteligencia argentino ya habremos de
82
Por Rogelio Frigerio, economista, fue uno de los principales orientadores ideológicos de la Unión Cívica Radical Intransigente y posteriormente del Movimiento de Integración y Desarrollo, partidos políticos presididos durante su vida por Arturo Frondizi, presidente de Argentina desde 1958 hasta 1962, en que fue derrocado por un golpe de Estado militar.
103
José Manuel Ugarte
referirnos, dicho poder e incrementaron el poder del SIDE, cuyo fuerte presupuesto, carácter secreto y amplias facultades despertaron el interés de los gobiernos civiles y muy particularmente el iniciado el 8 de julio de 1989, convirtiéndose en un instrumento para la acción política interna y adquiriendo cierto predominio sobre sus competidores, pese a que éstos prosiguieron influyéndola. A semejanza del SNI brasileño y de otros organismos de inteligencia latinoamericanos, el SIDE siempre ha estado presente en la mayor parte de la administración nacional argentina, donde también están, aunque en los últimos años con una presencia reducida, los organismos de inteligencia militares argentinos. También puede advertirse la presencia de estos organismos, con predominio del SIDE en los últimos tiempos, en las organizaciones políticas, gremiales y estudiantiles argentinas, en las instituciones educativas, periodísticas, comerciales e industriales, entre otras. Los grandes protagonistas de la actividad de inteligencia en la Argentina han sido, tradicionalmente, el SIDE, organismo de inteligencia civil y contrainteligencia interior y exterior, por una parte, y los organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas. Como sucedió y sucede aún en la mayoría de los países latinoamericanos, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas argentinas han ejercido funciones sustancialmente diversas a las correspondientes a los organismos de inteligencia de defensa o militares de otros países, particularmente aquellos de alto grado institucional y/o militar. Así, en el marco de las doctrinas de seguridad continental derivadas del conflicto EsteOeste que orientaron el quehacer prioritario de las Fuerzas Armadas latinoamericanas a la preservación del orden interno y lucha contra el comunismo en el propio país, los organismos de inteligencia militares constituyeron un elemento fundamental para el cumplimiento de tales funciones; que, particularmente durante los gobiernos militares, alcanzaron neto predominio sobre el SIDE. Estos organismos, desplegados en todo el territorio del país y con presencia en sectores fundamentales de la administración nacional, protagonizaron en la lucha antiterrorista e incluso en las luchas por el poder entre las distintas fuerzas armadas, desempeñando un rol real prioritariamente político y policial. En los últimos años y en virtud de las limitaciones legales y presupuestarias que han experimentado, han procurado enfocar su actividad hacia aspectos más acordes con su responsabilidad específica, aunque sin abandonar totalmente sus antiguas funciones.
104
Lo cierto es que el rol de los organismos de inteligencia militares en la lucha antiterrorista se tradujo en una hipertrofia en materia de personal y de reclutamiento de fuentes de información de política interna y seguridad interior del país, especialmente en el Sistema de Inteligencia de la Fuerza Ejército.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Ello no pudo suceder sin menoscabo de la capacidad para el ejercicio de la auténtica misión de los organismos de inteligencia militar, y que no es otra, en el nivel estratégico militar, que el análisis relativo a las capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción en materia militar, de los países extranjeros de interés para la defensa. También debe destacarse que lo expuesto se traduce en un gasto significativo, que podría ser mejor empleado tanto en la obtención de auténticas capacidades en materia de inteligencia para la defensa como en fondos para dichas fuerzas y así adiestrar al personal, dar mantenimiento y reposición de equipos, entre otras necesidades apremiantes que hoy experimentan. Dicho gasto tampoco es productivo en términos de defensa. En efecto, del informe emitido por la Comisión de Análisis y Evaluación de las Responsabilidades en el Conflicto del Atlántico Sur (CAERCAS)83 , surge que en materia de inteligencia estratégica militar, se debieron enfrentar en dicho conflicto dificultades como: superposición en el empleo de los medios de reunión, dificultad en contar con datos fidedignos (debiendo consiguientemente fundarse las apreciaciones en el criterio profesional antes que en datos de inteligencia adecuados y exactos), fallas de coordinación entre los distintos organismos, baja calificación de la información disponible, apoyo en fuentes influidas por el enemigo, y compartimentación, por carencia de práctica conjunta. En cuanto al vital aspecto de la contrainteligencia, quedó establecido que por no darle la importancia debida, el enemigo dispuso de información útil a sus propósitos aun durante el desarrollo del conflicto. Lo señalado no hace sino traducir los resultados de la dedicación prioritaria durante muchos años de nuestras Fuerzas Armadas a la seguridad interior, situación contra la que han reaccionado en los últimos años, al asimilarse paulatinamente las enseñanzas provenientes del Conflicto Malvinas. Se trata de un fenómeno que no es exclusivo de la Argentina, y que se ha dado también en Chile, en Brasil y, en distinto pero generalmente mayor grado, en los restantes países latinoamericanos. ¿Cuál es la estructura de la SIDE y su relación con las características del SNI descritas precedentemente por Alfred Stepan? Procuraremos aproximarnos a la formación y características de la SIDE, a través de la información pública disponible. El gobierno civil –pero de significativa presencia militar-, presidido por Juan Domingo Perón, originó los antecedentes más claros del actual Sistema de Inteligencia argentino. El decreto N° 337, del 13 de junio de 1948, creó la “Coordinación de Informaciones de la Presidencia de la Nación”, con fundamento en “... la importancia que reviste la función informativa en la conducción de los asuntos del Estado...” y “... que esa función debe realizarse sobre la base de un conocimiento integral y preciso de las actividades que desarrollan los diversos organismos que componen el Estado...” 83
Este informe, originariamente reservado, fue objeto de diversas publicaciones no oficiales. Entre ellas, cabe citar “Informe Rattenbach: El drama de Malvinas”, Ediciones Espartaco – Documentos históricos, Buenos Aires, 1988.
105
José Manuel Ugarte
Se destacó también en el decreto en cuestión, que “...para aprovechar racionalmente todo el material informativo, es menester proceder con criterio uniforme a centralizarlo y coordinarlo, previamente...”; como también, la inexistencia de “... ningún organismo estatal con la misión de realizar esa tarea...” El decreto 11.183, del 5 de julio de 1954, menciona entre los organismos que asisten directamente al Presidente de la Nación y que dependen de él, a la “... Coordinación de Informaciones de Estado...” (artículo 1°). La misión de dicho organismo era, a la sazón, la de “... Suministrar al Poder Ejecutivo nacional y demás organismos del Estado las informaciones que se consideren útiles o les sean requeridas, centralizando y coordinando las que se originen en los servicios especializados y en los organismos gubernamentales...” Reviste interés ciertamente a los efectos de nuestro análisis lo dispuesto por el Decreto N° 776 del 20 de enero de 1956, dictado a pocos meses de producida la denominada “Revolución Libertadora”, que derrocó al gobierno civil encabezado por Juan Domingo Perón. De sumo interés es también la motivación de este decreto. Se expresa en el mismo que “...la conducción gubernamental exige un servicio de informaciones de Estado orientado dentro de los... principios democráticos...”; que “...la experiencia propia y la de aquellos países bien organizados84 evidencian sin lugar a duda la necesidad de coordinar y explotar las diversas informaciones de Estado, en su expresión superior y amplia...”; que “...para centralizar y valorar tales informaciones en la mejor forma y al servicio del Estado, es conveniente contar con un único organismo técnico responsable...”; que “...actualmente existen numerosos organismos de informaciones en la Administración Nacional que desvirtúan el principio enunciado anteriormente...”; que “...las Fuerzas Armadas, para el cumplimiento de su misión específica necesitan contar con sus propios órganos de informaciones...” Probablemente el aspecto central de lo expresado sea la existencia previa de “numerosos organismos de informaciones en la administración nacional”, y que la actividad de estos organismos, además, no estaría, “al contrario”, orientada dentro de los “principios democráticos”. En un sentido similar, el artículo 5° del decreto dispuso que Cesan en sus funciones todos aquellos organismos secretos de informaciones políticas y/o personales que desarrollaban sus actividades en las reparticiones del Estado.”85 “La documentación, archivos y todo material específico utilizado por los mismos deberá ser entregado bajo inventario y dentro de los sesenta días a partir de la fecha a la Secretaría de Informaciones del Estado...” Para superar estas situaciones, el artículo 1° del decreto en mención establece que “La Secretaría de Informaciones de Estado tendrá como misión proporcionar al Gobierno nacional las informaciones necesarias para la mejor conducción de los asuntos del Estado.”
106
84
Sic. Como puede advertirse, no se consideraba a nuestro país comprendido en tal categoría.
85
Inequívoco reconocimiento de la existencia anterior de tales organismos. No obstante, no por ello desapareció la presencia de los organismos de inteligencia en la administración pública argentina.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“Para el cumplimiento de su misión la Secretaría de Informaciones del Estado orientará, centralizará y coordinará la actividad informativa integral, procediendo a recibir, clasificar, seleccionar, analizar y distribuir entre los organismos competentes toda aquella información produzca los diversos Servicios de Informaciones de las Fuerzas Armadas, los ministerios civiles, las gobernaciones de provincia y aquella que obtenga por medios propios”. “Las necesidades de informaciones del Excmo. señor Presidente, Vicepresidente y Ministros del Poder Ejecutivo Nacional, con excepción de las Fuerzas Armadas, que impliquen el empleo de medios secretos para su obtención, serán satisfechas directa y exclusivamente por la Secretaría de Informaciones del Estado...” En el mismo sentido, el artículo 3° dispuso que “la Secretaría de Informaciones de Estado tendrá dependencia directa del Excmo. señor Presidente de la Nación. El Secretario de Informaciones de Estado realizará la coordinación técnica de los Servicios de Informaciones, sin que ello importe modificar la dependencia y estructura de los mismos...” También el artículo 4° facultó a la Secretaría a “... solicitar de los organismos nacionales, provinciales y municipales, aquellas informaciones necesarias para el cumplimiento de su misión...” Podemos obtener como conclusión provisoria que quedaba establecido un organismo de inteligencia dependiente de la Presidencia de la Nación, con medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia, que sumaba a tales medios, la información proveniente de los ministerios civiles nacionales, de las gobernaciones de provincia, recibiendo también información de los organismos de inteligencia militares; además facultado para solicitar información de otros organismos públicos y ejerciendo una coordinación técnica respecto de la totalidad de los Servicios de Informaciones. Teniendo en cuenta que este organismo debía ser, a partir de la entrada en vigencia del decreto, el único facultado para suministrar al Presidente, Vicepresidente y a los Ministros del Poder Ejecutivo nacional –a excepción de las Fuerzas Armadas- aquella información que implicara el empleo de medios secretos para su obtención, es preciso concluir que el mismo debía actuar en los ámbitos externo e interna: No advirtiéndose límite alguno a sus competencias en materia de obtención de información, excepción de las facultades reservadas a los organismos de inteligencia militares, que pasaremos a examinar. También puede advertirse que al Secretario de Informaciones del Estado, le eran asignadas competencias para la “coordinación técnica” de los organismos de inteligencia. El artículo 2° dispuso que “Los servicios de Informaciones de las Fuerzas Armadas tendrán como misión servir a las necesidades de Informaciones en la jurisdicción de la fuerza a que pertenecen”. Es evidente la existencia a la sazón de un significativo predominio en cuanto a competencias de la SIDE, con relación a los organismos de inteligencia militares; las que eran limitadas a las necesidades en la materia de la Fuerza respectiva, aunque tales necesidades hubieron de incrementarse significativamente con la asignación a las fuerzas armadas de nuevas misiones, en el marco del Conflicto Este-Oeste.
107
José Manuel Ugarte
Finalmente, dispuso el artículo 6° que “Los Ministerios civiles podrán disponer de un organismo de informaciones de carácter público, a fin de satisfacer sus propias necesidades y mantener el enlace con la Secretaría de Informaciones de Estado, la cual proporcionará, a tal efecto, el asesoramiento técnico que le sea requerido...” En definitiva, tales organismos constituirían una extensión, si bien pública, de las facultades que eran reconocidas a la Secretaría de Inteligencia de Estado por este decreto. Ya en plena vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, durante el gobierno del presidente civil Arturo Frondizi, fue dictado el decreto 2985 del 13 de abril de 1961, que refleja las nuevas orientaciones vigentes. Dicho decreto, teniendo en mira “La necesidad de sistematizar la forma de acción del Estado frente a la acción disociadora del comunismo y otros extremismos”, y considerando “Que es perfectamente factible adicionar al S.I.D.E. misiones que contribuyan a robustecer los instrumentos legales de que dispone la Repúblic, para salvaguardar a las instituciones nacionales contra una amenaza de naturaleza tan especial y que en la actualidad resultan insuficientes, por representar enfoques parciales y carecer de una sistematización adecuada frente al perfeccionamiento alcanzado por las técnicas totalitarias...” y, por otra parte, “... Que al amparo de las libertades democráticas negadas al pueblo en los regímenes totalitarios, se advierte un peligroso avance de la actividad comunista y de otros extremismos, dirigido a destruir las bases de la sociedad argentina mediante la infiltración subrepticia de los organismos del Estado, la prédica disolvente contra instituciones fundamentales, la negación de los valores que configuran la tradición patria y la deformación conceptual de los principios éticos...”, dispuso otorgar al SIDE una serie de misiones “complementarias” en materia de lucha contra el comunismo y otros extremismos. Su artículo 2°, dispuso que “el S.I.D.E. será el organismo de la Nación, encargado de planificar, dirigir y supervisar la acción del Estado en materia de comunismo y otros extremismos, y sus funciones serán: • • • • • • •
•
108
Asesorar y formular recomendaciones al Poder Ejecutivo nacional en esta materia; Ejecutar por sí sola las medidas necesarias en lo que le compete específicamente, y disponer de la ejecución por medio de los organismos que corresponden; Reunir los antecedentes y elementos de juicio necesarios para realizar los estudios básicos a fin de que el Poder Ejecutivo nacional formule la política general a desarrollar al respecto; Preparar las bases del plan general de acción y las directivas e instrucciones para los planes particulares de los ministerios y secretarías de Estado; Coordinar los planes particulares y toda otra previsión concurrente a los mismos fines, entre los ministerios nacionales, civiles y militares; Proponer medidas de coordinación entre los planes del gobierno nacional y aquellos que desarrollan los gobiernos provinciales con los mismos fines; Intervenir en todo asunto vinculado con el comunismo y otros extremismos que se hubiere originado o tramitado en ministerios o secretarías de Estado, o en otros organismos oficiales descentralizados o autárquicos; Intervenir como nexo natural de enlace entre las autoridades de la Nación y las personas o entidades privadas que efectúan estudios y desarrollan actividadescontra el comunismo y otros extremismos;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
•
Organizar con representantes de los distintos ministerios y organismos del Estado, las comisiones de estudio o de trabajo que sean necesarias para el cumplimiento de la misión impuesta.”
Por otra parte, el artículo 3° dispuso que “según los fines de lo dispuesto en el artículo 2°, el S.I.D.E. será la central del sistema informativo y en tal carácter coordinará las actividades específicas de los servicios de informaciones S.I.E., S.I.N., S.I.A. y de Coordinación Federal y las que puedan realizarse en otros organismos públicos afines, de acuerdo con las reglamentaciones vigentes, para centralizar el estudio de la inteligencia superior del Estado y formular las recomendaciones que correspondan...” Como puede advertirse, se trataba de una misión de gran importancia, a desarrollarse en todos los ámbitos del Estado, sobre de un plan general cuyas reglas prepararía el SIDE, así como las “directrices e instrucciones para los planes particulares de los ministerios y secretarías de Estado...” De particular trascendencia eran la atribución al organismo mencionado del carácter de “central del sistema informativo”, y las funciones de coordinación que en esta materia le eran adjudicadas, respecto de las actividades de los organismos de inteligencia militares y policiales. El decreto-ley 4500 del 31 de mayo de 1963, sobre reestructuración de la Secretaría de Informaciones de Estado, estableció con mayor nivel de detalle la misión y funciones de este organismo, asemejándolo significativamente a su conformación actual. En la motivación del decreto-ley, se establecía “... Que los temas que le competen atañen específicamente a la Seguridad de la Nación, tanto en lo interno como en lo externo, por lo que su información y sus propuestas deben efectuarse en el más alto nivel de la conducción del Estado, sirviendo al presidente de la Nación, a sus ministros y secretarios de Estado y a los distintos consejos que se constituyan para la dirección del país...” Se expresaba, además, “Que la reciente adición de la dirección de la lucha contra el comunismo a las tareas anteriores que cumplía la Secretaría de Informaciones de Estado, hace conveniente una reorganización interna que la fortalezca”. De importancia era también lo expresado respecto de que “... la experiencia nacional y extranjera señala como más adecuada su reestructuración como organismo especializado de carácter civil, lo que debe alcanzarse en forma gradual. No obstante, en los actuales momentos se considera conveniente continuar con la conducción superior militar...” Se manifestaba que “al procederse a su reestructuración no debe perderse de vista la necesidad de contar con personal especialmente capacitado, para lo cual debe recurrirse a las mejores fuentes de reclutamiento disponibles en la actualidad y prever el ingreso de profesionales civiles, con vocación en la materia a los que se les puede ofrecer una carrera de porvenir...” También se señalaba “que debe dejarse expresamente establecido que las tareas que cumple la Secretaría de Informaciones de Estado no invaden para nada las jurisdicciones militares, de seguridad y judiciales...”
109
José Manuel Ugarte
En consecuencia, en materia de misión, el artículo 1° disponía que “La Secretaría de Informaciones de Estado es el organismo estatal que tiene por misión realizar actividades informativas y producir inteligencia de interés para la seguridad de la Nación, la conducción de los asuntos de Estado y para la acción contra el comunismo”. Las tareas que le eran asignadas, conforme al artículo 2°, eran las siguientes: • • • •
•
• • • •
“Planear, orientar, centralizar y coordinar la actividad informativa integral del Estado. Reunir, analizar las informaciones y producir la inteligencia de interés para la Seguridad de la Nación y para la conducción de los asuntos de Estado. Planificar, dirigir y supervisar la acción del Estado en materia de comunismo y otros extremismos en concordancia con el Plan de Defensa Nacional. Intervenir en todo asunto relacionado con el comunismo que se origine en los ministerios, secretarías de Estado y demás organismos autárquicos de la Nación, excepto los involucrados en jurisdicción de las Fuerzas Armadas y fuerzas de seguridad. Coordinar la comunidad informativa –integrada por los servicios de informaciones de las Fuerzas Armadas y de las fuerzas de seguridad- como órgano central técnico. Formular las recomendaciones sobre problemas específicos de su misión al Poder Ejecutivo Nacional. Organizar y dirigir la Escuela Nacional de Inteligencia destinada a la formación y perfeccionamiento de su propio personal. Dictar la doctrina nacional de inteligencia, por medio de estudios realizados por la comunidad informativa. Desarrollar medios informativos propios. Solicitar de los organismos nacionales y provinciales aquellas informaciones necesarias para el mejor cumplimiento de su misión y proponer las medidas a cumplirse en lo referente a la acción contra el comunismo”.
En cuanto a la organización de la SIDE, el artículo 2° disponía que “La Secretaría de Informaciones de Estado se organizará como organismo técnico especializado en inteligencia”. Respecto de la dependencia, preveía el artículo 4° que “El secretario de Informaciones de Estado será designado por el Poder Ejecutivo Nacional, tendrá jerarquía de secretario de Estado y dependerá directamente del presidente de la Nación. En materia de coordinación, disponía el artículo 5° que “Las distintas dependencias del Estado en el orden nacional, Policía Federal y fuerzas de seguridad coordinarán su acción con la Secretaría de Informaciones de Estado en los casos que ésta lo solicite para el cumplimiento de sus tareas específicas. El organismo podrá dirigirse directamente a los gobiernos provinciales solicitando su cooperación. Las distintas dependencias del Estado y los gobiernos provinciales podrán solicitar la cooperación de la Secretaría de Informaciones de Estado para intervenir en problemas específicos”.
110
Lo que se establecía en materia de represión también era importante. Sobre este aspecto, el artículo 6° disponía, de manera semejante a lo establecido en los Estados Unidos de América
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
respecto de la Agencia Central de Inteligencia, que “La Secretaría de Informaciones de Estado no será un organismo de represión, no tendrá facultades compulsivas ni cumplirá tareas policiales”. Se debe señalar no obstante que el artículo 8°, relativo a medios, establecía que la “Secretaría de Informaciones de Estado para la ejecución de sus tareas de los medios de información que conceptúe necesarios –sean públicos, reservados o secretos-, exceptuando los que correspondan a la jurisdicción militar. Deberá prestar su colaboración a tareas militares, policiales, judiciales y de seguridad, cuando las autoridades competentes así lo requieran” (no subrayado en el original). Si a esto se suma la ya citada posibilidad, para “... Las distintas dependencias del Estado y los gobiernos provinciales...” de solicitar “... la cooperación de la Secretaría de Informaciones de Estado para intervenir en problemas específicos...”, se advierte que la prohibición de cumplir tareas policiales, claramente establecida con relación al cumplimiento permanente de tales tareas, entraba en un ámbito de dudas con relación a los alcances que válidamente podía tener la intervención de la SIDE en casos penales determinados, así como en investigaciones de carácter policial o judicial. Dicha situación permanece en la actualidad, en la que se ha producido la intervención del organismo en determinados casos criminales de importancia, tales como el homicidio del periodista José Luis Cabezas. Con respecto al personal, el artículo 7° disponía que “... La Secretaría de Informaciones de Estado estará integrada por el siguiente personal: •
•
•
Personal militar superior: especializado en informaciones y puesto a disposición de la Secretaría de Informaciones de Estado, a su solicitud, por las secretarías de las Fuerzas Armadas correspondientes. (No subrayado en el original). Personal civil superior: con su propio escalafón, reclutado entre personal militar retirado, especializado en informaciones o que haya cursado escuelas superiores, y personal civil (profesionales con título universitario o procedente de la carrera de personal civil auxiliar –técnicos-), con quince años de antigüedad mínima en el organismo y que haya cursado los cursos superiores de la Escuela Nacional de Inteligencia. Personal civil auxiliar: con su propio escalafón, agrupados en carreras: técnicos, especialistas, auxiliares especializados, auxiliares y de servicios.”
De significativa importancia era también lo establecido por el penúltimo párrafo de este artículo –no reiterado en cuerpos normativos posteriores- en el sentido de que “Todo el personal que integre el organismo deberá ser seleccionado con severas normas de idoneidad, solvencia moral y claro patriotismo”. La Ley de Defensa Nacional N° 16.970 (B.O. 10.X.66) –sancionada durante el gobierno militar de la “Revolución Argentina”- estableció en su artículo 11 que “Los fines de la seguridad nacional dependerán del Presidente de la Nación en forma directa e inmediata: • • •
Consejo Nacional de Seguridad (Conase) y su Secretaría; Comité Militar (C.M.); Central Nacional de Inteligencia (C.N.I.).
111
José Manuel Ugarte
El artículo 25 dispuso que “Compete a la Central Nacional de Inteligencia en lo concerniente a la seguridad nacional: • • • •
•
Realizar y centralizar las actividades de inteligencia necesarias al planeamiento de la política y estrategia nacional inherentes a la seguridad nacional; Proporcionar inteligencia estratégica centralizada y evaluada al Consejo Nacional de Seguridad; Formular la doctrina nacional de inteligencia; Correlacionar y evaluar la información concerniente a la seguridad nacional y proveer su adecuada difusión a los ministerios, comandos en jefe, secretarías de Estado y gobiernos de provincia; Mantener un enlace técnico funcional con los organismos de inteligencia e información de los ministerios, comandos en jefe, secretarías de Estado y gobiernos de provincia.
Por su parte, el artículo 26 estableció que “La Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad, el Estado Mayor Conjunto, la Central Nacional de Inteligencia y la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad mantendrán un estrecho enlace de asesoramiento e información”. A pesar del carácter equívoco del término actividades de inteligencia, que pareciera aludir a operaciones de inteligencia (special activities) lo cierto es que este órgano fue originariamente concebido como uno de coordinación de la actividad de los órganos y organismos de inteligencia existentes, con los fines de producir inteligencia estratégica nacional. En ese sentido puede advertirse cierta diferencia entre esta creación, sus similar chilena y el S.I.N. brasileño, dado que aquellos aunaban a sus facultades coordinadoras la posesión de medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia. No obstante, también es preciso tener en cuenta esta circunstancia: a poco de haberse establecido en Argentina un gobierno militar que pretendió realizar una acción de gobierno de mayor profundidad y duración que sus predecesores, aislándose de todo apoyo de partidos políticos tradicionales, se creó una “Central Nacional de Inteligencia”, con facultades para coordinar la actividad de los organismos de inteligencia existentes, y cuya actividad, durante los gobiernos militares, se centró fundamentalmente en el marco interno y en aspectos políticos e ideológicos. Lo mismo había sucedido en Brasil, con la creación del SNI, poco tiempo después de producida la toma del poder por el gobierno militar, encabezado por Castelo Branco. Y algo similar iba a ocurrir en Chile, tras la caída del gobierno civil encabezado por Salvador Allende. Probablemente la menor profundidad del cambio experimentado en Argentina en esta materia, tras la asunción del gobierno militar, se debe a que entre los países mencionados, era Argentina probablemente el que tenía un organismo civil de inteligencia de mayor desarrollo técnico y doctrinario –la Secretaría de Informaciones del Estado- aunque, ciertamente, no era el único de la región.
112
Cabe destacar que pese al carácter de órgano de coordinación asignado a la Central Nacional de Inteligencia, posteriormente –durante el gobierno encabezado por el Dr. Raúl Alfonsín-, procuró asumir el rol de organismo de inteligencia, con medios propios para recabar información.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
La ley 20.194 (B.O. 9.III.73) sancionada por el mismo gobierno militar, a poco tiempo de su conclusión, clarificó mejor este aspecto, estableciendo en su artículo 25 que “... La Central Nacional de Inteligencia estará integrada por los organismos de inteligencia del Estado, de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal, relacionados funcionalmente en forma permanente. Eventualmente, podrán participar delegados de otros ministerios, secretarías y/o sectores, cuando se traten asuntos específicos de su área de responsabilidad. “Estará dirigida por una junta integrada por los jefes de los organismos que la componen y presidida por un oficial superior de las Fuerzas Armadas, con la jerarquía de general o equivalente del Cuerpo de Comando, con la denominación de jefe de la Central Nacional de Inteligencia y categoría de secretario de Estado, que será designado por el Presidente de la Nación a propuesta de la Junta de Comandantes en Jefe”. Por otra parte, el artículo 2° dispuso agregar “... como artículo 25 bis de la mencionada ley, el siguiente: Art. 25 bis – Compete a la Central Nacional de Inteligencia realizar las actividades de inteligencia necesarias para el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para la Seguridad. Planear, orientar, centralizar y coordinar la actividad de la Secretaría de Informaciones de Estado, de los Servicios de Informaciones de las Fuerzas Armadas, del organo de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto y de la Superintendencia de Seguridad Federal, para producir inteligencia Estratégica Nacional. Confeccionar y mantener actualizada la Apreciación General de Inteligencia Estratégica Nacional, en el marco interno y externo. Difundir la Inteligencia Estratégica Nacional al Poder Ejecutivo Nacional, al Consejo Nacional de Seguridad, al Comité Militar, a los comandos en jefe de las Fuerzas Armadas y a los organismos de Planeamiento y Ejecución de Seguridad Nacional. Formular y mantener actualizada la doctrina nacional de inteligencia.” En el decreto 162 del 31.10.73 –dictado durante el relativamente breve interregno civil que transcurrió entre los gobiernos militares de la “Revolución Argentina” y del “Proceso de Reorganización Nacional”, se recordó, en primer lugar, “... que la Central Nacional de Inteligencia está dirigida por una junta integrada por los jefes de los organismos que la componen y presidida por un Oficial Superior de las Fuerzas Armadas, con la denominación de ‘Jefe de la Central Nacional de Inteligencia’ con categoría de Secretario de Estado”. También se estableció “Que la experiencia ha demostrado la necesidad de mantener unificada la dirección de los organismos rectores en materia informativa, que son la Secretaría de Informaciones de Estado y la Central Nacional de Inteligencia en lo que se refiere a la Inteligencia Estratégica Nacional, a fin de evitar distintos criterios en la conducción y producción de la Inteligencia Nacional”. Por ello, se arribó a la conclusión relativa de que “... para ello es necesario que ambos organismos estén dirigidos por una misma persona, debiendo ser el Secretario de Informaciones de Estado, por ser este funcionario coordinador de la Comunidad Informativa...”
113
José Manuel Ugarte
Por ello, el artículo 1° del citado decreto reemplazó el artículo 25 de la ley 16970, por otro que estableció que “La Central Nacional de Inteligencia estará integrada por los organismos de Inteligencia de Estado, de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal, relacionados funcionalmente en forma permanente. Eventualmente, podrán participar delegados de otros ministerios, secretarías y/o sectores, cuando se traten asuntos específicos de su área de responsabilidad. Será dirigida por una junta integrada por los jefes de los organismos que la componen y presidida por el Secretario de Informaciones de Estado, en el carácter de Jefe de la Central Nacional de Inteligencia”. Como puede advertirse, este decreto implicó la adjudicación al Secretario de Informaciones de Estado la función de coordinación de la actividad de inteligencia, pasando así dicho funcionario a asumir el doble carácter de jefe de la SIDE y de coordinador de la actividad de inteligencia, con cierta semejanza, como se verá, con la función del Director de Inteligencia Central estadounidense.86 Concluyó de esa manera la incertidumbre generada con la sanción de la ley 16.970, y con el contenido de sus artículos 11 y 25, así como con la sanción de la ley 20.194, respecto de la ubicación institucional y relación jerárquica entre la SIDE y la CNI, teniendo en cuenta que ambos se encontraban presididos por funcionarios con jerarquía de secretarios de Estado y dependían directamente del Presidente de la Nación. También cabe recordar que el decreto 416, del 13 de mayo de 1976, dispuso el cambio de denominación de la Secretaría de Informaciones de Estado, reemplazándola por la actual de Secretaría de Inteligencia de Estado. Conviene señalar, por otra parte, la existencia de diversas normas secretas, tales como el Decreto-Ley N° 4500/63, relativo a misión, funciones y organización de la SIDE; la ley secreta 20.195, del 28.2.73, que sustituyó al cuerpo normativo precedentemente referido, con idénticos alcances, y que es la que actualmente establece la misión, funciones y organización de la SIDE; el decreto secreto 1792/73 del 9.3.73, reglamentario de la ley antedicha; el decreto secreto 62/73, del 22.10.73, modificatorio del anterior; el decreto secreto 1759/87 produce cambios importantes en su estructura, y el decreto secreto 1759/87, relativo a la Central Nacional de Inteligencia. Respecto de las características actuales del Sistema de Inteligencia argentino, parece de interés recurrir nuevamente a los fundamentos del Proyecto de Régimen Orgánico de Información e Inteligencia del Estado Nacional, presentado por un grupo de legisladores encabezado por el diputado Victorio Osvaldo Bisciotti (Expediente N° 983-D-90), que cabe considerar aun plenamente aplicables, pese al tiempo transcurrido: “...Por otra parte, la Central Nacional de Inteligencia no ha demostrado, a mi juicio, constituir el mecanismo más adecuado para el logro de la coordinación del accionar de los organismos de inteligencia, dadas
86
114
Aunque, como también se verá, con sustanciales diferencias; el DCI estadounidense tiene facultades de coordinación sobre la comunidad de inteligencia, en especial la actualidad, notablemente superiores a las otorgadas al SIDE argentino. En cambio, como también se podrá advertir, la CIA tiene límites en su competencia y controles, hoy virtualmente ausentes en el caso argentino, al menos en la práctica.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
las relativamente reducidas facultades con que cuenta para ello y especialmente la dificultad que experimenta para controlar organismos pertenecientes a otras jurisdicciones. Además los organismos de inteligencia militar de nuestro país –cada uno de los cuales cuenta con medios propios para recabar información- incursionan asimismo en la seguridad interior al incluirse dentro de su misión la contrainteligencia, y dentro de ella, la contrasubversión, circunstancia que brinda un amplio margen para su actuación en materia de lucha contra el terrorismo y el extremismo de izquierda. La aludida lucha es entendida por ellos, en general, como una lucha de características ideológicas, entendiéndose necesaria para su desarrollo la existencia de una red de inteligencia desplegada en todos los campos de la actividad humana, posibilitándose así la detección temprana del accionar subversivo. Fácil resulta deducir que el ejercicio de tales actividades se ha traducido en una hipertrofia de los organismos de inteligencia militares, y en la dedicación87 de los mismos a la seguridad interior, circunstancias que son advertibles fundamentalmente en el sistema de inteligencia de la fuerza del Ejército. Ello no puede suceder sin menoscabo de la capacidad para el ejercicio de la auténtica misión de los organismos de inteligencia militar que, no es otra cosa más que el análisis relativo a las capacidades, vulnerabilidades y probables cursos de acción en materia militar de los países extranjeros con los que existen hipótesis de conflicto. También debe destacarse que pesa significativamente sobre el presupuesto de las Fuerzas Armadas, cuando en realidad debiera corresponder a otras jurisdicciones. Ello no carece de importancia, cuando se considera que actualmente las aludidas fuerzas se debaten contra la carencia de fondos para adiestramiento del personal y mantenimiento y reposición de equipos...” “...Nos hemos referido anteriormente a la escasa aptitud de la Central Nacional de Inteligencia para ejercer un control eficaz de los organismos de inteligencia que mantienen relación funcional con ella, tanto por la carencia de facultades adecuadas, como por la imposibilidad de controlar organismos pertenecientes a otras jurisdicciones. Con relación a la Secretaría de Inteligencia de Estado, se debe destacar que pueden advertirse los efectos negativos de la costumbre argentina de establecer, respecto de organismos considerados críticos o de especial importancia, su dependencia directa del Presidente de la Nación, ignorando la existencia de los ministerios. Dicha circunstancia, además de traducirse en la hipertrofia del área estatal correspondiente a la Presidencia, se traduce en la imposibilidad de que el presidente de la Nación pueda controlar eficazmente a gigantescas y complejas burocracias, precisamente por falta de una estructura adecuada para ello...” “...Otra característica importante de nuestro sistema de información e inteligencia está constituida por la superposición de esfuerzos y de tareas. A pesar de que teóricamente existe una distinción entre las competencias de los distintos organismos, tales distinciones son extremadamente sutiles, pudiéndose afirmar en la práctica que hay una notoria superposición en el área correspondiente a la seguridad interior, que constituye el objeto de la dedicación holgadamente mayoritaria de nuestros organismos de inteligencia. Hemos visto anteriormente cómo la adjudicación a los organismos de inteligencia militares de las misiones relativas a la contrasubversión, motivaba un importante aferramiento de los mismos a la seguridad interior. Existe una Subsecretaría de la SIDE dedicada a la inteligencia interior. Similar misión tienen los órganos de inteligencia de las fuerzas de seguridad e incluso de los cuerpos policiales. La propia Central Nacional de Inteligencia, presuntamente órgano de coordinación dedicado a la producción de inteligencia estratégica nacional, también incursiona en inteligencia interior e incluso en análisis ideológico...” 87
Cabe advertir que este fenómeno ha decrecido sustancialmente en los últimos años, particularmente por parte de la Armada y de la Fuerza Aérea; pero no ha desaparecido.
115
José Manuel Ugarte
Sobre la base de lo transcrito y a otras fuentes públicas, tanto citadas precedentemente como indicadas en el curso de este análisis, es posible formarse una idea de las características del sistema de inteligencia argentino. Cierto es que como hemos hecho referencia precedentemente, se podría teóricamente considerar incompleto el cuadro de la situación precedente, por cuanto existieron otras muchas normas secretas de fundamental importancia –tales como las leyes “S” 20.195 del 28.II.73, sobre actualización de la misión, organización y funciones de la Secretaría de Informaciones de Estado, sin introducir, no obstante, cambios importantes en su estructura; el decreto “S” 1792/73, reglamentario de la anterior; el decreto “S” 62 del 22.X.73, modificatorio del anterior; el decreto “S” 113 del 10.XII.83, también modificatorio del decreto “S” 1792/73; decreto “S” 1917 del 21.X.86; decreto “S” 1759 del 3.XI.87 sobre modificación de la estructura de la Central Nacional de Inteligencia –entre otras normas-. Pero la realidad es que, a excepto de la desaparición de las normas sobre competencia de la SIDE, de las antes citadas facultades de lucha contra el comunismo –cuyo ejercicio, de todos modos, sería teóricamente posible aun hoy, dada la amplitud de las competencia otorgadas a la SIDE- lo cierto es que hoy es perfectamente posible caracterizar a dicho sistema del siguiente modo: Como organismo fundamental de inteligencia civil, la Secretaría de Inteligencia de Estado, acumula competencias en materia de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia. Siendo su competencia la de realizar “actividades informativas y producir inteligencia de Estado para la Seguridad Nacional” 88 , fácil es advertir que poco puede escapar a la amplitud de tal definición. Debe señalarse que la expresión “seguridad nacional” está empleada en su sentido latinoamericano, equivale a decir, “situación en la cual los intereses vitales de la Nación se encuentran merced de interferencias o perturbaciones sustanciales” 89 o bien “garantía proporcionada por el Estado para la conquista y/o la manutención de los Objetivos Nacionales, por despecho de antagonismos o presiones.”90 A diferencia del concepto de national security (seguridad nacional) estadounidense, referido fundamentalmente a aspectos de defensa y política exterior, y a cuestiones internas vinculadas con tales factores, el concepto latinoamericano, virtualmente omnicomprensivo tiene la cualidad de otorgar a través de su empleo en esta materia, una extensión amplia y desprovista de límites precisos a la actividad de inteligencia, aún dentro del propio país. Existe por otra parte una dependencia directa del secretario de Inteligencia de Estado respecto del Presidente de la Nación.
116
88
Conforme surge de los fundamentos del Proyecto del diputado nacional Victorio Osvaldo Bisciotti sobre “Ley de Control de Información e Inteligencia”, Cámara de Diputados de la Nación, 1993.
89
Ley de Defensa Nacional 16.970, sancionada durante el gobierno militar de la “Revolución Argentina”, artículo 2°.
90
José Alfredo Amaral Gugel, “Seguranca e Democracia”,Biblioteca do Exército Editora-Livraria José Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1975.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Señalo que dicha dependencia directa implica una virtual inexistencia de controles respecto de la forma en que el organismo cumple sus funciones. El presidente de la Nación no se encuentra por sí en condiciones de controlar nada, si no es asistido por una adecuada estructura administrativa –como la de un ministerio- que le brinde los medios humanos y materiales para hacerlo. En este caso, el ministerio o secretaría es el propio organismo de inteligencia. Además, el secretario de Inteligencia de Estado preside la Central Nacional de Inteligencia, organismo que ejerce la coordinación del Sistema Nacional de Inteligencia, integrado por los órganos y organismos de inteligencia existentes –fundamentalmente, la SIDE, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y el órgano de inteligencia del Estado Mayor Conjunto, los órganos de inteligencia de las fuerzas de seguridad, el organismo de inteligencia de la Policía Federal Argentina. Intervienen además otros organismos del Estado. Dicha coordinación tiene como finalidad primaria la de producir inteligencia Estratégica Nacional para la conducción del Estado, así como posibilitar el intercambio de información e inteligencia entre los órganos y organismos componentes del sistema, con la obvia exclusión de la inteligencia militar específica. 2.8. Tendencias legislativas y estructurales en materia de inteligencia en Latinoamérica, con posterioridad al restablecimiento de la democracia 2.8.1.
República Federativa del Brasil
En los comienzos de la transición brasileña –presidencia de José Sarney - tuvo lugar el dictado del Decreto N° 96.876, del 29.09.88, Reglamento del Servicio Nacional de Informaciones (S.N.I.). El artículo 1° de dicho reglamento estableció que “El Servicio Nacional de Informaciones (SNI), creado por la Ley N° 4.341, del 13 de junio de 1964, integra la Presidencia de la República como órgano de asesoramiento inmediato del Presidente de la República y tiene por finalidad ejercitar la superintendencia, coordinar ejercitar y en el más alto nivel, la actividad de información en beneficio de la Política Nacional, especialmente en lo relativo a la soberanía nacional y a la defensa del Estado democrático. Párrafo único. La actividad de Informaciones a que se refiere este artículo comprende los ramos de Información y Contrainformación”. Puede advertirse que el reglamento no refleja mayores variantes de la misión adjudicada por el artículo 2° de la Ley N° 4341 al Servicio. No obstante, se observa la sustitución del concepto “Seguridad Nacional”, por los de “soberanía nacional y defensa del Estado democrático”. El artículo 2°, relativo a la competencia del organismo, dispuso lo siguiente: “Para atender a su finalidad, compete al SNI: •
Producir conocimientos para el presidente de la República, particularmente en cuanto a los asuntos relacionados con la soberanía y la defensa nacional;
117
José Manuel Ugarte
• • • • • • • • • • •
Identificar los principales obstáculos para la ejecución de la política nacional, y preparar estudios y propuestas que contribuyan a la evaluación de la capacidad del Poder Nacional para superarlos; Acompañar la ejecución de los planes y directivas gubernamentales, sus efectos, vulnerabilidades y repercusiones en la opinión pública nacional e internacional; Difundir a las autoridades gubernamentales y particularmente para la Secretaría de Asesoramiento de Defensa Nacional, conocimientos referentes a las respectivas áreas de actuación; Salvaguardar, en su ámbito, los conocimientos derivados del ejercicio de la actividad de Informaciones; Asistir a las entidades nacionales de cualquier naturaleza en cuanto a la salvaguarda de conocimientos y datos que estén bajo su responsabilidad y que interese preservar al Estado, Establecer la doctrina nacional de Informaciones y promover su constante perfeccionamiento; Preparar profesionales para el ejercicio de la actividad de informaciones; Realizar investigaciones y desarrollo científico-tecnológico, en beneficio de la actividad de Informaciones; Mantener acuerdos con los gobiernos de los Estados, del Distrito Federal, de los municipios y de los territorios, en beneficio del ejercicio de sus actividades, Colaborar en el control de transferencia de tecnología, procurando la preservación de intereses públicos; Colaborar con los órganos y las entidades encargadas de la actividad de control de extranjeros...”
Como puede advertirse, aun descritas con mayor detalle, tampoco pueden advertirse cambios en las competencias del S.N.I. respecto de las que poseía durante el gobierno militar. Exclusivamente, como ha podido verse, los cambios tenían naturaleza doctrinaria. De interés resulta el artículo 3°, relativo a la estructura del S.N.I.. Establece dicho artículo que aquél comprendía: “I. Organos de Asistencia y Asesoramiento directo al Ministro-Jefe: - Gabinete del Ministro; - Consultoría Jurídica; - Asesoría de Coordinación y de Planeamiento. II. Organo Central de Dirección Superior: - Agencia Central (AC). III. Organos de Formación y Perfeccionamiento de Recursos Humanos: - Escuela Nacional de Informaciones (ESNI). V. Organos de apoyo: - Secretaría Administrativa (SAD); - Secretaría de Control Interno (SCI); - Centro de Informática (CIN); - Centro de Telecomunicaciones y Electrónica (CTE); VI. Organo autárquico:
118
- Centro de Investigaciones y Desarrollo para la Seguridad de las Comunicaciones (CEPESC). Párrafo único. Los órganos arriba referidos están subordinados directamente al Ministro-Jefe de la CNI”:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Cabe señalar que continúa vigente la categoría ministerial del “Ministro-Jefe” de este organismo de inteligencia. Verdadero sueño de todo burócrata de la inteligencia, una actividad de apoyo a la política pasa a constituir la política misma, en un mismo nivel con las políticas del Estado, a cuya adecuada formulación, se presume, está destinada a contribuir. Ello puede advertirse en mayor grado aún, considerando que es parte de la misión del S.N.I., “... integrar la Presidencia de la República como órgano de asesoramiento inmediato del Presidente de la República...”, algo que manifiestamente excede el contenido de la misión de suministrar información e inteligencia para coadyuvar a la adecuada adopción de decisiones, y desplazarse llanamente a la elaboración de las políticas. Continúa constituido el Servicio por un organo central, agencias regionales, y organos destacados; debiéndose señalar la facultad atribuida al “Ministro-Jefe” de “crear o extinguir unidad, puesto, representación o escritorio, donde fuera necesario...” También continúa teniendo a su cargo la formación y perfeccionamiento de recursos humanos en materia de inteligencia, a través de la Escuela Nacional de Informaciones. Se incorporan nuevos órganos destinados a satisfacer necesidades de carácter científico y tecnológico, como el Centro de Informática, el Centro de Telecomunicaciones y Electrónica, y el Centro de Investigaciones y Desarrollo para la Seguridad de las Comunicaciones. Cabe señalar también que el artículo 10° dispone, en materia de competencia de la Agencia Central, lo siguiente: “Compete a la Agencia Central: • • • • • • •
Accionar los órganos de Informaciones, teniendo en vista la producción de conocimientos que posibiliten al Ministro-Jefe del S.N.I. asesorar al presidente de la República; Coordinar y orientar a los órganos de Informaciones, respecto de la actividad de Informaciones; Supervisar, coordinar y orientar a las Agencias Regionales en ejercicio de la actividad de Informaciones; Producir documentos de informaciones y proponer al Ministro-Jefe del S.N.I. su difusión, en el nivel adecuado; Asistir a las entidades nacionales de cualquier naturaleza en cuanto a la salvaguardia de conocimientos y datos que estén bajo su responsabilidad y que interese preservar al Estado; Promover el constante perfeccionamiento de la doctrina nacional de Informaciones; Asegurar el apoyo administrativo a la Asesoría de Coordinación y de Planeamiento”. Respecto de las competencias de las Agencias Regionales, establecen los artículos 11, 12 y
13: “Artículo 11. Las Agencias Regionales (AR) son órganos del S.N.I. subordinados técnicamente a la Agencia Central para el ejercicio de la actividad de Informaciones, con actuación circunscrita a las áreas que les fueran determinadas”.
119
José Manuel Ugarte
“Artículo 12. Compete a las Agencias Regionales: • • •
Ejercer la actividad de Informaciones en el área geográfica de su responsabilidad; Producir y difundir, en el nivel adecuado, los documentos de informaciones; Relacionarse con los órganos de Informaciones existentes en el área de su responsabilidad, en los asuntos referentes a la actividad de Informaciones”.
“Artículo 3. Las Agencias Regionales son organizadas de acuerdo con la complejidad de la misión que les es asignada”. Nuevamente cabe reflexionar sobre la total falta de especificaciones o de límites respecto de la tarea de “Informaciones” que estos órganos deben cumplir. Ni siquiera la misión del propio organismo arroja suficientes luces al respecto. Así, al referirse a que la “...actividad de Informaciones” tendrá lugar “...en beneficio de la Política Nacional, especialmente en lo relativo a la soberanía nacional y a la defensa del Estado democrático”, se asume, en definitiva, que tal actividad tendrá la misa extensión que la “Política Nacional”. Tampoco la mención a la “soberanía nacional y a la defensa del Estado democrático” constituye una limitación eficaz, por cuanto se establece que la actividad de Informaciones se dedicará “especialmente” a tales aspectos, sin excluir ninguna otra posibilidad. Nos encontramos, en definitiva, con la misma amplitud y vaguedad que en la Ley N° 4341, apenas por la modificación doctrina antes enunciada. Pese a ello, ha desaparecido –al menos, normativamente- toda mención a “...las actividades de información y contrainformación afectadas a los ministerios, servicios estatales, entes autónomos y paraestatales...” Cabe tener presente, no obstante, la facultad asignada al Ministro-Jefe de “crear o extinguir unidad, puesto, representación o escritorio, donde fuera necesario...” También cabe destacar la mención contenida en el artículo 52, relativa a la derogación de 5 decretos reservados y otros 8 decretos, lo que supone que normas reservadas y otras, aunque públicas, dispersas, fueron sustituidas por este reglamento, con notorias ventajas en lo relativo a la transparencia y conocimiento por parte del público de aspectos de innegable importancia. Posteriormente, durante el gobierno de Fernando Collor de Mello, en el marco de la reforma administrativa dispuesta por dicho mandatario, fue implementada la extinción del Servicio Nacional de Informaciones, sustituido parcialmente por la creación de la Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE).91
91
120
Sobre esta medida, señaló el cientista político y docente Eliézer Rizzo de Oliveira (“De Geisel a Collor: Forcas Armadas, transicao e democracia”, Papirus Editora, Campinas, 1994) que “constituyeron puntos positivos (del gobierno de Collor) las mudanzas determinadas por los primeros actos presidenciales: la extinción del Servicio Nacional de Informaciones y la creación de la Secretaría de Asuntos Estratégicos, a pesar de que algunas resistencias sugirieron, a lo largo del gobierno, el ensayo de la continuidad del antiguo servicio pero bajo nuevo ropaje; la modificación del estatuto ministerial del gabinete militar y del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas. Estas medidas se destinaban a desmilitarizar el nivel superior de deliberación y de poder del Estado, incluyendo la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Se mantuvo, no obstante, la coordinación de las actividades de inteligencia a través del Sistema Nacional de Informaciones, tanto en el ámbito militar como civil, comprendiendo a los organismos de inteligencia existentes y los ministerios. Asumido el gobierno por parte del vicepresidente Itamar Franco, fue creada la Subsecretaría de Inteligencia –SSI- en el ámbito de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Resulta de interés un breve análisis de algunas normas dictadas al respecto. La Ley N° 8490 del 19.10.92 modificó el texto originario del artículo 32 del Decreto-ley 200 del 25.02.67, relativo a la estructura orgánica y funcional de la Presidencia de la República. El texto originario de dicho artículo establecía originariamente que “La Presidencia de la República está constituida esencialmente por el Gabinete Civil y por el Gabinete Militar. También forman parte de ella, como órganos de asesoramiento inmediato del Presidente de la República: I Consejo de Seguridad Nacional, II Servicio Nacional de Informaciones, III Estado Mayor de las Fuerzas Armadas. IV Departamento Administrativo del Personal Civil. V Consultoría General de la República. VI Alto Comando de las Fuerzas Armadas.” En el texto modificado del artículo, quedó establecido lo siguiente: “Artículo 32. La Presidencia de la República está constituida, esencialmente, por la Casa Civil, la Secretaría General, por la Secretaría de Planeamiento, Presupuesto y Coordinación, y por la Casa Militar. También la integran: Como órganos de Asesoramiento Inmediato al Presidente de la República: El Consejo de Gobierno. La Consultoría-General de la República; El Alto Comando de las Fuerzas Armadas; administración del Palacio del Planalto. El Consejo de Seguridad Nacional y el Servicio Nacional de Informaciones nunca fueron formalmente militares, así como la Justicia Militar no pertenece tampoco a la estructura militar, sino al Poder Judicial. Por haber sido militarizados, fueron capaces de interferir en la estructura regular de las Armas y, consiguientemente, al conjunto del Estado...” Dos notas de final del capítulo correspondiente a este párrafo, señalan , la primera de ellas, que “La extinción del Servicio Nacional de Informaciones desmontó la principal base de operaciones de la comunidad de informaciones, sobre la cual no existió ningún control político relevante. El presidente tuvo que enfrentar pronunciamientos ostensibles de militares contra esta extinción: el general Pedro Luiz de Araújo Braga, comandante militar del Sudeste (‘General defiende el área de informaciones, O Estado de S. Paulo, 1.7.89), calificando al presidente de irresponsable. Igualmente los generales retirados Newton Cruz y Euclydes Figueiredo criticaron a Collor por la misma razón (Almanaque Abril 91, p. 19)” y la restante, que “Según el presidente del Club Militar, general Nilton Cerqueira, el SIN estaría siendo preservado en el interior de la SAE, precisamente en el Departamento de Macroestructura: ‘El SIN no acabó, sólo cambió de nombre’, ‘Ex SIN gana fuerza en el Palacio del Planalto’, Folha de S. Paulo, 4.11.91. Los ministros Eliezer Batista (que quería transferir el área de informaciones al Ministerio de Relaciones Exteriores), y el almirante Flores (ya en el gobierno de Itamar Franco) tuvieron que enfrentar lo que restaba de la antigua comunidad de informaciones en el interior de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. ‘Flores va a enterrar el SIN’, Veja, 1262, 18.11.92”. De todos modos, cualesquiera fueran las tentativas de supervivencia del formidable organismo de inteligencia brasileño, lo cierto es que su formidable estructura y facultades legales no sobrevivieron a la transición democrática.
121
José Manuel Ugarte
El Estado-Mayor de las Fuerzas Armadas; Como órganos de asistencia directa e inmediata al Presidente de la República: La Secretaría de Asuntos Estratégicos; La Secretaría de Administración Federal; La Asesoría de Comunicación Institucional. Junto a la Presidencia de la República funcionarán como órganos de consulta del Presidente de la República: El Consejo de la República; 2. El Consejo de Defensa Nacional.” Por otra parte, el artículo 35 de la antedicha Ley N° 8490 del 19.10.92 modificó el texto originario del artículo 35 del antedicho decreto ley, que enumera los ministerios, estableciendo que “Son ministros de Estado los titulares de los ministerios, de la Casa Civil de la Presidencia de la República, de la Secretaría-General de la Presidencia de la República, de la Secretaría de Planeamiento, Presupuesto y Coordinación de la Presidencia de la República, del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, de la Secretaría de Asuntos Estratégicos y de la Secretaría de Administración Federal”. Por otra parte, la ley precedentemente referida modificó al decreto-ley premencionado, estableciendo en su Capítulo I “De la Presidencia de la República”, Sección II “De las finalidades y de la organización”, artículo 10, lo siguiente: “Art. 10. La Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República, con la finalidad de coordinar el planeamiento estratégico nacional, promover estudios, elaborar, coordinar y controlar planes, programas y proyectos de naturaleza estratégica, caracterizados así por el Presidente de la República, inclusive en lo relativo a Informaciones y al Geopolítico y Económico, ejecutar las actividades permanentes necesarias al ejercicio de la Consejo de Defensa Nacional, y coordinar la formulación y acompañar la ejecución de la política nacional, tiene la siguiente estructura básica: Secretaría de Planeamiento Estratégico; Secretaría de Programas y Proyectos Estratégicos; Secretaría de Inteligencia; Centro de Estudios Estratégicos; Centro de Investigación y Desarrollo para la Seguridad de las Comunicaciones”. Asimismo, el artículo 13 del decreto-ley antes referido quedó modificado de la siguiente forma: “Artículo 13. El Consejo de la República y el Consejo de Defensa Nacional, con la composición y las atribuciones previstas en la Constitución, la organización y el funcionamiento regulados en ley especial. El Consejo de Defensa Nacional tendrá como Secretario Ejecutivo al Ministro-Jefe de la Secretaría de Asuntos Estratégicos; y el Consejo de la República, el Ministro-Jefe de la Casa Civil de la Presidencia de la República”.
122
También el artículo 23 dispuso la creación de los cargos de “... Ministro de Estado de Cultura, Industria, de Comercio y Turismo, de Comunicaciones, de Ciencia y Tecnología, de Medio Ambiente, de la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Secretaría-General de la Presidencia de la República, de la Casa Militar de la Presidencia de la República, del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas, de la Secretaría de Asuntos Estratégicos y de la Secretaría de Administración Federal...” El Decreto N° 782 del 25.03.93, con relación a la estructura de la Secretaría de Asuntos Estratégicos, estableció en su artículo 1° lo siguiente: “La Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República (SAE/PR), órgano de asistencia directa e inmediata al Presidente de la República, tiene por finalidad coordinar el planeamiento estratégico nacional, promover estudios, elaborar, coordinar y controlar planes, programas y proyectos de naturaleza estratégica, caracterizados así por el Presidente de la República, inclusive en lo relativo a informaciones y al macrozoneamiento geopolítico y económico, ejecutar las actividades permanentes necesarias al ejercicio de la competencia del Consejo de Defensa Nacional, y coordinar la formulación y acompañar la ejecución de la política nuclear”. Asimismo. en su artículo 2° se dispuso lo siguiente: “La Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República tiene la siguiente estructura básica: Organo de Asistencia Directa e Inmediata al Ministro-Jefe: Gabinete. Organos Sectoriales: Asesoría Jurídica; Coordinación General de Administración. Organos Específicos: Subsecretaría de Planeamiento Estratégico; Subsecretaría de Programas y de Proyectos Estratégicos; Subsecretaría de Inteligencia; Centro de Estudios Estratégicos. Organos Regionales: Agencias Regionales. Entidades Vinculadas: Comisión Nacional de Energía Nuclear y sus controladas”. El artículo 3° estableció, con relación a la “Competencia de las Unidades”, tipo “Organo de Asistencia Directa e Inmediata al Ministro-Jefe”, que “Compete al Gabinete asistir al Ministro-Jefe de la Secretaría de Asuntos Estratégicos en su representación, en la comunicación social, con el Congreso Nacional y con el Poder Judicial”. El artículo 7°, dictó por otra parte, en lo relativo a la “Competencia de las Unidades”, y a los “Organos Específicos”, que a la Subsecretaría de Programas y Proyectos Estratégicos competía “I. Desarrollar estudios y proyectos para la utilización de las áreas indispensables para la seguridad del territorio nacional; II. Supervisar el sistema de protección nuclear brasileño; III. Colaborar en la Coordinación de la
123
José Manuel Ugarte
Política Nuclear y del desarrollo de la tecnología, en el ámbito del programa nuclear, y IV. Colaborar en la formulación y coordinar, supervisar y controlar actividades, programas y proyectos relativos a la política de defensa nacional, movilización nacional, y otros aspectos que le fueran encomendados...” También, y fundamentalmente, en el anterior Capítulo III “De la competencia de las unidades”, Sección III “De los órganos específicos”, dispuso el artículo 8° lo siguiente: “Compete a la Subsecretaría de Inteligencia: • • •
Producir informaciones y análisis sobre la coyuntura de intereses para el proceso decisorio nacional en su más alto nivel; Ejercer actividades de salvaguardia de asuntos secretos y de interés del Estado y de la Sociedad; y Formar y perfeccionar los recursos humanos para sus actividades, a través del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Recursos Humanos (CEFARH). El artículo 9 dispone por su parte lo siguiente:
“Al Centro de Estudios Estratégicos compete: • •
Realizar estudios sobre políticas, programas y proyectos que le sean atribuidos específicamente, procurando la participación de la sociedad; y Formar recursos humanos para las áreas de conocimiento de sus atribuciones. Particular consideración merece la Sección IV “De los órganos regionales”:
“Artículo 10. A las Agencias Regionales, instaladas por orden de su titular y subordinadas a la Subsecretaría correspondiente les compete ejercer, en sus respectivas áreas geográficas, actividades referentes a las finalidades de la SAE/PR”. (Secretaría de Asuntos Estratégicos/Presidencia de la República). Por otra parte, en el Capítulo IV “De las atribuciones de los dirigentes”, Sección I “Del MinistroJefe”, Artículo 11, se dispuso lo siguiente: “Incumbe al Ministro-Jefe: • • • • •
Dirigir, coordinar y supervisar las actividades de la SAE/PR; Ejercer la supervisión de las actividades vinculadas a la SAE/PR; Ejercer la función de Secretario-Ejecutivo del Consejo de Defensa Nacional; Asignar las atribuciones, especificando la autoridad delegada y los límites de la delegación, y Practicar los demás actos necesarios para la consecución de las finalidades de la SAE/PR.
La Sección II, “De los demás dirigentes”, Artículo 12, estableció que “Incumbe al Secretario Adjunto: • •
124
•
Sustituir al Ministro-Jefe de la SAE/PR en sus ausencias y sus impedimentos; Coordinar el ejercicio de las atribuciones de la SAE/PR referentes a la Secretaría General del Consejo de Defensa Nacional y Ejercer otras atribuciones que le fueran delegadas por el Ministro-Jefe.”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
La Sección II, “De los demás dirigentes”, Artículo 13, dispuso que “Al Jefe de Gabinete, al Jefe de la Asesoría Jurídica, a los subsecretarios, al Director, al Coordinador-General de Administración y a los coordinadores de las Agencias Regionales les incumbe planear, dirigir, coordinar y orientar la ejecución de las actividades generales de las respectivas unidades, y ejercer otras atribuciones que les fueran otorgadas”. Cabe destacar también que el artículo 14 estableció que “El desempeño de funciones en la SAE/PR constituye para todos los emleados, un relevante y título de reconocimiento, para todos los efectos de la vida funcional, y para los militares en servicio activo tal desempeño también es considerado como comisión militar de servicio relevante”. Por otra parte, el artículo 30 del Decreto N° 820 del 13.5.93 contempló que “Los militares a disposición de la Secretaría-General y de la Casa Civil se vinculan a la Casa Militar para fines disciplinarios, de haberes y alteraciones y, los que estén a disposición de la vicepresidencia de la República y de la Secretaría de Asuntos Estratégicos, solamente para fines de haberes y alteraciones, respetando las peculiaridades de cada Fuerza.” A estas alturas resulta útil efectuar un balance, con relación a las modificaciones producidas en el sistema de información e inteligencia brasileño. ¿Desapareció, realmente, el legendario S.N.I.? ¿Perdió el Sistema de Inteligencia brasileño la privilegiada ubicación política e institucional de que gozaba, con anterioridad a las modificaciones que hemos reseñado? La respuesta no parece sencilla, a través profundo análisis de las disposiciones legales y reglamentarias. Cabe dudar, no obstante, de la real importancia de las modificaciones realizadas, en diversos aspectos. Si bien el ámbito específico de la inteligencia sufrió un descenso más que significativo –de un organismo dependiente directamente del Presidente de la República, y con un titular con jerarquía de Ministro de Estado, quedó aparentemente reducido a una Subsecretaría- un análisis más detenido, permite abrigar las dudas fundadas. El antiguo Servicio Nacional de Informaciones constituía un organismo de inteligencia que tenía entre sus funciones, la de ser “órgano de asesoramiento inmediato del Presidente de la República” (artículo 1°, Decreto N° 96.876/88). La nueva Secretaría de Asuntos Estratégicos tiene una posición institucional idéntica; dependencia directa del Presidente de la República; constituye órgano “... de Asesoramiento Inmediato al Presidente de la República”, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto-ley 200 del 25.03.67, texto según la Ley N° 8490 del 19.10.92; su titular tiene rango de Ministro de Estado. Las funciones de la nueva Secretaría comprenden, en primer lugar, todo lo relativo a “... coordinar el planeamiento estratégico nacional, promover estudios, elaborar, coordinar y controlar planes, programas y proyectos de naturaleza estratégica, caracterizados así por el Presidente de la República, inclusive
125
José Manuel Ugarte
en lo relativo a Informaciones y al Macrozoneamiento Geopolítico y Económico...” (Artículo 10, Decretoley referido; El subrayado es mío). Con ello retiene las funciones relativas a la coordinación en materia de informaciones que poseía el antiguo S.N.I., pero le son agregadas múltiples funciones de gran importancia; coordina, en definitiva, el planeamiento estratégico nacional –de tradicional importancia en Brasil y que excede holgadamente los aspectos de naturaleza militar- y los planes, programas y proyectos de naturaleza estratégica, aspectos geopolíticos, y la promoción de estudios de naturaleza estratégica. También retiene los aspectos relativos a la seguridad en las comunicaciones, manteniendo bajo su dependencia al Centro de Investigaciones y Desarrollo para la Seguridad de las Comunicaciones (CEPESC) (Artículo 10, Decreto-ley referido) que, como hemos visto, integraba como órgano autárquico la estructura del S.N.I, conforme surgía del artículo 3° del mencionado Decreto N° 96.876/88). El nuevo órgano también tiene a su cargo la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Defensa Nacional (Artículo 13, Decreto-Ley en cuestión). En materia de estudios estratégicos, le depende el Centro de Estudios Estratégicos. Como función de singular importancia, integra a la competencia de la Secretaría de Asuntos Estratégicos la atribución de “... coordinar la formulación y acompañar la ejecución de la política nuclear...”(artículo 1°, Decreto N° 782 del 25.03.93). Más aún: la “Comisión Nacional de Energía Nuclear y sus controladas”, integran la estructura de la Secretaría de Asuntos Estratégicos (artículo 2°, Decreto N° 782/93). Con relación a la actividad específica de inteligencia, cabe señalar que si bien ésta aparece como relegada a una Subsecretaría integrante de la estructura de la nueva Secretaría, sus competencias no parecen haber disminuido en las nuevas normas. En efecto, el artículo 8° del precedentemente citado decreto le otorga competencias para: “...Producir informaciones y análisis sobre la coyuntura de intereses para el proceso decisorio nacional en su más alto nivel...”, es decir, para obtener y elaborar información en los ámbitos externo e interno, sin limitación alguna. También se encuentra la Subsecretaría facultada para “... Ejercer actividades de salvaguardia de asuntos secretos y de interés del Estado y de la Sociedad...”. Cabe advertir, pues, que tiene también asignada no solamente para la contrainteligencia, sino para la realización de actividades en materia de inteligencia interior cuyos alcances están sólo determinados, por la “salvaguardia de... interés del Estado y de la Sociedad...”, es decir, sin límites reales.
126
Continúa teniendo a su cargo la formación del personal de inteligencia, a través del denominado “... Centro de Formación y Perfeccionamiento de Recursos Humanos (CEFARH). Se trata, con un cambio de nombre, del mismo órgano que en el Decreto N° 96.876/88 tenía a su cargo, según dicho decreto, la “... Formación y Perfeccionamiento de Recursos Humanos...”: la Escuela Nacional de Informaciones (ESNI).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En lo relativo al despliegue de inteligencia, subsisten, como ha podido advertirse, las Agencias Regionales. Aunque el artículo 10 del Decreto 782/93 contemple su existencia para cualquiera de las Subsecretarías indistintamente, con poco esfuerzo se advierte ante la idéntica denominación que estos elementos de inteligencia tenían en la antigua S.N.I. (Ver artículo 12, Decreto N° 96.876/ 88) que se trata, cuando menos en parte, de las agencias regionales que poseía este organismo. Además el artículo en cuestión faculta para su creación al Subsecretario que corresponda; es decir, que el Subsecretario de Inteligencia está autorizado para crear Agencias Regionales. En definitiva, pareciera surgir de lo expuesto que la Secretaría de Asuntos Estratégicos constituyó un organismo de muy importantes facultades, sirviendo como núcleo de los elementos del antiguo Consejo de Seguridad Nacional, el Servicio Nacional de Informaciones y otros centros de pensamiento y burocracia castrense durante el gobierno militar, en un único organismo, al que le fueron asignadas las competencias relativas a los asuntos de interés estratégico, entre los que cabe mencionar el programa nuclear brasileño. Si bien no puede sostenerse que el nuevo organismo constituya simplemente el antiguo S.N.I. con nuevo nombre y facultades ampliadas –parece constituir mucho más que eso, aglutinando órganos y competencias que fueron ajenos al antiguo organismo de inteligenciasí se puede afirmar que el poder interno y las facultades del organismo en cuestión no parecen haber sido disminuidos en la nueva estructura. En cambio, sí parece evidente que el S.N.I. ha sido integrado en un organismo que, además de contenerlo, ha recibido a otros órganos que ejercieron actividades de interés estratégico, especialmente durante el gobierno militar, otorgándoseles a todos juntos una importante ubicación institucional y amplias facultades. En definitiva, la S.N.I. dejó de existir, al menos, normativamente. No obstante, su desaparición, ser un organismo de inteligencia con atribuciones y, aparentemente, estructura similar, pasó a integrar otro organismo que pretendió aglutinar todos los asuntos de interés estratégico, que poseía facultades mayores que las que poseyó la S.N.I. y cuyo titular, también con rango de Ministro, dependía directamente del Presidente de la Nación, con funciones que incluían el asesoramiento al Presidente. Cerrando esta reseña, cabe referir que asumido el gobierno por el presidente Fernando Enrique Cardozo en 1995, se produjo el dictado de la Medida Provisoria N° 813, del 1° de Enero de 1995, por la cual fue el “Poder Ejecutivo autorizado a crear la Agencia Brasileña de Inteligencia, autarquía federal vinculada a la Presidencia de la República, con la finalidad de planificar y ejecutar actividades de naturaleza permanente relativas a la obtención, reunión y análisis de informaciones estratégicas, y de ejecutar actividades de naturaleza sigilosa necesarias a la seguridad del Estado y de la sociedad...” Subordinada inicialmente a la Secretaría General de la Presidencia de la República hasta abril de 1996, la Subsecretaría de Inteligencia pasó a vincularse a partir de aquella fecha a la Casa Militar de la Presidencia de la República. En dicho intervalo tuvo lugar la preparación de un Proyecto de Ley que instituye la Agencia Brasileña de Inteligencia, remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional el 19 de septiembre de 1997.
127
José Manuel Ugarte
El 24 de septiembre de 1999, encontrándose en trámite el Proyecto de Ley en el Congreso Nacional, tuvo lugar el dictado de la Medida Provisoria N° 1911-10, a través de la cual fue creada la Secretaría de Inteligencia, vinculada al Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia de la República. Importa analizar el Proyecto de Ley N° 3651-D, que incluye la creación de la Agencia Brasileña de Inteligencia y la institución del Sistema Brasileño de Inteligencia. Establece el artículo 1° que “... Queda instituido el Sistema Brasileño de Inteligencia, que integra las acciones de planeamiento y ejecución de las actividades de inteligencia del país, con la finalidad de suministrar auxilios al Presidente de la República en los asuntos de interés nacional. El Sistema Brasileño de Inteligencia tiene como fundamentos la preservación de la soberanía nacional, la defensa del Estado Democrático de Derecho y la dignidad de la persona humana, debiendo también cumplir y preservar los derechos y garantías individuales y las demás disposiciones de la Constitución Federal, los tratados, convenciones, acuerdos y protocolos internacionales en que la República Federativa del Brasil sea parte o firmante, y los derechos y garantías individuales y demás dispositivos de la Constitución.” A los efectos de la aplicación de esta Ley, se entiende como inteligencia la actividad que tiene por objeto la obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos y situaciones de influencia inmediata o potencial sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental, y sobre la salvaguarda y la seguridad de la sociedad y del Estado. Se entiende como contrainteligencia la actividad que tiene por objeto neutralizar la inteligencia adversa.” Pueden advertirse en este artículo dos aspectos no exentos de cierta contradicción. En primer lugar, importantes y enfáticas –ciertamente positivas, y de posible utilización como pautas interpretativas- declaraciones relativas tanto a los objetivos del Sistema de Inteligencia que se instituye - la preservación de la soberanía nacional, la defensa del Estado Democrático de Derecho y la dignidad de la persona humana- como también la obligación que se asume de cumplir y preservar los derechos y garantías individuales y las demás disposiciones de la Constitución Federal, los tratados, convenciones, acuerdos y protocolos internacionales en que la República Federativa del Brasil sea parte o firmante, y los derechos y garantías individuales y demás dispositivos de la Constitución”. Estas manifestaciones de objetivos, propósitos y compromisos son totalmente diferentes a la Seguridad Nacional que integraban la ley del antiguo Servicio Nacional de Informaciones, y resultan indudablemente positivos, como expresión de voluntad política enderezada a la vigencia de la legitimidad en la actividad de inteligencia, y como principios fundamentales a la luz de los cuales deben ser entendidas las restantes disposiciones de la ley. No obstante, las declaraciones en cuestión no parecen contar con la amplitud e indeterminación de las competencias del Sistema de Inteligencia creado.
128
En efecto. Siendo la finalidad del Sistema la de “...auxiliar al Presidente de la República en los asuntos de interés nacional...”, se define la inteligencia como “... la actividad que tiene por objeto la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
obtención, análisis y diseminación de conocimientos dentro y fuera del territorio nacional sobre hechos y situaciones de influencia inmediata o potencial sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental, y sobre la salvaguarda y la seguridad de la sociedad y del Estado... ” Es de observar que siguiendo las antiguas orientaciones doctrinarias de la seguridad nacional, se igualan, desde el punto de vista de la acción de la inteligencia, los ámbitos interno y externo del país. Como límite de las competencias del organismo, ni siquiera existe el ciertamente vago e impreciso de la Seguridad Nacional vigente en Argentina y en el antiguo Servicio Nacional de Informaciones. Por el contrario, la inteligencia pasa a constituir una actividad normal y cotidiana: se trata de “... hechos y situaciones de influencia inmediata o potencial sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental, y sobre la salvaguarda y la seguridad de la sociedad y del Estado...” Hechos y situaciones de influencia potencial sobre el proceso decisorio y la acción gubernamental. Difícil es, ciertamente, concebir competencias de amplitud mayor. Cabe señalar que no nos encontramos ante un organismo ordinario ni una agencia de información gubernamental ordinaria. Se trata de un organismo protegido por el secreto y facultado para obrar con medios subrepticios, todo lo que supone una manifiesta excepción en los principios de publicidad y transparencia de los actos de gobierno propios del sistema democrático, cuyos principios son enfáticamente recordados en el proyecto; y una obvia amenaza a la vigencia de los derechos y garantías individuales. Tales limitaciones y amenazas pueden y deben ser admitidas, con los controles correspondientes, en pro de la defensa nacional y la seguridad interior del Estado. Pero, cuando se trata del propio territorio nacional y de los ciudadanos, cabe recordar que en definitiva, la actividad de inteligencia supone un ámbito de excepcionalidad, cuya extensión no debiera ser ilimitada. Un detalle interesante: la definición de las actividades de inteligencia y contrainteligencia en la ley –anteriormente ausentes, según hemos visto, en las normas que regularon la actividad de inteligencia en Brasil- de igual manera de los proyectos de ley argentinos sobre la materia de 1990 y 1993, a los que habremos de referirnos con posterioridad. También las declaraciones a que hemos hecho mención recuerdan los proyectos argentinos aludidos; aunque, como analizaremos a continuación, las semejanzas parecen concluir –salvo alguna mínima excepción- en estos aspectos. Establece el artículo 2° que “los órganos y entidades de la Administración Pública Federal que, directa o indirectamente, puedan producir conocimientos de interés de las actividades de inteligencia, en especial aquellos responsables de la defensa externa, seguridad interna y relaciones exteriores, constituirán el Sistema Brasileño de Inteligencia, en la forma de acto del Presidente de la República. El Sistema Brasileño de Inteligencia es responsable por el proceso de obtención, análisis y diseminación de la información necesaria al proceso decisorio del Poder Ejecutivo, como también por la salvaguarda de la información contra el acceso de personas u órganos no autorizados.
129
José Manuel Ugarte
Mediante pactos específicos y convenios, oído el órgano competente de control externo de la actividad de inteligencia, las Unidades de la Federación podrán integrar el Sistema Brasileño de Inteligencia...” Con excepción de la alusión a la defensa externa, la seguridad interna y las relaciones exteriores –nuevo aspecto de semejanza con los proyectos argentinos- los restantes aspectos ratifican la singular amplitud del Sistema Brasileño de Inteligencia. Dicho Sistema –como sucediera con el antiguo Servicio Nacional de Informaciones- no se encuentra constituido exclusivamente por organismos de inteligencia. Lo integran también los órganos y entidades de la Administración Pública Federal que, directa o indirectamente, puedan producir conocimientos de interés de las actividades de inteligencia. Es de suponer pues, que buena parte de la administración pública brasileña tendrá delegaciones u oficinas de la Agencia, desde el momento en que la expresión “... en especial aquellos responsables de la defensa externa, seguridad interna y relaciones exteriores...” no impida, ciertamente, que otros órganos que “directa o indirectamente, puedan producir conocimientos de interés de las actividades de inteligencia...”, puedan integrar el Sistema. Para mayor claridad aún, se asigna al Sistema Brasileño de Inteligencia la responsabilidad relativa a la “obtención, análisis y diseminación de la información necesaria al proceso decisorio del Poder Ejecutivo”, ratificándose, en definitiva, que cualquier persona o actividad lícita en el Brasil puede pasar a constituir objeto de la actividad del Sistema Brasileño de Inteligencia. Con mayor razón y como nueva expresión del carácter normal, regular y cotidiano que reviste la actividad de inteligencia en el Proyecto que nos ocupa, se contempla la posibilidad de que los Estados que integran la República Federativa del Brasil se adhieran e integren, también, el Sistema Brasileño de Inteligencia. Dispone el artículo 3° que “Queda creada la Agencia Brasileña de Inteligencia –ABIN- órgano de asesoramiento directo al Presidente de la República, que, en la posición de órgano central del Sistema Brasileño de Inteligencia, tendrá a su cargo planear, ejecutar, coordinar, supervisar y controlar las actividades de inteligencia del país, conforme a la política y a las directrices superiores, dictadas en los términos de esta Ley”. Párrafo Unico. Las actividades de inteligencia serán desarrolladas, en lo que se refiere a los límites de su extensión y al uso de técnicas y medios sigilosos, con irrestricta observancia de los derechos y garantías individuales, fidelidad a las instituciones y a los principios éticos que rigen los intereses y la seguridad del Estado.” La misión de la Agencia Brasileña de Inteligencia es de singular similitud a la que poseyera el antiguo Servicio Nacional de Informaciones, lo que permite advertir la fortaleza de las tradiciones en los organismos de inteligencia que, ante la ausencia de una voluntad política de cambio, permanecen inalteradas a través de los cambios de nombre y de dependencia.
130
La condición de órgano asesor directo del Presidente de la República ha sido característica constante de los organismos brasileños de inteligencia.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
También constituye otra atribución del Servicio Nacional de Informaciones que perdura en la actual agencia, la característica de órgano coordinador con fuertes facultades, respecto de los restantes organismos de inteligencia. Le corresponde planear, ejecutar, coordinar, supervisar y controlar las actividades de inteligencia del País –sin exclusión de los organismos de inteligencia militares- lo que, al menos teóricamente, le proporciona una posición de importante preeminencia respecto de los restantes órganos y organismos integrantes del Sistema. Aunque esta característica tiene un aspecto positivo en cuanto evita un accionar independiente y autónomo en materia de inteligencia y, adecuadamente empleada, puede limitar las superposiciones de jurisdicciones, competencias y la ejecución de tareas, posibilitando un accionar de mayor coordinación, también es cierto que, cuando concurre en un organismo de inteligencia dependiente directamente del Presidente de la Nación y dotado de medios propios para recabar de información y poder realizar de operaciones de inteligencia, con competencias ilimitadas, constituye simplemente un poder formidable, que pone en tela de juicio la verdadera subsistencia del sistema que proclama defender. Por más que a continuación se afirme que “las actividades de inteligencia serán desarrolladas, en lo que se refiere a los límites de su extensión y al uso de técnicas y medios sigilosos, con irrestricta observancia de los derechos y garantías individuales, fidelidad a las instituciones y a los principios éticos que rigen los intereses y la seguridad del Estado”, tales propósitos tienen un valor relativo si se crea una estructura que, en la práctica, está plenamente capacitada para atacar tales valores. El artículo 4° establece que “La ABIN, además de lo que le prescribe el artículo anterior, tiene competencia para: –Planear y ejecutar acciones, incluso sigilosas, relativas a la obtención y al análisis de datos para la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la República; Planear y ejecutar la protección de los conocimientos sensibles, relativos a los intereses y a la seguridad del Estado y de la sociedad; Evaluar las amenazas, internas y externas, al orden constitucional; Promover el desarrollo de recursos humanos y de la doctrina de inteligencia, y realizar estudios e investigaciones para el ejercicio y perfeccionamiento de la actividad de inteligencia. Parágrafo único. Los órganos componentes del Sistema Brasileño de Inteligencia proveerán a la ABIN, en los términos y condiciones a ser aprobados mediante acto presidencial, para fines de integración, datos y conocimientos específicos relacionados con la defensa de las instituciones y de los intereses nacionales.” Como se puede advertir, la obtención y el análisis de datos para la producción de conocimientos destinados a asesorar al Presidente de la República pueden determinar el planeamiento y la ejecución de acciones, incluso sigilosas... En definitiva, todo asesoramiento al Presidente de la República puede determinar la obtención de información por medios subrepticios, o aun la realización de operaciones de inteligencia. Cabe señalar, no obstante, cierta limitación en materia de obtención de información por parte de los otros órganos integrantes del Sistema Brasileño de Inteligencia, al menos, en lo que se refiere al suministro de información a la Agencia; debe tratarse de datos y conocimientos específicos
131
José Manuel Ugarte
relacionados con la defensa de las instituciones y de los intereses nacionales. Tal limitación, no obstante, no rige respecto de la propia Agencia Brasileña de Inteligencia. Dispone el artículo 5°, que “La ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de la República, será llevada a cabo por la ABIN, bajo la supervisión de la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno. Párrafo único. Antes de ser fijada por el Presidente de la República, la Política Nacional de Inteligencia será remitida al examen y sugestiones del órgano competente de control externo de la actividad de inteligencia...” Esta disposición es de sumo interés, aunque ciertamente insuficiente como control; además de ser adecuada la política de inteligencia, también debe serlo su ejecución, que suele ser donde se presentan los problemas mayores. Establece por otra parte el artículo 6° que “El control y la fiscalización externos de la actividad de inteligencia serán ejercidos por el Poder Legislativo en la forma que lo establezca el Congreso Nacional. Integrarán el órgano de control externo de la actividad de inteligencia los líderes de la mayoría y de la minoría de la Cámara de Diputados y del Senado Federal, así como los presidentes de las comisiones de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados y del Senado Federal. El acto a que se refiere el encabezado de este artículo definirá el funcionamiento del órgano de control y la forma de desarrollo de sus trabajos con vistas al control y la fiscalización de los actos derivados de ejecución de la Política Nacional de Inteligencia.” La sanción de esta ley permitirá a Brasil emular a su vecina Argentina en cuanto a contar con un órgano específico de control externo –parlamentario- de la actividad de inteligencia. A semejanza de aquélla, dicho órgano constituirá una comisión bicameral. Conviene señalar aquí las dificultades que se derivan de este tipo de conformación: las superposiciones con sesiones de una u otra Cámara limitan las posibilidades reunirse con la comisión; dentro del período de sesiones comunes a ambas, los tiempos de real funcionamiento no siempre coinciden; las posibilidades de superposición con reuniones de otras comisiones o de los bloques parlamentarios se incrementan; la constante alternancia de las presidencias debilita la continuidad. Las comisiones bicamerales aparecen en la práctica como poco adecuadas para el desempeño de una tarea permanente, y, con mayor razón, una tarea que pueda incluir aspectos investigativos. En otro orden de ideas, cabe destacar que se trata, a semejanza en ese aspecto del modelo estadounidense, de una comisión “selecta”, vale decir, formada por miembros específicos de otras comisiones.
132
Dispone el artículo 7° que “La ABIN, cumpliendo la legislación y las normas pertinentes, y los fines derivados del desempeño de sus atribuciones, podrá firmar convenios, acuerdos, contratos y cualesquiera otros pactos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Por su parte, determina el artículo 8° que “La ABIN será dirigida por un Director-General, cuyas funciones serán establecidas en el decreto que aprobara su estructura organizativa. El reglamento interno de la ABIN dispondrá sobre la competencia y funcionamiento de sus unidades, así como sobre las atribuciones de los titulares y de los demás integrantes de éstas. La elaboración y la edición del reglamento interno de la ABIN serán responsabilidad de su DirectorGeneral, que lo someterá a aprobación del Presidente de la República” Cabe destacar que la autoridad máxima del organismo de inteligencia civil brasileño ha perdido su antiguo rango de Ministro, manifestación de sensatez que no cabe sino saludar. En cuanto al reglamento interno, pareciera adecuado que, además de hallarse sujeto a aprobación del Presidente de la República, fuera objeto de conocimiento y dictamen previo a la adopción de decisión definitiva por el Presidente, por parte de la Comisión Parlamentaria de Control. En el artículo 9° se lee que “Los actos de la ABIN, cuya publicidad pueda comprometer el éxito de sus actividades sigilosas, deberán ser publicados en extracto. Inclúyense entre los actos objeto de este artículo los referidos a su peculiar funcionamiento, como las atribuciones, la actuación y las especificaciones de los respectivos cargos, y los movimientos de sus titulares. La obligatoriedad de la publicación de los actos en extracto no depende de que los recursos sean utilizados con carácter ostensible o sigiloso, en cada caso.” Se trata de una disposición evidentemente lógica dada la naturaleza de la actividad, no susceptible de mayor comentario. Dispone además el artículo 10 que “La ABIN solamente podrá comunicarse con los demás órganos de la administración pública directa, indirecta o fundacional, de cualquiera de los poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, con el conocimiento previo de la autoridad competente de mayor jerarquía del respectivo órgano o de su delegado”. Otra medida, a nuestro juicio, plenamente adecuada, especialmente teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad de que se trata. Establece por su parte el artículo 11 que “Quedan creados los cargos de Director General y de Director Adjunto de la ABIN, de naturaleza especial, y los de comisión, de que trata el Anexo de esta Ley. Parágrafo único. Son exclusivas del Presidente de la República la elección y la nominación del Director General de la ABIN, después de su aprobación por el Senado Federal. El artículo 12 dispone que “La unidad técnica encargada de las acciones de inteligencia, hoy vinculada a la Casa Militar de la Presidencia de la República, queda absorbida por la ABIN.
133
José Manuel Ugarte
Queda el Poder Ejecutivo autorizado para transferir a la ABIN, mediante cambio de denominación y especificación, los cargos y funciones de confianza del Grupo-Dirección y Asesoramiento Superiores, las funciones gratificadas y las gratificaciones de Representación, de la unidad técnica encargada de las acciones de inteligencia, asignados a la Casa Militar de la Presidencia de la República. El Poder Ejecutivo dispondrá sobre la transferencia, para la ABIN, del acervo patrimonial asignado a la unidad técnica encargada de las acciones de inteligencia. Queda el Poder Ejecutivo autorizado a reconducir o transferir a la ABIN los saldos de las asignaciones presupuestarias destinadas para las actividades de inteligencia en los presupuestos de la Secretaría e Asuntos Estratégicos y de Gabinete de la Presidencia de la República”. El artículo 13 prescribe que “Los gastos derivados de esta Ley correrán por cuenta del presupuesto propio. Párrafo único. El Presupuesto General de la Unión contemplará anualmente, en una partida específica, los recursos que requiera el desarrollo de las acciones de carácter sigiloso a cargo de la ABIN. Dispone el artículo 14 que “Las actividades de control interno de la ABIN, inclusive las de contabilidad analítica, serán ejercidas por la Secretaría de Control Interno de la Presidencia de la República”. Finalmente, el artículo 15 establece que “Esta Ley entrará en vigor en la fecha de su publicación...” Cabe señalar, desde un punto de vista positivo, que la autoridad máxima del organismo de inteligencia brasileño tiene actualmente rango de Director General. El otorgamiento del rango de Ministro a la máxima autoridad, que caracterizara al Servicio Nacional de Informaciones ha felizmente concluido. En otros aspectos, debe también calificarse como interesante el requerimiento del acuerdo parlamentario para la nominación de un cargo tan importante para la vigencia de los derechos y libertades de los ciudadanos. También la necesidad de que se contemplen en un ítem presupuestario específico las previsiones presupuestarias para actividades subrepticias –otra influencia de los proyectos argentinos de 1990-1993-1994- constituye una positiva contribución al control. En conclusión, puede advertirse en un marco de contradicciones, un significativo avance de los conceptos que dieron lugar al antiguo Servicio Nacional de Informaciones hacia la recuperación del poder perdido, tras cierto descenso institucional que experimentara por el advenimiento de Collor de Mello y la supresión del S.I.N..
134
Las contradicciones consisten, por una parte, en el empleo de un lenguaje declamativo vinculado a la democracia y al Estado de derecho, así como la adopción de instituciones de control -Comisión Parlamentaria específica, acuerdo del Senado para la designación del titular, ítem presupuestario para los gastos destinados a actividades subrepticias-; y por la otra en la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
existencia de una amplitud e indeterminación de competencias y facultades no inferiores, e incluso desde ciertos aspectos superiores, a las que poseyera el legendario S.I.N.. Sin desconocer la utilidad de las declamaciones y compromisos de legitimidad asumidos, por cuanto la ley deberá ser interpretada conforme a ellos; y la trascendencia que habrá de revestir la Comisión Parlamentaria de Control, con base en similar experiencia argentina que el resultado no ofrece dudas: una estructura de las características de la ABIN es absolutamente incontrolable y primará fácilmente sobre la Comisión Bicameral de control. Cabe señalar, por otra parte, que aún no se conocen las facultades que tendrá la expresada Comisión; pero que, aun cuando fueren suficientes para el cumplimiento de su cometido, no bastarán para la ardua labor que le compete, por tratarse de una Comisión Bicameral. En definitiva, puede afirmarse que en Brasil el cambio ha sido mucho más aparente que real, y que si bien parece haber cambiado la doctrina general en materia de defensa nacional y de seguridad interior, no ha sufrido mayor transformación la doctrina de inteligencia. Continúa conduciéndose esta actividad, pues, sobre la base de criterios que, como habremos de examinar, difieren sustancialmente de los vigentes en los países desarrollados institucionalmente. 2.8.2. República de Chile En Chile, la disolución del SNI y de la DINA-CNI trajo consigo el repliegue de la mayor parte de los elementos que componían los organismos de inteligencia militares de los respectivos países, dando lugar también a la creación de organismos civiles que pretendían asumir funciones de inteligencia. Así, la mayor parte de los aproximadamente 2.000 hombres de la DINA fueron absorbidos por el Servicio de Inteligencia del Ejército, y también, en parte, por la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional –DIDN-, organismo conjunto creado bajo la dependencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional. Por otra parte, como organismo civil fue creada la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones dependiente del Ministerio del Interior. Anteriormente, con énfasis en la lucha antiterrorista, había sido creada la Dirección de Inteligencia de Carabineros –Dipolcar92 . Se estableció, por otra parte, una instancia de coordinación, el Comité Consultivo de Inteligencia, constituido por los jefes de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, de los órganos de información de Carabineros e Investigaciones, y por el Subjefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional.
92
No obstante, las Fuerzas Armadas chilenas parecen haber mantenido interés en el terrorismo, surge el ofrecimiento formulado el 18 de enero de 1997 (cable de AFP) a través del general Pinochet, de colaboración de las aludidas Fuerzas en la lucha antiterrorista, fundamentalmente en el campo de la inteligencia, a través de lo que denominó el ministro Pérez Yoma “inteligencia residual”.
135
José Manuel Ugarte
En Chile, según información proporcionada por el diario “El Mercurio”93, fue elaborado y presentado por la Universidad de Chile, a través de un equipo presidido por el profesor Guillermo Holczmann Pérez, un anteproyecto de ley que contemplaba la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, que coordinaría de manera integral la actividad de inteligencia desarrollada en Chile. El objetivo del Sistema propuesto sería el de analizar y evaluar la información útil ya procesada, referida a situaciones generales o específicas, atingentes a cualquier campo de acción o área temática, con el fin de identificar capacidades y vulnerabilidades, oportunidades y riesgos, tanto propios como de potenciales adversarios, estableciendo la magnitud de posibles amenazas y conflictos, como también los intereses nacionales que pudiesen ser afectados. El Sistema Nacional de Inteligencia así constituido comprendería tres instancias: un órgano coordinador, la Secretaría Nacional de Inteligencia, que prestaría asesoría; la Comunidad Nacional de Inteligencia, y un órgano de trabajo, el Consejo Nacional de Inteligencia. También estaría integrado por los organismos de inteligencia del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, el Estado Mayor de la Defensa Nacional, los organismos de información de Carabineros e Investigaciones, y la antedicha Dirección de Seguridad Pública e Información del Ministerio del Interior. Conforme al anteproyecto, el Consejo Nacional de Inteligencia estaría integrado por especialistas civiles y militares, provenientes de los ámbitos académico, profesional, empresarial, y de los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pública, el 60% de cuyos miembros debían ser civiles. Nombraba un Secretario Nacional de Inteligencia, designado por el Presidente de la República y que podía ser removido por éste, elegido de una terna que propondría el Consejo de Seguridad Nacional. Tal nominación debía contar con el acuerdo del Senado, previo informe de la Comisión Bicameral de Inteligencia del Congreso. La Secretaría Nacional de Inteligencia contaría con un Departamento de Contraloría, cuyo objetivo principal consistiría en vigilar la legalidad de las acciones y procedimientos que realizaran o desarrollaran la Comunidad Nacional de Inteligencia, o el Consejo Nacional de Inteligencia. El anteproyecto también establecía la preservación de los derechos individuales ante la actividad de inteligencia. En tal sentido, preveía que los organismos de inteligencia para el cumplimiento de sus funciones requerirían de la autorización judicial para la interceptación de las comunicaciones
136 93
Edición del 29.8.96. Fuente: Base de datos de SER en el 2000.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
postales, telefónicas, de facsímil, télex o por cualquier otro medio de transmisión de datos a distancia, la reproducción u obtención de registros o documentos y el ingreso a domicilios particulares, comerciales o edificios públicos. Según la antedicha fuente, la idea que presidiría el anteproyecto sería perfeccionar el funcionamiento del Sistema de Inteligencia sobre la base de los organismos existentes y la regulación en forma coordinada e intervinculada funcionalmente, al más alto nivel del Estado, de la actividad de todos los organismos que tuvieran participación en la planificación, la producción, el procesamiento, el análisis y la difusión de la inteligencia en el país. También se debería asegurar que las actividades de inteligencia fueran efectuadas por los órganos y organismos de inteligencia establecidos por la ley, dentro de los límites de la jurisdicción y competencia asignados a cada uno de ellos, conforme a criterios de eficiencia, coordinación, eficacia, unidad de acción y jerarquía. Otra de sus funciones sería la de proporcionar al máximo nivel de planificación y conducción política del país, la información e inteligencia necesarias para la satisfacción de los objetivos nacionales vinculados al desarrollo del país, la seguridad del Estado, la del Gobierno, la vigencia del régimen democrático y la estabilidad institucional. Debería, además, facilitar el intercambio de información entre todas las instituciones estatales, entre éstas y otras entidades que la conducción político-estratégica determinara y/o la seguridad nacional aconsejara. La citada fuente afirmaba que “... Según el análisis de los expertos, el país no cuenta en la actualidad con un sistema que disponga de información útil y necesaria para asesorar al Presidente de la República en su calidad de conductor político del Estado; se opta más bien por incorporar asesores políticos con capacidad profesion al de alto nivel, que se combinan con funcionarios de experiencia, y sobre la capacidad de producción de estas personas se basaría gran parte de la gestión gubernamental. Lo anterior provocaría que la toma de decisiones se realice con información incompleta; que la capacidad de análisis esté dada por percepciones personales de la realidad, y que el objetivo primario se oriente a satisfacer necesidades inmediatas o a la superación de determinadas contingencias, pero que pueden no corresponder a los objetivos nacionales y permanentes ni a una adecuada evaluación de las oportunidades y riesgos que puedan afectar al país...” La propuesta del profesor Holzmann Pérez se detalla en su artículo “Hacia un sistema de inteligencia nacional”.94 El nombrado docente señala la carencia por parte de Chile de “un Sistema Nacional de Inteligencia”, dado que se contaría exclusivamente con “una parte del sistema expresada en la inteligencia policial y en los sistemas de información, de índole política, del Gobierno”, destacando que “El Consejo de
137 94
Publicado en “Sociedad y Fuerzas Armadas”, Nos. 5-6, diciembre 1962.
José Manuel Ugarte
Gabinete, el Ministerio General de la Presidencia y los Ministerios tienen acceso limitado a la información”, acceso del que carecerían completamente el Consejo de Seguridad Nacional y el Consejo Nacional. También destaca la ausencia, a su juicio, de una coordinación de alto nivel de los servicios de inteligencia, señalando que éstos “... no saben qué buscar, ni para qué...”. Plantea, además, “... la falta de una Dirección centralizada y global de los componentes del Sistema de Inteligencia que materialice su coordinación e integración»” y que, como derivación lógica, “los Servicios de Inteligencia, al no tener una dirección permanente, respaldada por un Plan de Informaciones, se autoasignan misiones y definen la dirección del esfuerzo de búsqueda...” Sostiene asimismo que “ningún Ministerio posee un sistema de informaciones, de tipo técnico, que le ayude a discriminar los antecedentes que recibe o recolecta en el área específica de su quehacer y que tenga relación con la seguridad y/o desarrollo del mismo. Esto implica, que el Conductor Político Estratégico no tiene acceso a la información necesaria para tomar decisiones...” Por tales razones, Holzmann Pérez propone la estructuración de un Sistema Integrado de Inteligencia a nivel nacional, constituido por una Secretaría Nacional de Informaciones (SNI), un Consejo Nacional de Informaciones, y por subsistemas de Inteligencia destinados a constituir el Sistema Nacional. A diferencia de la SIDE argentina, organismo dotado de medios propios para obtener de información y poder realizar de operaciones de inteligencia y de amplias facultades, cuyo secretario también preside el órgano de coordinación –la Central Nacional de Inteligencia– la Secretaría Nacional de Informaciones propuesta por el profesor chileno tiene, a nuestro juicio con buen tino, el carácter de “órgano orientador, coordinador y regulador de las actividades de cada uno...” de los componentes del Sistema propuesto, sin suplantarlos ni superponerse en sus actividades, como sucedería si poseyera el aludido tipo de medios. Los objetivos asignados a la SNI serían, conforme a la propuesta de Holzmann Pérez, los siguientes: • • •
138
“Asesorar al Presidente de la República en materia de Inteligencia que tengan relación con el proceso de toma de decisiones inherente a la Conducción Política del Estado. Asesorar al CONSENA en materia de inteligencia que tengan relación con la Seguridad Nacional. Organizar, planificar y coordinar las actividades del Sistema de Inteligencia Nacional, de modo que se asegure la reunión, proceso y provisión de inteligencia que requiere el Gobierno para la formulación de políticas, estrategias, planes, programas, etc.; para la adopción de las medidas necesarias para el resguardo de la estabilidad institucional, la seguridad nacional y el desarrollo del país...”
Resulta inevitable señalar que las funciones del órgano propuesto, más que de asesoramiento –residuo aparente de la ley de creación del Servicio Nacional de Informaciones brasileño-, debieran ser exclusivamente de suministrar al Presidente de la Nación de inteligencia estratégica nacional, conforme los elementos esenciales de inteligencia y planes aprobados por éste.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Ciertamente, y con las reservas propias de todo comentario respecto de instituciones de un país extranjero -vecino y amigo-, no parece adecuado que el órgano coordinador del Sistema Nacional de Inteligencia propuesto constituya el entre de trabajo del Consejo de Seguridad Nacional (CONSENA), órgano derivado de la herencia del gobierno militar chileno y cuya composición está dominada por la presencia institucional de las Fuerzas Armadas.95 Resulta inevitable el símil con el Consejo homónimo del gobierno militar brasileño, suprimido posteriormente por el presidente Collor de Mello, y nuevamente con el rol del antiguo SNI del gobierno militar de Brasil. También, con la nueva estructura representada por la Secretaría de Análisis Estratégico, a que nos hemos referido precedentemente. No resulta fácil hacer una “... abstracción de su composición...” con relación al Consejo de Seguridad Nacional chileno, como propone Holzmann Pérez; pudiendo explicarse las renuencias del gobierno civil chileno, a entregar la conducción de su Sistema de Inteligencia a un órgano de tales características. En realidad, dicho Consejo de Seguridad Nacional constituye, como otros similares creados en Latinoamérica durante la vigencia de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas, una aparente imitación del National Security Council estadounidense, pero con diversas características. Mientras que el modelo estadounidense es el de un órgano netamente civil, cuya función es “...integración de las políticas interna, externa, y militar relativas a la seguridad nacional, para permitir a las Fuerzas Armadas y los restantes departamentos y agencias del Gobierno cooperar más eficazmente en asuntos que involucran a la seguridad nacional...”, entendiéndose a la seguridad nacional fundamentalmente como seguridad externa; debiendo el Consejo “...evaluar y apreciar los objetivos, compromisos, y riesgos de los Estados Unidos con relación a nuestro poder militar actual y potencial, en el interés de la seguridad nacional, a fin de hacer recomendaciones al Presidente relacionadas con ello: Y “considerar políticas y asuntos de interés común a los departamentos y agencias del Gobierno relacionados con la seguridad nacional, y para hacer recomendaciones al Presidente en conexión con ello...”, los “Consejos de Seguridad Nacional” latinoamericanos, tienen un significado y características diversos. Así, las funciones del Consejo de Seguridad Nacional chileno, conforme al artículo 96 de la Constitución de dicho país, son las de “a) Asesorar al Presidente de la República en cualquier materia
95
Conforme al artículo 95 de la Constitución de la República de Chile de 1978 –sancionada durante el gobierno militar-, el Consejo de Seguridad Nacional, presidido por el Presidente de la República, está integrado por los presidentes del Senado y de la Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, y por el General Director de Carabineros. Participan también como miembros del Consejo, con derecho exclusivamente a voz –sin voto- los ministros encargados del gobierno interior, de las relaciones exteriores, de la defensa nacional, y de la economía y finanzas del país. Actúa como Secretario el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional. Como puede advertirse, y haciendo abstracción de que la composición del Senado, que incluye senadores vitalicios, también refleja en parte los propósitos de continuidad del antiguo gobierno militar, basta el voto de las Fuerzas Armadas y de Carabineros para decidir toda cuestión que se plantee en el Consejo. Merece señalarse, en cambio, que el National Security Council estadounidense está compuesto por el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario de Estado, el Secretario de Defensa, el Director de Seguridad Mutua, el Presidente de la Junta de Recursos para la Seguridad Nacional, y los secretarios y subsecretarios de otros departamentos ejecutivos y de los departamentos militares, el Presidente de la Junta de Municiones, y el Presidente de la Junta de Investigación y Desarrollo. Se trata de una composición, como puede verse, eminentemente civil; los propios secretarios de los departamentos militares, por otra parte, deben tener tal condición. (U.S. Code, Title 50 (War and National Defense), Chapter 15 (National Security), Subchapter I, Section 402, National Security Council).
139
José Manuel Ugarte
vinculada a la seguridad nacional en que éste lo solicite; b) Representar a cualquier autoridad establecida por la Constitución, su opinión frente a algún hecho, acto o materia, que a su juicio atente gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional; c) Informar, previamente, respecto de las materias a que se refiere el número 13 del artículo 60 (facultades del Poder Legislativo relativas a las Fuerzas Armadas); d) Recabar de las autoridades y funcionarios de la administración todos los antecedentes relacionados con la seguridad interior o exterior del Estado”. Se trata a todas luces de un órgano de naturaleza fundamentalmente política y cuya atención está dirigida primariamente hacia el interior del Estado. Si a ello se agrega que el significado de la expresión seguridad nacional en Latinoamérica no es otro que el de “situación en la cual los intereses vitales de la Nación se encuentran a merced de interferencias y perturbaciones sustanciales” (Ley 16.970 argentina) o el de “garantía de la consecución de los objetivos nacionales contra antagonismos, tanto internos como externos (decreto-ley 898/1969 de Brasil), puede concluirse la inconveniencia, a nuestro juicio, desde el punto de vista tanto del fortalecimiento del sistema democrático como de la objetividad de la inteligencia, de confiar a un órgano de la naturaleza indicada la coordinación de la actividad de inteligencia en el país. Retornando al proyecto del profesor Holzmann Pérez, cabe analizar aquí la creación del Consejo Nacional de Informaciones como “... organismo de asesoría y coordinación que tendrá el Secretario Nacional en relación con todos los campos de acción...” Dicho Consejo estaría “... conformado por especialistas civiles y militares, provenientes del ámbito académico y de los organismos asesores de los comandantes en Jefe y Director General de Carabineros e Investigaciones en materia de Inteligencia. En este nivel se realizará el intercambio de información, la uniformidad de criterios, la delimitación de áreas de responsabilidad, la definición de la dirección global del esfuerzo de búsqueda, etc.” Nuevamente puede advertirse la aparente adopción de institutos estadounidenses, pero, en realidad, con muy diversas características. En efecto; la Sección 403-3, Subcapítulo I, del Título 50 del Código de los Estados Unidos prevé un Consejo Nacional de Inteligencia, compuesto de “... analistas jerarquizados de la comunidad de inteligencia y de importantes expertos de los sectores público y privado, quienes serán designados por, informarán a, y permanecerán en el cargo mientras así lo disponga el Director de Inteligencia Central...” El instituto estadounidense constituye un órgano formado por analistas y expertos de primer nivel, de perfil técnico, y cuya función es la de asesoramiento e información del Director de Inteligencia Central, designados y removidos por éste a voluntad.
140
En cambio, la propuesta en enalísis comprende a representantes institucionales militares y policiales juntamente con académicos, con la finalidad fundamental de intercambiar información, unificar criterios, distribuir áreas de responsabilidad; en otras palabras, representantes institucionales para dirimir conflictos institucionales, esquema en el que no parece claro el rol desempeñado por la conducción política de las áreas de defensa nacional y de seguridad interior.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Como aspectos de interés, merece resaltarse la existencia “... de al menos dos Subsistemas de Inteligencia, uno orientado a la Seguridad Interior y otro relativo a la Seguridad Exterior...” Se señala, respecto del primero, que “la inteligencia se desenvuelve en un medio subrepticio, enfrentando situaciones de carácter puntual y desarrollando sus actividades bajo el prisma de un concepto ofensivo en beneficio del Gobierno legalmente constituido y de la institucionalidad. Los organismos que componen este subsistema deben aparecer desvinculados de las Fuerzas Armadas, sus finalidades políticas...” No se advierte claramente cómo puede lograrse la aludida desvinculación, atendiendo si la coordinación es ejercida por un órgano dependiente del Consejo de Seguridad Nacional, dada la ya apuntada composición de éste. Un aspecto de interés, no obstante, no deja de estar constituido por el Consejo de Inteligencia de Seguridad Interior, “organización destinada a resolver los problemas de inteligencia vinculados a la Seguridad Interior del país, concitando las actividades de Inteligencia de Carabineros y de la Policía de Investigaciones”, bajo la conducción, entre otras alternativas, del Subsecretario de Inteligencia Interior. También se plantea la posibilidad de creación a este nivel, de un organismo de inteligencia especializado. Se propone la creación –siguiendo nuevamente el modelo del SNI brasileño- de secretarías ministeriales de Informaciones, definidas como “organismos de asesoría en la función de Inteligencia sectorial de los diferentes Ministerios de los Campos de Acción Interno, Externo y Económico”, así como Oficinas de Información Regional y Provincial que dependerán directamente de los Intendentes Regionales y Gobernadores Provinciales, coordinándose con el resto del Sistema mediante un Canal Técnico...” No es muy clara la propuesta, susceptible, de ser aplicada conforme lo fue en sus fuentes, de asumir características en buena medida similares a las del antiguo Servicio Nacional de Informaciones brasileño e inclusive de constituir un aparato de control político dentro de la administración pública. Para la seguridad externa, se propone la creación del Consejo de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, presidido por el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, con la responsabilidad de cubrir “parte de los problemas de inteligencia relativos a la situación de conflictos externos que puede enfrentar nuestro país...”, integrado por los directores de Inteligencia de la Defensa Nacional, Ejército, Armada y Fuerza Aérea. La Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional constituiría un órgano de “integración y coordinación de las capacidades existentes”, aspecto de sumo interés. Aunque se advierte un esfuerzo tendiente a ser preciso en la definición del ámbito de competencia en materia de inteligencia militar –aspecto de sumo interés en los países latinoamericanos-, cabe de todos modos observar que la inteligencia externa debiera integrarse de algún modo con la inteligencia diplomática, no pareciendo adecuada la virtual identificación de inteligencia exterior con inteligencia militar, excluyéndose la inteligencia exterior política y económica. Esto podría obviarse ya sea con un organismo de inteligencia bajo la dependencia
141
José Manuel Ugarte
del Ministerio de Relaciones Exteriores, o bien a través del establecimiento de una relación funcional que permita que la información diplomática fluya a la Secretaría Nacional de Inteligencia. En cuanto al rol del Congreso, se propone que éste cuente con un Subcomité de Inteligencia y Seguridad en ambas Cámaras, correspondiéndoles la aprobación anual de las “... orientaciones de la Política de Inteligencia y Seguridad propuestas por el Consejo de Seguridad Nacional, mediante sesiones secretas...”, y la ratificación del nombramiento de los funcionarios propuestos para ocupar los cargos directivos más importantes del Sistema. Aspecto de sumo interés, que involucra activamente al Congreso en la definición de la política en materia de inteligencia. En otro orden de ideas, y aunque se propone el otorgamiento a ambas comisiones de la potestad de pedir “cuenta anual, al Secretario Nacional de Información o su equivalente, del cumplimiento de las orientaciones aprobadas para el respectivo año legislativo...”, así como de, por intermedio del Secretario o su equivalente, “pedir y realizar las investigaciones que correspondan en caso de excesos o faltas graves en el desenvolvimiento del Sistema”, se señala, algo contradictoriamente, que “... su acceso al interior mismo del Sistema debe ser limitado hasta el punto que no se vulnere el funcionamiento operativo del Sistema, pudiendo solicitar en virtud del mérito de los antecedentes la remoción de los responsables de dichas anomalías o faltas...” No se advierte la relación de tales limitaciones con las facultades investigativas de la propuesta; la aplicación de las primeras podría volver no operativas las segundas. En definitiva, el interesante trabajo del profesor Holzmann Pérez parece trasuntar la existencia de un proceso de negociación entre las Fuerzas Armadas, sectores políticos y académicos en materia de inteligencia, en el que las primeras postulan retener el control de un aparato de inteligencia que incrementaría en forma sustantiva el actualmente existente, sin que los controles que se proponen parezcan demasiado efectivos. Cabe señalar, por otra parte, que el diario “El Mercurio”, en la edición precedentemente citada, refirió la existencia de otros proyectos en la materia, tales como “... un borrador de discusión sobre bases legales...” elaborado por el diputado democratacristiano Francisco Huenchumilla, en el marco del trabajo que estaba efectuando la Comisión de Defensa de la Cámara Baja con la asesoría de expertos de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones. El periódico en cuestión informaba que la propuesta de Huenchumilla se sumaba a otra similar planteada por diputados de RN y la UDI, y un texto de trabajo presentado en su oportunidad por el Gobierno, todos los cuales deberían reseñarse en un solo cuerpo legal que deberían conocer los diputados próximamente.
142
La iniciativa del diputado Huenchumilla preveía una coordinación de los cinco servicios de inteligencia existentes en el país - tres de las Fuerzas Armadas y dos de instituciones policialesradicándola en un organismo nuevo que se denominaría Consejo Superior de Inteligencia, cuyo titular tendría rango de ministro y sería designado por el Presidente de la República en acuerdo con el Senado.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El anteproyecto del citado diputado preveía que los servicios de inteligencia no podían dedicarse a recopilar y procesar información atingente a la vida privada de las personas, y sancionaba con penas privativas de libertad a quienes lo hicieran o aquellos que vulneraran el compromiso de reserva por la información que manejaran. Se proponía, además, la creación de una comisión especial de inteligencia en el Congreso Nacional cuya misión sería la de fiscalizar la acción de los organismos dedicados a esa actividad, y que estaría integrada por los presidentes de las comisiones de Defensa y de Constitución de la Cámara de Diputados y el Senado, quien la encabezaría. Con posterioridad (21.1.97), “El Mercurio”96 publicó el anuncio del presidente chileno Eduardo Frei de diversas medidas contra el terrorismo. Dicho anuncio habría sido originado por la conmoción provocada por la evasión de cuatro terroristas del “Frente Manuel Rodríguez” de la cárcel de alta seguridad de Santiago. Se señaló, así, que se consideraba la creación de las figuras del agente encubierto e informante, así como del arraigo pre procesal, el refuerzo de las medidas de seguridad en los penales y el traslado de reos peligrosos, la entrega de armas controlada (figura similar a la entrega vigilada de droga aplicada en las investigaciones sobre narcotráfico) y el otorgamiento de mayores atribuciones a los órganos policiales, habilitándoselos para solicitar al juez la interceptación, apertura o registro de las comunicaciones telefónicas. Estas medidas también preveían el levantamiento del secreto bancario; todo ello, en el marco del envío de un proyecto de ley de perfeccionamiento de la legislación; aplicándose así medidas ya contempladas en la legislación aplicada para el combate del narcotráfico y el lavado de dinero. En otro orden de ideas, disponía el otorgamiento de mayores facultades al Ministerio del Interior para la formación de unidades conjuntas antiterroristas de Carabineros e Investigaciones; y anunciaba el envío antes del 30 de abril de 1997 al Congreso, del prometido proyecto que creaba un Sistema Nacional de Inteligencia. Se señaló que estas medidas habían sido adelantadas por el Ministro del Interior, Carlos Figueroa, luego de que el Jefe de Estado, se reuniera con el Consejo de Seguridad Nacional y los partidos políticos con el fin de consensuar una política de Estado antiterrorista. En dicha oportunidad, el Consejo de Seguridad Nacional había recomendado, por unanimidad, al Jefe de Estado impulsar las acciones administrativas y legislativas necesarias para hacer frente a los problemas de seguridad pública. El periódico dio cuenta asimismo de la “extrañeza” que causó el hecho de que el presidente Frei no anunciara la creación de una comisión especial de expertos para definir el proyecto sobre Sistema Nacional de Inteligencia, cuestión que hacía suponer que por el momento esta idea había sido desechada.
143 96
Edición del 21.1.97. Fuente: Base de datos de SER en el 2000.
José Manuel Ugarte
Se informó, también de la existencia de un debate con relación a la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha antiterrorista y de la propuesta por parte del entonces Comandante en Jefe del Ejército, general Augusto Pinochet, de la creación de un cargo en la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones, para ser ejercido por un oficial militar. Se dieron a conocer, además, las propuestas de modificación referidas a la antedicha Dirección, destacándose que las mismas serían consideradas en el estudio global sobre Inteligencia, el cual estaba en elaboración en la comisión de Defensa de la Cámara de Diputados. Según el periódico mencionado, el presidente Frei se refirió también al proyecto relativo a la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, manifestando su satisfacción por el acuerdo unánime surgido en la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados. Destacó que a partir de ese acuerdo y considerando los aportes que recibiera durante la ronda de consultas con los dirigentes de partidos políticos, los presidentes de ambas cámaras del Congreso y el Consejo de Seguridad Nacional, el Gobierno enviaría antes del 30 de abril un proyecto definitivo que abordaría integralmente el tema y que, entre otros aspectos, contemplara “... la forma cómo deberá canalizarse, de manera expedita, la información que las FF.AA. y de Orden y Seguridad obtengan en el ejercicio de las funciones que constitucionalmente les son propias”, acotó. Casi un año después, otro artículo del mismo diario97 dio cuenta de la frustración de miembros de la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, por la omisión por parte del Poder Ejecutivo en remitir al Congreso el prometido proyecto de creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, pese al anuncio en tal sentido en enero de 1997, y la reiteración de tal propósito en el mensaje presidencial del 21 de mayo de dicho año. Se destacó la existencia de disidencias sobre la materia en el Poder Ejecutivo, particularmente entre los ministerios del Interior y de Defensa, asegurándose la preferencia del ministerio nombrado en primer término por un servicio que funcionara en su ámbito, cuya misión estuviera enfocada fundamentalmente en la inteligencia policial, con miras a la lucha contra el narcotráfico; mientras que el Ministerio de Defensa preferiría un órgano que dependiera directamente del Presidente de la República o bien del Consejo de Seguridad Nacional, que coordinara las tareas de inteligencia de los otros organismos, y cuya información no quedara al arbitrio de las autoridades políticas. Se señaló, además, la opinión de los legisladores en el sentido de que la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia sería importante tanto para la política exterior chilena, en materia de defensa y seguridad externa, como para la seguridad económica del país. Cuya economía abierta al mundo e integrada internacionalmente, con suscripción de tratados bilaterales y multilaterales de integración y complementación, requeriría siempre de una adecuada información, que permitiera adoptar medidas ante contingencias.
144 97
Edición del 30.5.98. Fuente: Base de datos de SER en el 2000.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Se sostuvo que el anteproyecto de la Cámara de Diputados proponía la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia como organismo público centralizado, de carácter técnico y especializado dependiente directamente del Presidente de la República, cuya finalidad fuera la de integrar y producir inteligencia con el propósito de asesorar al gobernante en la conducción superior del Estado y en la toma de decisiones. Se proponían, además, normas para el trabajo de los servicios de inteligencia en fuentes cerradas respecto de los métodos encubiertos y técnicas intrusas (vigilancia electrónica, seguimientos, agentes encubiertos e informantes); como también, el control parlamentario de los servicios de inteligencia, proponiéndose que sea la Comisión de Defensa de la Cámara la que realice el control externo de los mismos, sin perjuicio del control interno, a cargo de la máxima autoridad de la repartición correspondiente. 2.8.3.
Evolución experimentada en determinados países centroamericanos
Los países centroamericanos se encuentran inmersos en un importante proceso de desmilitarización en materia de seguridad interior, que se refleja igualmente en el ámbito de la inteligencia. Dicho proceso tuvo comienzo con la aplicación de los Acuerdos de Paz celebrados con intervención de la Organización de las Naciones Unidas en las repúblicas de El Salvador y Guatemala, entre los Gobiernos de dichos países y las organizaciones insurgentes que allí operaban, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), respectivamente. En el marco constituido por tales procesos de paz, que pusieron fin a sangrientos y prolongados conflictos armados con indudable vinculación con el Conflicto Este-Oeste, establecieron, entre muchos aspectos de índole política, económica y social, tales medidas estaban destinadas a obtener la desmilitarización de la seguridad interior. En el caso de El Salvador, cabe señalar que las dichas reformas tuvieron como resultado la creación de un organismo de inteligencia exterior, interior y contrainteligencia, dependiente de la Presidencia de la Nación; y la correlativa limitación de las funciones militares –incluyendo al respectivo organismo de inteligencia– a la defensa de la soberanía e integridad territorial del país, si bien posteriormente le fueron asignadas significativas tareas de cooperación en materia policial. Con este modelo –que, como veremos, no es similar a los utilizados en los países institucionalmente desarrollados– se procuró aparentemente contrabalancear la influencia de la Dirección de Inteligencia de la Fuerza Armada de El Salvador. También cabe referir que de la aplicación de los Acuerdos de Paz celebrados entre el Gobierno de la República de Guatemala y la URNG, auspiciados por la Organización de las Naciones Unidas, debe surgir una nueva estructura de inteligencia de características en buena medida similares a la existente en países de alto desarrollo institucional.
145
José Manuel Ugarte
Estará constituida por un organismo de inteligencia criminal, el Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información, dependiente del Ministerio del Interior; la existente Dirección de Inteligencia del Estado Mayor del Ejército de Guatemala, y un órgano de coordinación dependiente de la Presidencia de la Nación, la Secretaría de Análisis Estratégico. Se trata, como puede advertirse, de un modelo que aparece como sensiblemente superior al aplicado en la transición salvadoreña. 2.8.4.
La evolución experimentada en Argentina
La primera medida dictada por el gobierno que asumió en Argentina, el 10 de diciembre de 1983 -comienzo de la restauración democrática- con incidencia en el área de información e inteligencia, estuvo contenida en la ley 23.023, reformatoria de la ley 22.520 de ministerios, que fue dictada por el gobierno militar en las postrimerías de su desempeño, pero destinada a entrar en vigencia después de la asunción del nuevo gobierno, en cuanto dejó sin efecto todas las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias que exigían la condición de militar en actividad o en retiro, para el desempeño de funciones de conducción, dirección o jefatura, en organismos de la administración pública nacional, centralizada o descentralizada, y sociedades cualquiera sea su forma jurídica así como organismos de seguridad o inteligencia no integrantes de las Fuerzas Armadas. Quedó así sin efecto la exigencia estatutaria de la condición de militar, para el desempeño de los cargos de Secretario de Inteligencia de Estado y de Secretario de la Central Nacional de Inteligencia. La sanción de la ley 23.554 (B.O. 13.IV.88), durante el gobierno del doctor Raúl Alfonsín y que surgió del consenso político entre la Unión Cívica Radical en el gobierno y el Partido Justicialista, con activa participación del suscrito en su redacción, estableció en esta materia en su artículo 15 que “... El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información y la inteligencia necesarias a nivel de la estrategia nacional de la defensa. La producción de inteligencia en el nivel estratégico militar estará a cargo del organismo de inteligencia que se integrará con los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, dependerá en forma directa e inmediata del ministro de Defensa. Las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares”.
146
También el artículo 45 impuso al Consejo de Defensa Nacional, la función transitoria relativa a la elaboración en un término no menor de 365 días, de anteproyectos de leyes que serían elevados a la consideración del Poder Ejecutivo nacional, entre los que se contaba “... e) Ley sobre el sistema nacional de información e inteligencia, que contemple el control parlamentario; f) Ley de secreto de Estado...”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Por otra parte, el artículo 15 dispuso que “Hasta tanto se sancione y promulgue la ley pertinente, los organismos de inteligencia mantendrán la misión, integración y funciones determinadas por el Poder Ejecutivo nacional...” Finalmente, la Ley 24.059 de Seguridad Interior (B.O. 17.I.92), en cuya redacción también participara el suscrito, contuvo diversas disposiciones de importancia en lo relativo a información e inteligencia. Estableció en primer lugar, en sus artículos 2° y 3° que “Para los fines de la presente ley se define como seguridad interior la situación de hecho basada en el derecho, en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”, y que “La seguridad interior implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación a fin de alcanzar los objetivos del artículo 2°”. También su artículo 8°, apartado 2, confirió al Ministro del Interior la facultad de. “...Dirigir y coordinar la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal Argentina; como también de los pertenecientes a Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior”.98 Para el ejercicio de esta facultad y de las correspondientes al Consejo de Seguridad Interior y al Comité de Crisis creados por la ley, ésta estableció la Dirección de Inteligencia Interior (artículos 14° y 16°), órgano dependiente de la Subsecretaría de Seguridad Interior. El artículo 16° de la ley estableció que “... La Dirección de Inteligencia Interior constituirá el órgano a través del cual el ministro del Interior ejercerá la dirección y coordinación de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal Argentina; como también de los pertenecientes a la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, en estos últimos casos exclusivamente a los efectos concernientes a la seguridad interior, y de los existentes a nivel provincial de acuerdo con los convenios que se celebren. Estará integrada por personal superior de Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, policías provinciales, y los funcionarios que fueran necesarios...”
98
Cabe señalar que la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina constituyen las instituciones federales de seguridad pública de Argentina. La Gendarmería Nacional es una fuerza militar de seguridad, conformada sobre el molde de las fuerzas militares de seguridad europeas (Gendarmeria Nacional francesa y belga, Guardia Civil española, Arma de Carabineros de Italia, entre otras) especialmente de la Gendarmería francesa, cuya función fundamental consiste en el ejercicio de las funciones de policía de seguridad y judicial en la zona de fronteras, el control y vigilancia de fronteras, protección de objetivos estratégicos y actuación ante problemas de seguridad interior de significativa importancia o que superen las capacidades de las otras instituciones de seguridad, o contra guerrillas (posee también otras importantes funciones de defensa) mientras que la Policía Federal Argentina es una institución de seguridad pública federal, con funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero ordinario en Capital Federal (función sujeta al resultado de las negociaciones relativas a la determinación del ejercicio de estas funciones en la Capital Federal, bajo la dirección del gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, surgido de la reforma constitucional de 1994) y en el fuero federal dentro de su jurisdicción; mientras que la Prefectura Naval Argentina es una policía marítima, fluvial, lacustre y portuaria, concebida con cierta semejanza la Coast Guard (Guarcia Costera) estadounidense.
147
José Manuel Ugarte
También es de interés para nuestro análisis que el artículo 10° estableció entre las funciones del Consejo de Seguridad Interior, la de “... e) Requerir de los organismos civiles nacionales o provinciales de inteligencia y los de las fuerzas de seguridad y policiales, toda información e inteligencia necesaria, la que deberá ser suministrada” (no subrayado en el original). Cabe, asimismo, destacar que la ley dispuso en su artículo 27, entre las normas relativas a la complementación para el logro de la seguridad interior por parte de otros organismos del Estado, que “...el Ministerio de Defensa dispondrá- en caso de requerimiento del Comité de Crisis- que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto en el Centro de Planeamiento y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior.” Cabe advertir la ausencia de los elementos de inteligencia entre aquellos elementos de las Fuerzas Armadas, cuyo apoyo, para las operaciones de seguridad interior, podría ser requerido por el Comité de Crisis. También se debe señalar que la ley estableció previsiones, para aquellos casos excepcionales y situaciones de extrema gravedad en las que el Sistema de Seguridad Interior creado por la ley fuera insuficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el transcrito artículo 2°. Para tales supuestos, dispuso que “... el Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el artículo 6, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio...” Finalmente, el Título 7 de la ley N° 24.059 comprendió, por primera vez en Latinoamérica, un capítulo titulado “Del control parlamentario de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia”. El artículo 33 estableció la creación de “... una Comisión Bicameral de Fiscalización de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia”. Le fue asignada por misión, “...la supervisión y control de los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia actualmente existentes, de los creados por la presente ley y de todos los que se crearán en el futuro...” Conforme al artículo 35, de la Comisión la verificación relativa a que “...el funcionamiento de los órganos y organismos referidos en el artículo 33 se ajuste estrictamente a lo perpetuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como de las disposiciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos denominada “Pacto de San José de Costa Rica”, incorporada a nuestro ordenamiento legal por ley 23.054”.
148
En lo relativo a las facultades a la Comisión, el artículo 36 dice que “... todas las facultades y atribuciones necesarias para el cumplimiento de su cometido y, en especial, para la realización de las investigaciones que fueran pertinentes en los órganos y organismos aludidos en el artículo 33...”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En especial, quedó facultada para: “... a) Requerir de todo organismo o ente público nacional, provincial o municipal, como asimismo de entidades privadas, toda la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada; b) Requerir que el Poder Judicial cite y haga comparecer con el auxilio de la fuerza pública a las personas que se considere pertinentes, a fin de exponer sobre hechos vinculados a la materia de la comisión; c) Requerir de los organismos judiciales pertinentes, se impida la salida del territorio nacional, sin autorización, de aquellas personas que constituyeran objeto de las investigaciones a emprenderse; d) Proponer al Poder Ejecutivo nacional medidas tendientes a la superación de las deficiencias que se advirtieran con motivo de las investigaciones propuestas.” El artículo 37 le impuso, además, la producción anual de dos informes: un informe público a las Cámaras de Senadores y de Diputados y un informe secreto dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en los que se informaría respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que se considere necesario implementar. En otro orden de ideas, cabe señalar que las clásicas dificultades existentes en la Argentina en materia de coordinación de la actividad de los organismos de inteligencia –determinadas en parte por depender los organismos de inteligencia militares, actores importantes del Sistema, de sus Fuerzas respectivas, y carecer ellos, como se verá, de una coordinación efectiva, especialmente por parte del Ministerio de Defensa99– , no han podido ser superadas a través de la existencia de la Central Nacional de Inteligencia (CNI). Ello debido tanto a la circunstancia apuntada respecto de los organismos de inteligencia militares, como de la carencia de facultades suficientes por parte de la CNI para efectuar una adecuada coordinación. Dicha dificultad, en cambio, se ha visto obviada en buena medida por los órganos de inteligencia de las instituciones policiales y las fuerzas de seguridad nacionales, por la ya referida creación en la ley N° 24.059 de Seguridad Interior de la Dirección de Inteligencia Interior, como entre coordinador, en el Ministerio del Interior, de la labor de tales órganos. Con relación a los organismos de inteligencia militares, cabe recordar que en la Argentina cada una de las Fuerzas Armadas cuenta con su respectivo órgano de inteligencia. Existe cierta coordinación, de limitadas facultades en la práctica, por parte del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, a través de la Jefatura II –Inteligencia- de dicho Estado Mayor. Como hemos referido en este capítulo, la amplitud del concepto de defensa, propio de las doctrinas de seguridad continental y fronteras ideológicas que rigieron en nuestro país y en Latinoamérica durante la vigencia del conflicto Este-Oeste, se reflejó en las misiones realmente asumidas por los organismos de inteligencia militares.
99
Existe una instancia de coordinación, en el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; pero la carencia de efectivas facultades para su materialización, unida al limitado relieve asignado en la práctica al rol del expresado Estado Mayor –pese a las importantes funciones que le son asignadas en la Ley N° 23.554 de Defensa Nacionalimpiden que la apuntada coordinación sea eficaz.
149
José Manuel Ugarte
También hemos destacado que distintos factores –carencias presupuestarias, limitaciones legales, percepción de cambios en la situación del país- disminuyeron sensiblemente esta característica, sin suprimirla. Conviene señalar que en la Argentina, la conducción real del Sistema de Inteligencia que ejercieron las Fuerzas Armadas durante las más de tres décadas que mediaron entre el fin de la década del 60 y la asunción del gobierno civil, encabezado por el doctor Raúl Alfonsín, se asentaba sobre los siguientes pilares: Normas estatutarias que exigían que militares ocuparan los cargos de la SIDE, las Fuerzas de Seguridad –Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina- y la Policía Federal (con un breve interregno, respecto de esta última, durante el gobierno constitucional de 1973/1976, en que la conducción de esta institución estuvo a cargo de un miembro de la propia institución); Carácter virtualmente ilimitado de la competencia de los organismos de inteligencia, tanto civiles como militares; favorecidos éstos últimos por la amplitud del concepto de defensa entonces vigente, especialmente a partir de la sanción de la ley n° 16.970, que borraba los límites entre la defensa y la política general; involucramiento de las Fuerzas Armadas en la misión de “lucha contra el Movimiento Comunista Internacional” y, en general, de preservación del orden interno, conforme a las inspiraciones recibidas desde el Sistema Interamericano de Defensa. Como ya se ha mencionado en el caso argentino, con anterioridad a la asunción del gobierno civil el 10 de diciembre de 1983, el control por parte de las Fuerzas Armadas de las estructuras de inteligencia no se derivaba del predominio institucional de los organismos de inteligencia militares -preponderancia no existente, al menos teóricamente-, sino de la circunstancia de que la conducción de los organismos civiles de inteligencia, así como también de las instituciones policiales, fuerzas de seguridad y de sus respectivos órganos de inteligencia -incluyendo al Servicio Penitenciario Federal, calificado como “fuerza de seguridad”-, se encontraba estatutariamente a cargo de personal militar en actividad, del cuerpo de comando. Por otro lado, buena parte del personal de la SIDE y especialmente aquél que se encontraba en puestos direccionales era también personal militar. Se trataba, en definitiva, de un control de la actividad de inteligencia por parte de las instituciones armadas, más que por un determinado organismo u organismos de inteligencia militar. La primera de las bases que determinaron esta circunstancia cesó con la sanción por parte del gobierno militar poco antes de su conclusión –a solicitud de las autoridades constitucionales electas- de la ley 23.023 modificadora de la ley 22.520 de ministerios.
150
En virtud de dicha ley, el Presidente de la Nación asumió las facultades que a la sazón correspondían a los Comandos en Jefe de las Fuerzas Armadas, quedando facultado para transferir al Ministerio de Defensa aquellos organismos dependientes entonces de tales comandos, que no pertenecieran a las estructuras de las Fuerzas Armadas. Por otra parte, quedó suprimido el requisito de ser militar para el ejercicio de todo cargo ajeno a las estructuras de las mencionadas Fuerzas.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Complementada esta labor con el repliegue a sus respectivas Fuerzas –en parte- del personal militar que se encontraba en la SIDE –medida que fue parcialmente revertida-, pasaron a coexistir en la Argentina dos sistemas de inteligencia dedicados fundamentalmente a la seguridad interior: un sistema de inteligencia civil, constituido por la SIDE, aunque bajo control político muy limitado, dada la relativa capacidad del gobierno de 1983-1989 de conducir al personal de carrera de aquél organismo, contando para ello con la cooperación, en general, de los órganos informativos de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad. Y, por otra parte, un sistema de inteligencia militar, formado por los organismos de inteligencia militares y la antedicha coordinación, algo más que nominal, llevada a cabo por el órgano de inteligencia del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. La sanción de la ley n° 23.554 de Defensa Nacional concluyó con el concepto de defensa casi omnicomprensivo que caracterizaba a su predecesora ley 16.970. Al ser definida la defensa nacional en relación con las agresiones armadas externas100 (artículo 2°, ley n° 23.554), quedó drásticamente reducido el ámbito de competencia de los organismos de inteligencia militares. También, fue reducido sensiblemente ese ámbito al establecer el artículo 15 de la ley n° 23.554 que “Las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia militares”. Un balance respecto de los cambios introducidos a través de las leyes nos. 23.554 y 24.059 arrojaría como primera conclusión, la relativa a una reorientación de las competencias de los organismos de inteligencia militares hacia el ámbito específico de la defensa nacional y, por otra parte, la desaparición de sus competencias en materia de seguridad interior, en virtud de las siguientes circunstancias: • • •
•
100
La limitación del ámbito normativo de la defensa nacional, a la disuasión y en su caso a la respuesta a agresiones armadas externas (artículos 2, 3 y 4 de la Ley N° 23.554); La exclusión de las cuestiones relativas a la política interna del país, de las hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia militares (art. 15, 2do. párrafo, Ley N° 23.554); Establecimiento de la coordinación en el Ministerio del Interior de la actividad de los órganos de información e inteligencia de la Policía Federal Argentina, así como de los pertenecientes a Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, en todo lo relativo a la seguridad interior (artículos 8, 14 y 16); La limitación de los organismos de inteligencia civiles, a aquellos que pueden suministrar información e inteligencia al Consejo Nacional de Seguridad Interior (artículo 10, inc. e), Ley N° 24.059);
El artículo 2.- de la ley 23.554 estableció que “ La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.” Compárese con lo establecido por los artículos 2° y 4° de su precedente ley 16.970, en el sentido de definir la defensa nacional como el conjunto de medidas necesarias para el logro de la seguridad nacional; definida ésta, a su vez, por la situación en la cual los intereses vitales de la Nación se encuentran expuesto a interferencias o perturbaciones sustanciales. Como puede advertirse, poco escapaba a este concepto; y la gran amplitud se aplicaba también a la misión de los organismos de inteligencia militares.
151
José Manuel Ugarte
•
•
La exclusión de los elementos de inteligencia de los servicios y elementos de las Fuerzas Armadas cuyo apoyo puede ser requerido para la realización de operaciones de seguridad interior por parte del Comité de Crisis; La exclusión de los elementos de inteligencia de aquellos elementos de las Fuerzas Armadas cuyo empleo podría ser dispuesto cuando el Sistema Nacional de Seguridad Interior resultara insuficiente para asegurar en el país la vigencia de la ley y de los derechos y garantías individuales (artículo 32, Ley N° 24.059).
Cabe considerar estas limitaciones como favorecedoras del desarrollo en la Argentina de auténticas capacidades en materia de inteligencia militar específica, muchas veces postergadas en pro de la satisfacción de coyunturales demandas en materia de inteligencia de seguridad interior, o bien de inteligencia política destinada a satisfacer necesidades de las propias instituciones. La misión que ha quedado a los organismos de inteligencia militares en la Argentina no es otra, pues, que aquella para la que habían sido originariamente concebidos: la obtención de información y elaboración de inteligencia para la defensa en el plano militar de la soberanía, independencia e integridad territorial de la Nación contra agresiones armadas externas; y la contrainteligencia en materia militar (contraespionaje, contrasabotaje, y medidas de seguridad de contrainteligencia de personal e instalaciones). También la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional estableció otro aspecto importante, al disponer que la producción de inteligencia en el nivel estratégico militar quedaría a cargo del organismo de inteligencia militar conjunto, a constituirse sobre la base de los organismos de inteligencia militares existentes, y que dependería del ministro de Defensa en forma directa e inmediata (artículo 15, 2° párrafo, Ley N° 23.554). Se debe señalar, no obstante, que el artículo 47 de la Ley N° 23.554 dispuso que “... Hasta tanto se sancione y promulgue la Ley pertinente, los organismos de inteligencia mantendrán la misión, integración y funciones determinadas por el Poder Ejecutivo Nacional...” Probablemente esta disposición, interpretada como excluyente de la inmediata aplicación de lo dispuesto en el mencionado párrafo 2° de la Ley N° 23.554, constituye la única explicación posible de la falta de concreción, hasta el momento, de esta importante disposición de la Ley de Defensa. Lo cierto es que en la Argentina, como ha sido señalado anteriormente, la producción de inteligencia militar, tanto en los niveles estratégico militar como estratégico operacional y táctico, está a cargo de los organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas. Se afirma que el órgano de inteligencia del Estado Mayor Conjunto, con facultad de coordinación respecto de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, a los que puede dirigir, además, requerimientos informativos.
152
Esto, no obstante, no impide que en la práctica dicho órgano, al carecer de medios propios para recabar información, se encuentre libre de la información que le proporcionan los organismos
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de inteligencia de las tres fuerzas armadas, la que no siempre satisface sus necesidades en la materia. Por otra parte, la circunstancia de contarse exclusivamente con los organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas determina la inexistencia de un organismo de inteligencia militar que supere las necesariamente parciales visiones o enfoques de cada una de las fuerzas armadas, y que proporcione información e inteligencia militares orientadas hacia la defensa en su conjunto. En nuestro país, como sucede en otros países latinoamericanos, las grandes limitaciones de que aún se padece en materia del accionar conjunto y la citada inexistencia de un organismo de inteligencia militar, que abarque la defensa en su totalidad, han determinado que los organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas estén orientados fundamentalmente a satisfacer las necesidades institucionales de la Fuerza a la que pertenecen. Así mismo que pretendan cubrir cada uno de ellos, además de los aspectos militares específicos o propios de cada Fuerza, aspectos generales de defensa o aún de política del país, superponiéndose entre sí y con el quehacer de otros organismos de inteligencia, con el consiguiente derroche de recursos. La necesidad de contar, particularmente en el nivel estratégico militar, con un organismo de inteligencia militar orientado hacia la defensa en su conjunto, superando los necesariamente parciales enfoques de las Fuerzas, ha determinado la creación en diversos países de organismos de inteligencia de defensa, dependientes por lo general de los respectivos ministerios de Defensa y, en algunos casos, de los Estados Mayores Conjuntos de las Fuerzas Armadas. Resulta evidente la necesidad de contar con organismos de inteligencia o, cuando menos, con fuertes y bien constituidos órganos de análisis, que puedan brindar evaluaciones y apreciaciones en materia de defensa y que no estén influidos por los intereses institucionales de las Fuerzas Armadas individuales, ni que surjan de la negociación entre éstas. Es por ello que aunque de muy diversas maneras, muchos países de gran capacidad en materia militar se han preocupado por asegurarse la posibilidad de disponer de las antedichas capacidades, que aseguran una visión más objetiva y amplia. Podemos aquí recordar a algunos de los principales países occidentales. En los Estados Unidos de América, podemos citar como resumen de la evolución experimentada en la materia, la síntesis histórica que efectúa Richard A. Best Jr.101 “...El Ejército y la Armada tenían pequeñas organizaciones de inteligencia ya en 1885 y 1882, respectivamente. Embos continuaron, junto con las organizaciones de inteligencia de la Fuerza Aérea y del Cuerpo de Infantería de Marina, analizando las amenazas a sus fuerzas operacionales y a los organismos
101
Richard A. Best Jr., informe elaborado por el Congressional Research Service (servicio de Investigación del Congreso), el 22 de enero de 1992 , denominado “Reforming Defense Intelligence” (reformando a la Inteligencia de Defensa).
153
José Manuel Ugarte
dedicados a la obtención de material y adiestramiento. Las organizaciones de inteligencia de las fuerzas comprendían miles de militares y civiles, y mantenían laboratorios técnicos, equipos de análisis y elementos de cuartel general. El Acta de Seguridad Nacional de 1947 estableció el cargo de Secretario de Defensa para proveer dirección civil a las Fuerzas Armadas, pero no lo proveyó con una fuente independiente de inteligencia. Las Fuerzas Armadas proveyeron a la Oficina del Secretario de Defensa (OSD) con elementos seleccionados de inteligencia, pero no apoyaban directamente a dicha oficina. El Acta de Reorganización del Departamento de Defensa de 1958 fortaleció el cargo de Secretario de Defensa y llevó la orientación hacia una evaluación de las necesidades de inteligencia del Departamento de Defensa. En 1960, un Grupo de Estudio Conjunto designado por el Presidente y presidido por Lyman Kirpatrick, un alto funcionario de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), urgió una importante consolidación de las funciones de inteligencia de defensa. Esta revisión llevó a la creación de la Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA), bajo la administración Kennedy en 1961. El principal motivo para establecer la DIA fue el de obtener mayor unidad de acción entre todos los componentes de inteligencia del Departamento de Defensa, en el desarrollo de inteligencia de defensa, y el de fortalecer las capacidades del Departamento de Defensa para la obtención, producción y diseminación de inteligencia. La DIA, que está formada por civiles y personal militar de todas las fuerzas, absorbió algunas de las funciones de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas...” También contribuyó significativamente a la creación de la DIA la percepción, por parte del gobierno estadounidense, acerca de que las grandes diversidades en las apreciaciones que sobre el mismo tema tenían los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, obedecían a la influencia de los respectivos intereses institucionales. Como recuerda Jeffrey Richelson102, la creación de la DIA fue precedida de la opinión de la Junta de Jefes de Estado Mayor, en el sentido de que la nueva Agencia debía depender de ella. El Secretario de Defensa Robert McNamara integró al nuevo organismo dentro de la Secretaría a su cargo, suprimiendo el puesto de Director de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto (Joint Staff, órgano de trabajo de la expresada Junta). Estableció, no obstante, en consideración de las opiniones de la Junta, que la Agencia dependiera del Secretario a través de la Junta de Jefes de Estado Mayor. Una reforma posterior (1976) habría de limitar el control de dicha Junta a determinados aspectos. Posteriormente (1977), se determió que la DIA dependería tanto del Secretario de Defensa como del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, aunque la Junta continuaría ejerciendo control operacional sobre la Agencia en determinados aspectos. Entre las funciones más importantes de la DIA actualmente se encuentran las de satisfacer o asegurar las necesidades de inteligencia externa del Secretario de Defensa y de los componentes del Departamento de Defensa; participar en el Consejo de Revisión de Adquisición de Sistemas de Defensa, realizando una evaluación y validación de amenazas basadas en la información proveniente de inteligencia coordinada; coordinar
154
102
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community” Third Edition, Westview Press, San Francisco, 1995.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
todos los requerimientos de obtención y producción de inteligencia y validar, registrar, asignar y recomendar prioridades para evaluar la satisfacción de los requerimientos de obtención y producción de inteligencia del Departamento de Defensa; dirigir los programas de inteligencia para la defensa; conducir el Sistema de Agregados de Defensa (en las embajadas); operar la Escuela de Inteligencia para la Defensa; administrar las políticas de seguridad (medidas de seguridad de contrainteligencia) del Departamento de Defensa, y programas para proteger las fuentes y métodos de inteligencia en dicho Departamento, incluyendo la Dirección del Sistema Especial de Seguridad de Defensa; entre otras. La acción de la DIA comprende la asistencia en asuntos de control de armas y verificación de tratados, tendiéndose además recientemente a otorgarle mayores responsabilidades de apoyo inteligencia para los comandos estratégicos operacionales (combatant commands), aunque éstos poseen órganos de inteligencia y reciben asimismo apoyo de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, Con un personal de alrededor de 6,500 militares y civiles, la DIA constituye un organismo de creciente importancia dentro de la comunidad de inteligencia estadounidense. También cabría mencionar, en el Reino Unido al Estado Mayor de Inteligencia para la Defensa (Defense Intelligence Staff) órgano de apoyo al Ministerio de Defensa y al Estado Mayor de la Defensa en materia de inteligencia. Dicho órgano produce inteligencia sobre armamento químico, biológico y nuclear, estudios en general en materia de armamento y municiones en otros países, misiles, sistemas de telecomunicaciones, aplicaciones militares del espacio, energía atómica, aspectos de la electrónica vinculados al armamento, aspectos militares de las fuerzas de defensa y políticas de defensa y militares de otros países, producción de armamentos en todo el mundo, y otros. En algunos países, existen organismos de inteligencia de defensa dependientes del Ministerio de Defensa que, a la vez, tienen a su cargo la inteligencia exterior. Es el caso, en Italia, del “Servicio para la Información y la Seguridad Militar”, o SISMI, organismo de inteligencia dependiente del Ministerio de Defensa y es responsable de la inteligencia militar y de la inteligencia exterior política y económica y así como de la contrainteligencia. Coordina, además, la labor de los subsistentes organismos de inteligencia de las tres fuerzas armadas. En España, depende del Ministerio de Defensa, aunque con la misión de proporcionar inteligencia tanto al Presidente del Gobierno, para el cumplimiento de las funciones que en materia de dirección de la defensa le asigna la ley sobre Principios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar de 1984, como al Ministro, el Centro Superior de Información para la Defensa (CESID). Este organismo posee amplias competencias en materia de inteligencia militar y de inteligencia exterior política y económica, e incluso, aunque en forma limitada, de inteligencia interior. En Francia, donde el principal organismo de inteligencia exterior y contrainteligencia en el exterior, la Dirección General de Seguridad Exterior, depende del Ministerio de Defensa, también existen estructuras específicas de inteligencia militar que trascienden a las fuerzas armadas
155
José Manuel Ugarte
individuales. Es el caso de la División de Seguridad e Inteligencia y de la División de Investigación, dependientes del Estado Mayor de la Defensa Nacional; dependiendo a su vez de esta última división, el Centro de Explotación de Inteligencia y el Centro de Explotación de Investigación. También podemos recordar la Rama de Inteligencia de las Fuerzas de Defensa israelíes o AMAN, organismo de inteligencia militar que es el responsable fundamental de dicha actividad. Cabe recordar que Israel posee además dos organismos de inteligencia civiles y también otros dos pequeños organismos de inteligencia militares, uno naval y otro aéreo. Retornando a las disposiciones de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional de la Argentina, y a sus disposiciones en materia de otorgamiento de las competencias en materia de inteligencia estratégica militar a un organismo de inteligencia militar conjunto, a crearse bajo la dependencia inmediata del Ministro de Defensa (artículo 15, 2° párrafo, Ley N° 23.554), cabe señalar que se ha pretendido de algún modo sustituir el cumplimiento de esta importante disposición de la Ley de Defensa con la creación de un comité constituido por el Jefe de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto como Presidente, e integrado por los Jefes de Inteligencia de cada una de las Fuerzas Armadas. Este mecanismo, que virtualmente nada innova sobre lo existente –simple coordinación con escasas facultades por parte del Jefe de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto, respecto de la actividad de los organismos de inteligencia militares-, mantiene uno de los principales problemas de la inteligencia militar argentina: la inexistencia de un organismo de inteligencia militar que supere las necesariamente parciales visiones o enfoques de cada una de las Fuerzas Armadas y que proporcione información e inteligencia militares, orientadas hacia la defensa en su conjunto. En la práctica, en Argentina, como sucede en otros países latinoamericanos, las grandes limitaciones de que aún se padece en materia de acciones conjuntas y la señalada inexistencia de un organismo de inteligencia militar que abarque la defensa en su totalidad, aunadas a una vasta tradición de empleo de los organismos de inteligencia militares en cuestiones de seguridad interior103 , han determinado que los organismos de inteligencia de las tres Fuerzas Armadas
103
156
Entre las expresiones recientes de esta tradición, puede citarse el desafortunado episodio de espionaje por parte del Servicio de Inteligencia de la Fuerza Aérea al movimiento “Mujeres en Lucha” y a los periodistas Rolando Barbano, Alcadio Oña, Roberto Solans, José Toyah, Hernán Firpo, Adrián Ventura, Alfredo Vega, Dolores Olverira, Sergio Moreno y Carlos Rodríguez de los diarios Clarín, La Nación y El Cronista, en estos últimos casos por difundir información relativa a la privatización de aeropuertos y las deficiencias en materia de seguridad aeronáutica. Este episodio puso de manifiesto la existencia de los aspectos aún no resueltos en materia de información e inteligencia en nuestro país, así como los riesgos que, para la sociedad y las propias Fuerzas Armadas, se derivan de la dedicación de éstas a funciones ajenas a su misión específica. Particularmente la investigación de “Mujeres en Lucha” llama poderosamente la atención, por su absoluta desvinculación de toda concepción comprensible del área de interés de la Fuerza Aérea Argentina. En cuanto a la investigación a los periodistas, su resultado –descubrimiento del episodio y subsiguiente investigación judicial a oficiales de la Fuerza- constituyó un elocuente ejemplo de las dificultades ocasionadas a las Fuerzas Armadas por la asunción de cometidos ajenos a su función específica; y, en el caso particular de la Fuerza Aérea Argentina, de los perjuicios que le ocasiona el desempeño de cometidos relativos a la aviación civil, como los relacionados con los aeropuertos civiles, que provocaron el episodio de espionaje a periodistas ya referido. Cabe destacar no obstante, como un hecho positivo, la rapidez de reacción del Jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea Argentina, brigadier general Rubén Montenegro, quien no titubeó en separar de sus cargos a los responsables y en acceder se dieran las excusas a los periodistas objeto de vigilancia.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
estén orientados fundamentalmente a satisfacer las necesidades institucionales de la Fuerza a la que pertenecen y a pretender cubrir cada uno de ellos, además de los aspectos militares específicos o propios de cada Fuerza, aspectos generales de defensa o aún de política del país, superponiéndose entre sí y con el quehacer de otros organismos de inteligencia, con el consiguiente derroche de recursos. Resulta evidente la necesidad de contar con organismos de inteligencia o, cuando menos, con fuertes y bien constituidos órganos de análisis, que puedan brindar evaluaciones y apreciaciones en materia de defensa y que no estén influidos por los intereses institucionales de las Fuerzas Armadas individuales, ni que surjan de la negociación entre éstas. Ejemplos interesantes de ello, especialmente la Agencia de Inteligencia de Defensa estadounidense, el SISMI italiano y, en menor medida, el CESID español y el Estado Mayor de Inteligencia para la Defensa (Defense Intelligence Staff) del Reino Unido, constituyen ejemplos adecuados, sobre los cuales habremos de volver. Entre los proyectos de interés presentados en el Congreso de la Nación con relación a inteligencia militar, cabe recordar un proyecto de resolución presentado por el senador Antonio Berhongaray, en cuya redacción tuvo oportunidad de intervenir quien suscribe, tendiendo a materializar, en la reglamentación de la Ley N° 24.948 sobre Reestructuración de las Fuerzas Armadas, lo establecido en el artículo 5° de dicha ley en materia de dar prioridad a la organización, entre otros aspectos, del accionar conjunto; y la ya mencionada disposición contenida en el artículo 15 2°, párrafo de la ley de defensa nacional, en lo relativo a asignar la producción de inteligencia en el nivel estratégico militar, a un organismo de inteligencia integrado con los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, bajo la dependencia directa e inmediata del Ministro de Defensa. Considero de interés transcribir de dicho proyecto la propuesta relativa a las facultades con las que, según se estimaba, debería contar el aludido organismo, y los medios y elementos con los que debería disponer: “...I. Facultades: 1. Ejercer la dirección funcional de la realización de la actividad de inteligencia por parte de los Organismos de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, fijando prioridades, efectuando requerimientos, emitiendo directrices en materia de obtención información y producción de inteligencia, y controlando su aplicación por parte de los mismos; 2. Dirigir el Sistema de Agregados de Defensa, a crearse en dicha reglamentación y que estará constituido por los Agregados de Defensa (militares, aéreos y navales) destacados en los países extranjeros.
Estos episodios evidencian una vez más que la vaguedad y amplitud en materia de competencias que tradicionalmente ha caracterizado a nuestros organismos de inteligencia militares, en el marco de la amplitud del concepto de defensa nacional propio de las doctrinas que por espacio de cuatro décadas, rigieron en América Latina, han transformado a estos organismos en agrupaciones “todoservicio” destinadas a averiguar todo lo que se estime de interés para la Fuerza respectiva, se encuentre o no dentro del ámbito de la misión de ésta; e inclusive, como indudablemente ha sucedido en este caso, los caprichos o inclinaciones ideológicas de determinado oficial de los organismos respectivos, aun con perjuicio para la propia Fuerza.
157
José Manuel Ugarte
Tales agregados, mientras dure su desempeño con tal carácter, dependerán funcional y exclusivamente en todos los aspectos vinculados con la obtención de información y la producción de inteligencia del Director del Organismo de Inteligencia Militar Conjunto, que constituirá la única autoridad militar a la que deberán dirigirse en el desempeño de las aludidas funciones. 3. Desempeñar en forma exclusiva las relaciones de los organismos de inteligencia militares con los organismos de inteligencia extranjeros, así como las relaciones institucionales de tales organismos con el Congreso de la Nación, y otros entes y organismos nacionales, provinciales y municipales. Brindar asistencia y asesoramiento en materia de inteligencia militar al Congreso de la Nación, a requerimiento de éste, de sus comisiones, o de sus legisladores. 4. Emitir directrices en materia de diseminación de inteligencia militar a otros órganos del Estado, así como de entrega de información e inteligencia militar a otros países, o a organizaciones internacionales; así como poner a disposición del público la información de inteligencia militares cuya revelación no implique un peligro para la defensa de la Nación; 5. Elaborar la doctrina de inteligencia militar conjunta; 6. Desempeñar en forma exclusiva la formación del personal de inteligencia militar, cuyo fin dependerá a la Escuela de Inteligencia Militar Conjunta, que se constituirá sobre la base de los medios materiales y humanos que hoy conforman las Escuelas de Inteligencia de las Fuerzas Armadas, y el personal militar y civil de alta calificación que habrá de serle incorporado; procurándose, además, la realización de estudios de carácter universitario a través de la firma de convenios con universidades, organizando la Maestría en Inteligencia para la Defensa; 7. Asesorar y proponer directamente al Ministro de Defensa la política de personal de inteligencia militar y civil que se desempeñe en el ámbito de la inteligencia militar; revisando, coordinando y evaluando los planes para la carrera del personal de inteligencia, tanto militar y civil, y efectuando propuestas de modificación que tiendan a la jerarquización de dicho personal, a la excelencia profesional, a estimular a los mejores, así como a la vigencia de la ética en la actuación del mismo; 8. Evaluar y revisar los métodos de obtención de información y de elaboración de inteligencia por parte de los organismos de inteligencia militar, proponiendo al Ministro de Defensa los cambios que sean necesarios; 9. Evaluar la idoneidad y condición de los medios para obtener información utilizados por los organismos de inteligencia militar, y proponer e impulsar los cambios que sean necesarios; 10. Concebir, aplicar y administrar las medidas de seguridad de contrainteligencia, destinadas a proteger la actividad de inteligencia de otros actores, el personal y las instalaciones de los organismos de inteligencia militar, así como aquellas que tiendan a la protección de las fuentes y métodos de la inteligencia militar;
158
11. Conducir la actividad de los elementos de inteligencia asignados a los comandos operacionales conjuntos, específicos o combinados, en todos los aspectos de inteligencia relacionados a la misión de los referidos comandos;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Participar en la tarea de asistencia y asesoramiento por parte del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas al ministro de Defensa, sobre la aptitud y aceptabilidad del equipamiento previsto, de acuerdo con el planeamiento militar conjunto, evaluación por parte del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, prevista en el artículo 18 de la Ley n° 24.948. Entre otros aspectos aportando, análisis relativos gravedad de las amenazas de naturaleza militar que se advirtieran, a las capacidades en materia militar poseídas por otros países extranjeros de interés para la defensa, especialmente en materia de armamento, y, en definitiva, sobre la aptitud y aceptabilidad del equipamiento que se desee incorporar, en relación con los indicados aspectos; 12. Conducir la totalidad de los medios de obtención de información de fuente humana (humint) hoy integrantes de los organismos de inteligencia militares, y que le serán transferidos gradualmente, en un lapso de cinco años II. Y que cuente - entre otros- con las siguientes dependencias y elementos: 1. Una Dirección de Análisis, constituida por personal militar de inteligencia y por personal civil de inteligencia, en un número no inferior a treinta analistas de primer nivel, con un adecuado número de personal civil y militar de apoyo, así como con elementos de computación y de comunicaciones, e instalaciones aptas, con la finalidad de analizar la información obtenida por el Organismo de Inteligencia Militar Conjunto, brindando elementos de inteligencia. Tales capacidades, además le facilitarán la conformación de una Sala de Situación que considere y evalúe situaciones de riesgo y crisis en tiempo real, adecuadamente interconectada con los sistemas informáticos y de comunicaciones de las tres Fuerzas Armadas y de sus organismos de inteligencia, así como simulaciones y ejercicios; y que permita al Organismo de Inteligencia Militar Conjunto emitir documentos diarios y realizar exposiciones para el Ministro de Defensa; 2. Una Dirección de Obtención, constituida por personal militar de inteligencia y por personal civil de inteligencia, a cuyo cargo se encuentre la formulación de requerimientos de información a otros organismos de inteligencia militares nacionales, así como a organismos de inteligencia civiles nacionales, dentro de los marcos establecidos por las normas vigentes y en los ámbitos y oportunidades que estuvieren previstos, y a organismos de inteligencia civiles y militares extranjeros, dentro de los acuerdos que permitieran ello; Así como la obtención de información a través de medios propios, inicialmente el Sistema de Agregados de Defensa y, posteriormente, otros medios propios que progresivamente fuera obteniendo; 3. Una Dirección de Medios Materiales y Tecnología, a través de la cual sea realizado el análisis relativo a la idoneidad y condición de los medios materiales de obtención de información utilizados por los organismos de inteligencia militar; así como del armamento cuya adquisición, desarrollo o fabricación estén previstos, del armamento y tecnología con que cuentan los países extranjeros de interés para la defensa, y de las necesidades de armamento y de tecnología de la Argentina, para equiparar las capacidades obtenidas por determinados países cuya comparación con la Argentina resulte de interés. 4. Una Dirección de Personal y Enseñanza, a cuyo cargo se encuentre el diseño de la política de personal de los organismos de inteligencia militar, tanto civil y militar, así como la conducción del instituto de formación y perfeccionamiento a que se alude en el punto 6 de las “Facultades” que se proponen; 5. Una Dirección de Apoyo Administrativo, a cuyo cargo se encuentre el apoyo administrativo y técnicoadministrativo al Organismo.
159
José Manuel Ugarte
6. Otros órganos, entre los que pueden suponerse una Asesoría Legal y un Gabinete de Asesoramiento, ambos dependientes directamente del Director del Organismo...” Desde el punto de vista legislativo, considero que una solución eficaz es la propuesta en los artículos 21° y 22° del Proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia, presentado por el senador Antonio Tomás Berhongaray en 1998, en cuya redacción tuvo oportunidad de intervenir el suscrito: “Artículo 21. Créase la Subsecretaría de Inteligencia Militar Conjunta. La misma constituirá un organismo de inteligencia militar conjunto que tendrá por misión la obtención y reunión de información, así como la producción de inteligencia estratégica militar para la defensa en el plano militar de la soberanía, independencia e integridad territorial de la Nación contra agresiones armadas externas. Constituirá el organismo de inteligencia contemplado en el artículo 15 de la ley 23.554, con las facultades y efectos allí contemplados, así como con las conferidas en esta ley. Supervisará asimismo y apoyará con sus medios propios de obtención de información, la inteligencia estratégica operacional, así como la inteligencia táctica. Con el fine del cumplimiento de su misión, dirigirá, coordinará y controlará la labor del órgano de inteligencia del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, y de los órganos de inteligencia del Ejército Argentino, la Armada Argentina y la Fuerza Aérea Argentina; como asimismo de los órganos de inteligencia de los comandos estratégicos operacionales. Concentrará todos los medios de obtención de información de fuente humana, de la jurisdicción del Ministerio de Defensa, incluyendo a las Fuerzas Armadas. Tendrá también a su cargo las medidas de seguridad de contrainteligencia del personal y de las instalaciones del Ministerio de Defensa. Artículo 22°. La Subsecretaría de Inteligencia Militar Conjunta dependerá en forma directa e inmediata del Ministro de Defensa. Dicho Ministro supervisará, dirigirá y controlará la actividad del aludido organismo, sobre la base de las directivas que le impartirá a efecto el Presidente de la Nación. El subsecretario de Inteligencia Militar será designado y podrá ser removido por el Presidente de la Nación, a propuesta del Ministro de Defensa.”
160
En lo relativo al control, y destacando la existencia de cuatro tipos fundamentales de control en materia de inteligencia: el control y conducción por parte del órgano superior dentro de la rama ejecutiva, generalmente a través de una estructura creada al efecto, al que denominaríamos control político (obviamente, no partidista); el control parlamentario, control externo a cargo de un órgano del Parlamento, especializado o no; el control judicial, realizado por los órganos jurisdiccionales
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
preservando los derechos y garantías individuales ante la actividad de inteligencia, fundamentalmente a través del requisito de la autorización judicial de aquellos actos susceptibles de lesionar la privacidad de los particulares, sin excluir otros controles; siendo todos los nombrados controles externos. También el no desdeñable control interno que debe realizar todo organismo de inteligencia, para evitar actuaciones individuales o sectoriales divorciadas de la conducción del organismo y, en general, del Sistema de Inteligencia, en una actividad que por su característica de compartimentación se presta a este tipo de actuaciones. Debemos señalar que en Argentina, de los antedichos controles sólo existe, en nuestra opinión y en forma sumamente parcial, el control parlamentario, ejercido a través de la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia. Aunque hasta el momento parece tratarse de un control más bien formal, que en la práctica no se ha traducido en medidas efectivas, pese a existir en la Argentina muy serios cuestionamientos dirigidos hacia la actividad de inteligencia, la aludida Comisión constituye hoy un instrumento potencialmente útil para el ejercicio del control. El ejercicio de éste requiere fundamentalmente voluntad política, que no parece hoy hallarse presente. Como factores secundarios, debe señalarse la escasez de personal y medios de la Comisión, ciertamente incompatible con la magnitud de la misión confiada a aquélla, que es, nada menos, que el control de la legitimidad del accionar de los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia existentes. Tampoco ayuda a la eficacia del control, la circunstancia de tratarse de una Comisión bicameral, que supone una especial dificultad para su reunión derivada de la diversidad de funcionamiento y de tiempos que caracterizan a la Cámara de Diputados y del Senado en la Argentina. Aunque podrían perfeccionarse las normas que rigen el funcionamiento de la Comisión, ampliándose sus facultades; separándose los aspectos relativos a la seguridad interior, de aquellos comprendidos en la información e inteligencia, y asignándose éstos últimos a sendas Comisiones, una por cada Cámara legislativa, como ha sido propuesto reiteradamente en el Congreso argentino,104 parece evidente que la voluntad política y su expresión inmediata, la asignación de suficiente personal y medios para el adecuado funcionamiento de la Comisión, constituirían los elementos más necesarios para que ésta adquiriera mayor eficacia en el cumplimiento de su cometido. En los restantes aspectos, las características del Sistema Nacional de Información e Inteligencia argentino sólo parecen dificultar el control. En efecto, la concentración en un mismo organismo de inteligencia, la Secretaría de Inteligencia de Estado, de las funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia, y el
104
Así, por ejemplo, anteriormente a la creación de la Comisión Bicameral, el proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia presentado por el diputado Victorio Bisciotti (1990) proponía la creación de sendas Comisiones Parlamentarias sobre Inteligencia. Dicho legislador insistió en 1993, a través del Proyecto de Ley de Control de Inteligencia. El tema fue retomado por el entonces diputado Antonio Tomás Berhongaray en 1994, a través de su Proyecto de Ley de Inteligencia, y reiterado por dicho legislador en 1998, a través de su Proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia. Todos los proyectos nombrados contaron con la participación en materia de asesoramiento y redacción, del suscrito.
161
José Manuel Ugarte
establecimiento de su directa dependencia respecto del presidente de la Nación, trae consigo la virtual imposibilidad del ejercicio del control político por parte del Poder Ejecutivo. Dicho control no requiere sólo de la voluntad política del presidente de la Nación para su ejercicio, aunque esta voluntad constituye indudablemente un ingrediente esencial. Necesita, además, de una estructura burocrática destinada a ejercerlo, formada por funcionarios conocedores del tema, incluyendo tanto académicos y estudiosos como antiguos funcionarios de los organismos, y especialistas en aquellas disciplinas relacionadas con la actividad de inteligencia y sus productos: abogados, economistas, sociólogos, especialistas en defensa y seguridad, entre otros. Esto es especialmente necesario en aquellos organismos de inteligencia con competencia para actuar en el propio país. Merece señalarse, no obstante, la presentación en la Argentina de una serie de proyectos que proponen reformas profundas a la estructura existente en materia de información e inteligencia. Entre los más significativos, resaltan: el Proyecto de Ley Orgánica de Información e Inteligencia, presentado por un grupo de diputados nacionales presididos por el diputado Victorio Osvaldo Bisciotti (1990); el Proyecto de Ley de Control de Información e Inteligencia, presentado por el citado diputado (1993); el Proyecto de Ley de Inteligencia, presentado por el entonces diputado Antonio Berhongaray (1994); el Proyecto de Ley sobre Preservación de los Derechos Individuales ante la Actividad de Inteligencia, presentado por el senador Antonio Berhongaray (1995); el Proyecto sobre Control de la Actividad de Inteligencia, presentado por el aludido legislador (1997); el Proyecto de Ley Orgánica sobre Información e Inteligencia, presentado por Berhongaray en 1999. En todos los proyectos mencionados trabajó quien suscribe. Existieron además, proyectos presentados por el diputado Jesús Rodríguez, de orientación bastante similar. En el proyecto referido en primer término –continuado y perfeccionado sustantivamente en los restantes- se procuró, en primer lugar, simplificar el complejo esquema de inteligencia argentino, caracterizado por un significativo número de órganos y organismos de inteligencia, con competencias poco claras y en buena medida superpuestas. En consecuencia, se limita el número de “organismos de inteligencia” –organismos técnicos de inteligencia dotados de medios propios para obtener información- a tres:
162
1) Un organismo de inteligencia militar conjunto, cuya competencia estaría limitada a la obtención y reunión de información militar y la producción de inteligencia estratégica militar para la defensa nacional, entendida ésta en función de las agresiones externas; y las medidas de seguridad de contrainteligencia militar, relativas exclusivamente al personal e instalaciones de las Fuerzas Armadas. Se proponía atribuirle, asimismo, la dirección, coordinación y control de los restantes órganos de inteligencia militares, incluyendo los correspondientes a los comandos estratégicos operacionales.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Si bien no se contemplaba la desaparición de los órganos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, sí se postulaba que éstos fueran privados de sus medios para recabar información y realización de actividades especiales. En consecuencia, deberían efectuar sus requerimientos de información a la antes referida Superintendencia. Ello traía consigo la desaparición de la superposición de esfuerzos entre las tres Fuerzas Armadas. Por otra parte, como todas las funciones y medios relativos a la contrainteligencia y la seguridad interior eran en este esquema transferidos al organismo de inteligencia cuya creación se postulaba bajo la dependencia del Ministerio del Interior. También desaparecían la hipertrofia y la dedicación al ámbito interno que caracterizaban a los organismos de inteligencia militares, debiéndose en consecuencia esperar un creciente perfeccionamiento del organismo subsistente y de los órganos coordinados por él, en el desempeño de sus tareas específicas. 2) Un Organismo de Inteligencia para la Seguridad Interior: se propuso que la competencia de este organismo de inteligencia abarcara la obtención y reunión de información y la producción de inteligencia para la seguridad interior de la Nación; asimismo, para la protección del orden democrático y constitucional, ante las actividades de individuos u organizaciones enderezadas a cambiar o modificar el orden democrático y constitucional, o sustituir o atentar contra las autoridades designadas de acuerdo con éste, por medios ilegales; y la contrainteligencia, con la única excepción de las facultades en materia de medidas de seguridad de contrainteligencia atribuidas a las Fuerzas Armadas. Dentro de las actividades de contrainteligencia, se incluían el contraespionaje y el contrasabotaje. Se procuraba, asimismo, materializar la distinción entre los conflictos internos y externos -tan claramente expuesta por Raymond Aron en su artículo “La Sociedad Internacional”, incluido como capítulo I en su obra “Los últimos años del siglo”, y basada en la vigencia de la ley apoyada por un órgano coactivo único dentro de la propia unidad política, frente a la libre interacción de los Estados soberanos fuera de ella, con la consiguiente existencia de la lucha por la supervivencia entre éstos. En consecuencia, siguiendo la práctica de países como Estados Unidos de América, Francia, Gran Bretaña, Alemania Occidental, entre muchos otros, se proponía asignar las competencias en materia de contrainteligencia a un organismo de inteligencia no integrante de las Fuerzas Armadas y dependiente del Ministerio del Interior. La vigencia de la ley en el propio territorio impone, a mi criterio, técnicas de actuación caracterizadas muy especialmente por el respeto de los derechos y las garantías constitucionales que amparan a todos los habitantes del país y la necesidad de Justicia, sin perjuicio, claro está, de la necesaria eficacia para que eventuales espías y saboteadores sean descubiertos y reciban el condigno castigo por sus actos. La nueva estructura propuesta evitaba expresamente concentrar en un organismo único las facultades relativas a la inteligencia exterior, la inteligencia para la seguridad interior, protección del orden constitucional, contrainteligencia, entre otros.
163
José Manuel Ugarte
La experiencia francesa, inglesa, estadounidense, entre otras -puede recordarse aquí la atribución exclusiva en los Estados Unidos al Federal Bureau of Investigation, dependiente del Departamento de Justicia, de las facultades relativas a seguridad interior, protección del orden constitucional y contrainteligencia, dejando a la Central Intelligence Agency la inteligencia exterior; con claras excepciones, como será examinado oportunamente al analizar las respectivas estructuras de inteligencia. Similares distinciones, entre el MI5 y el MI6 en Gran Bretaña; la DST y la DSE en Francia; entre otros muchos casos, permiten apreciar que las consideraciones de control político suelen en muchos casos predominar en países desarrollados sobre las presuntas razones de eficacia que recomendarían la constitución de un organismo único. Otra de las propuestas del proyecto en análisis consistía en la transferencia al organismo de inteligencia para la seguridad interior a crearse, del personal de los organismos de inteligencia, que serían disueltos como consecuencia de la creación de la nueva estructura, o bien privarlo de sus medios para recabar información y realizar actividades especiales -incluyendo a los actuales organismos de inteligencia militares- y que realizara tareas correspondientes a la competencia del nuevo organismo. Se establecía, no obstante, que el personal que se incorporara debería proporcionar garantías de respeto a la Constitución Nacional y al sistema democrático. 3) Un Organismo de Inteligencia Exterior: También se proponía la creación de un organismo de inteligencia dotado de competencia para obtener de información y generar inteligencia con relación a los factores político y económico de aquellos Estados extranjeros que se consideraran de interés para la política exterior de la Nación. Cabe advertir, consiguientemente, que la inteligencia exterior correspondiente al factor militar estaría a cargo del Organismo de Inteligencia Militar Conjunto cuya creación se proponía, y la de los restantes factores -político y económico - quedaría a cargo del Organismo aquí considerado. Conforme se preveía en el proyecto, los tres organismos de inteligencia, cuya creación se proponía serían los únicos dotados de medios propios para obtener información, y realizar actividades especiales de inteligencia. De tal suerte, y por vía de esta disposición, se concluiría con la proliferación de organismos y la superposición de actividades, precisamente limitando los aspectos más onerosos y que mayores inconvenientes originan en materia de control político. Otro aspecto importante del proyecto es el establecimiento de la dependencia directa e inmediata de los organismos de inteligencia cuya creación se postulaba, del Ministerio con competencia en la materia correspondiente a la misión y funciones asignadas a cada organismo.
164
Se procuraba de este modo, siguiendo la experiencia en la materia de países como Italia, Francia, Alemania Occidental, Italia, Gran Bretaña, entre otros, especialmente en lo relativo a la inteligencia interior, asegurar un control directo y eficaz de la actividad de los organismos de inteligencia. Se entendía que el establecimiento de la dependencia orgánica de los mismos de la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Presidencia de la Nación se traducía, en la práctica, en la inexistencia de un control político eficaz, por la carencia de la estructura burocrática necesaria para el efectivo ejercicio de dicho control, con la que cuentan los ministerios. A pesar de que se entendía que la dependencia directa e inmediata del Ministerio correspondiente constituía el modelo fundamental de dirección y control más importante de la actividad de los organismos de inteligencia, se establecía también, con las características de una relación funcional, la coordinación de la actividad de los mismos al máximo nivel de conducción nacional, es decir, de la Presidencia de la Nación. Ello se lograba mediante la creación de un Comité de Coordinación de Información e Inteligencia, órgano de coordinación presidido por un funcionario con rango de Secretario de Estado. En materia de facultades atribuidas al Presidente de la Nación en el proyecto, le eran asignadas las relativas a “... la dirección superior, la responsabilidad política general y la coordinación de la política en materia de información e inteligencia...” Con tal fin, se establecía que el Presidente de la Nación “...impartirá las directrices y dictará todas las disposiciones necesarias para la organización y el funcionamiento de la actividad atinente...” como también que le incumbiría “... el control de la efectiva aplicación de las disposiciones aludidas, sin perjuicio de las funciones de control asignadas por la presente ley a los Ministros de Defensa, Relaciones Exteriores e Interior...” La creación del órgano de coordinación, arriba referido, tendía precisamente a posibilitar el efectivo ejercicio por parte del Presidente de las facultades antes referidas. Dicho órgano era integrado por las máximas autoridades de los organismos de información e inteligencia cuya creación se proponía -que según en el proyecto, como se recordará, eran los únicos facultados para poseer y emplear medios de recabación de información y realización de actividades especiales y que, además, coordinaban dentro de sus respectivas jurisdicciones la actividad de los restantes órganos de inteligencia -, bajo la presidencia del funcionario antes referido. El aludido órgano, por otra parte, tenía también la importante misión de producir inteligencia estratégica nacional para el Presidente de la Nación y los órganos y organismos que establezca la reglamentación. Otro aspecto de importancia para la materialización del control político dentro del Poder Ejecutivo, estaba constituido por el otorgamiento titular del órgano de coordinación superior de la facultad de formular los requerimientos presupuestarios, correspondientes a toda el área de información e inteligencia. Otro elemento coadyuvante al ejercicio de dicho control estaba representado por la creación de una nueva jurisdicción presupuestaria -información e inteligenciaen la cual debían ser incluidos todos los montos correspondientes a las aludidas actividades, cuya suma total debe ser pública, no así su detalle. Se procuraba de esa manera que el público conociera la cifra real que le insumen la información y la inteligencia de todo el país. El control aludido también fortalecía el establecimiento en el proyecto del requisito de la autorización presidencial expresa y por escrito, para la realización de toda actividad especial de inteligencia; utilizando en tal sentido la experiencia estadounidense y de otros países.
165
José Manuel Ugarte
Con la finalidad de reducir el número de Escuelas de Inteligencia existentes -además de la Escuela Nacional, existen las correspondientes a las Fuerzas Armadas y de Seguridad- se proponía, además, su reducción a tres, correspondientes cada una de ellas a cada uno de los tres organismos de inteligencia que se crean, suprimiéndose las restantes. Se estimaba que la existencia exclusivamente de una escuela de inteligencia militar también contribuiría a favorecer el accionar conjunto en materia de inteligencia militar. En materia de control se proponía también legislar sobre un aspecto de fundamental: el relativo a los límites de la inteligencia en una sociedad democrática. A pesar de que en nuestro país es común la expresión relativa a que no deben ponerse límites a la labor en materia de información e inteligencia, lo cierto es que –como se verá a través del análisis de la legislación de los respectivos países- en las grandes democracias occidentales estos límites existen, y son respetados. En Latinoamérica, por el contrario, ha prevalecido una tradición en materia de inteligencia política y “contrasubversión”, merecedora de la calificación que en una agradable expresión adjudicara a la Unión Soviética John J. Dziak105, al referirse a dicho Estado como “El Estado de Contrainteligencia”. Por ello, se proponía establecer en el proyecto la prohibición de obtener información o producir inteligencia sobre los ciudadanos, su raza, fe religiosa u opinión política, o de su adhesión a principios de movimientos sindicales, cooperativos, asistenciales, culturales, así como por la legítima actividad que desarrollen como pertenecientes a organizaciones que actúan legalmente en los sectores indicados. Ello equivalía a estipular que las ideologías del signo que fueren o la militancia en organizaciones legales no podían convertir a nadie en objeto de investigación de un órgano de información o inteligencia; y que el límite no podía basarse en el pensamiento, sino en el accionar del individuo ya sea personalmente o en organizaciones, con la finalidad de violar la ley, cambiar la Constitución o las autoridades por medios ilegales, o atentar contra éstas. Es allí donde puede estimarse que comienza la competencia del organismo de inteligencia para la seguridad interior. Otro aspecto de importancia es el relativo al empleo de la información obtenida por los organismos competentes en el ejercicio de sus funciones. En tal sentido, se postulaba en el proyecto la prohibición de la revelación injustificada de toda información relativa a cualquier habitante u organización del país. Ello, en virtud de que el derecho a la privacidad debe ser respetado, salvo las razones de interés público que exijan la revelación, lo que deberá ser estudiado por el Superintendente de Coordinación de Información e Inteligencia.
166
105
“The Study of the Soviet Intelligence and Security System”, en “Comparing Foreign Intelligence”, Editado por Roy Godson.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Otro aspecto significativo y ya señalado anteriormente, es el referido a la necesidad de examinar concretamente la compatibilidad de la conducta pública del personal de los organismos de inteligencia, con los propósitos de fortalecimiento del sistema democrático que deben dar origen a la ley que rija los aspectos relativos a la información e inteligencia. Es por ello que se estableció en el proyecto que no podría ser funcionario o empleado de ningún órgano u organismo de inteligencia, quien por su conducta y vida pública no manifieste garantías de respeto a la Constitución Nacional y de adhesión a los principios democráticos que caracterizan al Estado argentino. Además de su contenido ético fundamental –el Estado democrático no puede tener a su servicio a personas identificadas con concepciones antidemocráticas- el establecimiento y la estricta observancia de este requisito tendrían como consecuencia evitar desagradables sorpresas, como las experimentadas en los primeros años de funcionamiento del gobierno democrático que asumiera en 1983, y derivadas del empleo de personal de inteligencia con antecedentes pocos coherentes con los propósitos que motivaran su contratación. Además de los mecanismos de control de los organismos de información e inteligencia por parte del Poder Ejecutivo, el proyecto también contiene disposiciones destinadas a asegurar la existencia de control parlamentario y un control judicial. Con referencia al control parlamentario, se propuso en el proyecto la creación, en la Cámara de Diputados y en el Senado, de amplias Comisiones de Regulación y Control de Información e Inteligencia. A las mismas, se adjudicó la misión de controlar las actividades de todos los órganos y organismos de información e inteligencia, para determinar si se adecuaban a las finalidades para las que fueron creadas, y a la legislación aplicable, con especial énfasis en la preservación de los derechos y garantías constitucionales de los habitantes de nuestro país. El proyecto evidencia un fuerte énfasis en el control de la utilidad y la licitud de las erogaciones realizadas por los órganos y organismos respectivos, para determinar si estas se traducen en efectivos beneficios para el cumplimiento de las finalidades del Estado argentino, de manera proporcional las aludidas erogaciones. También se impone al Poder Ejecutivo la obligación de remitir a ambas cámaras del Congreso Nacional un informe escrito acerca de su política en materia de información e inteligencia, así como de los resultados obtenidos. Por otra parte, se establecen mecanismos de control judicial en la materia. Al respecto, se dicta expresamente la obligación de solicitar autorización judicial para “interceptar una comunicación, sea postal, telefónica, telegráfica, por télex, facsímil, o cualquier otro medio de transmisión de cosas, voces, imágenes o datos a distancia; y la obtención de cualquier información, registro, documento o cosa dentro de la jurisdicción argentina, para lo cual fuera necesaria la entrada en domicilios privados o edificios públicos o la obtención del acceso a cosas, o bien la búsqueda, remoción, retorno, o examen de cualquier tipo, que debieran ser realizadas por los organismos de inteligencia en ejercicio de sus funciones”. Asimismo, se regula un procedimiento para preservar la rapidez en la tramitación de la solicitud, así como el secreto de la misma.
167
José Manuel Ugarte
A este respecto, puede formularse una consideración de carácter general: en materia de inteligencia, como en toda actividad estatal, los aspectos relativos a la eficacia no pueden ser antepuestos a los derechos y garantías individuales. La mayoría de los países dotados de organismos de inteligencia de mayor eficacia tienen disposiciones semejantes incorporadas a su legislación positiva. Por el contrario, y como puede advertirse con muchos ejemplos, la total ausencia del respeto a tales derechos y garantías no asegura, ciertamente, la eficacia de los organismos de inteligencia correspondientes al país donde esto ocurra. En definitiva, en el proyecto se persiguió la jerarquización de la actividad de inteligencia y de quienes la desempeñan, a través de los apuntados requerimientos respecto del personal que la ejerciera; de la economía, eficiencia y eficacia de esta actividad, a través de la supresión de superposiciones, establecimiento de competencias claras, adecuada dirección y control políticos, control de la racionalidad de gastos y procedimientos, y fin de los abusos de cualquier índole. También, como conclusión, contribuir a asegurar la efectiva vigencia del sistema democrático, la libertad y los derechos individuales. En síntesis, Argentina continúa poseyendo una estructura de inteligencia a la que puede considerarse comprendida dentro del modelo latinoamericano antes descrito. Como ha podido advertirse, ha existido un significativo paralelismo con lo sucedido en la materia en Brasil y Chile. En los tres países se han producido medidas tendientes a superar los conceptos vigentes en la materia con anterioridad a la instauración del sistema democrático. Tales medidas, no obstante, no modificaron la esencia del sistema imperante, que continúa subsistente en lo esencial. Los capítulos siguientes de esta obra permitirán realizar una comparación con los modelos vigentes en otros países, y extraer las necesarias conclusiones. 3.
Los modelos legislativos de los países de la OTAN: especialización, control, protección de los derechos y garantías individuales. Una vieja verdad del derecho: el control facilita el logro de la eficacia
3.1. Introducción: un modelo diferente En materia de inteligencia, el modelo latinoamericano propio de la “guerra fría”, al igual que el modelo que rigió en la Unión Soviética, se caracterizaba por una confusión entre la seguridad externa e interna y entre la defensa nacional y la seguridad interior, competencias sin límites definidos, dependencia directa del máximo nivel del Estado y carencia de adecuados controles externos.
168
Habremos de examinar ahora un modelo diferente: el vigente en los países de la OTAN, de los que tomaremos como ejemplo los correspondientes a la República Federal de Alemania, Reino de Bélgica, Canadá, Reino de España, Estados Unidos de América, República Italiana y Reino Unido.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Considero de interés realizar en el presente capítulo un breve examen de las legislaciones y estructuras vigentes en los países nombrados, determinando la eventual existencia de puntos comunes, para luego hacer un examen de las legislaciones propias de cada uno de ellos. Se trata de los países de mayor importancia militar y económica de la Organización del Atlántico Norte. Son países que no carecen, ciertamente, de tradición y experiencia en materia de inteligencia; por el contrario, pueden ser considerados entre los más eficaces del mundo. ¿Cómo resuelve un país con un alto grado de desarrollo institucional, el dilema representado por la necesidad de producir una adecuada inteligencia y de defenderse de las actividades de inteligencia de otros países, ya sean adversarios, o aun amigos o aliados, pero que desean conocer sus secretos militares, políticos o económicos, por una parte; y, por la otra, de preservar sus instituciones? Se trata de un dilema real, por cuanto la actividad de inteligencia requiere en una medida muy importante del secreto. La preservación del secreto, no obstante, no debe impedir el control. Una actividad de inteligencia sin control obtendría en poco tiempo, con base en el secreto, la posibilidad de adquirir información respecto de los ciudadanos y de los propios funcionarios del gobierno en forma subrepticia, el manejo incontrolado de importante cantidad de fondos, y la posesión de sofisticados medios para penetrar la intimidad de los individuos, un poder formidable, que le permitiría destruir las instituciones que, se supondría, estaba llamada a preservar. Tampoco sería una actividad de inteligencia eficaz para la consecución de los fines del Estado. Ello, en razón de que el poder ilimitado y el secreto se sumarían para desviar los objetivos de la actividad hacia aquellos que favorecieran el logro de mayor poder institucional, postergando los que no tuvieran ese efecto, aunque fueran más útiles para la comunidad. No debe sorprender, entonces, que los países cuyas legislaciones habremos de examinar se caractericen, aunque en de distinta manera y en distinto grado, por el control existente respecto de sus actividades de inteligencia. Dicho control incluye en un lugar preferente la preservación de los derechos y garantías individuales de sus habitantes ante la actividad de inteligencia. Se trata de un aspecto de indudable importancia, por cuanto la actividad de inteligencia constituye en sí una amenaza para tales derechos y garantías, particularmente en virtud del secreto que la rodea. Pero también debe señalarse que su adecuado ejercicio puede representar una importante contribución para la preservación del Estado, de las propias instituciones democráticas e indirectamente, también de tales derechos y garantías. Por ello la realización de esta actividad en un Estado democrático supone la adecuada preservación de estos derechos y garantías.
169
José Manuel Ugarte
La especialización en materia de inteligencia –aspecto de importancia, por cuanto ninguna persona ni organismo administrativo puede con igual eficacia desempeñar múltiples funciones de diversa índole- supone que las distintas funciones que comprende la actividad de inteligencia –inteligencia exterior política y económica, inteligencia militar, e inteligencia interior - Inteligencia de Estado -; inteligencia estratégica nacional y contrainteligencia; no sean adjudicadas al mismo órgano u organismo. La acumulación de estas funciones en un mismo organismo y, particularmente, la dependencia de éste en forma directa del máximo nivel del Estado, aun con la excepción de la inteligencia militar específica, suele representar una excesiva concentración de poder –desde el punto de vista de la fortaleza de las instituciones- y, a la vez, atenta contra el adecuado ejercicio de tales funciones. Constituye un fenómeno comprobado –particularmente en Latinoamérica- que la acumulación de las funciones indicadas suele traducirse en un significativo predominio de la inteligencia interior respecto de las restantes funciones; a menudo, el interés del gobernante suele dirigirse en mayor grado hacia la actividad de los adversarios políticos, prescindiendo del verdadero interés del Estado. Aun cuando no sea así, los sucesos internos del país y las amenazas supuestas o reales contra el orden constitucional y las autoridades suelen constituir materia virtualmente excluyente, a la cual se vuelcan los recursos del organismo. El establecimiento de claros y precisos límites al ejercicio de la actividad en el interior del propio país suele constituir otro de los aspectos diferenciadores. Mientras que los casos analizados en el capítulo anterior -en especial, en las formas originarias que asumieran durante el conflicto Este-Oeste- no diferencian entre inteligencia exterior e inteligencia interior y no establecen distinción alguna entre una y otra y, por otra parte, no contienen límite alguno en materia de inteligencia interior. En definitiva concibe a la inteligencia como una defensa de cobertura del gobierno y no del Estado, que no hace distinción alguna en materia de métodos y alcances del escrutinio que efectúa, entre los propios ciudadanos y los países y organizaciones extranjeras. Los casos que examinaremos realizan cuidadosamente esta distinción, estableciendo claros límites en materia de inteligencia respecto de sus propios ciudadanos y/o en su propio territorio; límites mucho más tenues o incluso ausentes, no obstante, cuando el objetivo de la actividad de inteligencia está constituido por Estados u organizaciones extranjeras. Examinaremos a continuación los caracteres comunes que presenta la legislación de los países comprendidos en este análisis. 3.2. Principios fundamentales que es posible extraer de la legislación referida 3.2.1.
170
Creación e institución de los aspectos más importantes de los organismos de inteligencia, a través de normas de carácter público
Un aspecto que consideramos de interés de la normativa existente, en materia de información e inteligencia en los países considerados, es el relativo a que en general, los aspectos funda-
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
mentales relativos a los organismos de inteligencia se encuentran establecidos en ellos, a través de normas de carácter público. Una derivación de este principio se puede establecer con carácter absoluto: los aspectos precedentemente referidos relativos a los organismos de inteligencia destinados a actuar en el propio territorio, se encuentran establecidos en dichos países por normas de carácter público. La última excepción importante -la relativa al casi legendario Secret Security Service, conocido como MI5 en virtud de su pretérito carácter de organismo de contrainteligencia militar, y cuya oficialmente desconocida existencia contrastaba con la retumbante publicidad emanada de una serie de escándalos, reflejados e incrementados por la publicación, entre otras, de la obra de Peter Wright “Spycatcher”, y las investigaciones que siguieron a la misma - ha caído finalmente el 27 de abril de 1989. Ello ha sucedido a través de la sanción de la “Security Service Act 1989”, a través de la cual se regulan cuidadosamente la competencia, dependencia orgánico-funcional y mecanismos de control, del célebre organismo de inteligencia interior y contrainteligencia106 . Ello se ha visto ratificado con posterioridad por las enmiendas introducidas en la misma, como consecuencia de la sanción de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 –que habremos de comentar a continuación- y por la Ley del Servicio de Seguridad de 1996, que con discutible criterio otorgó a este organismo de inteligencia, como agregado a sus anteriores funciones, la de actuar en apoyo de la prevención y detección de serios delitos. Cabe señalar muy especialmente la sanción en el Reino Unido de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994, a través de la cual se otorgó existencia legal y se establecieron las competencias de dos importantes organismos de inteligencia exterior británicos, determinándose además mecanismos de control sobre ellos. Nos referimos al también legendario Secret Intelligence Service –uno de los organismos de inteligencia más prestigiosos de la historia, pese al acaecimiento en él de también célebres defecciones, conocido comúnmente por la sigla MI6, que recuerda también su pasado de organismo de inteligencia militar- y el organismo de inteligencia de comunicaciones británica, el General Communications Headquarters, conocido por sus siglas G.C.H.Q.Con mucha anterioridad, el 28 de junio de 1984, había desaparecido otra gran excepción, a través del dictado en el Canadá de la “Canadian Security Intelligence Act”, y de la consiguiente creación del “Canadian Security Intelligence Service”, sucesor del no estatutario y por ende incontrolado organismo de contrainteligencia creado en el seno de la Royal Canadian Mounted Police, y cuyas actividades en el marco de la lucha separatista de Quebec y Montreal en la década del 70, desataron una fuerte controversia, que concluyó en la necesidad de establecer legislativamente los límites y el control de las actividades de inteligencia. Hoy, pues, puede afirmarse que no existen en los países de la Alianza Atlántica, supuestos organismos de inteligencia con facultades de actuación en el propio territorio, que no se encuentren instituidos y determinada su dependencia orgánico-funcional y sus competencias, a través de
106
Obviamente, se trata del “Security Service – Servicio de Seguridad- más conocido como “MI5”, por su pretérito carácter de organismo de inteligencia militar.
171
José Manuel Ugarte
legislación o normas de carácter público. Dicha característica comprende actualmente a la casi totalidad de los organismos de inteligencia, aun aquellos destinados a actuar en el exterior del país, con muy contadas excepciones. 3.2.2.
Distinción de los fines de la competencia de los organismos de inteligencia, entre conflictos internos y externos
Otro aspecto que es dable extraer del análisis de la legislación que nos ocupa, es el relativo a que en las estructuras orgánico-funcionales en materia de información e inteligencia, se distingue entre conflictos internos y externos, y los fines de la atribución de competencias, evitándose el otorgamiento de competencias en ambos aspectos, a un único organismo. Ello tiene lugar, en ciertos países, con un criterio fundamentalmente territorial, como sucede en el caso de la competencia de la Dirección de Vigilancia del Territorio de la República Francesa. En otras ocasiones, se emplea un criterio personal-territorial, como puede advertirse en la distinción de competencias entre la Agencia Central de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigaciones, en los Estados Unidos de América. Ya sea que se atribuya tal distinción a la consideración de la diferente naturaleza de los conflictos que afronta un Estado como tal con otros, en el marco del sistema internacional, con relación a aquellos producidos en el seno de la misma unidad política107 o bien, a la necesidad de evitar la concentración de poder que podría derivarse del ejercicio de ambas competencias por el mismo organismo, lo cierto es que dicho principio, aunque con pronunciadas variantes y de distintos modos, se da en las normas de los países examinados. Examinando algunos ejemplos al respecto, habremos de referirnos en primer lugar a la Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, relativa a institución y ordenamiento del servicio para la información y la seguridad y disciplina del secreto de Estado, de la República italiana. El artículo 4o. de la misma, establece que “Es instituido el Servicio para la información y la seguridad militar (SISMI). Corresponde al mismo, el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar, de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresión. Compete también al SISMI el desenvolvimiento de tareas de contraespionaje...” Cabe destacar, por otra parte, que el artículo 5 establece que «Las reparticiones y las oficinas asignadas a la información, seguridad y situación existentes en cada fuerza armada o cuerpo del Estado, tendrán competencia de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo. Ellos actuarán en estrecha colaboración con el SISMI.» Por otra parte, el artículo 6o. del mencionado cuerpo normativo establece que “Es instituido el Servicio para la información y la seguridad democrática (SISDE). Incumben al mismo todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sostén, contra cualquier atentado y contra cualquier forma de subversión.”
172
107
Hemos sostenido este punto de vista en “Seguridad Interior”, Fundación Arturo Illia, Buenos Aires, 1990.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Como puede advertirse, la precedentemente referida distinción se efectúa fundamentalmente en base a la naturaleza de la amenaza, así como a la naturaleza del medio a emplearse contra la misma. No tiene un criterio estrictamente territorial, dado que la tarea de contraespionaje se desarrolla en mayor medida dentro del territorio del Estado propio. Resulta interesante la comparación con las normas vigentes en la República Francesa. El Decreto N° 82-306 del 2 de abril de 1982 sobre creación y fijación de las atribuciones de la dirección general de la seguridad exterior (organismo sucesor del célebre Servicio de Documentación Exterior y Contraespionaje -SDECE) establece en su artículo 2° que “La Dirección General de la Seguridad Exterior tiene por misión, en beneficio del Gobierno y en colaboración estrecha con los otros organismos concernidos, buscar y explotar las informaciones interesantes para la seguridad de Francia, así como detectar y frustrar, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses, así como prevenir las consecuencias.” Por otra parte, el Decreto N° 32-1100 del 22 de diciembre de 1982, relativo a atribuciones de la Dirección de Vigilancia del Territorio (organismo de contrainteligencia cuya creación data de la década de 1930) establece en su artículo 1° que “La Dirección de Vigilancia del Territorio tiene competencia para buscar y prevenir, sobre el territorio de la República francesa, las actividades inspiradas, empeñadas o sostenidas por las potencias extranjeras y de naturaleza tal que amenacen la seguridad del país, y, más generalmente, para luchar contra tales actividades.” Por otra parte, el artículo 2° prescribe que “Para ejercer sus misiones, y dentro del marco de las instrucciones del Gobierno, la Dirección de Vigilancia del Territorio está particularmente encargada: De centralizar y explotar todas las informaciones que se refieran a las actividades mencionadas en el artículo 1° y que deben serle transmitidas, sin demora, por todos los servicios concurrentes a la seguridad del país; de participar en la seguridad de los puntos sensibles y de los sectores claves de la actividad nacional, así como de la protección de los secretos de defensa; de asegurar los enlaces necesarios con los otros servicios u organismos concernidos.” Como puede advertirse, el criterio de distinción es diferente, y tiene carácter territorial, en cuanto a la contrainteligencia y a la reunión y análisis de información para tal fin, tareas que dentro del territorio francés están reservadas a la Dirección de Vigilancia del Territorio. En el caso de la República Federal de Alemania, el Bundesnachrichtendienst o Servicio Secreto del Estado Federal (B.N.D.) establecido originariamente por decreto de gabinete en 1956 con el propósito de “colectar información en el extranjero que pueda ser de importancia para el Gobierno Federal y para asistirlo en la toma de decisiones”, ha recibido existencia legal, a través de la sanción de la Ley sobre el Servicio Secreto del Estado Federal. Su función es, conforme al artículo 2° de dicha Ley, la recopilación y evaluación de “... las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania...”, aunque subsidiariamente puede obtener informaciones para la protección de sus colaboradores, instalaciones, objetos y fuentes contra actividades que atenten contra la seguridad del servicio secreto, para las
173
José Manuel Ugarte
verificaciones de seguridad de personas que se desempeñen en él, y para la preservación del secreto necesario para el cumplimiento de sus funciones. En lo relativo a las funciones de contrainteligencia e inteligencia interior, cabe señalar que tales funciones se encuentran a cargo de otro organismo: la Bundesamt fur Verfassungsschutz (BfV), u Oficina Federal de Defensa de la Constitución, y de las Oficinas de Defensa de la Constitución que funcionan en territorio de los Länder. Dicho organismo, creado originariamente por la Ley de Defensa de la Constitución de la República Federal de Alemania del 27 de septiembre de 1950, modificada por ley del 7 de agosto de 1972, se encuentra reglado actualmente por la Ley sobre la cooperación entre la Federación y los Estados (Länder) en materia de protección de la Constitución y sobre la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (Ley Federal para la Protección de la Constitución). La ley establece que “...la Protección a la Constitución tiene como finalidad la protección del ordenamiento fundamental, basado en la democracia y la libertad así como la existencia y la seguridad de la Federación y los Estados Federados...” (capítulo 1, apartado 1). También prevé que “Para la cooperación de la Federación con los Estados Federados, la Federación sostendrá una Oficina Federal para la Protección de la Constitución como autoridad federal superior. Dicha oficina estará supeditada al Ministro Federal del Interior. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución no podrá ser adscrita a ninguna Delegación de Policía...” (Capítulo 2, apartado 1). “Para la cooperación de los Estados Federados con la Federación y de los Estados Federados entre sí, cada uno de los Estados Federados sostendrá una autoridad para la atención de los asuntos relacionados con la Protección de la Constitución...” (capítulo 2, apartado 2). Asimismo, el capítulo 3 –relativo a las funciones de las autoridades para la protección de la Constitución- prescribe lo siguiente: Serán funciones de las autoridades de la Federación y de los Estados Federados para la Protección de la Constitución la recopilación y la evaluación de informaciones, en especial de las relacionadas con cosas o personas, noticias y documentación sobre: (1) (a) Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros. (b) Las actividades que atenten contra la seguridad o aquellas de servicios secretos de potencias extranjeras en el ámbito de aplicación de la presente Ley.
174
(c) Los esfuerzos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, que mediante el uso de la fuerza o acciones preparatorias para tal fin, pongan en peligro los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(2) Las autoridades para la protección de la Constitución de la Federación y de los Estados Federados contribuyen: (a) a la verificación de la seguridad de las personas a quienes, en misión de interés público les sean confiados hechos, objetos o conocimientos de naturaleza confidencial, o de aquéllas que deban recibir o que puedan agenciarse el acceso a los mismos. (b) a la verificación de la seguridad de las personas que trabajen o deban trabajar en sitios vulnerables de instalaciones de importancia para la vida y la defensa. (c) en las medidas técnicas de seguridad para la protección de hechos, objetos o conocimientos que, en interés público, deban ser mantenidos en confidencialidad contra el conocimiento de personas no autorizadas...” Menor trascendencia tiene, a los efectos de este aspecto de nuestro estudio, el Militarische Abschirmdienst (MAD), organismo de contrainteligencia en el seno de las Fuerzas Armadas alemanas. La distinción tiene caracteres diversos en el Reino de España. En dicho país, la circunstancia de comprender las finalidades de la defensa, conforme a la Ley Orgánica 6/1980 del 1 de julio sobre criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, “... la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional...” se ha reflejado en las competencias otorgadas al Centro Superior de Información para la Defensa, órgano creado por el Real Decreto del 27 de marzo de 1981, complementado por la Orden 135/82 del 30 de septiembre de 1982, del Ministro de Defensa, y, modificado posteriormente, por el Real Decreto del 25 de enero de 1984, núm. 135/84, relativo a reestructuración del Ministerio de Defensa; ampliado, a su vez, por el Real Decreto 2632/1985 del 27 de diciembre de 1985, “por el que se regula la estructura interna y las relaciones del Centro Superior de Información para la Defensa”, y, posteriormente, por el Real Decreto 1/1987 del 1 de enero, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa. Dichas normas se caracterizan por desarrollar con una amplitud inusual la estructura interna del órgano de inteligencia en cuestión. Conforme dispone el artículo 17 inciso 1 del Real Decreto 135/84, “...El Centro Superior de Información de la Defensa es el órgano de información del Presidente del Gobierno para el ejercicio de sus funciones de dirección de la Política de Defensa y de coordinación de la acción del Gobierno en la defensa del Estado, y del Ministro de Defensa, en el ejercicio de las funciones que le corresponden en materia de Política de Defensa y de Política Militar...” previéndose que para el cumplimiento de tal finalidad, le corresponden las misiones contenidas en el artículo 3ro. de la Orden número 135/1982 del Ministerio de Defensa...” Tales misiones, son: (Art. 3ro. de la citada Orden): •
“Obtener, evaluar y difundir la información necesaria para prevenir cualquier peligro, amenaza o agresión exterior contra la independencia o integridad territorial de España y para asegurar sus intereses nacionales. Tal información abarcará los campos político, económico, tecnológico y militar.
175
José Manuel Ugarte
•
Oponerse al espionaje y a las actividades de los servicios de inteligencia extranjeros que atenten contra la seguridad o los intereses nacionales, mediante su prevención, detección y neutralización dentro y fuera del territorio nacional.
•
Velar por la seguridad de la información, tecnología, procedimientos, objetivos e instalaciones de interés para la defensa, tanto propios como de los países aliados de España, en lo que no sea de competencia directa de las Fuerzas Armadas.
•
Obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de la Patria y la estabilidad de sus instituciones fundamentales.
•
Establecer y mantener los canales de relación que sean necesarios para el desarrollo de sus actividades específicas.”
Tales competencias -desarrolladas en el Real Decreto 2632/1985, a través de las misiones asignadas a las Divisiones de Inteligencia Exterior, Inteligencia Interior, Contrainteligencia y Economía y Tecnología, así como la Jefatura de Apoyo Operativo y el Servicio de Seguridad- no alcanzan, no obstante, abarcar en su totalidad el ámbito correspondiente a la inteligencia interior, ni incluyen a la información e inteligencia policiales. En efecto: el artículo 23 del referido Real Decreto, establece que “El Centro Superior de Información de la Defensa colaborará y actuará coordinadamente con el Ministerio del Interior en lo relativo a la defensa del orden constitucional y seguridad interior, con el Ministerio de Asuntos Exteriores respecto de la información exterior, y con el resto de los departamentos ministeriales en aquellos aspectos que puedan tener relación con la política de defensa...” Con relación al aspecto señalado en primer término en la norma transcrita precedentemente, cabe señalar que en el ámbito del Reino de España rige -como actualmente sucede en la Argentina, a través de la Ley N°. 24.059 de Seguridad Interior- la coordinación del accionar de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad en el ámbito del Ministerio del Interior, a los fines del logro de la seguridad interior. En efecto, conforme a la Ley Orgánica del 13 de marzo de 1986, núm. 2/86 sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en su artículo 10, “Corresponde al Ministro del Interior la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, así como la responsabilidad de las relaciones de colaboración y auxilio con las autoridades policiales de los otros países, conforme a lo establecido en Tratados y Acuerdos Internacionales...”
176
Asimismo, conforme al artículo 11, “Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (El Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil) tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana...”, a través de funciones entre las cuales se encuentran las de “... Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad ciudadana...” y “... Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para el orden y la seguridad pública...”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Esta función se materializaba, conforme lo preveía el Real Decreto del 28 de marzo de 1984, número 669/84 (modificado en 1987), a través del Gabinete de Información, órgano dependiente del Director de Seguridad del Estado (funcionario que, bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, coordina la actividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). Conforme a lo previsto en el artículo 2o. inciso 8o. del aludido decreto, correspondía al Gabinete de Información “la misión de analizar y efectuar el tratamiento de la información procedente de los servicios de las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía, además de preparar, controlar y en su caso, coordinar cualquier tipo de operaciones de información que se realicen por la Dirección de Seguridad del Estado o conjuntamente por los Centros Directivos dependientes de la misma...” Si bien esta estructura de coordinación no ha sido reiterada en las normas dictadas posteriormente, en materia de estructura del Ministerio del Interior, ello no implica que las facultades de coordinación del Ministerio no sean en la actualidad ejercidas. Cabe así tener presente que el Real Decreto 1.885/1996, de 2 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, establece en su artículo 1° que “Al Ministerio del Interior le corresponde la preparación y ejecución de la política del Gobierno en relación con la administración general de la seguridad ciudadana; la promoción de las condiciones para el ejercicio de los derechos fundamentales, especialmente en relación con la libertad y seguridad personal en los términos establecidos en la Constitución Española y en las Leyes que los desarrollen; el mando superior, así como la dirección y coordinación, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado...” “...Al Ministro del Interior, como titular del Departamento, le corresponden la iniciativa, planificación, dirección e inspección de todos los servicios del Ministerio, el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y las demás funciones señaladas en el artículo 14 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, así como las que le sean atribuidas por otras Leyes o normas especiales.” Por otra parte, el artículo 2° dispone que “corresponde a la Secretaría de Estado de Seguridad la dirección, coordinación y supervisión de los centros directivos dependientes de la misma, bajo la inmediata autoridad del Ministerio del Interior, para el ejercicio de las siguientes funciones: ...b) El ejercicio del mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, la coordinación y la supervisión de los servicios y misiones que les corresponden...” Asimismo, el artículo 3°, referido a la Dirección General de la Policía –destinada a la dirección y administración del Cuerpo Nacional de Policía, institución policial nacional española- continúa contando entre sus órganos a la Comisaría General de la Información, encargada de “... organizar y gestionar la captación, recepción, tratamiento y desarrollo de la información de interés para el orden y la seguridad pública en el ámbito de las funciones de la Dirección General, y la utilización operativa de la información, específicamente en materia antiterrorista, en el ámbito nacional e internacional...” Por otra parte, el artículo 4°, correspondiente a la Dirección General de la Guardia Civil, órgano destinado a la ordenación, coordinación y ejecución de las misiones que al Cuerpo de la Guardia Civil le encomiendan las disposiciones vigentes, incluye entre las funciones de la
177
José Manuel Ugarte
Dirección “... d) La obtención, centralización, análisis, valoración y difusión de la información necesaria para el desarrollo de sus misiones, así como el establecimiento y mantenimiento del enlace y coordinación con otros órganos de información, nacionales y extranjeros...”, previéndose además un órgano específico para tal fin: la Jefatura de Información e Investigación. Como puede advertirse, el Centro Superior de Información para la Defensa no ejerce un monopolio de la información en el ámbito interno de España; teniedo un límite en las competencias que en materia de información policial e inteligencia criminal posee el Ministerio del Interior y las instituciones que dependen, orgánica y/o funcionalmente, de él. Se trata de competencias que en otros de los países considerados –Reino Unido, República Francesa, República Federal de Alemania, Estados Unidos de América- constituyen materia de la competencia de tres o más organismos de inteligencia diversos. Ello, no obstante, resulta innegable que en el CESID confluyen las competencias que en los restantes países analizados son atribuidas a organismos diversos, inclusive dependientes de ministros diferentes: las competencias relativas a inteligencia exterior política y económica, inteligencia militar, y contrainteligencia e inteligencia interior. El ejemplo resulta de interés para advertir la influencia de los conceptos de defensa que se adopten, en un país determinado, en las estructuras orgánico-funcionales existentes en la materia. En efecto, la ya referida amplitud del concepto de defensa nacional adoptado por la Ley Orgánica 6/1980, del 1 de julio del Reino de España, por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, especialmente en su artículo 2°, que incluye dentro del concepto de defensa nacional, la garantía del “ordenamiento constitucional”, ha llevado precisamente a considerar dentro de las competencias del que básicamente constituiría un organismo de inteligencia de defensa, a las amenazas contra la vigencia del mencionado ordenamiento. No obstante, desde los puntos de vista de la especialización y del control, y, como consecuencia, de la eficacia, no parece constituir el modelo más adecuado. Resulta innegable que en el CESID confluyen las competencias que en los restantes países analizados, son atribuidas a organismos diversos, inclusive dependientes de Ministros diferentes: las competencias relativas a inteligencia exterior política y económica, inteligencia militar, y contrainteligencia e inteligencia interior. Otro peculiar ejemplo de la expresada distinción está proporcionado por la normativa y estructuras orgánico-funcionales en materia de inteligencia, vigentes en los Estados Unidos de América.
178
En efecto: la “National Security Act” (Ley de Seguridad Nacional) de 1947 estableció a la “Central Intelligence Agency” (CIA) (Agencia Central de Inteligencia) bajo la dependencia del National Security Council (Consejo de Seguridad Nacional), con múltiples funciones y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
facultades concernientes al asesoramiento al aludido Consejo en asuntos relativos a actividades de inteligencia relacionadas con la seguridad nacional. Asimismo hacer recomendaciones a dicho Consejo en materia de coordinación de tales actividades, para correlacionar y evaluar inteligencia relativa a la seguridad nacional, y proveer la apropiada diseminación de tal inteligencia, y cumplir otras funciones en la materia que le fueran confiadas por el National Security Council. No obstante, el cuerpo normativo referido estableció, en lo relativo a los “Poderes y deberes” de dicho organismo, que “... La agencia no tendrá poderes policiales, de imposición de penas, poderes de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna...” Es por ello que las funciones relativas a la contrainteligencia y a la inteligencia interior han sido ejercidas por el Federal Bureau of Investigation (Oficina Federal de Investigación), organismo policial federal. Si bien la “Executive Order” (Orden Ejecutiva) 12333, dictada el 4 de diciembre de 1981 por el Presidente Ronald Reagan, facultó a la Central Intelligence Agency para colectar en territorio de los Estados Unidos”...inteligencia y contrainteligencia extranjeras...” (relativas a otros países, organizaciones o personas extranjeras no residentes), coordinadamente con el FBI conforme fuera establecido por procedimientos acordados entre el Director of Central Intelligence (Director de Inteligencia Central, máxima autoridad de la CIA, con facultades de coordinación en materia de inteligencia) y el Attorney General (Procurador General y titular del Departamento de Justicia). Así como para “... llevar a cabo actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos y, sin asumir o cumplir funciones de seguridad interior, realizar actividades de contrainteligencia dentro de los Estados Unidos, en coordinación con el FBI conforme sea establecido en procedimientos acordados entre el Director of Central Intelligence y el Attorney General...”, lo cierto es que tales facultades son relativas, como se ha referido, a inteligencia y contrainteligencia relativas a otros países, o a organizaciones o personas extranjeras. Corresponde destacar que la CIA carece en los Estados Unidos de facultades policiales o de funciones en materia de seguridad interna, y sus facultades en territorio estadounidense se limitan a llevar a cabo actividades de contrainteligencia relativas a estados, organizaciones o personas extranjeras, bajo coordinación del FBI, titular fundamental de la competencia en cuestión. Por su parte, el FBI de acuerdo a la referida Executive Order tiene, entre otras, las siguientes misiones: “a) Dentro de los Estados Unidos, llevar a cabo contrainteligencia y coordinar actividades de contrainteligencia de otras agencias dentro de la Comunidad de Inteligencia...” debiendo coordinar con el Departamento de Defensa, cuando su actividad de contrainteligencia involucrara personal de dicho Departamento; “b) Realizar actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos en coordinación con la CIA, de acuerdo con procedimientos acordados entre el Director of Central Intelligence y el Attorney General”.
179
José Manuel Ugarte
Si bien la realización de un análisis histórico relativo a la evolución de las funciones y facultades de la CIA y del FBI, así como de los múltiples organismos de información e inteligencia existentes en los Estados Unidos de América, excedería notoriamente los propósitos del presente análisis, debemos arribar como conclusión, con relación al aspecto que nos ocupa, que a pesar de sus múltiples facultades la CIA no posee, sino en forma marginal, facultades en materia de inteligencia en territorio estadounidense y que, por lo tanto, existe en dicho Estado la distinción a que hemos hecho referencia al comienzo del presente capítulo. Nótese, no obstante, que el criterio de distinción entre las competencias de ambos organismos no es exclusivamente territorial, como sucede en materia de contrainteligencia, entre la Dirección de la Seguridad Exterior, y la Dirección de Vigilancia del Territorio, en la República Francesa. Con relación al Secret Intelligence Service (Servicio Secreto de Inteligencia) y el Security Service (Servicio de Seguridad) en el Reino Unido, cabe señalar que la relativamente reciente Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 estableció en su apartado I, párrafo (1), lo siguiente: “I (1) Continuará habiendo un Servicio Secreto de Inteligencia (en esta Ley referido como ‘El Servicio de Inteligencia’) bajo la autoridad del Secretario de Estado; y sujeto a la subsección (2) posterior, sus funciones serán: (a) obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas; y (b) cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas. (2) Las funciones del Servicio de Inteligencia serán ejecutables sólo: (a) en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o (b) en el interés del bienestar económico del Reino Unido; (c) en apoyo de la prevención o detección de serios delitos. Por su parte, la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, modificada en 1996, establece como funciones del “Security Service” (Servicio de Seguridad) las siguientes: (2) La función del Servicio será la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos.
180
(3) Será también la función del Servicio salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“(4) Será también función del Servicio actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”. Como puede advertirse, el criterio fundamental de distinción de competencia es de naturaleza territorial, pero también existe una nítida especialización. El Servicio Secreto de Inteligencia está destinado a “obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas, y a cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas”; actividades que debe desarrollar “en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido; o bien en el interés del bienestar económico del Reino Unido, o en apoyo de la prevención o detección de serios delitos.” Resulta evidente que la primera frase comprende los aspectos que son los que determinaron la creación del Servicio y que justifican su existencia, mientras que las restantes aluden a misiones subsidiarias y complementarias. Debe señalarse, al respecto, que la inclusión en las competencias de los organismos de inteligencia británicos de las cuestiones relativas al delito, ha sido posterior a la conclusión del conflicto Este-Oeste, realizada no sin significativo debate. En cambio, siendo las funciones del Servicio de Seguridad “... la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos”; “...salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas...”; y “actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”, fácilmente se percibe que se trata de un típico organismo de contrainteligencia e inteligencia interior, cuya misión fundamental es la prevista en el primer párrafo, siendo los dos restantes, como en el caso anterior, misiones complementarias. En el caso de Canadá, debe destacarse que el ya referido “Canadian Intelligence Security Service” constituye fundamentalmente un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, siendo el único organismo, en dicho país, que posee regulación legislativa, a través del cuerpo normativo ya citado. Examinemos la competencia del “Canadian Security Intelligence Service”, contenida en la ya citada Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia: “... 12. El Servicio obtendrá, por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechas de amenazas a la seguridad del Canadá y, con relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá. 13. (1) El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá.
181
José Manuel Ugarte
(2) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro, concluir acuerdos con: el gobierno de una provincia o cualquier departamento de ella, o cualquier fuerza de policía de una provincia, con la aprobación del Ministro responsable de la actividad policial en la provincia, Autorizando al Servicio para proveer evaluaciones de seguridad. (3) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro después de consultar con el Secretario de Estado para Asuntos Externos, concertar acuerdos con el gobierno de un estado extranjero o con una institución de ese estado, o una organización internacional de estados o con una institución de ella, autorizando al Servicio para proveer al gobierno, institución u organización con evaluaciones de seguridad. 14. El Servicio puede asesorar a cualquier Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales, Que sean relevantes para el ejercicio de cualquier facultad o el cumplimiento de cualquier deber o función por el Ministro, bajo la Ley sobre la ciudadanía o la Ley sobre la inmigración de 1976. 15. El Servicio puede llevar a cabo las investigaciones necesarias para el propósito de proveer evaluaciones de seguridad conforme a la sección 13, o asesoramientos según a la sección 14. 16. (1) Conforme a esa sección, el Servicio puede, en relación con la defensa de Canadá o la conducción de los asuntos internacionales de Canadá, asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense; un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia. (2) La asistencia autorizada conforme a la subsección (a) no podrá ser relativa a ninguna persona de las aludidas en el subparágrafo (1) (b) (i) (ii) (iii). Aquí el asunto es más compleo. El CSIS, en materia de amenazas internas, no tiene limitaciones territoriales, aunque resulta evidente que tales amenazas deberán ser objeto de análisis e investigación en el territorio del Canadá. En cambio, aun cuando posee ciertas facultades en materia de inteligencia exterior, se encuentra bajo una doble limitación: no puede actuar fuera del territorio canadiense, tampoco respecto de ciudadanos del propio país ni residentes permanentes ni corporaciones locales. Es importante señalar, además, que pueden ser consideradas “amenazas para la seguridad de Canadá”.
182
Se ha realizado un importante esfuerzo tendiente a determinar este aspecto fundamental, en las normas interpretativas incluidas al comienzo de la ley orgánica del CSIS, ya aludida:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“Espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses de Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; Actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación con Canadá que sean perjudiciales a los intereses de Canadá o clandestinas, o engañosas o involucran una amenaza para cualquier persona; Actividades dentro o relativas a Canadá, dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y Actividades dirigidas hacia el debilitamiento de actos ilegales encubiertos, o hacia o concebidos finalmente para destruir o derrocar, mediante la violencia, el sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá. Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o los diseños legales, a menos que sean llevados a cabo juntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d). Según veremos en detalle, al analizar la estructura orgánico-funcional vigente en Canadá en materia de inteligencia, las funciones del CSIS son fundamentalmente las de un organismo de inteligencia e inteligencia interior, pues este país carece de un organismo de inteligencia exterior política y económica, en sentido estricto; y recibe inteligencia exterior de los países aliados, fundamentalmente Estados Unidos de América y el Reino Unido, en el doble marco de la Alianza Atlántica y del Commonwealth. Otros organismos, como el “Department of National Defense Intelligence” (Departamento de Inteligencia de Defensa Nacional”, dependiente del Departamento de Defensa, y los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas; y el “Foreign Intelligence Bureau” (Oficina de Inteligencia Externa) órgano de análisis, dependiente del Departamento de Asuntos Exteriores, no poseen regulación legal, habiendo sido establecidos por decretos de gabinete. 3.2.3.
Estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior
Como ha podido advertirse a través de la precedente descripción de competencias -por medio de la transcripción de las normas que regulan las mismas-, los países examinados se caracterizan por poseer una estricta determinación de competencias en materia de inteligencia interior. Tales actividades no comprenden, en ningún caso, el normal proceso político ni las actividades de los particulares como miembros de organizaciones políticas, sociales, religiosas o sindicales lícitas. La adopción de las actividades delictivas como hipótesis de trabajo de los organismos de inteligencia –sin requerirse estrictamente que constituyan una auténtica amenaza contra la seguridad del Estado o la vigencia de sus instituciones- ha comenzado a tomar auge,
183
José Manuel Ugarte
ya sea estatutariamente o no, con un criterio discutible, (pero probablemente inspirado en la conveniencia de aprovechar funciones concretas, costosas y sofisticadas estructuras, a las que el fin del conflicto Este-Oeste dejó con cierta percepción de carencia de misión, aunque, desde luego, ello no fuera así, si bien podía justificar una sustancial disminución de los presupuestos). En cambio, con relación a cierto tipo de actividades delictivas –el narcotráfico-, ya con anterioridad a la finalización de tal conflicto, la CIA tenía asignada su competencia por la mencionada Executive Order 12.333, en materia de “colectar, producir y diseminar inteligencia en aspectos externos de la producción y tráfico de narcóticos”. Como regla general, puede afirmarse que la competencia de los organismos de inteligencia comienza ante “... acciones dirigidas a derribar, debilitar, la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos...” (Security Service Act 1989 del Reino Unido); o bien “... Obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de la patria y la estabilidad de sus instituciones fundamentales...” (Orden del 30 de septiembre de 1982 del Ministerio de Defensa del Reino de España); o, si se prefiere. “Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros...” (Ley Federal de Protección de la Constitución de la República Federal de Alemania). Regulaciones fundamentalmente similares han sido dictadas en los Estados Unidos de América, a través de las denominadas “Attorney General Guidelines” (Directivas del Procurador General), emitidas por los procuradores generales Levy y Smith, sobre investigaciones de seguridad interna, dirigidas fundamentalmente a regular las actividades del FBI en materia de inteligencia interior. Como puede advertirse, los límites de competencia en inteligencia interior son estrictamente objetivos y ajenos tanto a la indeterminación y vaguedad como al carácter ideológico que puede advertirse en otras latitudes.
3.2.4.
Dependencia orgánica de los organismos de inteligencia interior y contrainteligencia, de los ministerios del Interior o equivalentes
En los países comprendidos en el presente capítulo de este trabajo, puede advertirse como principio, casi general, la dependencia de los ministros del Interior o de Justicia de los organismos con competencias en materia de inteligencia interior y contrainteligencia.
184
También, como principio más frecuente, debe destacarse la dependencia de los órganos de análisis u organismos de inteligencia con competencia en materia de inteligencia exterior e inteligencia militar, respecto de los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, si bien existen casos en los cuales estos últimos organismos dependen directamente del Primer Ministro.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Así, cabe destacar que conforme surge de la Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, de la República Italiana, el Servicio de Inteligencia y Seguridad para el Estado Democrático –SISDEdepende del Ministro del Interior, y el Servicio de Inteligencia y Seguridad Militar –SISMI- del Ministro de Defensa. Por otra parte, en la República Francesa y de acuerdo con el ya referido Decreto N° 82-306 del 2 de abril de 1982, la Dirección General de la Seguridad Exterior depende orgánicamente del Ministro de Defensa, y, por otra parte, conforme al Decreto No. 32-1100 del 22 de diciembre de 1982, la Dirección de Vigilancia del Territorio depende del Ministro del Interior. En Francia puede señalarse, no obstante, la existencia del “Servicio Central de la Seguridad de los Sistemas de Información”, organismo encargado del estudio y aplicación de medidas de seguridad de contrainteligencia, con acento en una de las clásicas especialidades de la inteligencia francesa -los procedimientos criptográficos, y las protecciones criptográficas- creado por Decreto N° 86-318 del 3 de marzo de 1986, que depende del Primer Ministro, circunstancia explicable, por estar su actividad destinada a toda la administración pública francesa. En el Reino Unido, la “Security Service Act 1989” establece la dependencia del “Security Service” del Secretario del Interior. En la República Federal de Alemania, la ya mencionada Ley de Federal de Protección de la Constitución ordena la dependencia del Ministro del Interior de la Oficina de Defensa de la Constitución (Bundesamt fur Verfassungsschutz), dependiendo por otra parte el Bundesnachrichtendienst o BND del Primer Ministro, a través del Ministro de Relaciones Exteriores, y el MAD del Ministerio de Defensa. En Canadá, el Canadian Security Intelligence Service depende del Ministro del Interior, conforme lo establece su ya referida Ley orgánica. Por otra parte y conforme lo establecen los ya referidos cuerpos normativos que rigen su accionar, en el Reino de España el Centro Superior de Información para la Defensa depende del Ministro de Defensa. Por otra parte, como ya ha sido visto, el Ministro del Interior a través de la Secretaría de Estado de Seguridad coordina la actividad informativa y de inteligencia criminal de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad del Estado. 3.2.5.
Existencia de coordinación al más alto nivel gubernamental
La existencia de la distinción a que hemos hecho referencia en el punto 2), así como la dependencia de ministerios que, en general, caracteriza a los organismos de inteligencia de los países considerados, no implica que los organismos de inteligencia cuyas competencias son cuidadosamente deslindadas, en la forma descrita, constituyan recíprocamente compartimentos estancos. Por el contrario, existe una coordinación al más alto nivel gubernamental, protagonizada, en general, por órganos de coordinación, y no por organismos. Es decir que, por lo
185
José Manuel Ugarte
general, esta tarea no es confiada a un organismo dotado de medios propios para obtener información realizar operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis. Dicha coordinación está destinada a materializar el ejercicio de las facultades que con relación a la actividad de información e inteligencia posee el máximo nivel del Estado, y que, como es obvio, suelen ejercerse con relación a todos los órganos y organismos de inteligencia existentes, cualquiera sea el ministerio del que dependen. No obstante, no siempre dicha coordinación se refleja en instrumentos normativos de carácter público. Puede ocurrir que la coordinación sea confiada, como sucede en los Estados Unidos de América, a un funcionario que coincide también la calidad de titular de un organismo de inteligencia. Así, como habremos de analizar la oportunidad de estudiar la legislación estadounidense en la materia, el Director de Inteligencia Central es a la vez Director de la Agencia Central de Inteligencia y coordinador de la comunidad de inteligencia estadounidense. A nuestro juicio resulta más adecuado que estas calidades no coincidan, desde los puntos de vista de la eficacia –en razón de la necesidad de búsqueda de imparcialidad, la que, al menos teóricamente, resulta más difícil de lograr cuando el órgano coordinador es a la vez director de uno de los organismos que integran la comunidad, y de la legitimidad, tendiendo a evitar una acumulación excesiva de poder individual en un área tan delicada como la correspondiente a la información e inteligencia. No obstante, en el caso estadounidense, como analizaremos oportunamente, existen contrapesos que tienden a disminuir el riesgo indicado. Estudiaremos de modo particular uno de los casos en los cuales la coordinación de la comunidad de inteligencia está establecida en la legislación respectiva, de un modo expreso: la Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977 de la República Italiana, una verdadera ley orgánica de información e inteligencia, que virtualmente incluye la totalidad de la temática en una única Ley. Establece el artículo 1o. de dicho cuerpo normativo que “…Son atribuidas al Presidente del Consejo de Ministros, la alta dirección, la responsabilidad política general y la coordinación de la política informativa y de seguridad, en interés y para la defensa del Estado democrático y de las instituciones creadas por la Constitución para su sustento. El Presidente del Consejo de Ministros imparte las directrices y dicta todas las disposiciones necesarias para la organización y el funcionamiento de la actividad atinente al fin de que trata el apartado precedente; controla la aplicación de los criterios relativos a la disciplina del secreto de Estado y a la individualización de los órganos competentes al efecto; ejercita la tutela del secreto de Estado.”
186
Conforme establece al artículo 2o. , “Bajo inmediata dependencia del Consejo de los Ministros, es instituido un Comité interministerial para la información y la seguridad, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directices generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros y está compuesto por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro del Interior, el Ministro de Gracia y Justicia, el Ministro de Defensa, el Ministro de Industria y el Ministro de Finanzas. El
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Presidente del Consejo de Ministros puede llamar a participar a las sesiones del Comité Interministerial a los otros Ministros, al director de los servicios de que tratan los sucesivos artículos 4 y 6 (SISMI y SISDE), autoridades civiles y a expertos.” Por otra parte, el artículo 3 prescribe que “Es instituido, bajo la directa dependencia del Presidente del Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo para los servicios de información y de la seguridad (CESIS). Es competencia del Comité suministrar al Presidente del Consejo de Ministros, con la finalidad del debido cumplimiento de las funciones que le son atribuidas en el artículo 1, todos los elementos necesarios para la coordinación de la actividad de los Servicios previstos en los subsiguientes artículos 4 y 6; el análisis de los elementos comunicados por los referidos Servicios; y la elaboración del análisis de tal situación. Es también competencia del Comité la coordinación de la comunicación con los servicios de información y de seguridad de los demás Estados. El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros o, por delegación del mismo, por un Subsecretario de Estado.” “...El Presidente del Consejo de Ministros determina la composición del Comité, del cual deben ser llamados a formar parte los directores de los Servicios de que tratan los siguientes artículos 4 y 6, e instituye las oficinas estrictamente necesarias para el desenvolvimiento de su actividad...” Como puede advertirse, el CESIS constituye un órgano que cumple simultáneamente funciones de apoyo para el ejercicio por parte del Presidente del Consejo de Ministros de la coordinación de la actividad de inteligencia que le es atribuida por la ley, y al mismo tiempo de elaboración de inteligencia estratégica nacional (“... el análisis de los elementos comunicados por los referidos Servicios; y la elaboración del análisis de tal situación...”) También, aspecto típico de los órganos de coordinación, le es atribuida “... la coordinación de la comunicación con los servicios de información y de seguridad de los demás Estados...” Por otra parte, en la República Francesa, el artículo 13 de la ordenanza del 7 de enero de 1959 sobre organización general de la defensa, prevé un “Comité Interministerial de Información”, cuyas atribuciones y composición son fijadas por el Decreto No 62-1208 del 17 de octubre de 1962. Dicho Comité, bajo la presidencia del Primer Ministro, comprende al Ministro de Estado encargado de los departamentos y territorios de ultramar, al Ministro de Estado encargado de la investigación científica y de las cuestiones atómicas y espaciales, al Ministro de Relaciones Exteriores, al Ministro del Interior, al Ministro de las Fuerzas Armadas y al Ministro de Finanzas y Asuntos Económicos, así como al secretario general para la Comunidad y los asuntos africanos y malgaches, al secretario general de Gobierno, y al director general del servicio de documentación exterior y contraespionaje (hoy Director General de Seguridad Exterior). Pueden ser convocados por el Primer Ministro, los otros ministros, para las cuestiones relevantes propias de sus áreas de responsabilidad, así como todo otro experto en razón de su competencia. Conforme al artículo 2 del decreto últimamente referido, el Comité tienen por misión “... asegurar, bajo la autoridad del Primer Ministro, la orientación y la coordinación de los servicios de
187
José Manuel Ugarte
documentación y de información..” someter “... al comité de defensa sus proposiciones en lo que concierne a la política general de información, y particularmente el plan de información gubernamental...” Dentro del cuadro general de dicho plan, el Comité “... aprueba los planes técnicos o planes de búsqueda establecidos por los servicios de documentación e información, define las prioridades y fija las urgencias...” En el Reino Unido, conforme señala Jeffrey T. Richelson108 , las funciones de coordinación están a cargo del Comité Conjunto de Inteligencia (Joint Intelligence Committee) órgano presidido por un funcionario con el título de Coordinador de Inteligencia y Seguridad. Está integrado, además, por un representativo del Ministerio de Relaciones Exteriores (Foreign and Commonwealth Office), el Jefe del Servicio Secreto de Inteligencia, el Director General del Servicio de Seguridad, el Subjefe del Estado Mayor Conjunto, el Director del GCHQ (organismo de inteligencia de comunicaciones británica), y el Jefe y Subjefe del Equipo de Evaluación (Assesment Staff). Este último órgano tiene funciones de análisis y elaboración de inteligencia estratégica, constituyendo juntamente con los denominados Grupos de Inteligencia Actual (Current Intelligence Groups) la denominada Organización Conjunta de Inteligencia (Joint Intelligence Organization). El Assesment Staff constituye el órgano responsable de la preparación de apreciaciones de corto y largo plazo, destinadas a colaborar con la formulación de la política gubernamental (inteligencia estratégica nacional), función para cuyo cumplimiento utiliza los aportes de varias agencias dentro y fuera de la comunidad de inteligencia. Por otra parte, los Grupos de Inteligencia Actual mantienen una cobertura de la inteligencia actual de todo el mundo, siendo responsable cada uno de ellos por un área geográfica determinada. En Canadá, conforme destaca Richelson109 la función de coordinación se encuentra a cargo, a partir de 1972, del Comité Interdepartamental sobre Seguridad e Inteligencia, presidido por el Secretario del Gabinete/Secretario de Actas del Consejo de Estado, del que dependen dos subcomités: el Comité Asesor de Seguridad y el Comité Asesor de Inteligencia. El primero de ellos incluye al Jefe de la Rama de Seguridad y Policía, al Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, y los jefes de los órganos de inteligencia existentes en los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y Suministro y Servicio, así como en la Comisión de Empleo e Inmigración. Tiene a su cargo la revisión de la adecuación de las políticas concernientes al personal y a la seguridad física de los departamentos gubernamentales; y también evaluar la situación interna de Canadá, emitiendo al respecto informes semanales al Comité Interdepartamental sobre Seguridad e Inteligencia y al Comité del Gabinete sobre Seguridad e Inteligencia. Como puede advertirse, se trata de un órgano de coordinación y producción de inteligencia relativa a seguridad interior y contrainteligencia en Canadá.
108
Jeffrey T. Richelson, “Foreign Intelligence Organizations”, Ballinger Publishing Co., London, 1998.
109
Jeffrey T. Richelson, “Foreing Intelligence Organizations”, cit.
188
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En cuanto al Comité Asesor de Inteligencia, es presidido por el Subsecretario de Relaciones Exteriores con funciones en Seguridad e Inteligencia, y está integrado por el Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, y los jefes de los órganos de inteligencia de los ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa. También tiene a su cargo la coordinación en materia de inteligencia exterior y la producción de inteligencia estratégica, sobre la base de la información que le es suministrada por el organismo y los órganos que lo integran y, fundamentalmente, por los organismos de inteligencia de los países aliados. 3.2.6.
Existencia de órganos y sistemas de supervisión y control externos e internos
3.2.6.a.
Los controles externos existentes en el Sistema de Inteligencia británico
Otro aspecto que caracteriza a la mayoría de los sistemas de inteligencia de los países integrantes de la Alianza Atlántica es la existencia de órganos de supervisión control externos e internos. Los primeros son, mayoritariamente, pero no en todos los casos, de carácter parlamentario o designados por el Parlamento. Así, en fecha relativamente reciente, el Reino Unido se ha sumado a la aún no demasiado extensa nómina de países que cuentan con órganos de control externo, en este caso parlamentario, de su Sistema de Inteligencia. La Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 estableció, entre otros controles que habremos de considerar, una Comisión (Parlamentaria) de Inteligencia y Seguridad de carácter parlamentario, con competencia para “... examinar los gastos, la administración y la política de: a) el Servicio de Seguridad, b) el Servicio de Inteligencia, y c) GCHQ...” (Punto 10. (1). La Comisión en cuestión está integrada por nueve miembros, designados entre los miembros de las Cámaras de los Comunes y de los Lores, no pudiendo ninguno de ellos ser un Ministro de la Corona. La designación debe ser efectuada por el Primer Ministro, luego de consultas con el Líder de la Oposición. La Comisión debe efectuar un informe anual al Primer Ministro con relación al cumplimiento de sus funciones, pudiendo en cualquier momento informarle de ese a tal aspecto. Dicho informe debe ser presentado, además, en cada una de las Cámaras del Parlamento. Se debe señalar, por otra parte, que dicha ley también estableció para el Servicio Secreto de Inteligencia –organismo de inteligencia exterior británico- y para Cuarteles Generales de Comunicaciones –organismo de inteligencia de comunicaciones-, un Tribunal destinado a verificar reclamos promovidos por particulares por acciones irregulares cometidas por cualquiera de dichos organismos contra la persona o bienes del reclamante. La legitimación para reclamar se extiende, además del afectado, a “... cualquier organización o cualquier asociación o combinación de personas...” (anexo 1, punto 9), Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994).
189
José Manuel Ugarte
Un Tribunal análogo había sido ya establecido para el Servicio de Seguridad en la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, primera expresión normativa, como hemos destacado, de los organismos de inteligencia británicos. Los miembros de ambos tribunales deben tener la condición de jueces o abogados, con un mínimo de diez años de ejercer, designados por la Reina, y pueden ser removidos por decisión de ambas Cámaras del Parlamento, convalidada por aquélla. Sus decisiones son definitivas e inapelables. Frente al reclamo, y una vez determinado que éste no posee carácter “frívolo o vejatorio”, el Tribunal debe investigarlo, para lo cual el punto 4, apartado (1) del Anexo 2 a la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1996 establece que “... Será deber de cada miembro del Servicio de Inteligencia, o, si fuera el caso, GCHQ revelar o dar al Tribunal tales documentos o informaciones que pueda requerir para el propósito de posibilitarle llevar a cabo sus funciones bajo esta Ley...” La determinación que debe hacer el Tribunal, conforme a lo dispuesto en el punto 3 del anexo 1 de la Ley precedentemente citado, una vez establecido que el Servicio de Inteligencia o GCHQ110 han “...obtenido o provisto información o cumplido cualquier otra tarea en relación con las acciones o intenciones del reclamante...”consiste en establecer si, “... basándose en los principios aplicados por una corte en una solicitud para revisión judicial, el Servicio de Inteligencia o GCHQ tuvo razonables bases para hacer lo que hizo...111 ” Despierta interés el parámetro elegido, que remite a los principios aplicados en materia de revisión judicial de la actividad administrativa, incluyendo la determinación de la razonabilidad en el ejercicio por parte de la Administración de facultades discrecionales. En cuanto a las decisiones susceptibles de ser adoptadas por el Tribunal, la ley prevé varias posibilidades. De estimarse el reclamo, la ley contempla (artículo 8 del Anexo 1, puntos a) y b), que cesen la obtención de información y/o la realización de otras actividades con relación al reclamante, siendo destruida la información obtenida; y, además, la facultad, para el Tribunal, de disponer “... que el Secretario de Estado (funcionario gubernamental del que depende el Servicio) pague al reclamante la suma, a título de compensación, que pueda ser especificada por el Tribunal...” También puede suceder que el reclamo verse sobre medidas intrusas de la privacidad, las que sólo pueden ser realizadas por los Servicios antes mencionados previa autorización del Secretario de Estado del que depende el Servicio, quien a su vez es objeto de control por parte de un funcionario denominado “Comisionado”, al que habremos de referirnos en breve. En tal caso, el Tribunal remite las actuaciones relativas al reclamo al premencionado “Comisionado”.
110
Similares disposiciones rigen respecto del Servicio de Seguridad, en virtud de lo dispuesto en la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, modificada en 1996.
111
El original no está destacado.
190
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Asimismo, se contempla la posibilidad de que aun habiendo sido desestimado el reclamo, el Tribunal advierta (punto 7 (b) e del Anexo I) que de las alegaciones vertidas por el reclamante, surge que sería apropiado que hubiera una investigación acerca de si el Servicio de Inteligencia o el GCHQ ha actuado en otro aspecto irrazonablemente en relación con el reclamante o sus bienes. En tal supuesto, debe derivar el asunto al Comisionado, quien, a su vez, está facultado para informar al respecto al Secretario de Estado de quien depende el Servicio en cuestión. Párrafo aparte el instituto del Comisionado. La Ley prevé que actos intrusos de la privacidad, como el ingreso en domicilios privados y la interceptación de comunicaciones, sólo pueden ser llevados a cabo con autorización del Secretario de Estado de quien depende el Servicio. Quedan excluidas en todo caso tales autorizaciones, para el ejercicio de la función de prevención o represión de serios delitos, reconocida a partir de las leyes de 1994 y 1996 a los organismos de inteligencia civiles ingleses. El otorgamiento de esta función entraña serios riesgos en razón de las dificultades que, para la garantía de la defensa en juicio, se derivan del carácter secreto de las identidades de los integrantes y de las fuentes y los métodos de los organismos de inteligencia; y por otra parte, del paralelo riesgo de la revelación en juicio penal de aspectos relativos a tales identidades, fuentes y métodos. Constituye uno de los fenómenos de la posguerra fría y consecuente búsqueda de nuevas tareas por parte de los organismos de inteligencia. En el caso británico, dicho riesgo está limitado por la circunstancia de no autorizarse actos intrusos de la privacidad para la prevención o represión de delitos dentro de las Islas Británicas (punto 5, apartado 3, Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994), con la excepción, en el caso del Servicio de Seguridad, establecida por la Ley del Servicio de Seguridad de 1996, para el caso de conductas que constituyan delitos que, por una parte, involucren el empleo de violencia, resulten en sustanciales beneficios financieros, o sean protagonizados por un gran número de personas en busca de un propósito común; y, por otra parte, se trate de un delito que para un delincuente mayor primario, podría determinar una condena a prisión de tres años o más. El control del ejercicio por parte del Secretario de Estado del ejercicio de la facultad conferida por la ley de emitir “mandamientos” (warrants), abrobando la realización de actos intrusos de la privacidad, constituye la función fundamental del comisionado, existiendo: por una parte, el Comisionado del Servicio de Seguridad, creado en virtud de lo dispuesto en la Ley del Servicio de Seguridad de 1989, y cuya finalidad fundamental es el control del ejercicio de la mencionada facultad respecto del Servicio aludido, y por la otra, el Comisionado creado por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994, quien ejecuta tal control respecto del Servicio Secreto de Inteligencia y de GCHQ. Ambos comisionados deben ser designados por el Primer Ministro, debiendo ser la persona designada una persona que desempeñe o haya desempeñado un alto cargo judicial dentro del significado de la Ley de Jurisdicción Apelada de 1876 del Reino Unido.
191
José Manuel Ugarte
La función de los comisionados tiene cierta semejanza con la del ombudsman de raíz escandinava. Para el ejercicio de la función de control antes indicada, los comisionados están facultados para requerir a cualquier miembro de los Servicios y a cada funcionario del departamento del Secretario de Estado del que depende el Servicio correspondiente, los “documentos e información” que puedan serle necesarios para desempeñar sus funciones, y éstos están obligados a proporcionárselos. Los comisionados deben informar al Primer Ministro al menos anualmente, acerca del desempeño de su cometido, y éste debe a su vez hacer llegar el informe a ambas Cámaras del Parlamento; sin perjuicio del derecho de aquellos a informar al Primer Ministro en toda oportunidad que lo estimen necesario. Otro aspecto del interés del instituto del comisionado es el relativo a la actuación de este funcionario en los asuntos que les son derivados por los tribunales –ya sea el creado por la Ley del Servicio de Seguridad en 1989, como el establecido por la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994-. Las derivaciones o remisiones ordinarias efectuadas a los comisionados, por parte del Tribunal Especial interventor, tienen lugar cuando este último advierte que la cuestión versa sobre el otorgamiento de un mandamiento o autorización para la ejecución de actos intrusos de la privacidad. En tales supuestos, el Comisionado correspondiente debe investigar si el mandamiento o autorización fue emitido y, en caso afirmativo, si, aplicando los principios empleados por una corte en una solicitud para revisión judicial, si el Secretario de Estado actuó adecuadamente al emitir o renovar el mandamiento, o, si fuera el caso, al otorgar o renovar la autorización. Nuevamente hallamos este interesante parámetro en la legislación indicada, debiendo entonces informar al Tribunal derivante de sus conclusiones al respecto. En estos supuestos, el Tribunal está facultado ya sea para revocar cualquier mandamiento o autorización que el Comisionado haya entendido que ha sido indebidamente emitido, renovado o dado y que él considere que deba ser revocado; y/o para disponer que el Secretario de Estado pague al reclamante la suma a título de compensación que pueda ser especificada por el Comisionado. También existen las derivaciones especiales, que tienen lugar cuando el Tribunal entiende que de las alegaciones efectuadas por el reclamante, surge que sería apropiado que hubiera una investigación acerca de si el Servicio de Inteligencia o el GCHQ ha actuado en otro aspecto irrazonablemente con relación al reclamante o a sus bienes, aun cuando el Tribunal haya considerado procedente desestimar el reclamo formulado por el presentante. En estos casos, el Comisionado, previas las necesarias averiguaciones e investigaciones, puede informar sobre la cuestión al Secretario de Estado.
192
En estos supuestos, el Secretario de Estado está facultado para adoptar, a la luz del informe, la acción, que considerase necesaria, incluyendo cualquier acción que el Tribunal tuviera facultades
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
para tomar o dirigir, conforme a las previsiones de las leyes indicadas. (Ley del Servicio de Seguridad de 1989 y Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994). Existen algunas diferencias menores entre las funciones del Comisionado de la Ley del Servicio de Seguridad y el Comisionado de la Ley de los Servicios de Inteligencia, que habremos de analizar oportunamente, al ocuparnos en forma particular de las leyes de inteligencia británicas. 3.2.6.b.
Los controles externos existentes en el Sistema de Inteligencia canadiense
La Ley de Inteligencia y Seguridad de Canadá de 1984, que crea el Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad –fundamental organismo de inteligencia canadiense, dedicado prioritariamente a las funciones de contrainteligencia y seguridad interior- establece principalmente un control externo por parte de un organismo no parlamentario, pero en cuya conformación influye el Parlamento; un funcionario supervisor denominado Inspector General, con cierto parentesco con el instituto homónimo estadounidense, así como con el Comisionado británico y en menor grado con el ombudsman escandinavo, y un mecanismo de control judicial de actos intrusos de la privacidad, que es puesto a cargo de los tribunales ordinarios. El Inspector General es un funcionario designado por el Gobernador de Canadá reunido en Consejo, que depende del Viceministro de Justicia, y cuyas funciones consisten en la supervisión del cumplimiento por parte del Servicio de sus políticas operacionales; la revisión de las actividades operacionales del Servicio; la presentación al Ministro de un certificado con motivo de la presentación por parte del Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad. En este aspecto debe explicar en qué medida está satisfecho con el contenido del aludido informe, sobre la eventual realización por parte del SCIS de actividades operacionales en el período comprendido en el informe que si en dado caso el Inspector General, no fuera autorizado, legal, contradijera directrices emanadas del Ministro, o involucrara el ejercicio irrazonable o innecesario por parte del Servicio de cualquiera de sus facultades (Artículos 30 a 33 de la Ley). El Inspector General está facultado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley, para “... tener acceso a cualquier información bajo el control del Servicio relativa al cumplimiento de sus deberes y funciones, y está también facultado para recibir del Director General y sus empleados la información, informes y explicaciones que considere necesarios para el cumplimiento de sus deberes y funciones...” no pudiéndosele negar información alguna, a excepción de determinadas investigaciones confidenciales del Consejo de Estado de la Reina para el Canadá. Un mecanismo de control externo de fundamental importancia es la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia. Dicha Comisión no es estrictamente parlamentaria, dado que sus miembros son designados por el Gobernador en Consejo entre miembros del Consejo de Estado de la Reina para Canadá que no sean miembros del Senado ni de la Cámara de los Comunes.
193
José Manuel Ugarte
No obstante, esa elección tiene lugar “... después de consultas por el Primer Ministro del Canadá con el Líder de la Oposición en la Cámara de los Comunes y el líder en la Cámara de los Comunes de cada partido que tenga una representación de al menos doce miembros en esa Cámara...” (Artículo 34 (1) de la Ley). Los miembros de la Comisión son designados por un período de cinco años, habiendo buena conducta, y sus mandatos pueden ser renovados por un período no mayor de cinco años. Son funciones de la Comisión Supervisora, las de “... supervisar generalmente el cumplimiento por el Servicio de sus deberes y funciones...” y, a ese respecto, supervisar los informes del Director y los certificados del Inspector General remitidos a él, las órdenes emitidas por el Ministro al SCIS, los acuerdos concertados por el Servicio tanto con Estados federados integrantes del Canadá y con instituciones policiales del país, como con Estados extranjeros o instituciones de los mismos, y organismos internacionales; Y vigilar la provisión de información e inteligencia conforme a tales acuerdos. Las importantes funciones de esta Comisión incluyen también la supervisión de informes o comentarios relativos a comportamiento ilegal de empleados del SCIS, remitidos por el Director del Servicio al Ministro; vigilar los requerimientos de información relativa a defensa o política exterior, obtenida dentro de Canadá formulado al Servicio; supervisar los reglamentos de éste, y reunir y analizar estadísticas sobre las actividades operacionales del Servicio. También le corresponde efectuarla revisión de actividades específicas del Servicio y controlar las revisiones efectuadas por el Inspector General o el Servicio, para prevenir el ejercicio irrazonable e innecesario de los poderes del Servicio (artículo 40). Un aspecto fundamental de las competencias de la Comisión, es supervisar y conducir investigaciones con relación a reclamos hechos a la Comisión por parte de particulares, así como por informes y asuntos, que le son remitidos en el marco de las disposiciones de la Ley de Ciudadanía, la Ley de Inmigración y la Ley de Derechos Humanos de Canadá. La promoción de este tipo de investigaciones requiere la previa deducción por parte del particular de un reclamo ante el Director del Servicio. Para el cumplimiento de las precedentemente aludidas funciones, la Comisión cuenta con la facultad de tener acceso a cualquier información relevante bajo el control del Servicio o del Inspector General y para recibir del Inspector General, Director, o empleados, la información, informes y explicaciones que la Comisión considere necesarios así como durante alguna investigación de las precedentemente aludidas, tener acceso a cualquier información bajo control del subjefe respectivo, que fuera relevante para la investigación. En definitiva, ninguna información que no fueren determinadas investigaciones confidenciales del Consejo de Estado de la Reina para Canadá puede ser negada a la Comisión.
194
En relación con las habilitaciones de seguridad requeridas por el Gobierno de Canadá por razones laborales, rige (artículo 42) la obligación de notificar al afectado de la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
denegatoria de una habilitación de seguridad requerida para la obtención de empleo, o cuya denegatoria signifique despido, retrogradación, transferencia o negativa de promoción de un empleado. El o los afectados están facultados para interponer un reclamo ante la Comisión Supervisora ante tal denegatoria; debiendo en tal supuesto la Comisión remitir al o los reclamantes una declaración, resumiendo las informaciones disponibles a la Comisión que permitan que el reclamante esté plenamente informado, hasta donde como sea posible, de las circunstancias que determinaron la denegatoria de la habilitación de seguridad, y enviar una copia de la declaración al Director y al subjefe correspondiente. Previa notificación al Director y al subjefe, la Comisión Supervisora, de hallar fundamento al reclamo, debe proceder a realizar una investigación reservada, en la que tanto el reclamante como el subjefe correspondiente y el Director del CSIS deben tener oportunidad para efectuar observaciones y ser escuchados; pudiendo la Comisión Supervisora pedir opinión a la Comisión de Derechos Humanos de Canadá. Las facultades de la Comisión Supervisora incluyen las de citar y hacer efectiva la presencia de personas ante la Comisión y debe compelerlas a brindar prueba escrita u oral, y producir los documentos y asuntos que la Comisión considere necesarios para la plena investigación y consideración del reclamo, en la misma manera y en la misma extensión que corresponderían a un tribunal superior de archivos; requerir juramentos; y, en definitiva, recibir y aceptar toda otra prueba e información, bajo juramento, por certificado o de cualquier otro modo, que la Comisión considerara adecuada, fuera o no tal prueba o información admisible en un tribunal de Derecho. Concluida la investigación, la Comisión Supervisora debe remitir al Ministro y al Director del CSIS un informe con las conclusiones de la investigación y las recomendaciones que considerara apropiadas al reclamante del resultado. La Comisión también debe entregar en forma anual, dentro de los tres meses posteriores al fin de cada año fiscal, un informe de las actividades de la Comisión durante ese año, debiendo disponer el Ministro que cada uno de esos informes sea remitido a cada Cámara del Parlamento dentro de los primeros quince días en que esté reunida, con posterioridad al día de recepción del informe por parte del Ministro. Además está facultada, a requerimiento del Ministro o por propia decisión, para suministrarle un informe relativo a asuntos correspondientes al cumplimiento de los deberes y funciones de la Comisión (art. 54). En cuanto al aludido control judicial está contenido en la Parte II de la Ley. En aquellos supuestos en los cuales el Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad o un empleado designado por el Ministro del que el Servicio depende (Procurador General o Ministro de Justicia) entiendan razonablemente necesario ejecutar un acto de naturaleza
195
José Manuel Ugarte
intrusa respecto de la privacidad de los habitantes para investigar una amenaza para la seguridad de Canadá o para cumplir las funciones que le adjudica la sección 16 de la Ley –asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, en beneficio de la defensa nacional o la conducción de las relaciones exteriores, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense, un residente permanente, o una corporación constituida en Canadá-, deben, con la previa conformidad del Ministro referido al comienzo de este párrafo, solicitar de los tribunales ordinarios un mandamiento. La solicitud debe incluir una certificación relativa a los hechos en que se funda y su vinculación con los motivos que legalmente la determinan, el carácter imprescindible del medio a emplear, las características de la medida a adoptar, la identidad de la persona objeto de la misma, si es conocida, una descripción del lugar de ejecución del acto y el período por el que se solicita el mandamiento (60 días para investigar amenazas contra la seguridad de Canadá, o un año en las restantes hipótesis). El tipo de medida a adoptar, y que debe estar especificada en el mandamiento, consiste en la interceptación de una comunicación o la obtención de una información, registro, documento u objeto, y, con ese propósito, entrar en un lugar o abrir u obtener acceso a un objeto; buscar, remover o devolver, examinar, tomar resúmenes de, o hacer copias de, un registro, información, registro, documento o cosa; o instalar, mantener o remover una cosa. Con formalidades algo menores –ya no es necesaria la aprobación del Ministro- y a solicitud del Director del antes mentado, Servicio o cualquiera de los empleados designados por el Ministro para ese propósito, un tribunal ordinario está facultado para emitir un mandamiento autorizando a las personas destinatarias del mismo para remover de cualquier lugar cosas instaladas mediante de los anteriormente referidos. 3.2.6.c.
Los controles externos existentes en el Sistema de Información e Inteligencia de la República Federal Alemana
En materia de controles externos en la República Federal de Alemania, cabe destacar el control parlamentario de la Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del Servicio Secreto del Estado Federal del 11 de abril de 1978 reformada por la Ley del 27 de mayo de 1992. Establece dicha ley en primer lugar que “El Gobierno Alemán estará sujeto al control de la Comisión Parlamentaria de Control en lo que se refiere a las actividades de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, del Servicio Militar de Inteligencia y del Servicio Secreto del Estado Federal” (Capítulo 1).
196
Dispone el Capítulo 2, que “El Gobierno Alemán informará ampliamente a la Comisión Parlamentaria de Control sobre las actividades de las autoridades mencionadas en el capítulo 1 precedente en general, así como sobre los procedimientos de gran significado. Los proyectos de la planificación económica
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
anual de los diferentes servicios serán presentados a la Comisión para su asesoramiento. El Gobierno Alemán informará a la Comisión, sobre la ejecución de la planificación económica durante el año presupuestario.” Como puede advertirse, el control incluye tanto las actividades de los organismos de inteligencia como los aspectos presupuestarios de los mismos, incluyéndose la opinión antes de la aprobación de la “planificación económica anual” de tales organismos, aspecto evidentemente previo a la inclusión de las erogaciones proyectadas de estos organismos en el proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional alemana. La Ley faculta, en ciertos casos, al Poder Ejecutivo alemán para negar información a la Comisión parlamentaria sobre determinados procedimientos individuales, cuando esto sea necesario por “... razones determinantes relativas al acceso a la información...”, y obliga al Ministro del que depende el organismo de inteligencia respectivo (el propio Canciller Federal en el caso del BND, el Ministro del Interior en el supuesto del BFV, y el Ministro de Defensa, en el caso del MAD) la explicar las razones a la Comisión Parlamentaria de Control, a requerimiento de ésta. Se trata de una importante limitación a las facultades de la Comisión Parlamentaria de Control, semejante a la existente en Italia, y en todo caso diferente al caso estadounidense, donde no hay tales limitaciones a las facultades de las Comisiones Selectas sobre Inteligencia de ambas Cámaras del Parlamento. Conforme prevé el capítulo 5, las deliberaciones de la Comisión Parlamentaria de Control son confidenciales, hallándose los miembros obligados, tanto durante su desempeño en la Comisión como una vez retirados de ella, a guardar el secreto respecto de los asuntos que llegaren durante su gestión en la Comisión. La Comisión debe también, concluido el período de su desempeño, presentar al Parlamento Federal Alemán a mediados y al final de cada período electoral un informe sobre las actividades de control desarrolladas. 3.2.6.d.
Controles externos en materia de información e inteligencia, en la República italiana
Alguna similitud presenta con el caso precedentemente analizado, el de la Comisión Parlamentaria Bicameral creada en el artículo 11 de la Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, sobre institución y ordenamiento de los servicios para la información y la seguridad, y la disciplina del secreto de Estado, de la República Italiana. La Ley en cuestión establece la estructura orgánico-funcional y de control del sistema nacional de inteligencia italiano, así como garantías de diversa índole, tendientes a asegurar el funcionamiento de dicho sistema de manera acorde con el Estado democrático. Tras estipularse en el artículo 11 que “... El Gobierno informará semestralmente al Parlamento, por escrito, su política informativa y de seguridad, y los resultados obtenidos...”, se dispone que “... Una
197
José Manuel Ugarte
Comisión parlamentaria constituida por cuatro diputados y cuatro senadores nombrados por los presidentes de las dos ramas del Parlamento sobre la base del criterio de proporcionalidad, ejercitará el control sobre la aplicación de los principios establecidos en la presente ley...” Las facultades de esta Comisión, algo limitadas, incluyen la de “... requerir al Presidente del Consejo de Ministros y a la Comisión Interministerial referida en el artículo 2, informaciones sobre las líneas esenciales de la estructura y de la actividad de los Servicios, y formular propuestas y relevamientos...” Se advertirá la limitación de las facultades de la Comisión, a inquirir respecto de “las líneas esenciales de la estructura y de la actividad de los Servicios”, expresión que parece excluir la información con detalle, tanto respecto de la estructura como la actividad de los organismos de inteligencia. Esta limitación se complementa con la facultad acordada por la ley al Presidente del Consejo de Ministros, de “... oponerse a la Comisión parlamentaria, indicándole con sintéticas motivaciones las razones esenciales, la exigencia de tutela del secreto en orden a la información que a su juicio exceden los límites referidos en el párrafo precedente...” Por su parte, la Comisión está facultada a mantener su requerimiento, por mayoría absoluta, de sus oponentes, planteando el carácter infundado de la oposición a la revelación y dirigiéndose a cada una de las Cámaras, “... para la consiguiente evaluación política...” (artículo 11 de la Ley). Se trata, obviamente, de una medida, por parte de la Comisión, que puede acarrear serias consecuencias, siendo un régimen parlamentario, donde la cuestión puede concluir en un voto de desconfianza y la consiguiente caída del gobierno. Cabe hacer notar, sin embargo, que la posibilidad de oponerse al suministro de la información que brinda la ley al Poder Ejecutivo dificulta sensiblemente la tarea de la Comisión, que tiene como único recurso responsabilizar al Gobierno por la falta de una información que en definitiva su requeriente no conoce. También dispone el artículo 11 que “... Los componentes de la Comisión parlamentaria están vinculados al secreto con relación a las informaciones adquiridas y a las propuestas y a los relevamientos formulados de acuerdo con lo contemplado en el tercer párrafo. Los actos de la Comisión están cubiertos por el secreto...” El énfasis de la ley respecto de la preservación del secreto de Estado recibe cierta atenuación, sin embargo, en la plausible disposición del artículo 12 2°. párrafo de la ley, en el sentido de que “... En ningún caso pueden constituir objeto del secreto de Estado hechos subversivos del orden constitucional...” 3.2.6.e.
198
Control externo de las actividades de información e inteligencia en el Reino de Bélgica
Un caso interesante en materia de control externo es el planteado por la Ley Orgánica de 18 de julio de 1990, sobre el control de los servicios de policía y de información, del Reino de Bélgica.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Se trata de un mecanismo de control que, aunque de designación parlamentaria y relacionado directamente con el Parlamento, funciona sobre la base de organismos no integrados por parlamentarios. No constituye un control meramente formal. Por el contrario, es realizado por organismos dotados de múltiples facultades investigativas. Aunque a la fecha carecemos de datos respecto del funcionamiento práctico de este sistema, se trata de un control cuyo énfasis parece estar puesto en la eficacia y en la búsqueda de la verdad. Como dato de gran interés presenta la circunstancia de estar cada una de las comisiones que se crean –el Comité Permanente “P”, dedicado al control de las actividades policiales, y el Comité Permanente “R”, dedicado al control de las actividades de información e inteligenciaasistida por un “Servicio de Investigación”, destinado a estudiar presuntas irregularidades advertidas dentro del ámbito de competencia de cada uno de los comités. Los funcionarios de estos Servicios de Investigación tienen las facultades inherentes a los miembros de la policía judicial belga. Determina el artículo 1° de la Ley antedicha que “Se establecen. Por una parte, un Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía. y por otra, un Comité Permanente de Control de los Servicios de Información en particular, con el fin de garantizar la protección de los derechos que la Constitución y la ley confieren a las personas y asegurar la coordinación y la eficacia de los servicios de policía y de los servicios de información” Puede advertirse que el control que pretende efectuarse no está limitado al control de legitimidad, enderezado fundamentalmente a la protección “... de los derechos que la Constitución y la ley confieren a las personas...”, sino también, muy adecuadamente, al control de la eficacia de los respectivos organismos en el cumplimiento de las misiones que les han sido adjudicadas –“... asegurar la coordinación y la eficacia de los servicios de policía y de los servicios de información...” En el caso de Bélgica, el control comprende a la Administración de la Seguridad Estado del Ministerio de Justicia, organismo de inteligencia interior belga, dependiente del Ministerio de Justicia, y al Servicio General de Información y de Seguridad, organismo de inteligencia exterior y militar, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, así como todo “... servicio público específicamente encargado con posterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, de la recolección y tratamiento de datos relativos a personas, grupos y acontecimientos con una finalidad de seguridad...” En cuanto al órgano de control de la actividad de inteligencia, el “Comité Permanente R” cabe consignar que está compuesto por cinco miembros titulares, entre ellos el Presidente y el Vicepresidente, y de cinco miembros suplentes, todos ellos nombrados alternativamente por la Cámara de Representantes y por el Senado, quienes pueden asimismo dejar sin efecto sus nombramientos.
199
José Manuel Ugarte
Como hemos advertido precedentemente, a pesar de provenir sus designaciones del Parlamento, los miembros de esta comisión no son, ni pueden ser, parlamentarios, estableciendo al respecto el artículo 28 de la Ley premencionada que “... No podrán los titulares ni sus suplentes desempeñar mandato público alguno de naturaleza electiva, ni ejercer empleo ni actividad pública o privada susceptible de poner en peligro la independencia o la dignidad de su función. No podrán ser miembros ni del Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía ni de servicio policial alguno, ni de ningún servicio de información...” Importante, aunque parezca obvia, es la estipulación que prohíbe ser miembros del Comité a personal de servicios de inteligencia o policía. En realidad, se ha preferido constituir un órgano formado por personal experimentado en la actividad. En tal sentido, entre las condiciones requeridas en el apartado 5° del artículo 28 para ser miembro del Comité, se encuentra la de tener una experiencia de diez años, como mínimo, en funciones judiciales, administrativas o científicas en relación con las actividades de los servicios de policía o de información.” Si bien esta exigencia puede también tener sus inconvenientes, ante la posible existencia de compromisos personales con los organismos de inteligencia de quienes se han desempeñado, a lo largo de diez años, en “funciones judiciales, administrativas o científicas en relación con las actividades de los servicios de policía o de información”, cabe destacar que las aludidas actividades no implican ni pueden ser asimiladas al desempeño de funciones en los propios organismos de inteligencia, aspecto que podría determinar en mayor grado la existencia de compromisos personales o, al menos, visiones sectorizadas que dificultaran posteriormente realizar el control con la necesaria eficacia. Se requiere también –otro aspecto de indudable interés- que entre los titulares y sus suplentes de la Comisión figure “... por lo menos un magistrado y una persona con la experiencia necesaria en funciones científicas o administrativas...” En cualquier caso, una Comisión así formada, aunque sus miembros carezcan de la representación popular propia de los parlamentarios, tiene la indudable ventaja desde el punto de vista de la eficacia de contar con miembros presumiblemente “a tiempo completo”, condición que no puede habitualmente ser cumplida por los parlamentarios, que suelen ver su tiempo repartido entre varias comisiones legislativas, cuando no por la situación electoral en sus distritos, teniendo muchas veces que delegar importantes aspectos en sus propios colaboradores. La Comisión debe contar con un secretario, cargo que debe ser desempeñado por un Licenciado en Derecho, con dos años de experiencia como mínimo.
200
Conforme establece el artículo 32, “... El Comité Permanente R actuará, ya sea por iniciativa propia, o por requerimiento de la Cámara de Representantes, del Senado o del ministro competente...” Se entiende como “ministro competente” aquél del cual depende el organismo de inteligencia en el que se ha suscitado la necesidad de control. A cada uno de estos órganos –Cámara de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Representantes, Senado o “ministro competente” debe el Comité Permanente R remitir un informe relativo a “... cada misión concreta de investigación...” Párrafo aparte merece el “Servicio de Investigación R” destinado a asistir al “Comité Permanente R”. Cabe consignar que el “Comité Permanente P” cuenta con un Servicio análogo. Como su nombre lo indica, se trata de un órgano destinado a efectuar investigaciones que le son encomendadas por el Comité y que está sometido a la autoridad de éste; aunque, “...cuando estén desempeñando alguna misión de policía judicial, el jefe y los miembros del Servicio de Investigación de los Servicios de Información estarán sometidos a la supervisión del Fiscal General ante el Tribunal de Apelación o a la del Auditor General ante el Tribunal Militar...” (artículo 39). Además de dar curso a las investigaciones que le sean encomendadas por el Comité, el Servicio puede actuar por iniciativa propia, aunque con la obligación de dar cuenta inmediata al presidente del “Comité Permanente R”.. Su control, dirigido al funcionamiento de los organismos de inteligencia, incluye el examen de “... las quejas y denuncias de los particulares que se hubieren visto directamente afectados por la intervención de algún servicio de información..” Por otra parte, la ley establece que “... Todo funcionario, toda persona que ejerza funciones públicas y todo miembro de las Fuerzas Armadas directamente afectado por directrices, decisiones o modalidades de aplicación de esta ley, así como por métodos o acciones determinados, podrá interponer queja o formular denuncia sin necesidad de pedir autorización a sus jefes o a sus superiores jerárquicos...” (artículo 39). La importante misión asignada al Servicio incluye la realización “... por iniciativa propia o por requerimiento del Fiscal del Rey, del Auditor Militar o del juez de instrucción competente..., en concurrencia con los demás agentes y funcionarios de la policía judicial, incluso con prioridad sobre ellos...”, de “... las investigaciones que procedan sobre los delitos y crímenes imputados a miembros de los servicios de información...” En lo relativo a las condiciones necesarias para ser designado jefe del Servicio, prescribe el artículo 41 de la Ley que “... No podrá ser nombrado Jefe del Servicio de Investigación R quien no hubiere sido durante cinco años magistrado, miembro de un servicio de información o de policía. Tampoco pudiere como funcionario, acreditar una experiencia efectiva de cinco años, como mínimo, en funciones que guarden relación con las actividades de los servicios de policía o de información. En el momento de la designación la persona nombrada deberá tener treinta y cinco años de edad cumplidos...” En caso de proceder de alguna de las instituciones referidas, conserva durante su desempeño los derechos de ascenso y de incremento de retribución que tenía en su institución de origen. En cuanto a la posibilidad de que el Jefe del Servicio provenga de un organismo de inteligencia, aunque pueda existir la ventaja derivada de un conocimiento adecuado por parte del
201
José Manuel Ugarte
investigador de las características de aquello que puede tener que investigar, resulta imposible no mantener alguna reserva, en razón de los lazos y compromisos que puedan haber contraído e incluso mantener con la institución a la que perteneciera durante un tiempo más o menos largo. Pareciera preferible haber limitado la indicada posibilidad a un magistrado, policía, o funcionario público o académico, en todos los casos con conocimientos respecto de la problemática de la información e inteligencia. En cualquier caso, siempre debe tenerse en cuenta que ejercer la jefatura de estos organismos investigativos de la Comisión no equivale a formar parte de la Comisión misma, aspecto este último en el que existe incompatibilidad con la integración pasada o actual de unos organismos de inteligencia. El Jefe del Servicio puede ser separado de su cargo por decisión del Jefe del “Comité Permanente R”. De particular interés es el aspecto relativo a las facultades que han sido asignadas al “Comité Permanente R” y al Servicio de Investigación dependiente de aquél. En primer lugar, el 2do. párrafo del artículo 33 establece que los organismos de inteligencia deben transmitir “... de oficio al Comité Permanente R sus reglamentos y directrices internas”. Se trata de un aspecto ciertamente interesante para la formación por parte de la Comisión de una base de datos propia, que le facilite el cumplimiento de su misión de control. En segundo, debe resaltarse lo establecido en los señalados párrafo y artículo, en cuanto al envío de prueba instrumental: “...El Comité Permanente R y el Servicio de Investigación de los Servicios de Información tendrán derecho a que se les remitan los textos que consideren necesario para el cumplimiento de su misión...” Puede advertirse en este aspecto la ausencia de las excepciones y de la posibilidad de oposición por parte del Poder Ejecutivo al envío de información. En tercer lugar, resulta de fundamental importancia lo establecido en la Sección 3ª, de la Ley, con relación a los “procedimientos de investigación” Conforme preceptúa el artículo 48 de la Ley, tanto el Comité como el Servicio de Investigación que le dependen están facultados para “... citar, para ser oída a toda persona cuya audición consideren necesaria...”. Esta facultad incluye a los “... miembros de los servicios de información...”, quienes pueden declarar como testigos sobre hechos amparados por el secreto profesional, como obligados a hacerlo por decisión del Presidente del Comité, quien puede requerir su citación al efecto por medio de oficiales judiciales.
202
A nuestro juicio es terminante y acertada la disposición que establece que “... Los miembros de los servicios de información estarán obligados a revelar al Comité Permanente R los secretos de que fueren
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
depositarios, con excepción de los que se refieran a informaciones o instrucciones judiciales en curso...” Esta obligación no es únicamente teórica; la negativa a declarar por parte de miembros de organismos de inteligencia está penada con prisión de un mes a un año, estando además las declaraciones sujetas a juramento y a eventuales sanciones por falso testimonio. Esta obligación reconoce como excepción, a más de la precedentemente circunstancia, la eventual aseveración de que la revelación de un secreto podría hacer correr un riesgo físico a alguien; pero en tal caso la decisión definitiva corresponde al Presidente del “Comité Permanente R”. Tanto la comisión como el Servicio de Investigación que la asisten están facultados para recabar la colaboración de peritos y de intérpretes. Una facultad de fundamental importancia, asignada al Servicio de Investigación, es la relativa a proceder “... en cualesquiera lugares a las comprobaciones necesarias...”, contemplada en el artículo 51 de la ley. Dicho artículo prevé, además, que los miembros de dicho Servicio “... Podrán en todo momento, en presencia de su jefe de servicio o del suplente de éste y del jefe del cuerpo afectado o de su suplente, entrar en los lugares donde ejerzan sus funciones los miembros de cualesquiera servicios de información, con el fin de realizar pesquisas de carácter físico. Podrán asimismo incautar en dichos lugares cualesquiera objetos y documentos útiles para su investigación, con excepción de los que se refieran a una información o a una instrucción judicial en curso. Si el jefe del cuerpo o su suplente considera que la incautación sería susceptible de hacer correr un riesgo físico a alguien, se someterá el caso al Presidente del Comité Permanente R. quien decidirá lo que proceda. Los objetos y documentos incautados se harán constar en un registro especial que se llevará con este fin...” Se trata de una facultad de gran importancia para realizar investigaciones eficaces. Una previsión no exenta de sabiduría es la contenida en el artículo 56 de la ley, en el sentido de que “... Cada Comité Permanente examinará las quejas que le fueren dirigidas por antiguos miembros suyos o por antiguos miembros de los Servicios de Investigación que consideren haber sido objeto de medidas perjudiciales como consecuencia de las funciones que hubieren desempeñado en los Comités Permanentes o en los Servicios de Investigación...” En materia de informes, prevé el artículo 35 que el “Comité Permanente R” informará a la Cámara de Representantes y al Senado en forma anual, mediante una memoria general de actividades que puede comprender conclusiones y propuestas de carácter general. Tal memoria debe ser entregada a los presidentes de ambas Cámaras, así como a los ministros competentes (Justicia y Defensa). También, cuando la Cámara de Representantes o el Senado le hayan encomendado una investigación, debe informar acerca de la misma, así como “... cuando, a la finalización del plazo que el propio Comité Permanente considere razonable, compruebe que no se ha dado curso alguno a sus conclusiones o que las medidas adoptadas son inadecuadas o insuficientes...”
203
José Manuel Ugarte
Con acuerdo de los ministros competentes o tras haber transcurrido un mes desde de que formulara una solicitud de opinión al respecto, el Comité Permanente R puede convenir que se dé a publicidad a la totalidad o una parte de sus informes y conclusiones (artículo 37). 3.2.6.f.
Los controles externos existentes en los Estados Unidos de América
País pionero en la introducción de los controles externos en materia de información e inteligencia, los Estados Unidos de América cuenta en primer lugar, con dos Comisiones Parlamentarias de control, con asiento cada una de ellas en una de las Cámaras del Congreso. Existe también un Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia, a cuyas funciones también habremos de referirnos. También existe con una comisión parlamentaria que entre sus funciones está el control de la Federal Bureau of Investigations (FBI–Oficina Federal de Investigaciones). Entre las peculiaridades de la compleja estructura de información e inteligencia estadounidense está la carencia de un organismo de inteligencia interior en sentido estricto, hallándose la coordinación de las actividades de contrainteligencia en territorio estadounidense y la lucha contra el crimen organizado y las actividades enderezadas a cambiar por medios violentos o ilegales la forma de gobierno del país, o atentar contra las autoridades o dificultar el legítimo ejercicio por parte de éstas a cargo de la referida Oficina Federal de Investigación (FBI). Que constituye esencialmente un organismo policial federal. No resulta posible reseñar aquí la vasta e interesante historia de la introducción del control parlamentario en materia de inteligencia en los Estados Unidos de América, en la que este país tiene una indiscutible prioridad histórica, doblemente encomiable por la circunstancia de contar, a la vez, con el que es desde hace tiempo el mayor sistema de inteligencia del mundo, especialmente si se atiende a los medios materiales y al presupuesto puesto a su servicio; y por la circunstancia de haberse establecido el control en pleno desarrollo del conflicto Este-Oeste, momento en el que debe suponerse la existencia de fuertes presiones y argumentos para otorgar mayores poderes a los organismos de inteligencia y para desembarazarlos de controles. Diremos aquí que el control parlamentario del sistema de inteligencia estadounidense está a cargo de dos comisiones –una perteneciente al Senado, y la restante a la Cámara de Representantes–, creadas por resoluciones de las respectivas Cámaras del Congreso, aunque también existen múltiples referencias en la legislación a tales comisiones. También, en menor grado, hay comisiones parlamentarias que tratan aspectos relativos al sistema de inteligencia estadounidense. Fuera del Parlamento, existen también importantes mecanismos de control, a los que también habremos de referirnos aquí.
204
En primer lugar, vamos a considerar la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado, creada por la célebre Resolución 400 del Senado, Congreso N° 94, 2ª. Sesión (1976).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Conforme a dicha resolución, la misión adjudicada a la Comisión fue la de “... controlar y realizar estudios continuamente sobre las actividades y programas de inteligencia del Gobierno de los Estados Unidos, y remitir al Senado propuestas respectivas de legislación e informes... ” La Comisión, además, debía realizar los esfuerzos necesarios para que “... los departamentos y agencias correspondientes de los Estados Unidos provean inteligencia completa y oportuna necesaria para que las ramas ejecutiva y legislativa tomen decisiones correctas en lo que afecte a la seguridad y los intereses vitales de la Nación...” También uno de los propósitos de la Comisión era, “... proveer un control legislativo vigilante respecto de las actividades de inteligencia de los Estados Unidos para asegurar que tales actividades estén en conformidad con la Constitución y las leyes de los Estados Unidos...” Como se advierte, el trabajo de la Comisión debía tender a asegurar tanto la legitimidad como la eficacia de la actividad de inteligencia estadounidense. Asimismo, la Comisión debía constituir una fuente especializada de elaboración de legislación y de propuestas en la materia. Por otra parte, conforme a lo dispuesto en el artículo 3°, la Comisión no fue concebida como una Comisión con funciones exclusivamente de control, como sucede con la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organos y Actividades de Inteligencia que funciona en el Congreso argentino. La Comisión debía pronunciarse respecto a “... toda legislación propuesta, mensajes, peticiones, documentos y otros asuntos relacionados...” con los diversos aspectos de la actividad de inteligencia. Por ello, era tanto una Comisión Parlamentaria de dictamen, así como de investigación y control. Otro aspecto que corresponde destacar es la división por partes casi iguales entre los dos partidos mayoritarios, de los asientos en la Comisión. Exactamente la mitad de los senadores designados en razón de integrar determinadas comisiones, y cuatro y tres, respectivamente, de los senadores designados sin poseer el indicado carácter, es decir, ocho y siete miembros, corresponden a la mayoría y a la minoría. Sin tomar en cuenta, como es habitual en las comisiones parlamentarias, la proporción en que cada una de ambos partidos políticos se encuentran representados en el Senado, aspecto cuya aplicación podría dar lugar a una diferencia mayor entre los representantes de la mayoría y de la minoría. Ello es atribuido por George Pickett 112 a “... un intento de demostrar una orientación no política (partidista) en la supervisión de inteligencia...” Otro aspecto significativo desde el punto de vista de la competencia de la Comisión fue la definición del término “actividades de inteligencia”. 112
George Pickett, “Congress, the Budged, and Intelligence”, en “Intelligence: Policy and Process”, Westview Press/Boulder and London/Boulder, Colorado, 1985.
205
José Manuel Ugarte
Tal definición, conforme al artículo 14, abarcaba “... 1) la reunión, análisis, producción, difusión o uso de información relativa a cualquier país extranjero, o a cualquier gobierno, agrupación política, partido, fuerza armada, movimiento u otra asociación en dicho país extranjero, y que se relacione con la defensa, política exterior, seguridad nacional, u otras políticas relacionadas de los Estados Unidos y toda otra actividad que sea de apoyo a dichas actividades; 2) actividades llevadas a cabo para contrarrestar actos similares dirigidos contra los EE.UU.; 3) actividades encubiertas o clandestinas que afecten las relaciones de los EE.UU. con cualquier gobierno, agrupación política, partido, fuerza armada, movimiento u otra asociación; 4) la reunión, análisis, producción, difusión o uso de información relativa a las actividades de personas dentro de los Estados Unidos, de su territorio y posesiones, o de nacionales de los Estados Unidos en el extranjero cuyas actividades políticas y las relacionadas con ello, planteen, o que cualquier departamento, agencia, buró, oficina, división, intervención, o empleado de los Estados Unidos consideren que plantean, una amenaza a la seguridad interna de los Estados Unidos, así como las actividades encubiertas o clandestinas dirigidas contra dichas personas. Ese término no incluye inteligencia militar táctica externa, que no cumpla ninguna función de formulación de política nacional” (destacado por el autor). Este último aspecto habría de constituir una significativa diferenciación respecto de su similar de la Cámara de Representantes, que no excluyó de su jurisdicción las actividades de inteligencia militar táctica. La composición de la Comisión reflejaba el propósito de obtener una composición que incluyera legisladores especializados en los diversos aspectos contribuyentes o relacionados con la inteligencia. De allí el carácter de “selecta” de la Comisión, siendo sus miembros no designados directamente del total de senadores de la Cámara, sino entre los miembros de determinadas Comisiones, relacionadas por sus competencias con la problemática de la inteligencia: Comisión de Asignaciones (aspectos presupuestarios), Comisión de Fuerzas Armadas, Comisión de Relaciones Exteriores, Comisión de Justicia (dos miembros por cada una de ellas) y 7 miembros del Senado, sin distinción en este caso de Comisión, para un total de quince miembros. La composición debía estar equilibrada entre los dos partidos mayores del Congreso: de los pertenecientes a Comisiones 113 determinadas, uno debía pertenecer a cada partido, y de los siete restantes, cuatro a la mayoría y tres a la minoría. Por otra parte, los líderes de la mayoría y de la minoría del Senado debían ser miembros de oficio de la Comisión, aunque sin derecho a voto ni formando quórum. El inciso b) del artículo 2° dispuso que “ningún senador puede servir en la comisión selecta por más de 8 años de servicio continuado...” Indudablemente, en esta disposición se fundó el temor a una cooptación de los legisladores por parte de los órganos y organismos controlados, pero también determinaba la pérdida de valiosa experiencia en la materia.
206
113
Actualmente diecinueve miembros, conforme párrafo 3(b) de la Regla XXV de las Reglas Permanentes del Senado.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Esta disposición fue reforzada por otra que estableció “... Tanto como sea posible, un tercio de los miembros del Senado designados para integrar la Comisión Selecta al comienzo del nonagésimo séptimo. Congreso y en cada Congreso posterior serán miembros del Senado que no prestaron servicios en tal Comisión durante el precedente Congreso...” Respecto de las competencias de la Comisión, cabe referir que, conforme dispuso el artículo 3° de la Resolución, “... (a) a la comisión selecta le será remitida toda legislación propuesta, mensajes, peticiones, documentos y otros asuntos relacionados con lo siguiente: 1) La Agencia Central de Inteligencia y el Director de Inteligencia Central. 2) Actividades de Inteligencia de todo departamento o agencia del Gobierno incluyendo, pero no limitadas a, las actividades de inteligencia de la Agencia de Inteligencia para la Defensa, de la Agencia de Seguridad Nacional, y otras agencias del Departamento de Defensa, Departamento de Estado; Departamento de Justicia; y del Departamento del Tesoro. 3) La organización o reorganización de todo departamento o agencia del Gobierno en la medida en que la organización o reorganización se relacione a una función o actividad comprometidas con actividades de inteligencia. 4) autorizaciones para asignaciones, tanto directas como indirectas para los siguientes: A) la Agencia Central de Inteligencia y el Director de Inteligencia Central. B) la Agencia de Inteligencia para la Defensa. C) la Agencia de Seguridad Nacional. D) las actividades de inteligencia de otras agencias y subdivisiones del Departamento de Defensa. E) las actividades de inteligencia del Departamento de Estado. F) las actividades de inteligencia de la Oficina Federal de Investigación...” Cabe señalar la circunstancia de haber sido incluida en el control la actividad de inteligencia militar, considerada en el control parlamentario de la actividad de inteligencia dispuesto por determinados países; si bien no fue incluida expresamente la inteligencia militar táctica, ni las actividades relacionadas con la inteligencia. La competencia asignada a la Comisión selecta, aunque amplia, no fue concebida como excluyente de la competencia que otras Comisiones pudieran tener en materia de inteligencia. Así, el inciso c) del artículo 3° dispuso que “... Ningún contenido de esta resolución debe ser interpretado como prohibiendo o de cualquier manera restringiendo la autoridad de cualquier otra para estudiar y revisar cualquier actividad de inteligencia en la medida en que dicha actividad afecta directamente a un asunto que de alguna manera está dentro de la jurisdicción de dicha comisión...” Asimismo, el inciso b) estableció que cualquier propuesta de legislación informada por la Comisión Selecta que incluyera aspectos de la competencia de otra Comisión debía ser remitida por la primera a la segunda; y viceversa, asuntos materia de la competencia primaria de otra Comisión que tuvieran aspectos de inteligencia debían motivar el envío de la propuesta legislativa a la Comisión selecta, para que se pronunciara sobre tales aspectos. La resolución incluyó estrictas normas de seguridad en lo relativo tanto a su personal, como al acceso a la información. Tales normas incluyeron la preservación del secreto con relación a la información que se encontrara en posesión de la Comisión, con la única excepción de que se determinara “... que el interés público será beneficiado por dicha divulgación...”
207
José Manuel Ugarte
Tal determinación, no obstante, debía ser comunicada al Presidente, pudiendo éste oponerse por razones de “... amenazas al interés nacional de los Estados Unidos... de tal gravedad que pesen más que cualquier interés público en la divulgación...” Esa decisión presidencial sólo podía ser contrarrestada con el voto del plenario del Senado (artículo 8). Las normas de seguridad establecidas incluyeron la consideración, en sesión reservada por parte del Senado, de todo lo relativo a revelación o entrega de información de ese carácter. Se previeron también recaudos de seguridad para la puesta a disposición de cualquier comisión o miembro del Senado de información reservada, que incluyeron la manutención de un registro escrito de documentación reservada, la correspondiente prohibición de divulgar tal información, y la asignación a la Comisión de Estándares y Conducta del Senado114 de la función de investigar divulgaciones no autorizadas de información de inteligencia por parte de miembros, funcionarios y empleados, que podrían significar la destitución del cargo o empleo de funcionarios o empleados, o la expulsión del Senado para los miembros. El artículo 11 requería a cada titular de departamento o agencia de los Estados Unidos, mantener a la Comisión “... informada de manera completa y actualizada respecto de las actividades de inteligencia, incluyendo cualquier significativa actividad de inteligencia anticipada, que sean la responsabilidad de, o en las que se involucre dicho departamento o agencia...” También se establecía la obligación de tales funcionarios, de “... enviar cualquier información o documentación en su posesión, custodia, control del departamento, de la agencia o de personas pagadas toda vez que le sea requerida por la comisión selecta respecto de cualquier asunto vinculado a la jurisdicción de la comisión”. También se dispuso “... que cada departamento o agencia de los Estados Unidos debería informar a la comisión selecta inmediatamente luego del descubrimiento de cualquier actividad de inteligencia que constituya violaciones a los derechos constitucionales de cualquier persona, violaciones a la ley, o violaciones a los decretos del Ejecutivo, a las directrices presidenciales, o a los reglamentos o regulaciones de los departamentos o agencias. Cada departamento y agencia deberá informar además cuáles acciones se han tomado o se prevén tomar por parte de los departamentos o agencias respecto de dichas violaciones...” Asimismo, el artículo 12 estableció la necesidad de la sanción de una ley especial de asignaciones, o de una resolución conjunta, para autorizar la asignación de fondos para actividades de la Agencia de Inteligencia Central y del Director de Inteligencia Central, de la Agencia de Inteligencia para la Defensa, de la Agencia de Seguridad Nacional, y para actividades de inteligencia de otras agencias y subdivisiones del Departamento de Defensa, del Departamento de Estado de la Oficina Federal de Investigaciones. Entre las obligaciones de la Comisión, el artículo 4 incluyó la de producir, “..a los efectos de la rendición de cuentas al Senado...”, “...informes regulares y periódicos al Senado sobre la naturaleza
208 114
Actualmente Comisión sobre Etica del Senado, conforme Resolución del Senado por Res. 4, 95-1, Feb. 4, 1977.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
y alcance de las actividades de inteligencia de los diversos departamentos y agencias de los Estados Unidos. Dicha Comisión llamará la atención del Senado o de cualquier otra comisión o comisiones apropiadas del Senado sobre cualquier asunto que requiera la atención del Senado o de dicha comisión o comisiones...” debiendo, al acatar esta obligación, cumplir con los correspondientes recaudos de seguridad. También la Comisión debía requerir del Director de Inteligencia Central, de los Secretarios de Defensa y de Estado, y del director de la Oficina Federal de Investigaciones, la producción de un informe anual relativo a las actividades de inteligencia realizadas por los departamentos y agencias a su cargo, así como las de inteligencia de países extranjeros dirigidas contra los Estados Unidos y sus intereses, de cuyo contenido la Comisión estaba facultada a poner una versión a disposición del público; preservándose en todo caso el secreto de identidades, fuentes y métodos. Otro aspecto importante de las facultades de la Comisión es el relativo a las investigaciones. Al respecto, el artículo 5 la facultó para 1)“... hacer investigaciones sobre cualquier asunto dentro de la órbita de su jurisdicción, 2) realizar gastos de los fondos de contingencia del Senado, 3) emplear personal, 4) llevar a cabo audiencias, 5) reunirse y actuar en cualquier momento durante las sesiones, recesos y pedidos de prórroga del Senado, 6) requerir citaciones o en su defecto, la presencia de testigos y la entrega de correspondencia, libros, artículos y documentos, 7) tomar declaraciones bajo juramento, y otros testimonios, 8) procurar el servicio de individuos u organizaciones consultoras, según las disposiciones del artículo 202 (i) del Acta de Reorganización Legislativa de 1946, y 9) con consentimiento previo del departamento o la agencia gubernamental concerniente y de la Comisión de Reglamentos y Administración, hacer uso de los servicios de personal de cualquiera de dichos departamentos o agencias sobre la base de reembolso...” En cuanto a la Cámara de Representantes, cabe recordar lo establecido por la Regla XLVIII de las “Reglas de la Cámara de Representantes” de los Estados Unidos de América, relativa a la “Comisión Permanente Selecta sobre Inteligencia”. Dicha Regla fue establecida por Resolución de la Cámara de Representantes N° 658 del 14 de julio de 1977, con sucesivas enmiendas menores. El artículo 2 a) de esta Regla establece que deben ser sometidos a consideración de la Comisión, “... todas las propuestas de legislación, mensajes, peticiones, memoriales, y otros asuntos relativos a lo siguiente: • •
•
•
La Agencia Central de Inteligencia y el Director de Inteligencia Central; Las actividades de inteligencia y relacionadas con la inteligencia de todos los demás departamentos de Estado, incluyendo, pero no limitadas a, las actividades de inteligencia y relacionadas con la inteligencia de la Agencia de Inteligencia de Defensa, la Agencia de Seguridad Nacional, así como otras agencias del Departamento de Defensa; el Departamento de Estado; el Departamento de Justicia, y el Departamento del Tesoro; La organización o reorganización de cualquier departamento o agencia del Gobierno, en la medida en que la organización o reorganización sean relativas a una función que involucre actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia; Autorizaciones para asignaciones, tanto directas como indirectas, para lo siguiente:
209
José Manuel Ugarte
• • • • • •
La Agencia Central de Inteligencia y el Director de Inteligencia Central; La Agencia de Inteligencia de Defensa; La Agencia de Seguridad Nacional; Las actividades de inteligencia relacionadas con la inteligencia de otras agencias y subdivisiones del Departamento de Defensa; Las actividades de inteligencia relacionadas con la inteligencia del Departamento de Estado; Las actividades de inteligencia relacionadas con la inteligencia de la Oficina Federal de Investigaciones, incluyendo todas las actividades de la Dirección de Inteligencia;
Cualquier departamento, agencia o subdivisión que sea sucesor de cualquier agencia designada en las subdivisiones A), B) y C),así como las designadas en las subdivisiones D), E) y F) en la medida en que las actividades de tal departamento, agencia, o subdivisión sean las descritas en las subdivisiones D), E) o F)...” Salta a la vista la similitud de la competencia de esta Comisión respecto de la precedente, en lo relativo a los departamentos y organismos comprendidos dentro de ella. Tal similitud, no obstante, no es absoluta. La Comisión de Inteligencia del Senado carece de la competencia que se atribuya su similar de la Cámara de Representantes, con respecto a actividades relacionadas con la inteligencia, y también se limitó al excluir de su definición de actividades de inteligencia, la inteligencia militar táctica. Ninguna de tales limitaciones pesaron respecto de la Comisión de la Cámara de Representantes. A excepción de las apuntadas diferencias, que, en realidad, corresponden a aspectos puntuales, las comisiones mantienen similitudes en otros importantes aspectos. Así también, se requiere en el caso de la Cámara de Representantes que de los dieciséis miembros de la Comisión, cuatro miembros deben provenir, respectivamente, de las Comisiones de Asignaciones, de las Fuerzas Armadas, de Asuntos Externos, y de Justicia, a razón de un miembro por cada una de tales comisiones (artículo 1°). Como puede advertirse, la proporción de miembros que deben ser integrantes de determinadas comisiones es sensiblemente menor que en el caso precedentemente analizado. También como en el caso anterior, se determina que los presidentes de los dos bloques mayoritarios deben ser de oficio miembros de la comisión, aunque sin voto y sin ser computados para el quórum reglamentario.
210
Una disposición de interés es la que faculta al Presidente de la Cámara y al Presidente del bloque de la minoría, de designar un miembro de su “staff ” –un asesor- para asistirlo en su desempeño como “miembro ex oficio” de la Comisión, con el mismo acceso a las reuniones de Comisión, audiencias, exposiciones y materiales que los empleados de la Comisión, y sujeto a la misma habilitación de seguridad y requerimientos de confidencialidad con los empleados de aquélla (apartado 3).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Asimismo, se contempla la limitación, en este caso, a “cuatro Congresos, en un período de seis Congresos sucesivos”, a excepción del Presidente de la Cámara y del jefe de la minoría, para pertenecer en forma continua a la Comisión. La limitación se extiende para la actuación como Presidente y jefe de la minoría en la Comisión; tales dignatarios de la Comisión sólo pueden servir, en cualquiera de los dos caracteres, durante un año adicional. También se establece en caso de competencia concurrente con otra comisión, la remisión del asunto a la otra Comisión competente o, viceversa, el envío por parte de ésta a la Comisión Selecta, para su consideración (artículo 2° b) y c)). Se prevén, asimismo, facultades para la Comisión de solicitar un informe anual por parte del Director de la Agencia Central de Inteligencia, el Secretario de Defensa, el Secretario de Estado, y el Director de la Oficina Federal de Investigación, con relación a las actividades de inteligencia y con la inteligencia de la agencia o departamento respectivo, y las actividades de inteligencia de países extranjeros, contra los Estados Unidos o sus intereses, con la posibilidad para la comisión de hacer pública una versión de tales informes, salvo que fueran puestos en peligro fuentes y métodos de inteligencia, “... o el monto de fondos autorizados para ser asignados para actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia...” (apartado 3), inciso b)). También se contempla la obligación para la Comisión de formular informes “regulares y periódicos” al plenario de la Cámara de Representantes sobre la naturaleza de las actividades de inteligencia y relacionadas con los diversos departamentos y agencias de los Estados Unidos. Se prevé, además, que la Comisión notificará a la Cámara o a otras comisiones competentes de ésta, cualquier asunto “... que requiera la atención...” de aquéllas, con los correspondientes será discreción de seguridad (artículo 3° a). Los asuntos relativos a la seguridad de la información también están contemplados en las normas correspondientes a esta Comisión. Así, respecto de empleados o personas vinculadas por contrato con la Comisión, se requiere de un acuerdo por escrito y juramento de la preservación de las normas de seguridad, durante y después de la relación que se establezca con aquélla, así como de una habilitación de seguridad otorgada por la Comisión en consulta con el Director de Agencia Central, con exigencias proporcionales a la sensibilidad de la información a que sea brindado acceso al solicitante (artículo 5°). También se prevé la formulación de reglas y procedimientos que eviten la revelación de información que afecte la privacidad de las personas (artículo 6°), así como también procedimientos similares a los establecidos para su homólogo del Senado, para divulgar información reservada, en el caso de que la Comisión considere que tal revelación es conveniente para el interés público (artículo 5°). Se reitera también la necesidad de una ley o resolución conjunta para la asignación de actividades de inteligencia de determinadas agencias o departamentos (artículo 9), así como una definición de “inteligencia y actividades relacionadas con la inteligencia” de contenido análogo al de las normas equivalentes del Senado.
211
José Manuel Ugarte
Con relación a las limitaciones existentes en ambas Cámaras para la redesignación continuada de los miembros de las Comisiones, cabe señalar como punto de vista interesante el expuesto en el informe de la Comisión creada por el Congreso de los Estados Unidos, en octubre de 1994, para llevar a cabo una revisión integral de la actividad de inteligencia estadounidense115 . La mencionada Comisión señaló que “... Los miembros de ambas comisiones (de Inteligencia) son nombrados en términos fijos por sus respectivos líderes del Congreso, y actualmente no cumplen más de ocho años consecutivos en cada Comisión. La razón original para esta política fue que si los miembros fueran asignados más o menos permanentemente, ellos podrían ser cooptados por la Comunidad de Inteligencia y la supervisión sufriría. Los reformadores también creían que permitiendo la participación de más miembros del Congreso en las comisiones a través de un sistema de designaciones rotativas se incrementaría la comprensión de la misión de inteligencia en ambas Cámaras. La realidad ha sido, sin embargo, que en según la regla de período limitado, los miembros a menudo deben retirarse de las comisiones justo en el momento que han comenzado a comprender ese complejo asunto. Indudablemente, al conocer que su período es limitado, algunos invierten su tiempo en otras comisiones. Como consecuencia, ante muchos testigos de la Comisión, se pierde la experiencia y continuidad, debilitando la eficacia de las Comisiones. La Comisión recomienda que los miembros de las comisiones no sean limitados por períodos fijos. Las designaciones deberían ser hechas de la misma manera que en otras comisiones, nombrando a nuevos miembros para cubrir los espacios resultantes de la rotación y desgaste normales, con la excepción que deberían ser designados por los respectivos líderes de la Cámara de Representantes y del Senado, antes que por sus respectivas estructuras partidarias...” Además de regirse por los Reglamentos de Cámaras, las Comisiones están regidas también por diversas normas legales. Así, la Sección 402ª del Título 50, Capítulo 15, del Código de los Estados Unidos, relativa a la “Coordinación de actividades de contrainteligencia”, establece que el jefe de cada departamento o agencia de la rama ejecutiva asegurará que la Oficina Federal de Investigaciones sea notificada inmediatamente de toda sospecha, cualquiera fuera su origen, que indique que una información clasificada esté siendo, o pueda haber sido revelada, de manera no autorizada, a una potencia
115
212
En 1994, la actividad de inteligencia estadounidense había caído nuevamente bajo la mirada crítica del público. El célebre caso de espionaje del empleado de la CIA Aldrich H.Ames, la construcción por parte de la National Reconnaisance Office de una agencia de inteligencia del Departamento de Defensa, de nuevos cuateles generales a un costo de 300.000.000, acompañada de quejas de miembros de la Comisión de Inteligencia del Senado en el sentido de no haber sido informados, se unieron para provocar algunas reformas. Entre éstas, cabe mencionar que en octubre de 1994, el Congreso de los Estados Unidos incluyó en la Ley de Autorización (presupuestaria) de Inteligencia normas estableciendo la creación de una Comisión Bipartidaria denominada “Comisión sobre los Roles y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense”. Promulgada la ley respectiva por el Poder Ejecutivo en octubre de 1994, la Comisión fue constituida con 17 miembros, designados por el Presidente y ocho por ambas Cámaras del Congreso, cuatro por cada uno de ellas. Se procuró que en todos los casos, la comisión tuviera composición bipartidaria. Su informe, “Preparándose para el Siglo Veintiuno. Una evaluación de la Inteligencia Estadounidense”, incluyó el aspecto señalado en el texto.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
extranjera, o a un agente de una potencia extranjera; y que dicha Oficina sea también consultada respecto de todas las acciones subsiguientes que puedan ser adoptadas por el departamento o agencia respectivo, para determinar la fuente de tal pérdida o riesgo. Por su parte, el Director de la Oficina Federal de Investigaciones debe asegurar que la información de espionaje obtenida por la Oficina Federal de Investigaciones relacionada con el personal, operaciones, o información de departamentos o agencias de la rama ejecutiva, sea suministrada a través de canales apropiados al departamento o agencia respectiva. Tales departamentos o agencias deben ser consultadas respecto de investigaciones de espionaje llevadas a cabo por la Oficina Federal de Investigaciones que involucren al personal, operaciones, o información de tal departamento o agencia. No obstante, la norma contempla una excepción para el supuesto en que ella sea necesaria “... para afrontar circunstancias extraordinarias que afecten intereses vitales de seguridad nacional de los Estados Unidos...” Para tales supuestos el Presidente puede, con base en cada caso, eximir de los requisitos de los parágrafos (1) o (2), en cuanto son aplicables, al jefe de un departamento o agencia en particular, o al Director de la Oficina Federal de Investigaciones. Dentro de los treinta días, el Presidente debe notificar a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes que ha sido emitida tal exención, y que en el momento o tan pronto como lo permitan las consideraciones de seguridad, suministrará a esas comisiones una explicación completa de las circunstancias que la hicieron necesaria. La norma dispone, por otra parte, que el Director de la Oficina Federal de Investigaciones debe informar anualmente, en consulta con el Director de Inteligencia Central, y el Secretario de Defensa a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes y, de acuerdo con los procedimientos de seguridad aplicables, a las Comisiones de Poder Judicial de la Cámara de Representantes y del Senado, respecto del cumplimiento de las normas de coordinación y notificación descritas. La sección 402-2b, “Limitaciones a la construcción de instalaciones para ser utilizadas fundamentalmente por la comunidad de inteligencia”, del mismo capítulo, estableció normas específicas tendientes a evitar la posible, concretada ya en el pasado, realización de construcciones onerosas por parte de agencias integrantes de la Comunidad de Inteligencia, sin que las mismas fueran autorizadas presupuestariamente por el Congreso, y contrariando pautas presupuestarias de austeridad establecidas para el sector público. Así, tras determinarse que todo proyecto de construcción de una instalación destinada a ser usada fundamentalmente por personal de cualquier componente de la comunidad de inteligencia que tuviera un costo federal estimado superior a 750.000 dólares no podía ser llevado a cabo en ningún año fiscal, a menos que tal proyecto estuviera específicamente identificado como un ítem separado en el requerimiento anual de presupuesto fiscal del
213
José Manuel Ugarte
presidente, y que fuera aprobado por el Congreso. También se dispuso que en el supuesto de un proyecto relativo a una instalación con el mismo fin que tuviera un costo federal estimado mayor de 500.000 dólares, pero menor a 750.000 dólares, debía ser notificado a las comisiones de inteligencia, identificándolo específicamente. Lo expuesto sólo podía ser obviado a través de una determinación conjunta por parte del Secretario de Defensa y el Director de Inteligencia Central, en el sentido de que el proyecto era vital para la seguridad nacional o para la protección de la salud, seguridad, o la calidad del ambiente; y que la necesidad del proyecto es tan urgente, que su postergación para la próxima Ley que autorice asignaciones para la comunidad de inteligencia sería perjudicial para la seguridad nacional o la protección de la salud, seguridad, o calidad del medio ambiente, según fuera el caso. No obstante, adoptada la decisión de llevar a cabo un proyecto de construcción conforme a lo expuesto, la norma estableció la obligación, para los dos funcionarios precedentemente aludidos, de presentar conjuntamente un informe escrito a las comisiones competentes del Congreso, sobre dicha decisión, la justificación para la realización del proyecto en sí y la estimación actual de su costo, y una declaración relativa a la fuente de los fondos a ser usados para llevar a cabo el proyecto. El proyecto podrá dar comienzo sólo después de transcurridos 21 días desde la notificación a las comisiones, en la forma indicada. En caso de tratarse de proyectos destinados fundamentalmente a la CIA, el Director de Inteligencia Central exclusivamente debe efectuar la determinación y presentar el informe antes referido. Un aspecto de sumo interés y que resulta elocuente en cuanto a las facultades de que gozan el Congreso de los Estados Unidos y sus comisiones competentes, en materia de inteligencia, es la disposición contenida en la Sección 403-3 que incluye, entre las responsabilidades del Director de Inteligencia Central, el suministro de inteligencia al Congreso y a sus comisiones competentes, “... cuando correspondiera...” Por otra parte, y siempre en materia de facultades del Director de Inteligencia Central, la Sección 403-4 establece el requerimiento de la autorización previa de este funcionario para la reprogramación de fondos disponibles por parte de cualquier agencia de la Comunidad de Inteligencia. También prevé la facultad para este Director, con la aprobación del Director de la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto, para transferir fondos asignados para un programa dentro del Programa Nacional de Inteligencia Externa para otro programa dentro de aquél, y, de acuerdo con procedimientos a ser desarrollados por el Director y los jefes de los departamentos y agencias afectados, para transferir personal asignado a un elemento de la comunidad de inteligencia a otro, por períodos de hasta un año de duración.
214
Conforme disponen las normas en cuestión, las indicadas transferencias de fondos o personal sólo pueden ser realizadas en beneficio de una actividad de inteligencia de mayor prioridad; o
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
para satisfacer requerimientos no previstos; no pudiendo involucrar una transferencia de fondos para la Reserva para Contingencias de la Agencia Central de Inteligencia; ni desde la Oficina Federal de Investigación; debiendo contar con la aprobación del Secretario o jefe del departamento que contiene el elemento o elementos afectados. Las aludidas transferencias o reprogramaciones deben ser realizadas de conformidad con los procedimientos existentes aplicables a las notificaciones de reprogramación a las comisiones competentes del Congreso. Toda transferencia propuesta, que sea notificada a las comisiones competentes del Congreso, debe ser acompañada de un informe donde se aplique la naturaleza de la misma, y cómo satisface los requisitos legales. Adicionalmente, la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes deben ser notificadas inmediatamente de toda transferencia de fondos efectuada conforme a las normas citadas, en cualquier caso en el cual la transferencia no hubiera requerido de otra manera notificación de reprogramación. Por otra parte, el Director de Inteligencia Central debe presentar “prontamente” a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes –y en caso de transferencia de personal a o desde el Departamento de Defensa, a las Comisiones de Fuerzas Armadas del Senado y la Cámara de Representantes–, un informe sobre cualquier transferencia de personal efectuada conforme a las normas precedentemente citadas, incluyendo una explicación de la naturaleza de la transferencia, y del cumplimiento de los requisitos legales. La sección 403q del mismo título y capítulo, relativa al Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia –importante funcionario de control, al que habremos de referirnos luego- incluye entre las responsabilidades de dicho Inspector, la de “... asegurar que la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes (en lo sucesivo, en esta sección, mencionados colectivamente como las “comisiones de inteligencia”) estén informadas de modo similar, (al prescrito respecto del Director de Inteligencia Central) acerca de problemas significativos y deficiencias, así como acerca de la necesidad de y el progreso de acciones correctivas...” Asimismo, las aludidas normas otorgan al Director de Inteligencia Central, la facultad de prohibir al Inspector General iniciar, llevar a cabo o completar cualquier auditoría, inspección, o investigación, que tal prohibición es necesaria para proteger intereses vitales de seguridad nacional de los Estados Unidos. En tal supuesto, el Director debe presentar dentro de siete días una declaración clasificada, acerca de las razones para el ejercicio de tal facultad, a las comisiones de inteligencia. El Director, debe, además, notificar al Inspector acerca de la presentación de tal informe y, en la extensión en que sea coherente con la protección de las fuentes y métodos de inteligencia, suministrar al Inspector General una copia de aquél, pudiendo el Inspector General presentar a las comisiones de inteligencia los comentarios que considere apropiados.
215
José Manuel Ugarte
Siendo, conforme a las normas indicadas, el Presidente de la Nación el único funcionario facultado para remover al Inspector General de la CIA de su cargo, la ley impone la obligación al mandatario de comunicar “... inmediatamente por escrito a las comisiones de inteligencia, las razones para tal remoción...” También la ley establece que del informe semestral que debe presentar el Inspector General al Director de Inteligencia Central, en fecha no posterior al 30 de junio y diciembre 31 de cada año, resumiendo sus actividades durante el período comprendido, debe darse traslado a las comisiones de inteligencia, con cualquier comentario que el Director considerara apropiado. Asimismo, del informe que elevara el Inspector General al Director, respecto de “... problemas particularmente serios y flagrantes, abusos, o deficiencias relativas a la administración de programas u operaciones...”, de que hubiera tomado conocimiento, y que está obligado a informar al Director, debe también darse traslado por parte del “... a las comisiones de inteligencia dentro de siete días calendarios, junto con cualquier comentario que considere adecuado...” También en el supuesto previsto por la norma, en que el Inspector General no pueda resolver cualquier tipo de diferencias con el Director que afecten la ejecución de sus deberes y responsabilidades, o bien que una investigación, inspección, o auditoría llevada a cabo por el Inspector General deba versar sobre el Director o quien ejerza sus funciones. Así también que el Inspector General, después de agotar todas las posibles alternativas, no pueda obtener significativa información documental en el curso de una investigación, dicho Inspector debe informar inmediatamente del asunto a las comisiones de inteligencia. También dichas comisiones, a través del presidente o del miembro más importante de la minoría, pueden solicitar al Inspector la realización de una inspección, investigación o auditoría. La sección 404b, que contempla la formulación de un “Programa plurianual de inteligencia nacional externa”, establece que el Director de Inteligencia Central presentará a “... las Comisiones de las Fuerzas Armadas y Asignaciones del Senado y la Cámara de Representantes y las Comisiones Selectas de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes cada año, un plan del programa plurianual de inteligencia nacional externa reflejando los gastos estimados y las asignaciones propuestas requeridas para apoyar ese programa. Cada uno de tales planes de programa de inteligencia nacional externa cubrirá el año fiscal respecto del cual el presupuesto es presentado, y al menos cuatro años fiscales sucesivos...” Asimismo, la sección 404d contempla la presentación por parte del Director de Inteligencia Central al Congreso, de un “Informe anual sobre las actividades de la comunidad de inteligencia” de carácter público. Este informe debe describir “las actividades de la comunidad de inteligencia durante el año fiscal precedente, incluyendo los éxitos y fracasos significativos, que puedan ser descritos de modo no clasificado; y las áreas del mundo y los asuntos que el Director considere que requerirán mayor atención inusual por parte de la comunidad de inteligencia durante el próximo año fiscal.
216
Este informe, que debe ser entregado “... al mismo tiempo en que el Presidente presenta el presupuesto para el próximo año fiscal...” circunstancia que parece evidenciar una función vinculada a la justificación de las erogaciones presupuestarias, realizadas en la actividad de inteligencia, constituye, pese a su carácter público y a la circunstancia de ser presentado al Congreso en
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
general y no ante las Comisiones de Inteligencia, materia primaria de la competencia de aquéllas, en cuanto a su consideración y análisis. No obstante lo precedentemente expuesto, el núcleo de las facultades de las Comisiones estadounidenses establecidas legislativamente, se encuentra en las secciones 413, 413ª, 413b, 414, 415, y 421. Probablemente las normas más significativas al respecto son las contenidas en la Sección 413, “Previsiones para supervisión general por parte del Congreso”. El punto 413°, relativo a “Informes a las comisiones del Congreso, de actividades de inteligencia y actividades anticipadas”, dispone que “El Presidente asegurará que las comisiones de inteligencia sean informadas plena y corrientemente de las actividades de inteligencia de los Estados Unidos, incluyendo cualquier actividad anticipada de inteligencia...” Si bien posteriormente se aclara que la disposición referida precedentemente no puede ser entendida como requerimiento de la aprobación por parte de las comisiones de inteligencia de cualquier actividad de inteligencia anticipada, ello, ciertamente, no disminuye la importancia del citado punto 413°, como base legislativa de la obligación para el Presidente de mantener constantemente informadas a las comisiones de las actividades de inteligencia que se realicen. Otra disposición de fundamental importancia, contenida en esta parte, es la relativa a que “... El Presidente asegurará que cualquier actividad de inteligencia ilegal sea dada a c onocer rápidamente a las comisiones de inteligencia, también como cualquier acción correctiva que haya sido adoptada o que está planificada en conexión con tal actividad ilegal...” Fácil es advertir que esta disposición permite responsabilizar al Presidente de la Nación por omisión en revelar al Congreso cualquier actividad de inteligencia ilegal de la que haya tenido conocimiento. Esta circunstancia, juntamente con las obligaciones de información que la ley adjudica al Presidente e inclusive la exigencia de orden expresa que, como veremos, rige en materia de operaciones encubiertas, constituye un elemento de importancia para asegurar la vigencia el control. También resultan de importancia las disposiciones contenidas en esta parte, relativas al establecimiento por parte de las Cámaras legislativas, ya sea por medio de reglamento o resolución de cada una de ellas, de procedimientos tendientes a la protección ante revelaciones no autorizadas, de toda información clasificada y relativa a fuentes y métodos de inteligencia, que sea suministrada a las comisiones de inteligencia o a miembros del Congreso. Tales procedimientos deben ser establecidos en consulta con el Director de Inteligencia Central. Se prevé expresamente al respecto que “... Nada en esta Ley será interpretado como confiriendo facultad para rehusar informar a las comisiones de inteligencia, arguyendo que de proveerse información a las comisiones de inteligencia, se configuraría una revelación no autorizada de información clasificada o información relativa a fuentes y métodos de inteligencia...”
217
José Manuel Ugarte
La Sección 413ª norma especialmente los aspectos relativos a los informes a las comisiones de inteligencia, con relación a actividades de inteligencia que no constituyan acciones encubiertas. En referencia a las obligaciones informativas por parte del Poder Ejecutivo estadounidense a las Comisiones de Inteligencia, respecto de actividades de inteligencia que no constituyan acciones encubiertas, cabe señalar que la Sección 413ª establece que “... En la extensión compatible con la debida consideración a la protección contra revelación no autorizada de información clasificada, relativa a fuentes y métodos de inteligencia sensibles u otros asuntos excepcionalmente sensibles, el Director de Inteligencia Central y los jefes de todos los departamentos, agencias, u otras entidades del Gobierno de los Estados Unidos involucrados en actividades de inteligencia, mantendrán a las comisiones de inteligencia plena y corrientemente informadas de todas las actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas... que son responsabilidad de, o en que están empeñados, o que son llevadas a cabo para o en nombre de, cualquier departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos, incluyendo cualquier actividad significativa anticipada de inteligencia, y cualquier fracaso significativo en inteligencia; y suministrarán a las comisiones de inteligencia cualquier información o material relativo a actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas, que esté dentro de su custodia o control, y que sea requerido por cualquiera de las comisiones de inteligencia para desempeñar sus responsabilidades autorizadas...” Cabe reiterar la importancia de estas disposiciones, conforme a las cuales las comisiones de inteligencia deben ser mantenidas plena y corrientemente informadas de todas las actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas, incluyendo cualquier actividad significativa anticipada de inteligencia, y cualquier fracaso significativo en inteligencia. A diferencia del parco lenguaje empleado en otras legislaciones aquí consideradas, se establece aquí con amplio detalle la obligación presidencial de informar constantemente a las comisiones de inteligencia, sin aguardar requerimientos de éstas. Es decir, que en los Estados Unidos de América la actividad de control no tiene carácter meramente reactivo ante escándalos públicos acaecidos en materia de inteligencia, sino que tiene carácter constante y se basa en el conocimiento adquirido por parte de las comisiones competentes.
Un aspecto fundamental de las facultades de las Comisiones Parlamentarias de Control es el control relativo a las operaciones encubiertas
Las facultades de control de las comisiones de inteligencia del Congreso estadounidense en relación a las operaciones encubiertas, a que hemos aludido en distintos puntos precedentes, justifican un análisis más detallado. Como expresan W. Michael Reisman y James E. Baker116 , “... La coerción no es exclusiva de las Fuerzas Armadas. Si es entendida como la limitación intencional de las opciones de quien constituye el
218
116
W. Michael Reisman y James E. Baker, “Regulating Ciovert Action”, Yale University Press, New Haven and London, 1992.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
blanco, pasa a ser una propiedad potencial de todos los instrumentos de la política: el económico, el ideológico (comunicación de masas, dirigida al pueblo como un medio para debilitar el control de las élites, el diplomático (interelites), así como el militar. La acción coercitiva en todas esas modalidades puede ser llevada a cabo encubiertamente...” Se ha entendido tradicionalmente que las operaciones encubiertas constituyen un instrumento de política intermedio entre la diplomacia y la guerra. A través de este tipo de acciones, se suele procurar la obtención de un objetivo político que se revela inalcanzable por medios diplomáticos, aplicando la coerción, pero sin que quede expuesto el origen de ésta, o, dicho de otro modo sin que se haga evidente cuál es el Estado que recurre a este medio, evitándose o limitándose así consecuencias negativas ante la opinión pública internacional, o bien represalias o sanciones. El espectro de las medidas coercitivas que pueden ser aplicadas encubiertamente es muy amplio. Constituyen claros ejemplos el asesoramiento, adiestramiento militar y suministro de armamento u otros pertrechos a opositores al régimen vigente en otro país, al que se quiere desestabilizar; operaciones de acción psicológica en un país cuya política se pretende influir; operaciones de sabotaje, llevadas a cabo contra objetivos de interés político, económico o militar; penetración y/o destrucción de sistemas de información; propaganda encubierta; atentados con miras a destrucción de bienes o asesinatos de personas; invasión de un país adversario por parte de un amigo o aliado de quien instiga, en realidad, la operación; entre otros. Conforme señalan los autores antes mencionados117 , “En la ejecución de sus relaciones internacionales, los Estados Unidos emplean, en varias combinaciones, las cuatro modalidades o estratégicas (la diplomática, la económica, la ideológica y la militar). Cada modalidad es susceptible de uso abierto y encubierto. Más frecuentemente, las operaciones encubiertas de los Estados Unidos aparecen como siendo fases tácticas de estrategias más amplias ideológicas, económicas, políticas, y militares, no todas las cuales, en sí, son necesariamente encubiertas...” John Prados118 , que niega a las operaciones encubiertas el carácter de una “auténtica función de inteligencia”, distingue entre operaciones encubiertas que son políticas y de propaganda, por una parte, y las que denomina “operaciones paramilitares” por la otra. Por su parte, David Charters119 refiere sobre el punto que “... Puede ser útil comenzar intentando clarificar el concepto central: operaciones encubiertas paramilitares. El término comúnmente utilizado acción encubierta, que es ampliamente utilizado para describir actividades como la campaña Contra en Nicaragua, es insuficientemente específico. Tradicionalmente, y en el discurso especial, ha sido algo como una frase que lo
117
W. Michael Reisman y James A. Baker, op. cit.
118
John Prados, “Covert Action”en “Intelligence, Policy and Process”, editado por Alfred C. Maurer, Marion D. Tunstall y James M. Keagle, Westview Press/Boulder and London, 1985.
119
David Charters, “The Role of the Intelligence Services in the Direction of Covert Paramilitary Operations”, en “Intelligence, Policy and Process”, cit..
219
José Manuel Ugarte
abarca todo, incluyendo dentro de su ámbito un amplio espectro de actividades. Estas abarcan un rango que va desde las relativamente benignas operaciones de influencia política –canalizar fondos a un diario de oposición, por ejemplo- hasta las singularmente violentas- tales como el asesinato de líderes extranjeros, o el derrocamiento de un gobierno. El término encubierto, que es literalmente sinónimo de clandestino o secreto, se refiere aquí al concepto de ‘plausible denegabilidad’. Esto significa que la acción en sí puede ser visible y verificable, pero que los lazos entre el iniciador real y los hechos en sí está disimulada, por lo que el iniciador puede denegar de modo plausible su involucramiento...”120 Probablemente en la frase “denegabilidad plausible”, se encuentre la clave para comprender los alcances del término “operaciones encubiertas”. Sea o no evidente el hecho, y se adivinen o sospechen, o no, sus orígenes, lo cierto es que el autor se encuentra en condiciones de negar verosímilmente su condición de autor del hecho. Interesa aquí recordar que la Sección 413 e) define al término “acción encubierta”, estableciendo que significa “... una actividad o actividades del Gobierno de los Estados Unidos destinada a influir en las condiciones políticas, económicas, o militares en el extranjero, cuando se procura que el rol de los Estados Unidos no sea evidente o reconocido públicamente...” Se aclara expresamente que este término no incluye: “...actividades cuyo propósito primario sea el de adquirir información, o actividades tradicionales de contrainteligencia, tradicionales actividades destinadas a perfeccionar o mantener la seguridad operacional de los programas del Gobierno de los Estados Unidos, o actividades administrativas; Actividades tradicionales diplomáticas o militares, o apoyo rutinario a tales actividades; Actividades tradicionales de aplicación coactiva de la ley llevadas a cabo por agencias policiales de los Estados Unidos, o apoyo rutinario a tales actividades; o actividades para proveer apoyo rutinario a actividades abiertas...” Esta distinción permite completar la definición de actividades encubiertas: se trata, en síntesis, de actividades de carácter extraordinario, cuya primordial finalidad - influir en las condiciones políticas, económicas, o militares en el extranjero, de manera subrepticia- las distingue de otras actividades que aunque puedan tener por efecto influir en tales condiciones, no están primordialmente dirigidas a ello, o no procuran tal finalidad encubriendo su origen. Ello impide confundirlas, entre otros casos, con la actividad diplomática corriente, o la de ayuda a otros países. Conviene señalar que esta disposición fue introducida por la Ley de Autorización de Inteligencia para el año fiscal 1991, y fue concebida para constituir la definición estatutaria de operaciones encubiertas, sustituyendo así a la preexistente definición de estas actividades, denominadas actividades especiales (special activities), contenida en la orden Ejecutiva n° 12.333.
220 120
Subrayado en el original.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En efecto, la citada Orden Ejecutiva, que entre otros aspectos distribuye las competencias entre los distintos organismos de inteligencia estadounidenses, define a las operaciones encubiertas, a las que denomina “special activities” (actividades especiales) como “actividades llevadas a cabo en apoyo de objetivos de política externa nacional en el extranjero, que son planeados y ejecutados de modo que el rol del Gobierno de los Estados Unidos no se aparenta ni reconocido públicamente, y las funciones de apoyo de tales actividades, que no están concebidas para influir en los procesos políticos de los Estados Unidos, ni en su opinión pública, políticas, o medios de comunicaciones, y que no incluyen actividades diplomáticas o la obtención de información y producción de inteligencia, o las funciones de apoyo de estas actividades...” Como puede advertirse, la definición legislativa contiene mayores precisiones que su precedente, emitida por el órgano ejecutivo. Conviene señalar que, a más de las ya citadas disposiciones que adjudican al Director Central de Inteligencia, en su carácter de jefe de la Agencia Central de Inteligencia, la facultad de llevar a cabo estas actividades –bajo las directivas del Presidente o del Consejo de Seguridad Nacional, y previa decisión presidencial expresa- la referida Orden Ejecutiva establece al respecto que “... Ninguna agencia a excepción de la Agencia Central de Inteligencia (o las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos en tiempo de guerra declarada por el Congreso o durante cualquier período cubierto por un informe del Presidente al Congreso conforme a la Resolución de Poderes de Guerra (87 Estat. 855) puede llevar a cabo cualquier actividad especial a menos que el Presidente determine que otra agencia está en mejores condiciones de alcanzar un objetivo en particular...” Importa aquí destacar una prohibición que constituye un aspecto fundamental de la normativa estadounidense relativa a acciones encubiertas, y que pone de manifiesto las firmes distinciones existentes en la legislación del país aludido entre la actividad de inteligencia que tiene lugar en su territorio y respecto de sus ciudadanos o residentes permanentes, y que se realiza en el exterior con relación a ciudadanos de otros países, distinciones establecidas en defensa de las instituciones y personas estadounidenses. Se establece expresamente que “... No será llevada a cabo ninguna acción encubierta que esté dirigida a influenciar los procesos políticos, la opinión pública, las políticas o los medios de comunicación masiva de los Estados Unidos...” En los Estados Unidos de América, el control relativo a las operaciones encubiertas tiene por finalidad asegurar la coherencia de éstas con la Constitución, la ley, y los valores fundamentales del país; y, a la vez, con consideraciones de eficiencia y economía. Dicho control ha sido ejercido tradicionalmente, de modo informal al comienzo, y posteriormente formal, por parte del Congreso. Ello no ha tenido lugar sin resistencia por parte de la rama ejecutiva. En efecto, dicha rama ha procurado establecer su facultad decisoria exclusiva en materia de operaciones encubiertas, sobre la base de sus facultades constitucionales en materia de política exterior, reflejada en la Constitución, entre otros aspectos, en su facultad para designar
221
José Manuel Ugarte
embajadores, otros ministros públicos, y cónsules, y para recibir embajadores y otros ministros. También ha procurado fundar tales facultades en los poderes del órgano ejecutivo relativos a la guerra, particularmente en su carácter constitucional de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas; habiéndose afirmado inclusive que la realización de operaciones encubiertas en el extranjero constituiría parte del “Poder Ejecutivo” otorgado al Presidente de la Nación. Sobre la base de tales fundamentos, por muchos años la rama ejecutiva llevó a cabo operaciones encubiertas en distintos países. Por su parte, el Congreso ha fundado sus facultades de regulación y control en la materia en sus también existentes poderes de guerra, para “Declarar la guerra, conceder cartas de corso y de represalia y reglamentar las presas, tanto en tierra como en mar»; “Reclutar y mantener ejércitos...”, “Organizar y mantener una marina”; “Hacer los reglamentos de organización y disciplina de las fuerzas de tierra y mar”; “Convocar milicias para la ejecución de las leyes de la Unión, reprimir insurrecciones y repeler invasiones”; “Proveer sobre la organización, el armamento y la disciplina de las milicias y sobre el comando de las que puedan ser empleadas al servicio de los Estados Unidos, reservando a cada Estado el nombramiento de los oficiales y la autoridad necesaria para la instrucción de las milicias, de acuerdo con las reglas prescritas para el Congreso...” “Ejercer poderes de legislación exclusiva... sobre las partes del territorio de cualquier Estado adquiridas con autorización de la respectiva Asamblea Legislativa para construir fortalezas, polvorines, arsenales, astilleros y otras edificaciones necesarias...”, y “Hacer todas las leyes que fueran necesarias y convenientes al ejercicio de los poderes antes enunciados, y al ejercicio de todos los poderes atribuidos por la presente Constitución al Gobierno de los Estados Unidos o a cualquier departamento o funcionario dependiente de El...” Ello, como es lógico, sin perjuicio de las facultades de control que posee el Congreso, con relación al desempeño de sus funciones por parte del órgano ejecutivo. (Sección VIII). Como argumento de fundamental importancia, el Congreso de los Estados Unidos posee –y efectivamente ejerce- el poder de los cordones de la bolsa. En cuanto a las facultades de la rama ejecutiva del gobierno estadounidense para la realización de operaciones encubiertas, cabe señalar que la Sección 403-3 del subcapítulo 1, capítulo 15, título 50 del Código de los Estados Unidos, incluye entre las facultades del Director de Inteligencia Central como jefe de la Agencia Central de Inteligencia, la de cumplir “... las restantes funciones y deberes relativos a inteligencia vinculada a la seguridad nacional, que le sean eventualmente adjudicados por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional...” Originariamente, la sección 102 (d)(5) de la Ley de Seguridad Nacional de 1947 dispuso que “... será el deber de la Agencia (Central de Inteligencia) bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional... (5) cumplir las otras funciones y deberes relativas a la inteligencia vinculada a la seguridad nacional que le sean adjudicadas por el Consejo de Seguridad Nacional...”
222
Inicialmente, tanto la letra de la Ley de Seguridad Nacional, como las directivas del Consejo de Seguridad Nacional, asignaban clara y llanamente a la Agencia Central de Inteligencia la facultad de llevar a cabo operaciones encubiertas, del mismo modo que asignaban a su director la facultad de coordinar estas actividades, con otros aspectos de la actividad de inteligencia
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
concebida en sentido amplio, incluyendo las operaciones de contrainteligencia. En tiempo de guerra, o cuando el Presidente así lo disponía, estas operaciones debían ser coordinadas con la Junta de Jefes del Estado Mayor y en teatros de operaciones activos. Este tipo de operaciones debía quedar bajo el mando directo del Comandante de Teatro o comandante estratégico operacional. En el marco de los cuestionamientos dirigidos contra el sistema de inteligencia estadounidense fundados en excesos atribuidos a éste, particularmente en la década del ’70, el Congreso asumió un rol directo en el control de las operaciones encubiertas. Dicho control era con anterioridad ejercido de modo informal, en el marco del consenso en general existente en materia de política exterior y de defensa de los Estados Unidos de América, derivado de la percepción en la sociedad de la necesidad de cohesión para enfrentar a la Unión Soviética y sus aliados. Este consenso se erosionó en la guerra de Vietnam, surgiendo en materia de inteligencia serios cuestionamientos que incluyeron tanto operaciones en el interior de los Estados Unidos, como la actividad realizada por la Agencia Central de Inteligencia para promover y cooperar con el derrocamiento del presidente chileno Salvador Allende. El primer avance en este aspecto fue la sanción, en diciembre de 1974, de la Sección 662 de la Ley de Asistencia en el Extranjero, conocida como la “Enmienda Hughes-Ryan”. Esta norma prohibió la asignación de fondos bajo la invocación de la Ley de Asistencia al Extranjero de 1961, o de cualquier otra Ley, para o en nombre de la Agencia Central de Inteligencia para operaciones en países extranjeros diversas a la pura obtención de la inteligencia necesaria, a menos y hasta que el Presidente emitiera una decisión, estableciendo que tal operación era importante para la seguridad nacional de los Estados Unidos, e hiciera conocer, en tiempo oportuno, una descripción y los alcances de tal operación a las comisiones competentes del Congreso.121 Es decir, que si bien no se exigía una aprobación previa de las operaciones encubiertas por parte del Congreso, sí se requería la expresa asunción por parte del Presidente de la responsabilidad relativa a tales operaciones, y su notificación a las comisiones competentes del Congreso, generalmente practicada por el Presidente con anterioridad a la operación. Esta norma puso fin a la anterior práctica de denegatoria plausible o verosímil, habitualmente utilizada por los Presidentes de los Estados Unidos y aun por Directores Centrales de Inteligencia, que frente a un escándalo derivado de una operación encubierta fracasada o manifiestamente
121
Tales comisiones eran, a la sazón, la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, la Comisión de Asuntos Extranjeros de la Cámara de Representantes, las Comisiones de Asignaciones del Senado y de la Cámara de Representantes, la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado (a partir de 1976) y la Comisión Permanente Selecta de la Cámara de Representantes sobre Inteligencia (a partir de 1977).
223
José Manuel Ugarte
rechazada por el público, negaban conocimiento de la operación, atribuyéndosela a niveles inferiores de decisión de la Agencia Central de Inteligencia. A ella siguió la sanción de la Ley de Autorización de Inteligencia para el Año Fiscal 1981, conocida como la Ley de Supervisión de Inteligencia, a fin de perfeccionar los mecanismos de control existentes en materia de operaciones encubiertas y otros aspectos, establecidos entre la comunidad de inteligencia y las ya existentes comisiones de inteligencia del Congreso. La Ley limitó el número de comisiones que debían ser informadas de las decisiones presidenciales relativas a operaciones encubiertas, de las ocho precedentes, a dos: las comisiones de inteligencia del Congreso. También estableció que esas comisiones debían ser mantenidas “plena y corrientemente informadas” de todas las actividades de inteligencia por el Director de Inteligencia Central y los jefes de todos los componentes de la comunidad de inteligencia estadounidense. También la ley facultó, ante circunstancias especiales –“...circunstancias extraordinarias que afectan intereses vitales de los Estados Unidos...”– al Presidente para limitar el número de las personas notificadas a ocho: “...al Presidente y al miembro más importante de la minoría de las comisiones de inteligencia, al Presidente y al presidente del bloque de la minoría de la Cámara de Representantes, a los presidentes de los bloques de la mayoría y de la minoría del Senado...” (exclusivo grupo denominado informalmente “la banda de los ocho”). Finalmente, también previó la posibilidad de que una decisión relativa a la iniciación de una operación encubierta no fuera informada clara y llanamente por el Presidente al Congreso. En tal hipótesis, el Presidente debe informar completamente a las comisiones de inteligencia acerca de la operación en tiempo oportuno (in a timely fashion) y debe además suministrar una declaración acerca de las razones que mediaron para que no fuera brindado aviso previo. Lo cierto es que, como señala Richard F. Grimmett122 “... La frase ‘en tiempo oportuno’, sin embargo, no fue definida explícitamente cuando fue debatida la Ley de Supervisión, ni fueron dados ejemplos explícitos por la Administración de Carter, en los cuales estuviera permitida la falta de oportuna notificación al Congreso. Sin embargo, quienes debatieron el asunto durante la consideración de la ley en el recinto sugirieron que tales casos debían ser raros, y que presumiblemente se trataría de circunstancias extremas en las cuales el Presidente no tuviera tiempo para consultar con el Congreso, dentro de los términos de las previsiones de la Ley de Supervisión de 1980...” Es obvio es que la cuestión fue objeto de serias discusiones con motivo del asunto “IránContra”, consistente en negociaciones con Irán que involucraron la venta de armas a ese país, y el empleo del dinero así obtenido para auxiliar a los denominados “Contras”, elementos alzados en armas contra el gobierno de Nicaragua.
224
122
Richard F. Grimmet, “Covert Actions: Congressional Oversight”, Congressional Research Service, Washington D.C., 1989.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En este caso, el presidente Ronald Reagan firmó una decisión autorizando esta operación encubierta el 17 de enero de 1986, estableciendo expresamente que el Director de Inteligencia Central no la haría conocer al Congreso; omitiéndose, en consecuencia, toda notificación previa al Parlamento, incluyendo a los ocho miembros que conforme al apartado c)2) de la Sección 413 b (Código de los Estados Unidos) debían ser notificados aun ante “... circunstancias extraordinarias que afectaran intereses vitales de los Estados Unidos...” De ese modo, el presidente utilizó la tercera opción a su disposición: la omisión clara y llana de notificación. Sólo en noviembre de 1986, cuando la operación fue revelada por el periodismo, el Congreso fue notificado. Tales circunstancias desataron una fuerte controversia con relación a la indeterminación de la expresión “... en tiempo oportuno...”. Tales polémicas dieron lugar a la presentación de diversos proyectos tendientes a mejorar la supervisión en materia de operaciones encubiertas, entre los cuales se destacaron los proyectos de los representantes Stokes-Boland (H.R. 1013), Stokes-Boland-McHugh (H.R. 1013) y el presentado por el Senador Cohen (S.1721). Entre las previsiones de este último, se destacaban la ampliación de la exigencia de la decisión presidencial en materia de operaciones encubiertas para posibilitar su financiamiento, prevista en la enmienda Hughes-Ryan exclusivamente para la Agencia Central de Inteligencia, a todas las agencias de la rama ejecutiva que pudieran llevar a cabo operaciones encubiertas. También contemplaba, por primera vez, la definición de operaciones encubiertas en la ley (anteriormente definidas como actividades especiales –“special activities” en la Orden Ejecutiva 12.333). Por otra parte, establecía respecto de la decisión presidencial de aprobación de operaciones encubiertas la necesidad de que éstas, ordinariamente escritas, fueran en caso de emergencia aprobadas oralmente, pero debiendo ser presentada por escrito dentro de las 48 horas, y prohibiendo las decisiones de aprobación retroactiva de operaciones encubiertas ya realizadas. También preveía que todas las decisiones identificaran a las entidades o agencias gubernamentales que financiaran o que participaran de cualquier modo en una operación encubierta. Contempló, asimismo, el informe a las Comisiones de Inteligencia dentro de las 48 horas, o en circunstancias extraordinarias, a los ocho miembros del Congreso ya especificados. En las circunstancias más excepcionales, el Presidente podía limitar el informe de decisiones relativas a operaciones encubiertas al Presidente y al jefe de la minoría en la Cámara de Representantes, y a los jefes de la mayoría y de la minoría del Senado. También preveía la provisión por parte del Presidente de una copia firmada de la autorización de las operaciones encubiertas a los presidentes de cada una de las Comisiones de Inteligencia,
225
José Manuel Ugarte
así como la obligación para aquél de notificar rápidamente a las dos Comisiones de Inteligencia de todo cambio significativo en operaciones encubiertas previamente aprobadas. Finalmente, la Ley de Autorización de Inteligencia para el año fiscal 1991 incorporó los aspectos fundamentales de este proyecto y de otros al Código de los Estados Unidos. No obstante, mantuvo la facultad del Presidente de omitir la notificación previa al Congreso, aun en la forma limitada que establecía el proyecto, y de notificar sólo en tiempo oportuno, manteniéndose así la indeterminación preexistente en ese aspecto. En consecuencia, el texto actual de la Sección 413 b, relativo a “Aprobación presidencial e informes sobre acciones encubiertas” aún posibilitaría, al menos teóricamente, la reiteración de una demora en informar al Congreso similar a la producida en el asunto “Irán-Contras”. De todos modos, examinado el sistema de supervisión de operaciones encubiertas en su conjunto, resultan innegables los progresos producidos en las últimas tres décadas. Concluyendo con anteriores tradiciones en materia de acciones encubiertas, caracterizadas por “plausible denial” o denegatoria plausible –disimulación del involucramiento presidencial en materia de decisiones relativas a acciones encubiertas, que permitían en caso de escándalo negar el rol presidencial en tales decisiones y adjudicar la responsabilidad a funcionarios de menor jerarquía, y, en materia de control de tales acciones y de otros aspectos, vigencia del “buddy system” o sistema del compañero –reducción del control por parte del Congreso, a amables charlas entre el Director de Inteligencia Central y miembros importantes de determinadas comisiones del Congresoesta sección adjudica expresamente al Presidente de la Nación la responsabilidad de autorizar la realización de acciones encubiertas. Se establece como requisito para que el Presidente pueda autorizar la realización de una acción encubierta, que éste determine que “... tal acción es necesaria para apoyar objetivos identificables de política exterior de los Estados Unidos y que es importante para la seguridad nacional de los Estados Unidos...” Esta determinación debe ser dada a conocer a través de una decisión por escrito, “..., a menos que sea necesaria la adopción de una acción inmediata por parte de los Estados Unidos y que el tiempo no permita la preparación de una decisión escrita, en cuyo caso un registro escrito de la decisión del Presidente deberá ser efectuado, y será convertido en una decisión escrita tan pronto como sea posible, en un tiempo no mayor que el de 48 horas posteriores a la adopción de la decisión... ” Con esa sola excepción, se prohíbe la autorización o legitimación posterior por medio de decisiones como la aludida, de acciones encubiertas ya acaecidas. También se exige que cada decisión de las aludidas, especifique “...cada departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos autorizado para suministrar fondos o participar de otro modo en cualquier aspecto significativo de tal acción...”
226
Se establece, además, que “... Cualquier empleado, contratista, o agente contratante de un departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos diverso a la Agencia Central de Inteligencia
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
a quien se le encomiende participar de cualquier modo en una acción encubierta estará sujeto ya sea a las políticas y reglamentos de la Agencia Central de Inteligencia, o a políticas escritas o regulaciones adoptadas por tal departamento, agencia, o entidad, para gobernar tal participación...” Se exige, también, que cada decisión de las indicadas especifique “... si está contemplado que otro tercero que no sea un elemento de, o un contratista o agente contratante del, gobierno de los Estados Unidos o no está de otro modo sujeto a las políticas y reglamentos del Gobierno de los Estados Unidos, será utilizado para financiar o participar de cualquier otro modo significativo en la acción encubierta respectiva, o será utilizado para llevar a cabo la respectiva acción encubierta por cuenta de los Estados Unidos...” Finalmente, estas normas contienen una disposición de fundamental importancia: la prohibición de autorizar acciones violatorias de la Constitución o de la legislación estadounidense. Con respecto a los informes que deben ser brindados a las comisiones de inteligencia en materia de acciones encubiertas –aspecto, obviamente, de máxima sensibilidad- se establece que en la extensión compatible con la debida consideración de la protección ante revelaciones no autorizadas de información clasificada relativa a fuentes y métodos sensibles de inteligencia u otros asuntos excepcionalmente sensibles, “... el Director de Inteligencia Central y los jefes de todos los departamentos, agencias, y entidades del Gobierno de los Estados Unidos involucrados en una acción encubierta – Mantendrán a las comisiones de inteligencia plena y corrientemente informadas de todas las acciones encubiertas que son responsabilidad de, en que están empeñados, o que son llevadas a cabo para o por cuenta de, cualquier departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos, incluyendo los fracasos significativos; suministrarán a las comisiones de inteligencia cualquier información o material relativo a acciones encubiertas que esté en posesión, custodia, o control de cualquier departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos y que es requerida por cualquiera de las comisiones de inteligencia para llevar a cabo sus responsabilidades autorizadas...” Como puede advertirse, no existe mayor diferencia entre los criterios empleados en materia de informes a las comisiones de inteligencia, y los correspondientes a actividades de inteligencia que no son acciones encubiertas, y las que sí tienen ese carácter: A excepción hecha de ciertos aspectos relativos a la oportunidad de los informes, en razón, evidentemente, de la particular naturaleza de las acciones encubiertas y de los mayores riesgos, respecto de otro tipo de operaciones, que podrían derivarse de su revelación anticipada. En esta materia, se dispone que si bien el Presidente debe asegurar que “... cualquier decisión aprobada...” conforme a los mecanismos ya descritos debe ser informada “... a las comisiones de inteligencia tan pronto como sea posible después de su aprobación, y antes de la iniciación de la acción encubierta autorizada por la decisión...” puede haber excepción en aquellos casos en los cuales el Presidente determine que “... es esencial limitar el acceso a las decisiones en razón de circunstancias extraordinarias que afectan intereses vitales de los Estados Unidos...”
227
José Manuel Ugarte
Para tales supuestos, se establece que “... la decisión será informada al Presidente y al miembro más importante de la minoría de las comisiones de inteligencia, al Presidente y al Presidente del bloque de la minoría de la Cámara de Representantes, al Presidente de los bloques de la mayoría y de la minoría del Senado, y a los restantes miembros del liderazgo del Congreso que disponga el Presidente...” También se prevé que una decisión no sea dada a conocer de ninguna de las dos formas precedentemente expuestas, debiendo en tal caso informarse completamente a las comisiones de inteligencia en tiempo oportuno, y suministrarse las razones por las cuales no se hizo el previo aviso. Asimismo, en caso de haberse limitado el acceso a una decisión a los miembros del Congreso anteriormente especificados, debe ser suministrada una declaración presidencial acerca de las razones que determinaron tal limitación del acceso. Se contempla, además, en todos los casos, que “... una copia de la declaración, firmada por el Presidente, será suministrada al Presidente de cada una de las comisiones de inteligencia...” Tanto la limitación del acceso a la decisión a determinados miembros del Congreso, como, con mayor razón, la omisión de aviso previo, aunque comprensibles por la naturaleza de la materia de que se trata, constituyen significativas limitaciones de las facultades de las Comisiones de Inteligencia. Tales limitaciones están determinadas por la obligación de brindar informes completos a las Comisiones en tiempo oportuno.123 Completa el panorama en materia de información a las Comisiones de Inteligencia en materia de acciones encubiertas, la norma que establece la obligación para el Presidente de asegurar que “... las comisiones de inteligencia, o, en su caso, los Miembros del Congreso...” anteriormente especificados, “... sean notificados de cualquier cambio significativo en una acción cubierta previamente aprobada, o de cualquier acción significativa emprendida conforme a una decisión previamente aprobada...” del mismo modo en que las decisiones originarias deben ser informadas, conforme a las normas expuestas. Con relación al proceso de elaborar una decisión presidencial en el sentido de realizar una operación encubierta, expresan W. Michael Reisman y James E. Baker124 que “... Antes de que el Presidente vea una propuesta de acción encubierta... el asunto es sometido a revisión interna dentro de la rama
123
W. Michael Reisman y James E. Baker, op. cit., capítulo 6 y notas al pie de página, recuerdan que el Presidente Bush describió cómo su administración trataría las preocupaciones del Congreso acerca del aviso previo, en una carta a los Senadores Cohen (autor del proyecto que constituiría la reforma sobre esta materia contenida en la Ley de Autorización de Inteligencia de 1991) y Boren, en una carta fechada el 30 de noviembre de 1989. La carta establecía, en la parte relevante, que “El estatuto requiere aviso previo (de las operaciones encubiertas) o, cuando no es dado previo aviso, aviso oportuno. Yo anticipo que en casi todas las oportunidades, será posible hacer previo aviso. En aquellas raras oportunidades en las que no sea dado previo aviso, anticipo que ese aviso será dado en pocos días. Alguna retención de la información más allá de este período estaría basada en mi afirmación de las facultades otorgadas a este cargo por la Constitución.” También recuerdan los autores referidos la opinión del Consejero Legal del Departamento de Justicia, en el sentido de que “una cantidad de factores se combinan para apoyar la conclusión relativa a que la expresión “en tiempo oportuno” debería ser entendida como dejando al presidente con discreción virtualmente limitada para elegir el momento adecuado para efectuar la notificación”.
124
W. Michael Reisman y James E. Baker, op. cit., capítulo 6.
228
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
ejecutiva. El proceso es el producto de dirección ejecutiva, no de arreglos estatutarios, y por consiguiente está sujeto a alteración unilateral secreta. Los nombres de las comisiones y las personas involucradas aparentemente cambian de administración a administración, pero los perfiles del proceso son relativos a acuerdos respecto a hasta qué punto asuntos internacionales y domésticos son considerados, o podrían ser considerados. ...” Conforme a los autores citados, en caso de una iniciativa de acción encubierta originada dentro del Directorio de Operaciones de la Agencia Central de Inteligencia, la propuesta es analizada inicialmente por un grupo de revisión de acción encubierta compuesto de importantes funcionarios de la Agencia, incluyendo el subdirector asociado de operaciones, el consejero general y representantes del Directorio de Inteligencia. De este grupo de revisión, la propuesta pasa al subdirector y luego al director. En caso de obtener aprobación del director, la propuesta es transmitida a un grupo de trabajo de asesores del Consejo de Seguridad Nacional, compuesto por los subordinados inmediatos del Grupo de Planeamiento de Seguridad Nacional y, posiblemente, el asesor legal del Consejo de Seguridad Nacional, aunque la integración suele variar. Luego, la propuesta pasa al referido Grupo de Planeamiento de Seguridad Nacional, que constituye la comisión del Consejo de Seguridad Nacional que asesora al Presidente sobre operaciones encubiertas. Los miembros de este último grupo incluyen al vicepresidente, los secretarios de Estado y Defensa, el Director de Inteligencia Central y el Asesor de Seguridad Nacional. Cabe señalar que hallándose el Presidente facultado a decidir quiénes integran el aludido grupo, sus miembros han variado a lo largo de los años. Si el Presidente autoriza la operación encubierta, deben ser enviados una decisión firmada y, en la mayoría de los casos, un memorando de notificación y un memorando del Asesor de Seguridad Nacional al Director de Inteligencia Central, a los miembros del Grupo de Planeamiento de Seguridad Nacional, y al jefe de cualquier departamento ejecutivo o entidad a quien se le requiere su participación o apoyo en la operación encubierta. Es en este punto que el Presidente, el Director de Inteligencia Central o el jefe de la agencia correspondiente deben informar a las comisiones de inteligencia del Congreso, con las modalidades que han sido examinadas precedentemente. En lo relativo a las reacciones del Congreso una vez notificados de las operaciones encubiertas, W. Michael Reisman y James E. Baker han señalado125 que “... En la práctica, miembros del Congreso en sus roles de supervisión han cuestionado las decisiones (presidenciales) sobre operaciones encubiertas y llevado sus objeciones a la atención del Presidente, (y menos frecuente a la prensa) antes de la iniciación de aquéllas. Y a veces, en ocasiones, el Presidente ha cambiado el curso. Adicionalmente, el Congreso puede procurar anular o corta iniciativas a través de la sanción de prohibiciones legislativas, como las enmiendas Boland y Clark. Aun entonces, sin embargo, el Ejecutivo podría teóricamente insistir sobre la inconstitucionalidad de ese ejercicio. Sin embargo, en la práctica, un punto de vista fuertemente compartido por una mayoría del Congreso puede ser ignorado sólo a un costo político grande...”
229 125
W. Michael Reisman y James E. Baker, op. cit.
José Manuel Ugarte
También señalan los autores citados que la supervisión del Congreso no concluye con la aprobación y la iniciación de un programa encubierto, destacando que la Comisión de Inteligencia del Senado revisa todos los programas de acción encubierta de forma trimestral. La evaluación de cada programa es realizada conforme a once criterios, establecidos por primera vez en 1985. Estos criterios incluyen: “6. ¿Qué características tienen aquellos a quienes apoyamos? ¿Apoyan los procesos democráticos y los derechos humanos? ... 11. ¿Es tan importante que este programa sea encubierto, y qué probabilidad existe que continúe siendo secreto? Si este programa llegara a ser conocido, ¿podría ser justificado conforme al derecho internacional?...” Por otra parte, a partir de 1988 han sido agregados al proceso de supervisión una auditoría y equipo de investigaciones. El personal de auditoría está compuesta de un contador público inscrito, un auditor/ investigador gubernamental y un asistente de investigación. El personal de auditoría revisa los programas de acción encubierta, examina las auditorías practicadas en las agencias de inteligencia, revisa el cumplimiento con las normas, y lleva a cabo auditorías de administración financiera y control interno de proyectos de acceso especial. Otro aspecto importante de las funciones de las Comisiones de Inteligencia del Congreso estadounidense, es el relativo al control del financiamiento de actividades de inteligencia, establecido en la Sección 414. En efecto, se prevé que los fondos asignados y disponibles para una agencia de inteligencia pueden ser afectados a obligaciones o gastados para una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia, sólo si fueron especialmente autorizados por el Congreso para ser usados en tales actividades126 , o, en el caso de fondos de la Reserva para Contingencias de la Agencia Central de Inteligencia, y tratándose de una significativa actividad de inteligencia anticipada, si el Director de Inteligencia Central notificó previamente a las comisiones respectiva de la intención de trasladar dichos fondos para tal actividad. En el supuesto de fondos específicamente autorizados por el Congreso para una actividad diferente a aquella de inteligencia en la que se pretende utilizarlos, se requiere que la actividad a ser financiada sea de inteligencia o relacionada con ella, de mayor prioridad. O que la necesidad de financiamiento de tal actividad esté basada en requerimientos imprevistos; y que el Director de Inteligencia Central, el Secretario de Defensa, o el Procurador General, según el caso, haya
126
230
La norma aclara que el término “autorizada específicamente por el Congreso” significa que la actividad y el monto de fondos que se proponga usar para esa actividad están identificados en un requerimiento formal presupuestario al Congreso; señalando que los fondos serán tenidos como específicamente autorizados para tal actividad, sólo en la medida en que el Congreso haya autorizado que los fondos sean asignados a tal actividad y que los fondos hayan sido asignados para tal actividad; destacando, no obstante que los fondos no hayan sido formalmente solicitados, el Congreso puede autorizar, o asignar, específicamente la apropiación de los fondos para la actividad.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
notificado a las comisiones de inteligencia correspondientes de la intención de trasladar a tales fondos para tal actividad. En lo relativo a actividades cuyo financiamiento hubiera sido denegado por el Congreso, se establece que los fondos disponibles para una agencia de inteligencia, no serán puestos a disposición para la realización de alguna actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia, para la cual hubiera sido denegado tal financiamiento por parte del Congreso. Una garantía concurrente para asegurar el cumplimiento de la disposición que requiere una decisión escrita del Presidente, autorizando la realización de acciones encubiertas, se encuentra contenida en las normas en análisis, que establecen que “No podrán ser gastados, u ordenado que sean gastados, fondos asignados para, o tornados disponibles de otro modo, para cualquier departamento, agencia, o entidad del Gobierno de los Estados Unidos, para cualquier acción encubierta, a menos y hasta que la decisión presidencial requerida... haya sido firmada o de otro modo emitida...” También se prevé que, a excepción de lo que de otro modo fuera dispuesto por ley, “..., los fondos disponibles para una agencia de inteligencia que no sean fondos asignados sólo pueden ser objeto de obligaciones o gastados para una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia si tales fondos son usados para actividades informadas a las comisiones competentes del Congreso, conforme a procedimientos que identifiquenA) los tipos de actividades para las cuales pueden ser gastados fondos no asignados B) las circunstancias en las cuales una actividad debe ser dada a conocer como una significativa de inteligencia anticipada, antes de que tales fondos puedan ser gastados...” Se establece, también, que los procedimientos para el cumplimiento de lo preceptuado en las normas señaladas precedentemente deberán ser acordados juntamente por las comisiones de inteligencia y, en sus casos, el Director de Inteligencia Central o el Secretario de Defensa. La Sección 415 estipula que la transferencia de un artículo de defensa o servicio de defensa, o la transferencia anticipada en cualquier año fiscal de una agregación de artículos de defensa o servicios de defensa, de valor superior a un millón de dólares, realizada por una agencia de inteligencia a un receptor fuera de esa agencia, será considerado como una actividad significativa anticipada de inteligencia para los propósitos de la ley, salvo que fuera efectuada a un departamento, agencia, u otra entidad de los Estados Unidos, y que éste no transfiriera nuevamente tales efectos a un receptor fuera del Gobierno de los Estados Unidos en conjunción con una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia. O que se tratara de una transferencia efectuada conforme a las normas de Asistencia al Extranjero o de Exportaciones de Armas, y no estuviera acorde con una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia. El supuesto contemplado por la norma es la harta frecuencia de transferencia de armas para apoyar en forma encubierta a un insurgente que lucha contra un gobierno hostil a los Estados Unidos (rebeldes de Afganistán tras la ocupación soviética; los contras nicaragüenses; entre otros.)
231
José Manuel Ugarte
Se contempla además una prohibición para las agencias de inteligencia de transferir cualquier artículo o servicio de defensa fuera de la agencia juntamente con cualquier actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia, para la cual hubiera sido denegado financiamiento por parte del Congreso. Otro aspecto significativo de las comisiones de Inteligencia del Congreso estadounidense es el relativo a las facultades de estas comisiones en los aspectos vinculados a la protección de las identidades de los agentes de inteligencia encubierta Cabe señalar que la sección 421 prevé y reprime la revelación de información que permita identificar a agentes encubiertos, por parte de personas que han tenido acceso autorizado a información clasificada que identifique a tales agentes, o en el curso de actividades enderezadas a identificar y exponer agentes encubiertos. Ello, con la excepción de que el gobierno de los Estados Unidos ha reconocido o revelado públicamente la relación de inteligencia de una persona con los Estados Unidos, cuya revelación es la base de la acusación. Respecto de este punto, se aclara expresamente que no cometerá el aludido delito quien transmitiera tal información directamente a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado o a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes. La sección 423 establece la realización por parte del Presidente de un informe anual al Congreso, sobre las medidas para proteger identidades de agentes encubiertos. Dispone la norma que el Presidente, después de recibir información del Director de Inteligencia Central, “presentará a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes un informe anual sobre medidas para proteger las identidades de agentes encubiertos, y sobre cualquier otro asunto relativo a la protección de las identidades de agentes encubiertos”. Finalmente, la Sección 425 aclara terminantemente que “... Ninguna disposición de este capítulo será entendida como una facultad para negar información al Congreso o a una Comisión de cualquiera de las Cámaras del Congreso...” La Sección 431 –relativa a la excepción de las disposiciones de búsqueda, revisión, publicación o revelación conforme a la Ley de Libertad de Información (Freedom of Information Act) de archivos operacionales de la Agencia Central de Inteligencia- contiene también disposiciones de las Comisiones de Inteligencia del Congreso. Conviene recordar que en la sección aludida, se define a la expresión “archivos operacionales” como: •
232
Archivos del Directorio de Operaciones que documentan la realización de operaciones de inteligencia o contrainteligencia externas o acuerdos de enlace en materia de seguridad o intercambios de información con gobiernos extranjeros o con sus servicios de inteligencia y seguridad;
•
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
•
Archivos de Directorio de Ciencia y Tecnología que documentan los medios por los cuales la inteligencia o contrainteligencia externa es obtenida a través de sistemas científicos o tecnológicos; y Archivos de la Oficina de Seguridad del Personal que documentan investigaciones llevadas a cabo para determinar el carácter adecuado de fuentes potenciales de inteligencia externa o contrainteligencia...”
La norma, no obstante, establece excepciones a la prohibición general de búsqueda y revisión para obtener información respecto de estos archivos. Tales excepciones están establecidas, en primer lugar, a favor de “... Ciudadanos de los Estados Unidos o extranjeros residentes permanentes legalmente admitidos que han requerido información sobre sí mismos conforme a las disposiciones de la sección 552 del título 5 (Ley de Libertad de Información) o de la sección 552ª del título 5 (Ley de Privacidad de 1974)...” También, de que los mismos sea relativos a “... cualquier actividad especial, cuya existencia no esté exenta de revelación conforme a las disposiciones de la sección 552 del título 5 (Ley de Libertad de Información)...” Pero en el aspecto que más interesa al control de la actividad de inteligencia, la excepción a la búsqueda y revisión para obtener información no es aplicable, respecto del “... asunto específico que es materia de una investigación por parte de las Comisiones de Inteligencia del Congreso, la Junta de Supervisión de Inteligencia, el Departamento de Justicia, la oficina del Consejero General de la Agencia Central de Inteligencia, la Oficina del Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia, o la Oficina del Director de Inteligencia Central, ante alguna acción inadecuada, o violación de la ley, orden ejecutiva, o directiva presidencial, en la ejecución de una actividad de inteligencia. Se trata de una disposición de fundamental importancia; no existen excepciones al acceso por parte de los órganos de control, de archivos de agencias de inteligencia, aún cuando se trate de los referidos “archivos operacionales”. Conviene señalar que como sucede en otros supuestos de aplicación de la Ley de Libertad de Información, se prevé una acción judicial de revisión de la decisión de la Agencia Central de Inteligencia del acceso a registros, bajo el argumento de que los registros a que se pretende acceder se encuentran entre aquellos exentos de búsqueda y acceso. El procedimiento establecido para ello constituye un delicado balance entre la necesidad de preservar el secreto de la información reservada y la necesidad del Tribunal de preserva el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública salvo justa causa de excepción, cuando es puesta en tela de juicio precisamente la exactitud de la invocación por parte del órgano administrativo de la existencia de una excepción. Se realiza, en cuanto es posible, estableciendo cuestiones de hecho sobre la base de juramento de las partes, pero contiene la posibilidad de acceso a documentación reservada por parte del Tribunal, sin presencia de las partes.
233
José Manuel Ugarte
También la ley, en protección del derecho al acceso a la información de los ciudadanos, establece (Sección 432) la revisión decenal por parte del Director de Inteligencia Central de los archivos operacionales exentos, a fin de determinar si las exenciones en cuestión pueden ser dejadas sin efecto respecto de cualquier categoría de archivos exentos, o de cualquier porción de ellos. Deben ser tomados en cuenta para tal revisión los aspectos derivados “... del valor histórico u otro interés público en el asunto y los efectos derivados de desclasificar una parte significativa de la información contenida en ellos...” También respecto de esta cuestión puede procurarse una revisión por vía judicial, la que debe estar dirigida a determinar si la Agencia Central de Inteligencia llevó a cabo la revisión decenal establecida, y si consideró los criterios aludidos precedentemente, al efectuar tal revisión. Otro aspecto de sumo interés, también vinculado con las facultades de las Comisiones de Inteligencia, es el relativo a los procedimientos tendientes a regir el acceso a información clasificada, por parte de todos los departamentos, agencias y oficinas del Poder Ejecutivo estadounidenses. La ley, que encomienda la formulación al Presidente, por orden ejecutiva o reglamento, de tales procedimientos, dispone que los mismos establecerán como mínimo que, a excepción de de las autorizaciones otorgadas por el Presidente, ningún empleado de la rama ejecutiva del Gobierno tendrá acceso a información clasificada por cualquier departamento, agencia, u oficina de la rama ejecutiva del Gobierno, “... a menos que, sobre la base de una apropiada investigación de origen y antecedentes, sea establecido que tal acceso es adecuado a los intereses de seguridad nacional de los Estados Unidos...” Los lineamientos establecidos comprenden el establecimiento de “... requerimientos uniformes mínimos relativos a la amplitud y frecuencia de investigaciones y nuevas investigaciones de origen y antecedentes para todos los empleados de la rama ejecutiva del Gobierno que necesitan tener acceso a información clasificada, como parte de sus responsabilidades oficiales; obligación para tales empleados, de suministrar un consentimiento por escrito que permita acceso por parte de una agencia investigativo autorizada a registros financieros significativos, otra información financiera, informes de consumo, registros de viaje, tal como sea determinado por el Presidente, de acuerdo con lo dispuesto en la sección 436 de este título, durante el período de acceso a información clasificada, y por un período de tres años posterior; obligación, también, de presentar al departamento o agencia del que dependan, durante el período que dure tal acceso, información relevante concerniente a su situación financiera y viajes al exterior, como sea determinado por el Presidente, y como pueda ser necesario para brindar adecuada seguridad; y –aspecto fundamental- de la posibilidad para quienes les sea negado el acceso a información clasificada, de ser informados de las razones para ello y responder a eventuales informaciones adversas, antes de la decisión final de la agencia sobre el punto.
234
Sin embargo, también se contempla la facultad del jefe de una agencia, conforme a otra ley u orden ejecutiva, para denegar o concluir el acceso a información clasificada si así lo requiriese la seguridad nacional; incluyendo la posibilidad de no admitir que se recurra al procedimiento anteriormente indicado, por razones de la índole aludida. En tal caso, se establece que el jefe de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
la agencia “... presentará un informe a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes y a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado...” Cabe concluir que si bien las Comisiones de Inteligencia del Congreso de los Estados Unidos nacieron por resoluciones dictadas por la Cámara respectiva, su existencia fue recogida por la legislación, que ha incrementado sus facultades, y que las ha transformado en una instancia fundamental de supervisión y control del sistema de inteligencia estadounidense, del que constituyen un interlocutor constante y dotado de significativo poder. La multiplicidad de funciones y facultades que les ha brindado la legislación las ha transformado en órganos imprescindibles, sin los cuales no se alcanza a comprender completamente el funcionamiento de la variada y extendida Comunidad de Inteligencia de los Estados Unidos de América. Lejos de constituir un control formal, las Comisiones estadounidenses son un control fuerte, al que estatutariamente se debe mantener plena y constantemente informado de las actividades realizadas, aun sin que lo soliciten, y que puede influir significativamente tanto a través de sus facultades investigativas, como de aquellas vinculadas a “los cordones de la bolsa...” Se debe señalar que la conducta responsable de estas comisiones respecto de la información que les es suministrada les ha permitido mantener y consolidar sus facultades en materia de recepción y manejo de información clasificada. Un legislador estadounidense de significativo desempeño como vicepresidente de la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado, William S. Cohen, describió así el manejo por parte de la Comisión que integra, de la información reservada: 127 “Supervisión de operaciones encubiertas por parte del Congreso: los arreglos de seguridad. También es importante que el público reconozca que los arreglos de seguridad que gobiernan las actividades diarias de la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado son más rigurosos que los que están en vigencia en cualquier departamento o agencia de la rama ejecutiva, incluyendo la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y la Agencia de Seguridad Nacional (NSA). Por ejemplo: Ningún documento clasificado suministrado a, o generado por la comisión, puede ser removido de su lugar. Si un miembro desea leer un documento clasificado, debe ir a los lugares seguros de la comisión, donde el documento requerido le es entregado personalmente. Cuando concluyó, es devuelto nuevamente al lugar seguro donde se hallaba. Las regulaciones de la comisión prohíben a cualquier miembro la divulgación de testimonios recibidos por la comisión en una sesión cerrada, aun si tal testimonio no está clasificado. De modo similar, es prohibido a los miembros aun revelar documentos no clasificados de la comisión sin un voto de la comisión.
127
William S. Cohen, “Congressional Oversight of Covert Actions”, International Journal of Intelligence and Counterintelligence, 1988, volume 2, n. 2.
235
José Manuel Ugarte
Con respecto a documentos clasificados, ni los miembros ni sus asesores pueden retener tales documentos en su posesión. Cada día, ellos deben solicitar los documentos que necesitan, y deben retornarlos para su guarda segura a la conclusión de la jornada. Ni la comisión como un todo ni los miembros individuales están autorizados para revelar información clasificada recibida de la rama ejecutiva, aún cuando ellos puedan pensar que la clasificación es impropia. Si la comisión cree que la información debería ser desclasificada, debe someter tal cuestión al pleno del Senado, después de otorgar al Presidente una oportunidad para declarar sus objeciones. Si una violación de los reglamentos de la comisión involucra una revelación no autorizada de información clasificada, la violación debe ser sometida a la Comisión Selecta de Etica del Senado para su investigación y la adopción de acción disciplinaria apropiada. Los reglamentos de la Comisión también establecen que la falta de cumplimiento de cualquiera de las normas relativas a información, clasificada o no clasificada, es causa suficiente para la expulsión de un miembro de la Comisión, y, respecto de los asesores, de la inmediata conclusión de su empleo. En cuanto a la información relativa a operaciones encubiertas, las reglas son aún más estrictas. Casi todos los programas de ese tipo están clasificados en términos de involucramiento de los asesores de la Comisión. En general, no más que siete u ocho asesores tienen acceso a un determinado programa de operación encubierta, es decir, un número muchas veces menores que el de las personas que tienen acceso a tales programas en la rama ejecutiva. El hecho es que la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado no sabe de ‘filtraciones’ de información relativa a operaciones encubiertas remitida a la Comisión, durante los 11 años de su existencia. Siempre, por supuesto, existe el riesgo de revelaciones no autorizadas; pero los temores de tales revelaciones no pueden hallar fundamento en el historial de las comisiones de inteligencia. Más aún, los estrictos arreglos en materia de seguridad que han sido institucionalizados reducen tales riesgos para el futuro...” Estas afirmaciones y la descripción efectuada por el senador Cohen del manejo de las asuntos relativos a la seguridad de la información por parte de las comisiones de supervisión, permiten relativizar una de las críticas más fuertes contra el sistema de supervisión de la actividad de inteligencia por parte del Congreso: las “filtraciones” de información. Sin duda ha transcurrido tiempo, y se ha avanzado sustancialmente en materia de experiencia y colaboración entre supervisores y supervisados, desde le época de las investigaciones llevadas a cabo por las Comisiones Selectas de la Cámara de Representantes y del Senado sobre Operaciones Gubernamentales en el Area de Inteligencia, conocidas como “Comisión Pike” y “Comisión Church” respectivamente, por los parlamentarios que las presidían.
236
Aunque ambas Comisiones, y especialmente la “Comisión Church”, obtuvieron una valiosa experiencia que sentó las bases del control parlamentario en materia de inteligencia, lo cierto es que ambas fueron cuestionadas desde los organismos de inteligencia y por algunos comentaristas, por las “filtraciones” de información a la prensa.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Así, Abraham H. Miller y James S. Robbins128 que llegan a referirse, aludiendo a las investigaciones de ambas comisiones a la “...continua guerra contra la comunidad de inteligencia que vuelve desde las consecuencias de Watergate, y que alcanzó su cenit en la famosa ‘Masacre de Noche de Brujas’ de 1977...”, señalaron que “... Las investigaciones del Congreso, la continua atención de la prensa, incesantes ‘filtraciones’, y el clima de incertidumbre produjeron tanto daño a las capacidades de la CIA en materia de operaciones encubiertas como cualquiera de los cambios estructurales...” Tales autores, que aparecen como opuestos al control por parte del Congreso de las operaciones encubiertas, hicieron referencia a diversos episodios en materia de revelaciones, tales como la atribuida a la Comisión Pike, relativa a documentos pertenecientes a la guerra árabe-israelí de 1973 que revelaron deficiencias en la capacidad de la CIA de predecir el comienzo del conflicto; a la misma Comisión, en relación a la ofensiva del ‘Tet’ del VietCong; documentos sobre operaciones de la CIA en Italia, publicados por la prensa, y facilitados al Congreso bajo compromiso de secreto; y, finalmente, el borrador íntegro del informe de la Comisión Pike, que llegó a manos de la cadena estadounidense CBS, siendo publicado en “Village Voice”. Ya constituirían tributo pagado a la inexperiencia en la materia o necesidad política de difundir irregularidades existentes con el objeto de incrementar la presión hacia una reforma del sistema de inteligencia, lo cierto es que tales sucesos no se repiten hoy, existiendo arreglos cooperativos entre las comisiones de inteligencia y los organismos con competencia en dicha actividad, destinados a preservar el secreto. Cabe también en definitiva atribuir el establecimiento de adecuadas relaciones entre las comisiones de inteligencia, el Poder Ejecutivo estadounidense y los organismos de inteligencia, a la desaparición de “puntos oscuros” o “zonas grises”, en materia de competencia en el área de inteligencia -a lo que tampoco ha dejado de contribuir el dictado por el presidente Reagan de la Orden Ejecutiva N° 12.333 del 4 de diciembre de 1981, aún vigente en lo sustancial, estableciendo las competencias de dichos organismos, tanto en territorio estadounidense como fuera de él. Tampoco parecen repetirse circunstancias que desencadenaron las investigaciones, como la famosa denuncia de Seymour Hersh en el “New York Times” relativa a las actividades de una unidad especial de la CIA que, desde la administración Kennedy, llevaba a cabo importantes operaciones de inteligencia interna y mantenía archivos sobre aproximadamente diez mil estadounidenses, contrariando la prohibición de cumplir funciones de seguridad interna contenidas en el Acta de Seguridad Nacional de 1947, o las denuncias respecto del involucramiento de la CIA en el golpe militar que derrocó al presidente Salvador Allende e instauró el régimen militar encabezado por el capitán general Augusto Pinochet; o incluso el involucramiento, aunque limitado, de la agencia en el caso Watergate. Si bien ello no significa que no existieran problemas luego de la instauración de las comisiones, como el “affaire Irán-Contras” vino a confirmarlo parece evidente la existencia a
128
Abraham H. Miller y James S. Robbins, “The CIA, Congress, Covert Operations, and the War on Terrorism”, en “Intelligence and Intelligence Policy in a Democratic Society”, Editado por Stephen J. Cimbala, Transnational Publishers, Inc.., Dobbs Ferry, New York, 1987.
237
José Manuel Ugarte
través de los años de mejores relaciones entre supervisores y supervisados, de una mutua conciencia respecto de límites que deben ser observados, y hasta el surgimiento de cierta confianza en sus relaciones recíprocas. Otro aspecto de suma importancia en el funcionamiento de las Comisiones es el control presupuestario realizado por éstas A partir de la Resolución 400, quedó establecido que no serían asignados (appropiated) fondos para la realización de actividades de la Agencia Central de Inteligencia y del Director de Inteligencia Central, de la Agencia de Inteligencia de Defensa, de la Agencia de Seguridad Nacional, actividades de inteligencia de otras agencias y subdivisiones del Departamento de Defensa, y del Departamento de Estado, así como las actividades de inteligencia de la Oficina Federal de Investigación, incluyendo todas las actividades de la División de Inteligencia, a menos que tales fondos hubieran sido previamente autorizados por un proyecto de ley o resolución conjunta sancionados por el Senado para llevar a cabo tal actividad durante el respectivo año fiscal. Ciertamente se trató de una responsabilidad importante otorgada al Senado y particularmente a su Comisión de Inteligencia. Pero dicha importancia quedó, en el caso del Senado, sujeta a significativas limitaciones. En primer lugar, el carácter terminante de la ya citada disposición del inciso c) del artículo 3°, en cuanto a excluir toda interpretación del contenido de la resolución como restricción de la facultad consideraron otra comisión para estudiar y revisar toda actividad de inteligencia, en la medida en que ésta afectara a un asunto que estuviera dentro de la jurisdicción de tal comisión, dio lugar a que compartiera la facultad de autorización respecto de los presupuestos de la DIA, la NSA, las Fuerzas Armadas y el FBI. Además, se consideraron excluidas de la jurisdicción de la Comisión del Senado las actividades de inteligencia militar táctica, que constituyen en realidad, la parte mayor del presupuesto de la actividad de inteligencia considerado en su totalidad. Por su parte, la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes nació con mayores facultades en esta materia, en la Resolución N°658 de su creación, en la que le fueron otorgadas en materia de autorización, facultades con relación a “actividades relacionadas con la inteligencia”, y, por otra parte, no incluyó la exclusión de las actividades de inteligencia militar táctica no relacionadas con la formulación de la política nacional de su competencia, como lo hiciera su par del Senado.
238
Conviene recordar que el rubro “actividades relacionadas con la inteligencia” comprendía sistemas de inteligencia operados por las Fuerzas Armadas no informados en el presupuesto de inteligencia, tales como el avión de reconocimiento a gran altura SR-71, los sistemas de vigilancia de la armada para rastreo de submarinos, los sistemas de alerta temprana utilizados por el Departamento de Defensa, entre otros. Se trataba de un rubro importante, que había estado virtualmente ajeno a supervisión presupuestaria legislativa.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Los comienzos de la supervisión de las comisiones presupuestaria por parte de las comisiones fueron descritos por George Pickett129 del siguiente modo: “...Los primeros años de supervisión por la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes estuvieron marcados por cambios sustanciales en la administración de los presupuestos en la rama ejecutiva y también por el Congreso. En 1976, una orden ejecutiva presidencial dio al Director de Inteligencia Central plenas facultades sobre el Programa de Inteligencia Nacional Externa, y los años subsiguientes estuvieron marcados por los esfuerzos del Director, otros en la rama ejecutiva, y el Congreso para organizar el control del presupuesto bajo el liderazgo del Director. La administración Carter introdujo el presupuesto de base cero, y el Congreso incrementó sus demandas para información sobre los programas, la cual fue provista en largos Libros de Justificación para el Congreso. La implementación por parte del Director de Inteligencia Central del Presupuesto de base cero y sus directivas a las agencias para completar los Libros de Justificación constituyeron dos herramientas influyentes para cimentar su control sobre el referido Programa. La actividad conjunta de control presupuestario por parte de ambas comisiones dio inicio en el año fiscal 1979, desde entonces un avance firme y sostenido hacia el perfeccionamiento del control presupuestario de la actividad de inteligencia estadounidense. Tal tarea se vio simplificada por el otorgamiento por parte del Presidente de importantes facultades al Director de Inteligencia Central con relación al Programa de Inteligencia Nacional Externa. Dicha decisión permitió centrar en buena medida el análisis respecto de lo realizado en materia presupuestaria en un funcionario concreto, en lugar de hacerlo a través de lo ejecutado por múltiples funcionarios y jurisdicciones involucrados en la comunidad de inteligencia estadounidense, aun respecto del mencionado programa. También fueron de ayuda el establecimiento del “Presupuesto Base Cero” y la reclamación del Congreso con relación a la información, por parte de la rama ejecutiva, respecto del contenido de los programas correspondientes a la actividad de inteligencia, que debió ser reflejado en los denominados “Libros de Justificación del Congreso”. Asimismo, el Congreso ejerció presiones enderezadas a la organización de las “Actividades Relacionadas con la Inteligencia”, a fin de contar con datos correspondientes a la actividad de inteligencia, pero no incluidas en el presupuesto de inteligencia, sino en los de las Fuerzas Armadas. En realidad, el control presupuestario en materia de inteligencia significó el análisis de distintos programas, tales como el ya mencionado Programa de Inteligencia Nacional Externa, el Programa de Inteligencia Táctica y otras actividades relacionadas con la Defensa,
129
George Pickett, “Congress, the Budget, and Intelligencie”, en “Intelligence: Policy and Process”, editado por Alfred C. Maurer, Marion D. Tunstall and James M. Keagle, Westview Press/Boulder and London, Boulder, Colorado, 1985.
239
José Manuel Ugarte
de gran complejidad y volumen económico y complejidad, que abarca actividades de inteligencia táctica y de adquisición de información militar por medios técnicos. Estos realizados fundamentalmente por organismos dependientes del Departamento de Defensa y las Fuerzas Armadas, el más recientemente creado Programa de Inteligencia Militar Conjunta; el examen de los presupuestos de las agencias integrantes de la Comunidad de Inteligencia, algunas de las cuales cuentan con partidas en diversos programas de inteligencia y también en otros programas propios de los Departamentos que integran, especialmente dentro del área de Defensa; los presupuestos de defensa que integran actividades de inteligencia en programas no específicos de inteligencia, como los departamentos de Defensa, Justicia, Tesoro y de Estado; etc. El otorgamiento de facultades presupuestarias a las Comisiones de Inteligencia dio lugar a la existencia de un mecanismo de “doble autorización”, para la mayoría de los gastos del Programa Nacional de Inteligencia Externa y para la totalidad de los gastos contenidos en los Programas de Inteligencia Militar Conjunta y de Inteligencia Táctica, así como actividades relacionadas: es decir, una autorización para la actividad de inteligencia en sí y una autorización presupuestaria para los respectivos departamentos que integran agencias participantes de la Comunidad de Inteligencia (Departamentos de Defensa, Justicia, del Tesoro, y de Energía, muy especialmente el primero). Las Comisiones de inteligencia son, además de las Comisiones Selectas de Inteligencia de ambas Cámaras del Congreso estadounidense, las Comisiones sobre Fuerzas Armadas, y las Comisiones de Asignaciones; estas dos últimas dentro de sus competencias específicas. Conforme a la Ley de Presupuesto y Control del Congreso de 1974, existe una comisión de presupuesto en cada Cámara para determinar metas globales para ingresos y erogaciones en los gastos sucesivos. Las Comisiones especializadas, además, deben elaborar los proyectos de autorización presupuestaria, aspecto fundamental de la competencia de las Comisiones de Inteligencia estadounidenses. Finalmente, están las Comisiones de Asignaciones de ambas Cámaras, encargadas de asignar fondos para programas o proyectos específicos, dentro de los límites establecidos en las leyes de autorización, pero pudiendo asignar cantidades menores. De ese modo, la tarea de las Comisiones de Inteligencia comienza proveyendo a las Comisiones de Presupuesto una estimación global del presupuesto de inteligencia para el próximo año fiscal.
240
Tales estimaciones son incorporadas por las Comisiones de Presupuesto en previsiones totales de gastos a efectuar en dicho año por parte de la rama ejecutiva, sometiendo a la aprobación de sus respectivas Cámaras las resoluciones que establecen metas globales para ingresos y erogaciones del gobierno en su conjunto. En caso de concordar ambas Cámaras, un programa determinado que las exceda puede ser oportunamente cuestionado en cualquiera de las Cámaras.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Pero es en la facultad de autorizar, donde las Comisiones pueden ejercer en mayor grado su influencia respecto de la rama ejecutiva. Las leyes de autorización establecen frecuentemente techos en los montos, que pueden ser gastados para programas o proyectos específicos, y contienen lineamientos concretos respecto de tales programas y proyectos. Las Comisiones de Inteligencia pueden definir las porciones de los presupuestos de inteligencia que desean autorizar –coordinando con las otras Comisiones interesadas, tales como Defensa, Justicia, entre otros- o bien, teóricamente, autorizar todos, pero con posibles dificultades o necesidad de coordinación con las restantes comisiones aludidas. En definitiva, a través de las leyes se establecen límites concretos en materia de fondos para programas y proyectos específicos, que no pueden ser excedidos, constituyendo esto una facultad de suma importancia para las comisiones especializadas del Congreso, y entre ellas, para las Comisiones de Inteligencia. Pero allí no concluye la tarea de estas Comisiones, que como suele suceder con otras Comisiones especializadas, proveen asesoramiento sobre las materias de su competencia a las Comisiones de Asignaciones. Resulta evidente que estas tareas implican el conocimiento por parte de las Comisiones de los proyectos contenidos en los respectivos programas. También la resolución de complejas cuestiones jurisdiccionales, aspecto en el que también debe tenerse en cuenta el distinto alcance de las facultades de la Comisión de Inteligencia del Senado respecto de su par de la Cámara de Representantes en materia de inteligencia militar táctica y de actividades relacionadas. Con relación a la labor de control parlamentario de las Comisiones, una evaluación realizada a mediados de la década de los 80 alcanzó las siguientes conclusiones: “...Los registros de las comisiones supervisoras en sus primeros años aparecen como habiendo sido éstas muy conservadoras, apoyando tanto los requerimientos de la rama ejecutiva, como la asignación histórica de recursos entre actividades de inteligencia como obtención de información y análisis. Algunos factores pueden explicar esto. Primero, es de la naturaleza de las comisiones investigadoras (las comisiones que presidieran el senador Church y el representante Pike) encontrar fallas, no virtudes, y la inteligencia a mediados de los 70 tenía muchas debilidades que proveían buen material para informes públicos. Mas aún, las comisiones investigadoras no contaban probablemente con suficiente personal técnico para analizar profundamente la complejidad multimillonaria de los proyectos y organizaciones que producen inteligencia. Sus informes, consiguientemente, fueron orientados hacia lo crítico y lo general, y no debe considerarse sorprendente que una comisión permanente en un término mayor y con un enfoque más amplio pudiera alcanzar diferentes conclusiones...” “...Un factor que puede haber pesado fuertemente en el comportamiento de las comisiones fue el suministro limitado de información externa a las agencias sobre inteligencia. El Congreso descansa fuertemente en
241
José Manuel Ugarte
membresías, grupos de interés, e individuos, en materia de información. A diferencia de otras actividades gubernamentales (por ejemplo defensa y seguridad social), las fuentes externas sobre inteligencia son escasas, y están habitualmente centradas en individuos (por ejemplo, funcionarios retirados, antiguos trabajadores de la agencia) más que en grupos. Mas aún, las fuentes son aun más escasas en asuntos presupuestarios. Ex funcionarios pueden proveer una amplia perspectiva en el presupuesto en su conjunto, pero muy pocos pueden hablar con autoridad acerca de niveles de financiación específicos, en tanto no pueden mantenerse actualizados una vez que han dejado la rama ejecutiva. Concordantemente, las comisiones, al buscar información sobre los presupuestos de esos primeros años, debieron descansar fundamentalmente en las propias agencias que debían supervisar...” “...Juzgado lo que surge de los registros, la rama ejecutiva aparenta haberse adaptado rápidamente a la presencia de las nuevas comisiones y puede aún haberlas cooptado en cierta medida. Los cambios y adaptaciones al presupuesto realizados por la Cámara de Representantes y por el Senado no vinieron de ningún lugar, y considerando las fuentes limitadas de información fuera de las agencias en sí, parecería que la comunidad de inteligencia aprendió rápidamente a sobrepasar a la rama ejecutiva para obtener fondos para proyectos especiales.” La captura, por supuesto, no es necesariamente una cosa mala. Si los problemas de la inteligencia fueran realmente claros, una comunidad de objetivos entre las agencias y las comisiones no debería resultar sorprendente. Es más, el Congreso puede ser más capaz que la rama ejecutiva en entenderse con problemas arraigados...” Mas aún, la cooptación no significa que el Congreso siguió sumisamente las instrucciones de la rama ejecutiva... la calidad de los análisis indica que las comisiones mantuvieron una sustancial independencia. Aparecería que, en esencia, los asuntos en juego fueron qué proyectos financiar y con qué rapidez financiarlos, no si se los financiaría o no...”130 Una visión de interés con relación al poder obtenido por el Congreso y, en particular, por las Comisiones de Inteligencia, en virtud del control presupuestario de la actividad de inteligencia, combinado con su derecho a ser completa y actualizadamente informadas de todas las actividades de inteligencia”, es proporcionado por Abram N. Shulsky: 131 “El aspecto fundamental de este sistema de supervisión (vigente en Estados Unidos de América, por dos comisiones parlamentarias) es el derecho estatutario de las comisiones, de ser ‘completa y actualizadamente informadas de todas las actividades de inteligencia’, por el director de inteligencia central y los jefes de otras entidades de inteligencia. Este derecho a ser informadas es particularmente importante a la luz del poder que ejerce el Congreso sobre la Bolsa –su poder de asignar, o rehusarse a asignar, fondos para cualquier actividad gubernamental. El resultado, de acuerdo con lo expresado por el ex subdirector de Inteligencia Central Robert Gates, ha sido que el proceso de supervisión ha... dado al Congreso –especialmente a las dos comisiones de inteligencia- mucho mayor conocimiento e influencia sobre la manera en que la CIA y otras agencias de
242
130
George Pickett, “Congress, the Budget, and Intelligence”, cit.
131
Abram N. Shulsky, “Silent Warfare – Unverstanding the world of Intelligence”, Brassey’s (US) Inc., Virginia, 1991, capítulo “Guarding the Guardians – Management of Intelligence”, apartado “Intelligence and Democracy – Democracy and Secrecy – Legislative and Public Oversight”.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
inteligencia gastan su dinero que cualquiera en la rama ejecutiva soñaría ejercer, desde erogaciones de miles de millones de dólares a ítems de miles... El Congreso puede actualmente tener mayor influencia sobre las prioridades de la CIA y su adjudicación de recursos que la rama ejecutiva...” Resulta de sumo interés examinar las conclusiones de la Comisión sobre Roles y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense con relación a las Comisiones Parlamentarias de Control Las conclusiones de la Comisión sobre Roles y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense en relación con las Comisiones Parlamentarias de Inteligencia del Estado aludido, manifiestan el interés de constituir un análisis integral, aun no demasiado lejano, de la eficacia de estas comisiones como mecanismo de supervisión y control. Así como sus efectos con relación a la totalidad de la Comunidad de Inteligencia de los Estados Unidos, incluyendo las previsibles críticas relativas a presuntos efectos negativos del control en cuanto a limitar las posibilidades de actuación de los organismos de inteligencia, perjudicar la iniciativa de los funcionarios, y otros aspectos semejantes. Tales conclusiones, en primer lugar, destacan la eficacia de las comisiones parlamentarias estadounidenses como mecanismos de control, así como los poderes de que disponen. Se señala, en primer lugar, que tales comisiones “... proveen la única supervisión habitual de las actividades de inteligencia fuera de la rama Ejecutiva... Por ello, proporcionan una perspectiva de la función de supervisión que no es imitada por cuerpos de supervisión dentro de la rama Ejecutiva... En virtud de que ambas comisiones también autorizan asignaciones para actividades de inteligencia y tienen facultades de hacer citaciones imprevistas, retienen la influencia práctica para hacer efectiva la supervisión. Adicionalmente, la ley específicamente obliga al Presidente a asegurar que las agencias de inteligencia mantengan a las comisiones ‘plenamente y actualmente informadas’ de sus actividades, incluyendo todas las ‘actividades significativas de inteligencia anticipadas’, y de todas las fallas significativas de inteligencia’, y pongan a disposición toda información requerida por cualquiera de las dos comisiones. La Ley no define las categorías de información a ser proporcionada, llevando a las agencias de inteligencia a ignorarlas o malinterpretarlas a su propio riesgo (lo que a veces sucede). El Presidente también está obligado por ley a notificar a las comisiones de inteligencia (o, en casos especiales, a los líderes del Congreso) de toda ‘decisión’ una vez que ha sido aprobada por el Presidente. Las comisiones no tienen facultades para desaprobar estas decisiones, pero pueden prohibir el suministro de fondos para tales actividades en los años subsiguientes. En la práctica, consiguientemente, sus puntos de vista sobre programas de acción encubierta tienen considerable peso.” “Para la mayoría de los observadores, las comisiones proveen supervisión rigurosa e intensiva... Ningún otro país está próximo a proveer el mismo grado de supervisión legislativa de sus servicios de inteligencia...” La indudable exactitud de esta observación constituye seguramente, un logro importante del Congreso de los Estados Unidos de América y, en general, de la fortaleza del sistema democrático vigente en dicho país, que le ha permitido, tras un gradual avance de muchos años, contar con supervisión legislativa eficaz en una materia tan delicada.
243
José Manuel Ugarte
La Comisión brindó una evaluación positiva del sistema de supervisión parlamentaria establecido: “...Una cantidad enorme de información detallada –alguna, extraordinariamente sensitiva- es proveída a los supervisores legislativos por la Comunidad de Inteligencia. Frecuentemente se realizan audiencias; reuniones con los asesores parlamentarios tienen lugar diariamente. Disputas con relación al acceso han surgido de tiempo en tiempo y ocasionalmente el proceso de supervisión ha sufrido un colapso (como en el caso Irán-Contra), pero, en general, el sistema ha trabajado bien. En el tiempo, las agencias han comprendido qué esperaban las comisiones, y las comisiones han comprendido las preocupaciones de seguridad de las agencias y han procurado acomodarse a ellas. Ambas comisiones han establecido ambientes seguros para la discusión y guarda de información clasificada y han mantenido buenos registros en términos de protección de la información compartida con ellas...” Con relación a las propuestas de cambio, la Comisión refirió que algunas de las personas entrevistadas por la Comisión eran de la creencia de que la seguridad de la información -uno de los argumentos habitualmente empleados por quienes se oponen al control parlamentario de la actividad de inteligencia- podría ser mejorada si las dos comisiones parlamentarias de control fueran reemplazadas por una sola comisión bicameral, reduciéndose así el número de los miembros y de personal con acceso a información sensible. Destacó, no obstante, que pese a haber. Considerado esta idea, “... no está dispuesta a recomendarla...”, por cuanto “... la creación de una sola comisión bicameral no reduciría sustancialmente el número de miembros del Congreso que necesitan acceso a la inteligencia, pero reduciría el grado de supervisión...” y eliminaría “... las comprobaciones y equilibrios inherentes en la posesión de comisiones en cada uno de los cuerpos, considerando separadamente el financiamiento de la inteligencia...” y que “... una sola comisión no podría más intervenir en las nominaciones en que debe prestar acuerdo el Senado. Tener comisiones separadas ha dado resultado...” Ello no ha implicado que la Comisión careciera de recomendaciones para formular en esta área. Sus críticas fueron dirigidas a las limitaciones temporales establecidas para el desempeño de legisladores en las comisiones de control: “...Los miembros en ambas comisiones son designados por términos fijos por sus respectivos líderes congresistas, y actualmente no pueden desempeñarse más de ocho años consecutivos en cada comisión. El motivo original para esta política fue que si los miembros fueran asignados más o menos permanentemente, ellos podrían ser cooptados por la Comunidad de Inteligencia y la supervisión se vería afectada. Los reformadores también creyeron que permitiéndose a más miembros del Congreso desempeñarse en las comisiones a través de un sistema de designaciones rotativas se incrementaría la comprensión de los asuntos de inteligencia en ambas Cámaras...”
244
Aunque el riesgo de cooptación de los miembros de las comisiones por parte de la Comunidad de Inteligencia no parece en modo alguno despreciable, cabe en definitiva compartir la conclusión de la Comisión, relativa a que “... La realidad ha sido, sin embargo, que en razón de la regla del desempeño por término fijo, los miembros han debido retirarse de las comisiones al mismo tiempo en que habían comenzado a dominar ese complejo asunto. Indudablemente, sabiendo que su término de desempeño
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
es limitado, algunos ponen su tiempo en otras comisiones. Como consecuencia, ante muchos testigos de la Comisión se produce una infortunada pérdida de experiencia y continuidad, debilitando la eficacia de las comisiones...” En cambio, se propuso que existiera rotación en materia de designación del presidente y del miembro más importante de la minoría en las comisiones, “... para producir la rotación de las responsabilidades de conducción...” Para el supuesto en que se optase por mantener la política de limitación de tiempo a los miembros para el desempeño en las comisiones, se sugirió “... que el máximo período de desempeño en las comisiones sea extendido al menos a diez años...” También se señaló que a pesar de que la relación entre las comisiones de supervisión y las agencias de inteligencia parecía funcionar bien en la práctica, muchos testigos ante la Comisión sugirieron “... que la supervisión por parte del Congreso se había tornado tan grave e intrusa, que estaba teniendo un efecto negativo en las operaciones de inteligencia. Algunos sugirieron que la posibilidad de que los funcionarios de inteligencia o sus supervisores podrían tener que comparecer un día ante las comisiones, y ver sus juicios (tal vez presentados años antes) cuestionados a la luz de análisis retrospectivos, debilitaba la asunción de riesgos y estimulaba la timidez. Los funcionarios de inteligencia también eran percibidos como habiéndose vuelto crecientemente suspicaces en materia de poner las cosas por escrito, creando así problemas para los directores de las agencias y reduciendo la capacidad de los supervisores para ir a la raíz de un problema en una coyuntura posterior. Finalmente, algunos argumentaron que los informes públicos y declaraciones de las comisiones de supervisión casi siempre eran negativos, distorsionando así la percepción pública de la inteligencia, creando una impresión desfavorable entre potenciales fuentes de cooperación, y minando la moral del personal de inteligencia...” Frente a estas observaciones –que bien podrían constituir una pequeña galería de las quejas de los profesionales de inteligencia frente a la supervisión, en cualquier parte del mundo- la Comisión concluyó no sin sabiduría que “... Indudablemente, la supervisión tiene sus costos. Sin embargo, la supervisión por el Congreso en el área de la inteligencia no es cualitativamente diferente de la supervisión que dicho órgano efectúa en otras áreas. Ningún funcionario gubernamental gusta de ver sus juicios cuestionados o sus acciones criticadas. Es de la naturaleza de la supervisión que los informes del Congreso sean generalmente negativos, cuando se trata de las agencias del Ejecutivo...” Finalmente, la Comisión concluyó que “... la supervisión de inteligencia requiere un manejo cuidadoso por parte del Congreso. La inteligencia es un área de la actividad gubernamental, en la cual la asunción de riesgos y el pensamiento innovador dentro de los límites de la legislación aplicable y de la política, deben ser estimulados. Es un área que descansa fuertemente en el juicio profesional y en el candor de sus empleados. También es altamente dependiente de la cooperación de otros gobiernos e individuos. Lo que hacen las comisiones supervisoras, especialmente en público, tiene efectos que van más allá de las circunstancias de una investigación o averiguación en particular. Mientras que las comisiones están naturalmente entusiasmadas en demostrar que su supervisión es eficaz, deberían tener también en cuenta las posibles consecuencias negativas de sus acciones para las agencias que supervisan. La Comisión cree que las comisiones (parlamentarias) deberían asegurar que sea presentado al público un panorama balanceado, estimulando aquello que sea susceptible y defendiendo a las agencias de inteligencia cuando su desempeño ha sido presentado inexactamente o su integridad puesta en tela de juicio. Las agencias de inteligencia no pueden defenderse creíblemente a sí mismas...”
245
José Manuel Ugarte
Esta observación destaca un aspecto delicado de la supervisión por parte de las comisiones parlamentarias: la necesidad de que sus manifestaciones sean limitadas a la crítica y su actividad a la búsqueda de deficiencias e irregularidades. Como suele suceder en estos casos, su misión implica un delicado balance entre dos extremos, uno de los cuales está representado por una actitud adversaria de exclusiva denuncia, y el otro por una actitud complaciente o aún por cierto grado de cooptación. La objetividad pareciera constituir la actitud adecuada, puesta de manifiesto a través de la realización de un análisis integral del desempeño de la agencia u organismo supervisado, que incluya tanto la legitimidad como la eficacia de tal desempeño. La consecuencia de este análisis debiera ser un informe que destaque tanto los aspectos negativos, las irregularidades o actos ilegales que sean atribuidos al organismo, como los positivos: éxitos profesionales, actos de coraje o valentía, demostración de capacidad por parte de funcionarios, empleo adecuados de recursos, etc. Tradicionalmente, la inteligencia no es una actividad que se ha prestado a los elogios, y lo más que podía esperar el funcionario dedicado a ella es el silencio demostrativo de que no son formuladas objeciones. En realidad, la actividad de inteligencia por su naturaleza es virtualmente desconocida por el gran público, apareciendo en los titulares de los periódicos sólo cuando un escándalo, una irregularidad o un gran fracaso han acaecido, contribuyéndose así a la imagen negativa que en general la caracteriza.132 También es evidente que el secreto que caracteriza a esta actividad tampoco hace posible conocer públicamente los éxitos logrados, o las acciones recomendables del personal. Frecuentemente, los éxitos son a costa de otros países, cuyas reacciones difícilmente serán de aplauso al vencedor. Ello no implica que en informes públicos se haga referencia sin detalles a un desempeño satisfactorio de determinado organismo, y que en informes reservados se destaquen logros y aciertos, se dejen constancias en legajos personales, o inclusive que se otorguen condecoraciones u otros reconocimientos similares. También resulta de interés el examen de los Organos de Control situados dentro de la rama Ejecutiva, tales como los inspectores generales, la Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente y la Junta de Supervisión del Presidente. Cabe considerar en primer lugar al Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia, así como el rol en la materia de otros Inspectores Generales. Otra instancia de control estadounidense de importancia es el Inspector General y particularmente, el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia, contemplada especialmente en la sección 403q.
246
132
Aunque es preciso reconocer que en muchos países, particularmente en Europa Oriental y en aquellos de menor desarrollo institucional, esa fama ha sido muy bien ganada.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia es una creación legislativa relativamente reciente; data de 1989 (Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1990). En realidad, los departamentos (ministerios) y las agencias federales más importantes ya contaban con un Inspector General, en el marco de lo establecido por la Ley del Inspector General de 1978, y sus modificatorias. En ese marco, la Agencia Central de Inteligencia ya contaba con un Inspector General, aunque éste contaba con facultades limitadas. Ha sido señalado que “... Las facultades e independencia del nuevo Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia son mayores que las que poseía el predecesor Inspector General administrativo en la Agencia, pero menores que los que tienen los restantes Inspectores Generales, conforme a la legislación genérica sobre Inspector General...”133 De la citada sección surge que, constituyen propósitos de la creación del cargo de Inspector General de la Agencia: •
• •
•
“...Crear una oficina objetiva y efectiva, adecuadamente responsable ante el Congreso, para iniciar y llevar a cabo en forma independiente inspecciones, investigaciones, y auditorías relativas a programas y operaciones de la Agencia; Proveer liderazgo y recomendar políticas diseñadas para promover economía, eficiencia y eficacia en la administración de tales programas y operaciones, y detectar fraude y abuso en tales programas y operaciones; Proveer medios para que al Director esté plena y corrientemente informado acerca de problemas y deficiencias relativos a la administración de tales programas y operaciones, y la necesidad de, y el progreso de, acciones correctivas; y En la manera prescrita por esta sección, asegurar que la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes (en lo sucesivo, en esta sección, mencionados colectivamente como las “comisiones de inteligencia”) sean informadas de modo similar, acerca de problemas significativos y deficiencias, así como acerca de la necesidad de y el progreso de acciones correctivas...”
Es dable señalar en primer lugar, que a diferencia de los restantes inspectores generales, cuyos cargos han sido creados para “...prevenir y detectar fraude y abuso en...”. Los “...programas y operaciones...” del departamento de Estado o agencia al que pertenecen, el cargo de Inspector General de la CIA es creado exclusivamente para “...detectar fraude y abuso...” Pareciera que en ese aspecto, se esperara del Inspector General, aquí considerado, una acción más de control posterior que preventivo. La ley establece, al igual de lo que sucede con la designación de los restantes inspectores generales, que la designación del Inspector General de la Agencia estará a cargo del Presidente de la Nación, con el asesoramiento y consentimiento del Senado.
133
Frederick M. Kaiser, “Inspector General in the C.I.A. compared to other statutory Inspectors General”, Congressional Research Service, The Library of Congress, Washington, 1989.
247
José Manuel Ugarte
Se prevé que esta designación será efectuada “... sin consideración a la filiación política, y será efectuada exclusivamente sobre la base de la integridad, cumplimiento de los parámetros de seguridad de la Agencia, y experiencia previa en el campo de la inteligencia externa. Tal designación será también efectuada sobre la base de una demostrada aptitud en contabilidad, análisis financiero, derecho, análisis de gerenciamiento, o administración pública... ” Se trata de una norma de contenido similar a la Ley del Inspector General de 1978, aunque añadiendo también las características de idoneidad señaladas en ésta, algunos requisitos específicos en materia de seguridad, así como incluyendo la “experiencia previa en el campo de la inteligencia externa...” También se considera, en materia de remoción de este funcionario, y de modo similar a lo que sucede respecto de los restantes I.G., que “El Inspector General puede ser removido de su cargo sólo por el Presidente. El Presidente comunicará inmediatamente por escrito a las comisiones de inteligencia, las razones para tal remoción”. A diferencia de sus similares, cuya remoción debe ser comunicada a ambas Cámaras del Congreso, la remoción del Inspector General de la CIA debe ser comunicada inmediatamente a las Comisiones de Inteligencia del Congreso. También, a diferencia de lo que sucede con relación a los restantes inspectores generales, la remoción del Inspector General que nos ocupa debe ser comunicada a las Comisiones de Inteligencia y no a “...ambas Cámaras del Congreso...”, como establece la Ley de los Inspectores Generales de 1978 y sus enmiendas, con relación a otros Inspectores Generales. Al igual de lo que sucede con los restantes inspectores generales, se prevé que “El Inspector General informará directamente al y estará bajo la supervisión general del Director...” (Director de Inteligencia Central). Conviene señalar que el Inspector General de la CIA carece de la facultad estatutaria específica de designar un Inspector General Asistente para Auditoría, con la responsabilidad de supervisar el cumplimiento de las actividades de auditoría relativas a los programas y operaciones del área supervisada, y un Inspector General Asistente para Investigaciones, con la responsabilidad de supervisar el cumplimiento de las actividades investigativas relativas a los programas e investigaciones precedentemente aludidos. La ley otorga al Director de Inteligencia Central, como lo hace también la legislación específica con los secretarios de Defensa, de Justicia, y del Tesoro, la facultad de prohibir “...al Inspector General iniciar, llevar a cabo o completar cualquier auditoría, inspección, o investigación si el Director determina que tal prohibición es necesaria para proteger intereses vitales de seguridad nacional de los Estados Unidos...”
248
Cabe señalar que en caso de ejercitar la facultad indicada precedentemente, el Director debe presentar dentro de siete días una declaración clasificada de las razones para el ejercicio de tal facultad, a las comisiones de inteligencia. También debe notificar al Inspector acerca de la
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
presentación de tal informe, y, en la extensión en que sea coherente con la protección de las fuentes y métodos de inteligencia, suministrar al Inspector General una copia del mismo; pudiendo por su parte en tales casos el Inspector General, presentar a las comisiones de inteligencia los comentarios que considere apropiados. También debe el Director informar al Procurador General acerca de cualquier “... información, alegación, o queja recibida del Inspector General, relativa a violaciones de leyes criminales federales, involucrando a cualquier funcionario o empleado de la Agencia, de acuerdo con las directrices que sean eventualmente emitidas por el Procurador General...”; debiendo ser suministrada una copia de tales informes, al Inspector General. En el caso del Inspector General del Departamento de Defensa, debe, en una situación similar a la apuntada precedentemente –prohibición emanada de la autoridad superior del departamento o agencia, de iniciar, llevar adelante, o completar una auditoría, inspección, o investigación- presentar una declaración, y una más al Secretario de Defensa explicando las razones que tuvo para la prohibición. Asimismo, en los supuestos de los inspectores generales de los departamentos de Justicia y del Tesoro, no existen previsiones de una declaración del Inspector General, distintas de la emitida por los respectivos secretarios especificando las razones de la prohibición. También existen diferencias respecto del tiempo establecido para la notificación de las comisiones del Congreso, siendo de 30 días en los dos casos apuntados, mientras, conforme se recordará, en el caso del Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia es de 7 días. Finalmente, en el caso del Inspector General materia de este análisis, la notificación de las razones para la prohibición y los comentarios del Inspector son dirigidas exclusivamente a las Comisiones de Inteligencia, en tanto que en los otros dos casos apuntados, la notificación es a las comisiones específicas y además, a la Comisión de Asuntos Gubernamentales del Senado y a la Comisión de Operaciones Gubernamentales de la Cámara de Representantes, así como a “otras comisiones o subcomisiones competentes”.134 La ley también establece los deberes y responsabilidades del Inspector General de la CIA. Tales deberes y responsabilidades incluyen, conforme establece el apartado c) de la Sección 403q, los de: “... proveer dirección política para, y para llevar a cabo, supervisar, y coordinar independientemente, las inspecciones, investigaciones y auditorías relativas a los programas y operaciones de la Agencia para asegurar que están siendo llevados a cabo eficientemente y concordantemente con la legislación y reglamentos aplicables...”;
134
Observación formulada por Frederick M. Kaiser, “Inspector General in the CIA compared to other statutory Inspectors General”, cit.
249
José Manuel Ugarte
“...para mantener al Director plena y corrientemente informado en lo relativo a violaciones de leyes y reglamentos, fraude y otros problemas serios, abusos y deficiencias que pueden ocurrir en tales programas y operaciones...”, “... y para informar los progresos hechos e implementar acción correctiva...” “...y para tomar debida consideración a la protección de las fuentes y métodos de inteligencia en la preparación de todos los informes emitidos por la Oficina y, en la medida en que sea coherente con los propósitos y objetivos de tales informes, tomar las medidas que puedan ser apropiadas para minimizar la revelación de fuentes y métodos de inteligencia descritos en tales informes...” “...y en la ejecución de sus responsabilidades, para cumplir con parámetros de auditoría gubernamental generalmente aceptados...” También, en este aspecto, que equivale al análisis de las funciones del Inspector General, resulta de interés el análisis relativo a los aspectos vinculados a los “Informes semianuales; informes inmediatos de problemas serios y flagrantes; informes de problemas funcionales..”.Contemplados en esta sección. Establece así el punto de la sección en análisis, que “El Inspector General preparará y presentará al Director de Inteligencia Central, en fecha no posterior al 30 de junio y diciembre 31 de cada año, un informe semianual clasificado resumiendo las actividades de la Oficina durante el período de seis meses precedente. Dentro de treinta días, el Director transmitirá tales informes a las comisiones de inteligencia, con cualquier comentario que él pueda considerar apropiado...” Tales informes incluirán, como mínimo,...” “... una lista del título u objeto de cada inspección, investigación, o auditoría llevada a cabo durante el período comprendido en el informe y...” “ Una descripción de los problemas significativos, abusos y deficiencias relativas a la administración de programas y operaciones de la Agencia, identificados por la Oficina durante el período comprendido en el informe; ...” “...una descripción de las recomendaciones para la adopción de acciones correctivas hechas por la Oficina durante el período comprendido en el informe, respecto de problemas significativos, abusos o deficiencias...” “una declaración acerca de si ha sido completada la acción correctiva sobre cada recomendación significativa descripta en los previos informes semianuales, y, en el caso en que la acción correctiva haya sido completada, una descripción de tal acción correctiva; una certificación de que el Inspector General ha tenido acceso completo y directo a toda la información relevante para el cumplimiento de sus funciones...”
250
“...una descripción de todos los casos ocurridos durante el período comprendido en el informe, de los cuales el Inspector General no pudo obtener prueba documental relevante para cualquier inspección, auditoría o investigación debido a su falta de facultades para obtener tal información por vía compulsiva...”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“... y las recomendaciones que el Inspector General desee efectuar, relativas a legislación para promover la economía y eficiencia en la administración de programas y operaciones emprendidos por la Agencia, y para detectar y eliminar fraude y abuso en tales programas y operaciones...” El Inspector General informará inmediatamente al Director, toda vez que sean de su conocimiento problemas particularmente serios y flagrantes, abusos, o deficiencias relativas a la administración de programas u operaciones. El Director transmitirá tales informes a las comisiones de inteligencia dentro de siete días calendario, junto con cualquier comentario que considere adecuado...” Como puede advertirse, el control que realiza el Inspector General de la CIA es tanto de legitimidad como de gestión, procurando, en este último aspecto, la eficiencia, eficacia y economía de la Agencia en el ejercicio de esta actividad. El control incluye la realización de “...inspecciones, investigaciones y auditorías relativas a los programas y operaciones de la Agencia...”, tendientes a determinar la legitimidad y la eficacia de ésta en la ejecución de tales programas y operaciones. No se trata de un control por episodios ni ocasional. Es un control permanente, que incluye también la obligación de mantener al Director de la Agencia “plena y corrientemente informado en lo relativo a violaciones de leyes y reglamentos, fraude y otros problemas serios, abusos y deficiencias que pueden ocurrir en tales programas y operaciones”; emitir informes semestrales, que comprendan todo lo realizado en el período correspondiente al informe, sin perjuicio del deber de informar inmediatamente al Director, toda vez que conozca problemas particularmente serios y flagrantes, abusos, o deficiencias relativas a la administración de programas u operaciones.” Si bien todos los informes tienen como destinatario inicial al Director de la Agencia, quien de ese modo podría hacer rectificaciones o implementación de acciones correctivas antes de que aquellos lleguen al Congreso, sus destinatarios finales son las Comisiones de Inteligencia de las Cámaras del Congreso. Otro aspecto de interés en esta materia, es la inclusión en los informes de las limitaciones que debió enfrentar el Director por no haber tenido acceso completo y directo a toda la información relevante para el cumplimiento de sus funciones y, concretamente, una descripción de los casos en los cuales no pudo obtener prueba documental relevante debido a su falta de facultades para obtener tal información por vía compulsiva. Dicho aspecto, además de revestir cierta utilidad “de lege ferenda”, permitiendo apreciar los efectos de las antedichas limitaciones en la eficacia del instituto, está especialmente referido al cumplimiento por parte del Director de la Agencia o de cualquier otra agencia del gobierno federal estadounidense, de su obligación de poner a disposición del Inspector General la información o asistencia que pueda serle necesarias en el ejercicio de sus funciones. Las funciones del Inspector General de la CIA guardan similitud con las asignadas a los restantes inspectores generales.
251
José Manuel Ugarte
No obstante, existen algunas diferencias; el aludido Inspector General no cuenta con la facultad explícita de recomendar políticas para promover economía y eficiencia, o para prevenir fraude y abuso. Resulta asimismo de interés la observación de Frederick M. Kaiser135 respecto de que “...A diferencia de los Inspectores Generales conforme a la Ley de 1978,el Inspector General de la CIA no debe dar ‘particular consideración a las actividades del Controlador General’. Esto implica el reconocimiento de que la Oficina de Contabilidad General no lleva adelante actualmente auditorías o investigaciones de la CIA, aunque lo hizo en el pasado distante...” También se debe señalar, con relación a los informes semestrales emanados de otros Inspectores Generales, que a diferencia de los provenientes del Inspector General de la C.I.A., que deben ser clasificados y transmitidos a las Comisiones de Inteligencia, los presentados por otros Inspectores Generales son enviados a las comisiones y subcomisiones competentes y están disponibles para otros legisladores que los requieran, dentro de los 60 días posteriores al momento en que son mandados al Congreso. Por otra parte, mientras los requerimientos legales para los informes del Inspector General de la CIA son menos detallados en materia de información o de estadísticas, se les exige detallar el título y materia de cada investigación, inspección o auditoría, mientras que a los restantes inspectores generales solamente detallar en sus informes, los informes de auditoría. Asimismo, mientras que al Director de Inteligencia Central se le exige solamente agregar al informe semestral del Inspector General de la CIA los comentarios que considerase apropiados, a los jefes de los otros departamentos de Estado o agencias que se encuentran comprendidos en la Ley de los Inspectores Generales, se les exige incluir también tablas estadísticas específicas exhibiendo, además del número total de informes de auditoría y el valor en dólares de recomendaciones para mejor uso de fondos por parte de la administración, decisiones administrativas adoptadas durante el período comprendido el informe, el valor en dólares de recomendaciones que fueron completadas en la actualidad, así como las que la administración había aceptado, pero no fueron o no pudieron ser implementadas o completadas, una declaración de las razones que impidieron la adopción de una acción final al final del período, entre otros aspectos,entre otros. Un aspecto de importancia es el relativo a las facultades del Inspector General. La ley le otorga facultades de cierta importancia, aunque, como se verá, inferiores a las de los otros inspectores generales, y objetivamente insuficientes para llevar a cabo exitosamente investigaciones exitosas, particularmente en una materia difícil, como lo es la actividad de inteligencia: Son las siguientes: “El Inspector General tendrá acceso rápido y directo al Director, cuando sea necesario para cualquier propósito relativo al cumplimiento de sus deberes...”
252 135
Frederick M. Kaiser, op. cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“....El Inspector General tendrá acceso a cualquier empleado o algún empleado de un contratista de la Agencia, cuyo testimonio sea necesario para el cumplimiento de sus deberes...” “...Adicionalmente, tendrá acceso directo a todos los registros, informes, auditorías, reseñas, documentos, trabajos, recomendaciones, u otro material que sea relativo a los programas y recomendaciones respecto de los cuales el Inspector General tiene responsabilidades conforme a esta sección. La falta de cooperación por parte de algún empleado o contratista una base para la promoción de adecuadas acciones administrativas por el Director, incluyendo pérdida de empleo o la conclusión de alguna relación contractual existente... ” “El Inspector General está autorizado para recibir e investigar reclamos o informaciones de cualquier persona relativos a la existencia de una actividad que constituya violación de leyes, reglas, o reglamentos, o indebida administración, significativo derroche de fondos, abuso de autoridad, o un peligro sustancial y específico a la seguridad y salud pública. En caso de que tal reclamo o información haya sido recibido de un empleado de la Agencia, el Inspector General no revelará la identidad del empleado sin su consentimiento, a menos que el Inspector General determine que tal revelación es inevitable durante el curso de la investigación; y o podrá ser adoptada ninguna acción que constituya una represalia, o amenaza de represalia, por haber efectuado el reclamo, por parte de cualquier empleado de la Agencia en posición para adoptar tales acciones, a menos que el reclamo fuera hecho o la información fuera revelada con conocimiento de que era falsa o con voluntaria falta de consideración de su verdad o falsedad...” “...El Inspector General estará facultado para administrar a, o tomar de, alguna persona un juramento, afirmación, o certificación, cada vez que sea necesario para el cumplimiento de sus deberes, teniendo el juramento, la afirmación, o la certificación, cuando fueran administrados o tomados por, o ante, un empleado de la oficina designado por el Inspector General la misma fuerza y efecto, que si hubiera sido administrado o tomado por, o ante, un funcionario que tenga sello...” “...Conforme a la legislación aplicable y a las políticas del Director, el Inspector General elegirá, designará y empleará los funcionarios y empleados que puedan ser necesarios para el ejercicio de sus funciones. Al efectuar tales selecciones, el Inspector General asegurará que tales funcionarios y empleados tengan el adiestramiento y la experiencia necesarios para permitirle cumplir sus deberes eficazmente. ..” “...Sujeto al asentimiento del Director, el Inspector General puede requerir la información o asistencia que puedan serle necesarias para cumplir sus deberes y responsabilidades, de cualquier agencia federal. Ante el requerimiento del Inspector General por tal información o asistencia, el jefe de la agencia federal involucrada suministrará, en la extensión en que sea posible y no contravenga alguna restricción legal o reglamentaria de la agencia federal respectiva, al Inspector General, o a una persona designada por éste, tal información o asistencia...” Las facultades otorgadas son suficientes para promover y llevar a cabo las auditorías e investigaciones administrativas requeridas por la ley. Tienen, no obstante, limitaciones. Probablemente la más importante es la de citar y hacer comparecer personas por la fuerza pública, que le inhibe de obtener la comparecencia de testigos, salvo que éstos comparecieran voluntariamente.
253
José Manuel Ugarte
Tampoco puede obtener documentos, informes, informaciones, registros, papeles, u otros datos mediente la intimación, secuestro, y otras vías violentas, de personas o instituciones que no sean agencias federales. Aun tratándose de requerimientos de información y asistencia a agencias federales, el Inspector General debe requerir el asentimiento del Director, siendo que una de las posibilidades que se presentarán a la labor del Inspector General sea la de deber investigar irregularidades del propio Director, o de su personal allegado. Aunque, como veremos, existen procedimientos para el previsible supuesto del surgimiento de dificultades en la relación entre el Director y el Inspector General, debiendo éste último además informar acerca de los casos en los cuales no le fue posible obtener pruebas en razón de las limitaciones existentes en sus facultades, las facultades otorgadas al Inspector no aparecen como suficientes para dar cumplimiento a sus importantes responsabilidades, especialmente en materia investigativo. En el mismo sentido, tampoco aparece como adecuado que la sanción establecida para falta de colaboración con el Inspector General de funcionarios o contratistas de la Agencia, la pueda imponer el propio Director, de quien cabe presumir que no siempre habrá de tener la máxima voluntad en el sentido de la exitosa conclusión de las investigaciones promovidas por el Inspector General. Significativas diferencias existen en estos aspectos, con las facultades de los restantes Inspectores Generales, conforme a la Ley de 1978. Así, éstos tienen facultades para requerir con violencia (by subpoena) “... la producción de toda la información, documentos, informes, respuestas, registros, cuentas, papeles, y otros datos y evidencia documental necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas por esta Ley, siendo tales requerimientos, en caso de contumacia o negativa a obedecer, susceptibles de ser ejecutados compulsivamente por orden de cualquier tribunal de distrito competente de los Estados Unidos. Sin embargo, el Inspector General usará procedimientos distintos de las órdenes compulsivas para obtener documentos e información de agencias federales (apartado 6, inciso 4), Ley de Inspectores Generales de 1978...” También están facultados para “requerir la información o asistencia que les pueda ser necesaria para el ejercicio de sus deberes y responsabilidades establecidos en esta Ley a cualquier agencia o unidad Federal, Estatal, o local...” (apartado a), inciso 3), ley precedentemente citada). Esto, indudablemente, implica una importante diferencia, especialmente en materia de investigaciones. Debe señalarse que, a más de no requerir en este aspecto la autorización previa del jefe del departamento de Estado o agencia, los restantes inspectores generales pueden solicitar la colaboración de agencias o unidades, no solamente federales, sino también estaduales o locales.
254
No obstante, cabe puntualizar que como veremos más adelante, toda vez que se trata de cuestiones que impliquen información de inteligencia, contrainteligencia, defensa o justicia de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
carácter sensible, las facultades de los inspectores generales correspondientes –de los departamentos de Defensa, del Tesoro y de Justicia- experimentan significativas disminuciones por normas especiales, equiparándose virtualmente a las que posee el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia. Un aspecto importante de las previsiones legales está constituido por las normas que contemplan las dificultades –bastante previsibles- que pueden surgir en la relación entre el Inspector General de la CIA y el Director de la agencia controlada. La ley prevé diversos supuestos, en los cuales, debe proceder a informar inmediatamente de las dificultades a las Comisiones de Inteligencia del Congreso: Ello debe tener lugar cuando: A) el Inspector General no pueda resolver cualquier tipo de diferencias con el Director que afecten la ejecución de los deberes y responsabilidades del Inspector B) una investigación, inspección, o auditoría llevada a cabo por el Inspector General deba versar sobre el Director o quien ejerza sus funciones; o el Inspector General, después de agotar todas las posibles alternativas, no pueda obtener significativa información documental en el curso de una investigación Resulta indudable que estas disposiciones atenúan considerablemente las dificultades que puede enfrentar el Inspector, que carece de facultades suficientes para obtener medios que en definitiva el Director puede negarle o retacearle. Cabe señalar que, recíprocamente, el Presidente y el miembro de mayor jerarquía de las Comisiones de Inteligencia pueden requerir al Inspector General la realización de una inspección, investigación o auditoría, debiendo los resultados ser presentados a las Comisiones por el Director (apartado d), punto 4). Otro aspecto de las garantías concedidas legalmente al Inspector General es el relativo a la inclusión en el presupuesto del Programa de Inteligencia Nacional Externa, por parte del Director de Inteligencia Central, de una cuenta presupuestaria separada para la Oficina del Inspector General, “...en forma concordante con procedimientos a ser establecidos por el Director de Inteligencia Central en consulta con las Comisiones de Inteligencia...” Nuevamente puede apreciarse el rol de control e interlocución constante que representan en los Estados Unidos de América las Comisiones de Inteligencia del Congreso. Finalmente, es de señalar que además del Inspector General de la CIA, cuya competencia está limitada a la aludida agencia, existen otros tres inspectores generales con significativas competencias respecto de la actividad de inteligencia: el Inspector General del Departamento de Defensa, el Inspector General del Departamento del Tesoro y el Inspector General del Departamento de Justicia.
255
José Manuel Ugarte
Los tres se rigen en lo esencial por la Ley de inspectores generales de 1978 y sus normas modificatorias, aunque tienen también normas específicas, a las que haremos referencia a continuación. Por esa razón, la comparación entre las funciones y facultades del Inspector General de la CIA y de los restantes inspectores generales es interesante para nuestro análisis. La regulación legal especial respecto del Inspector General del Departamento de Defensa, contenida en la Sección 8 de la Ley de Inspectores Generales de 1978, presenta diversas peculiaridades. Se debe tener en cuenta que la actividad de inteligencia del Departamento de Defensa tiene un presupuesto significativamente mayor que el de la propia Agencia Central de Inteligencia. En primer lugar, se establece, con acertado criterio desde el punto de vista del control constitucional sobre las Fuerzas Armadas, que “No será designado Inspector General del Departamento de Defensa ningún miembro de las Fuerzas Armadas.” En otros aspectos, cabe señalar que las facultades del Inspector General del Departamento de Defensa sufren significativas limitaciones, cuando se trata de la actividad de inteligencia, o de otra información militar o de defensa sensitiva. Así, se establece (Sección 8, apartado b), inciso 1) que “...el Inspector General estará bajo las facultades, dirección y control del Secretario de Defensa, respecto de auditorías o investigaciones, o la emisión de órdenes compulsivas, que requieran acceso a información concerniente a: • • • • •
Planes operacionales sensitivos; Asuntos de inteligencia; Asuntos de contrainteligencia; Investigaciones criminales en curso por otras unidades administrativas del Departamento de Defensa relativas a seguridad nacional; o otros asuntos cuya revelación podría constituir una seria amenaza a la seguridad nacional... ”
También se establece que respecto de la información descrita en la cita precedente, “...el Secretario de Defensa puede prohibir al Inspector General iniciar, llevar adelante, o completar cualquier auditoría o investigación, o emitir una orden compulsiva, después de que el Inspector General haya decidido iniciar, llevar adelante o completar tal auditoría o investigación o emitir tal orden, si el Secretario determinara que tal prohibición es necesaria para preservar los intereses de seguridad nacional de los Estados Unidos...” (inciso 2).
256
“Si el Secretario de Defensa ejercita cualquier facultad comprendida en lo...” (incisos precedentes) “... el Inspector general presentará una declaración relativa a tal ejercicio, dentro de los treinta días, a las Comisiones de Fuerzas Armadas y Asuntos Gubernamentales del Senado y a las Comisiones de Fuerzas Armadas y Operaciones Gubernamentales de la Cámara de Representantes, y a otras comisiones o subcomisiones competentes del Congreso.”(Inciso 3).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“El Secretario, dentro de los treinta días posteriores a la presentación de una declaración...” conforme al inciso transcrito precedentemente, “...Remitirá una declaración de las razones que mediaron para el ejercicio de facultades conforme...” a los incisos precedentemente transcritos, “... a las Comisiones de Fuerzas Armadas y Asuntos Gubernamentales del Senado y a las Comisiones de Fuerzas Armadas y Operaciones Gubernamentales de la Cámara de Representantes, y a otras comisiones o subcomisiones competentes...” (inciso 4). Similares previsiones contiene la Sección 8C de la ley citada para el Inspector General del Departamento del Tesoro, que sufre limitaciones idénticas a las precedentemente apuntadas respecto de su similar del Departamento de Defensa, cuando se trate de: “...auditorías e investigaciones, o la emisión de órdenes compulsivas, que requieran acceso a información sensitiva relativa a: • • • •
• •
Investigaciones o procedimientos criminales en curso; Operaciones encubiertas; La identidad de fuentes confidenciales, incluyendo testigos protegidos; Deliberaciones y decisiones sobre asuntos de política, incluyendo información documentada utilizada como base para decisiones de formulación de políticas, cuya revelación razonablemente puede esperarse que tenga una influencia significativa en la economía o en el comportamiento del mercado; Asuntos de inteligencia o contrainteligencia; otros asuntos cuya revelación pudiera constituir una seria amenaza para la seguridad nacional o para la protección de cualquier persona o bien, cuya protección fuera autorizada por la sección 3056 del título 18 del Código de los Estados unidos, por la sección 202 del título 3, Código de los Estados Unidos, o cualquier previsión de la Ley de Asistencia Presidencial para la Protección de 1976...”
También el Inspector General del Departamento de Justicia enfrenta limitaciones similares, cuando se trate de “... auditorías o investigaciones, o la emisión de órdenes compulsivas, que requieran acceso a información sensitiva relativa a: • • • • •
Investigaciones o procedimientos criminales en trámite; Operaciones encubiertas; La identidad de fuentes confidenciales, incluyendo testigos protegidos; Asuntos de inteligencia o contrainteligencia; u Otros asuntos cuya revelación pudiera constituir una seria amenaza para la seguridad nacional...” (Sección 8D).
En definitiva, puede advertirse que cuando de asuntos de inteligencia se trata, las facultades de los inspectores generales, ya sea el Inspector General de la CIA, que debe ejercer su función lisa y llanamente respecto de un organismo de inteligencia, o los inspectores generales de los departamentos de Justicia, del Tesoro y de Defensa, sufren importantes limitaciones. Así, mientras el Inspector General de la CIA tiene facultades limitadas respecto de los restantes inspectores, éstos, en los aspectos relativos a asuntos de inteligencia o similares, también deben enfrentar restricciones a sus facultades.
257
José Manuel Ugarte
Cabe también considerar, entre los órganos de control de inteligencia estadounidenses, a la Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente (Pfiab). Reguladas actualmente por la Orden Ejecutiva N° 12.863, la Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente (Pfiab), y el órgano que incluye en su seno, la Junta de Supervisión de Inteligencia (IOB), tienen entre sus antecedentes las Ordenes Ejecutivas 12.334 (Junta de Supervisión de Inteligencia del Presidente), y 12.537 y 12.624 (Junta Asesora de Inteligencia del Presidente). Se trata de un órgano de control que funciona dentro de la propia Oficina Ejecutiva del Presidente en la Casa Blanca, y que depende directamente de este. Se halla integrada por ciudadanos “distinguidos y dignos de confianza no pertenecientes al gobierno, que estén calificados sobre la base de sus logros, experiencia, e independencia” –en número máximo de dieciséis- (Sección 1.1.) Se desempeñan de modo honorario, son designados y pueden ser removidos por la exclusiva voluntad del Presidente. Si bien la forma de designación y de remoción no parecen favorecer la independencia del control, cabe suponer que tratándose de una Junta integrada por ciudadanos prestigiosos e independientes que no perciben remuneración por su desempeño, el interés de preservar su prestigio y la ausencia de incentivos materiales para procurar mantenerse en sus cargos pueden llevar a que este órgano constituya un medio de control adecuado. Deben señalarse en este mismo sentido, las ventajas de un control en materia de inteligencia ejercido por “outsiders”, personas ajenas a tal actividad y a quienes cabe suponer carentes de compromisos con quienes la ejercen. Comprendiendo actualmente la Junta como un órgano de control de la eficacia de la actividad de inteligencia, “... calidad, cantidad, y carácter adecuado de la recolección de información, de los análisis y estimaciones, de la contrainteligencia, y de otras actividades de inteligencia...”, y uno de control de la legalidad del ejercicio de esta actividad –la Junta de Supervisión de Inteligencia-, puede afirmarse que el control ejercido comprende los dos aspectos fundamentales en esta materia: la legitimidad y la eficacia. Además de los aspectos relativos a la eficacia antes señalados, que hacen referencia al producto de la actividad de los órganos y organismos de inteligencia, se prevé también en la Orden Ejecutiva que la Junta podrá ser autorizada para evaluar el carácter adecuado de la dirección, personal, y organización de las agencias de inteligencia. Es decir, que además de brindar adecuados resultados, los órganos y organismos de inteligencia deben acreditar un buen desempeño en el orden administrativo, aspecto de suma importancia si se desea que estos resultados perduren en el tiempo.
258
También la Junta tiene un significativo rol de asesoramiento directo del Presidente de la Nación en “... lo relativo a los objetivos, conducción, administración y coordinación de las variadas actividades de la comunidad de inteligencia...” (Sección 1.3.).
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Asimismo, debe analizar y emitir recomendaciones respecto de los asuntos que le sean encomendados por el Presidente, “... el Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia, u otras agencias gubernamentales empeñadas en inteligencia o actividades relacionadas, en los cuales el apoyo de la...” (Junta) “...constituirá un avance en materia de efectividad del esfuerzo nacional de inteligencia...” Mientras que la actividad de asesoramiento es realizada por la Junta en su totalidad, la supervisión de legitimidad queda a cargo de un órgano reducido integrado dentro de la Junta Asesora: la Junta de Supervisión de Inteligencia (Intelligence Oversight Board) de un número máximo de cuatro miembros, designados entre los miembros de la Junta Asesora por el presidente de aquélla. La Junta de Supervisión tiene como cometido informar al Presidente -a través del presidente de la Junta Asesora- con relación a “... las actividades de inteligencia que la...” (Junta de Supervisión) “... considere ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial...” (Sección 2.2.). Como puede advertirse, la Junta de Supervisión carece de un canal directo de comunicación con el Presidente, el que está reservado a la Junta Asesora, de la que ella, en último análisis, forma parte. También le está encomendado remitir al Procurador General “... aquellos informes recibidos relativos a actividades de inteligencia que... considere ilegales o contrarios a una orden ejecutiva o directiva presidencial...” Para ello debe revisar los reglamentos y lineamientos internos de cada agencia dentro de la Comunidad de Inteligencia, con relación a la legalidad de las actividades de inteligencia de la misma; así como las prácticas y procedimientos de los inspectores generales y Consejero General de la Comunidad de Inteligencia, a fin de descubrir e informar actividades de inteligencia ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directriz presidencial. Tiene también facultades para conducir las investigaciones que considere necesarias para desempeñar sus funciones. Es asimismo encomendado a la Junta de Supervisión, estudiar y adoptar “... las acciones apropiadas con relación a los asuntos que sean identificados por el Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia y otras agencias de la Comunidad de Inteligencia...” También cuando ello es considerado por el Presidente, debe asesorar y hacer “... recomendaciones apropiadas al Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia y a otras agencias de la Comunidad de Inteligencia...” (Sección 2.3.). La Orden Ejecutiva en análisis encomienda también a los jefes de los departamentos y agencias de la Comunidad de Inteligencia, “...en la extensión permitida por la ley...”, proveer tanto a la Junta Asesora como a la Junta de Supervisión toda la información que éstas considerasen necesaria para cumplir sus responsabilidades.
259
José Manuel Ugarte
Por otra parte, tanto los inspectores generales como el Consejero General de la Comunidad de Inteligencia deben informar a la Junta de Supervisión, “... en la extensión permitida por la ley...”, en relación con actividades de inteligencia, respecto de las cuales tienen razones para creer que pueden ser ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial. La Sección 3.1. de la Orden Ejecutiva contiene disposiciones relativas a la protección de la información brindada a ambas Juntas. A modo de conclusión en este punto, cabe caracterizar a las Juntas Asesora y de Supervisión como órganos de control internos de la rama ejecutiva del gobierno de los Estados Unidos de América, con relación a la actividad de inteligencia. Si bien la circunstancia de depender de dicha rama y tener carácter discrecional para el titular de aquélla, la designación y remoción de sus integrantes permiten suponer que no se trataría de un control dotado de poder como para actuar en profundidad, la circunstancia de constar de ciudadanos a los que cabe suponer independientes de la Comunidad de Inteligencia y dotados de prestigio, puede permitir suponer que este órgano puede constituir una instancia de control razonablemente eficaz y que puede en medida apreciable coordinar su acción con la de las Comisiones Parlamentarias de Control. Resulta de interés analizar aquí los puntos de vista de la Comisión sobre Roles y Capacidades de la Inteligencia Estadounidense, con relación a los órganos de control situados dentro de la Rama Ejecutiva del gobierno de los Estados Unidos. La mencionada Comisión sobre Roles y Capacidades de la Comunidad de Inteligencia Estadounidense hubo de pronunciarse con relación a los órganos de control situados dentro de la Rama Ejecutiva, especialmente sobre los ya analizados inspectores generales y Juntas Asesora y de Supervisión. La aludida Comisión practicó un sucinto análisis del instituto del Inspector General con relación a la actividad de inteligencia, señalando que “... Cada elemento de la Comunidad de Inteligencia cae dentro de la competencia de un Inspector General (IG), quien típicamente lleva adelante inspecciones, investigaciones, y auditorías de las actividades de inteligencia bajo su competencia. Los elementos de inteligencia mayores tienen su propio Inspector General; los más pequeños, están bajo la competencia de la organización de la que dependen. Algunos componentes de inteligencia del Departamento de Defensa tienen su propio Inspector General y están también dentro de la competencia del Inspector General del Departamento de Defensa. La CIA es la única agencia de inteligencia que posee un Inspector General nombrado por el Presidente y confirmado por el Senado, y que debe en virtud de la ley entregar informes directamente a las comisiones de supervisión. Los inspectores generales internos de otros componentes de inteligencia son designados por el jefe del componente respectivo.
260
El Departamento de Defensa también tiene un Asistente del Secretario de Defensa para Supervisión de Inteligencia, que lleva adelante investigaciones y controla las actividades de los inspectores generales internos de los componentes de inteligencia del Departamento de Defensa, principalmente para evaluar el cumplimiento de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
las reglas que gobiernan la obtención y diseminación de información sobre americanos...” (ciudadanos estadounidenses y residentes permanentes en los Estados Unidos). Con relación a las Juntas Asesora y de Supervisión, señala la Comisión que “... Dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente, hay una Junta de Supervisión de Inteligencia con jurisdicción que se extiende a toda la Comunidad de Inteligencia. Actualmente, la Junta de Supervisión de Inteligencia está constituida como una comisión permanente de la Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente. Cuatro miembros de esta última actúan en un doble rol como miembros también de la Junta de Supervisión. La Junta de Supervisión examina las actividades, y recibe informes regulares, de los inspectores generales de las agencias y de otras oficinas de supervisión. Periódicamente examina los programas de acción encubierta y conduce averiguaciones con relación a posibles violaciones de la ley o de directrices presidenciales bajo la dirección del Presidente, ya sea a requerimiento del Director de Inteligencia Central, o por su propia iniciativa. Informa al Presidente y traslada los casos de aparentes violaciones de la ley al Procurador General...” Tras describir de ese modo los mecanismos de supervisión de inteligencia situados dentro de la Rama Ejecutiva, la Comisión, pese a reconocer no haber “... hurgado profundamente dentro del trabajo de esos mecanismos de supervisión...”, señala que “... es claro al nivel de agencia que existen grandes disparidades en términos de recursos dedicados a la función de Inspector General y el impacto que el Inspector General tiene en las operaciones de la agencia...” Parece obvio que tales disparidades existen fundamentalmente entre la Agencia Central de Inteligencia, con su propio Inspector General estatutario, designado por el Presidente y que informa directamente a las comisiones parlamentarias de supervisión, y los inspectores generales de otras agencias de inteligencia menores, que cuentan con un Inspector General designado por la máxima autoridad de la propia agencia, y que, según se desliza en el comentario de la Comisión, es frecuentemente un funcionario de carrera de ésta; calidad que ciertamente, no parece favorecer ni la independencia, ni la objetividad del control. Las propuestas de la Comisión son de diversa índole. Se refiere así en el informe, que “... Algunos recomendaron que cada agencia de inteligencia debería tener un Inspector General estatutario independiente, similar al de la CIA. Otros sugirieron, como mínimo, que otras agencias de inteligencia (no comprendiendo en esta observación a la CIA) deberían traer a personas calificadas ajenas a la agencia para desempeñarse como inspectores generales, más bien que confiar esa función a empleados de carrera...” Atinadas observaciones, indudablemente, que apuntan a fortalecer la eficacia del control. Con relación a las ya mencionadas Juntas, la Comisión recomendó que “... La Junta de Supervisión de Inteligencia, que ya está encargada de controlar el desempeño de los inspectores generales, lleve a cabo un examen del marco existente de los inspectores generales con el objetivo de asegurar la eficacia de este importante instrumento de supervisión. La Comisión también recomienda que la Junta de Supervisión de Inteligencia sea constituida con un grado mayor de independencia respecto de la Junta Asesora de Inteligencia Externa del presidente, en razón de que sus funciones son de calidad diferente...” También esta observación apunta a fortalecer el control. Cabe recordar en ese sentido la circunstancia de que los informes de la Junta de Supervisión deben llegar al Presidente a través
261
José Manuel Ugarte
del presidente de la Junta Asesora, y que la primera, en definitiva, no constituye sino un reducido grupo de miembros de la primera, a quienes es asignada la delicada función supervisora. En realidad, pareciera que de los dos aspectos del control de inteligencia –la legitimidad y la eficaciaha predominado en materia de controles dentro de la rama ejecutiva del gobierno estadounidense el último, cuando, en realidad, todo aconsejaría un énfasis similar en ambos aspectos, íntimamente ligados y recíprocamente dependientes. 3.2.7.
Conclusiones
Una conclusión más general -a más de las ya expuestas- es la relativa a que en los países considerados, sus sistemas de información e inteligencia se caracterizan por la especialización; la cuidadosa delimitación de competencias, y el control político. El análisis precedente puede ser efectuado desde otros muchos puntos de vista. Probablemente uno de los más interesantes, esté constituido por el relativo a los controles parlamentarios y judiciales sobre las actividades de inteligencia, o la estructura de los organismos involucrados. Lo cierto es que resultan evidentes las diferencias existentes entre ambos modelos, especialmente si se analiza el que regía en los países latinoamericanos considerados, en la época del conflicto Este-Oeste. Parece también evidente que los aludidos países han iniciado, a partir de la consolidación del sistema democrático en Latinoamérica y la conclusión del conflicto en cuestión, una lenta y trabajosa marcha tendiente a aproximar sus sistemas de inteligencia a las características de los analizados en este capítulo, particularmente en materia de controles. No obstante, como ha podido advertirse, se trata de un camino no exento de dificultades y con posibilidades de retroceso. 4.
Aspectos particulares de las legislaciones y estructuras de los países utilizados como modelo
4.1. República Federal de Alemania
262
La República Federal de Alemania cuenta en materia de inteligencia con una estructura orgánico-funcional conformada por tres organismos de inteligencia fundamentales: el Servicio de Inteligencia Federal (Bundesnachrichtendienst), organismo de inteligencia exterior política, económica y militar, que actúa al mando de un Presidente y de un Vicepresidente, y que funciona como un departamento separado, dentro de la Cancillería Federal; la Oficina Federal de Defensa de la Constitución (Bundesamt für Verfassungsschutz), organismo de contrainteligencia y de seguridad interna, que funciona bajo la dependencia del Ministerio del Interior y que cuenta con organismos en cada Estado vinculados con ella, en cada uno de los Estados vinculados o Länder; y el Servicio de Investigación Militar (Militarischer Abschirmdienst –
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
MAD), organismo de contrainteligencia y seguridad, dedicado exclusivamente al personal e instalaciones de las Fuerzas Armadas Alemanas. También cuenta con la Oficina de Inteligencia de las Fuerzas Armadas (Amt Für Nachrictenwesen der Bundeswehr), que constituye en realidad un órgano de inteligencia cuyas facultades fundamentales son las de obtener información de los agregados militares y de coordinar las actividades de los órganos de inteligencia de las Fuerzas Armadas o jefaturas o secciones II de cada una de las Fuerzas Armadas, las que a su vez también requieren información de sus respectivos agregados militares y la conducción de los medios de reconocimiento y de inteligencia de señales de cada una de las referidas Fuerzas. Cabe señalar que la inteligencia militar es producida fundamentalmente por el Servicio Federal de Inteligencia. En materia de inteligencia de señales, cabe considerar a la Oficina de Monitoreo de Radio de las Fuerzas Armadas Federales (Amt für Fermelwesen Bundeswehr) que depende del Ministerio de Defensa, como una oficina separada, que opera un centro de captación de señales. El Servicio Federal de Inteligencia, sucesor de la legendaria organización montada por el teniente coronel Reinhard Gehlen tras la conclusión de la segunda guerra mundial, constituye un organismo más completo y complejo que lo que parece sugerir su relativamente escueta legislación. Se trata de un organismo de inteligencia que comprende la obtención de información y la elaboración de inteligencia en materia política, económica y militar. También obtiene información y elabora inteligencia en materia de armamentos, y sus funciones incluyen la contrainteligencia en el exterior. En materia de competencia del Servicio Federal de Defensa, el artículo 2° del capítulo I de su Ley orgánica establece que “... El Servicio Secreto del Estado Federal recopila y evalúa las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania...” En materia de facultades de este organismo, el artículo 2 del Capítulo II de la Ley orgánica aludida, le otorga las siguientes: “(1) El Servicio Secreto del Estado Federal podrá recuperar, procesar y utilizar las informaciones necesarias, incluyendo datos relativos a personas, en tanto las disposiciones de la Ley Federal para la Protección de Datos o las disposiciones especiales de la presente Ley no lo contravengan, 1. para la protección de sus colaboradores, instalaciones, objetos y fuentes contra actividades que atenten contra la seguridad o de servicio secreto, 2. para la verificación de la seguridad de personas que se encuentren o pudieran estar trabajando para él,
263 3. para la verificación del acceso al servicio secreto necesario para el cumplimiento de las atribuciones y
José Manuel Ugarte
4. sobre acontecimientos en el extranjero, que sean de importancia de política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania, cuando sólo sean alcanzables de esta manera y que ninguna otra autoridad sea competente para su recuperación. (2) Si se solicitan datos personales al involucrado con su consentimiento, deberá explicársele el propósito de dicha solicitud. Se deberá indicar a1 involucrado el carácter voluntario de la información y, en el caso de una verificación de seguridad según los Incisos 1 y 2, se le hará saber la obligatoriedad de su colaboración oficial, de derecho laboral o de otra índole. En la verificación de seguridad se aplicarán respectivamente el 5 3, Inciso 2, segunda a cuarta oraciones de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. (3) Las autorizaciones policiales o las facultades de dirección no son de la competencia del Servicio Secreto del Estado Federal; tampoco podrá solicitar a la Policía, ni en el marco de la colaboración institucional, que tome acciones para las cuales él mismo no está facultado. (4) Entre diferentes medidas adecuadas ‘el Servicio Secreto del Estado Federal deberá elegir las que probablemente.perjudiquen en menor escala al involucrado. Las acciones no deberán provocar consecuencias desventajosas que evidentemente diverjan del éxito esperado...” Cabe destacar en primer lugar que como puede advertirse, la competencia del Servicio Federal de Defensa comprende también la contrainteligencia y las medidas de seguridad de contrainteligencia respecto de su propio personal e instalaciones. También es posible señalar que las competencias de este organismo de inteligencia en materia de obtención de información son residuales o excepcionales respecto de otros medios de obtención de información que posee el Estado alemán –diplomáticos, universitarios, periodísticos, entre otros. Es decir, que a diferencia de países de menor desarrollo institucional, en los cuales los organismos de inteligencia llevan estadísticas, acumulan y analizan información económica pública y desarrollan actividades que en definitiva duplican las de otros organismos públicos, pero bajo la protección del secreto y empleando fondos reservados, el Servicio Federal de Inteligencia sólo puede ser requerido para obtener información cuando no existe otro medio para procurarla. También son dignas de ser destacadas las disposiciones relativas a protección de los derechos de los particulares con relación a los datos de carácter personal. Se establecen límites claros en materia de relaciones con la policía. El organismo de inteligencia en cuestión no puede dirigir a la Policía, ni requerirle adopción de acciones para las cuales él mismo no está facultado.
264
Un aspecto fundamental es la exigencia impuesta al Servicio en lo relativo a la adopción de la medida menos perjudicial para el involucrado. También el capítulo 3 requiere para la adopción de medidas intrusas respecto de la privacidad de los particulares, que éstas sean necesarias para el cumplimiento de las funciones del organismo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En lo relativo a la Oficina Federal de Defensa de la Constitución y sus similares, conviene señalar que su nacimiento puede originarse en la autorización por parte de los Gobernadores Militares Aliados a través de la “Carta de Policía” del 14 de abril de 1949, otorgada para la formación de un organismo subordinado directamente al Canciller Federal para la obtención y distribución de información relativa a seguridad del Estado. Su concepción y facultades reflejaron las propias del Security Service británico. Designado el organismo como Oficina Federal de Defensa de la Constitución, pudo advertirse antes de que comenzara su funcionamiento que los ministros del Interior de algunos Länder habían creado secciones de seguridad interna que habían ya comenzado a operar. Cuando el gobierno federal presentó en el Parlamento en 1950 la ley orgánica de la Oficina Federal de Defensa de la Constitución, éste resolvió, pese a la oposición del Primer Ministro, establecer la dependencia de este organismo respecto del Ministro del Interior. Dedicada inicialmente a luchar contra las actividades de inteligencia provenientes del bloque oriental y contra las esporádicas reapariciones de la ultraderecha en Alemania, la Oficina Federal pasó a ocuparse de la contrainteligencia en el territorio alemán, orientada fundamentalmente contra las actividades del Este; seguridad interna, contra extremismos de derecha y de izquierda; averiguaciones de seguridad respecto de personal gubernamental federal; medidas de seguridad de contrainteligencia; vigilancia del movimiento de diplomáticos y otros agentes extranjeros potencialmente hostiles; y, como aspecto de importancia, el terrorismo. En algunos aspectos el éxito no favoreció a este organismo; diversos escándalos en materia de espionaje parecen haber logrado horadar la vigilancia de la Oficina Federal de Defensa de la Constitución.136 Conforme a la “Ley Sobre la Cooperación entre la Federación y los Estados en Materia de Protección de la Constitución y sobre la Oficina Federal para la Protección de la Constitución”, (capítulo 1), “... La Protección a la Constitución tiene como fin la protección del ordenamiento fundamental, basado en la democracia y la libertad así como la existencia y la seguridad de la Federación y de los Estados Federales”. Por otra parte, se establece que “...La Federación y los Estados Federales tienen la obligación de cooperar en materia de protección de la Constitución...”, y que “...La cooperación consiste, también en el. apoyo recíproco y en la mutua prestación de ayuda... ” El capítulo 2 de la Ley define los lineamientos generales del sistema establecido, al prever que “Para la cooperación de la Federación con los Estados Federados, la Federación sostendrá una Oficina Federal para la Protección de la Constitución como autoridad federal superior. Dicha oficina estará supeditada al Ministro Federal del Interior. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución no podrá ser adscrita
136
Tales como los de Gunter Guillaume, asesor del Canciller Federal Willy Brandt, Margaret Höke, secretaria de diversos presidentes de la República, la deserción de su primer presidente, Otto John, de un importante funcionario, Hans-Joachim Tiedge, Astrid Willner, secretaria de la oficina del Canciller, entre otras.
265
José Manuel Ugarte
a ninguna Delegación de Policía”; y que “Para la cooperación de los Estados Federales con la Federación y de los Estados Federados entre sí, cada uno de los Estados Federados sostendrá una autoridad para la atención de asuntos relacionados con la protección de la Constitución”. Cabe señalar el establecimiento de la siempre necesaria distinción entre inteligencia de Estado y actividad policial. Como puede advertirse, las Oficina de Defensa de la Constitución de los Länder no constituyen oficinas exclusivas o delegaciones de la Oficina Federal; se trata de oficinas establecidas por los respectivos gobiernos estaduales, sin otra dependencia con una relación funcional. El capítulo 3 establece las facultades del sistema de Protección de la Constitución: (1)
Serán funciones de las autoridades, de la Federación y de los Estados Federados, para la Protección de la Constitución, la recopilación y la evaluación de informaciones, en especial de las relacionadas con cosas o personas, noticias y documentación sobre:
1. Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la Federación o de cualquier Estado Federado, o aquellos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federado o de sus miembros. 2. Las actividades que atenten contra la seguridad o aquéllas de servicios secretos para fuerzas extranjeras en el ámbito de aplicación de la presente Ley. 3. Los esfuerzos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, que mediante el uso de la fuerza o acciones preparatorias para tal fin, pongan en peligro los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero. (2) Las autoridades para la protección de la Constitución de la Federación y de los Estados Federados contribuyen 1. a la verificación de la seguridad de las personas a quienes, en misión de interés público, les sean confiados hechos, objetos o conocimientos de naturaleza confidencial, o de aquéllas que deban recibir o que puedan agenciarse el acceso a los mismos. 2. a la verificación de la seguridad de las personas que trabajen o deban trabajar en sitios vulnerables de instalaciones de importancia para la vida y la defensa. 3. en las medidas técnicas de seguridad para la protección de hechos, objetos o conocimientos que, en interés público, deban ser mantenidos en confidencialidad contra el conocimiento de personas no autorizadas.
266
Si existe la cooperación de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución en la verificación de la seguridad, según el Párrafo 1, únicamente en cuanto a la evaluación de conocimientos ya existentes de su lugar de empleo, de las autoridades, de prosecución criminal
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
o las de seguridad, es necesario y suficiente que el involucrado tenga conocimiento del inicio del trámite de verificación. En los demás casos será necesario el consentimiento, si legalmente no existe ninguna otra disposición al respecto, En la verificación de seguridad podrán incluirse con su consentimiento el/la cónyuge, prometido/a o la persona que viva en una relación similar con el involucrado. (1) “Las autoridades para la protección de la Constitución están sujetas a los reglamentos legales generales (Arto. 20 de la Ley Fundamental)...” Como puede advertirse, las facultades expuestas son aquellas características de un organismo de contrainteligencia y seguridad interna en un Estado democrático, determinadas, como cabe a un Estado de las características aludidas, con precisión. Se requiere un accionar –no profesión de ideas, en tanto éstas no se traduzcan en accionesdirigidas a una finalidad concreta: la perturbación del ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o seguridad de la Federación o de cualquier Estado Federado, o a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federado o de sus miembros. Pese a los esfuerzos que se advierten para alcanzar precisión en una materia siempre de difícil aprehensión, cabe suponer que las actividades encaminadas a producir una perturbación, como generadoras de la competencia de las Oficinas de Defensa de la Constitución, tienen como objeto una perturbación de importante entidad. No habrá de suponerse, así, que la organización de una huelga, por el solo hecho de constituir una actividad dirigida a perturbar la vigencia del ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, puede dar lugar a la intervención de estos organismos, salvo que el movimiento aparezca como seriamente enderezado a provocar cambios en el régimen constitucional o a impedir o dificultar el desempeño de las autoridades democráticamente electas, por medios ilegales. Percibiéndose probablemente esta dificultad, el Capítulo 4 de la ley contiene una definición de conceptos que contribuye a perfeccionar la disposición antes citada: (1)
“...En el contexto de la presente Ley,
a) Los esfuerzos contra la existencia de la Federación o de cualquier Estado Federado son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente en o para una congregación de personas, que persigan interrumpir la libertad de la Federación o de cualquier Estado Federado en aras del dominio extranjero, abolir su unidad estatal o separar algún territorio que le pertenezca; b) Los esfuerzos contra la existencia de la Federación o de cualquier Estado Federado son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente por o para una congregación de personas, que pretendan perjudicar considerablemente la capacidad de funcionamiento de la Federación, de los Estados Federados o de sus instalaciones.
267
José Manuel Ugarte
c) Los esfuerzos contra el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente por o para una congregación de personas, que persigan anular o invalidar cualquiera de las garantías fundamentales mencionadas en el Párrafo 2. Como integrante de una congregación de personas se considera a quien la apoye enérgicamente en sus esfuerzos. La presentación de indicios reales es condición para la recopilación y la evaluación de informaciones en el marco del Capítulo 3, Párrafo 1. Los comportamientos de personas individuales que no pertenezcan o trabajen para una congregación, son los esfuerzos en el contexto de la presente Ley, que sean practicados mediante el uso de la fuerza o que por sus efectos sean adecuados para perjudicar considerablemente los bienes protegidos por la presente Ley. (2) Entre los ordenamientos fundamentales basados en la libertad y la democracia en el contexto de la presente Ley se cuentan: a) el derecho del pueblo a ejercer la autoridad pública mediante las elecciones y acuerdos y a través de organismos especiales de la legislación, del Poder Ejecutivo y de la jurisprudencia judicial, así como a elegir al representante del pueblo en elecciones generales, inmediatas, libres, justas y secretas. b)
El vínculo de la legislación con el orden constitucional y el nexo del Poder Ejecutivo y de la jurisprudencia judicial a la Ley y el derecho,
c)
El derecho a la conformación y al ejercicio de la oposición parlamentaria.
d)
La indisolubilidad del Gobierno y su responsabilidad frente a la representación del pueblo.
e)
La independencia de los tribunales.
a)
La exclusión del dominio de la violencia y de la arbitrariedad.
b)
Los derechos humanos concretados en la Ley Fundamental... ”
Tomadas en su conjunto, ambas disposiciones componen una de las mejores definiciones que es posible encontrar en derecho comparado respecto de la competencia de un organismo de inteligencia y seguridad interna. Merece destacarse este esfuerzo para obtener precisión, dada la amenaza potencial que para la vigencia de las garantías individuales de los ciudadanos representa la actividad de un organismo de inteligencia en el propio territorio y, al mismo tiempo, la necesidad que para el Estado moderno supone contar con un organismo de contrainteligencia y seguridad interna de alto nivel profesional. Menor interés ofrece el MAD (Militarischer Abschirmdienst).
268
No establecido por una ley específica, el M.A.D. fue creado en 1956, junto con las Fuerzas Armadas alemanas.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Su organización y métodos de trabajo están determinados por regulaciones internas del Ministro de Defensa. Se trata de un organismo de contrainteligencia, cuyo ámbito de trabajo específico está constituido por las Fuerzas Armadas alemanas. Así, trata de evitar y detecta espionaje, sabotaje y subversión dirigidos contra dichas Fuerzas Armadas, y se ocupa de investigaciones de seguridad del personal de dichas fuerzas, en coordinación con otros países de la NATO. Este organismo carece de poderes de policía y sus facultades están limitadas a la obtención y análisis de información, la que puede comprender civiles en el territorio alemán, si éstos se encuentran involucrados en actividades de espionaje, sabotaje o subversión dirigidas contra las Fuerzas Armadas alemanas. Ha sido también señalado que existe en el Ministerio de Relaciones Exteriores una pequeña oficina de análisis y planeamiento de alto nivel137 que recibe información diplomática y de fuentes abiertas. 4.2. Canadá En materia de inteligencia, Canadá tiene una trayectoria prolongada en el campo de la inteligencia militar. No obstante, su actividad civil es mucho más reciente y tiene sus orígenes en el conflicto Este-Oeste. Es así que suele citarse al Directorio de Operaciones Militares e Inteligencia, creado en 1920, como el primer organismo de inteligencia militar de este país, así como a una unidad criptográfica establecida con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial. Canadá, por otra parte, brindó a los aliados significativa inteligencia de comunicaciones a través de estaciones de captación de transmisiones radiales. Cabe recordar la labor de la Unidad de Examen del Consejo Nacional de Investigación, particularmente en materia de interceptación y decodificación de las transmisiones entre los organismos de inteligencia alemanes y sus agentes sudamericanos, como también de control de las actividades del gobierno francés de Vichy en Quebec; el establecimiento dentro de la Unidad de Examen, de unidades de interceptación de las tres fuerzas armadas y del Departamento de Relaciones Exteriores, con exitosas intercepciones del tráfico japonés y de Vichy; entre otros. Concluida la guerra, la Unidad de Examen permaneció bajo la denominación de Rama de Comunicaciones del Consejo Nacional de Investigación.
137
Walter Laqueur, “The uses and limits of the intelligence”, Transaction Publishers, New Brunswick and London, New Brunswick, 1993.Parte III.
269
José Manuel Ugarte
Un paso de significativa importancia estuvo constituido por la conformación, dentro de la Real Policía Montada del Canadá, de una Rama Especial encargada de la contrainteligencia y de la inteligencia interior, con el objetivo fundamental de hacer frente a las actividades soviéticas en Canadá, en el marco del conflicto Este-Oeste. Este organismo de contrainteligencia fue constituido con asesoramiento técnico del MI-5, el organismo de contrainteligencia e inteligencia interior inglés. Dicha Rama Especial fue posteriormente denominada Director de Seguridad e Inteligencia y posteriormente Servicio de Seguridad, manteniéndose dentro de la estructura de la Real Policía Montada del Canadá. También la creación en 1950 de un órgano de inteligencia conjunto, la Oficina de Inteligencia Conjunta, constituyó otro avance hacia la conformación del actual sistema de inteligencia canadiense. Su misión consistió en realizar las funciones y tareas de inteligencia comunes a las tres fuerzas armadas. Posteriormente, producida la unificación de las tres fuerzas armadas en 1965, se estableció dentro del Departamento de Defensa Nacional un cargo de Director General de Inteligencia y Seguridad, para dirigir todas las funciones de inteligencia y seguridad militares. Por otra parte, la Rama de Comunicaciones del Consejo Nacional de Investigación fue transferida al Departamento de Defensa Nacional, pasando a ser denominada Establecimiento de Seguridad de Comunicaciones. En 1981 y ante serias presunciones relativas a abusos cometidos por el Servicio de Seguridad en la investigación del movimiento separatista de Quebec, se constituyó la Comisión Mc Donald, que confirmó tales presunciones y recomendó la creación de un organismo de inteligencia civil separado de la Real Policía Montada del Canadá. En mayo de 1984 fue sancionada la ley de creación del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, que pasó así a constituir el organismo fundamental del sistema de inteligencia canadiense. El aludido cuerpo normativo estableció un organismo sustancialmente diferente de su predecesor. Así, el nuevo CSIS carecía de facultades policiales, siguiendo las recomendaciones de las comisiones Makenzie y McDonald. Depende del Ministro de Justicia-Procurador General del Canadá.
270
Sus funciones y competencias fueron prolijamente determinadas en su ley orgánica, aunque no dejaron de existir objeciones en algunos sectores de la sociedad canadiense con relación a la presunta amplitud de las funciones del servicio.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Conforme a las disposiciones de la ley en cuestión, ya transcritas en capítulos anteriores, pero que habremos de reiterar aquí, las competencias de este organismo son las siguientes: “...12. El Servicio obtendrá, por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, analizará y retendrá información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como amenazas a la seguridad de Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá. 13. (1) El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá (2) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro, concluir acuerdos con: a) b)
el gobierno de una provincia o cualquier departamento de ella, o cualquier fuerza de policía de una provincia, con la aprobación del Ministro responsable de la actividad policial en la provincia, Autorizando al Servicio para proveer evaluaciones de seguridad. (3) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro después de consultar entre el Ministro con el Secretario de Estado para Asuntos Externos, concertar acuerdos con el gobierno de un estado extranjero o con una institución de él, o una organización internacional de estados o con una institución de ella, autorizando al Servicio para proveer al gobierno, institución u organización con evaluaciones de seguridad. 14. el Servicio puede asesorar a cualquier Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales,que sean relevantes para el ejercicio de cualquier facultad o el cumplimiento de algún deber o función por el Ministro, bajo la Ley sobre la ciudadanía o la Ley sobre la inmigración de 1976. 15. El Servicio puede llevar a cabo las investigaciones necesarias con el propósito de proveer evaluaciones de seguridad conforme a la sección 13, o asesoramientos según a la sección 14. 16. (1) Conforme a esa sección, el Servicio puede, con relación a la defensa de Canadá o la conducción de los asuntos internacionales de Canadá, asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de a) cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o b) cualquier persona que no sea (i) Un ciudadano canadiense; (ii) Un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o (iii) Una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia. (1)
La asistencia autorizada conforme a la subsección (a) no podrá ser relativa a ninguna persona de las aludidas en el subparágrafo (1) (b) (i) (ii) (iii).
271
José Manuel Ugarte
Por otra parte, se consideran amenazas a la seguridad del Canadá las siguientes: a) b)
c)
d)
Espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio de los intereses de Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas para alguna persona; Actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que sean perjudiciales a los intereses del Canadá y que sean clandestinas o engañosas o involucran una amenaza para cualquier persona; Actividades dentro o relativas a Canadá, dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes con el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y Actividades dirigidas hacia el debilitamiento del régimen, actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá.
Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo juntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d).” Como puede advertirse, nos encontramos ante un organismo cuyas funciones fundamentales son de contrainteligencia y seguridad interna. En la práctica, el cometido fundamental del CSIS ha estado constituido por la contrainteligencia –contraespionaje y contrasabotaje– en el territorio del Canadá, en el marco del conflicto Este-Oeste, así como la lucha contra el terrorismo. Las actividades de este organismo comprenden, en primer lugar, la colaboración con otros organismos canadienses. En materia de seguridad pública, la cooperación incluye fundamentalmente a la fuerza policial federal, la Real Policía Montada del Canadá; policías de los Estados y locales, y departamentos y organismos de seguridad pública nacionales y estaduales. Esta cooperación contempla fundamentalmente el intercambio de información. Otro tipo de cooperación, tal como el involucramiento en operaciones, encuentra el límite representado por la carencia de facultades de carácter policial por parte del CSIS. También está facultado para cooperar en materia de inteligencia exterior, con el Ministro de Defensa Nacional y el Secretario de Estado para Asuntos Externos, a través de la obtención de información y elaboración de inteligencia, dentro de Canadá, relativas a las capacidades, intenciones o actividades de cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros, o de cualquier persona que no sea un ciudadano canadiense, un residente permanente, o una corporación local.
272
Como puede advertirse, si bien posee ciertas facultades en materia de inteligencia exterior –no comunes en organismos que como el CSIS, tienen como misiones fundamentales la contrainteligencia y seguridad interna- tales facultades poseen una doble limitación:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
el organismo no puede obtener información por sus propios medios fuera del territorio canadiense, ni tampoco respecto de ciudadanos del propio país, ni residentes permanentes, ni corporaciones locales. Se ha sostenido, no obstante, tras analizarse la mencionada ley, que “...aparentemente el CSIS tendrá permiso para cumplir funciones en el extranjero obteniendo información de sus propias fuentes para propósitos de inteligencia externa...”138 No obstante, también se refiere que “... De acuerdo con funcionarios canadienses, el CSIS no se empeñará en operaciones encubiertas en los extranjeros, que procuren influir o alterar las políticas de otra nación...” De acuerdo con esta interpretación –que claramente contradice lo establecido por la ley– las actividades del CSIS en el extranjero estarían limitadas a la obtención de información externa y a la contrainteligencia, no pudiendo, en cambio, realizar operaciones encubiertas. Esta posibilidad puede guardar relación con la circunstancia de carecer Canadá, como se verá, de un organismo de inteligencia dotado de medios propios para recabar información, con competencias expresas en materia de inteligencia exterior. No obstante, tratándose la presunta actividad de inteligencia externa con medios propios del CSIS de una función no prevista legalmente, cabe suponer que en el caso de tener lugar, es de carácter excepcional. Lo cierto es que de elementos como los informes anuales de la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia (Security Intelligence Committee Review-SIRC) surge que el CSIS no realiza actividades de obtención de información con medios propios en el extranjero. Es decir, que las actividades de elaboración de inteligencia exterior utilizan información obtenida en Canadá –residentes extranjeros, viajeros canadienses que han permanecido en el exterior visitando lugares de interés, captación de comunicaciones de embajadas extranjeras– y, fundamentalmente, información obtenida a través de la colaboración con los países extranjeros, aliados principales. Conviene señalar que en materia de inteligencia externa, el CSIS trabaja con el Establecimiento de Seguridad de Comunicaciones (Communications Security Establishment o CSE), organismo de inteligencia de comunicaciones de Canadá. En cualquier caso, además de la tradicional investigación de las actividades de los organismos de inteligencia extranjeros en el Canadá, que aún hoy, tras la conclusión del conflicto Este-Oeste, continúa teniendo cierta importancia, una de las preocupaciones fundamentales del CSIS en la actualidad está representada por el terrorismo, tanto originado en el exterior como en Canadá. Esto lo que incluye tanto las bases del terrorismo en el extranjero,
138
Jeffrey T. Richelson, “Foreign Intelligence Organizations”, Ballinger Publishing Company, Cambridge, Massachusetts U.S.A., 1988.
273
José Manuel Ugarte
como las actividades originadas en Canadá, y las ramificaciones o actividades en Canadá del terrorismo de origen extranjero.139 Las actividades contraterroristas siempre han tenido significativa importancia para el CSIS. Especialmente han constituido motivo de preocupación los grupos de exiliados propensos a la violencia, y, por otra parte, las actividades de los organismos de inteligencia extranjeros dirigidos contra sus nacionales exiliados, especialmente aquellos que constituyen disidentes políticos. Así, los grupos extremistas Sikh y su lucha por constituir un Estado independiente dentro de la India, han constituido un objeto de la actividad del CSIS y en alguna oportunidad derivó en escándalo. Una materia de disenso respecto de las actividades del CSIS ha estado representada por la contrasubversión, que ha dado motivo a la formación por el antiguo Servicio de Seguridad de la Real Policía Montada del Canadá de archivos sobre individuos, heredados posteriormente por el CSIS. Esta actividad ha dado lugar a propuestas de modificación legislativa, tendientes a precisar aún más la legislación existente en este aspecto. También en los últimos tiempos, el CSIS ha volcado sus esfuerzos hacia el crimen organizado internacional y hacia la proliferación de armas de destrucción masiva, firmando en este terreno acuerdos de cooperación con diversos organismos de inteligencia extranjeros, incluyendo los “antiguos adversarios” que integraron el Pacto de Varsovia. A través de sus “Oficiales de Enlace de Seguridad”, funcionarios destacados en las embajadas de Canadá que son enlace con los organismos del país huésped, en materia de seguridad pública en general, asuntos policiales e inteligencia, el CSIS ha promovido relaciones cooperativas con la mayor parte de los países del mundo. Cabe señalar que estos funcionarios (Security Liason Officers o SLO) tienen prohibido involucrarse en actividades de obtención de información en el país en el que cumplen sus funciones. Es decir, que a diferencia de un Chief Station de un organismo de inteligencia exterior, que encubiertamente procede a establecer redes de agentes o a tratar de obtener información por medios más o menos subrepticios, la misión de estos funcionarios consiste en obtenerla de modo oficial, a través de la cooperación con instituciones policiales, fuerzas de seguridad u organismos de inteligencia del país huésped. Es de resaltar como un indicio de los cambios propios de los tiempos actuales, el establecimiento en 1995/1996, dentro de la rama de Contrainteligencia del CSIS, de una Unidad sobre Actividad Criminal Transnacional. Según fuentes de este organismo, “El Servicio reconoció la amenaza representada por la naturaleza ‘transnacional’ del crimen organizado y su conexión con organismos de inteligencia hostiles”. 139
274
El informe 1995/1996 de la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia, órgano de control de la actividad del CSIS, refiere que “el mandato del CSIS es entenderse con las actividades de los organismos de inteligencia extranjeros en nuestro país, y con las organizaciones terroristas, en cualquier lugar en que estén basadas”.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En materia de crimen transnacional, el rol fundamental asumido por la rama de Contrainteligencia del CSIS es el de proveer “oportuna inteligencia estratégica” en lo relativo a las amenazas representadas por esta actividad, a consumidores gubernamentales y formadores de política, y también “información criminal incidental/táctica” específica, destinada a autoridades policiales canadienses. En general, la investigación del crimen transnacional está ligada al desarrollo de relaciones entre el CSIS y los antiguos adversarios que integraron el Pacto de Varsovia. Cabe señalar, también la incorporación de un analista con experiencia operacional en materia de crimen organizado y “guerra de la información” a la Unidad de Análisis Estratégico del CSIS. También cabe destacar que el informe del SIRC, correspondiente a 1997/1998, refiere la existencia de una nueva Unidad de Seguridad Económica y Asuntos de Proliferación (Economic Security and Proliferation Issues-ESPI) encargada de velar por la seguridad económica de Canadá ante el espionaje y sabotaje económicos, así como de luchar contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Hasta el momento, la actividad de la nueva unidad no parece resultar del todo fructífera, especialmente ante la dificultad de detectar las presuntas intrusiones extranjeras en los asuntos económicos de Canadá y la imprecisión del rol del organismo en materia de seguridad económica, circunstancia que habría llevado al CSIS a colectar información difícilmente calificable como relativa a “amenazas contra la seguridad del Canadá”.140 Se debe señalar, no obstante, la existencia de una disposición ministerial dirigida al CSIS (“Requerimientos Nacionales para 1994/1995”) que supedita al CSIS a trasladar a la Real Policía Montada del Canadá la información que recibiera de organismos de inteligencia y seguridad de países extranjeros relativa a crimen organizado, y a concentrar sus esfuerzos en las misiones contenidas en la Sección 12 de su ley orgánica, por constituir su misión primaria –actividades razonablemente susceptibles de constituir amenaza para la seguridad de Canadá- con preferencia a las establecidas en la Sección 16 –cooperación con los departamentos de Defensa y Relaciones Exteriores, con relación a amenazas externas. Ello pareciera ratificar lo que surge como evidente del texto legal: la naturaleza fundamental del CSIS de organismo de contrainteligencia y seguridad interna, y el carácter accesorio de otras misiones como la ya mencionada colaboración en materia de inteligencia exterior con los ministerios competentes, o las actividades informativas relativas al crimen organizado. Se debe, no obstante, en este caso tener presente la existencia de una tendencia análoga en otros países, como el Reino Unido, donde la incorporación de misiones relativas al crimen organizado alcanzó sanción legal. También, tratándose de un país de inmigración, las actividades de organismos de inteligencia extranjeros respecto de sus nacionales en territorio canadiense han constituido materia de preocupación del CSIS.
140
Informe del SIRC, 1997/1998.
275
José Manuel Ugarte
Entre las funciones típicas de un organismo de contrainteligencia y seguridad interna llevadas a cabo por el CSIS, se encuentra la de realizar exámenes e investigaciones de seguridad para los funcionarios gubernamentales que requieren por la naturaleza de sus funciones habilitaciones de seguridad. Tal función es cumplida para todos los departamentos gubernamentales, a excepción de los funcionarios del Departamento de Defensa y de la Real Policía Montada de Canadá, donde las investigaciones son realizadas por los propios organismos. También practica a requerimiento del departamento gubernamental respectivo investigaciones de seguridad, respecto de aquellos aspirantes a ciudadanía, inmigrantes o residentes respecto de quienes se aprecia que pueden constituir riesgos para la seguridad. Asimismo, se realizan investigaciones de seguridad por encargo de países extranjeros, organismos de países extranjeros, u organismos internacionales, con los cuales existen convenios en tal sentido. Además del CSIS, otro organismo de significativa importancia en Canadá es el ya aludido Establecimiento de Seguridad de Comunicaciones (CSE), que funciona conforme a una directiva secreta emitida en 1975 por el Ministro de Defensa Nacional. Se trata de un organismo que, aunque formalmente separado de la estructura del Ministerio, opera bajo la dirección del Departamento de Defensa Nacional. La función fundamental del CSE es la relativa a la obtención de inteligencia de comunicaciones e inteligencia electrónica. Las funciones de este organismo también incluyen la protección de organismos gubernamentales ante tentativas de obtención de información electrónica por parte de organismos de inteligencia extranjeros u organizaciones hostiles. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con un órgano de análisis, la Oficina de Inteligencia Externa (FIB), que tiene la misión de obtener información y elaborar y distribuir inteligencia política y económica tanto para el Ministerio del que depende, como para otros vinculados con la política externa, como sucede con el Ministerio de Defensa. Recibe información a través del cuerpo diplomático canadiense, así como de entrevistas voluntarias con personas que hayan trabajado o vivido en el extranjero y que por ello puedan tener información de interés para el órgano en cuestión. El Ministerio de Defensa cuenta con un organismo de inteligencia y un organismo de contrainteligencia, bajo el mando, respectivamente, del Director General de Inteligencia, encargado de la producción de inteligencia militar, y del Jefe de Inteligencia y Seguridad, que tiene a su cargo la contrainteligencia y seguridad militares, así como las relaciones con los países extranjeros.
276
La Real Policía Montada de Canadá continúa teniendo un rol, ahora secundario, en materia de contrainteligencia y seguridad interna, apoyando las actividades del CSIS y prestándole
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
colaboración, supliendo además, con los recaudos legales correspondientes, la carencia de facultades policiales del CSIS. Completan el cuadro la Rama de Policía y Seguridad, en la oficina del Procurador General, que tiene a su cargo como órgano de análisis, la evaluación y propuesta de medidas relativas a amenazas contra la seguridad interna de Canadá provenientes de organizaciones, personas y grupos residentes en Canadá o en el exterior, formulación de políticas para la protección de personal, bienes y equipos en el gobierno federal, incluyendo la seguridad de la información gubernamental, el rol del gobierno federal en materia policial en Canadá, y el planeamiento de contingencia para la conducción por parte del Ministerio de crisis, en situaciones de emergencia. En materia de conducción gubernamental, si bien el CSIS depende del Ministerio de Justicia, al igual que la Real Policía Montada del Canadá y la Rama de Policía de Seguridad, el SEC y los órganos de inteligencia y contrainteligencia militar del Ministerio de Defensa, y la FIB del Ministerio de Relaciones Exteriores, existen además órganos superiores de formulación de políticas y de control en materia de inteligencia. La Comisión del Gabinete sobre Seguridad e Inteligencia, presidida por el Ministro, tiene a su cargo la emisión de directrices de carácter general, especialmente en asuntos de alta sensibilidad política. En materia de inteligencia, el Primer Ministro es asistido por el Secretariado del Consejo Privado para Seguridad e Inteligencia, a cargo del Secretario Asistente del Gabinete para Seguridad e Inteligencia. Se trata de un órgano integrado por funcionarios asesores en materia de política y funcionarios de inteligencia adscritos a los organismos de inteligencia, que también prepara apreciaciones de inteligencia estratégica nacional. También cabe referir la existencia en el Gabinete de la Comisión Interdepartamental sobre Seguridad e Inteligencia, de la que dependen dos subcomisiones: la Comisión Asesora en Materia de Seguridad, por una parte, integrada por la rama de Policía y Seguridad, el Director General del CSIS, el Director de la FIB, los jefes de los órganos de inteligencia y contrainteligencia militar y de la Comisión de Empleo e inmigración de Canadá; y la Comisión Asesora de Inteligencia, dirigida por el Subsecretario Asistente de Estado para Seguridad e Inteligencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, e integrada por el CSIS, la FIB y los órganos de inteligencia y contrainteligencia militar. En materia de controles externos, debemos remitir a la consideración efectuada sobre dicho aspecto, en el capítulo correspondiente al control. 4.3. Reino de España El Reino de España cuenta con una estructura orgánico-funcional en materia de inteligencia no común en los países europeos: un único organismo de inteligencia ocupado, simultáneamente, de aspectos de defensa nacional y de seguridad interior, así como organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas.
277
José Manuel Ugarte
También existen órganos de información en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: Guardia Civil, fuerza militar de seguridad pública que depende de los ministerios de Defensa, para los fines derivados de sus funciones de defensa, y Ministerio del Interior, para el cumplimiento de sus atribuciones de seguridad pública que constituyen el aspecto más importante de su quehacer; y el Cuerpo Nacional de Policía, institución de seguridad pública policial civil, dependiente del Ministerio del Interior. Conviene recordar que en el Reino de España, el Ministerio del Interior es quien ejerce “... la administración general de la seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado...”141 No obstante, la existencia de un concepto de defensa nacional de significativa amplitud, que incluye la garantía del ordenamiento constitucional142, aspecto que también comprende la misión de las Fuerzas Armadas contenida en el artículo 8.1. de la Constitución del Reino de España, ha determinado que el organismo de inteligencia para la defensa nacional de este país, el Centro Superior de Información para la Defensa, agregue a las funciones específicas de inteligencia militar, las de inteligencia exterior política y económica, por una parte, y de inteligencia militar, por la otra. Conviene señalar que la historia de España en materia de inteligencia, en cuanto a constitución de organismos técnicos civiles especializados en inteligencia, no integrados en las Fuerzas Armadas ni en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ni formando parte de organizaciones de carácter político es, en relación con otros países, relativamente reciente. Así, mientras se señala con anterioridad a la guerra civil que padeciera este país entre 1936 y 1939 la creación de un Servicio de Información por parte del gobierno de la II República, bajo dependencia del Ministerio de Guerra, la guerra civil puso fin a este intento, surgiendo posteriormente, bajo el gobierno autoritario encabezado por el generalísimo Francisco Franco Bahamonde, una multiplicidad de organismos de inteligencia, dedicados fundamentalmente a la información interior de naturaleza política y a la seguridad interna. Se destaca, así, la existencia en este período del Servicio de Información del Movimiento, dedicado a la información política en todo el territorio del Estado y estaba encuadrado en la Secretaría General del Movimiento Nacional; el Servicio de Información de la Dirección General de Seguridad, ocupado en la investigación de los entonces denominados delitos político-sociales, en colaboración con el Servicio de Información de la Guardia Civil; los Servicios de Información del Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, denominados también “Segunda bis” y adscritos a las Segundas Secciones (Inteligencia) de los respectivos Cuarteles Generales de las
278
141
Artículo 12, apartado 1, Ley Orgánica número 2/86 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
142
Establece el artículo 2° de la Ley Orgánica de Principios Básicos de la defensa nacional y la organización militar 6/1980 del Reino de España, que “...La defensa nacional es la disposición, integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación, ante cualquier forma de agresión, debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la patria, en el marco de lo dispuesto en el art. 97 de la Constitución.”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
fuerzas; los Servicios de Inteligencia Exterior y de Contrainteligencia, dependientes de la Tercera Sección (Operaciones) del Alto Estado Mayor, la Organización Contrasubversiva Nacional (1968), luego denominada Servicio Central de Documentación (SECED), bajo la dependencia de la Presidencia del Gobierno; entre otros. Diversas circunstancias, tales como la asunción en el trono de España del Rey Juan Carlos y el comienzo de la transición democrática, así como la búsqueda de un mayor accionar conjunto entre las Fuerzas Armadas, entonces contenidas en tres ministerios militares diferentes, dieron lugar a la creación, el 4 de julio de 1977 (R.D.1.558/77), del Centro Superior de Información de la Defensa (CESID). Concebido como el único Servicio español de Inteligencia –aunque en la práctica debiera afrontar la concurrencia de los organismos de inteligencia militares y de los órganos policiales de información- fueron establecidas las relaciones, misiones y competencias del nuevo organismo en la Orden 135/1982, de 30 de septiembre, del Ministro de Defensa, y en el Real Decreto 2632/1985, de 27 de diciembre, hallándose determinada actualmente su estructura interna en los Reales Decretos 1169/1995, de 7 de julio, 266/1996, de 16 de febrero y 1396/1996, de 7 de junio, poseyendo además las funciones que le son atribuidas en el artículo 18 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Creado en jurisdicción y bajo la dependencia orgánica del Ministro de Defensa, el CESID, no obstante, también tiene dependencia funcional del Presidente del Gobierno, para cumplir su doble misión de órgano de información del Presidente del Gobierno, para el ejercicio de sus funciones de dirección de la política de defensa y de coordinación de la acción del Gobierno en la defensa del Estado, y del Ministro de Defensa, en el ejercicio de las funciones que le corresponden en materia de defensa y de política militar. Además entre sus funciones están las de coordinar la acción de los distintos organismos que utilicen medios o procedimientos de cifra, garantizar la seguridad criptográfica, promover la adquisición coordinada de material y formar al personal especialista. La doble misión asignada al CESID refleja, en realidad, el pasado inmediato español en esta materia: contaba con un organismo de inteligencia interior dependiente directamente del Presidente del Gobierno y, por otra parte, con un organismo de inteligencia exterior y otro de contrainteligencia y seguridad interna, dependientes ambos del Estado Mayor de la Defensa, además de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas –que continúan existiendo- y de un organismo de inteligencia en la Dirección General de Seguridad, de la que dependían además las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con sus respectivos órganos informativos. La estructura emergente de la transición pone de manifiesto cierta transacción: la existencia de un único organismo de inteligencia política económica y militar dependiente orgánicamente del Ministerio de Defensa y, funcionalmentemente, del Presidente del Gobierno para el ejercicio de sus funciones de dirección de la política de defensa y de coordinación de la acción del Gobierno
279
José Manuel Ugarte
en la defensa del Estado, y del Ministerio de Defensa, para el ejercicio por parte de éste de las funciones que le competen en materia de defensa y de política militar. Continuaron, por otra parte, subsistiendo los organismos de inteligencia de los tres Ejércitos. A ello se agregó un Gabinete de Información en la Dirección de Seguridad del Estado, con la misión de coordinar la actividad de los Servicios de Información de la Guardia Civil y, a partir de 1986, del nuevo Cuerpo Superior de Policía. Este organismo no se reitera en las estructuras actuales del Ministerio del Interior; manteniéndose no obstante a la cabeza de este Ministerio las facultades de coordinación de la actividad de los órganos policiales, en materia de seguridad interior. En cuanto a las funciones del CESID, las mismas consisten en: a)
Obtener, evaluar y difundir la información necesaria para prevenir cualquier peligro, amenaza o agresión exterior contra la independencia o integridad territorial de España, asegurando sus intereses nacionales;
b)
Obtener, evaluar y difundir la información necesaria para prevenir cualquier peligro, amenaza o agresión exterior contra la industria y el comercio español, y para asegurar los intereses nacionales en los campos de la economía y la tecnología de interés específico para la Defensa;
c)
La información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de España y la estabilidad de sus instituciones;
d)
Oponerse al espionaje y a las actividades de los servicios de inteligencia extranjeros que atenten contra la seguridad o los intereses nacionales, mediante su prevención, detección y neutralización dentro y fuera del territorio nacional;
e)
Coordinar la acción de los distintos organismos que utilicen medios o procedimientos de cifra, garantizar la seguridad criptográfica, promover la adquisición coordinada de material y formar al personal especialista.
Las aludidas funciones –establecidas sucesivamente en el artículo 3 de la Orden 135/1982, de 30 de septiembre, del Ministro de Defensa, artículos 4, 5, 6 y 7 del Real Decreto 2632/1985, de 27 de diciembre y artículo 5°, apartado 3, del Real Decreto 1883/1996, de 2 de agostoconstituyen realmente un abanico muy importante de competencias, sensiblemente superior al de otros organismos de inteligencia europeos, que distinguen de un modo u otro entre inteligencia interior y exterior. A las tradicionales competencias del CESID se han agregado las relativas a los peligros, amenazas o agresiones contra la industria y el comercio español, así como asegurar los intereses nacionales en los campos de la economía y la tecnología de interés específico para la Defensa.
280
En este aspecto, llama de algún modo la atención la percepción relativa a peligro, amenaza o agresión exterior contra la industria y el comercio español, función que pareciera exceder la lucha contra el espionaje industrial, para abarcar un amplio espectro de posibilidades de actuación.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Las competencias del CESID comprenden tanto la seguridad interna contraataques contra la unidad del país y la estabilidad de sus instituciones, por procedimientos anticonstitucionales – aspectos que en la práctica comprenden el terrorismo, especialmente el separatista de la ETA, pero, hasta el momento, no parecen incluir la delincuencia organizada ni la común, cuestiones que al parecer continúan dentro de la competencia del sistema de seguridad interior presidido por el Ministro del Interior- como la contrainteligencia, tanto en el exterior como en el interior del país. Como es frecuente en materia de organismos de inteligencia, con poco frecuentes y no recomendables excepciones, el CESID carece de facultades de naturaleza policial. En caso de obtener información de interés policial, debe transferirla al sistema de seguridad interior del Ministerio del Interior. El CESID está presidido por un Director General, designado por el Presidente del Gobierno por un período máximo de cinco años. Tiene a su cargo la dirección, ordenación, control y gestión del Centro, con competencia para asegurar la ejecución de las misiones encomendadas al organismo, disponer la organización interna del Centro y su despliegue territorial para atender a dichas misiones, representar al Centro ante todo tipo de instituciones, autoridades y organismos del Estado, proporcionar al Presidente del Gobierno y al Ministro de Defensa el resultado de las tareas informativas que corresponden al Centro y, con su autorización, hacerlo a otros organismos del Estado. Asimismo mantener una colaboración permanente y recíproca con los órganos de información de los Estados Mayores de la Defensa y de las Fuerzas Armadas, con los correspondientes de los ministerios de Asuntos Exteriores y del Interior y con el resto de los departamentos ministeriales, así como con los demás organismos públicos o privados que sean útiles, con el fin de lograr la información necesaria a los intereses nacionales. Por otro lado debe mantener los canales de relación necesarios para el desarrollo de las actividades específicas del Centro, mediante el contacto con otros servicios de información extranjeros, y ejercer, por delegación del Ministro de Asuntos Exteriores y del Ministro de Defensa, las funciones que le corresponden como Autoridad Delegada para la Seguridad de la Información Clasificada OTAN. Cuenta asimismo con un Secretario General, cuya misión consiste en asistir al director General en el ejercicio de sus funciones, en particular en la coordinación de los órganos del Centro, y que lo sustituye en casos de vacancia, ausencia y enfermedad. El CESID comprende unidades de inteligencia, con función de obtener, evaluar, interpretar y difundir información, en las siguientes áreas: Inteligencia Exterior, Inteligencia Interior, Economía y Tecnología, y contrainteligencia. Las unidades de apoyo tienen por misión atender las necesidades de recursos materiales y económicos de las otras Unidades, así como de medios, procedimientos o técnicas especiales. Cuenta además con una Unidad de Seguridad, que debe atender la protección del personal y las instalaciones, la salvaguarda de la información y documentación, así como la seguridad y funcionamiento del Centro.
281
José Manuel Ugarte
Además del CESID y de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, existen órganos de análisis en el Ministerio de Relaciones Exteriores y en el Estado Mayor de la Defensa. Funcionan órganos de información policial en el Ministerio del Interior, en la Guardia Civil y el Cuerpo Superior de Policía. 4.4. República francesa Francia tiene una larga e importante historia en materia de inteligencia, entre cuyos más significativos antecedentes se encuentra el legendario Cabinet Noir, organismo de inteligencia y seguridad (incluyendo criptología) fundado por el Cardenal Richelieu, que funcionó bajo la dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores. No obstante, si nos limitamos a tiempos relativamente recientes, podemos señalar que la derrota de 1870 brindó un importante incentivo para el renacimiento de la inteligencia militar, a través de la creación del Servicio de Información (Service de Renseignement – SR) organismo de inteligencia exterior y contrainteligencia. El 1 de mayo de 1899, el escándalo Dreyfus determinó la disolución del Servicio de Información. El Decreto del 20 de agosto de 1899 creó un “Control General de los Servicios de la Vigilancia del Territorio”, sin medios propios, bajo la dependencia del Ministerio del Interior. Este órgano de control y la Dirección Central de Seguridad General (Süreté Générale), organismo de investigación policial dependiente del Ministerio del Interior, quedaron a cargo de la función de contrainteligencia. Las funciones de inteligencia exterior y militar pasaron a depender de la Segunda Jefatura o Segunda Oficina (Inteligencia) del Estado Mayor General del Ejército (Deuxiëme Bureau). El “Control General de los Servicios de la Vigilancia del Territorio” desapareció en 1907. Las crecientes tensiones que fueron surgiendo en Europa a fines del siglo XIX y especialmente a principios del siglo XX determinaron la expansión del organismo de inteligencia que dependía de la Segunda Jefatura del Estado Mayor General. También la Süreté Générale había incrementado su esfuerzo de contrainteligencia. En 1891 surgió, además, el Servicio de Información Naval, encargado fundamentalmente de obtener información sobre las instalaciones de defensa costera de las potencias extranjeras de interés, y de obtener información, especialmente sobre armadas extranjeras, a través de los agregados navales, y de fuentes abiertas.
282
Los decretos del 28 de abril y 13 de junio de 1934 determinaron el renacimiento del “Control General de los Servicios de Vigilancia del Territorio”.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En 1936 el Servicio de Información que dependía del Estado Mayor General del Ejército se separó de ella, aunque manteniendo una relación funcional, formándose en él las Secciones de Información y de Centralización de la Información, esta última destinada a la Contrainteligencia. Se incluyó, además, un órgano de cifrado y descifrado, y otro técnico, destinado a facilitar la obtención de información por medios subrepticios. Un cambio significativo estuvo representado por el otorgamiento a “Control General de los Servicios de la Vigilancia del Territorio”, ahora denominada “Dirección de Vigilancia del Territorio” (Direction de la Surveillance du Territoire-DST), de medios propios de obtención de información, realización de operaciones de inteligencia y actividades policiales, quedando así constituido como un organismo de contrainteligencia y seguridad interna dependiente del Ministerio del Interior. También en 1937 se creó el Servicio de Información Intercolonial, organismo de inteligencia dependiente del Ministerio de Colonias, encargado de obtener información sobre las posesiones coloniales francesas. Ante de la Segunda Guerra Mundial, la inteligencia militar francesa contaba ya con un organismo de inteligencia militar por cada una de las tres fuerzas armadas: Ejército, Armada y Fuerza Aérea, aunque el organismo de inteligencia del Ejército sobresalía por su importancia. Tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial y de la ocupación alemana de Francia, pasó a actuar en el país el organismo de inteligencia, creado por Charles de Gaulle en el exilio, la Dirección General de los Servicios Especiales, denominada Directorio General de Estudios e Investigaciones, con funciones fundamentalmente relacionadas con la seguridad interna y la política del país. Las críticas que motivó la actividad de este organismo determinaron su reorganización. En primer lugar, el organismo fue denominado Servicio de Documentación Exterior y Contraespionaje (Service de Documentation Exterieure et de Contre-Espionage-SDECE). Las normas que reglaron la actividad del SDECE prohibieron su labor dentro del territorio metropolitano francés, estableciéndose que la contrainteligencia en dicho territorio sería asignada a un organismo dependiente del Ministerio del Interior. Limitadas al exterior, las funciones del SDECE consistieron en la obtención de información y elaboración de inteligencia con relación a los factores político, económico y militar de los países extranjeros de interés, y de realizar operaciones encubiertas (Servicio de Acción, o Action Service) por una parte. Y proteger desde el exterior a Francia de la actividad de los organismos de inteligencia extranjeros, a través de la investigación de los aspectos fundamentales de los organismos de inteligencia extranjeros (estructura, operaciones llevadas a cabo, entre otras. El paulatino crecimiento del SDECE lo llevó a incluir en su seno temporariamente al Grupo de Comunicaciones Radioeléctricas (Groupement de Communications RadioElectriques-GCR) organismo de inteligencia de comunicaciones francés. Por su parte, la ordenanza del 16 de noviembre de 1944, suscrita por el general Charles de Gaulle, determinó el renacimiento de la Dirección de Vigilancia del Territorio, reconstituida
283
José Manuel Ugarte
inicialmente a partir de los integrantes de su homónima de preguerra, de personal de la resistencia, y de los organismos de inteligencia constituidos por el gobierno francés en el exilio. La elección en 1981 de Francois Mitterand como presidente de Francia determinó la reorganización del SDECE, que pasó a denominarse Dirección General de la Seguridad Exterior (Direction Générale de la Sécurité Extérieure – DGSE). En materia normativa, cabe citar lo dispuesto en el Decreto No. 82-306 del 2 de abril de 1982 relativo a la creación y fijación de las atribuciones de la Dirección General de la Seguridad Exterior. Estipula dicho decreto en su artículo 1°: “Artículo 1°: Créase una dirección general de la seguridad exterior, colocada bajo la autoridad de un director general dependiente directamente del Ministro de Defensa y nombrado por decreto en Consejo de Ministros.” Se establece, como puede verse, su dependencia respecto del Ministro de Defensa. Con relación a la misión del organismo, establece el artículo 2°: “...Artículo 2°. : La dirección general de la seguridad exterior tiene por misión, en provecho del Gobierno y en colaboración con todos los otros organismos concernidos, la búsqueda y la explotación de informaciones que interesen a la seguridad de Francia, como detectar y estorbar, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses con la finalidad de prevenir las consecuencias...” Puede también advertirse que la norma distingue tajantemente las competencias entre la Dirección General de la Seguridad Exterior y la Dirección de Vigilancia del Territorio, que ya examinaremos, con un criterio fundamentalmente territorial. La distinción, no obstante, parece dirigida en especial a la actividad de contrainteligencia; no surge con claridad del texto, si rige o no respecto de la obtención de inteligencia. Prevé por otra parte el artículo 3° otras funciones del organismo: “Artículo 3o. : Para el ejercicio de su misión, la dirección general de la seguridad exterior está encargada, entre otras cosas, de:
284
•
Asegurar los lazos necesarios con los otros servicios u organismos concernidos;
•
Efectuar, dentro del cuadro de sus atribuciones, toda acción que le fuera confiada por el Gobierno;
•
Proveer las síntesis de las informaciones de que dispone.”
El tercer párrafo pareciera brindar cierta base normativa para la realización por parte del organismo, de operaciones de inteligencia u “operaciones encubiertas”, de amplia presencia en las actividades de la DGSE y de su predecesor el SDECE.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El artículo 4°, por su parte, al disponer que “...La organización y el funcionamiento de la dirección general de la seguridad exterior serán fijados por resolución del Ministro de Defensa...” determina otros aspectos de la dependencia del organismo respecto del ministro de Defensa, limitando a los aspectos precedentemente expuestos la sucinta normativa relacionada al organismo en cuestión. En lo relativo a la contrainteligencia en territorio francés, continúa constituyendo competencia de la Dirección de Vigilancia del Territorio (Direction de la Surveillance du TerritoireDST), dependiente del Ministerio del Interior. Conforme establece el Decreto N° 82-1100 del 22 de diciembre de 1982, en su artículo 1°, “La dirección de la vigilancia del territorio tiene competencia para buscar y prevenir, sobre el territorio de la República Francesa, las actividades inspiradas, contratadas o sostenidas por las potencias extranjeras y que sean susceptibles de amenazar la seguridad del país, y, de modo más general, para luchar contra tales actividades. A tal título, la dirección de la vigilancia del territorio ejerce una misión referida a la defensa...” Como puede advertirse, la norma en cuestión efectúa una estricta determinación de la competencia de este organismo, de antigua trayectoria en Francia. Una característica singular de este organismo de contrainteligencia, es la relativa a su dependencia, dentro del Ministerio del Interior, de la Dirección General de la Policía Nacional; la circunstancia de estar integrado por policías, como también la de tener poderes de policía criminal especializada. Su competencia, desde el punto de vista territorial, está limitada al territorio francés. En cuanto a la materia, puede apreciarse que la competencia de la DST es sensiblemente más restringida que la de otros organismos de contrainteligencia y seguridad interna. En efecto; además del contraespionaje y contrasabotaje contra actividades provenientes del exterior, la DST estaría limitada a actuar contra actividades que amenazaran la seguridad del Estado promovidas por potencias extranjeras, no así contra aquellas originadas en el interior del país, cualquiera fuese su gravedad. No obstante, la actividad del organismo no parece haber tenido siempre en cuenta las aludidas limitaciones. Cabe señalar que la seguridad interna respecto de actividades originadas en el país parece constituir competencia primaria de la Dirección de Información General (Direction Central des Renseignements Généraux-RG) organismo de información política y policial, también dependiente del Ministerio del Interior. La función de este organismo comprende la búsqueda y la centralización de las investigaciones destinadas a informar al gobierno en los planos políticos, sociales y económicos, participando en la defensa de los intereses fundamentales del Estado y concurriendo a la misión
285
José Manuel Ugarte
relativa a la seguridad interior. La RG está también encargada de la vigilancia de los establecimientos de juego y de las carreras de caballos. Realiza sus actividades bajo una doble dependencia: de los Prefectos, por una parte, y de la Dirección General de la Policía Nacional, por la otra. Retornando a la DST, cabe señalar que, en realidad, su clásica actividad en las últimas décadas ha consistido en el contraespionaje –dirigido primariamente contra las actividades provenientes de las potencias del bloque del Este, en el marco del conflicto Este-Oeste- incluyendo la vigilancia de embajadas y las actividades de personal diplomático extranjero, así como la realización de las medidas de seguridad de contrainteligencia. No obstante, también el terrorismo pasó a constituir un importante objetivo de la DST, especialmente aquél que posee origen en el exterior del país. En fecha más reciente, la búsqueda de nuevas competencias que ha caracterizado a los organismos de inteligencia y contrainteligencia se ha reflejado en la dedicación de la DST a la protección del patrimonio económico y científico, la lucha contra la proliferación de armas nucleares, bacteriológicas, químicas y balísticas, o la criminalidad organizada en gran escala. Retornando a la norma relativa a la competencia de la DST, conviene señalar que el artículo 2° del decreto anteriormente aludido establece que “... Para ejercer sus misiones, y dentro del cuadro de las instrucciones del Gobierno, la dirección de la vigilancia del territorio está encargada, entre otras cosas: •
De centralizar y de explotar todas las informaciones relativas a las actividades mencionadas en el artículo 1. Y que deberán serle transmitidas, sin demora, por todos los servicios concurrentes a la seguridad del país;
•
De participar en la seguridad de los puntos sensibles y de los sectores llaves de la actividad nacional, como también de la protección de los secretos de la defensa;
•
De asegurar los lazos necesarios con los otros servicios y organismos concernidos”.
La competencia de la DST en materia de medidas de seguridad de contrainteligencia y, en general, de contraespionaje y de contrasabotaje, es destacada especialmente en el tercer párrafo. Como sucede con el caso precedentemente analizado, el artículo 3° remite en materia de aspectos de mayor detalle, a una resolución a ser dictada por el ministro del que depende el organismo:
286
“Artículo 3°: La organización y el funcionamiento de la dirección de la vigilancia del territorio serán fijados por resolución del ministro encargado de la policía nacional”, es decir, del Ministro del Interior.”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
La citada dependencia de la DST de la Dirección General de la Policía Nacional, como una dirección activa de la policía nacional, y la circunstancia de pertenecer sus funcionarios a todos los cuerpos de la policía (comisarios, oficiales, brigadistas y guardias) brindan un sello especial a este organismo. En materia de inteligencia de comunicaciones, la DST cuenta con el Grupo de Comunicaciones Radioeléctricas (GCR), establecido en 1947 por el teniente coronel Paul Labat. Este organismo intercepta y escucha tanto comunicaciones diplomáticas y militares provenientes de todo el mundo, a través de puestos de escucha establecidos tanto en territorio francés, como en colonias y posesiones francesas en otras partes del mundo La inteligencia militar, de prolongada trayectoria en Francia, está representada por dos organismos dependientes del Estado Mayor de la Defensa Nacional: la División de Seguridad y Defensa, y la División de Información o Segunda División, que comprende el Centro para la Explotación de Inteligencia Técnica y Científica, y el Centro de Explotación de Información. La Segunda División, a su vez, coordina la actividad de las Jefaturas II u Oficinas II de cada una de las Fuerzas Armadas: el Ejército, la Armada, y la Fuerza Aérea. Dependen orgánicamente de estas oficinas, los agregados militares establecidos por Francia en distintos países del mundo, entre cuyos cometidos se encuentra la obtención de inteligencia militar, como sucede con otros países. También dependen los aviones de reconocimiento aéreo que obtienen información militar para Francia, así como los satélites de reconocimiento y las estaciones de recepción de señales satelitales. La seguridad de los sistemas de información –protección de los sistemas de información contra su penetración por parte de organismos de inteligencia extranjeros- es competencia del Servicio Central de la Seguridad de los Sistemas de Información, creado por decreto N° 87-863 del 26 de octubre de 1987, modificado por el decreto N° 86-318 del 3 de marzo de 1988. Su labor guarda relación con la criptología –antigua especialidad francesa- con las comunicaciones y la informática. Este organismo depende de la Secretaría General de la Defensa Nacional y se encuentra dirigido por un Jefe de Servicio, designado por el Primer Ministro. Dicho Jefe puede ser militar de grado de coronel o equivalente, o ser ingeniero jefe de telecomunicaciones, que demuestre diez años de servicio, cuando menos, en funciones vinculadas con la criptologia, las comunicaciones o la informática. Existe asimismo una delegación interministerial para la seguridad de los sistemas de información, bajo la autoridad del Secretario General de la Defensa Nacional. En materia de coordinación, merece destacarse la existencia del Comité Interministerial de Información, previsto en el artículo 13 de la Ordenanza N° 59-147 del 7 de enero de 1959 sobre organización general de la Defensa, y que bajo la autoridad del Primer Ministro
287
José Manuel Ugarte
comprende al Ministro encargado de los departamentos y territorios de ultramar, al Ministro de Estado encargado de la investigación científica y de las cuestiones atómicas y espaciales, al Ministro de Asuntos Extranjeros, al Ministro de las Fuerzas Armadas, al Ministro de Finanzas y Asuntos Económicos, al Secretario General para la Comunidad y los asuntos africanos y malgaches, al Secretario General del Gobierno, y al Director General de la Seguridad Exterior, pudiendo el Primer Ministro convocar a toda otra persona cuyos conocimientos o experiencia fueran de utilidad. Este Comité tiene por misión asegurar, bajo la autoridad del Primer Ministro, la orientación y la coordinación de los servicios de inteligencia, proponiendo al Comité de Defensa sus iniciativas en materia de la política general de inteligencia, y, fundamentalmente, el Plan de Inteligencia Gubernamental. Dentro de este último, debe aprobar los planes técnicos o Planes de Búsqueda propuestos por los servicios de inteligencia, definiendo las prioridades y determinando las urgencias. También cuenta con un Comité Especial de Contraespionaje, encargado de la coordinación de las acciones de contraespionaje, y con un Grupo Interministerial de las Comunicaciones, responsable de supervisar las intercepciones de comunicaciones con finalidades vinculadas a la inteligencia. 4.5. República italiana Aunque la península italiana ha sido una de las cunas de la civilización actual, el Estado italiano actual es relativamente reciente. Dividida en múltiples Estados pequeños o Ciudades-Estados, que conocieron diversas formas de dominación extranjera, comprendidos desde los Estados Papales con capital en Roma, hasta Repúblicas como Génova y Venecia, tuvo entre sus más lejanos antecedentes en materia de inteligencia el establecimiento por el Reino de Piamonte de un organismo de inteligencia exterior dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores (1854) y de dos organismos de inteligencia militares, uno de ellos dedicado a la obtención de información militar táctica, fundamentalmente a través de reconocimientos, y un organismo de inteligencia política y militar. También, entre los primeros organismos de inteligencia interior, suele citarse el servicio de información del Arma de Carabineros. Inicialmente la inteligencia exterior estaba a cargo de órganos civiles y militares, hallándose la inteligencia militara cargo de la Oficina de Información, dependiente del Alto Comando del Ejército (1863), sucedida posteriormente por la Oficina de Asuntos Reservados y Secretos dependiente del Ministerio de Guerra, y por la Oficina Estadística dependiente del Alto Comando Militar, luego denominada (1969) Oficina de Estadísticas Militares.
288
En 1900 fue restablecida la Oficina de Información dependiente del Alto Comando del Ejército, con medios reducidos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Por otra parte, bajo el Ministerio del Interior existió la Oficina de Alta Vigilancia Política, luego denominada Oficina de Asuntos Reservados para el Gabinete. En 1915, la Oficina de Información Territorial fue establecida bajo dependencia del Alto Comando del Ejército, con funciones de coordinación en materia de inteligencia. En 1925 se fundó el Servicio de Información Militar (SIM), con responsabilidad de inteligencia en tierra, mar y aire, asignándosele además funciones de contraespionaje y puesto bajo dependencia del Alto Comando Militar. No obstante, ello no impidió la creación de un Servicio de Informaciones Aeronáuticas, dependiente del Ministerio de Aeronáutica, creado en 1925, ni la subsistencia del Servicio de Información Secreto de la Armada italiana. No obstante, el SIM poseía funciones de coordinación, informando directamente al Alto Comando. Estos organismos se complementaron con diversos organismos de inteligencia política, particularmente a partir de la asunción del gobierno de Benito Mussolini (1919). También persistió la actividad del órgano de inteligencia del Arma de Carabineros. Concluida la Segunda Guerra Mundial, en 1949 se produjo una reorganización de la estructura de inteligencia italiana, estableciéndose bajo la dependencia del Ministerio de Defensa el Servicio de Información de las Fuerzas Armadas (SIFAR), organismo de inteligencia de defensa que tenía por misión la obtener información y producción la inteligencia estratégica militar, mientras que cada una de las Fuerzas Armadas contaba con un Servicio de Información para Operaciones y Situaciones, de naturaleza exclusivamente táctica, destinados a actuar bajo la coordinación del SIFAR. Este también tenía a su cargo la contrainteligencia y la inteligencia interior, integrando su competencia incluso las actividades políticas consideradas como subversivas. Incluyó, además, elementos para información e inteligencia de comunicaciones. Las actividades del SIFAR lo llevaron a la reorganización siendo sustituido por el Servicio de Informaciones de Defensa (SID), creado por el Decreto N° 1477 del 18 de noviembre de 1965. las cuales estaban dirigidas, no solamente a actividades ilegales, sino también a la actividad política legal considerada como de izquierda, y que lo llevaron a acumular información respecto de múltiples personalidades políticas, religiosas y sindicales. Así como episodios de corrupción derivados del uso ilegal de la información así acumulada, que incluyeron la intervención de su jefe, el general Giovanni Di Lorenzo, en la planificación de un intento de golpe de Estado destinado a sustituir al Primer Ministro por un dirigente vinculado a la derecha política. De acuerdo con el decreto en cuestión, la competencia del SID consistía en cumplir, a través de sus oficinas y unidades, deberes de inteligencia relativos a la protección del secreto militar y a toda otra actividad de interés nacional para la defensa y seguridad del país, así como tomar medidas adecuadas para la prevención de acciones dañinas para el potencial de defensa del país.
289
José Manuel Ugarte
Las competencias asignadas al SID comprendían la obtención, tanto en el país como en el exterior, de información útil para la defensa y la seguridad nacional; organizar y llevar a cabo operaciones contra actividades de inteligencia de otros países y contra toda otra actividad que pudiera ser peligrosa o dañina para la defensa y seguridad nacionales; seguir y tener en pleno conocimiento la situación de los países extranjeros de interés en materia política, económica, industrial, militar y científica; y asegurar la protección de los secretos militares de interés, y otros secretos estatales. Como puede advertirse, las competencias del SID comprendían, como sucediera con su predecesor, tanto aspectos de inteligencia externa política, económica y militar, como la contrainteligencia y la seguridad interna. También el SID fue objeto de cuestionamientos, relacionados con su involucramiento -especialmente bajo el comando del general Vito Miceli- en conspiraciones derechistas, incluyendo atentados, tendientes a atribuir los mismos a las organizaciones y partidos de izquierda y crear un clima de seguridad, para presentar a partidos de derecha como los únicos capacitados para restablecer el orden. Finalmente, uno de los integrantes del organismo fue sentenciado a prisión perpetua por su involucramiento en una explosión en la estación de tren de Bologna con múltiples muertos y heridos, debiendo renunciar el general Miceli. También fue atribuida al SID la realización de alianzas con el crimen organizado y el terrorismo de derecha. Cabe señalar que además del SID, existieron bajo dependencia del Ministerio del Interior distintas organizaciones de inteligencia interior, entre las que se destacaron el Servicio de Informaciones Generales y Seguridad Interna (SIGSI) y el Servicio de Información y Seguridad (SIS). En 1977 tuvo lugar una reorganización fundamental de la estructura de inteligencia italiana, motivada tanto por los sucesivos escándalos advertidos, como por la necesidad de alcanzar eficacia ante el crecimiento de las organizaciones terroristas. Como consecuencia, se llegó la sanción de la Ley N° 801 del 24 de Octubre de 1977, sobre institución y ordenamiento de los servicios para la información y la seguridad, y la disciplina del secreto de Estado, que introdujo significativos cambios en dicha estructura. Cabe destacar, en primer lugar, la creación del Servicio para la Información y la Seguridad Militar, organismo de inteligencia militar y de contrainteligencia.
290
El artículo 4° de la ley antedicha, estableció que “... Es instituido el Servicio para la información y la seguridad militar (SISMI). Corresponde al mismo el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresión. Compete también al SISMI el desenvolvimiento de tareas de contraespionaje.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Ministro de Defensa, del cual el Servicio depende, establece el ordenamiento y cuida de la actividad sobre la base de las directivas y de las disposiciones del Presidente del Consejo de Ministros de acuerdo con lo establecido en el artículo 1. El director del Servicio y los otros funcionarios, indicados en las disposiciones relativas al ordenamiento, son nombrados por el Ministro de Defensa, con consulta del Comité Interministerial contemplado en el artículo 2. El SISMI debe comunicar al Ministro de Defensa y al Comité normado en el artículo 3°. todas la informaciones recibidas o que de cualquier modo estén en su poder, los análisis y las apreciaciones de situación elaboradas, las operaciones cumplidas y todo aquello atinente a su actividad... ” Por otra parte, el artículo 5° dispuso que “... Las reparticiones y las oficinas afectadas a la información, seguridad y apreciación de situación existentes dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo armado del Estado tendrán cometidos de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar limitados al ámbito de la referida fuerza armada o cuerpo. Ellas obrarán en estrecha relación con el SISMI...” También cabe destacar la creación de un nuevo organismo de seguridad interna: el SISDE, o Servicio para la Información y la Seguridad Democrática (SISDE). Estableció el artículo 6° de la antedicha Ley, que “... Es instituido el Servicio para la información y la seguridad democrática (SISDE).Incumben al mismo todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sostén, contra cualquier atentado y contra cualquier forma de subversión. El Ministro del Interior, del cual el Servicio depende, establece su ordenamiento y atiende a la actividad sobre la base de las directivas y de las disposiciones del Presidente del Consejo de Ministros contemplado en el artículo 1. El director del Servicio y los otros funcionarios indicados en las disposiciones relativas al ordenamiento son nombrados por el Ministro del Interior, con la aprobación del Comité interministerial contemplado en el artículo 2. El SISDE debe comunicar al Ministerio del Interior y al Comité referido en el artículo 3 toda la información recibida o que por cualquier motivo esté en su poder, los análisis y apreciaciones de situación elaborados, las operaciones cumplidas y todo aquello atinente a su actividad... ” Como puede apreciarse, la Ley N° 801 creó dos organizaciones de inteligencia fundamentales: un organismo de inteligencia militar y contrainteligencia, y un organismo de seguridad interna, dependientes, respectivamente, de los ministerios de Defensa y del Interior. Si comparamos esta estructura con la preexistente, fácil es advertir que fueron expresamente retiradas al organismo de inteligencia militar –el antiguo SID- todas las funciones relativas a la seguridad interna, en las cuales revelara escasa eficacia y una fuerte propensión a la corrupción y al involucramiento en actividades antidemocráticas.
291
José Manuel Ugarte
No obstante, el SID continuó con una importante función dentro del territorio italiano: la contrainteligencia. Es probable que la preservación de esta función guardara relación con el empleo del despliegue realizado por el antiguo SID en territorio italiano. Como puede también advertirse, el sistema de inteligencia italiano quedó dividido en dos organizaciones: una militar, a cabo de la inteligencia militar y de la contrainteligencia, y otra civil, encargada de la seguridad interna. No comprendió una organización de inteligencia exterior política y económica, funciones que en la práctica quedaron asignadas al organismo de inteligencia militar. A pesar de que en el Ministro de Relaciones Exteriores existe una Oficina de Estadísticas Exteriores, que funciona como un órgano de inteligencia diplomática –pero que carece de medios propios para de información y realizar de operaciones de inteligencia- debe señalarse que en definitiva se carece de un auténtico órgano de inteligencia civil –política y económica- exterior; dependiendo en definitiva el gobierno del organismo de inteligencia militar, para la obtención de información exterior. No obstante, el SISMI, siguiendo en esto una tradición ya señalada, ha sido concebido como el único organismo de inteligencia militar, dependiete del Ministerio de Defensa. Es decir, que respecto de los órganos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, su rol no es, como sucede en otros casos, el de un organismo de inteligencia más o, en el mejor de los casos, un primus ínter pares; la ley lo designa como el único organismo de inteligencia militar, siendo de carácter conjunto; y el artículo 5 establece que “... las reparticiones y las oficinas afectadas a la información, seguridad y apreciación de situación existentes dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo armado del Estado tendrán cometidos de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar limitados al ámbito de la referida fuerza armada o cuerpo. Ellas obrarán en estrecha relaación con el SISMI...” No obstante, corresponde señalar que cada una de las Fuerzas Armadas continúan manteniendo órganos de inteligencia y seguridad, conocidos como Segundo Departamento, de los respectivos Estados Mayores Generales, subordinados a los Jefes de Estado Mayor de la Fuerza respectiva, aunque coordinados por el SISMI. Como ha podido advertirse, la tendencia en Italia hacia la concentración de la actividad de inteligencia militar, en el nivel estratégico militar, y el ejercicio de la coordinación general de esta actividad por parte de un organismo de inteligencia militar conjunto, tienen cierta tradición. A pesar de este, los órganos de inteligencia de las Fuerzas Armadas conducen actividades como el patrullaje marítimo y aéreo. Así, la Armada cuenta con aviones de patrulla marítima. Por su parte, el Ejército cuenta con un Centro de Información para la Defensa Electrónica, dedicado a la inteligencia de señales. También la fuerza Aérea cuenta con aviones de vigilancia e inteligencia electrónica.
292
Si bien como ha podido verse, la legislación italiana limita el número de organismos de inteligencia “stricto sensu” a dos, el Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con una Oficina de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Estadísticas Extranjeras, que analiza información recibida por vía diplomática y también de fuentes públicas. La estructura de inteligencia italiana cuenta con una interesante estructura de conducción y de control, si bien con limitaciones en lo relativo al control parlamentario, que han sido descritas en el capítulo anterior. Establece así la Ley 801 de 1977, que “... Al Presidente del Consejo de Ministros son atribuidas la alta dirección, la responsabilidad política general y la coordinación de la política informativa y de seguridad, en interés y para la defensa del Estado democrático y de las instituciones puestas por la Constitución para su sustento. El Presidente del Consejo de Ministros imparte las directivas y dicta todas las disposiciones necesarias para la organización y el funcionamiento de la actividad atinente al fin de que trata el apartado precedente; controla la aplicación de los criterios relativos a la disciplina del secreto de Estado y a la individualización de los órganos competentes al efecto; ejercita la tutela del secreto de Estado...” (Art. 1°). Como puede advertirse, la ley adjudica apropiadamente las responsabilidades fundamentales en materia de alta dirección, responsabilidad política general y la coordinación de la política informativa y de seguridad, incluyendo la facultad de emitir directivas y dictar las disposiciones necesarias para la organización y funcionamiento de la actividad de inteligencia y de controlar la aplicación de los criterios relativos a la disciplina del secreto de Estado, al más alto órgano de formulación y aplicación de la política cotidiana en un régimen parlamentario: el Primer Ministro. No se pretende, no obstante, que el Primer Ministro ejerza en soledad tan amplias responsabilidades. En efecto: el artículo 2 de la Ley N° 801 prevé que “... Bajo inmediata dependencia del Consejo de los ministros, es instituido un Comité interministerial para la información y la seguridad, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros y está compuesto por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro del Interior, el Ministro de Gracia y Justicia, el Ministro de Defensa, el Ministro de Industria y el Ministro de Finanzas. El Presidente del Consejo de Ministros puede llamar a participar a las sesiones del Comité Interministerial a los otros ministros, al director de los servicios de que tratan los sucesivos artículos 4 y 6, autoridades civiles y militares y a expertos...” En consecuencia, en sus facultades de formulación y aplicación de la política informativa y de seguridad, el Primer Ministro italiano es asistido por un Comité interministerial para la información y la seguridad, formado por los Ministros de Relaciones Exteriores, del Interior, de Gracia y Justicia, de Defensa, de Industria y de Finanzas, como miembros permanentes;
293
José Manuel Ugarte
y, además, pueden participar a decisión del Primer Ministro, los directores de los Servicios precedentemente aludidos, y otras autoridades y expertos civiles y militares. Como puede advertirse, se trata de áreas con fuerte vinculación con la problemática de la inteligencia y de la seguridad. No se limita a los antedichos aspectos el apoyo con el que cuenta el Primer Ministro italiano para el ejercicio de las funciones antes descritas. Así, como continúa estableciendo el precitado artículo 2°, “...Es instituido, bajo la directa dependencia del Presidente del Consejo de Ministros, el Comité ejecutivo para los servicios de información y de la seguridad (CESIS). Es competencia del Comité, suministrar al Presidente del Consejo de Ministros, con la finalidad del debido cumplimiento de las funciones que le son atribuidas en el artículo 1, todos los elementos necesarios para la coordinación de la actividad de los Servicios previstos en los subsiguientes artículos 4 y 6; el análisis de los elementos comunicados por los referidos Servicios; la elaboración del análisis de situación. Es también competencia del Comité la coordinación de la comunicación con los servicios de información y de seguridad de los demás Estados. El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros o, por delegación del mismo, por un Subsecretario de Estado. La secretaría general del Comité es confiada a un funcionario de la administración del Estado poseedor de la calificación de director general, cuya designación y remoción incumbe al Presidente del Consejo de Ministros, oído el Comité Interministerial aludido en el artículo 2. El Presidente del Consejo de Ministros determina la composición del Comité, al cual deben ser llamados los directores de los Servicios de que tratan los siguientes artículos 4 y 6, e instituye los cargos estrictamente necesariaos para el desenvolvimiento de su actividad...” Se trata de un órgano de coordinación de la actividad de inteligencia, en el más alto nivel del Estado. Una de las características más frecuentemente advertidas en los sistemas de inteligencia de los países institucionalmente desarrollados y que distinguen de algún modo entre inteligencia exterior y militar, una parte, y seguridad interna por la otra, estableciendo la dependencia de los respectivos organismos de inteligencia de los ministerios con competencia en las áreas en que tiene lugar su accionar, es la existencia de un órgano de coordinación en el máximo nivel del Estado, que trabaja en la formulación de las políticas del sistema, que controla, y que también produce inteligencia estratégica nacional, para el máximo nivel estatal.
294
Es precisamente el caso del CESIS italiano, que constituye el órgano destinado a posibilitar el ejercicio por parte del Presidente del Consejo de Ministros o Primer Ministro de las importantes facultades que le son conferidas por la legislación, y para cuyo ejercicio
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
no es suficiente la voluntad política, requiriendo también los medios humanos y materiales necesarios al efecto. Así, el CESIS, integrado en primer lugar por los directores de los dos organismos de inteligencia contemplados por la Ley N° 801, y también por los funcionarios que fueren necesarios, incluyendo un Secretario General designado y removido por el Primer Ministro –oído previamente el Comité Interministerial ya mencionado- recibe información de los dos organismos en cuestión, debiendo analizarla y producir inteligencia estratégica nacional. Cumple además funciones de apoyo al Primer Ministro en materia de coordinación. También tiene a su cargo la coordinación de la comunicación con los servicios de inteligencia y seguridad de los restantes Estados. Está presidido por el Primer Ministro, o por un Subsecretario de Estado por delegación de éste. Nos hemos referido anteriormente (Capítulo 2) a las serias limitaciones que presenta el control parlamentario de la actividad de inteligencia italiana, aunque tampoco puede dejar de considerarse la circunstancia de constituir este país uno de los miembros del no excesivamente amplio círculo de países que cuentan con este tipo de control. 4.6. Estados Unidos de América 4.6.1.
Generalidades
El análisis detallado de la estructura de inteligencia de los Estados Unidos de América excedería significativamente los alcances de este trabajo. Se trataría, por otra parte, de un cometido ya cumplido en excelentes trabajos, cuya sola enumeración, siempre incompleta por otra parte, fatigaría inútilmente al lector.143 Analizaremos brevemente, no obstante, los aspectos más salientes de esta estructura, para procurar extraer sus rasgos esenciales. Estados Unidos de América se caracteriza en esta materia por una multiplicidad de organismos de inteligencia, cuyas normas y estructuras se hallan en constante cambio. Por otra parte, en el área de Defensa, que concentra la mayor parte del presupuesto, se crean y desaparecen organismos de inteligencia. También las relaciones entre el coordinador de la comunidad de inteligencia estadounidense, el Director de Inteligencia Central, que reúne a la vez la calidad de Director del que por la relevancia de sus funciones y la amplitud de sus competencias puede considerarse el más importante organismo de inteligencia estadounidense –la legendaria Agencia Central de
143
A título de ejemplo es posible citar las sucesivas ediciones de Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Ballinger Publishing, Harpers Collins Westiew Press, Boulder, Colorado, 1985, 1989 y 1995, respectivamente; de Anne Karalekas, “History of the Central Intelligence Agency”, Aegean Park Press, 1977; de Stansfield Turner, “Secrecy and Democracy – The CIA in Transition”, Houghton Mifflin Company, Boston, 1985; de Mark M. Lowenthal, “U.S. Intelligence – Evolution and Anatomy”, The Washington Papers, Praeger Publishers, 1984; entre otros.
295
José Manuel Ugarte
Inteligencia, conocida universalmente por las siglas de su nombre en inglés, la CIA- han variado reiteradamente, aunque mostrando una tendencia al incremento de las facultades de coordinación. La complejidad que exhíbe Estados Unidos de América en esta materia, tiene una relación cercana con la variedad de medios de obtención de información que posee, y que comprende desde fuentes humanas abiertas y clandestinas, hasta satélites y aviones de reconocimiento, barcos, estaciones de interceptación de señales, radares y otros sensores, y distintos medios de vigilancia submarina. El sistema de inteligencia estadounidense, o “comunidad de inteligencia”, consta fundamentalmente de un órgano de inteligencia exterior política, económica, militar, de contrainteligencia en el exterior del país y en forma muy limitada, en el interior, y de determinados aspectos de seguridad pública, también en el exterior del país, que es la ya nombrada Agencia Central de Inteligencia. El Departamento de Estado cuenta con un órgano de análisis político y económico, que elabora información proveniente fundamentalmente del cuerpo diplomático y de fuentes abiertas. Del Departamento de Defensa dependen numerosos organismos de inteligencia, entre los cuales es necesario destacar, en primer lugar, la Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA), organismo de inteligencia militar conjunto, de nivel estratégico militar, dependiente del Secretario de Defensa y de la Junta de Jefes de Estado Mayor; la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) organismo de inteligencia de señales; y los organismos de inteligencia del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea. La Ley de Autorización de Inteligencia de 1998 declaró disuelta la Oficina de Reconocimientos Aéreos de Defensa –transfiriendo sus facultades a la Agencia de Inteligencia de Defensa- y declaró concluido, con fecha final octubre de 1999, el Programa de Reconocimiento del Espacio de Defensa, y disuelta la Oficina del Programa del Espacio de Defensa, destinada a conducir el referido programa. Estados Unidos de América no cuenta, en cambio, con un auténtico organismo de inteligencia interior o seguridad interna y contrainteligencia. Tales funciones están adjudicadas a un organismo de investigaciones criminales federales, la Oficina Federal de Investigaciones, quien también cumple, aunque de modo limitado, funciones de contrainteligencia y de seguridad pública en el exterior del país. También existen elementos de inteligencia en el Departamento del Tesoro, en la Administración de Aplicación Coactiva de la Ley sobre Drogas (Drug Enforcement Administration, o DEA), en el Departamento de Energía, en el Departamento de Comercio, y en el Departamento de Transporte.144
296
144
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Fourth Edition, Westview Press, Boulder, Colorado, 1999.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
4.6.2.
Director de Inteligencia Central, y Agencia Central de Inteligencia (DCI – CIA)
La Agencia Central de Inteligencia puede ser considerada en muchos aspectos como sucesora de una notable organización de inteligencia, creada durante la Segunda Guerra Mundial: la Oficina de Servicios Estratégicos (OSS), disuelta al concluir el conflicto, aunque parte de sus estructuras y personal fueron transferidos al Departamento de Guerra y al Departamento de Estado. También sucede, más inmediatamente, a la Autoridad Nacional de Inteligencia y su órgano de trabajo, el Grupo Central de Inteligencia (CIG), creado por el presidente Truman, al advertir la necesidad de coordinar las actividades de inteligencia que llevaban a cabo diversos órganos y organismos. Finalmente, la Ley de Seguridad Nacional, reorganizó la estructura de defensa e inteligencia estadounidense. Dentro del nuevo esquema fue creada la CIA, cuyas funciones fueron definidas con mucha amplitud y escasa precisión por la ley, circunstancia que ha persistido hasta el presente. En la actualidad, la Sección 403 del título 50 del Código de los Estados Unidos estipa que “...Queda establecida una Agencia Central de Inteligencia”, y que “Habrá un Director de Inteligencia Central que debe ser designado por el Presidente, por y con el consejo y consentimiento del Senado...” Dicho Director tiene como funciones: “(A) servirá como cabeza de la comunidad de la inteligencia de Estados Unidos; (B) actuará como el consejero principal al Presidente para asuntos de inteligencia relacionados con la seguridad nacional; y (C) servirá como cabeza de la Agencia de la Inteligencia Central.” Estas tres funciones definen una de las peculiaridades del sistema de inteligencia estadounidense. El Director de la CIA, además de este carácter, tiene otros dos fundamentales: es el consejero principal del Presidente en asuntos de inteligencia y, como tal, puede asistir y participar en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional. También dirige, con facultades limitadas pero crecientes, a la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos de América en su conjunto. En losi no, puede advertirse que el director del organismo de inteligencia fundamental, sino por su tamaño, por sí sus facultades y ubicación institucional -la CIA- es, a la vez, director de la comunidad de inteligencia estadounidense.
297
José Manuel Ugarte
La importancia de estas funciones determina que el Director de Inteligencia Central (DCI) sea un funcionario designado por el Presidente, con el consejo y consentimiento del Senado. También, para colaborar con el DCI, se cuenta con un Subdirector de Inteligencia Central, también designado por el Presidente con consejo y consentimiento del Senado, quien, además de sus funciones de cooperación, debe ejercer las facultades del director ante ausencia o invalidez de éste. Un aspecto de interés de estos funcionarios es que pueden revestir el carácter de oficiales en funciones o retirados de las Fuerzas Armadas o bien ser civiles; pero la ley prohíbe que ambos puestos sean ocupados simultáneamente, por otra parte, la ley contiene la aspiración relativa a que al menos uno de ellos sea oficial de las Fuerzas Armadas o bien que tenga, por adiestramiento o experiencia, conocimiento de las actividades o necesidades de inteligencia militar. Este aspecto pone en evidencia la importancia que dentro de las actividades de inteligencia en Estados Unidos posee la inteligencia militar, que comprende dos de os tres programas presupuestarios correspondientes a la actividad, y la parte más importante del presupuesto; circunstancia que determina la necesidad de que, al menos uno de los dos funcionarios encargados de su conducción superior, sean militares o especialistas en la materia. También estas disposiciones muestran la constante búsqueda de equilibrio existente en la legislación estadounidense sobre defensa, entre civiles y militares, así como el empeño en asegurar el control civil respecto del poder militar. Por otra parte, se prevé en la legislación que en el caso en que fuera designado un oficial de las Fuerzas Armadas para desempeñar cualquiera de los dos cargos premencionados, dicho oficial, mientras ejerza en ese puesto, no estará sujeto a supervisión o control por el Secretario de Defensa ni por cualquier funcionario o empleado del Departamento de Defensa; ni ejercerá, en razón de su “status” de oficial, ningún tipo de supervisión o control con respecto a cualquier integrante del personal militar o civil del Departamento de Defensa, excepto que fuera dispuesto de otro modo por ley. Resulta obvio, pues, que tal oficial militar, a partir de su designación, tendrá como único superior al Presidente y, si ejerciera el cargo de Sub-DCI, al propio DCI. La ley es relativamente pródiga y precisa en materia de facultades del DCI. Carece, no obstante, de suficientes precisiones en materia de competencias de la Agencia Central de Inteligencia, las que deben ser buscadas en otros instrumentos; particularmente, en la Orden Ejecutiva N° 12.333, a la que habremos de referirnos oportunamente.
298
Así, la Sección 403-3 del Código de los Estados Unidos distingue, entre las responsabilidades del DCI, las relativas a suministro de inteligencia, de coordinación de inteligencia como Jefe de la Comunidad de Inteligencia, y como Jefe de la Agencia Central de Inteligencia. Este último aspecto comprende las funciones asignadas a la propia Agencia.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El primero de los caracteres indicados corresponde al rol del DCI y consiguientemente, de la CIA, como órgano de análisis de máximo nivel de los Estados Unidos de América. Esta función es cumplida por medio del Consejo Nacional de Inteligencia, con el apoyo del Directorio de Inteligencia de la CIA, y, a requerimiento del DCI, del resto de la comunidad de inteligencia. Conforme establece la ley, el DCI será responsable de suministrar inteligencia nacional (inteligencia estratégica nacional) al Presidente, a los jefes de departamentos y agencias de la rama ejecutiva, al Jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor y a los altos comandantes militares; y, cuando correspondiera, al Senado y la Cámara de Representantes, y a las Comisiones de aquellos. Cabe destacar este último aspecto, que evidencia el significativo poder de control y formulación de políticas que posee el Congreso estadounidense en materia de inteligencia. El Congreso no sólo controla a los organismos de inteligencia y formula políticas; es, también, un consumidor de inteligencia, insumo de obvia importancia cuando de elaboración de políticas se trata. La ley establece que “...Tal inteligencia nacional deberá ser oportuna, objetiva, independiente de consideraciones políticas, y basada en todas las fuentes disponibles a la comunidad de inteligencia...” Ello corrobora la existencia e importancia de esta función de análisis para el suministro de inteligencia estratégica destinada al máximo nivel del Estado, a la que deben contribuir con información no solamente la propia CIA con sus propios medios, sino toda la comunidad de inteligencia. Para asegurar el estricto cumplimiento de esta función, la Sección 403-4 –Facultades del Director de Inteligencia Central- establece que “... En la extensión que sea recomendada por el Consejo de Seguridad Nacional y que sea aprobada por el presidente, el Director de Inteligencia Central tendrá acceso a toda la inteligencia relativa a la seguridad nacional que sea recolectada por cualquier departamento, agencia, u otra entidad de los Estados Unidos...” También se encuentra relacionada con este importante aspecto la facultad conferida en el inciso d) de la Sección 403-3 (Responsabilidades del DCI como Jefe de la Comunidad de Inteligencia) en el sentido de establecer “...los requerimientos y prioridades para dirigir la obtención de inteligencia por parte de elementos de la comunidad de inteligencia...” No cabe duda de que la dirección superior y planeamiento de la obtención de información, ejercidas por el DCI, constituyen aspectos de importancia para la posterior elaboración de la inteligencia estratégica nacional. Asimismo, en idéntico sentido, reviste importancia la facultad asignada al DCI en el inciso e) de la Sección precedentemente referida, en cuanto a ejercer la dirección superior de la obtención de inteligencia nacional a través de fuentes humanas, por parte de elementos de la comunidad de inteligencia autorizados para emprender tal obtención.
299
José Manuel Ugarte
Cabe asignar importancia a la función, dentro de la Oficina del DCI, del Consejo Nacional de Inteligencia. Conforme establece la ley (inciso c, Sección 403-3) el Consejo Nacional de Inteligencia “...estará integrado por analistas jerarquizados de la comunidad de inteligencia y de importantes expertos de los sectores público y privado, quienes serán designados por, informarán a, y permanecerán en el cargo mientras así lo disponga, el Director de Inteligencia Central... ” Se trata, como puede advertirse, de un verdadero gabinete de análisis con que cuenta el DCI, para el ejercicio de sus funciones de elaboración y suministro de inteligencia estratégica nacional. La ley prevé que el Consejo “...producirá estimaciones de inteligencia nacional para el Gobierno, incluyendo, toda vez que el Consejo lo considere apropiado, puntos de vista alternativos sostenidos por elementos de la comunidad de inteligencia...”, y que “...asistirá de otros modos al Director, para cumplir las responsabilidades descriptas en la subsección (a) de esta sección...” (suministro de inteligencia). Se establece asimismo que “... Dentro de sus respectivas áreas de conocimiento y bajo la dirección del Director, los miembros del consejo constituirán los altos asesores de la comunidad de inteligencia, para el propósito de representar los puntos de vista de la comunidad de inteligencia dentro del gobierno...”. También se contempla que “... El Director pondrá a disposición del Consejo el personal que pueda ser necesario para permitir al Consejo cumplir sus responsabilidades bajo esta subsección, y tomará medidas adecuadas para asegurar que el Consejo y su personal satisfagan las necesidades de los funcionarios elaboradores de las políticas, y de otros consumidores de inteligencia.” “...Los jefes de los elementos pertenecientes a la comunidad de inteligencia proporcionarán al Consejo el apoyo, conforme sea adecuado, incluyendo la preparación de análisis de inteligencia, conforme sea requerido por el Director...” Queda así definida la función del Consejo, como órgano de fundamental importancia para la elaboración de la inteligencia estratégica nacional estadounidense. El Consejo debe elaborar los documentos fundamentales de la inteligencia estratégica nacional estadounidense: las Estimaciones de Inteligencia Nacional. Para dar cumplimiento a tal tarea, puede requerir el apoyo que le sea necesario, cabiendo suponer que procurará en primer lugar, el del Directorio de Inteligencia de la Agencia Central de Inteligencia. Pero también puede requerir apoyo del jefe de cualquiera de los elementos que integran la comunidad de inteligencia. También el Consejo debe asistir al DCI para el cumplimiento de sus restantes responsabilidades correspondientes a su función de suministro de inteligencia.
300
El cumplimiento adecuado de esta función comprende como aspecto fundamental, el de satisfacer las necesidades de los funcionarios encargados de la formulación de las políticas,
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
y de otros consumidores de inteligencia. Por ello se prevé, como interesante doble vía, que el DCI debe tomar medidas adecuadas para asegurar que el Consejo satisfaga tales necesidades. El problema relativo a que los productos de inteligencia satisfagan las necesidades de los consumidores constituye uno de los mayores desafíos en la materia. Como señalan Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman145 , “... Los analistas de inteligencia y los directores deberían tener un incentivo natural para encontrar exactamente lo que sus consumidores necesitan saber. Pero, ¿responde el actual sistema de planeamiento y producción de inteligencia, tal como ha evolucionado, al consumidor de inteligencia? Como ha expresado un influyente funcionario de inteligencia, ‘... A menos que respondamos a lo que nuestros consumidores desean saber, nosotros en la comunidad de inteligencia no estamos haciendo más que gastando una gran cantidad de dinero para construir una librería muy costosa...” De allí la importancia que reviste el aporte que puede efectuar un órgano integrado por analistas provenientes de la comunidad de inteligencia en su conjunto, con el aporte de sustantivos expertos del sector público y privado, con las órdenes expresas del Presidente para asegurar la satisfacción de las necesidades de los consumidores, para una correcta planificación de la producción de inteligencia. La consideración de las aludidas necesidades es de fundamental importancia, si se desea que la inteligencia cumpla las finalidades para las que está destinada. No deja de llamar la atención la total falta de estabilidad funcional de los integrantes del Consejo Nacional de Inteligencia; su permanencia en el cargo sólo tiene lugar mientras así lo desee el DCI. Cabe suponer que un cambio de este funcionario puede traer también importantes cambios en este órgano. Se ha privilegiado indudablemente la renovación constante de este órgano –que significa la posibilidad de nuevos aportes de ideas– a la continuidad que supondría la estabilidad en el cargo, que pareciera de cierta importancia, si habrá de practicarse análisis a mediano y largo plazo. También es de destacar el requerimiento relativo a la inclusión, toda vez que el Consejo lo considere apropiado, de puntos de vista alternativos sostenidos por elementos de la comunidad de inteligencia. Se trata de un aspecto de importancia. Cuestiones como el “missile gap” y las clásicas contiendas entre la CIA y la DIA, y las recíprocas imputaciones de sobreestimación y subestimación de las fuerzas soviéticas que se dieron entre ambas agencias a lo largo del tiempo, puntualizaron la necesidad del “análisis competitivo” entre organizaciones, como contraposición a la lucha contra superposiciones que vendría de una firme determinación de competencias.
145
Bruce D. Berkowitz & Allan E. Goodman, “Strategic Intelligence for American National Security”, Princeton University Press, Princeton, 1989.
301
José Manuel Ugarte
Lo cierto es que la clara distinción de competencias no se encuentra entre las fortalezas del sistema de inteligencia estadounidense, y ello guarda relación a nuestro juicio con la abundancia de medios económicos para la actividad de inteligencia, ciertamente ausente en otros países. Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman146 refieren la decisión adoptada por George Bush en su calidad de DCI, después de 1975, en tardía respuesta a las críticas de Albert Wohlstetter sobre las subestimaciones del poder militar soviético, en el sentido de encargar el “Ejercicio Equipo B”, diseñado para examinar si las Estimaciones de Inteligencia Nacional podían ser mejoradas a través del “análisis competitivo”. Este método establecía dos equipos de analistas –el “Equipo A” y el “Equipo B”, para examinar el mismo problema, permitiendo a cada uno de ellos hacer sus propias conclusiones. Obtenidas aquéllas, los participantes intentaban reconciliar sus diferencias. El resultado de esta experiencia fue el de destacar las conclusiones de los organismos de inteligencia que divergieran con el contenido de las Estimaciones de Inteligencia Nacional, anteriormente relegadas a breves líneas en una nota de pie de página, y en lo sucesivo incluidas en el texto, con la argumentación necesaria, en el texto principal. Este método, utilizado con el evidente objeto de enriquecer las Estimaciones de Inteligencia Nacional, privilegiando la riqueza del disenso fundado y la necesidad de contar con los diferentes puntos de vista en situaciones de incertidumbre, sobre el burocrático deseo de contar con consenso aun siendo forzado, parece verse obligado por la estipulación legal en el sentido de incluir en las estimaciones de inteligencia nacional que debe elaborar el Consejo, toda vez que lo considere necesario,“... puntos de vista alternativos sostenidos por elementos de la comunidad de inteligencia...” Otra función de evidente importancia del Consejo Nacional de Inteligencia es la de constituir, “... dentro de sus respectivas áreas de conocimiento y bajo la dirección del Director...” “... los altos asesores de la comunidad de inteligencia, para el propósito de representar los puntos de vista de la comunidad de inteligencia dentro del gobierno...” Cabe recordar que se trata no solamente de experimentados analistas de inteligencia, a los que cabe suponer particularmente idóneos en sus respectivas áreas de conocimiento, sino “...de importantes expertos de los sectores público y privado...”. Cabe suponer, pues, que nos encontramos en todos los casos con expertos de primera línea, especialmente aptos para defender ante los consumidores de inteligencia y otros funcionarios gubernamentales, los puntos de vista expuestos en los productos de inteligencia que se suministren. También importa especialmente destacar que las responsabilidades del DCI en materia de suministro de inteligencia comprenden, y muy especialmente, al jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor y a los altos comandantes militares. Porque, en materia de inteligencia estratégica nacional, la dirección y las responsabilidades fundamentales corresponden al DCI.
302 146
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, op. cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Cabe señalar que el DCI, para el ejercicio de esta importante función, se encuentra conforme la ley bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional. No se trata, ciertamente, de un órgano autónomo; y en este aspecto, de fundamental importancia, no posee una dependencia directa del Presidente de la Nación. Importa también analizar las facultades del DCI en el carácter de Jefe de la Comunidad de Inteligencia. En este aspecto, la ley le encomienda: a) desarrollar y presentar al Presidente un presupuesto anual para el Programa Nacional de Inteligencia Externa de los Estados Unidos; b) establecer los requerimientos y prioridades para dirigir la obtención de inteligencia por parte de elementos de la comunidad de inteligencia; c) promover y evaluar la utilización de la inteligencia nacional por parte de consumidores dentro del Gobierno; d) eliminar el derroche y la innecesaria duplicación dentro de la comunidad de inteligencia; e) proteger las fuentes y métodos de inteligencia de revelaciones no autorizadas; Y cumplir las otras funciones que le sean eventualmente adjudicadas por el Presidente o el Consejo de Seguridad. Cabe señalar que la actividad de inteligencia, en los Estados Unidos de América, comprende diversos programas presupuestarios: a) el Programa Nacional de Inteligencia Externa (NFIP); b) el Programa de Inteligencia Militar Conjunta (JMIP); y el Programa de Inteligencia Táctica y Actividades Relacionadas del Departamento de Defensa (TIARA). Contra lo que pudiera suponerse, el último es el de mayor volumen presupuestario, dado que agrupa costosas actividades de detección, reconocimiento, adquisición de blancos, fotografía, entre otros, obtenidas a través de satélites, vuelos de aviones y vehículos no tripulados, sofisticados sensores, medios que proveen información que sirve de apoyo a las operaciones militares. El primero de ellos, que se encuentra bajo la dirección del DCI, agrupa todos los programas de la Agencia Central de Inteligencia y los de inteligencia nacional y contrainteligencia (no inteligencia militar específica) llevados a cabo por el Departamento de Defensa, la Agencia Central de Inteligencia, la Agencia de Seguridad Nacional, los organismos de inteligencia del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, el Departamento de Estado, el Departamento del Tesoro, el Departamento de Energía, la Oficina Federal de Investigación, la Administración para la Aplicación Coactiva de la Ley en materia de Drogas (Drug Enforcement Administration), y la Agencia de Imágenes y Realización de Mapas. Cabe aquí recordar que conforme el inciso b) de la Sección 403-4 (Facultades del Director de Inteligencia Central), en materia de aprobación de presupuestos, “... El Director de Inteligencia Central establecerá lineamientos a los elementos de la comunidad de inteligencia para la preparación de sus presupuestos anuales, y aprobará tales presupuestos antes de su incorporación al Programa Nacional de Inteligencia Externa...” Se trata de un significativo aspecto de sus facultades en materia de coordinación. También el inciso c), relativo a reprogramación, prescribe que “... No podrán ser reprogramados fondos disponibles bajo el Programa de Inteligencia Nacional Externa por cualquier elemento de la comunidad
303
José Manuel Ugarte
de inteligencia, sin la aprobación previa del Director Central de Inteligencia, excepto que sea de acuerdo con procedimientos establecidos por el Director...” Se trata igualmente de facultades de importancia para el desenvolvimiento económico del sector, aunque limitadas, como ha podido advertirse, al NFIP. Esta facultad se complementa con la prevista en el inciso d), relativa a transferencia de fondos y de personal dentro del Programa de Inteligencia Nacional Externa. Se otorga al DCI la facultad de transferir fondos asignados para un programa dentro del Programa Nacional de Inteligencia Externa para otro programa dentro de aquél, y, de acuerdo con procedimientos a ser desarrollados por el Director y los jefes de los departamentos y agencias afectados, de transferir personal asignado a un elemento de la comunidad de inteligencia a otro, por períodos de hasta un año de duración. Esta facultad no comprende la de transferir fondos o personal desde la Oficina Federal de Investigación, y requiere que el Secretario o Jefe del departamento que contiene el elemento o elementos afectados de la comunidad de inteligencia no objeten tal transferencia, entre otros requisitos. Una facultad de coordinación de fundamental importancia es la de establecer los requerimientos y prioridades para dirigir la obtención de inteligencia por parte de elementos de la comunidad de inteligencia. La dirección del esfuerzo de obtención de información, en materia de inteligencia, supone una de las determinaciones más importantes y de mayores consecuencias para la eficacia del sistema. Esta función se complementa con la de eliminar el derroche y la innecesaria duplicación de esfuerzos dentro de la comunidad de inteligencia, aspecto también significativo en un sistema de inteligencia que carece de especificaciones nítidas en materia de competencias, y en el cual la duplicación aparece como altamente probable. Parece evidente que la planificación de la obtención de información y la asignación de responsabilidades en este aspecto a cada uno de los organismos de inteligencia, coherentemente realizado, constituye un mecanismo eficaz para evitar derroches e innecesaria duplicación de esfuerzos. La promoción y evaluación del uso de la inteligencia nacional por parte de consumidores dentro del Gobierno comprende otro aspecto de importancia. El número de consumidores de inteligencia en todo el mundo constituye una realidad derivada del crecimiento de las burocracias estatales, incluyendo en esto no tiene excepción en los Estados Unidos de América, de Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman147, quienes afirman “La creciente demanda de los consumidores de inteligencia por información sería suficiente dificultad, pero adicionalmente hay más consumidores de inteligencia que están demandando...” La protección de fuentes y métodos de inteligencia ante revelaciones no autorizadas constituye otro difícil aspecto de las misiones asignadas al DCI como Jefe de la Comunidad de Inteligencia.
304 147
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, op. cit.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Cabe señalar la producción en esta materia de serios escándalos derivados de episodios de espionaje, tales como el protagonizado por John Walker, oficial de comunicaciones de la Armada estadounidense y su familia148 ; Jonathan Jay Pollard, analista de inteligencia de la referida Armada; y, más recientemente, un jefe de contrainteligencia en el Directorio de Operaciones de la CIA, Aldrich Ames. En este aspecto, y sin perjuicio de indicar que, como se verá más adelante, las responsabilidades fundamentales en materia de contrainteligencia en el territorio estadounidense corresponden a la Oficina Federal de Investigación, cabe destacar la creación de la Junta de Política de Contrainteligencia, en la Sección 402 del Título 50 del Código de los Estados Unidos. Dicha Junta depende del Presidente de la Nación a través del Consejo de Seguridad Nacional, y fue establecida como “... el principal mecanismo para desarrollar políticas y procedimientos que deberán ser aprobados por el Presidente, para llevar a cabo actividades de contrainteligencia; y resolver conflictos, que puedan surgir entre elementos del Gobierno que lleven a cabo tales actividades, conforme sea dispuesto por el Presidente...” En esta materia se encomendó a cada jefe de cada departamento o agencia dentro de la rama ejecutiva, asegurar que la Oficina Federal de Investigaciones esté informada inmediatamente de cualquier noticia, cualquiera fuera su origen, que indique que información clasificada esté siendo, o pueda haber sido, revelada de manera no autorizada a una potencia extranjera, o a un agente de una potencia extranjera. También se requirió que dicha Oficina Federal fuera consultada respecto de todas las acciones subsiguientes que puedan ser adoptadas por el departamento o agencia respectivo, para determinar la fuente de tal pérdida o riesgo; y que cuando, después de consultas apropiadas con el departamento o agencia respectivo, la Oficina Federal de Investigación lleve a cabo actividades investigativas para determinar la fuente de esa pérdida o compromiso, fuera brindado a la Oficina Federal de Investigaciones el acceso completo y oportuno a los empleados y registros del departamento o agencia respectivos, para los propósitos derivados de tales actividades investigativas. Se dispuso, asimismo, que el Director de la Oficina Federal de Investigaciones asegurará que la información de espionaje obtenida por la Oficina Federal de Investigaciones relacionada con el personal, operaciones, o información de departamentos o agencias de la rama ejecutiva, sea suministrada a través de canales apropiados al departamento o agencia respectiva, y que tales departamentos o agencias sean consultados respecto de investigaciones de espionaje llevadas a cabo por la Oficina Federal de Investigaciones que involucren al personal, operaciones, o información de tal departamento o agencia, después de que sea suministrado un informe conforme a las normas precedentemente citadas. Se facultó, no obstante, al Presidente de los Estados Unidos, para afrontar circunstancias extraordinarias que afecten intereses vitales de seguridad nacional de los Estados Unidos, y con base en cada caso, a eximir por escrito del cumplimiento de los requisitos antes referido, informando sobre la exención y sus causas a las Comisiones de Inteligencia del Congreso.
305 148
Encuentro de interés sobre este caso, de Pete Earley, “Family of Spies”, Bantam Books, New York, 1989.
José Manuel Ugarte
En lo relativo a las facultades del DCI como Jefe de la Agencia Central de Inteligencia, en un apartado que incluye también las que corresponden a dicho funcionario como Jefe de la Comunidad de Inteligencia, y las facultades pertenecientes en definitiva a la propia Agencia Central de Inteligencia, la ley establece que “... En ejercicio de las facultades derivadas de su condición de jefe de la Agencia Central de Inteligencia, el Director obtendrá información a través de fuentes humanas y por otros medios apropiados; la excepción de que la Agencia no tendrá facultades policiales, compulsivas, o de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna...” Se trata de la norma legal que específicamente establece las competencias de la Agencia Central de Inteligencia y, como puede verse, no determina claramente la competencia en cuestión. Exclusivamente contiene limitaciones: “...la Agencia no tendrá facultades policiales, para actuar por la fuerza, o de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna...” No se trata, obviamente, de limitaciones menores; hemos ya señalado su inexistencia en los modelos latinoamericanos derivados del conflicto Este-Oeste. Pero debe advertirse la amplitud e indeterminación de esta asignación de competencias, que no obstante, fue superada, si bien por vía reglamentaria, a través de la Orden Ejecutiva N° 12.333, cuyo análisis habremos de encarar más adelante. De todos modos, en lo relativo a la interpretación que tuvo en la práctica esta norma, señala Jeffrey T. Richelson149 , tras destacar que las previsiones de esta ley “... dejaron un gran ámbito para interpretación...”, enfatizó que “Cualesquiera hayan sido las intenciones del Congreso en 1947, la CIA se desarrolló conforme a una interpretación maximizada de la ley. Así, la CIA pasó a ser la agencia primaria gubernamental para análisis de inteligencia, obtención de información por medios humanos clandestinos, y acción encubierta. También jugó un rol mayor en el desarrollo de sistemas de reconocimiento aeroespacial -tanto aéreos como espaciales- usados para obtener inteligencia de señales e imágenes. Adicionalmente, el Director de la CIA es también el Director de Inteligencia Central y es responsable de dirigir las actividades de la comunidad de inteligencia entera. Bajo la Orden Ejecutiva N° 12.333 del Presidente Reagan, que todavía está en vigencia, es permitido a la CIA obtener secretamente inteligencia externa “significativa” dentro del territorio estadounidense, si ese esfuerzo no está dirigido a conocer las actividades domésticas de ciudadanos y corporaciones estadounidenses. La orden incluso da facultades a la CIA para llevar a cabo, dentro de los Estados Unidos, “actividades especiales” o acciones encubiertas aprobadas por el Presidente que no estén dirigidas a influir en los procesos políticos, opinión pública o medios de comunicación masiva estadounidenses...” El texto de la Orden Ejecutiva N° 12.333 otorga concretamente a la CIA las siguientes facultades (punto 1.8.): “(a) Obtener, producir y diseminar inteligencia externa y contrainteligencia, incluyendo información no obtenible de otro modo. La obtención de inteligencia externa o contrainteligencia dentro de los Estados Unidos
306
149
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Westview Press, Boulder, Colorado, 1993.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
será coordinada con el FBI conforme sea requerido por procedimientos cordados entre el Director de Inteligencia Central y el Procurador General; (b) Obtener, producir y diseminar inteligencia sobre aspectos externos de la producción y el tráfico de narcóticos; (c) Llevar a cabo actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos y, sin asumir o cumplir función alguna de seguridad interna, también dentro de los Estados Unidos en coordinación con el FBI, conforme sea requerido por procedimientos acordados por el Director de Inteligencia Central y el Procurador General; (d) Coordinar actividades de contrainteligencia y la obtención de información no susceptible de ser obtenida de otra manera, cuando fuera llevada a cabo fuera de los Estados Unidos por otros departamentos y agencias; (e) Desarrollar funciones especiales (operaciones encubiertas) aprobadas por el Presidente. Ninguna agencia, excepción hecha de la CIA (o las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos en tiempo de guerra declarada por el Congreso, o durante algún período cubierto por un informe del Presidente al Congreso conforme a la Resolución de Poderes de Guerra (87 Leyes 855) (50 U.S.C. 1541 y siguientes)) puede llevar a cabo cualquier actividad especial, a menos que el Presidente determine que otra agencia habrá de alcanzar más probablemente un objetivo particular; (f) Llevar a cabo servicios de interés común para la Comunidad de Inteligencia, conforme sea dispuesto por el Consejo de Seguridad Nacional; (g) Realizar, o contratar servicios de investigación, desarrollo y obtención de sistemas técnicos y dispositivos relativos a funciones autorizadas; (h) Proteger la seguridad de las instalaciones, actividades, información, propiedad y empleados por medios apropiados, incluyendo las investigaciones de solicitantes de empleo, empleados, contratistas y otras personas con asociaciones similares con la CIA, que sea necesario; (i)Llevar a cabo las actividades de apoyo dentro y fuera de los Estados Unidos que sean necesarias para cumplir las funciones descritas en las secciones (a) hasta (h) precedentes, incluyendo obtención y cobertura esencial y acuerdos propietarios...” Nos hemos referido anteriormente a la compleja, pero en definitiva vigente, distinción en las normas estadounidenses entre inteligencia exterior, por una parte, y seguridad interna y contrainteligencia, por la otra, basada fundamentalmente en el origen de la amenaza. También cabe señalar, dentro de las facultades del DCI en su carácter de Jefe de la Agencia Central de Inteligencia, la de ejercer “...la dirección superior de la obtención de inteligencia nacional a través de fuentes humanas, por parte de elementos de la comunidad de inteligencia autorizados para emprender tal obtención, y en coordinación con otras agencias del Gobierno que están autorizadas para emprender tal obtención, asegurará que sean utilizados los recursos del modo más eficaz, y que sean minimizados los riesgos para los Estados Unidos y para aquellos involucrados en tal obtención...” La importancia de la inteligencia de fuente humana, una fuente a veces subestimada por las posibilidades otorgadas por los avances tecnológicos en medios técnicos de recolección de información, pero de grandes posibilidades para conocer las intenciones de Estados extranjeros, particularmente en casos de países conflictivos; y especialmente en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico, fue destacada por la Comisión sobre Roles y Capacidades de la Inteligencia Estadounidense convocada por el Congreso de los Estados Unidos de América (1994) y durante el trámite de la Ley de Asignaciones para Inteligencia para el año 1998, entre otras oportunidades.
307
José Manuel Ugarte
Las competencias del DCI, como Jefe de la Agencia, comprender también la de correlacionar y evaluar inteligencia relativa a la seguridad nacional, y proveer la apropiada diseminación de dicha inteligencia. Se contempla además el cumplimiento de “... los restantes servicios adicionales que sean de interés común para los elementos de la comunidad de inteligencia, respecto de los cuales el Director de Inteligencia Central determine que puedan cumplidos más eficazmente de modo centralizado...”; y también, “... de las restantes funciones y deberes relativos a inteligencia vinculada a la seguridad nacional, que le sean eventualmente adjudicados por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional...” En lo relativo a las facultades con que cuenta el DCI para ejercer las competencias indicadas, merecen destacarse (Sección 403-4) las de acceso a la inteligencia, que le brinda la posibilidad de acceder a “... toda la inteligencia relativa a la seguridad nacional que sea recolectada por cualquier departamento, agencia, u otra entidad de los Estados Unidos...”; la ya señalada de establecer lineamientos a los elementos de la comunidad de inteligencia para la preparación de sus presupuestos anuales, y de aprobar los mismos, antes de su incorporación al Programa Nacional de Inteligencia Externa; así como de reprogramar fondos disponibles bajo el Programa ya indicado, y transferir fondos o personal dentro del indicado programa. También es significativa la facultad que posee en materia de coordinación de las relaciones entre elementos de la comunidad de inteligencia y los servicios de inteligencia o seguridad de gobiernos extranjeros, en todos los asuntos vinculados con la inteligencia relativa a la seguridad nacional, o con inteligencia adquirida a través de medios clandestinos. Asimismo, cabe destacar que se halla facultado para instituir, en forma coordinada con los jefes de departamentos y agencias que integran la comunidad de inteligencia, políticas y programas para la rotación de personal entre los elementos de la comunidad de inteligencia, cuando fuera apropiado, y para hacer que tal servicio rotativo constituya un factor a ser considerado para la promoción a puestos más altos; y para consolidar, toda vez que sea posible, los programas de personal, administrativos, y de seguridad, para reducir los costos generales de esas actividades dentro de la comunidad de inteligencia. Especial mención merece la facultad relativa a rotación de personal, ante la ventaja evidente de que tal rotación se produzca para favorecer la mayor eficacia del personal, en su función a través del conocimiento de las actividades que tienen lugar en otros elementos integrantes de la comunidad, y el establecimiento de relaciones personales con miembros de otros órganos, con el consiguiente beneficio para la coordinación. También se halla facultado el DCI para prescindir, a su discreción, de cualquier funcionario o empleado de la Agencia, “... toda vez que entienda que tal medida sea necesaria o aconsejable en el interés de los Estados Unidos...” Se trata de una facultad que resulta lógica, ante la naturaleza de la actividad de que se trata.
308
Hemos señalado la amplitud y relativa indeterminación de las facultades de la Agencia Central de Inteligencia, limitada casi exclusivamente por las ya mencionadas prohibiciones de incursionar en aspectos de seguridad interna.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
La organización interna de la Agencia tiene una complejidad acorde con las características ya señaladas de sus facultades. Comprende un total aproximado de 16.000 empleados y un presupuesto aproximado de US$3.000.000.000, cuyas dimensiones, ciertamente significativas, empalidecen si se considera que comprenden sólo algo más del 10% del presupuesto total de la actividad de inteligencia en los Estados Unidos.150 Así, a los ya mencionados cargos de Director y Subdirector Central de Inteligencia, así como de un órgano de control ya señalado en el capítulo precedente, el Inspector General de la Agencia Central de Inteligencia, y de otras oficinas de coordinación y apoyo, debe destacarse la existencia de las Direcciones de Administración, Inteligencia, Ciencia y Tecnología y Operaciones, cada uno dirigido por un Director Asistente. La primera constituye un órgano de apoyo que comprende aspectos financieros, logísticos, de comunicaciones, instalaciones, computación, y de medidas de seguridad de contrainteligencia, entre otros de naturaleza fundamentalmente administrativa y logística. Con relación a la Dirección de Operaciones, tiene a su cargo la obtención de información por medios clandestinos, así como la realización de operaciones encubiertas. Cabe señalar la existencia dentro de su jurisdicción, del Centro de Asignación de Tareas ante Requerimientos de Inteligencia de Fuente Humana (National Humint Requirements Tasking Center –NHRTC), órgano de coordinación de la recolección de información de dicha fuente. Conforme señala Richelson, “... El entonces DCI Robert Gates describió al Centro como ‘un mecanismo integrado interagencias para asignar tareas ante requerimientos de inteligencia a la parte de la comunidad que tuviera la mejor oportunidad para adquirir la información al menor costo y riesgo...”151 Dicho Centro cuenta con representantes de la CIA, la DIA (Agencia de Inteligencia de Defensa), el Departamento de Estado, y la colaboración de un reducido grupo de funcionarios integrantes de las Fuerzas Armadas y de la CIA. Su función es la de identificar necesidades de información entre los consumidores de inteligencia, establecer prioridades de recolección, y asignar tareas al órgano que se encuentre en mejores condiciones de cumplirlas, evaluando su capacidad para responder a los requerimientos. También comprende el Equipo de Inteligencia Externa (Foreign Intelligence Staff), que monitorea y evalúa el cumplimiento de los programas de recolección de inteligencia externa; el Equipo de Acción Encubierta (Covert Action Staff), que desarrolla planes para acción encubierta y evalúa su implementación; y el Equipo de Gerenciamiento de Operaciones y recursos (Operations
150
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Fourth Edition, Westview Press, Boulder, Colorado, 1999. Conforme esta fuente, el presupuesto de inteligencia estadounidense es aproximadamente de 27.000 millones por ano (Tim Weiner: «Voluntarily, C.I.A. Director Reveals Intelligence budget», New Yoek Times, March 2, 1998, p. a11. Cit. en «The U.S. Intelligence Community», Jeffrey T. Richelson, Furth Editionb, Westtview Press, 1999).
151
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Fourth Edition,Westview Press, Boulder, Colorado, 1999.
309
José Manuel Ugarte
and Resource Management Staff), a cuyo cargo se encuentra la aprobación y revisión de la asignación de fondos y personal para proyectos l. Cabe señalar que las actividades de recabar de información externa de la Agencia incluyen no sólo los países extranjeros, comprendidos en una división por áreas, sino el propio territorio estadounidense, en el cual tienen lugar actividades de diversa índole que comprenden, fundamentalmente, la obtención de información de blancos extranjeros de interés, el reclutamiento de nacionales extranjeros de interés especial que residen en los Estados Unidos –exiliados, estudiantes, entre otros- que pasarán a proporcionar información al retornar a sus países, etc. También se obtiene en territorio estadounidense información proporcionada voluntariamente por ciudadanos estadounidenses que viajan al extranjero, y en simposios, seminarios y encuentros similares, en los que participan extranjeros. Todo ello permite advertir una vez más que la distinción de competencias entre los organismos de inteligencia exterior estadounidense y el organismo de investigación federal que cumple funciones de contrainteligencia y seguridad interna no es territorial, sino que está fundado en el carácter externo o interno de la amenaza que se pretende conjurar y en el aspecto capital de la materia sobre el cual versa la información: es externa, cuando versa sobre países extranjeros, organizaciones extranjeras, o extranjeros no residentes en los Estados Unidos de América. También merece considerarse dentro de la dirección de Operaciones, la existencia del Centro Contraterrorista, destinado a obtener y analizar información sobre el terrorismo internacional, incluyendo un Grupo de Alerta Temprana sobre Terrorismo (Terrorism Warning Group); y un Centro sobre Contrainteligencia. Una oficina de interés, que comparten las Direcciones de Operaciones y de Ciencia y Tecnología, es la Oficina de Tecnología de Información Clandestina, (Clandestine information Technology Office – CITO), encargada de incorporar a las capacidades de obtención de información, las nuevas tecnologías existentes en la materia. La Dirección de Ciencia y Tecnología tiene fundamentalmente por tarea la obtención y análisis de información sobre aspectos de ciencia y tecnología y, a la vez, la aplicación a tal obtención de medios técnicos avanzados. Comprende también oficinas y programas de monitoreo de información de fuentes abiertas extranjeras. Su existencia pone de manifiesto la importancia asignada por Estados Unidos a la inteligencia científica y tecnológica. La Dirección de Inteligencia, probablemente el corazón de la Agencia, tiene por función fundamental el análisis de la información para la elaboración de productos de inteligencia o inteligencia terminada (finished intelligence).
310
Comprende, entre otros aspectos, un equipo de apoyo analítico para el Presidente; oficinas de análisis de información divididas por áreas mundiales; una Fuerza de Tareas sobre los Balcanes,
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
un Centro sobre Delitos y Narcóticos, un Centro para la No Proliferación, un Centro Ambiental, y una Oficina sobre Asuntos Transnacionales. Varias de estas oficinas fueron establecidas en los últimos años y reflejan el deseo de la Agencia de encarar los nuevos ámbitos de interés de la inteligencia surgidos con posterioridad a la conclusión del conflicto Este-Oeste. Así, la Oficina de Asuntos Transnacionales tiene a su cargo el análisis de las características técnicas de armas extranjeras –fundamentalmente, armas de destrucción masivay sus implicaciones para la estabilidad de las respectivas regiones; así como cuestiones relativas a actividades del crimen organizado como lavado de dinero, tráfico de armas y de personas. El Centro sobre Delitos y Narcóticos, integrado por analistas y personal de la Agencia, de la Oficina Federal de Investigaciones, del Departamento de Defensa, de la Agencia de Seguridad Nacional, del Departamento de Estado y del Departamento del Tesoro, tiene a su cargo el análisis de información, la elaboración de inteligencia, y su diseminación, con relación al tráfico ilícito de narcóticos y, en general, el delito organizado internacional. El Centro de No Proliferación, establecido en 1991, elabora inteligencia sobre la adquisición por países no poseedores de armas de destrucción masiva de capacidades para la fabricación de tales armamentos, y sus avances hacia la obtención de los mismos; incluyendo también armamento convencional técnicamente avanzado. El Centro sobre Medio Ambiente, establecido en 1997, muestra también el progresivo avance, como aspecto de preocupación para la inteligencia, de las cuestiones relativas al medio ambiente, y el correlativo surgimiento de la inteligencia ambiental. Tiene a su cargo la elaboración de inteligencia sobre asuntos ambientales de interés estratégico, como la degradación del medio ambiente en Europa Central y en la Federación rusa, los efectos de la deforestación y el efecto invernadero, la degradación de la capa de ozono derivada de los efectos de los fluorurocarbonos. También incluye su ámbito de interés la celebración de tratados ambientales y la efectiva aplicación de los mismos. La Fuerza de Tareas sobre los Balcanes refleja las múltiples preocupaciones para la inteligencia estadounidense –y de otros países- derivadas de la situación que enfrenta la península balcánica, y el potencial de conflicto que emana de ella. También cuenta la Dirección de Inteligencia con las clásicas oficinas del Equipo de Apoyo Analítico al Presidente, que elabora sumarios y productos de inteligencia específicamente para el Presidente, incluyendo el “Sumario diario para el Presidente” (President’s Daily Brief); y oficinas de análisis de países extranjeros, con división de competencias por áreas mundiales. Finalmente, fuera de la Dirección de Inteligencia, cabe recordar el Equipo de Inteligencia sobre Control de Armas (Arms Control Intelligence Staff) presidido por el Asistente Especial del
311
José Manuel Ugarte
DCI para Control de Armas, encargado de la verificación y el monitoreo de los tratados de control de armas y de desarme, así como de brindar asistencia en la negociación de tales tratados. 4.6.3.
La Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA)
Con respecto a la organización de inteligencia para la defensa de los Estados Unidos de América –comprendiendo a la totalidad de los organismos que se encuentran en jurisdicción del Departamento de Defensa- continúa siendo válida, a nuestro juicio, la observación efectuada en un trabajo sobre el tema de Richard A. Best, Jr.:152 “La Comisión Selecta de Inteligencia del Senado, destacó en 1990 el gran número de organizaciones de inteligencia pertenecientes al Departamento de Defensa: ‘Cada escalón desde la Oficina del Secretario de Defensa, hacia los Departamentos de las Fuerzas Armadas, hasta los CINCs (los comandantes de los Comandos Unificados y Específicos) y hacia abajo, tiene sus propios brazos orgánicos e inteligencia. Para cada organización, necesitamos edificios separados, administración separada, seguridad separada, comunicaciones separadas, y servicios de apoyo separados. La existencia de esas múltiples organizaciones determina otras preocupaciones importantes. A lo largo de los años, numerosos individuos e informes... han criticado al Departamento de Defensa por significativas duplicaciones de esfuerzos, insuficiente integración y negativas a compartir la información; desiguales medidas de seguridad y reglamentos; persecución de intereses de las fuerzas individuales o de los CINC, intereses ajenos a los de la inteligencia conjunta; y brechas en apoyo y cobertura de inteligencia, a pesar del número de organizaciones de inteligencia...” La necesidad de perfeccionar el accionar conjunto entre las Fuerzas Armadas estadounidenses, atemperar las consecuencias en materia de inteligencia de la competencia y rivalidades entre las Fuerzas Armadas, resultantes, entre otros aspectos, de disímiles interpretaciones sobre un mismo asunto, en general no divorciadas de las respectivas percepciones sobre conveniencias institucionales, dieron lugar entre otros aspectos a la creación en 1959 del Grupo Conjunto de Estudio en materia de inteligencia de defensa, presidido por Lyman Kirpatrick, cuyas conclusiones destacaron la existencia de superposiciones y consiguientes deficiencias en la utilización de recursos, en actividades de inteligencia de defensa. Entre las alternativas para solucionar tal situación cabía contar la de suprimir los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y establecer un único organismo de inteligencia de defensa, dependiendo directamente del Secretario de Defensa; o bien, sumar a los organismos existentes, un nuevo organismo con tal dependencia. Esta última fue considerada preferible por el Grupo de Estudio, quien consideró que cada una de las fuerzas armadas había acumulado en materia de inteligencia habilidades y conocimientos especializados, que cabía preservar.
312
152
Richard A. Best, Jr, “Reforming Defense Intelligence”, Revised Edition, January 22, 1992, Congressional Research Service –The Library of the Congress, Washington, 1992.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Durante el ejercicio de la Secretaría de Defensa por parte del talentoso organizador Robert McNamara, éste señaló a la Junta de Jefes de Estado Mayor como la más adecuada, la primera posibilidad: creación de una Agencia de Inteligencia de Defensa que comprendiera la Agencia de Seguridad Nacional, y las funciones de inteligencia y contrainteligencia desempeñadas por las fuerzas armadas. Encomendó a la Junta el diseño de una directiva para la creación de una agencia de inteligencia de defensa. La Junta, por su parte, propuso el establecimiento de una Agencia Militar de Inteligencia, bajo la dependencia de la Junta de Jefes de Estado Mayor y no del Secretario de Defensa; ubicar asimismo a la Agencia de Seguridad Nacional, dependiente del Secretario de Defensa, bajo la autoridad de dicha Junta; Y que la creación de la nueva agencia no implicara la sustitución de los organismos de inteligencia militares, sino asignarle funciones de coordinación respecto de éstos. Finalmente, la decisión de McNamara, a través de la Directiva 5105.21, implicó la creación de una Agencia de Inteligencia de Defensa dependiente del Secretario de Defensa, a través de la Junta de Jefes de Estado Mayor, atribuyéndosele tanto la gestión de los elementos asignados a la Agencia, como la coordinación y supervisión de los organismos de inteligencia de las fuerzas armadas. Una nueva directiva posterior, en diciembre 1976, limitó las facultades de la Junta de Jefes de Estado Mayor respecto de la nueva agencia; pocos meses después, en mayo de 1977, volvió a cambiar las relaciones de dependencia y coordinación de aquélla, haciéndola depender simultáneamente del Secretario de Defensa y del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor. Finalmente, y tras diversos estudios que señalaron la necesidad de fortalecer el rol de la Agencia, una nueva disposición 5105.21 del 18 de febrero de 1997 estableció otras normas en materia de funciones y responsabilidades del Director de aquélla. Cabe recordar entre aquéllas: • •
• •
• • • • •
“Proveer apoyo de inteligencia de tiempo de paz, de crisis, contingencia y de combate a las fuerzas militares operacionales; Proveer apoyo de inteligencia militar a las actividades de política y planes de los componentes del Departamento de Defensa y, cuando fuera apropiado, a las similares de las autoridades nacionales no pertenecientes al referido Departamento; Ser el responsable de las actividades de planeamiento, programación y presupuestación para el cumplimiento de la misión de inteligencia del Departamento de Defensa; Establecer y operar una Dirección de Estado Mayor Conjunto de Inteligencia, que será responsable en responder a los requerimientos directos de apoyo de inteligencia formulado por el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor; Administrar y dirigir las actividades de inteligencia de fuente humana del Departamento de Defensa, Preparar evaluaciones y estimaciones de inteligencia en lo relativo a transferencias de tecnología, bienes, servicios, municiones y mecanismos asociados de transferencia; Operar el Centro de Inteligencia Militar Conjunto (NMJIC) en apoyo del planeamiento y las operaciones militares; Operar la Red de Inteligencia de Defensa, como la principal actividad de inteligencia actual abarcativa del Departamento de Defensa; Operar el Sistema de Agregados de Defensa;
313
José Manuel Ugarte
•
•
Validar, registrar y recomendar prioridades para la formulación de requerimientos de inteligencia militar, y asignar responsabilidades en materia de recolección de información; monitorear la aplicación de los recursos de recolección de información del Departamento de Defensa, no correspondientes a inteligencia de señales y a inteligencia de imágenes, para tales requerimientos; Implementar la Autoridad Nacional de Asignación de Tareas de Recolección de Información después que ésta haya sido transferido del Director de Inteligencia Central al Secretario de Defensa, en situaciones de crisis y/o conflicto...”
Como puede advertirse, la Agencia constituye un organismo de inteligencia militar conjunto que, a la vez, posee facultades de coordinación en materia de inteligencia militar respecto de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, si bien tales facultades no parecen poseer una fuerza determinante. Jeffrey T. Richelson153 señala que “en el cumplimiento de su responsabilidad en materia de programación, planeamiento y presupuestación, el Director de la DIA actúa como Director de Programa para el Programa General de Inteligencia de Defensa, y como coordinador del Programa General de Inteligencia y Aplicaciones de Defensa, del Programa de Inteligencia Militar Conjunto...” Una publicación semioficial, distribuida a legisladores argentinos concurrentes al Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa154, señala que “La Agencia de Inteligencia de Defensa (DIA) es una importante productora y directora de inteligencia para el Departamento de Defensa (DoD). Establecida en 1961, y designada en 1986 como agencia de apoyo de combate, la misión de la DIA es la de proveer inteligencia oportuna, objetiva, y convincente para combatientes, formadores de política, y planificadores de fuerzas para enfrentar una variedad de desafíos que comprenden todo el espectro del conflicto. El Director, DIA, es el asesor fundamental del Secretario de Defensa y del presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor en asuntos de inteligencia militar. Bajo los auspicios de la Junta de Inteligencia Militar, la DIA unifica a la Comunidad de Inteligencia de Defensa en importantes asuntos relativos a apoyo a fuerzas desplegadas, evaluaciones, y recursos. Adicionalmente, para asistir a los planificadores de sistemas de armas y a la comunidad de adquisición del Departamento de Defensa, DIA cumple un rol clave en la provisión de inteligencia sobre sistemas de armas extranjeros... ” La Agencia comprende una Dirección de Apoyo en la Formulación de Políticas, que suministra inteligencia para la Oficina del Secretario de Defensa y otros formadores de política nacionales, y que comprende analistas calificados. También, la Dirección de Inteligencia (J2), que suministra inteligencia sobre la situación actual y alerta al Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, al Secretario de Defensa, al Estado Mayor Conjunto, y a los Comandos Estratégicos Operacionales Conjuntos, integrando, coordinando y evaluando inteligencia de todas las fuentes, y suministrando un informe sumario diario sobre información actual al Secretario de Defensa, el Presidente de la Junta de Jefes de
314
153
Jeffrey T. Richelson, obra citada últimamente.
154
“United States Intelligence Community”. No posee pie de imprenta, ni fecha de publicación. Su texto, no obstante, resulta concordante con la información disponible sobre las materias tratadas en ella, y suministra alguna información de interés.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Estado Mayor, y otros funcionarios del Departamento de Defensa, así como otros productos de inteligencia como las diarias “Noticias de Inteligencia de Defensa”y las contribuciones del área al “Diario de Inteligencia Nacional”. La publicación semioficial antes señalada destaca, al respecto, que esta dirección es el “... punto focal nacional para inteligencia de crisis para apoyo de las operaciones militares e indicaciones y alerta para el Departamento de Defensa...”155 Dependen de esta dirección órganos para conducción de crisis, operaciones de crisis, evaluaciones, doctrina, requerimientos y capacidades, y blancos de inteligencia. También cabe citar la labor del Centro Nacional de Inteligencia Militar Conjunta, que opera en forma constante para la provisión de alerta y de inteligencia para situaciones de crisis o urgencias. La Dirección de Producción de Inteligencia, comprende varios elementos de producción de inteligencia: el Grupo de Evaluaciones Militares regionales, dividido en oficinas por regiones: Asia, Europa, América Latina, Medio Oriente/Africa, Rusia, y una oficina sobre Infraestructura; el Grupo de Evaluación de Tecnología; el Grupo de Guerra Trasnacional, que comprende oficinas sobre Análisis de Contraterrorismo, Contradrogas, Apoyo para Guerra de Información, Apoyo para la Guerra Conjunta, y Evaluación de Contraproliferación y NBC. Especial interés revisten el Grupo de Apoyo para Guerra de Información, que produce estudios sobre guerra cibernética, destrucción física de sistemas de información, y materias similares; Y la Oficina de Análisis de Contraterrorismo, que es el productor fundamental de evaluaciones y estudios sobre terrorismo de la comunidad de inteligencia de defensa, y que produce el diario “Sumario de Inteligencia de Defensa sobre Terrorismo”. Por su parte, la Oficina sobre Análisis de Contradrogas produce la “Evaluación Interagencias sobre Movimientos de la Cocaína”. Se debe señalar la existencia del Centro de Inteligencia Médico de las Fuerzas Armadas, de fundamental importancia para el planeamiento de operaciones de combate en zonas del exterior de los Estados Unidos, donde cabe enfrentar ambientes y enfermedades distintos, particularmente en países del Tercer Mundo, con peculiares riesgos sanitarios. La inteligencia elaborada por el referido centro incluye aspectos de epidemiología, ambientales, capacidades médicas locales, etc. También evalúa la investigación y desarrollo en materia biomédica en el extranjero. Cabe considerar asimismo el Centro de Inteligencia en materia Misilística y Espacial, cuya misión comprende la producción de inteligencia exterior científica y tecnológica sobre misiles superficie-aire, sistemas de defensa misil, misiles antitanques guiados, misiles antisatélites, y sistemas de comando, control, comunicaciones y computadoras. La Dirección para Apoyo de Políticas provee apoyo de inteligencia para el Secretario de Defensa y otros formadores de políticas nacionales, a través del equipo más importante de analistas del organismo, los Oficiales de Inteligencia de Defensa.
315 155
“United States Intelligence Community”, cit.
José Manuel Ugarte
La Dirección para Sistemas y Servicios de Información provee apoyo de ingeniería, desarrollo y operaciones en materia de procesamiento electrónico de datos, procesamiento, archivo y recuperación de imágenes, etc. Conduce también la Junta de Administración de Sistemas de Información del Ministerio de Defensa. La Dirección de Operaciones y Administración de Inteligencia comprende a la Oficina de Administración Funcional, la Oficina Central MASINT (Inteligencia sobre Mediciones y Firma), el Grupo de Recolección de Defensa, y el Servicio de Defensa HUMINT (Inteligencia de Fuente Humana). Fundamental importancia reviste el Grupo de Recolección de Defensa, que lleva los requerimientos en materia de colección y controla las respuestas que obtenidas por parte de las agencias correspondientes del Departamento de Defensa, evaluando además las tareas realizadas en materia de recolección en cuanto a su confiabilidad, eficiencia y costo. El Servicio de Inteligencia de Fuente Humana de Defensa resultó de diversas tentativas de unificar la conducción de las tareas en materia de inteligencia de fuente humana por parte de diversos organismos de inteligencia del Departamento de Defensa y que resultaran, en 1992, en el establecimiento de un mecanismo centralizado de dirección en la materia, bajo un Administrador de Inteligencia de Fuente Humana del Departamento de Defensa. La aprobación del “Plan para la Consolidación de la Inteligencia de Fuente Humana del Departamento de Defensa”, efectuada por el Secretario de Defensa William Perry en 1993, requirió al Director de la DIA poner en marcha con carácter provisorio un Servicio de Inteligencia de Fuente Humana del Departamento de Defensa (DHS), empleando los elementos, tanto clandestinos, como abiertos y de apoyo, tanto de la DIA como de las Fuerzas Armadas. Ello resultó en la transferencia al nuevo servicio, de los elementos de inteligencia de fuente humana de las tres fuerzas armadas.156 Como consecuencia, actualmente la organización del DHS comprende una Oficina de Operaciones, con divisiones relativas a Europa, Eurasia, Pacífico, América Latina, Medio Oriente/ Africa, y Global. También cabe referir los Elementos de Apoyo de Inteligencia de Fuente Humana, con sede en los Cuarteles Generales de los comandantes estratégico-operacionales: Atlántico, Sud, Pacífico, Europeo, y Central. Es de citar al Colegio de Inteligencia Militar Conjunta, institución educativa conjunta en materia de inteligencia, autorizada por el Congreso para otorgar los títulos de Master en Ciencias en Inteligencia Estratégica y de Bachiller en Ciencias en Inteligencia. Este colegio forma en materia de inteligencia estratégica profesionales militares y civiles de toda la Comunidad de Inteligencia. 4.6.4.
La Agencia de Seguridad Nacional (NSA)
La Agencia de Seguridad Nacional (National Security Agency – NSA) es el organismo de inteligencia de señales –SIGINT-comprendiendo fundamentalmente inteligencia de
316
156
Jeffrey T. Richelson, obra citada precedentemente.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
comunicaciones –COMINT- e inteligencia electrónica –ELINT- de los Estados Unidos de América. La inteligencia de señales ha tenido importancia fundamental para Estados Unidos de América en la Segunda Guerra Mundial. Es recordado, así, el rol fundamental que tuvo la ruptura de los códigos japoneses y la captación de sus comunicaciones en la batalla de Midway, en la que el éxito estadounidense estuvo altamente relacionado con el conocimiento anticipado de los planes japoneses de invasión de la isla. Establecida originariamente como un órgano destinado a dirigir las actividades de inteligencia de señales que llevaba a cabo cada una de las Fuerzas Armadas, y realizar a cabo actividades de tal naturaleza no cumplidas por aquéllas, con el nombre de Agencia de Seguridad de las Fuerzas Armadas (1949), fue creada en 1951 como agencia situada dentro de la jurisdicción, pero no integrada en el Departamento de Defensa, como un modo de obtener mayor coordinación en materia de inteligencia de comunicaciones, que el que podía obtenerse a través de la realización de esta tarea por parte de las Fuerzas Armadas. Este organismo no ha sido creado estatutariamente. El instrumento de su creación fue una disposición del Consejo de Seguridad Nacional: NSCID 6. La directiva en cuestión encomendó al organismo producir inteligencia de señales “de acuerdo con los objetivos, requerimientos y prioridades establecidos por la Junta del Director de Inteligencia Central”. La directiva autorizó también al Director de la NSA para “impartir a cualesquiera elementos operativos empeñados en operaciones de inteligencia de señales las instrucciones y asignación de tareas que fueran necesarias”, las que serían obligatorias, “sujetas sólo a apelación ante el Secretario de Defensa...”157 Por otra parte, también definió el ámbito de las actividades de inteligencia de señales destacando que su objeto era, por una parte, el de producir inteligencia de comunicaciones a través del procesamiento de comunicaciones extranjeras por radio, cable, u otros medios electrónicos, y del procesamiento de comunicaciones extranjeras encriptadas; comprendiendo la interceptación, estimación de rango, identificación del operador transmisor, análisis de la señala, análisis del tráfico, análisis de la encriptación, estudio del texto en sí, la fusión de tales procesos, y la información de los resultados. Señaló también que tales actividades no incluían la interceptación y procesamiento de comunicaciones escritas no encriptadas, de emisiones de prenda y propaganda, ni censura. Con relación a las actividades de inteligencia electrónica, fueron definidas como la recolección, tanto observación como grabado, y el procesamiento de información derivada de emisiones extranjeras diversas a las emitidas con propósito de comunicación, incluyendo radiaciones electromagnéticas emanadas de fuentes diversas a las detonaciones atómicas o fuentes radiactivas.
317 157
Cit. por Jeffrey T. Richelson, op. cit. precedentemente.
José Manuel Ugarte
Se trata, en definitiva, de la interceptación, desencriptación y análisis de comunicaciones diplomáticas, militares, científicas, y comerciales, por una parte; y, por la otra, de señales de sistemas de radares, de sistemas de armas testados, etc. Sobre esta Agencia, la publicación semioficial antes citada señala que “La Agencia de Seguridad Nacional es la organización criptológica de la Nación, y emplea a los mejores fabricantes e interpretadores de códigos. Una organización de alta tecnología, la Agencia está en la primera línea de la tecnología de la información. Adicionalmente, es uno de los más importantes centros de investigación y análisis en materia de lenguas extranjeras del gobierno. Fundada en 1952, la NSA es parte del Departamento de Defensa y apoya a consumidores militares, formadores nacionales de políticas, y a las comunidades de contraterrorismo y contrainteligencia...” “Las misiones estratégicas de la NSA son las de explotar comunicaciones extranjeras, mientras protege a las comunicaciones estadounidenses. Esas son capacidades en las cuales los Estados Unidos llevan la delantera en el mundo. La “explotación” de comunicaciones, está referida a inteligencia de señales o SIGINT; la “protección” de comunicaciones es conocida como seguridad de los sistemas de información o INFOSEC...”158 Cabe señalar a título de aclaración que en materia de inteligencia de señales, Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman159 distinguen entre COMINT, o inteligencia de comunicaciones, que incluye “... transmisiones interceptadas y que puede teóricamente incluir voz, video, Morse, o aun mensajes por facsímil; ...pudiendo ser recolectada de ondas aéreas, cables, fibras ópticas, o cualquier otro medio, y que puede incluir mensajes codificados o no codificados; ELINT, o inteligencia electrónica... incluye la interceptación y análisis de transmisiones diversas a las comunicaciones como el radar... analizar las emisiones de un radar de control de fuego, por ejemplo, habilita a un analista a inferir las capacidades del cañón o misil asociado con el radar; FISINT... consiste en intercepciones de telemetría de los mísiles o aviones de un oponente, mientras están siento testeados; LASINT, o inteligencia recolectada a través del análisis de láser y otras radiaciones de energía dirigida, RADINT, o información obtenida siguiendo a un avión oponente con radar...; IRINT, o inteligencia obtenida con recolección de emisiones infrarrojas, de fenómenos electromagnéticos con longitudes de onda más largas que el espectro visible. Un ejemplo de IRINT es el de los satélites de alerta temprana usados por los0Estados Unidos para detectar el lanzamiento de misiles balísticos soviéticos; ...NUCINT, o inteligencia de energía nuclear, información obtenida a través de la recolección de materiales, emisiones o basura radiactiva...” Conviene señalar que las misiones de la Agencia de Seguridad Nacional fueron establecidas en la Norma del Departamento de Defensa S-5100.20, “La Agencia de Seguridad Nacional y el Servicio Central de Seguridad”160 del siguiente modo: a)
“Ejercer control operacional sobre las actividades de inteligencia de señales del Gobierno de los Estados Unidos, para responder más eficazmente a los requerimientos militares y otros requerimientos de inteligencia de señales;
158
“United States Intelligence Community”, cit.
159
Bruce D. Berkowitz y Allan E. Goodman, op. cit.
160
Jeffrey T. Richelson, op. cit. en la nota 16.
318
c) d)
e)
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
b)
Proveer guía técnica a todas las operaciones de inteligencia de señales, o relativas a inteligencia de señales, del Gobierno de los Estados Unidos; Producir y diseminar inteligencia de señales de acuerdo con los objetivos, requerimientos y prioridades establecidos por el Director de Inteligencia Central, Preparar y someter al Secretario de Defensa, en relación a las actividades de inteligencia de señales del Departamento de Defensa, un programa y presupuesto consolidados, y requerimientos de personal militar y civil, de apoyo logístico y de comunicaciones, y de investigación, desarrollo, testeo y evaluación, junto con sus recomendaciones sobre tales aspectos; Prescribir dentro de su ámbito autorizado de operaciones, las regulaciones de seguridad necesarias que comprendan las prácticas operativas, incluyendo la transmisión, manejo, y distribución de material de inteligencia de señales dentro y entre los elementos bajo su control.”
Merece destacarse, sin embargo, que la Orden Ejecutiva N° 12.333 anteriormente mencionada estableció las responsabilidades de esta agencia, disponiendo lo siguiente: “Agencia de Seguridad Nacional, cuyas responsabilidades incluirán: a)
b)
c) d) e) f) g)
h) i)
j)
Establecimiento y operación de una organización eficaz unificada para actividades de inteligencia de señales, excepción hecha de la delegación de control operacional sobre ciertas operaciones que son llevadas a cabo a través de otros elementos de la Comunidad de Inteligencia. Ningún otro departamento o agencia puede empeñarse en actividades de inteligencia de señales, salvo que ello sea hecho por delegación de la Secretaría de Defensa; Control de las actividades de recolección y procesamiento de inteligencia de señales, incluyendo la asignación de recursos para un agente apropiado por los períodos y tareas que fueran necesarios para el apoyo directo de militares de comando; Recolección de información de inteligencia de señales para propósitos de inteligencia nacional externa, de acuerdo con las directivas que imparta el Director de Inteligencia Central; Procesamiento de datos de inteligencia de señales para propósitos de inteligencia nacional externa, de acuerdo con directivas del Director de Inteligencia Central; Diseminación de información de inteligencia de señales para propósitos de inteligencia nacional externa, de acuerdo con directivas del Director de Inteligencia de Señales; Procesamiento de datos de inteligencia de señales para propósitos de inteligencia nacional externa, de acuerdo con directivas emitidas por el Director de Inteligencia Central; Diseminación de información de inteligencia de señales para propósitos de inteligencia nacional externa a elementos autorizados del Gobierno, incluyendo las fuerzas armadas, de acuerdo con directivas del Director de Inteligencia Central; Recolección, procesamiento y diseminación de información de inteligencia de señales para propósitos de contrainteligencia; Provisión de apoyo de inteligencia de señales para la conducción de operaciones militares de acuerdo con la asignación de tareas, prioridades, y standards de oportunidad asignados por el Secretario de Defensa. Si la provisión de tal apoyo requiere el uso de los sistemas nacionales de recolección, tales sistemas objeto de asignación de tareas conforme con las directivas existentes del Director de Inteligencia central; Ejecución de las responsabilidades del agente ejecutivo del Secretario de Defensa para la seguridad de las comunicaciones del Gobierno de los Estados Unidos.
319
José Manuel Ugarte
k) l)
m)
n)
Llevar a cabo investigación y desarrollo para alcanzar las necesidades de los Estados Unidos en materia de inteligencia de señales y seguridad nacional; Proteger la seguridad de sus instalaciones, actividades, bienes, información, y empleados por medios apropiados, incluyendo las investigaciones de solicitantes, empleados, contratistas, y otras personas con vinculaciones similares con la Agencia de Seguridad Nacional, que sea necesario realizar; Prescribir, dentro de su ámbito autorizado de acción, regulaciones de seguridad cubriendo prácticas operacionales, incluyendo la transmisión, manejo y distribución de inteligencia de señales y material de seguridad de comunicaciones, dentro de y entre los elementos bajo control del Director de la NSA, y ejerciendo el control de supervisión necesario para asegurar el cumplimiento de las regulaciones; Establecer relaciones de enlace con el extranjero en materia criptológica, con enlaces para propósitos de inteligencia llevados a cabo de acuerdo con políticas formuladas por el Director de Inteligencia Central; y Llevar a cabo las actividades administrativas y de apoyo técnico dentro y fuera de los Estados Unidos, conforme sea necesario para cumplir las funciones descriptas en las secciones 1) a 19) incluyendo obtención de material.”
Además de su misión de obtención y análisis en materia de información de señales, la NSA tiene entre sus funciones las relativas a seguridad en las comunicaciones. Tiene, consiguientemente, a su cargo, la creación, revisión, y autorización desde el punto de vista de la seguridad, de los procedimientos y códigos de agencias gubernamentales, especialmente aquellas vinculadas con seguridad, inteligencia y relaciones internacionales. Particularmente, tiene a su cargo la protección contra acceso no autorizado, de los bancos de datos y computadoras vinculados con funciones de seguridad nacional. En esta materia, este organismo ha desarrollado la Estrategia Criptológica Nacional para el Siglo 21 (NCS-21) con los siguientes objetivos: a) b) c) d) e)
“Garantizar información vital para nuestros clientes. Integrar a la criptología con las operaciones conjuntas. Integrar el apoyo criptológico para los formadores de políticas. Mantener capacidades de punta en tecnologías claves Transformar la fuerza de trabajo, los procesos, y la infraestructura criptológicos, para enfrentar los desafíos que están emergiendo”.161
La importancia y trascendencia de este organismo pueden ser deducidas de su presupuesto; Aproximadamente US$ 3.500.000.000; y de su personal –más de 20.000 personas–; que supera, en ambos aspectos, a la Agencia Central de Inteligencia.162 Comprende una Dirección de Operaciones, dividida en departamentos encargados de la obtención y análisis de determinadas regiones del mundo; una Dirección de Seguridad de los Sistemas
320
161
“United States Intelligence Community”, cit.
162
Cifras proporcionadas por Jeffrey T. Richelson, op. cit. nota 16.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de Información, responsable por la seguridad de la información, creando, revisando y autorizando los procedimientos de seguridad de comunicaciones y códigos de agencias gubernamentales que manejan información sensitiva, asegurando la seguridad en las comunicaciones para sistemas de armas estratégicas, protección contra acceso no autorizado, alteración o destrucción de bancos de datos y computadoras vinculadas con la seguridad nacional, etc., una Dirección de Tecnología y Sistemas, que desarrolla las técnicas y equipamientos necesarios para llevar a cabo operaciones de interceptación; y, a la vez, para proteger los códigos estadounidenses. Se trata del brazo tecnológico de la agencia; el Directorio de Servicios de Apoyo, dedicado a aspectos administrativo, y el Directorio de Planes, Política, y Programas, que tiene a su cargo el gerenciamiento y asignación de recursos de inteligencia de señales y seguridad de la información. Merece destacarse entre los órganos de esta agencia, el Centro de Operaciones de Seguridad Nacional, que tiene como función supervisar y dirigir la cobertura de captación de información de señales en una situación de crisis, y que se halla en contacto instantáneo con las instalaciones significativas de la agencia en distintas partes del mundo. 4.6.5.
La Oficina Nacional de Reconocimiento
Se trata de una agencia cuya tarea fundamental es la obtención de información a través de imágenes satelitales.. Sobre esta agencia, la publicación semioficial antes citada señala que “La Oficina Nacional de Reconocimiento (NRO) provee a nuestro país sus ojos y oídos en el espacio. La NRO fue establecida en 1960 para desarrollar los revolucionarios sistemas de reconocimiento por satélites de la Nación. La NRO asegura que la tecnología y los activos espaciales necesarios para adquirir oportunamente inteligencia en todo el mundo están siempre disponibles para los formadores nacionales de políticas y para combatientes militares. Permite la Superioridad en Información Global de los Estados Unidos, ya sea durante la paz o durante la guerra. La NRO es responsable por la única e innovativa tecnología, sistemas de larga escala, ingeniería, desarrollo y adquisición, y operación de sistemas de reconocimiento espacial y actividades de inteligencia relacionadas, necesarias para apoyar la superioridad en materia de información global. La superioridad en materia de información global asegurará un flujo de información ininterrumpido desde el espacio, para apoyar la formulación de decisiones nacional y militar...”163 Aunque tiene como antecedentes programas de la Fuerza Aérea estadounidense (SAMOS, etc.) y de la Agencia Central de Inteligencia (CORONA) de obtención de información a través de imágenes satelitales, así como de aviones de reconocimiento de gran altitud, tal como el U-2,164 y el posterior SR-71, e incluso vehículos aéreos de reconocimiento no tripulados, puede
163
“United States Intelligence Community”, cit.
164
Cuyo derribo y captura del piloto Gary Powers por parte de la Unión Soviética el 1 de Mayo de 1960 constituyó un embarazoso asunto para el gobierno estadounidense, origen de uno de los primeros cuestionamientos parlamentarios al establishment de inteligencia de dicho país.
321
José Manuel Ugarte
señalarse el nacimiento de esta agencia en el acuerdo celebrado entre el Director de Inteligencia Central General Charles Pearre Cabell y el Vicesecretario de Defensa Roswel Gilpatric del 6 de Setiembre de 1961, que estableció la Oficina Nacional de Reconocimiento, como una operación conjunta entre la Agencia Central de Inteligencia y la Fuerza Aérea. Su misión y funciones fueron establecidas en una directiva del Ministerio de Defensa secreta; el secreto también cubrió por décadas su existencia y actividades. La existencia de esta agencia fue desclasificada recién el 18 de setiembre de 1991, tras treinta años de secreto. Se debe señalar, no obstante, que la ya citada Orden Ejecutiva N° 12.333 se refirió a “Oficinas para la recolección de información especializada a través de programas de reconocimiento, cuyas responsabilidades incluirán: a) b) c)
Llevar adelante programas consolidados de reconocimiento para la obtención de información especializada; Responder a la asignación de tareas de acuerdo con procedimientos establecidos por el Director de Inteligencia Central, y Delegar facultades a los respectivos departamentos y agencias para investigación, desarrollo, obtención y operación de los medios de recolección diseñados... ”
Entre las funciones fundamentales de la Oficina Nacional de Reconocimientos se ha encontrado la supervisión y financiamiento de satélites de reconocimiento y de sus sensores, así como de las respectivas estaciones terrestres de captación, determinación de requerimientos en materia de vehículos de lanzamiento, la operación de los satélites, y la diseminación de los datos así obtenidos. También han estado a su cargo las medidas de seguridad de contrainteligencia respecto a sus actividades y los datos obtenidos. Interviene también en los aspectos relativos a compartir imágenes satelitales o información derivada de ellas, o información de señales obtenida a través de satélites, con otros países; que han comprendido tanto aliados como Gran Bretaña e Israel, como aliados ocasionales como China e Irak.165 Durante varias décadas, la Oficina Nacional de Reconocimiento constituyó una organización de coordinación de programas de reconocimiento de distintos organismos: fundamentalmente la Fuerza Aérea, la Armada, y la Agencia Central de Inteligencia. No obstante, en 1992 se operó una importante reestructuración, que trajo como consecuencia la creación de la propia estructura de la agencia, que pasó a comprender una Dirección de Operación y Adquisición de Sistemas de Inteligencia de Imágenes (IMINT); una Dirección de Adquisición y Operación de Sistemas de Adquisición y Operación de Inteligencia de Señales (SIGINT); y una Dirección de Adquisición y Operación de Sistemas de Comunicaciones, responsables de la investigación y desarrollo
322
165
Jeffrey T. Richelson, “The U.S. Intelligence Community”, Westview Press, Boulder, Colorado, Fourth Edition, 1999.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
dentro de sus respectivos ámbitos a través de contratistas, y de la adquisición y operación de satélites y estaciones terrestres. A ellas se agregó, en marzo de 1997, la Dirección de Sistemas y Tecnología Avanzados, a cargo de la investigación y desarrollo de sistemas novedosos. La estructura de la agencia comprende también órganos de apoyo, una oficina de Planeamiento y Análisis, un órgano de contrainteligencia, y un órgano de seguridad. También fue establecida en 1996 una Oficina de Supervisión y Gerenciamiento, cuya misión fue la de “fortalecer la administración de sus recursos y los controles presupuestarios de la Oficina Nacional de Reconocimiento, y perfeccionar todos los aspectos de sus responsabilidades respecto del Congreso”.166 El Director de la NRO es designado por el Secretario de Defensa y el Director de Inteligencia Central, y también desempeña tradicionalmente el cargo de Secretario Asistente de la Fuerza Aérea para el Espacio, una designación que requiere acuerdo del Senado. El Secretario de Defensa tiene la responsabilidad fundamental en materia de administración de este Organismo, aunque debe actuar en consulta con el Director de Inteligencia Central. Este, en cambio, establece las prioridades y requerimientos para la obtención de datos por medio e satélite. El personal de este organismo es integrado por miembros del Departamento de Defensa, de la Agencia Central de Inteligencia, y de las principales compañías aerospaciales estadounidenses. 4.6.6.
La Agencia Nacional de Inteligencia de Imágenes y Mapeo (NIMA)
La Agencia Nacional de Inteligencia de Imágenes y Planificación tiene sus antecedentes en las tentativas de coordinación de los esfuerzos realizados en diversas dependencias estatales, en materia de interpretación y análisis de imágenes satelitales y de elaboración de inteligencia respecto de las mismas, así como de formulación de requerimientos y asignación de tareas en esta materia, especialmente dentro de la Agencia Central de Inteligencia (Centro Nacional de Interpretación Fotográfica) y del Departamento de Defensa (Agencia de Mapeo de Defensa y, posteriormente, Oficina Central de Inteligencia de Imágenes). Tras diversas etapas, en noviembre de 1995 el Director de Inteligencia Central John Deutch y el Secretario de Defensa William Perry se dirigieron a varios congresistas destacados, así como a las comisiones competentes, haciendo conocer su plan de establecer una Agencia Nacional de Inteligencia de Imágenes y Mapeo, como una agencia de apoyo de combate dentro del Departamento de Defensa, comprendiendo que la agencia en cuestión sería conformada a través de la fusión de la Agencia de Mapeo de Defensa, la Oficina Central de Inteligencia de Imágenes, el Centro Nacional de Interpretación Fotográfica, el elemento de explotación de inteligencia de
166
Jeffrey T. Richelson, obra citada precedentemente.
323
José Manuel Ugarte
imágenes de la Agencia de Inteligencia de Defensa, y los elementos de la Oficina de Reconocimiento Aéreo de Defensa y de la Oficina Nacional de Reconocimientos que se dedicaban a explotación de inteligencia de imágenes y A su diseminación. Como puede advertirse aquí, la división de competencias entre la nueva agencia y la Oficina Nacional de Reconocimientos establecida así: la obtención de información asignada fundamentalmente a esta última, a través de la investigación y desarrollo en materia de satélites y de estaciones terrestres de captura, así como su operación; y en cambio, la formulación de requerimientos y la elaboración de inteligencia a partir de las imágenes obtenidas, constituía materia de competencia de la nueva agencia. De posteriores debates surgió que el Director de Inteligencia Central retendría facultades en materia de asignación de tareas y formulación de requerimientos sobre la nueva agencia, así como facultad de consentimiento en la designación del Director de la misma por parte del Secretario de Defensa, en cuya jurisdicción ésta funcionaría. Debiendo además establecer explícitamente en una reforma de la Ley de Seguridad Nacional la responsabilidad de la agencia a crearse en materia de proveer inteligencia a los formadores nacionales de políticas (y no, exclusivamente, al Secretario de Defensa y a los órganos dependientes de éste). Tras diversas etapas previas, se produjo la creación de esta agencia, en octubre de 1996, a través de sendas directivas del Departamento de Defensa y de la Agencia Central de Inteligencia. Entre las numerosas funciones que le fueron asignadas, cabe destacar las siguientes: •
• • •
•
•
•
324
“Proveer ante requerimientos inteligencia de imágenes, productos, apoyo, servicios, e información de inteligencia de imágenes y de información geoespacial (incluyendo la coordinación de los requerimientos en materia de obtención de información de imágenes, asignación nacional de tareas, procesamiento, explotación y diseminación), a los componentes del Departamento de Defensa, y, para propósitos de inteligencia nacional, al Director de Inteligencia Central, a los miembros de la Comunidad de Inteligencia no pertenecientes al Departamento e Defensa, y a otras agencias y departamentos del Gobierno Federal; Dirigir el análisis y la producción de inteligencia de imágenes y geoespacial; Dirigir la asignación de tareas y las operaciones nacionales de recolección (en materia de inteligencia de imágenes)... Establecer y/o coordinar los requerimientos del Departamento de Defensa en materia de recolección de datos de información geográfica y obtener o encargar a otros componentes del Departamento de Defensa la obtención y suministro de los datos necesarios; ...Diseminar o asegurar la diseminación de inteligencia de imágenes, e información geoespacial por los más eficientes y expeditos medios, coherentes con los requerimientos de seguridad del Departamento de Defensa y del Director de Inteligencia Central; Desarrollar y hacer recomendaciones sobre políticas nacionales y no nacionales para obtener información de imágenes, inteligencia de imágenes, e información geoespacial, incluyendo cómo se relaciona con asuntos internacionales; Llevar a cabo... o dirigir... la investigación, diseño, desarrollo, operaciones de despliegue y manutención de sistemas relativos al procesamiento, diseminación, y conservación de información de imágenes, inteligencia de imágenes, e información geoespacial;
•
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
•
...Desarrollar políticas y proveer a la participación del Departamento de Defensa en información de imágenes e inteligencia de imágenes nacional e internacional, y actividades en materia de información geoespacial, en coordinación con funcionarios apropiados del Departamento e Defensa para actividades de información geoespacial y con el Director de Inteligencia Central para actividades en materia de información de imágenes, y actividades que involucran un servicio de inteligencia o de seguridad de un país extranjero... Asesorar al Secretario de Defensa y al Director de Inteligencia Central sobre las futuras necesidades en materia de información de imágenes, inteligencia de imágenes, y sistemas y capacidades de información geoespacial...”
Sobre este organismo, la publicación semioficial antes citada señala que “La Agencia Nacional de Imágenes y Mapeo (NIMA) fue establecida el 1° de Octubre de 1996, como miembro de la Comunidad de Inteligencia y como una agencia de apoyo de combate del Departamento de Defensa. Su misión es la de proveer imágenes, inteligencia de imágenes, e información geoespacial oportunas, relevantes y exactas, en apoyo de los objetos de seguridad nacional de los Estados Unidos...” “NIMA fue creada de ocho organizaciones, a fin de acelerar una función de información geoespacial e inteligencia de imágenes para satisfacer crecientes necesidades de los consumidores para una visión común, digital, de la misión espacial. Con una visión de “Garantizar la superioridad en materia de información”, NIMA está comprometida a entregar la información geoespacial y de imágenes que brinda a los formadores de política nacionales y a los usuarios militares superioridad en materia de información, en un ambiente global rápidamente cambiante...” La NIMA está compuesta de tres direcciones fundamentales: la Dirección de Asuntos Corporativos, a cargo de los recursos humanos y financieros, contactos con organizaciones externas y planes, programas y análisis; la Dirección de Tecnología, a quien incumbe la realización de actividades relativas al procesamiento, interpretación y diseminación de datos de imágenes y mapeo; y la Dirección de Operación, que tiene a su cargo la asignación de tareas y las actividades de procesamiento de la información, interpretación de imágenes y obtención de inteligencia. En la actualidad, NIMA tiende progresivamente a variar el foco de sus suministros, desde la entrega de mapas y de imágenes satelitales impresas en papel, a entregar tales elementos en forma digital; a través de una adecuada estructura de comunicaciones y sistemas informáticos. La agencia suministra inteligencia de imágenes para apoyar a políticas diplomáticas y de seguridad regional, monitoreo de control de armas y otros tratados, contraterrorismo, noproliferación, control y detección de armas químicas y bacteriológicas, socorro en materia de desastre, vigencia de “zonas de prohibición de volar”, actividades de preservación de la paz; y actividades de planeamiento y combate de los Comandos Estratégicos Operacionales. 4.6.7.
Organos y Organismos de Inteligencia del Ejército
Bajo el mando inmediato del Subjefe de Estado Mayor del Ejército para Inteligencia, los elementos de inteligencia del Ejército Estadounidense comprenden una Oficina Ejecutiva Administrativa y siete directorios; así como el Comando del Ejército para Inteligencia y Seguridad y el Centro Terrestre Nacional para Inteligencia.
325
José Manuel Ugarte
Los siete directorios en cuestión –Directorio de Inteligencia Externa, inteligencia actual, evaluaciones de largo término, e inteligencia relativa a amenazas; Directorio de Inteligencia de Futuro, dedicado a futuros requerimientos de inteligencia, así como a formas organizativas a adoptar en el futuro por parte de la estructura de inteligencia del Ejército; el Directorio CI/ HUMINT, que tiene a su cargo las operaciones de contrainteligencia del Ejército y la definición de los requerimientos del Ejército en materia de inteligencia de fuente humana; el Directorio de Política de Inteligencia, que supervisa la recolección de inteligencia por parte de sistemas espaciales y plataformas de inteligencia de señales; el Directorio de Administración de Información de Inteligencia, el Directorio de Programas y Análisis de Inteligencia, y el Directorio de Asuntos de Reservas. En lo relativo al Comando del Ejército para Inteligencia y Seguridad, tiene a su cargo en primer lugar la obtención de información, fundamentalmente a través de inteligencia de señales e imágenes. También dirige el órgano de contrainteligencia de la Fuerza. Cabe señalar que el Directorio CI/HUMINT y el componente respectivo del mentado comando tienen por función convalidar los requerimientos de inteligencia de fuente humana efectuados por el Ejército, como también verificar si tales requerimientos son satisfechos por el Servicio de Inteligencia de Fuente Humana de Defensa. También llevan a cabo actividades de contrainteligencia. El Comando cuenta también con un elemento encargado de planeamiento y supervisión de operaciones de inteligencia de señales, así como de elaboración de conceptos en la materia para operaciones futuras. Operan bajo su supervisión unidades de recolección de inteligencia de señales, ubicadas en Estados Unidos de América y en diversos países extranjeros. Por otra parte, el Centro de Inteligencia Nacional Terrestre desarrolla y mantiene una base de datos de inteligencia de las fuerzas terrestres, produce inteligencia en apoyo de los programas de investigación, desarrollo y adquisición del Departamento del Ejército, del Cuerpo de Infantería de Marina, y de otros elementos militares, analiza amenazas científicas y tecnológicas para las fuerzas terrestres estadounidenses, predice la evolución de las fuerzas militares extranjeras a través del estudio de la ciencia y tecnología y de los logros en materia de inteligencia militar en el extranjero, identifica desarrollos externos susceptibles de ser incorporados en los sistemas de armas y equipamientos extranjeros, así como deficiencias en desarrollos externos y su explotación en materia de contramedidas estadounidenses, entre otras. La actividad del Centro está dedicada fundamentalmente al combate, apoyo de fuego, combate aéreo, apoyo para maniobras, reconocimiento del campo de batalla, electrónica del campo de batalla, guerra química y biotecnológica, explotación de imágenes, etc.
326
Surge de la publicación semioficial precedentemente citada, que “El Ejército de los Estados Unidos ha llevado a cabo una transformación dramática, saliendo de una estrategia de Guerra Fría y pasando a estar en la Edad de la Información. Como parte de ese cambio, el personal, los sistemas y los procesos de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
inteligencia están siendo plenamente integrados en la fuerza a todo escalón conjunto y componente. La ejecución de operaciones exitosas requiere que la inteligencia fluya ininterrumpidamente desde los sistemas nacionales a las operaciones tácticas; que apoye a los comandantes operacionales en cada escalón; y que sea provista oportunamente y en alta resolución”. “...La estructura de la fuerza de inteligencia de Ejército está diseñada para suministrar apoyo de inteligencia y guerra electrónica oportuno, relevante, exacto y sincronizado a los comandantes de nivel táctico, operacional y estratégico. Para apoyar la proyección de poder y las operaciones de contingencia de la fuerza, el Comando de Inteligencia y Seguridad del Ejército (INSCOM) provee personal y paquetes de despliegue adaptables técnicamente en apoyo de los combatientes de todo el mundo...” “...Al nivel de cuerpo, el apoyo de inteligencia a los combatientes es provisto por el más alto oficial de inteligencia del comandante, el G2, y una Brigada de Inteligencia Militar (MI) orgánica. La Brigada MI provee apoyo a través de todos el rango de disciplinas y funciones de inteligencia y contrainteligencia...”167 4.6.8.
Organos y organismos de Inteligencia de la Armada
La publicación semioficial ya citada refiere, respecto de la Oficina de Inteligencia Naval, que “Establecida en 1982, la Oficina de Inteligencia Naval (ONI) es el servicio de inteligencia que operó constantemente más antiguo, combinando sus pasadas tradiciones de excelencia con una clara visión de un futuro conjunto. La Inteligencia Naval hoy, es un componente esencial de la “empresa corporativa” de agencias de inteligencia de fuerza, teatro, y nacionales, que forman la Comunidad de Inteligencia. Los productos y servicios de la Inteligencia Naval apoyan a las fuerzas en operaciones, al Departamento de la Armada, y los requerimientos marítimos de agencias de nivel nacional. El componente de producción de inteligencia de la ONI (recolección, procesamiento, análisis, etc.), localizado fundamentalmente en el Centro Nacional de Inteligencia Marítima de Suitland, Maryland, es el centro nacional de producción de inteligencia marítima global...”168 La Oficina de Inteligencia Naval, encabezada por el Director de Inteligencia Naval, y contando con un Subdirector de Inteligencia Naval, un Jefe de Estado Mayor, seis asistentes especiales y ocho directorios, tiene a su cargo el suministro de inteligencia marítima básica y de fondo para los Centros de Inteligencia Conjuntos; la provisión de apoyo para investigación, desarrollo, adiestramiento y adquisición para el Departamento de la Armada, de inteligencia de ciencia y tecnología marítimas, así como de inteligencia militar en general para muchas ramas del Gobierno, apoyando además ciertos programas especiales de nivel nacional.169 Entre los referidos directorios, el Directorio de Inteligencia lleva a cabo estudios regionales de importancia para la Armada, produce inteligencia científica y técnica sobre sistemas navales extranjeros, y monitora actividades marítimas civiles y militares.
167
“United States Intelligence Community”, cit.
168
“United States Intelligence Community”, cit.
169
Jeffrey Richelson, obra citada últimamente.
327
José Manuel Ugarte
El Directorio de Análisis Marítimo Civil, por su parte, monitorea el movimiento de barcos mercantes de todos los países, llevando también una base de datos acerca de las características técnicas de los barcos mercantes y de pesca de todo el mundo; informando, además, acerca de barcos mercantes posiblemente asociados con entregas de armas, tráfico de drogas o terrorismo. El Departamento de Ataque y Guerra Aérea planifica y dirige programas científicos y técnicos para determinar las capacidades técnicas, prestaciones, y vulnerabilidades de sistemas y plataformas bélicos aéreos, de superficie, y del espacio. Por su parte, el Departamento de Guerra Submarina evalúa las capacidades de sistemas de guerra antisubmarina extranjeros, actuales y proyectados, acústico y no acústicos; procesa, explota e informa señales acústicas producidas por barcos, submarinos, armas submarinas, y sistemas de detección extranjeros; Monitora el orden de batalla, alistamiento, producción y adquisición de submarinos extranjeros, y evalúa las operaciones y tácticas de tales sumergibles. El Directorio de Recolección tiene a su cargo la determinación de requerimientos y prioridades en materia de inteligencia naval, presentando además los requerimientos en materia de obtención de información de la Armada a la comunidad de inteligencia. Por su parte, el Comando del Grupo de Seguridad Naval tiene responsabilidades en materia de inteligencia de señales, así como de seguridad en las comunicaciones, así como en materia de “guerra de la información”. 4.6.9.
Organos y Organismos de Inteligencia de la Fuerza Aérea
La Fuerza Aérea estadounidense cuenta con tres elementos de inteligencia: el Directorio de Inteligencia, Vigilancia y Reconocimiento, que cumple fundamentalmente funciones de supervisión; la Agencia de Inteligencia Aérea, y el Centro de Aplicaciones Técnicas de la Fuerza Aérea. Todos dependen del Subjefe de Estado Mayor para Operaciones Aéreas y Espaciales; órgano cuyas responsabilidades incluyen las relativas a “guerra de la información”. Institucionalmente ocupan, como puede advertirse, un nivel relativamente subordinado e integrado a las operaciones en general, y particularmente, a las anteriormente mencionadas.
328
El Directorio de Inteligencia, Vigilancia y Reconocimiento participa por la Fuerza Aérea en la preparación de estimaciones de Inteligencia Conjunta y Nacional; prepara políticas y estipulaciones para las directivas del Estado Mayor de la Fuerza Aérea para el desarrollo y la operación de los sistemas de inteligencia, obtención, procesamiento, producción y diseminación de la Fuerza Aérea estadounidense en todo el mundo. Asímismo, administra y coordina asuntos de programación y presupuesto para inteligencia, vigilancia y reconocimiento 0por parte de la Fuerza Aérea; representa los intereses de los Estados Unidos, el Departamento de Defensa, o la inteligencia de la Fuerza Aérea en comités, juntas, paneles o grupos de estudio internacionales, nacionales, departamentales, interagencias; Y monitora el desarrollo, obtención y administración de sistemas y equipamiento de inteligencia y la realización de actividades relacionadas de investigación, desarrollo, testeo y evaluación.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Un aspecto fundamental de las actividades dependientes de este directorio es la dirección de los sistemas de reconocimientos aéreo tripulados y no tripulados, así como los sistemas de vigilancia de radares e infrarrojos terrestres y espaciales. La Agencia de Inteligencia Aérea comprende seis directorios, entre los que destacan el Directorio de Planes y Requerimientos, a cuyo cargo se encuentra, entre otras funciones, la conducción del proceso de adquisición para equipamiento de inteligencia, y el Directorio de Operaciones, que supervisa y dirige la integración de SIGINT, MASINT, HUMINT, e inteligencia técnica y científica, así como, en general, actividades de recolección y producción de inteligencia militar, en productos que apoyan directamente a los comandos operacionales y a los componentes de comandos operacionales correspondientes a la Fuerza Aérea, dirigiendo además las actividades de obtención de información de la Agencia. Dependen directamente de la agencia las estaciones terrestres de obtención de información de señales, puestos captación de información satelital, de operación de vehículos aéreos no tripulados y de plataformas de reconocimiento aéreo, diseminadas por el territorio estadounidenses, así como en Alemania, Japón, Corea del Sur, Reino Unido de Gran Bretaña y Arabia Saudita. Cuenta asimismo con unidades analíticas. Finalmente, el Centro Nacional de Inteligencia Aérea, constituye el agente ejecutivo para el procesamiento, explotación y diseminación de MASINT obtenida de sensores de radar, electroópticos, e infrarrojos; y de interpretación de la información de imágenes obtenida como consecuencia del Tratado de Cielos Abiertos, entre otras funciones. También adquiere, procesa, analiza, e integra información sobre sistemas de armas, subsistemas, tecnologías y fuerzas extranjeros. Dentro del referido Centro, el Directorio de Amenaza Global planifica, dirige y administra la producción de inteligencia integrada de todas las fuentes para la elaboración de evaluaciones de amenaza para consumidores operacionales y nacionales. El Directorio de Evaluaciones Técnicas planifica, dirige y administra la producción de inteligencia sobre las características, capacidades, empleo, limitaciones, y vulnerabilidades de sistemas extranjeros aeroespaciales ofensivos, sistemas espaciales extranjeros, desarrollos tecnológicos extranjeros, y de sistemas electromagnéticos y de comando, control y comunicaciones. Por su parte, el Directorio de Análisis de Inteligencia provee apoyo de inteligencia sustantivo militar y político, así como científico y tecnológico, para el Secretario de la fuerza Aérea, el Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea, el Director de Inteligencia, Vigilancia y Reconocimiento, y el Cuartel General de la Fuerza Aérerea. También cabe recordar el Centro de Aplicaciones Técnicas de la Fuerza Aérea, que tiene por función operar el Sistema de Detección de Energía Atómica de los Estados Unidos. Se trata de un sistema de alcance mundial, que emplea sensores espaciales, aéreos, terrestres e hidroacústicos para detectar indicaciones de detonaciones y accidentes nucleares, obteniendo
329
José Manuel Ugarte
información útil para la discriminación entre temblores terrestres y detonaciones nucleares, y detecta signos de investigación, desarrollo y producción de armas nucleares. Entre las funciones fundamentales del Centro, está la relativa al monitoreo de tratados de desarme y control de armas nucleares, como el Tratado de Prohibición de Pruebas Nucleares, el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, el Tratado de Prohibición de Tratados de Umbral (limitación de pruebas nucleares subterráneas), el Tratado de Explosiones Nucleares Pacíficas, el Tratado de Fuerzas Nucleares de Rango Intermedio, el Tratado de Reducción de Armas Estratégicas (START), y el Tratado de Prohibición Total de Pruebas Nucleares. Además del seguimiento de la contaminación nuclear emergente del desastre de Chernobyl, constituyen actuales e importantes tareas del Centro la detección de proliferación de armamento nuclear y en especial las actividades nucleares de países como Corea del Norte, Pakistán, India, Irán e Irak, así como el monitoreo de programas de guerra química y bacteriológica. 4.6.10.
Organos y Organismos de Inteligencia del Cuerpo de Infantería de Marina
El Cuerpo de Infantería de Marina cuenta con una División de Inteligencia, que depende del Jefe de Estado Mayor General Asistente para Comando, Control, Comunicaciones, Computadoras e Inteligencia. A su vez, la aludida División comprende las ramas de contrainteligencia/HUMINT, Planes y Estimaciones de Inteligencia, Inteligencia de Señales y Guerra Electrónica, y Planes y Política de Inteligencia. La primera constituye un órgano de coordinación en materia de asuntos de contrainteligencia/HUMINT con órganos externos al Cuerpo. La segunda representa a aquél en la formulación de documentos de la Junta de Jefes de Estado Mayor relativos a inteligencia actual y estimaciones de inteligencia, cumpliendo además el rol de enlace con dicha Junta y otros organismos de inteligencia en aspectos relativos a estimaciones de inteligencia. La Rama de Inteligencia de Señales y Guerra Electrónica coordina aspectos criptológicos y de señales de inteligencia con órganos y organismos ajenos al Cuerpo. El órgano de análisis del Cuerpo de Infantería de Marina es el denominado Actividad de Inteligencia del Cuerpo de Infantería de Marina, localizando en el Centro Nacional Marítimo de Inteligencia.
330
También cabe destacar a la División de Apoyo de Guerra Expedicionaria, que provee apoyo de inteligencia a las Fuerzas de Infantería de Marina de la Flota y apoya labores de planeamiento, adiestramiento y ejercicios previos al despliegue. Sus trabajos comprenden análisis previos al despliegue, relativos al ambiente, fuerzas que constituyen amenaza y sus capacidades; aspectos políticos y culturales de los futuros lugares de despliegue, y amenazas tanto convencionales como no convencionales que pueden afectar las operaciones expedicionarias.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Además se proveen estimaciones de inteligencia acerca de las amenazas a las fuerzas expedicionarias del Cuerpo de Infantería de Marina en todo el mundo, incluyendo análisis regionales de amenazas, descripción de posibles ambientes expedicionarios, y posibles inestabilidades internacionales. 4.6.11.
Organos de inteligencia de los Comandos Estratégicos Operacionales
Cabe señalar también que en ejercicio de sus responsabilidades en materia de producción de inteligencia, los comandos estratégicos operacionales de las Fuerzas Armadas estadounidenses poseen órganos de análisis, de formulación de requerimientos, y de supervisión de las actividades de inteligencia que se cumplen dentro del área de responsabilidad del comando a que pertenecen; materializados en Centros Conjuntos de Inteligencia, bajo dependencia del respectivo Comandante. 4.6.12.
Organo de inteligencia del Departamento de Estado
El Departamento de Estado cuenta con un órgano de análisis, que obtiene información exclusivamente a través de fuentes abiertas e informes emitidos por el cuerpo diplomático. También actúa como enlace entre el Departamento de Estado y la Comunidad de Inteligencia, y representa al Departamento de Estado en la elaboración de las Estimaciones Nacionales de Inteligencia y en las Estimaciones Especiales: la Oficina de Inteligencia e Investigación, dependiente de un Director que tiene a la vez el cargo de Secretario de Estado Asistente para Inteligencia e Investigación. El destinatario fundamental de los productos de inteligencia elaborados por este órgano es el propio Departamento de Estado, para quien elabora tanto informes diarios y periódicos de inteligencia actual, como análisis regionales y sobre situaciones determinadas. A ese fin, la Oficina se encuentra dividida en seis oficinas, correspondientes a distintas regiones geográficas: Africa, Este de Asia y Pacífico; Asuntos Interamericanos; Cercano Este y Asia del Sur; Rusia y Eurasia; y Europa y Canadá. Comprende, asimismo, estimaciones de largo término, a cuyo fin se cuenta también con oficinas correspondientes a distintas materia: Análisis Económico; Asuntos Globales y Geógrafo, Equipo de Investigación Externa, Análisis para Asuntos Estratégicos, de Proliferación y Militares, y Análisis para Terrorismo, Narcotráfico y Delito. 4.6.13.
Organos de Inteligencia del Departamento de Energía
Las responsabilidades en materia de inteligencia del Departamento de Energía fueron originariamente derivadas (1946) de las asignadas a la Comisión de Energía Atómica. En la actualidad, el Departamento de Energía cuenta con una Oficina de Inteligencia y una Oficina de Contrainteligencia, ambas dependientes del Secretario y del Subsecretario de Energía.
331
José Manuel Ugarte
Entre las actividades destacadas de la primera se encuentran análisis relativos a programas extranjeros de energía atómica de destino militar o de armas nucleares, químicas o bacteriológicas, incluyendo desarrollos nucleares en países que podrían fabricar armas nucleares, así como en materia de monitoreo de tratados, desmantelamiento de armas nucleares por parte de Rusia u otros antiguos integrantes de la Unión Soviética, disposición de material nuclear removido de tales armas, destino de personal científico ruso o ex soviético en general vinculado a la investigación o producción en materia de armamento nuclear, etc. Incluye el programa denominado “Programa de Inteligencia del Laboratorio Lawrence Livermore”, dirigido especialmente a investigar la proliferación en materia nuclear, química y bacteriológica. También analiza las perspectivas generales mundiales en materia energética. La Oficina de Contrainteligencia lleva a cabo análisis y evaluaciones sobre riesgos de espionaje y sabotaje, particularmente en materia de espionaje científico y económico vinculado a la energía. 4.6.14.
Organos de inteligencia del Departamento del Tesoro
El Departamento del Tesoro cuenta con una Oficina de Apoyo de Inteligencia, dirigida por el Asistente Especial del Secretario del Tesoro para Seguridad Nacional. Obtiene información de fuentes abiertas, y realiza análisis, en materia económica, financiera y monetaria, incluyendo asuntos comerciales. Su misión consiste en proveer inteligencia relativa a la política económica estadounidense al Secretario del Tesoro y, en general, al Departamento respectivo, representar al Departamento en la Comunidad de Inteligencia, formulando requerimientos de inteligencia para dicho departamento y mantener enlace con otros elementos de la comunidad de inteligencia. 4.6.15.
Organos de inteligencia del Departamento de Comercio
A su vez, el Departamento de Comercio cuenta con dos órganos con funciones de inteligencia: la Oficina de Apoyo Ejecutivo, y la Oficina de Aplicación Coactiva en materia de Exportaciones. La Oficina de Apoyo Ejecutivo, sucesora de otros órganos de inteligencia establecidos en el Departamento de Comercio, tiene como misión fundamental brindar apoyo de inteligencia para facilitar la aplicación de las restricciones comerciales establecidas por el gobierno de los Estados Unidos, especialmente en materia de tecnología avanzada, y de materiales estratégicos. Por ello, constituye parte de su tarea determinar Estados o personas que procuran adquirir tecnología avanzada, especialmente en materia de armamento, quienes tratan de obtenerla, y su accesibilidad desde el extranjero.
332
También actúa en materia de negociaciones comerciales con determinados países extranjeros y, en general, en aspectos de interés de comercio internacional.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Efectúa requerimientos a la Comunidad de Inteligencia en materias vinculadas con su competencia. En cuanto a la Oficina de Aplicación Coactiva en materia de Exportaciones, cuenta con una división de inteligencia cuyas atribuciones comprenden apoyar el cumplimiento de las funciones de la Oficina en cuanto a evitar exportaciones no autorizadas, particularmente en materia de tecnologías sensibles. En tal sentido, obtiene información destinada a controles previos al otorgamiento de licencias y a verificaciones posteriores al embarque, y recibe, interpreta y analiza información para determinar la posibilidad de comisión de infracciones o la materialización de aquéllas, coopera en materia de investigaciones, y disemina inteligencia para otras agencias de la Comunidad. 4.6.16.
La Administración para la Aplicación Coactiva de la Ley en Materia de Drogas (Drugs Enforcement Administration- DEA)
La DEA no constituye un organismo de inteligencia. Este organismo de investigación federal en materia de tráfico ilícito de drogas y lavado de dinero o bienes provenientes de tal actividad, integrante del Departamento de Justicia, tiene, no obstante, una división de inteligencia. Constituyen parte materia de la actividad de este órgano la obtención de información y elaboración de inteligencia tendiente a identificar la estructura y los miembros de organizaciones de tráfico ilícito de drogas, tanto en territorio estadounidense como internacionales, así como áreas propicias para operaciones policiales de lucha contra estas actividades. También dirige su función hacia la elaboración de evaluaciones y estimaciones de inteligencia en materia de formas y pautas de tráfico, países de producción de droga y cantidades de drogas que producen, producción y consumo de drogas dentro de los Estados Unidos, aspectos financieros y técnicas de lavado de dinero de bienes, descubrimiento y captura de valores y bienes provenientes del narcotráfico, evaluaciones del impacto macroeconómico del tráfico ilícito de drogas, y provee apoyo de inteligencia a otras agencias e instituciones policiales federales, estaduales y locales. También participa en el Sistema Nacional de Interdicción de Narcóticos. La División de Inteligencia de la DEA comprende varias oficinas, entre las que se destaca la Oficina de Inteligencia Investigativo, que tiene a su cargo el planeamiento, la organización, la coordinación y la implementación de los programas de inteligencia investigativo de la DEA, identificando a los traficantes de drogas y organizaciones más importantes en materia de cultivo, producción, transporte y distribución de drogas, así como en el blanqueo de los productos de esta actividad. Cabe destacar la actividad de la Oficina de Enlace y Política de Inteligencia, que diseña la política y estrategia de los programas de inteligencia de la DEA, y coordina su aplicación.
333
José Manuel Ugarte
Entre sus funciones también está la elaboración de requerimientos de obtención de información, coordinando el programa de inteligencia de imágenes de la agencia. Produce, asimismo, evaluaciones, estimaciones e informes de inteligencia. Además evalúa la situación en materia de drogas ilícitas en todo el mundo, incluyendo capacidades y actividades de producción de drogas, actitudes políticas en el extranjero con relación al tráfico de drogas. Su tarea incluye la determinación de rutas y métodos de contrabando de drogas, así como aspectos del terrorismo vinculados con las actividades de narcotráfico. 4.6.17.
La Oficina de Inteligencia y Seguridad del Departamento de Transporte
En 1990 fue creada la Oficina de Inteligencia y Seguridad del Departamento de Transporte, como consecuencia del atentado producido contra el vuelo 103 de la empresa Panam y una recomendación subsiguiente de la Comisión Presidencial sobre Seguridad en la Aviación y Terrorismo, con competencia para el planeamiento estratégico, la coordinación y la supervisión de la inteligencia y seguridad en materia de transporte. 4.6.18.
La Oficina Federal de Investigación (Federal Bureau of Investigation – FBI)
La Oficina Federal de Investigación no constituye un organismo de inteligencia. Pese a ello, esta agencia de investigaciones criminales federales tiene a su cargo funciones que en otros países son asignados a organismos de contrainteligencia, inteligencia interior o seguridad interna. En materia relativa a la actividad de inteligencia en su acepción más amplia, cabe señalar que sus funciones fundamentales son de contrainteligencia. Conforme a la Orden Ejecutiva N° 12.333, que hasta el momento continúa constituyendo la norma que limita la competencia de los órganos y organismos de inteligencia estadounidense, las facultades del FBI incluyen, bajo la autoridad y dirección del Procurador General, las siguientes: a)
b)
c)
334
Dentro de los Estados Unidos, llevar acabo actividades de contrainteligencia, y coordinar actividades de contrainteligencia de otras agencias dentro de la Comunidad de Inteligencia. Cuando una actividad de contrainteligencia de la Oficina Federal de Investigación involucre personal militar o civil del Departamento de Defensa, el FBI coordinará con el Departamento de Defensa; Llevar a cabo actividades de contrainteligencia fuera de los Estados Unidos en coordinación con la Agencia Central de Inteligencia, según le sea requerido, conforme a procedimientos acordados entre el Director de Inteligencia Central y el Procurador General; Desarrollar dentro de los Estados Unidos, cuando le fuera solicitado por funcionarios de la Comunidad de Inteligencia nombrados por el Presidente, actividades para obtener información exterior o para apoyar requerimientos de obtención de información exterior de otras agencias pertenecientes a la Comunidad de Inteligencia, o cuando fuera requerido por el Director de la Agencia de Seguridad nacional, para apoyar las actividades de seguridad en las comunicaciones del Gobierno de los Estados Unidos;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
d) e)
Producir y diseminar información y contrainteligencia externa; y Efectuar o contratar investigación, desarrollo y obtención de sistemas y aparatos técnicos relativos a las funciones autorizadas precedentemente.
Constituye una peculiaridad del sistema de inteligencia estadounidense, el carecer de un organismo de contrainteligencia y seguridad interna (o inteligencia interior) en sentido estricto. Esta carencia se relativiza si se advierte que, en realidad, la Oficina Federal de Investigación, pese a su fundamental naturaleza de organismo de investigación policial, ha llevado y lleva a cabo funciones muy similares a las que corresponderían a un organismo de contrainteligencia y seguridad interna, en otros países. Así como señala Jeffrey Richelson170 “... En el pasado, las actividades del FBI relacionadas con la inteligencia han incluido también las de vigilancia electrónica y entrada en domicilios. El FBI ha operado interceptaciones de comunicaciones contra numerosas embajadas extranjeras en Washington. Los agentes del FBI regularmente monitoreaban los teléfonos de las oficinas de todos los gobiernos comunistas representados en Washington. Adicionalmente, también los teléfonos de gobiernos no comunistas fueron también intervenidos, especialmente cuando esas naciones estaban empeñadas en negociaciones con los Estados Unidos o cuando se desarrollaban acontecimientos significativos en esos países. En determinado momento, el FBI intervino los teléfonos de la misión comercial de un aliado en San Francisco. Adicionalmente, el FBI ha llevado a cabo entradas clandestinas en embajadas extranjeras para obtener material criptoanalítico y otra información externa...” Con relación a las funciones de contrainteligencia de la Oficina Federal de Investigación, cabe tener presente que, como surge de las precedentemente transcritas disposiciones de la Orden Ejecutiva N° 12.333, este organismo está facultado para llevar a cabo dentro de los Estados Unidos de América actividades de contrainteligencia y, a la vez, coordinar las de contrainteligencia de otras agencias dentro de la Comunidad de Inteligencia; con la excepción de involucrar las actividades de contrainteligencia que llevara a cabo personal militar o civil del Departamento de Defensa, en cuyo caso debe coordinar la Oficina tal actividad con el aludido Departamento. Es decir, que la actividad de contrainteligencia en territorio estadounidense no es monopolizada por el FBI, quien retiene, no obstante, autoridad de coordinación. En cambio, si está facultado para llevar a cabo actividades de contrainteligencia en el exterior, debe coordinar tal actividad con la Agencia Central de Inteligencia. Con relación a la actividad de contrainteligencia, cabe recordar aquí que la Sección 402 (Título 50) del Código de los Estados Unidos incorporó, tras el acaecimiento de resonantes hechos de espionaje en los últimos tiempos, la creación de una “Junta de Política de Contrainteligencia”.
170
Jeffrey Richelson, obra citada últimamente.
335
José Manuel Ugarte
Se trata de un órgano que depende del Presidente de la Nación a través del Consejo de Seguridad Nacional. Conforme se establece en la Sección aludida, constituye función de la Junta, la de constituir el “principal mecanismo” para: (1) Desarrollar políticas y procedimientos que deberán ser aprobados por el Presidente, para llevar a cabo actividades de contrainteligencia; y (1) Resolver conflictos, que puedan surgir entre elementos del Gobierno conforme sea dispuesto por el Presidente. En materia de “Coordinación de asuntos de contrainteligencia con la Oficina Federal de Investigaciones”, las aludidas normas disponen lo siguiente:
336
(1) Con la excepción de lo dispuesto en el parágrafo (3), el jefe de cada departamento o agencia dentro de la rama ejecutiva asegurará que – *(A) la Oficina Federal de Investigaciones esté informada inmediatamente de cualquier información, cualquiera fuera su origen, que indiquen que información clasificada esté siendo, o pueda haber sido, revelada de manera no autorizada a una potencia extranjera, o a un agente de una potencia extranjera; *(B) Con base en un informe hecho según a lo dispuesto en el subparágrafo (A), la Oficina Federal de Investigaciones sea consultada respecto de todas las acciones subsiguientes que puedan ser adoptadas por el departamento o agencia respectivo, para determinar la fuente de tal pérdida o riesgo; y *(C) cuando, después de consultas apropiadas con el departamento o agencia respectivo, la Oficina Federal de Investigación lleve a cabo actividades investigativas para determinar la fuente de esa pérdida o compromiso, sea brindado a la Oficina Federal de Investigaciones acceso completo y oportuno a los empleados y registros del departamento o agencia respectivos, para los propósitos derivados de tales actividades investigativas. *(2) Con excepción de lo dispuesto en el parágrafo (3), el Director de la Oficina Federal de Investigaciones asegurará que la información de espionaje obtenida por la Oficina Federal de Investigaciones relacionada con el personal, operaciones, o información de departamentos o agencias de la rama ejecutiva, sea suministrada a través de canales apropiados al departamento o agencia respectiva, y que tales departamentos o agencias sean consultadas respecto de investigaciones de espionaje llevadas a cabo por la Oficina Federal de Investigaciones que involucren al personal, operaciones, o información de tal departamento o agencia, después que sea suministrado un informe de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo (1) (A). (3) Cuando sea fundamental para afrontar circunstancias extraordinarias que afecten intereses vitales de seguridad nacional de los Estados Unidos, el Presidente puede, con base en cada caso, eximir de los requisitos de los parágrafos (1) o (2), en cuanto son aplicables al jefe de un departamento o agencia en particular, o al Director de la Oficina Federal de Investigaciones. Tal exención será por escrito, establecerá plenamente la justificación para tal exención. Dentro de treinta días, el Presidente notificará a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes que ha sido emitida tal exención, y que en el momento o tan pronto como lo permitan consideraciones de seguridad, suministrará a esas comisiones una explicación completa de las circunstancias que hicieron necesaria esa exención. (4) El Director de la Oficina Federal de Investigaciones informará anualmente, en consulta con el Director de Inteligencia Central y el Secretario de Defensa, comenzando el 1 de febrero de 1995, y continuando en lo sucesivo cada año, a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes y, de acuerdo con los procedimientos de seguridad aplicables, a las Comisiones de Poder Judicial de la Cámara de Representantes y del Senado respecto del cumplimiento de los parágrafos (1) y (2) durante el año calendario previo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(5) No será entendido nada en esta sección como alteración de los acuerdos jurisdiccionales existentes entre la Oficina Federal de Investigaciones y el Departamento de Defensa respecto de investigaciones sujetas al Código Uniforme de Justicia Militar, ni para imponer requerimientos adicionales de información al Departamento de Defensa respecto de tales investigaciones más allá de aquellos requeridos por la legislación existente y la política de la rama ejecutiva...” Se trata, como puede advertirse, de mecanismos de coordinación establecidos para evitar que por falta de un adecuado intercambio de información entre agencias de la Comunidad de Inteligencia y la Oficina Federal de Investigación, organismo este último poseedor de la responsabilidad primaria en materia de contrainteligencia en territorio estadounidense, se produzcan hechos de espionaje o sabotaje que podrían haberse evitados o reprimidos, en caso de existir un adecuado intercambio de información. Otro aspecto de interés que evidencia una de las más salientes características del sistema de inteligencia estadounidense –multiplicidad de órganos y organismos de inteligencia, y normas no muy claras en materia de delimitación de competencias– es el contenido de la Sección 814 del Titulo 50 del Código de los Estados Unidos de América, tal como fue modificado por la Ley de Autorización de Inteligencia para 1997. La norma indicada incorporó una cláusula que faculta a elementos de la comunidad de inteligencia, ante un requerimiento en tal sentido formulado por una agencia de aplicación coactiva de la ley (institución policial) a obtener información fuera de los Estados Unidos acerca de individuos que no fueran ciudadanos o residentes permanentes estadounidenses; aunque el requerimiento fuera efectuado para utilizar la información obtenida para propósitos derivados de una investigación policial o de contrainteligencia. Dichas normas limitan esta facultad, respecto de elementos del Departamento de Defensa, a la Agencia de Seguridad Nacional, la Oficina Nacional de Reconocimiento, la Agencia Nacional de Imágenes y Mapeo, y la Agencia de Inteligencia de Defensa. Se establece, no obstante, que la asistencia provista conforme a estas normas por elementos del Departamento de Defensa no puede incluir la participación directa de un miembro del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, o el Cuerpo de Infantería de Marina, en un arresto o actividad similar; y que la asistencia prestada conforme a estas normas no habrá de ser prestada, si afecta el grado de preparación militar (para la guerra) de los Estados Unidos de América. La norma permite advertir que respecto de información policial, existe la posibilidad, para las instituciones u organismos policiales estadounidenses, de obtener información en el exterior a través de requerimientos formulados a los organismos de inteligencia; es decir, que la obtención de información policial en el exterior no está limitada a, ni es exclusiva de, la Oficina Federal de Investigación. Ello no obstante, debe tenerse presente que se trata de una facultad sujeta a múltiples limitaciones.
337
José Manuel Ugarte
En primer lugar, debe tratarse de personas que no sean “estadounidenses”, vale decir, que no sean ciudadanos ni residentes permanentes en Estados Unidos. Aquí, cabe destacar una vez más que el criterio de distinción en ese país entre actividades externas e internas, es mixto: territorial –dentro o fuera del territorio estadounidense, del origen -externo o interno- del riesgo o amenaza que es necesario enfrentar, y personal –según sea o no el “blanco” de la actividad de inteligencia, ciudadano o residente estadounidense. En segundo, no cualquier organismo de inteligencia puede prestar esta colaboración. La ley limita esta posibilidad a las agencias no pertenecientes al Departamento de Defensa y, dentro de dicho Departamento, a los organismos de inteligencia de señales e imágenes y a la Agencia de Inteligencia de Defensa. Quedan excluidos los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas individuales. En tercer lugar, ratificando la clásica distinción entre los ámbitos civiles y militares vigente en los Estados Unidos de América, se excluye la participación directa de un miembro del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, o el Cuerpo de Infantería de Marina, en un arresto o actividad similar; señalándose que la asistencia prestada conforme a estas normas no puede afectar la preparación para la guerra de los Estados Unidos de América. Ello ratifica una vez más la circunstancia de constituir la defensa, la actividad fundamental de las Fuerzas Armadas estadounidenses, aspecto que, aunque parezca obvio, no resulta serlo tanto, en épocas en las cuales, particularmente en los países latinoamericanos, las Fuerzas Armadas son afectadas a tareas no relacionadas con la defensa. En consecuencia se concluye que, aun dentro del campo específicamente policial, la Oficina Federal de Investigación dista de poseer un monopolio en materia de inteligencia, especialmente cuando se trata de actividades llevadas a cabo en el exterior. Aquí cabe recordar nuevamente que conforme establece la Orden Ejecutiva N° Ω12.333, la Agencia Central de Inteligencia pueden obtener dentro del territorio estadounidense inteligencia externa y contrainteligencia, aunque debe coordinar su actividad con la Oficina Federal de Investigación conforme a procedimientos acordados por el Director de Inteligencia Central con el Procurador General, cuando ello tiene lugar dentro del territorio estadounidense. Cabe señalar que debe realizar esta actividad sin asumir funciones de seguridad interna. También la CIA está facultada para obtener información y producir inteligencia sobre aspectos externos de la producción y tráfico de narcóticos, aunque los procedimientos al efecto deben ser aprobados por el Procurador General. Asimismo, para llevar a cabo actividades de contrainteligencia fuera del territorio estadounidense, teniendo a este respecto autoridad de coordinación.
338
También los elementos de inteligencia exterior del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea y el Cuerpo de Infantería de Marina –es decir, los organismos de inteligencia militares no dedicados a la contrainteligencia– pueden intervenir en la obtención de información militar y en la elaboración de inteligencia militar y relacionada con aspectos militares sobre los aspectos externos
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de la producción y el tráfico de narcóticos. También pueden obtener información y elaborar inteligencia exterior, aunque tal actividad debe ser coordinada con la Agencia Central de Inteligencia cuando tiene lugar en el exterior del país, y con la Oficina Federal de Investigación, cuando ello ocurre dentro del territorio estadounidense. Debe mencionarse que la obtención de información en lo relativo a los aspectos externos de la producción y el tráfico de narcóticos tiene lugar a través de la vigilancia terrestre, aérea y marítima, con el empleo de radares, sensores, etc. No tiene lugar mediante el empleo de la inteligencia de fuente humana, desde el momento en que dicha fuente pasó a ser integrada dentro de la Agencia de Inteligencia de Defensa, en el Servicio de Inteligencia de Fuente Humana de Defensa, órgano perteneciente a la referida Agencia. También, como ya ha sido citado, otros organismos de investigación federal, como la Administración para la Aplicación Coactiva de la Ley en Materia de Drogas (DEA) y los organismos dependientes del Departamento del Tesoro, tienen también facultades en materia de inteligencia policial, dentro y fuera del territorio estadounidense. Hemos señalado precedentemente que la actividad fundamental de la Oficina Federal de Investigación está relacionada, en materia de inteligencia, con la contrainteligencia, la inteligencia interior y la inteligencia policial. No obstante, además de llevar a cabo actividades de inteligencia policial en el exterior del territorio estadounidense, ha realizado también en dicho ámbito actividades de inteligencia nacional externa. Cabe aquí destacar que el FBI cuenta con los denominados “legal attachés” en las embajadas de los Estados Unidos en diversos países, en número creciente, cuyas funciones oficiales son las de constituir enlaces con las policías de los países respectivos, fundamentalmente para la lucha contra el delito organizado internacional, especialmente en materia de terrorismo y narcotráfico internacionales, “mafias”, etc. Señala Jeffrey Richelson171 que “...A lo largo de los años el FBI ha tratado de expandir su rol en materia de obtención de información externa. En 1939, el Presidente Franklin D. Roosevelt dio al FBI responsabilidad para la obtención de información en el Hemisferio Occidental y creó un Servicio Especial de Inteligencia (SIS) para esa función. El SIS tuvo aproximadamente 360 agentes, fundamentalmente en México, Argentina y Brasil. Aunque fue despojado de esa función después de la guerra, la oficina mantuvo representantes como Legal Attachés en diez embajadas, al comenzar el año 1970... La función oficial de los attachés era de ser un enlace con las fuerzas policiales nacionales (locales) en asuntos de preocupación común y entender respecto de los americanos que se hallaban en problemas con la ley. En 1970 la oficina incrementó de diez a veinte el número de embajadas con representación del FBI e instruyó a los agentes a obtener información externa... Algún material fue distribuido a altos funcionarios –como por ejemplo, Henry Kissinger–fuera de los canales normales. Como consecuencia de la muerte de J. Edgar
171
Jeffrey Richelson, obra citada últimamente.
339
José Manuel Ugarte
Hoover y de revelaciones acerca del FBI, el programa fue concluido y la representación del FBI en el extranjero fue reducida a quince embajadas...” Actualmente, el número de oficinas de Legal Attachés en países extranjeros se está incrementando: en 1998, ascendía a 23, según datos de la Oficina. El motivo de este incremento, estaría constituido por la necesidad de colaborar con los respectivos países, y obtener de éstos colaboración, para la lucha contra el narcotráfico, el terrorismo internacional y, en general, el delito organizado internacional. Entre las actividades llevadas a cabo por la Oficina Federal de Investigación se cuenta la apertura en agosto de 1993 de un Centro Nacional de Inteligencia sobre Drogas, con sede central en Jonestown, Pennsylvania, que incluye agentes transferidos momentáneamente de agencias como la Agencia Central de Inteligencia, el Departamento de Defensa, la Agencia para la Aplicación Coactiva de la Ley en Drogas y otras agencias federales. La misión asignada al Centro, es la de “coordinar y consolidar inteligencia estratégica organizacional relativa al narcotráfico de agencias de seguridad nacional y de aplicación coactiva de la ley, a fin de producir evaluaciones y análisis requeridos con relación a la estructura, miembros, finanzas, comunicaciones, transporte, logística, y otras actividades de organizaciones de narcotraficantes”. La División de Inteligencia está compuesta, en parte, de tres ramas de inteligencia estratégica operacional, divididas por áreas geográficas y temáticas. 4.7. Conclusiones Cabe señalar aquí que los aspectos fundamentales de las estructuras de los sistemas y organismos de inteligencia descritos, ratifican plenamente las observaciones efectuadas con carácter general en el capítulo 3. Se trata de sistemas y organismos en los cuales la especialización, el control, la precisa determinación de competencias y la existencia de límites en materia de inteligencia interior integran sus características fundamentales. Dentro de las diversidades que recíprocamente presentan, puede advertirse a través del análisis la presencia de los caracteres a que se ha hecho alusión en el capítulo 3, que los distinguen claramente de los sistemas y organismos descritos en el capítulo 2.
340
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
CONCLUSIONES
341
342
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
A través de este análisis, hemos examinado modelos legislativos y estructuras en materia de inteligencia, examen del que es posible extraer algunas conclusiones. La primera de ellas es la relativa a la existencia de una significativa relación entre las características del sistema político en un país determinado, y las correspondientes a la estructura de inteligencia que posee. A las características de los sistemas políticos existentes en Argentina, Brasil y Chile anteriormente a su democratización, correspondían estructuras y normas en materia de inteligencia caracterizadas por la concentración de poder en torno a la máxima jerarquía del país, carentes de distinción alguna entre inteligencia exterior e inteligencia interior y contrainteligencia; de límite alguno en materia de inteligencia interior; de mecanismos de control y de protección de los derechos de los particulares ante la actividad de inteligencia. Producida la democratización de estos países, comienzan a producirse significativos cambios, pero de carácter parcial, circunstancia que denuncia su condición de países en transición hacia la plena vigencia del sistema democrático. También las características del sistema español denuncian su condición de país en transición, aunque en un estadio singularmente más avanzado que los anteriores. Aún existe un único organismo de inteligencia interior, exterior y militar, aunque con límites a su competencia en materia de inteligencia interior. Aún hallándose regido fundamentalmente por normas públicas, éstas son de jerarquía inferior a la ley. La amplitud de las competencias del CESID, aún con los límites antes indicados, resulta ser de las más significativas entre los países democráticos. Otros modelos examinados, en cambio, se caracterizan por: a)
b)
c)
d)
Distinguir claramente entre inteligencia exterior e inteligencia interior y contrainteligencia, asignando ambas funciones a organismos distintos, sin perjuicio de una coordinación eficaz en el más alto nivel del Estado; Poseer claros límites en materia de inteligencia interior; Los que deben incluir la obtención de información sobre los habitantes en razón de su raza, color, religión o creencias, o de la legítima actividad política, religiosa, sindical, o asociativa en general; y vedando a los organismos de inteligencia el ejercicio de toda influencia o interferencia en la política interna del país; Distinguir claramente la actividad policial de la actividad de inteligencia, y, en consecuencia, requerir que toda entrada en domicilios privados, búsqueda, secuestro de bienes privados, detención y toda restricción de la libertad, además de requerir orden judicial, sea llevada a cabo por personal policial; Debiendo ser dicho personal, quien intervenga en la investigación criminal; Contar con eficaces mecanismos de control y de protección de los derechos y garantías individuales, que incluyen tanto una instancia de control parlamentaria o por otros organismos de control específicos, ajenos a los organismos de inteligencia controlados y a los órganos de los cuales éstos dependen, como, en ciertos casos, un funcionario independiente con funciones de control y de informe al parlamento;
343
José Manuel Ugarte
e)
f) g) h)
i)
Requerir autorización judicial y causa justificada, basada en la probabilidad de la existencia de una violación de la ley, ya sea en aspectos de política internacional, de defensa, o de seguridad interior, o bien de delito, para invasiones de la privacidad; Utilizándose tal medio sólo cuando no exista otro para obtener la información necesaria, y, aún así, el principio de la menor intrusión posible que permita satisfacer el legítimo objetivo buscado; Establecer el control parlamentario de los presupuestos y de las erogaciones de los organismos de inteligencia; Requerir orden escrita de funcionario competente para la realización de toda actividad concreta de inteligencia; Permitir acceso a los ciudadanos a la información gubernamental, a través de mecanismos eficaces que incluyen la intervención de los órganos judiciales en aquellos casos de denegatoria injustificada, con excepciones fundadas en graves razones de defensa nacional, política exterior, o seguridad interior, que no pueden ser opuestas a los miembros de las comisiones especializadas del Parlamento; Establecer las competencias de sus organismos de inteligencia, particularmente aquellos con competencia para actuar en el propio territorio; y los aspectos principales de éstos, tales como sus dependencias, controles, órganos de dirección, entre otros por normas públicas con jerarquía de Ley; entre otros aspectos.
Entre los sistemas mencionados, merece destacarse la sencillez, claridad y racionalidad del diseño del sistema de inteligencia de la República Federal de Alemania; un sistema carente de ambigüedades y en el que quedan adecuadamente cubiertas todas las funciones de la inteligencia, mientras se establece una adecuada protección de los derechos y garantías individuales de sus habitantes. El sistema de Estados Unidos de América merece un comentario especial. La singular complejidad de este sistema guarda relación con la importancia y gravedad de los cometidos que le impuso el conflicto Este-Oeste y las responsabilidades mundiales que asumió este país tras la Segunda Guerra Mundial. Aún así, no puede menos que llamar la atención la multiplicidad de organismos y la complejidad de las estructuras establecidas, particularmente en materia de defensa nacional. Estados Unidos cuenta con el primer sistema de control parlamentario en materia de inteligencia de la historia mundial, adecuadamente organizado. También, con órganos de control insertos en la Administración, refiriéndonos en este aspecto, fundamentalmente, al Inspector General. Pese a las indicadas ventajas, la complejidad del sistema de inteligencia estadounidense también puede advertirse en materia de competencias de sus organismos de inteligencia en materia de inteligencia interior.
344
Aunque existen límites a los organismos de inteligencia, tanto civiles como militares, en materia de inteligencia interior, dichos límites obedecen a la presencia de distintos factores, entre los que cabe destacar la naturaleza externa o interna de la amenaza; que la actividad de inteligencia
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
tenga o no lugar en el territorio estadounidense, y que se realice respecto de nacionales o residentes permanentes, o de personas de otra nacionalidad. Así, la circunstancia de que la Agencia Central de Inteligencia, organismo de inteligencia exterior estadounidense, pueda obtener inteligencia exterior dentro del territorio estadounidense y realizar actividades de contrainteligencia en dicho territorio, aunque bajo la coordinación de la Oficina Federal de Investigación; que pueda efectuarse por parte de agencias policiales a organismos e inteligencia un requerimiento para obtener información respecto de personas que no sean ciudadanos ni residentes estadounidenses, fuera del territorio de los Estados Unidos; que tanto la Agencia Central de inteligencia como los organismos de inteligencia militares estén facultados para obtener información y elaborar inteligencia respecto de los aspectos externos del tráfico de narcóticos, tiende a hacer menos precisa la distinción entre inteligencia exterior e inteligencia interior y contrainteligencia, por una parte, y entre actividad de inteligencia y actividad policial, por la otra. Ciertamente, no faltan en tales supuestos límites ni controles. Así, la asistencia provista a los organismos policiales en materia de obtener en el exterior información sobre personas, no incluye a ciudadanos estadounidenses ni residentes permanentes, y no puede incluir la participación directa de un miembro del Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, o el Cuerpo de Infantería de Marina, en un arresto o actividad similar. Tampoco puede incluir a los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas. No obstante, esta norma no deja de constituir una importante excepción a la distinción entre actividad de inteligencia y actividad militar, y probablemente refleja la intensidad de la demanda que la lucha contra el narcotráfico representa para el sistema de inteligencia estadounidense. Otro aspecto de interés está representado por la carencia estadounidense de un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, supuesto único entre los casos considerados. Esta carencia muy probablemente refleja el tradicional énfasis estadounidense por la protección de las libertades públicas y especialmente por evitar la creación de organismos que pudieran representar amenazas o limitaciones al sistema democrático, como lo fue antiguamente el rechazo por la constitución de fuerzas armadas permanentes, reflejado en la Constitución, y luego la prevención acerca de un excesivo número de éstas, hasta que los roles asumidos después de la Segunda Guerra Mundial obligó a un replanteo de estos aspectos. No obstante, tal carencia es, en realidad, sólo aparente. Aunque la Oficina Federal de Investigación no constituya estrictamente un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, lo cierto es que su actuación y competencia se le asemejan, y en la práctica cumple funciones muy similares a las que cumpliría un organismo de tal naturaleza. Incluso en las décadas de los 50 y 60, incurrió en actividades propias de un organismo de inteligencia interior y, en cierta medida, de inteligencia política, aunque luego debiera cesar en tales actividades.
345
José Manuel Ugarte
Si a ello se suman las facultades de la Agencia Central de Inteligencia y otros organismos de inteligencia para la realización de actividades de inteligencia externa y de contrainteligencia – bien que con controles de distinto tipo- podemos advertir que, en la práctica, la carencia de un organismo de inteligencia interior no representa limitación alguna para las actividades de inteligencia y contrainteligencia de los Estados Unidos de América. Así como Estados Unidos de América posee la peculiaridad relativa a la carencia de un auténtico organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, Canadá se caracteriza por una peculiaridad opuesta: su organismo de inteligencia civil fundamental es exclusivamente un organismo de inteligencia interior y contrainteligencia, aunque también posea la facultad de obtener dentro del territorio canadiense información exterior. Ello también se deriva de las características del Estado canadiense; su integración de la Alianza Atlántica, y su situación geográfica lindante con la Unión Soviética a través del Ártico y con los Estados Unidos por una parte, circunstancias que tradicionalmente lo colocaran en una situación de vulnerabilidad ante el espionaje y sabotaje soviético, con la consecuencia de la imposición de un mayor esfuerzo en materia de contrainteligencia; y, por la otra, su integración en el commonwealth británico. Así, el primer organismo de contrainteligencia canadiense fue organizado por el MI5 británico. En cambio, su condición de aliado estrecho de dos grandes potencias, como Estados Unidos de América y el Reino Unido, con quienes mantiene una más que cercana vinculación en materia de política exterior, virtualmente lo relevan de realizar un esfuerzo importante en materia de búsqueda de información exterior, con los gastos correspondientes. Otro aspecto digno de señalar es la creciente invasión por parte de los organismos de inteligencia, del ámbito de la inteligencia policial o criminal. Ya sea estatutariamente, como es en los casos británico o estadounidense, o no estatutariamente, los organismos de inteligencia han ingresado y avanzan progresivamente hacia el ámbito de la información e inteligencia policial, al atribuirse competencias en materia de inteligencia relativa al delito organizado, especialmente al delito organizado trasnacional. Si bien, cuando el delito organizado, por su importancia y características, constituye una real amenaza para el Estado, no puede razonablemente negarse competencia a los organismos de inteligencia, dicha competencia debiera a nuestro criterio excepcional y fundamentalmente subsidiaria de la que corresponde a los organismos policiales y a sus órganos informativos; y debiera, en todo caso, ser ejercida en estrecha cooperación con los organismos policiales, únicos con competencia para participar en la investigación criminal, efectuar búsquedas, secuestros, arrestos, etc. No debe perderse de vista que los organismos policiales poseen aptitudes para la investigación criminal de que los organismos de inteligencia carecen: conocimiento de la legislación procesal penal y penal de fondo, aptitud profesional y conocimientos para la legítima adquisición y preservación de pruebas válidas para un proceso penal, experiencia en materia de investigación del delito, y vinculaciones que la facilitan.
346
Por otra parte, desde el punto de vista de los justiciables y de los jueces, los organismos de inteligencia representan personas sin identidad, a quienes no es posible citar como testigos –sin
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
grave perjuicio para los organismos de inteligencia-, que obtienen pruebas sin poder explicar muchas veces cuándo ni cómo lo hicieron y otros. Todo ello determina el rol estrictamente auxiliar que cabe conferir a la actividad de inteligencia en materia policial. Al concluir el siglo, la actividad de inteligencia atraviesa cierto período de confusión, asimilable a la que puede advertirse en relación con la defensa. Al estallar literalmente el esquema del conflicto Este-Oeste, los organismos de inteligencia buscan nuevas misiones para emplear el potencial que acumularon para enfrentar al omnipresente adversario de la guerra fría. Superar la transición por la que se atraviesa, sin perder la necesaria claridad, puede constituir el desafío importante de la época actual.
347
348
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
APÉNDICE
349
350
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Legislación de Inteligencia traducida A.
República Federal de Alemania
LEY SOBRE EL SERVICIO SECRETO DEL ESTADO FEDERAL (Bundesnachrichtendienst) Capítulo 1. Organización y Atribuciones (1) El Servicio Secreto del Estado Federal es una autoridad federal superior en el ámbito de servicio del Jefe de la Cancillería Federal. El Servicio Secreto del Estado Federal, no podrá ser adscrito a ninguna Delegación de Policía. El Servicio Secreto del Estado Federal recopila y evalúa las informaciones necesarias para la obtención de conocimientos sobre el extranjero, que sean de importancia para la política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania. Si en el ámbito de validez de la presente Ley se recuperan informaciones, incluyendo datos relativos a personas para tal fin, su recuperación, procesamiento y utilización se regirán por los Capítulos 2 al 6 y 8 al 11. Capítulo 2. Facultades (1) El Servicio Secreto del Estado Federal podrá recuperar, procesar y utilizar las informaciones necesarias, Incluyendo datos relativos a personas, en tanto las disposiciones de la Ley Federal para la Protección de Datos o las disposiciones especiales de la presente Ley no lo contravengan, 1. para la protección de sus colaboradores, instalaciones, objetos y fuentes contra actividades que atenten contra la seguridad o de servicio secreto, 2. para la verificación de la seguridad de personas que se encuentren o pudieran encontrarse en actividad, trabajando para él, 3. para la verificación del acceso al servicio secreto necesario para el cumplimiento de las atribuciones y 4. sobre acontecimientos en el extranjero, que sean de importancia de política exterior y de seguridad para la República Federal de Alemania, cuando sólo sean alcanzables de esta manera y que ninguna otra autoridad sea competente para su recuperación. (2) Si se solicitan datos personales al involucrado con su consentimiento, se deberá indicar el propósito de dicha solicitud. Se le hará saber al involucrado el carácter voluntario de la información y, en el caso de una verificación de seguridad según los Incisos 1 y 2, se le deberá indicar la obligatoriedad de su colaboración oficial, de derecho laboral o de otra índole. En la verificación de seguridad se aplicarán respectivamente el 5 3, Inciso 2, segunda a cuarta oraciones de la Ley Federal para la Protección de la Constitución.
351
José Manuel Ugarte
(3) Las autorizaciones policiales o las facultades de dirección no son de la competencia del Servicio Secreto del Estado Federal; tampoco podrá solicitar a la Policía, ni en el marco de la colaboración institucional, que tome acciones para las cuales él mismo no está facultado. (4) Entre diferentes medidas adecuadas, el Servicio Secreto del Estado Federal deberá elegir las que probablemente.perjudiquen en menor escala al involucrado. Las acciones no deberán provocar consecuencias desventajosas que evidentemente diverjan del éxito esperado. Capítulo 3. Formas Especiales de Recuperación de Información El Servicio Secreto del Estado Federal podrá utilizar los medios que se indican en el capítulo 8, Inciso 2 para la obtención secreta de informaciones, incluyendo datos relativos a personas, cuando los hechos justifiquen la suposición de que ello sea necesario para el cumplimiento de sus atribuciones. El Capítulo 9 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución se aplicará respectivamente. Capítulo 4. Almacenamiento, Procesamiento y Utilización de Datos relativos a Personas (1) El Servicio Secreto del Estado Federal podrá almacenar, procesar y utilizar datos relativos a personas, según el capítulo 10 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución, en la medida que sea necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones. (2) El almacenamiento, modificación y utilización de datos relativos a menores de edad será únicamente procedente bajo las condiciones del Capítulo 11 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. Capítulo 5. Enmienda, Eliminación y Bloqueo de Datos relativos a Personas (1) El Servicio Secreto del Estado Federal deberá enmendar, eliminar y proteger los datos relativos a personas, almacenados en archivos, de acuerdo con el capítulo 12 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. (2) El Servicio Secreto del Estado Federal deberá enmendar los datos relativos a personas que aparezcan consignadas en actas, y protegerlas de acuerdo con el capítulo 13 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. Capítulo 6. Regulación de Archivos
352
El Servicio Secreto del Estado Federal deberá elaborar un reglamento de archivos para cada uno de los archivos automatizados que contengan datos relativos a personas, de acuerdo con el capítulo 5. 14 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución, el cual deberá contar con la aprobación del Jefe de la cancillería Federal. Se aplicará el capítulo 4, Incisos 2 y 3 de la Ley Federal para 1a Protección de la Constitución.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Capítulo 7. Información a los Involucrados De conformidad con el artículo 15 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución, el Servicio Secreto del Estado Federal proporcionará información a los involucrados sobre los datos almacenados relativos a los mismos. En el lugar del allí mencionado Ministro del Interior deberá aparecer el Jefe de la Cancillería Federal. Capítulo 8. Transmisión de Informaciones al Servicio Secreto del Estado Federal (1) Las autoridades de la Federación y las personas jurídicas del derecho público directamente dependientes de la Federación podrán transmitir por sí mismas al Servicio Secreto del Estado Federal las informaciones que lleguen a su conocimiento, incluyendo datos relativos a personas, cuando existan indicios fehacientes de que dicha transmisión es necesaria para su propia seguridad según el capítulo 2, Inciso 1, No. 1. Las Fiscalías Estatales y reservadamente la legitimación fiscal de la causa, los Cuerpos de Policía así como la Aduana, en la medida en que ésta última tenga atribuciones de acuerdo con la Ley Federal de Protección Fronteriza, transmitirán al Servicio Secreto del Estado Federal por sí mismos las informaciones que lleguen a su conocimiento, incluyendo datos relativos a personas, cuando existan indicios fehacientes de que dicha transmisión es necesaria para su propia seguridad según el capítulo 2, Inciso 1, No. 1. (3) De conformidad con el capítulo 18, Inciso 3 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución, el Servicio Secreto del Estado Federal podrá solicitar a cualquier autoridad la transmisión de las informaciones necesarias para el Centro de Informaciones, incluyendo datos relativos a personas, de acuerdo con el. Capítulo 20 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. Capítulo 10. Regulación de los Procedimientos para la Transmisión de Informaciones Para la transmisión de informaciones de acuerdo con los capítulos 8 y 9, se aplicarán respectivamente los capítulos 23 al 26 de la Ley Federal para la Protección de la Constitución. Capítulo 11. Validez de la Ley Federal para la Protección de Datos Para el cumplimiento de las atribuciones del Servicio Secreto del Estado Federal, no se aplicarán los capítulos 10 y del 13 al 20 de la Ley Federal para la Protección de Datos en la redacción de la Ley para el. Desarrollo del Procesamiento y de la Protección de Datos. Capítulo 12. Obligatoriedad de Informe El Servicio Secreto del Estado Federal informará al Jefe de la Cancillería Federal sobre sus actividades. Sobre los conocimientos obtenidos durante su actividad, el Servicio Secreto del Estado
353
José Manuel Ugarte
Federal informará además inmediatamente a los ministerios, dentro del marco de su competencia aquí también será procedente la transmisión de datos relativos a personas. Título 5. Modificación del Libro Décimo del Código Social El Libro Décimo del Código Social (Título. 1° de la Ley del 18 de agosto de 1980, BGBI. I. Pág. 1469, 2218), cuya última modificación tuvo lugar mediante el Título 7. Capítulo 45 de la Ley del 12 de septiembre de 1990 (BGBI. I. Pág. 2002) se modifica como sigue: En el capítulo 69, Inciso 2, se sustituye el punto al final por una coma y se adiciona el siguiente numeral 3: “3. los Puestos de retribución del servicio público, en la medida en que deban fijar las prestaciones relacionadas con el subsidio familiar por hijos en cuanto a la remuneración, provisión y derecho tarifaría bajo la aplicación de. Datos de subsidio familiar por hijos, y sus autoridades facultadas para la inspección, control, auditoría e instrucción.” Título 6. Entrada en vigor La presente Ley entrará en vigor, con excepción del Título 1, al día siguiente de su publicación; simultáneamente queda sin vigencia la Ley sobre la Cooperación de la Federación y de los Estados Federales en Materia de Protección de la Constitución de fecha 27 de septiembre de 1950 (BGBI. I, Pág. 682), modificada por la Ley del 7 de agosto de 1972 (BGBI. I, Pág. 1382). (2) El Título 1, capítulo 10, Inciso 4, tercera y cuarta oraciones entrarán en vigor el Primer día del vigésimo cuarto mes calendario siguiente a la publicación. Por lo demás, el Artículo. 1 entrará en vigor el primero del sexto mes calendario siguiente a la publicación; simultáneamente se invalidan la Ley para la Protección contra el Abuso de Datos relativos a Personas en el Procesamiento de Datos, de fecha 27 de enero de 1977 (BGBI. I, Pag. 201), el Reglamento para la Publicación de la Protección de Datos de fecha 3 de agosto de 1977 (BGBI. 1, Pág. 1477), el Reglamento Tarifaría de la Protección de Datos de fecha 22 de diciembre de 1977 (BGBI. 1, Pág 3153) y el Reglamento para el Registro de la Protección de Datos de fecha 9 de febrero de 1978 (BGBI. I, Pág 250). Firmado : El presidente F ederal, el Canciller Federal, el Ministro Federal del Interior, el Ministro Federal de Asuntos Específicos y Jefe de la Cancillería Federal, el Ministro Federal de Trabajo y Protección social, el Ministro Federal de la Defensa.
354
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Parte número 2 Ley sobre la cooperación entre la federación y los estados en materia de protección de la constitución y sobre la oficina federal para la protección de la constitución (ley federal para la protección de la constitución). Título Primero Cooperación, Funciones de las Autoridades para la Protección de la Constitución Capítulo 1. Obligación de Cooperación (1) La Protección a la Constitución tiene como fin la protección del ordenamiento fundamental, basado en la democracia y la libertad así como la existencia y la seguridad de la Federación y de los Estados Federados. (2) La Federación y los Estados Federados tienen la obligación de cooperar en materia de protección de la Constitución. (3) La cooperación consiste. También en el apoyo recíproco y en la mutua prestación de ayuda. Capítulo 2. Autoridades para la Protección de la Constitución (1) Para la cooperación de la Federación con los Estados Federados, la Federación sostendrá una Oficina Federal para la Protección de la Constitución como autoridad federal superior. Dicha oficina estará supeditada al Ministro Federal del Interior. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución no podrá ser adscrita a ninguna Delegación de Policía. (2) Para la cooperación de los Estados Federados con la Federación y de los Estados Federados entre sí, cada uno de los Estados Federados sostendrá una autoridad para la atención de asuntos relacionados con la protección de la Constitución. Capítulo 3. Funciones de las Autoridades para la Protección de la Constitución (1) Serán funciones de las autoridades, de la Federación y de los Estados Federados para la Protección de la Constitución la recopilación y la evaluación de informaciones, en especial de las relacionadas con cosas o personas, noticias y documentación sobre: 1. Los esfuerzos encaminados a perturbar el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia, la existencia o la seguridad de la federación o de cualquier Estado Federal, o aquéllos tendientes a la perturbación inconstitucional del funcionamiento oficial de los organismos constitucionales de la Federación o de cualquier Estado Federal o de sus miembros.
355
José Manuel Ugarte
2. Las actividades que atenten contra la seguridad o aquéllas de servicios secretos para fuerzas extranjeras en el ámbito de aplicación de la presente Ley. 3. Los esfuerzos en el ámbito de aplicación de la presente Ley, que mediante el uso de la fuerza o acciones preparatorias para tal fin, pongan en peligro los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero (2) Las autoridades para la protección de la Constitución de la Federación y de los Estados Federados contribuyen 1. a la verificación de la seguridad de las personas a quienes, en misión de interés público, les sean confiados hechos, objetos o conocimientos de naturaleza confidencial, o de aquéllas que deban recibir o que puedan agenciarse el acceso a los mismos. 2. a la verificación de la seguridad de las personas que laboren o deban laborar en sitios vulnerables de instalaciones de importancia para la vida y la defensa. 3. en las medidas técnicas de seguridad para la protección de hechos, objetos o conocimientos que, en interés público, deban ser mantenidos en confidencialidad contra el conocimiento de personas no autorizadas. Si existe la cooperación de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución en la verificación de la seguridad según el Párrafo 1 únicamente en cuanto a la evaluación de conocimientos ya existentes de su lugar de empleo, de las autoridades de prosecución criminal o las de seguridad, es necesario y suficiente que el involucrado tenga conocimiento del inicio del trámite de verificación. En los demás casos será necesario el consentimiento, si legalmente no existe ninguna otra disposición al respecto, En la verificación de seguridad podrán incluirse con su consentimiento el/la cónyuge, prometido/a o la persona que viva en una relación similar con el involucrado. (3) Las autoridades para la protección de la Constitución están sujetas a los reglamentos legales generales (Artículo. 20 de la Ley Fundamental). Capítulo 4. Definición de Conceptos (1)
En el contexto de la presente Ley,
a) Los esfuerzos contra la existencia de la Federación o de cualquier Estado Federado son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente por o para una congregación de personas, que persigan interrumpir la libertad de la Federación o de cualquier Estado Federal en aras del dominio extranjero, abolir su unidad estatal o separar algún territorio que le pertenezca;
356
b) Los esfuerzos contra la existencia de la Federación o de cualquier Estado Federal son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente por o para una congregación de personas, que pretendan perjudicar considerablemente la capacidad de funcionamiento de la Federación, de los Estados Federados o de sus instalaciones.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
c) Los esfuerzos contra el ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia son los comportamientos dirigidos, encaminados u orientados políticamente por o para una congregación de personas, que persigan anular o invalidar cualquiera de las garantías fundamentales mencionadas en el Párrafo 2. Como integrante de una congregación de personas se considera a quien la apoye enérgicamente en sus esfuerzos. La presentación de indicios reales es condición para la recopilación y la evaluación de informaciones en el marco del Capítulo 3, Párrafo 1. Los comportamientos de personas individuales que no pertenezcan o trabajen para una congregación, son los esfuerzos en el contexto de la presente Ley, que sean practicados mediante el uso de la fuerza o que por sus efectos sean adecuados para perjudicar considerablemente los bienes protegidos por la presente Ley. ( 2 ) Entre los ordenamientos fundamentales basados en la libertad y la democracia en el contexto de la presente Ley se cuentan: a)
El derecho del pueblo a ejercer la autoridad pública mediante las elecciones y acuerdos y a través de organismos especiales de la legislación, del poder ejecutivo y de la jurisprudencia judicial, así como a elegir al representante del pueblo en elecciones generales, inmediatas, libres, justas y secretas.
b)
El vínculo de la legislación con el orden constitucional y el nexo del poder ejecutivo y de la jurisprudencia judicial a la Ley y el derecho,
c)
El derecho a la conformación y al ejercicio de la oposición parlamentaria.
d)
La indisolubilidad del Gobierno y su responsabilidad frente a la representación del pueblo.
e)
La independencia de los Tribunales.
f)
La exclusión del dominio de la violencia y de la arbitrariedad.
g)
Los derechos humanos concretados en la Ley Fundamental.
Capítulo 5. Limitación de la Competencia de las Autoridades para la Protección de la Constitución (1) Las autoridades estatales para la protección de la Constitución recopilan informaciones, noticias y documentación para el cumplimiento de sus funciones, las evalúan y las trasladan a la oficina Federal para la Protección de la Constitución y a las autoridades estatales para la protección de la Constitución cuando sea necesario para el cumplimiento de sus funciones. (2) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá, de acuerdo con la autoridad estatal para la protección de la Constitución, recabar informaciones, noticias y documentación
357
José Manuel Ugarte
en el contexto del capítulo 3. Para los esfuerzos y actividades en el marco del capítulo 3, Inciso 1, No. 1 al 3, será condición: 1.
que se pronuncien total o parcialmente en contra de la Federación,
2.
que se extiendan más allá del área de un Estado Federado,
3.
que afecten los intereses de la República Federal de Alemania en el exterior, o
4.
que una autoridad estatal para la protección de la Constitución solicite a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución que tome parte.
El proceder podrá tipificarse para una serie de casos similares. (3) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución informará a las autoridades estatales para la protección de la Constitución sobre toda documentación, cuyo conocimiento necesite el Estado Federal para efectos de la protección de la Constitución. Capítulo 6. Información recíproca entre las Autoridades para la Protección de la Constitución Las autoridades para la protección de la Constitución tienen la obligación de llevar archivos conjuntos en la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, en cumplimiento de las obligaciones de información mencionadas en el capítulo 5, los cuales se utilizarán en los procedimientos automatizados. Dichos archivos contendrán únicamente los datos necesarios para la localización de actas y la identificación de personas que se requiere para tal fin. Las bases de datos relativos a las personas podrán ser objeto de acceso únicamente bajo las disposiciones de los capítulos 10 y 11. No se permite el acceso de otras entidades a la información por medio de sistemas automatizados. En el marco de las normas generales del derecho para la protección de información, la responsabilidad de una entidad que aporte información estará a cargo de cada autoridad para la protección de la Constitución, únicamente por los datos aportados por la misma y sólo ella tendrá potestad para modificar, bloquear o borrar dichos datos. Las entidades que aporten información deberán ser identificables. De acuerdo con el capítulo 9 de la Ley Federal para la Protección de Información, la Oficina Federal para la Protección de la Constitución tomará las medidas técnicas y organizativas relacionadas con los archivos conjuntos.
358
El manejo de archivos de texto o de otros archivos que contengan datos adicionales a los mencionados en el segundo párrafo, será permitido, de acuerdo con las disposiciones del presente párrafo, únicamente a usuarios estrictamente limitados para el esclarecimiento de actividades de fuerzas extranjeras que atenten contra la seguridad o el servicio secreto, o de los esfuerzos tendientes al ejercicio de la fuerza o a la preparación para el ejercicio de la misma. La autorización para el acceso se limitará a personas encargadas directamente con trabajos en esta rama específica; en el Reglamento para los Archivos (capítulo 14) se deberá justificar la necesidad de la adición de textos a los archivos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Capítulo 7. Derechos de Dirección de la Federación Al suscitarse cualquier atentado contra el orden constitucional de la Federación, el Gobierno Federal podrá girar las instrucciones necesarias a las autoridades federales máximas para la cooperación de los Estados Federados con la Federación en materia de protección de la Constitución. Título Segundo Oficina Federal para la Protección de la Constitución Capítulo 8. Facultades de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá recuperar, procesar y utilizar las informaciones necesarias para el. Cumplimiento de sus funciones, incluyendo datos relacionados con personas, en tanto no contravenga las disposiciones de la Ley Federal para la Protección de Información o los reglamentos especiales de la presente Ley. (2) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá utilizar métodos, objetos e instrumentos para la creación de información confidencial, como por ejemplo la contratación de personas de confianza o de informantes, las observaciones, la toma de fotografías o grabación de cintas, documentos codificados y códigos de camuflaje. Los mismos deberán ser enumerados en un reglamento oficial, que a la vez regulará el ámbito de competencia para el ordenamiento de la creación de dicha información. El reglamento oficial deberá contar con la aprobación del Ministro Federal del Interior, que está supeditado a la Comisión Parlamentaria de Control. (3) Las autorizaciones policiales o las facultades de dirección no son de la competencia de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución; tampoco podrá solicitar a la Policía, ni en el marco de la colaboración institucional, que tome acciones para las cuales ella misma no está facultada. (4) Si se solicitan datos personales al involucrado con su consentimiento, se deberá indicar el propósito de dicha solicitud. Se le hará saber al involucrado el carácter voluntario de la información y, en el caso de una verificación de seguridad según el capítulo 3, Inciso 2, se le deberá indicar la obligatoriedad de su colaboración oficial, de derecho laboral o de otra índole. (5) Entre diferentes adecuadas, la Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá elegir las que probablemente perjudiquen en menor escala al involucrado. Las acciones no deberán provocar consecuencias desventajosas que evidentemente diverjan del éxito esperado.
359
José Manuel Ugarte
Capítulo 9. Formas Especiales de Recuperación de Información (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá recuperar informaciones, especialmente aquéllas relacionadas con personas, con los medios especificados en el capítulo 8, Inciso 2, cuando los hechos justifiquen el supuesto de que 1. de esta forma se podrán obtener conocimientos sobre los esfuerzos o las actividades mencionadas en el capítulo 3, Inciso 1, o las fuentes para la investigación de dichos conocimientos, o 2. éstas sean necesarias para la protección del personal, instalaciones, objetos y fuentes de la Oficina. Federal para la Protección de la Constitución contra actividades que atenten contra la seguridad o el servicio secreto. La recuperación de información mencionada en la primera oración será improcedente cuando la investigación de un asunto pueda efectuarse de otra manera menos perjudicial para el involucrado; por regla general se deberá contar con un perjuicio mínimo cuando la información pueda ser obtenida de fuentes de acceso general o a través de informaciones de acuerdo con el capítulo 18, Inciso 3. La utilización de un medio de acuerdo con el capítulo 8, Inciso 2, no deberá discrepar evidentemente del significado del asunto a discernir. Las acciones deberán interrumpirse inmediatamente cuando su propósito haya sido alcanzado o cuando se tengan indicios de que no podrá ser alcanzado o al menos no de esa manera. (2) Las palabras que no sean del dominio público dentro de una residencia únicamente podrán ser escuchadas o registradas por medios técnicos cuando en el caso particular esto sea indispensable para contrarrestar un alto peligro inminente o un peligro de vida inminente para personas individuales y que no sea posible obtener oportunamente la ayuda policial adecuada para el ente jurídico. El primer párrafo se aplicará respectivamente para 1a utilización oculta de medios técnicos para la elaboración de fotografías o de imágenes. (3) Para las acciones contenidas en el Inciso 2 y asimismo las del Inciso 1, que por su naturaleza e intensidad equivalgan a una limitación de la privacidad en el servicio postal, telegráfico y de telecomunicaciones, entre las cuales se cuentan especialmente la audición y el registro de las palabras que no sean del dominio público a través de la utilización de medios técnicos ocultos, se deberá 1.
Comunicar al involucrado sobre la acción efectuada, una vez que pueda ser descartada una amenaza al éxito del objetivo.de la medida tomada, e
2.
informar a la Comisión Parlamentaria de Control al respecto.
Las informaciones adquiridas a través de dichas acciones podrán ser utilizadas únicamente de acuerdo con lo estipulado en el capítulo 7, Inciso 3 del Reglamento al Arto. 10 de la Ley Fundamental.
360
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Capítulo 10. Almacenamiento, Procesamiento y Utilización de Datos relativos a Personas (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá, en el cumplimiento de sus atribuciones, almacenar en archivos, procesar y utilizar datos relativos a personas cuando 1.
efectivamente existan indicios de esfuerzos o actividades de los contenidos en el capítulo 3, Inciso 1,
2.
esto sea necesario para la investigación y evaluación de esfuerzos o actividades de los contenidos en el capítulo 3, Inciso 1, o
3.
la Oficina Federal para la Protección de la Constitución tome parte activa de acuerdo con el capítulo 3, Inciso 2.
(2) Para el cumplimiento de las atribuciones estipuladas en el capítulo 3, Inciso 2, únicamente podrán ser almacenados en los archivos automatizados los datos de personas que estén sujetas a la verificación de seguridad o que puedan ser incluidas en dicha verificación. (3) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá limitar la duración del almacenamiento de información a la estrictamente necesaria para el cumplimiento de su atribución. Capítulo 11. Almacenamiento, Procesamiento y Utilización de Datos relativos a Menores de Edad (1) Según las disposiciones del capítulo 10, la Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá únicamente almacenar, modificar y utilizar datos de archivos abiertos para personas menores de edad antes de la finalización de su 16°. Año de vida, cuando realmente existan indicios de que el menor de edad esté planeando, cometiendo o haya cometido alguno de los delitos contenidos en el 5 2 del Reglamento al Artículo. 10 de la Ley Fundamental. En los archivos no será procedente el almacenamiento de datos sobre la conducta de menores de edad antes de la finalización de su 16° año de vida. (2) Los datos sobre menores de edad almacenados en archivos o actas relativos a los mismos deberán ser revisados después de dos años en cuanto a la necesidad de su almacenamiento y deberán ser eliminados después de cinco años, a no ser que después de alcanzar la mayoría de edad se hayan detectado hechos adicionales de los contenidos en el capítulo 3, Inciso 1. Capítulo 12. Enmienda, Eliminación y Bloqueo de Datos relativos a Personas en los Archivos (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá enmendar los datos relativos a personas, que se encuentren almacenados en los archivos, cuando los mismos sean erróneos.
361
José Manuel Ugarte
(2) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá eliminar los datos relativos a personas, que se encuentren almacenados en los archivos, cuando su almacenamiento haya sido improcedente o cuando su conocimiento ya no sea necesario para el cumplimiento de sus atribuciones. La eliminación quedará sin efecto cuando existan motivos para sospechar que la misma podría perjudicar intereses preservables del involucrado. En este caso, dichos datos deberán ser bloqueados y podrán ser transmitidos únicamente con el consentimiento del involucrado. (3) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución comprobará durante el procesamiento de cada caso particular y dentro de los términos fijados, a más tardar después de cinco años, si los datos relativos a personas, que se encuentren almacenados, deben ser enmendados o eliminados. Los datos relativos a personas almacenados, referentes a acciones de las especificadas en el capítulo 3, 1nciso 1, Nos. 1 a 3, deberán ser eliminados a más tardar diez años después de la fecha de la última información relevante almacenada, a no ser que el Jefe de la Autoridad respectiva o su Representante tomen excepcionalmente otra decisión en el caso particular. (4) Los datos relativos a personas, que sean almacenados exclusivamente para efectos del control de la protección de información, para la preservación de la información mediante copias de seguridad o para la verificación del funcionamiento normal del sistema de procesamiento de información, podrán ser utilizados únicamente para este propósito. Capítulo 13. Enmienda y Protección de Datos relativos a Personas en Actas (1) Si la Oficina Federal para la Protección de la Constitución constata que los datos relativos a personas, almacenados en actas, son erróneos o que su veracidad es puesta en tela de juicio por el involucrado, se deberá indicar dicha situación en el Acta o consignaras de cualquier otra forma. (2) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá proteger los datos relativos a personas cuando determine que en casos particulares la falta de dicha protección podría perjudicar intereses preservables del involucrado y que además los datos almacenados ya no sean necesarios para el futuro cumplimiento de sus atribuciones. Los datos protegidos deberán estar provistos de una indicación y ya no podrán ser utilizados ni transmitidos. La anulación de la protección será posible a la posterior desaparición de las condiciones para la misma. Capítulo 14. Regulación de Archivos (1) Para cada archivo automatizado de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, de acuerdo con los capítulos 6 a 10, deberá definirse en un Reglamento, que deberá contar con la aprobación del Ministro Federal del Interior, lo siguiente:
362
1.
Identificación del archivo,
2.
Propósito del archivo,
3.
Condiciones del almacenamiento, transmisión y utilización (grupo de personas involucrado, clase de los datos),
Suministro o ingreso,
5.
Autorización de acceso
6.
Plazos para verificación, duración del almacenamiento,
7.
Protocolización.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
4.
Antes de la promulgación de cualquier disposición relativa a archivos deberá tomarse audiencia al Encargado Federal para la Protección de Datos. (2) El almacenamiento de datos relativos a personas deberá limitarse a lo estrictamente necesario. A intervalos adecuados, deberá verificarse la necesidad de la continuación o modificación de los archivos. (3) En las disposiciones relativas a archivos sobre ‘archivos de texto automatizados relacionados con personas se deberá limitar la autorización de acceso a las personas encargadas directamente de trabajos en el área a la cual pertenecen dichos archivos de texto; los extractos de archivos de texto no podrán ser transmitidos sin los respectivos documentos explicativos. Capítulo 15. Información a los Involucrados (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución proporcionará gratuitamente al involucrado, a su solicitud, información sobre los datos almacenados sobre su persona, siempre que éste haga referencia a un asunto en particular y -manifieste un interés especial en la información. (2) El suministro de la información quedará sin efecto en caso de que 1. Se tema el perjuicio del cumplimiento de las atribuciones a consecuencia del suministro de información, 2. Mediante el suministro de información puedan dañarse fuentes o se tema el estancamiento. de la investigación del estado de conocimientos o de los métodos de trabajo de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, 3. La información pudiera afectar la seguridad pública o de cualquier manera el bienestar de la Federación o que pudiera. ocasionar desventajas a cualquier Estado Federal, 4. Los datos o el hecho de almacenarlos deban ser mantenidos en confidencialidad de acuerdo con algún reglamento legal, en especial debido al exagerado interés de terceros. La decisión será tomada por el director de la autoridad o por uno de sus colaboradores especialmente nombrado para el efecto.
363
José Manuel Ugarte
(3) La obligación de suministro de información no abarcará el origen de los datos ni el receptor de las informaciones. (4) La negativa al suministro de información no necesitará de justificación en tanto a través de la misma se perjudique el propósito del suministro de información. Los motivos para la negativa al suministro de información deberán constar en acta. En caso de denegarse el suministro de información, se deberá indicar al involucrado, con base legal, la falta de justificación y se le hará saber asimismo que podrá dirigirse al Encargado Federal para la Protección de Datos. A solicitud del Encargado Federal para la Protección de Datos, se le dará información siempre y cuando el Ministro Federal del Interior no determine para el caso particular que por medio de la información se ponga en peligro la seguridad de la Federación o de cualquier Estado Federal. Las comunicaciones del Encargado Federal al involucrado no deberán permitir conclusiones posteriores al estado de conocimientos de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución en tanto ésta no autorice la continuación del suministro de información. Capítulo 16. Obligación de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución de rendir Informe (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución informará al Ministro Federal del Interior sobre sus actividades. (2) La información mencionada en el Inciso 1 servirá también para la aclaración a la opinión pública, a través del Ministro Federal del Interior, sobre los esfuerzos y las actividades de acuerdo con el Capítulo 3, Inciso 1, que deberá tener lugar por lo menos una vez al año en un informe resumido. En el mismo podrán también ser dados a. conocer datos, relativos a personas si dicha divulgación es necesaria para la comprensión del contexto o la presentación de organizaciones o de agrupaciones no organizadas y predominan los intereses de la generalidad sobre los intereses preservables del involucrado. En el informe deberán indicarse las subvenciones del Presupuesto Federal a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución y al Servicio Militar de Inteligencia, así como el número de su respectivo personal de servicio. Título Tercero Reglamentos de Transmisión Capítulo 17. Admisibilidad de Solicitudes (1) Si de acuerdo con las disposiciones del presente Inciso se solicita la transmisión de datos relativos a personas, se podrán transmitir únicamente los datos que son del conocimiento. De la autoridad en referencia o los que pueden ser obtenidos de fuentes de acceso público.
364
(2) El Inciso 1 no se aplicará para solicitudes especiales de las autoridades para la protección de la Constitución, del Servicio Militar de Inteligencia y del Servicio Secreto del Estado Federal sobre datos que sean conocidos en el cumplimiento de atribuciones de la Policía fronteriza. La admisibilidad de estas solicitudes especiales será regulada por el Ministro
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Federal del Interior en un reglamento de servicio. El mismo informará a la Comisión Parlamentaria de Control sobre su promulgación y reformas necesarias. La segunda y tercera oraciones no se aplicarían para solicitudes especiales entre autoridades del mismo Estado Federal. Capítulo 18. Transmisión de Informaciones a las Autoridades para la Protección de la Constitución (1) Las autoridades de la Federación, de las personas jurídicas del derecho público directamente dependientes de la Federación, las fiscalías del Estado y reservadamente la legitimación fiscal de la causa, los Cuerpos de Policía, así como la Aduana, en tanto se encuentren en el cumplimiento de sus atribuciones de acuerdo con la Ley de Protección de las Fronteras Federales, informarán por sí mismas a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución o a la autoridad para la protección de la Constitución sobre los hechos que lleguen a su conocimiento que dejen reconocer actividades para una fuerza extranjera que atenten contra la seguridad o del servicio secreto, o de esfuerzos en el ámbito de validez de la presente Ley, los cuales, a través del uso de la fuerza o de negociaciones preparatorias estén destinados En contra de los bienes protegidos en el capítulo 3, Inciso 1, Nos. 1 y 3. Las obligaciones de información adicionales a las enumeradas en la primera oración, según la Ley del Servicio Militar de Inteligencia o la Ley del Servicio Secreto del Estado Federal permanecen invariables. En la transmisi6n de informaciones entre las autoridades del mismo Estado Federal, la primera oración no será aplicable. (2) Las Fiscalías Estatales y reservadamente la legitimación fiscal de la causa, los Cuerpos de Policía, así como la Aduana, en tanto se encuentren en el cumplimiento de sus atribuciones de acuerdo con la Ley de Protección de las Fronteras Federales, así. Como el Servicio Secreto del Estado Federal podrán además por sí mismos transmitir a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución o a las autoridades para la protección de la Constitución del Estado Federal también todas las demás informaciones que lleguen a su conocimiento, incluyendo datos relativos a personas, sobre esfuerzos según el capítulo 3, Inciso 1, cuando existan indicios fehacientes de que la transmisión de la información sea necesaria para el cumplimiento de las atribuciones de la autoridad para la protección de la Constitución. Será aplicable el Inciso 1, tercera oración. (3) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá, para el cumplimiento de sus atribuciones, solicitar a las Fiscalías Estatales y reservadamente la legitimación fiscal de la causa, a los Cuerpos de Policía, así como a otras autoridades, las informaciones necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones, incluyendo datos relativos a personas, cuando éstas no puedan ser obtenidas de fuentes de acceso público o sólo mediante desembolsos excesivos o únicamente a través de medidas que afecten grandemente al involucrado. Bajo las mismas condiciones, las autoridades para la protección de la Constitución de los Estados Federados podrán solicitar la transmisión de tales informaciones a 1. las autoridades de la Federación y de las personas jurídicas del derecho público directamente dependientes de la Federación, y
365
José Manuel Ugarte
2. solicitar a las Fiscalías Estatales y reservadamente a la legitimación fiscal de la causa, y a los Cuerpos de Policía de la Federación y de otros Estados Federados la -transmisión de tales informaciones. (4) Si a través de la transmisión de información según el capítulo 3, Inciso 1, el objetivo de la medida se viera amenazado o el involucrado exageradamente perjudicado, así como también con base en la observación de acciones terroristas, la Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá examinar los registros oficiales, en cumplimiento de las atribuciones según el capítulo 3, Inciso 1, Nos. 2 y 3. (5) Las solicitudes de acuerdo con el capítulo 3 deberán constar por escrito. Para el examen de los registros mencionado en el Inciso 4, la Oficina Federal para la. Protección de la Constitución deberá extender una prueba, en la que conste el propósito y el motivo, la autoridad a la que se solicita y el lugar de ubicación de las actas, las pruebas deberán ser archivadas separadamente, aseguradas contra el acceso no autorizado y destruidas al final del año calendario siguiente al año de su elaboración. (6) La transmisión de datos relativos a personas, que hayan llegado a ser del conocimiento con base en una acción tomada de acuerdo con el capítulo 100a del Reglamento del Código Procesal Penal, deberá ser únicamente procedente de acuerdo con los reglamentos de los Incisos 1, 2 y 3 cuando fehacientemente existan indicios de que alguien planea, comete o ha cometido alguno de los delitos mencionados en el capítulo 2 de la Ley al Artículo 10 de la Constitución. Para la utilización de los conocimientos y documentos transmitidos a una autoridad para la protección de la Constitución, mencionados en la primera oración, se aplicará el capítulo 7, Inciso 3 del Reglamento al Artículo. 10 de la Ley Fundamental. Capítulo 19. Transmisión de Datos relativos a Personas por la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá transmitir a autoridades internas datos.relativos a personas cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus atribuciones o que el recipiendario de datos los necesite para la protección del ordenamiento fundamental basado en la libertad y la democracia o para fines de la seguridad pública. El recipiendario podrá utilizar los datos que le sean transmitidos, en tanto no exista otra disposición legal, únicamente para el propósito para el que le fueron transmitidos. (2) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá transmitir a puestos de servicio de las fuerzas armadas establecidas datos relativos a personas en la medida en que la República Federal de Alemania esté obligada a ello en el marco del Articulo 3 del Acuerdo Adicional al acuerdo entre las partes, del Tratado del Atlántico Norte sobre la posición jurídica de sus tropas con relación a las tropas extranjeras estacionadas en la República Federal de Alemania de fecha 3 de agosto de 1959 (BGBI. 1961 11 S. 11831 1218).
366
(3) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución podrá transmitir a oficinas públicas en el extranjero, así como a oficinas superestatales o interestatales datos relativos a personas
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
cuando dicha transmisión sea necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones o para la salvaguardia de considerables intereses de seguridad del recipiendario. La transmisión quedará sin efecto cuando se encuentren en contraposición los intereses de la República Federal de Alemania en el extranjero o considerables intereses preservables del recipiendario. La transmisión deberá efectuarse por escrito. El recipiendario deberá recibir la indicación de que los datos transmitidos únicamente podrán ser utilizados para los fines para los cuales le fueron transmitidos, y la Oficina Federal para la Protección de la Constitución se reserva el derecho de solicitar información sobre la utilización que de los datos se haya hecho. (4) Los datos relativos a personas no podrán, ser transmitidos a otras oficinas, a menos que ello sea necesario para la protección del ordenamiento fundamental libre y democrático, de la existencia o la seguridad de la Federación o de cualquier Estado Federal y que el Ministro Federal del Interior haya expresado su consentimiento para hacerlo. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución deberá extender una prueba sobre la información mencionada en el primer párrafo, en la que conste el propósito de la transmisión, el motivo, el lugar de ubicación de las actas y el recipiendario de la información; las pruebas deberán ser archivadas separadamente, aseguradas contra el acceso no autorizado y destruidas al final del año calendario siguiente al año de su elaboración. El recipiendario podrá utilizar los datos únicamente para los propósitos para los que le hayan sido transmitidos. El recipiendario deberá recibir indicación sobre las limitaciones de la utilización de los datos, así como de que la Oficina Federal para la Protección de la Constitución se reserva el derecho de solicitar información sobre la utilización que de los datos se haya hecho. Capítulo 20. Transmisión de Informaciones a través de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución a Autoridades de Prosecución Criminal o de Seguridad en materia de la Protección del Estado o de la Constitución (1) La Oficina Federal para la Protección de la Constitución transmitirá a las Fiscalías del Estado y, reservadamente a la legitimación fiscal de la causa, y a los Cuerpos de Policía, por su propia iniciativa, las informaciones que sean de su conocimiento, incluyendo datos relativos a personas, cuando existan indicios fehacientes de que dicha transmisión de datos sea necesaria para el evitamiento o prosecución de delitos contra la protección del Estado. Los delitos mencionados en la primera oración son los delitos mencionados en los capítulos 74a y 120 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en los cuales, con base en sus objetivos, de los motivos de los hechores o de su vinculación con alguna organización, existan indicios fehacientes de que están dirigidos contra los bienes protegidos por el Arto. 73, No. lo, literales b 6 c. La Oficina Federal para la Protección de la Constitución transmitirá por su propia iniciativa al Servicio Secreto del Estado Federal las informaciones que sean de su conocimiento, incluyendo datos relativos a personas cuando existan indicios fehacientes de que dicha transmisión de datos sea necesaria para el cumplimiento de las atribuciones legales del recipiendario de la información. (2) Para evitar la comisión de delitos contra la protección del Estado, de acuerdo con el Párrafo 1, segunda oración. , Los Cuerpos de Policía podrán solicitar a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución la transmisión de las informaciones necesarias, incluyendo
367
José Manuel Ugarte
datos relativos a personas. El Servicio Secreto del Estado Federal podrá, en cumplimiento de sus atribuciones, solicitar a la Oficina Federal para la Protección de la Constitución la transmisión de las informaciones necesarias, incluyendo datos relativos a personas. Capítulo 21 Transmisión de informaciones a través de las Autoridades para la Protección de la Constitución de los Estados Federados a las Autoridades de Prosecución Criminal o de Seguridad en materia de la Protección del Estado o de la Constitución (1) Las autoridades para la protección de la Constitución de los Estados Federados transmitirán a las Fiscalías del Estado y, reservadamente a la legitimación fiscal de la causa y a los Cuerpos de Policía, informaciones, incluyendo datos relativos a personas, bajo las condiciones del capítulo 20, Inciso 1, primera y segunda oraciones, así como del Inciso 2, primera oración. Para la transmisión de informaciones entre las autoridades del mismo Estado Federal, la primera oración queda sin efecto. (2) Las autoridades para la Protección de la Constitución de los Estados Federados transmitirán al Servicio Secreto del Estado Federal y al Servicio Militar de Inteligencia informaciones, incluyendo datos relativos a personas, bajo las condiciones del capítulo 20,Inciso 1, tercera oración, así como del Inciso 2, segunda oración. Capítulo 22 Transmisión de informaciones a través de las Fiscalías del Estado y de los Cuerpos de Policía al Servicio Militar de Inteligencia Para la transmisión de informaciones, incluyendo datos relativos a personas al Servicio Militar de Inteligencia a través de las Fiscalías del Estado y, reservadamente de la legitimación fiscal de la causa, de los Cuerpos de Policía, así como de la Aduana, en la medida en que ésta última tenga atribuciones de acuerdo con la Ley Federal de Protección Fronteriza, se aplicará el capítulo 18 respectivamente. Capítulo 23. Prohibiciones para la Transmisión La transmisión, de acuerdo con los reglamentos del presente Título, quedará sin efecto cuando
368
1.
se detecte que para la oficina informante, tomando en consideración la naturaleza de las informaciones y de su recabación, preponderan los intereses preservables del involucrado sobre el interés general,
2.
los intereses de seguridad preponderantes así lo requieran, o
3.
cuando se contravengan regulaciones legales especiales para la transmisión; la obligación para la observación legal de la confidencialidad o de secretos profesionales u oficiales especiales, que no estén contemplados en. Los reglamentos legales, permanece invariable.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Capítulo 24. Protección a Menores de Edad (1)
Las informaciones, incluyendo datos relativos a personas, sobre la conducta de menores de edad, únicamente podrán ser transmitidas, según los reglamentos de la presente Ley, en la medida que sean satisfechas las condiciones para el almacenamiento de información, de acuerdo con el capítulo 11. Si dichas condiciones ya no están presentes, la transmisión de información sólo será permisible cuando sea necesaria para evitar un peligro considerable o para la prosecución de un hecho delictivo de gran magnitud.
(2)
Las informaciones, incluyendo datos relativos a personas. , Sobre la conducta de menores de edad antes de la finalización de su 16o. año de vida, no podrán, de acuerdo con los reglamentos de la presente Ley, ser transmitidas a oficinas en el exterior o a través de oficinas superestatales o interestatales.
Capítulo 25. Deberes de 1os recipiendarios El recipiendario verificará si los datos relativos a personas, transmitidos de acuerdo con los reglamentos de la presente Ley, son necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones. Si la verificación diera como resultado que los datos no son necesarios, el recipiendario deberá eliminar los documentos. La eliminación de los documentos puede quedar sin efecto cuando la separación de otras informaciones necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones no sea posible, o sólo mediante erogaciones no fungibles; en este caso se deberán proteger los datos. Capítulo 26. Obligación de Informe Posterior Si después de su transmisión los datos relativos a personas, transmitidos de acuerdo con los reglamentos de la presente Ley, resultaran estar incompletos o ser incorrectos, deberán ser enmendados inmediatamente al recipiendario de la información, a menos que ello no sea de importancia para la apreciación de algún asunto. Título Cuarto Reglamento de cierre Capítulo 27. Validez de la Ley Federal para la 1a Protección de Datos En el cumplimiento de las atribuciones según el capítulo 3, a través de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, quedarán sin efecto los capítulos 10 y del 13 al 20 de la Ley Federal para la Protección de Datos. Ley del Control Parlamentario sobre las Actividades del Servicio Secreto del Estado Federal Del 11 de abril de 1978 (Gaceta Legal Federal, Parte 1°, I, Pág. 453, reformada por la Ley del 27 de mayo de 1992 (Gaceta Legal Federal, Parte I, Pág. 997).
369
José Manuel Ugarte
Capítulo 1 El Gobierno Alemán estará sujeto al control de la Comisión Parlamentaria de Control en lo que se refiere a las actividades de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución, del Servicio Militar de Inteligencia y del Servicio Secreto del Estado Federal. (2) Los derechos del Parlamento Federal y de sus Comisiones permanecen inalterables. (3) El control del cumplimiento de la ley contenida en el Arto. 10 de la Ley Fundamental queda reservado a los Organismos u Organismos Auxiliares designados por el Parlamento Federal Alemán con base en el Arto. 10, Inciso 2, Párrafo 2 de la Ley Fundamental. Capítulo 2 El Gobierno Alemán informará ampliamente a la Comisión Parlamentaria de Control sobre las actividades de las autoridades mencionadas en el capítulo 1 precedente en general, así corno sobre los procedimientos de gran significado. Los borradores de la planificación económica anual de los diferentes Servicios serán presentados a la Comisión para su asesoramiento. El Gobierno Alemán informará a la Comisión, a su solicitud, sobre la ejecución de la planificación económica durante el año presupuestario. (2) El Gobierno Alemán podrá negarse a dar información sobre procedimientos individuales únicamente cuando esto sea necesario por razones determinantes relativas al acceso a la información. En caso de que el Gobierno Alemán se niegue a proporcionar la información sobre la base de lo dispuesto en el párrafo precedente, el Ministro Federal encargado del Servicio Secreto respectivo (capítulo 2, Inciso 1, Párrafo 2 de la Ley para la Protección de la Constitución; capítulo 1, Inciso 1, Párrafo 1, del MADG), y, de estar involucrado el Servicio Secreto del Estado Federal el Jefe de la Cancillería Federal (capítulo 1, Inciso 1, Párrafo 1 del BNDG), deberán justificar dicha negativa ante la Comisión Parlamentaria de Control a su requerimiento. Capítulo 3 La responsabilidad política del Gobierno Federal con respecto a las autoridades mencionadas en el capítulo 1 permanece inalterable. Capítulo 4 El Parlamento Federal Alemán elige entre sus miembros, al principio de cada período electoral, a los integrantes de la Comisión Parlamentaria de Control. Este determinará el número de los miembros, la integración y los métodos de trabajo de la Comisión Parlamentaria de Control.
370
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(3) Serán electas las personas que acumulen para sí los votos de la mayoría de los miembros del Parlamento Federal Alemán. (4) En caso del retiro de un miembro del Parlamento Federal Alemán o de su fracción, perderá también su derecho a pertenecer a la Comisión Parlamentaria de Control; el capítulo 5, Inciso 4 permanece invariable. Para reemplazar a dicho miembro, deberá elegirse inmediatamente a un nuevo integrante; lo mismo se aplicará si algún miembro de la Comisión Parlamentaria de Control se retirase. Capítulo 5 (1) Las deliberaciones de la Comisión Parlamentaria de Control serán confidenciales. Los miembros están obligados a mantener la confidencialidad de los asuntos que lleguen a ser de su conocimiento durante su gestión en la Comisión Parlamentaria de Control. Lo mismo se aplicará después de su retiro de la Comisión Parlamentaria de Control. El primer párrafo no será obligatorio para la evaluación de asuntos de actualidad cuando una mayoría de dos tercios de los miembros de la Comisión Parlamentaria de Control presentes exprese previamente su aprobación. La Comisión Parlamentaria de Control se reunirá por lo menos una vez trimestralmente. Elaborará un reglamento interno para sus funciones. (3) Cada uno de los miembros podrá solicitar que la Comisión sea convocada y solicitar información de la Comisión Parlamentaria de Control. (4) La Comisión Parlamentaria de Control continuará ejerciendo sus funciones más allá del final del período legislativo del Parlamento Federal Alemán, hasta que el Parlamento Federal entrante haya decidido de conformidad con el capítulo 4. Capítulo 6 La Comisión Parlamentaria de Control presentará al Parlamento Federal Alemán a mediados y al final de cada período electoral un Informe sobre las actividades de control desarrolladas. Para el efecto deberán observarse las disposiciones fundamentales del capítulo 5, Inciso 1. Capítulo 7 Esta Ley entrará en vigencia el día siguiente al de su promulgación.
371
José Manuel Ugarte
B.
Reino de Bélgica
Ley Orgánica de 18 de julio de 1990, sobre el control de los servicios de policía y de información Balduino, Rey de los belgas A todos, presentes y por venir. ¡Salud! Las Cámaras han aprobado y Nos sancionamos lo siguiente: CAPITULO I Disposiciones generales Artículo 1° Se establecen por una parte, un Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía. Y por otra, un Comité Permanente de Control de los Servicios de Información en particular, con el fin de garantizar la protección de los derechos que la Constitución y la ley confieren a las personas y de asegurar la coordinación y la eficacia de los servicios de policía y de los servicios de información. Queda agregado a cada uno de estos Comités un Servicio de Investigación. Artículo 2° El control establecido por la presente Lev no tendrá por objeto las autoridades judiciales ni los actos realizados por éstas en el ejercicio de la acción pública, ni versará tampoco sobre las autoridades de policía administrativa. No podrá tampoco este control sustituir las inspecciones ni los controles que establezcan otras leyes o que se establecieren en virtud de ellas. Artículo 3° Se entiende a los efectos de la presente Ley por: 1. “Servicios de policía”, además de la policía municipal, la policía judicial destinada en las oficinas de la Fiscalía del Estado ante los tribunales, así como la gendarmería, los servicios dependientes de autoridades y de organismos de interés público, cuyos miembros ostenten a cualidad de oficial de policía judicial o de agente de la policía judicial.
372
2. “Servicios de información”, la Administración de la Seguridad Estado del Ministerio de Justicia y el Servicio General de Información y de Seguridad del Ministerio de Defensa Nacional, así como todo servicio público específicamente encargado con posterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, de la recogida y tratamiento de datos relativos a personas, grupos y acontecimientos con una finalidad de seguridad.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Se asimilan a los servicios de policía para los efectos de la presente Ley, cualesquiera personas que tuvieren capacidad a titulo individual para investigar y comprobar infracciones CAPITULO II Del control de los servicios de policía Sección Primera Del Comité Permanente de Control De los Servicios de Policía Subsección primera Composición Artículo 4° El Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía, en lo sucesivo «el Comité Permanente P”, estará compuesto por cinco miembros titulares, entre ellos un presidente y un vicepresidente, y de cinco suplentes, todos ellos nombrados alternativamente por la Cámara de Representantes y por el Senado, quienes podrán asimismo separarlos del cargo. Los primeros nombramientos se harán por la Cámara de Representantes. El Comité Permanente P estará asistido por un Secretario. En el momento de su nombramiento. los titulares y sus suplentes deberán reunir los requisitos siguientes: 1. ° ser belga; 2. ° gozar de los derechos civiles y políticos; 3. ° haber cumplido treinta y cinco años; 4. ° tener su domicilio en Bélgica 5. ° tener una experiencia de diez años. Como mínimo en funciones judiciales, administrativas o científicas en relación con las actividades de los servicios de policía o de información. No podrán los titulares ni sus suplentes desempeñar mandato público conferido por vía de elección. Ni ejercer empleos ni actividades públicas o privadas susceptibles de menoscabar la independencia o la dignidad de su función. No podrán tampoco ser miembro del Comité Permanente de Control de los Servicios de Información, ni de servicios de policía o servicios de información. Entre los titulares y sus suplentes figurarán, corno mínimo, un magistrado v una persona que tenga la experiencia necesaria en funciones científicas o administrativas. Artículo 5° El Secretario será nombrado alternativamente por la Cámara de Representantes y por el Senado, los cuales podrán asimismo separarlos del cargo. Será la Cámara de Representantes quien proceda
373
José Manuel Ugarte
al primer nombramiento. En el momento de su designación, deberá el Secretario reunir las condiciones siguientes: 1° ser belga: 2° gozar de sus derechos civiles y políticos; 3° conocer las lenguas francesa y neerlandesa; 4° tener treinta años cumplidos; 5° estar domiciliado en Bélgica; 6° tener el título de Licenciado en Derecho; Haber tenido una experiencia útil de dos años por lo menos. Artículo 6° Los miembros del Comité Permanente P y sus suplentes serán nombrados por un periodo renovable de cinco años, si bien el mandato de los titulares sólo renovable una vez. Expirado el período, los miembros continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se nombra a su sustituto. La primera designación de tres de los cinco titulares v de sus suplentes se hará por un periodo de siete años, renovable por un periodo de cinco años. El mandato que un miembro cualquiera deje de ejercer en un momento determinado, será agotado por su suplente. En caso de vacante de un puesto de suplente, la Cámara de representantes o el Senado, según los casos, procederá sin demora a designar un nuevo suplente. SUBSECCION SEGUNDA Definiciones Artículo 7° 1. A los efectos del presente Capitulo, se entiende por “los ministros competentes”, según los casos: 1° el ministro en cuyas atribuciones este el Comité Superior de Control, en cuanto al Servicio de Investigaciones del Comité Superior de Control; 2° el ministro en cuyas atribuciones se encuentre la Defensa Nacional, en cuanto a la organización y la administración general de la gendarmería;
374
3° el ministro en cuyas atribuciones figure la justicia por lo que se refiere a:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
a) al ejercicio. Por los servicios de policía, de las misiones de policía judicial y de las misiones de policía administrativa cuando se trate de extranjeros; b) la organización de la policía judicial en las oficinas judiciales de la Fiscalía del Estado; c) el ejercicio, por la gendarmería de las misiones de seguridad del Estado; 4° el ministro en cuyas atribuciones figuren los asuntos de Interior, en cuanto a) el ejercicio de las misiones de policía administrativa por los servicios de policía; A la organización de la policía municipal; 5° Los ministros que tuvieren autoridad sobre los demás servicios de policía, en cuanto a la organización de éstos. A los efectos del presente Capítulo, se entiende por «las autoridades competentes»: 1° el Fiscal General ante el Tribunal de Apelación para la ejecución de las misiones de policía judicial por los servicios de policía en el ámbito de jurisdicción del Tribunal; 2° el Fiscal General del Rey en cuanto a la dirección de la brigada de Policía judicial destinada a la Oficina; 3° El Presidente del Comité Superior de Control en cuanto a la dirección de las investigaciones no judiciales realizadas por los miembros del Servicio de Investigación del propio Comité; 4° El alcalde territorialmente competente en lo que se refiere: a) a la organización del cuerpo de policía municipal: b) al ejercicio de las misiones de policía administrativa por los servicios de policía en el término municipal. SUBSECCION TERCERA Misiones Artículo 8° El Comité Permanente P actuará, bien a iniciativa propia, bien a petición de la Cámara de Representantes o del Senado, o bien a instancias del ministro competente o de la autoridad competente.
375
José Manuel Ugarte
Artículo 9° El Comité Permanente P investigará sobre las actividades y los métodos de los servicios de policía; sobre sus reglamentos y directrices internas, así como sobre cualesquiera documentos que regulen el comportamiento de los miembros de los servicios de policía, con excepción de las directrices en materia de política de investigación y persecución de los delitos y en materia de política relacionada con la policía administrativa. Los servicios de policía transmitirán de oficio al Comité Permanente P cualesquiera reglamentos y directrices internas, así como todo documento que regule el comportamiento de los miembros de dichos servicios. El Comité Permanente P y el Servicio de Investigación de los Servicios de Policía tendrán derecho a recabar cuantos textos estimen necesarios para el cumplimiento de su misión. El Comité Permanente P remitirá al ministro competente o a la autoridad competente, según los casos, así como a la Cámara de Representantes y al Senado, un informe sobre cada investigación. El informe será confidencial mientras no sea comunicado a la Cámara de Representantes y al Senado conforme a lo dispuesto en el articulo 11. El informe contendrá las conclusiones referentes a los textos, las actividades o los métodos que sean susceptibles de poner en peligro los objetivos enunciados en el artículo 1°. Podrá e1 ministro competente o la autoridad competente a propósito de los informes de investigación organizar un intercambio de pareceres con el Comité Permanente P, el cual podrá proponer a iniciativa propia que se celebre el intercambio. Los ministros competentes o las autoridades competentes informarán en un plazo razonable al Comité Permanente P del curso que se propongan dar a sus conclusiones. Artículo 10° A reserva de lo dispuesto en el articulo 22, el Comité Permanente P podrá acordar que no se dé curso a aquellas quejas o denuncias manifiestamente infundadas. Podrá delegar esta facultad en el Jefe del Servicio de Investigación de los Servicios de Policía. La decisión habrá de ser motivada y se notificará a la parte que hubiere interpuesto la queja o formulado la denuncia. Artículo 11° El Comité Permanente P elevará informe a la Cámara de Representantes y al Senado en los casos siguientes:
376
1° anualmente, el primer día del período ordinario de sesiones de la Cámara de Representantes o del Senado mediante una memoria general de actividades que contendrá, si procede, unas
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
conclusiones y unas propuestas de naturaleza general. El informe se transmitirá a los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado, así como a los ministros competentes; 2° cuando la Cámara de Representantes o el Senado le haya confiado una investigación; 3° cuando, finalizado el plazo que juzgue razonable, compruebe que no se ha dado curso alguno a sus conclusiones o que las medidas adoptadas son inadecuadas o insuficientes. Artículo 12° Con el fin de preparar sus conclusiones de índole general podrán la Cámara de Representantes y el Senado recabar del Comité Permanente P cualesquiera expedientes de investigación, del modo y en las condiciones que ellas mismas señalen y que se destinarán fundamentalmente a preservar el carácter confidencial de expedientes y a proteger la vida privada de las personas. Artículo 13° Después de haber escuchado la opinión de los ministros o de las autoridades competentes, el Comité Permanente P acordará, en el plazo de un mes desde la petición de opinión, hacer pública la totalidad o una parte de sus informes e inclusiones, del modo que el mismo decida. Artículo 14° El Fiscal General y el Auditor General dirigirán de oficio al Presidente del Comité Permanente P una copia de las sentencias y resoluciones sobre crímenes y delitos cometidos por los miembros de los servicios de policía. A petición del presidente del Comité Permanente P podrá el Fiscal General o el Auditor General suministrar copia de actos o de documentos o bien informaciones relativas a procedimientos penales contra miembros de los servicios de policía por crímenes o delitos cometidos en e1 desempeño de sus funciones. No obstante, si el acto, documento o información versa sobre una instrucción judicial en trámite, sólo podrá ser comunicado con el consentimiento del juez instructor. Las copias se expedirán libres de cargo alguno. Artículo 15° El Comité Permanente P ejercerá su autoridad sobre el servicio de investigación de los servicios de policía, le confiará indagaciones y recibirá informes sobre cualesquiera indagaciones efectuadas.
377
José Manuel Ugarte
Sin embargo. Cuando desempeñen misiones de policía judicial, el Jefe y los miembros del Servicio de Investigación de los Servicios de Policía estarán sometidos a la supervisión del Fiscal General ante el Tribunal de Apelación o del auditor general ante el Tribunal Militar. SECCIÓN SEGUNDA Del Servicio de Investigación de los Servicios de Policía Artículo 16° Por resolución del Comité Permanente P a iniciativa propia, caso en el cual dará cuenta inmediatamente al Presidente del Comité Permanente P. al Servicio de Investigación de los Servicios de Policía, en lo sucesivo “El Servicio de Investigación P”, controlará, mediante indagaciones, el funcionamiento de los servicios de policía dentro de los límites del articulo 1°. Examinará las quejas y denuncias de los particulares que hayan sido directamente afectados por la intervención de un servicio de policía. Todo funcionario, toda persona que ejerza alguna función pública y todo miembro de las fuerzas armadas directamente afectado por directrices, decisiones o modalidades de aplicación de éstas, así como por métodos o acciones, podrá formular queja o presentar denuncia sin necesidad de autorización de sus Jefes o de sus superiores jerárquicos. De oficio o a requerimiento del Fiscal del Rey. Del auditor militar o del juez de instrucción competente, el Servicio de Investigación P efectuará concretamente con los demás funcionarios y agentes de policía judicial, incluso con derecho de prioridad sobre ellos. Las indagaciones oportunas sobre delitos v crímenes imputados a miembros de los servicios de policía. Si así lo deseare el denunciante, se garantizará su anonimato. En este caso su identidad sólo podrá ser revelada en el seno del Servicio y al Comité Permanente P. Artículo 17° No podrá ser nombrado Jefe del Servicio de Investigación P nadie que no hubiere sido durante cinco años Magistrado miembro de un servicio de policía o que no pudiera, como funcionario, acreditar una experiencia electiva de cinco años. Como mínimo en funciones relacionadas con las actividades de los servicios policiales. En el momento de designación, la persona nombrada deberá tener treinta y cinco años cumplidos. El Jefe del Servicio de Investigación P será nombrado por el Comité Permanente P por un período de cinco anos prorrogables una sola vez.
378
Antes de entrar en funciones, el Jefe del Servicio de Investigaciones P prestará ante el Presidente del Comité Permanente P, el juramento establecido por el artículo 2° del Decreto de 30 de julio de 1831.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Deberá conocer las lenguas francesa y neerlandesa. Conservará sus derechos al ascenso y al aumento de emolumentos. Podrá ser separado del cargo por el Comité Permanente P. Artículo 18° El Jefe del Servicio de Investigación P dirigirá éste y repartirá las tareas en su seno. Estará encargado de las relaciones con el Comité Permanente P, del cual recibirá las misiones que haya de realizar y al cual transmitirá los informes correspondientes. Estará encargado de las relaciones con las autoridades judiciales, de las cuales recibirá los requerimientos que procedan y a las cuales transmitirá las actas a que se refiere el artículo 32. Artículo 19° Salvo en los casos previstos en los artículos 16, párrafo tercero, y 22, el Jefe del Servicio de Investigación P informará al ministro competente y a la autoridad competente cada vez que se haya efectuado una investigación. Elevará informe al Comité Permanente P, una vez finalizada cada investigación encomendada. Sin embargo en los casos previstos en los artículos 16, párrafo tercero y 22, el informe se limitara a las informaciones que fueren necesarias para el desempeño de sus funciones por el Comité Permanente P. Artículo 20° Los miembros del Servicios de Investigación P serán nombrados y separados por el Comité Permanente P a propuesta del Jefe del propio Servicio de Investigación P. Serán, la mitad de ellos por lo menos y por período renovable de cinco años, destacados de algún servicio policial o de alguna entidad administrativa en la que hayan adquirido una experiencia de cinco años como mínimo en funciones que guarden relación con las actividades de los servicios de policía. Los miembros del Servicio de Investigación P prestarán el mismo juramento que el Jefe del Servicio Mismo. Conservarán todos ellos en el servicio o en el departamento de administrativos del que hayan sido destacados sus derechos al ascenso e incremento de retribución.
379
José Manuel Ugarte
Articulo 21° El jefe y los miembros del Servicio de Investigación P tendrán la condición de funcionarios de la policía judicial, como ayudantes del Fiscal del Rey y como ayudantes del auditor militar. Articulo 22° Cuando algún miembro del Servicio de Investigación P compruebe con ocasión de una investigación, hechos susceptibles de constituir falta disciplinaria, el Jefe del Servicio de Investigación P dará cuenta inmediatamente a la autoridad disciplinaria competente. El Jefe de Servicio de Investigación P informará a la persona que se le ha hecho entrega de la denuncia a la autoridad que designe el Comité Permanente P. Artículo 23° Cuando algún miembro del Servicio de Investigación P constate, con ocasión de una investigación, que haya constituido una falta disciplinaria, el Jefe del Servicio de Investigación P dará inmediatamente conocimiento a la autoridad disciplinaria competente. SECCION TERCERA De los procedimientos de investigación Artículo 24° 1. Sin perjuicio de los preceptos legales en materia de inmunidades y de privilegios de jurisdicción, podrá el Comité Permanente P y el Servicio de Investigación P invitar para ser oída a toda persona cuya audición consideren necesaria. Podrán los miembros de los servicios policiales testimoniar sobre hechos amparados por el secreto profesional. 2. Podrá el Presidente del Comité Permanente P hacer convocar a miembros de los servicios de policía por medio de oficiales judiciales. Los miembros de los servicios de policía podrán testimoniar después de haber prestado el juramento previsto en el articulo 934 apartado 2, del Código Judicial. Los miembros de los servicios policiales estarán obligados a revelar al Comité Permanente P los secretos de los que fueren depositarios, excepto los relativos a informaciones o instrucciones judiciales en curso.
380
Si un miembro determinado del servicio de policía considera que es su deber guardar un secreto del que sea depositario porque su revelación sería susceptible de hacer correr un peligro físico a alguien, se someterá la cuestión al Presidente del Comité Permanente P, quien decidirá sobre el particular.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Podrán el Comité Permanente P y el Servicio de Investigación P requerir la colaboración de intérpretes y de peritos, quienes prestarán juramento conforme la fórmula en uso ante la Audiencia de lo Penal. Las indemnizaciones a que tuvieren derecho se regularán conforme a la tarifa de gastos en litigios civiles. Será aplicable el articulo 9° de la Ley de 3 de mayo de 1880 sobre investigaciones parlamentarias a los miembros de los servicios de policía que fueren oídos o citados por el Comité Permanente P a título de testigos, así como a los peritos o intérpretes que fueren objeto de requerimiento. Las actas que formalicen infracciones cometidas ante el Comité Permanente P serán extendidas por el Presidente o el Vicepresidente y remitidas al Fiscal General ante el Tribunal de Apelación en cuyo ámbito de jurisdicción aquellas se hubieren cometido. Los miembros de los servicios de policía que se nieguen a declarar como testigos ante el Comité Permanente P y los peritos e intérpretes que rehusen su colaboración, serán castigados con prisión de un mes a un año. Articulo 25° Podrán los miembros del Servicio de Investigación P, en el desempeño de sus misiones, requerir la asistencia de la fuerza pública. Articulo 26° Todo miembro de un servicio de policía que advierta la comisión de un crimen o de un delito por algún miembro de un servicio policial, redactará un informe. que elevará dentro de los quince días siguientes al Jefe del Servicio de Investigación P. Artículo 27° Los miembros del Servicio de Investigación P procederán en cualesquiera lugares a las comprobaciones necesarias. Podrán en cualquier momento, en presencia de su respectivo jefe de servicio o del suplente de éste, y del jefe del cuerpo de que se trate o del suplente, entrar en los lugares donde ejerzan sus funciones los miembros de un servicio cualesquiera de policía, con el fin de hacer allí comprobaciones físicas. Podrán asimismo incautarse en esos lugares de objetos y documentos útiles para su investigación con excepción de los que se refieran a una información o a una instrucción judicial en curso. Si el jefe del cuerpo o su suplente estimare que la incautación es susceptible de poner en peligro físico a alguien se someterá la cuestión al Presidente del Comité Permanente P quien resolverá lo que procede. Los objetos y documentos incautados se harán constar en un registro especial que se llevará con este fin.
381
José Manuel Ugarte
CAPITULO III Del control de los Servicios de Información SECCIÓN PRIMERA Del Comité Permanente de Control de los Servicios de Información SUBSECCION PRIMERA Composición Artículo 28° El Comité Permanente de Control de los Servicios de Información, en lo sucesivo “el Comité Permanente R”, estará compuesto de cinco miembros titulares, entre ellos el Presidente y el Vicepresidente, y de cinco miembros suplentes, todos ellos nombrados alternativamente por la Cámara de Representantes y por el Senado, quienes podrán asimismo revocarlos. Las primeras designaciones se harán por el Senado. El Comité Permanente R estará asistido por un secretario. En el momento de su designación, los titulares y sus suplentes deberán reunir las condiciones siguientes: 1° ser belga; 2° gozar de sus derechos civiles y políticos; 3° tener treinta y cinco años cumplidos; 4° tener su domicilio en Bélgica; 5° tener una experiencia de diez años, como mínimo, en funciones judiciales, administrativas o científicas en relación con las actividades de los servicios de policía o de información. No podrán los titulares ni sus suplentes desempeñar mandato público alguno de naturaleza electiva, ni ejercer empleo ni actividad pública o privada susceptible de poner en peligro la independencia o la dignidad de su función. No podrán ser miembros ni del Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía ni de servicio policial alguno, ni de ningún servicio de información. Entre los titulares y sus suplentes deberá figurar por lo menos un magistrado y una persona con la experiencia necesaria en funciones científicas o administrativas.
382
El Secretario será nombrado alternativamente por la Cámara de Representantes y por el Senado, los cuales podrán asimismo separarlo del cargo. El Senado procederá a la primera designación. El momento de su nombramiento, deberá el secretario reunir los requisitos siguientes:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
1° ser belga; 2° gozar de sus derechos civiles y políticos; 3° conocer las lenguas francesa y neerlandesa; 4° tener treinta años cumplidos; 5° tener su domicilio en Bélgica; 6° ser titular de un diploma de licenciado en derecho, y 7° tener una experiencia efectiva de dos años como mínimo. Artículo 30° Los miembros del Comité Permanente R v sus suplentes serán nombrados por un periodo renovable de cinco años, si bien el de los titulares sólo será renovable una vez. Finalizado el período, los miembros continuarán en el desempeño de sus funciones hasta que sean nombrados sus sucesores. La primera designación de tres de los cinco miembros y de su titular respectivo se hará, sin embargo, por período de siete años, que será renovable por otro de cinco años. El mandato que un miembro determinado deje de desempeñar será agotado por su suplente. En caso de vacante de algún puesto de suplente, la Cámara de Representantes o en su caso, el Senado procederá sin demora a la designación de un nuevo suplente. SUBSECCION SEGUNDA Definiciones Artículo 31° Se entiende por «los ministros competentes», a los efectos del presente capitulo: 1° el ministro en cuyas atribuciones estuviere la Defensa Nacional, en lo referente al Servicio General de Seguridad e Información; 2° el ministro en cuyas atribuciones estuviere la Justicia, en lo relativo a la Administración de la Seguridad del Estado; 3° el ministro que tuviere entre sus atribuciones alguno de los servicios citados en el artículo 3°, 2°, in Fine.
383
José Manuel Ugarte
SUBSECCION TERCERA Misiones Articulo 32° El Comité Permanente R actuará, bien a iniciativa propia, bien a requerimiento de la Cámara de Representantes, del Senado o del ministro competente. Artículo 33° El Comité Permanente R investigará sobre las actividades y los métodos de los servicios de información. Sobre reglamentos y directrices internas, y sobre todos los documentos que regulen el comportamiento de los miembros de esos servicios. Los servicios de información transmitirán de oficio al Comité Permanente R sus reglamentos y directrices internas. El Comité Permanente R y el Servicio de Investigación de los Servicios de Información tendrán derecho a que se les remitan los textos que consideren necesario para el cumplimiento de su misión. El Comité Permanente R remitirá al ministro competente, así como a la Cámara de Representantes y al Senado, un informe relativo a cada misión concreta de investigación. El informe será confidencial hasta que se entregue a la Cámara de Representantes y al Senado conforme a lo dispuesto en el artículo 35. El informe contendrá unas conclusiones sobre los textos, las actividades o los métodos susceptibles de poner en peligro los objetivos establecidos en el artículo l. Podrá el ministro competente, a propósito de los informes de investigación, organizar un intercambio de puntos de vista con el Comité Permanente R, el cual podrá proponer a iniciativa propia que se organice el Intercambio. El ministro competente informará en un plazo razonable al Comité Permanente R del curso que se proponga dar a las conclusiones de éste. Artículo 34° A reserva de lo dispuesto en el artículo 56, podrá el Comité Permanente R decidir que no se de curso a una queja o a una denuncia manifiestamente infundada. Podrá delegar esta facultad al Jefe del Servicio de Investigación de los servicios de información. La decisión será motivada y se notificará a la parte que hubiere interpuesto la queja o formulado la denuncia.
384
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Artículo 35° El Comité Permanente R informará a la Cámara de Representantes o al Senado en los casos siguientes: 1° anualmente, el primer día del período ordinario de sesiones de la Cámara de Representantes y del Senado, mediante una memoria general de actividades que comprenderá, si procede, unas conclusiones y unas propuestas de índole general. La memoria se entregará a los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado, así como a los ministros competentes. 2° cuando la Cámara de Representantes o el Senado le haya encomendado alguna investigación; 3° cuando, a la finalización del plazo que el propio Comité Permanente considere razonable, compruebe que no se ha dado curso alguno a sus conclusiones o que las medidas adoptadas son inadecuadas o insuficientes. Artículo 36° Con el fin de preparar sus conclusiones generales, podrán la Cámara de Representantes y el Senado ordenar que el Comité Permanente R les comunique cualesquiera expedientes de investigación. Del modo y en las condiciones que las propias Cámaras determinen, con el fin, en particular, de preservar el carácter confidencial de los expedientes y de proteger la vida privada de las personas. Artículo 37° Tras haber obtenido la opinión de los ministros competentes, el Comité Permanente R acordará. En el plazo de un mes de su solicitud de opinión, que se haga pública la totalidad o una parte de sus informes y conclusiones, del modo que el mismo establezca. Artículo 38° El Fiscal General y el Auditor General dirigirán de oficio al Presidente del Comité Permanente R una copia de las sentencias y resoluciones en materia de crímenes o de delitos cometidos por miembros de los servicios de información. A instancias del Presidente del Comité Permanente R, podrá el Fiscal Genera1 o bien el Auditor General suministrar copia de los actos o de los documentos, o bien las informaciones, relativos a los procedimientos penales incoados contra miembros de los servicios de información por crímenes o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. No obstante, si el acto, documento o información tuviere por objeto una instrucción en curso, solo podrá ser comunicado con el consentimiento del juez instructor. Las copias se expedirán libres de cargos.
385
José Manuel Ugarte
Artículo 39° El Comité Permanente R ejercerá su autoridad sobre el Servicio de Investigación de los Servicios de Información, confiará a éste investigaciones y recibirá informe sobre cuantas investigaciones se efectúen. Sin embargo. Cuando estén desempeñando alguna misión de policía judicial, el jefe y los miembros del Servicio de Investigación de los Servicios de Información estarán sometidos a la supervisión del Fiscal General ante el Tribunal de Apelación o a la del Auditor General ante el Tribunal Militar. SECCIÓN SEGUNDA Del Servicio de Investigación de los Servicios de Información Artículo 40° Por resolución del Comité Permanente R o a iniciativa propia, caso en el cual dará cuenta inmediatamente al Presidente del Comité Permanente R, el Servicio de Investigación de los Servicios de Información, en lo sucesivo el “Servicio de Investigación R ”, controlará mediante investigaciones el funcionamiento de los servicios de informaciones dentro de los límites del artículo l°. Examinará las quejas y denuncias de los particulares que se hubieren visto directamente afectados por la intervención de algún servicio de información. Todo funcionario, toda persona que ejerza funciones públicas y todo miembro de las fuerzas armadas directamente afectado por directrices, decisiones o modalidades de aplicación de ésta, así como por métodos o acciones determinados, podrá interponer queja o formular denuncia sin necesidad de pedir autorización a sus jefes o a sus superiores jerárquicos. Por iniciativa propia o a requerimiento del Fiscal del Rey, del Auditor Militar o del juez de instrucción competente, el Servicio de Investigación R efectuará, en concurrencia con los demás agentes y funcionarios de la policía judicial, incluso con prioridad sobre ellos, las investigaciones que procedan sobre los delitos y crímenes imputados a miembros de los servicios de información. Si la persona que hiciere la denuncia así lo desea, se garantizará su anonimato. En este caso, su identidad sólo podrá ser revelada en el seno del Servicio de Investigación R y al Comité Permanente R. Articulo 41°
386
No podrá ser nombrado Jefe del Servicio de Investigación. R quien no hubiere sido durante cinco años magistrado, miembro de un servicio de información o de policía o no pudiere. Como funcionario, acreditar una experiencia efectiva de cinco años, como mínimo, en funciones que guarden relación con las actividades de los servicios de policía o de información. En el momento de la designación la persona nombrada deberá tener treinta y cinco años de edad cumplidos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Jefe del Servicio de Investigación R será nombrado por el Comité Permanente R por un período de cinco años renovable una vez. Antes de entrar en funciones, el Jefe del Servicio de Investigación R prestará ante el Presidente del Comité Permanente R el juramento establecido por el artículo 2° del Decreto de 30 de julio de 1831. Deberá conocer las lenguas francesa y neerlandesa. Conservará sus derechos de ascenso y de incremento de retribución. Podrá ser separado por el Comité Permanente R. Artículo 42° El Jefe del Servicio de Investigación R dirigirá éste y distribuirá las tareas en su seno. Estará encargado de las relaciones con el Comité Permanente R, del cual recibirá las misiones que haya que efectuar y al cual transmitirá los correspondientes informes. Estará encargado asimismo de las relaciones con las autoridades judiciales, cuyos requerimientos deberán dirigirse a él y a las cuales transmitirá los atestados a que se refiere el artículo 46. Artículo 43° Salvo en los casos previstos en los artículos 40, párrafo tercero, y 46, el Jefe del Servicio de Investigación R informará al ministro competente de que se ha efectuado una investigación. Elevará informe al Comité Permanente R al finalizar cada misión de investigación. Sin embargo, en los casos previstos en los artículos 40 párrafo tercero, y 46 el informe se limitará a las informaciones que fueren necesarias para el cumplimiento por el Comité Permanente R de sus misiones. Artículo 44° Los miembros del Servicio de Investigación R serán nombrados y separados por Comité Permanente R, a propuesta del Jefe del Servicio de Investigación R. Serán destacados. Al menos la mitad de ellos y por periodo renovable de cinco años, de algún servicio de policía o de información o de un algún departamento administrativo en el cual hayan adquirido una experiencia de cinco años, como mínimo, en funciones que guarden relación con las actividades de los servicios policiales o de información.
387
José Manuel Ugarte
Los miembros del Servicio de Investigación R prestarán el mismo juramento que el Jefe del propio Servicio. Conservarán en el servicio o en el departamento administrativo de procedencia sus derechos de ascenso y de incremento de retribuciones. Artículo 45° El Jefe y los miembros del Servicio de Investigación R tendrán la condición de funcionarios de la policía judicial auxiliar del Fiscal del Rey o del Auditor Militar. Artículo 46° Cuando un miembro del Servicio de Investigación R tuviere conocimiento de un crimen o de un delito, redactará un atestado que será transmitido inmediatamente por el Jefe del propio Servicio de Investigación R al Fiscal del Rey, al auditor militar o al juez de instrucción, según los casos. El Jefe del Servicio de Investigación R informará a la persona que hubiere interpuesto la queja o formulado la denuncia o a la autoridad que hubiere requerido, en su caso, al Comité Permanente R. Artículo 47° Cuando un miembro del Servicio de Investigación R compruebe, con motivo de una investigación, hechos que podrían ser constitutivos de falta disciplinaria, el Jefe del Servicio de Investigación R dará cuenta inmediatamente a la autoridad disciplinaria competente. SECCION TERCERA De los procedimientos de investigación Artículo 48° 1.Sin perjuicio de los preceptos legales en materia de inmunidades y de privilegios de jurisdicción, podrán el Comité Permanente R y el Servicio de Investigación R citar, para ser oída a toda persona cuya audición consideren necesaria. Los miembros de los servicios de información podrán declarar corno testigos sobre hechos amparados por el secreto profesional. 2. El Presidente del Comité Permanente R podrá hacer que se cite por medio de oficiales judiciales a los Miembros de los servicios de información, los cuales estarán obligados a declarar después de haber prestado el juramento previsto en el articulo 934 párrafo segundo del Código Judicial.
388
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Los miembros de los servicios de información estarán obligados a revelar al Comité Permanente R los secretos de que fueren depositarios, con excepción de los que se refieran a informaciones o instrucciones judiciales en curso. Si un miembro de un Servicio de Investigación estima que debe guardar el secreto del que fuere depositario porque su revelación sería susceptible de hacer correr un riesgo físico a alguien. Se someterá el caso al Presidente del Comité Permanente R. el cual resolverá lo que proceda. 3. El Comité Permanente R y el Servicio de Investigación R podrán recabar la colaboración de peritos y de intérpretes, quienes prestarán juramento según la fórmula en uso ante la Audiencia de lo Penal y devengarán las indemnizaciones correspondientes a la tarifa de gastos en litigios civiles. 4. Será aplicable el artículo 9°, de la Ley de 3 de mayo de 1880 sobre Investigaciones Parlamentarias a los miembros de los servicios de información que fueren oídos o citados como testigos por el Comité Permanente R, así como a los peritos e intérpretes que fueren requeridos con este fin. Las actas por las que se hicieren constar infracciones cometidas ante el Comité Permanente R serán levantadas por el Presidente o el Vicepresidente y remitidas al Fiscal General ante el Tribunal de Apelación en cuya jurisdicción se hayan cometido las infracciones. Los miembros de los servicios de información que se negaren a declarar ante el Comité Permanente R así como los peritos e intérpretes que rehusen su colaboración, serán castigados con prisión de un mes a un año. Artículo 49° Los miembros del Servicio de Investigación R podrán, en el desempeño de sus funciones, requerir la asistencia de la fuerza pública. Artículo 50° Todo miembro de un servicio de policía que advierta que se ha cometido un delito o un crimen por un miembro de algún servicio policial, redactará un atestado que elevará dentro de los quince días siguientes al Jefe del Servicio de Investigación R. Artículo 51° Los miembros del Servicio de Investigación R procederán en cualesquiera lugares a las comprobaciones necesarias. Podrán en todo momento, en presencia de su jefe de servicio o del suplente de éste y del jefe del cuerpo afectado o de su suplente, entrar en los lugares donde ejerzan sus funciones los miembros de cualesquiera servicios de información, con el fin de practicar en ellos pesquisas de carácter
389
José Manuel Ugarte
físico. Podrán asimismo incautarse en dichos lugares de cualesquiera objetos v documentos útiles para su investigación, con excepción de los que se refieran a una información o a una instrucción judicial en curso. Si el jefe del cuerpo o su suplente considera que la incautación sería susceptible de hacer correr un riesgo físico a alguien, se someterá el caso al Presidente del Comité Permanente R. quien decidirá lo que proceda. Los objetos v documentos incautados se harán constar en un registro especial que se llevará con este fin. CAPITULO IV Reuniones conjuntas de los Comités Permanentes de los Servicios de Policía y de los Servicios de información. Artículo 52° Los Comités Permanentes intercambiarán informaciones sobre sus actividades y se transmitirán los informes y conclusiones previstos en los artículos 9°, 11°, 33°, 35°. Celebrarán, como mínimo dos veces al año reuniones conjuntas con ocasión de las cuales podrán intercambiarse informaciones adicionales. Artículo 53° Con motivo de sus reuniones conjuntas, los Comités Permanentes ejercerán de modo igualmente conjunto las misiones que se establecen en los artículos 9, 11°, 33° y 35°. 1°. frente a los servicios públicos que desempeñen tanto misiones policiales como misiones de información; 2°. en lo que concierne a la distribución de las misiones y a la coordinación del funcionamiento entre, por un lado, los servicios de policía y, por otro, los servicios de información; 3°. respecto a toda cuestión que se les sometiere, bien por requerimiento conjunto de los ministros en cuyo ámbito de atribuciones figuren el Interior, la Justicia y la Defensa Nacional, bien a requerimiento de la Cámara de Representantes o del Senado; 4°. para todas las cuestiones que cada Comité Permanente R considere que no dependen de su exclusiva competencia; 5°. para toda cuestión que se considere por un Comité Permanente como lo suficientemente importante para hacer necesaria una reunión conjunta. Se redactará un informe conjunto por los Comités Permanentes con motivo de toda reunión conjunta, informe que podrá contener opiniones y recomendaciones y que será objeto de las remisiones previstas en los artículos 9°, 11°, 33° y 35°.
390
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Artículo 54° La presidencia de estas reuniones se ejercerá de modo alternado por los presidentes de los Comités Permanentes. La secretaría de las reuniones conjuntas será asumida por el secretario más antiguo y, en caso de igual antigüedad, por el secretario más joven. Artículo 55° Los Comités Permanentes podrán, una vez reunidos, decidir que se confíen misiones de investigación a los dos Servicios de Investigación o a uno de estos y recibirán los informes de cualesquiera investigaciones efectuadas. CAPITULO V Disposiciones comunes Artículo 56° Cada Comité Permanente examinará las quejas que le fueren dirigidas por antiguos miembros suyos o por antiguos miembros de los Servicios de Investigación que consideren haber sido objeto de medidas perjudiciales como consecuencia de las funciones que hubieren desempeñado en los Comités Permanentes o en los Servicios de Investigación. Artículo 57° Se inscribirán en el estado presupuestario de dotaciones los créditos necesarios para el funcionamiento de los Comités Permanentes y de los Servicios de Investigación creados por la presente Ley. Los presidentes, los miembros y los secretarios de los Comités Permanentes, así como los jefes de los Servicios de Investigación, gozarán de franquicias postales para los asuntos del servicio. Artículo 58° Cada Comité Permanente nombrará y separará a los miembros de su personal administrativo, así como a los miembros del personal del Servicio de Investigación. Tendrá autoridad sobre el secretario y sobre los miembros de su personal, si bien podrá delegar esta facultad en todo o en parte a su propio presidente o, tratándose de los miembros de su personal, al secretario. Cada Jefe del Servicio de Investigación tendrá autoridad sobre los miembros de su personal administrativo.
391
José Manuel Ugarte
Artículo 59° Las dietas y viáticos del presidente, de los miembros y del secretario de cada Comité Permanente, y del jefe y de los miembros de los Servicios de Investigación se fijarán según las normas de aplicación en los servicios del Estado. Artículo 60° Cada Comité Permanente elaborará su propio Reglamento interior. El reglamento interior para las reuniones conjuntas se fijará de modo conjunto por los dos Comités Permanentes. Los Reglamentos Interiores serán aprobados por la Cámara de Representantes y por el Senado. Artículo 61° Los miembros de los Comités Permanentes gozarán de un estatuto y de un régimen de pensión idénticos a los de los consejeros del Tribunal de Cuentas, tales como aquéllos se definen en los artículos l° y 1 bis de 29 de octubre de 1846, sobre organización del Tribunal de Cuentas. Artículo 62° El Secretario de cada Comité Permanente asumirá la secretaría de las reuniones del Comité, redactará las actas de éstas y velará por la expedición de los documentos y la conservación de los archivos. Artículo 63° Se prohibe a los miembros de los Comités Permanentes estar presentes en la deliberación sobre materias en que tuvieren un interés personal o directo ellos mismos o bien parientes o afines suyos hasta el cuarto grado. Artículo 64° Será aplicable el artículo 458 del Código Penal a los miembros de los Comités Permanentes, a los secretarios, a los miembros de los Servicios de Investigación, y a todo el personal administrativo por cualesquiera hechos de que hubieren tenido conocimiento en el desempeño de sus funciones. Artículo 65°
392
1°. Serán de aplicación a los miembros de les Comités Permanentes los artículos l.°, 6°, 11° y 12° de la Ley de 18 de septiembre de 1986. creadora de la situación de excedencia especial por cargos políticos para los miembros del personal de los servicios públicos, en la medida que proceda y con las adaptaciones necesarias.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
2°. Los magistrados de la carrera judicial podrán ser nombrados miembros del Comité Permanente de Control de los Servicios de Policía y miembros también del Comité Permanente le de Control de los Servicios de Información. No será aplicable a estos nombramientos el artículo 293 del Código Judicial, pero sí lo serán el articulo 308, apartados 1, 2, 4 y 5, y 309 del mismo Código. Artículo 66° Con excepción de su Presidente, cada Comité Permanente comprenderá tantos miembros de expresión francesa como miembros de expresión neerlandesa. El presidente de uno de los Comités Permanentes será de expresión francesa y el del otro, de expresión neerlandesa. CAPÍTULO VI Disposiciones transitoria y modificativas Artículo 67° Por excepción de los artículos 20, apartado 2, y 44, apartado 2, los primeros nombramientos de los miembros de los Servicios de información se harán corno consecuencia del destacamento de algún servicio policial. De algún servicio de información o de algún departamento administrativo, con tal que se reúnan los requisitos establecidos por los citados preceptos.
393
José Manuel Ugarte
C.
Canadá
Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia de 1984. 32-33 Isabel II. Capítulo 21 Una Ley para establecer el Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia, para sancionar una Ley relativa a la aplicación coactiva de la ley en relación a ciertos delitos vinculados a la seguridad y aspectos conexos, y para enmendar ciertas Leyes en consecuencia de ello, o en relación a ello. Asentada el 28 de junio de 1984. Su Majestad, por y con el asesoramiento y consentimiento del Senado y de la Cámara de los Comunes de Canadá, sanciona lo siguiente: Título breve Esta Ley será citada como la Ley de Seguridad e Inteligencia de Canadá. Interpretación En esta Ley, •
• • •
• • • •
394
• •
“departamento”, en relación al Gobierno de Canadá o a una provincia, incluye, o Cualquier porción de un departamento del Gobierno del Canadá o de la provincia, y o Cualquier Ministerio del Estado, institución u otro cuerpo del Gobierno de Canadá o de la provincia o cualquier dependencia de ellos; “Vice Ministro” significa el Sub-Procurador General e incluye a cualquier persona que actúe para, o en nombre del Sub-Procurador General; “Director” significa el Director del Servicio; “Empleado”, significa una persona que es designada como un empleado del Servicio conforme a la subsección 8(1) o que adviene a ser un empleado del Servicio conforme a la subsección 66(1) e incluye una persona que está agregada o adscripta al Servicio como un empleado; “Estado extranjero” significa otro estado diferente que Canadá; “Inspector General” significa el Inspector General designado conforme a la subsección 30(1); “Interceptar” tiene el mismo significado que en la sección 178.1. del Código Criminal; “Juez” significa un juez de la Corte Federal de Canadá designado por el Presidente de ella para los propósitos de esta Ley; “Ministro” significa el Procurador General del Canadá; “Lugar” incluye algún medio de transporte;
• • •
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
•
“Comisión de Revisión” significa la Comisión de Revisión de Seguridad e Inteligencia establecida por la subsección 34(1); “Evaluación de seguridad” significa una apreciación de la lealtad al Canadá y, en al extensión en que sea relativa a ello, la confiabilidad de un individuo; “Servicio” significa el Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad establecido por la subsección 3(1); “amenazas a la seguridad del Canadá” significa o Espionaje o sabotaje contra Canadá, o en perjuicio a los intereses del Canadá, y que es clandestino o engañoso o involucra amenazas a alguna persona; o Actividades influenciadas por países extranjeros dentro o en relación al Canadá que sean perjudiciales a los intereses del Canadá y que son clandestinos o engañosos o involucran una amenaza para cualquier persona; o actividades dentro o relativas a al Canadá dirigidas hacia o en apoyo de la amenaza o uso de actos de seria violencia contra personas o bienes para el propósito de alcanzar un objetivo político dentro de Canadá o un estado extranjero, y o Actividades dirigidas hacia el debilitamiento por actos ilegales encubiertos, o dirigidos hacia o concebidos finalmente para llevar a la destrucción o derrocamiento por violencia del sistema de gobierno constitucionalmente establecido de Canadá.
Pero no incluye la defensa de una causa, la protesta o el disenso legales, a menos que sean llevados a cabo conjuntamente con cualquiera de las actividades referidas en los párrafos a) a d). PARTE I. SERVICIO CANADIENSE DE INTELIGENCIA Y SEGURIDAD Creación del Servicio 2. (1) Es creado el Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, compuesto por el Director y los empleados del Servicio. (2) La sede del Servicio estará en la Región Capital Nacional descripta en el anexo de la Ley de la Capital Nacional. (3) El Director puede, con la aprobación del Ministro, establecer otras oficinas del Servicio, en cualquier parte del Canadá. Director 3. (1) El Gobernador en Consejo designará al Director del Servicio. (2) El Director será designado para desempeñar su cargo sin estabilidad, por un término no superior a cinco años. (3) Conforme a la subsección (4), el mandato del Director es renovable por períodos máximos de cinco años.
395
José Manuel Ugarte
(4) Ninguna persona podrá desempeñarse como Director, por términos consecutivos mayores de diez años. (5) En caso de ausencia o incapacidad del Director, o si estuviera el cargo vacante, el Gobernador en Consejo puede designar a otra persona para asumir el cargo en lugar del director por un término no superior a seis meses, y esa persona tendrá, mientras desempeñe ese cargo, todas las facultades, deberes y funciones del Director bajo esta u otra Ley del Parlamento y será pagado con el salario, y otras remuneraciones y gastos que puedan ser determinados por el Gobernador en Consejo. 6. (1) El Director tiene derecho a ser pagado con el salario que será fijado por el Gobernador en Consejo, y le serán pagados gastos razonables de viaje y subsistencia en que incurra el Director en el cumplimiento de deberes y funciones bajo esta Ley. (2) Las previsiones de la Ley de pensiones de la función pública, que no sean las relativas al desempeño del cargo, son aplicables al Director, salvo que una persona designada como Director que no perteneciera a la función pública, como está definida en la Ley de pensiones de la función pública, puede, ante notificación por escrito dada al Presidente de la Junta del Tesoro dentro de los sesenta días de la fecha de designación, elegir participar en el plan de pensión establecido en la Ley de pensión especial del servicio diplomático, en cuyo caso las previsiones de esa Acta que no sean relativas al desempeño del cargo, serán aplicables al Director desde la fecha de designación y las previsiones de la Ley de pensiones de la función pública no le serán aplicables. Gestión del servicio 6. (1) El Director, bajo la dirección del Ministro, tiene el control y la gestión del servicio y todos los asuntos relacionados con ellos. (2) En ejercicio de sus facultades de dirección conforme a la subsección (1), el Ministro puede emitir al Director directivas escritas respecto al Servicio y una copia de tales directivas, tan pronto como sean emitidas, serán entregadas a la Comisión de Revisión. (3) Las Directivas emitidas por el Ministro conforme a la subsección (2) no serán entendidas como instrumentos estatutarios en el sentido de la Ley de Instrumentos estatutarios. 7. (1) El Director consultará al Vice-ministro sobre los siguientes puntos: (a) Las políticas generales operacionales de los Servicios; y (b) Cualquier asunto respecto al cual la consulta es exigible por las directivas emitidas conforme a la subsección 6(2).
396
(2) El Director y cualquier empleado facultado por el Ministro para solicitar un mandamiento conforme a las secciones 21 y 23 consultará al Viceministro antes de solicitar un mandamiento o la renovación de un mandamiento.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(3) El Viceministro asesorará al Ministro respecto a las directivas emitidas bajo la subsección 6(2) o que deberían, en opinión del Viceministro, ser emitidas conforme a dicha subsección. 8. (1) No obstante la Ley de Administración Financiera y la Ley de empleo dentro de la función pública, el Director tiene facultad exclusiva para designar empleados y para llevar adelante la gestión del personal del servicio, a excepción de las personas agregadas o adscriptas al Servicio como empleados. (a) (b)
Para proveer los términos y condiciones de sus empleados; y sujeto a los reglamentos, (i) Para ejercer los poderes y cumplir los deberes y funciones de la Junta del Tesoro relativas a la gestión de personal bajo el Acta de Administración Financiera, y (ii) Para ejercer las facultades y cumplir los deberes y funciones asignados a la Comisión de Servicio Público por, o conforme a la Ley sobre el empleo dentro de la función pública.
(2) No obstante lo dispuesto en la Ley sobre las relaciones de trabajo dentro de la función pública pero sujeto a la subsección 3) y a los reglamentos, el Director puede establecer las reglas de procedimientos relativas a la conducta y la disciplina, y la presentación, consideración y resolución de quejas en relación a empleados, excepción hecha de las personas agregadas o adscriptas al Servicio como empleados. (3) Cuando una queja es enviada a decisión, la decisión no será tratada o determinada por cualquier persona que no sea un miembro pleno de la Comisión de relaciones de trabajo dentro de la función pública establecida en el artículo 11 de la Ley sobre las relaciones de trabajo dentro de la función pública. 4) El Gobernador en Consejo puede hacer reglamentos, (a)
Gobernando el ejercicio de las facultades y el cumplimiento de los deberes y funciones del Director referidas a la subsección (1);
(b)
En relación a los empleados a los cuales se aplica la subsección 2), gobernando su conducta y disciplina y la presentación, consideración y resolución de quejas.
9 (1) No obstante lo dispuesto en la Ley sobre las relaciones de trabajo dentro de la función pública: (a)
El proceso para la resolución de una disputa aplicable a los empleados del Servicio que sean parte de una unidad de negociación determinada por la aplicación de esta ley comprenderá el envío de la disputa a arbitraje; y
(b)
Esta ley no podrá ser invocada para modificar el método de solución de disputas mencionado en el apartado (a).
397
José Manuel Ugarte
10. El Director y todo empleado prestarán juramento de lealtad, antes de comenzar el desempeño de su cargo, así como los juramentos mencionados en el anexo. 11. Un certificado previsto para ser emitido por o bajo la autoridad del Director y estableciendo que la persona a la cual es emitido es un empleado o es una persona, o una persona incluida en una clase de personas, que son destinatarios de un mandamiento emitido conforme a las secciones 21 o 23 es considerado como prueba de las declaraciones contenidas en el mismo sin necesidad de probar la autenticidad de la firma o la calidad oficial de la persona prevista como emisora del certificado. Deberes y funciones del servicio. 12. El Servicio obtendrá, por investigación o de otro modo, en la medida en que sea estrictamente necesaria, y analizará y retendrá, información e inteligencia relativa a actividades que razonablemente pueden ser sospechadas como constitutivas de amenazas a la seguridad del Canadá y, en relación a ello, informará y asesorará al Gobierno de Canadá. 13. (1) El Servicio puede proveer evaluaciones de seguridad a los departamentos del Gobierno de Canadá. (2) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro, concluir acuerdos con: (a) (b)
el gobierno de una provincia o cualquier departamento de ella, o cualquier fuerza de policía de una provincia, con la aprobación del Ministro responsable de la actividad policial en la provincia, autorizando al Servicio para proveer evaluaciones de seguridad.
(3) El Servicio puede, con la aprobación del Ministro después de consultar entre el Ministro con el Secretario de Estado para Asuntos Externos, concertar acuerdos con el gobierno de un estado extranjero o con una institución de él, o una organización internacional de estados o con una institución de ella, autorizando al Servicio para proveer al gobierno, institución u organización con evaluaciones de seguridad. 14. El Servicio puede asesorar a cualquier Ministro de la Corona con información relativa a asuntos de seguridad, o actividades criminales, que sean relevantes para el ejercicio de cualquier facultad o el cumplimiento de cualquier deber o función por el Ministro, bajo la Ley sobre la ciudadanía o la Ley sobre la inmigración de 1976. 15. El Servicio puede llevar a cabo las investigaciones necesarias para el propósito de proveer evaluaciones de seguridad conforme a la sección 13, o asesoramientos conforme a la sección 14.
398
16. (1) Conforme a esa sección, el Servicio puede, en relación a la defensa de Canadá o la conducción de los asuntos internacionales de Canadá, asistir al Ministro de Defensa Nacional o al Secretario de Estado para Asuntos Externos, dentro de Canadá, en la obtención de información o inteligencia relativas a las capacidades, intenciones o actividades de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(a) (b)
Cualquier estado extranjero o grupo de estados extranjeros; o cualquier persona que no sea (i) Un ciudadano canadiense; (ii) un residente permanente dentro del significado de la Ley de Inmigración de 1976, o (iii) Una corporación constituida por o bajo una Ley del Parlamento o de una legislatura o de una provincia.
(2) La asistencia autorizada conforme a la subsección (a) no podrá ser relativa a ninguna persona de las aludidas en el subpárrafo (1) (b) (i) (ii) (iii). (3) El Servicio no cumplirá sus deberes y funciones conforme a la subsección (1), a menos que medie (a) (b)
un requerimiento personal por escrito del Ministro de Defensa Nacional o el Secretario de Estado para Asuntos Externos, y Con el consentimiento personal por escrito del Ministro.
17. (1) Para el cumplimiento de sus deberes y funciones conforme a esta Ley, el Servicio puede, (a)
con la aprobación del Ministro, concertar acuerdos o cooperar de otro modo con (i)
cualquier departamento del Gobierno del Canadá o con el gobierno de una provincia o cualquier departamento de él, o (ii) Cualquier fuerza de policía de una provincia, con la aprobación del Ministro responsable de las actividades policíacas en la provincia; o (b)
Con la aprobación del Ministro, después de consultas del Ministro con el Secretario de Estado para Asuntos Externos, concertar con acuerdos o cooperar de otro modo con el gobierno de un estado extranjero o una institución de él o una organización internacional de estados o una institución de ella.
(2) Cuando se concluido un acuerdo escrito conforme a las subsecciones (1) o subsección 13(2) o (3), una copia de él será entregada inmediatamente a la Comisión de Revisión. 18. (1) Bajo reserva de la subsección (2), ninguna persona revelará cualquier información que sea obtenida o a la cual la persona tenga acceso en el curso del cumplimiento de sus deberes y funciones conforme a esta Ley o en la participación por parte de esa persona en la administración o ejecución de esta Ley y que permitan descubrir la identidad de: (a) (b)
cualquier otra persona que es o fue una fuente confidencial de información o asistencia al Servicio, o Cualquier persona que es o fue un empleado empeñado en actividades operacionales encubiertas del Servicio.
399
José Manuel Ugarte
(2) Una persona puede revelar información aludida en la subsección (1) para el cumplimiento de deberes y funciones conforme a esta Ley u otra Ley del Parlamento o para la administración o ejecución de esta Ley, o si ello es requerido por otra ley en las circunstancias descriptas en cualquiera de los párrafos 19 (2) (a) a (d). (3) Quien contraviniere lo establecido en la subsección (1), (a) (b)
Es culpable de un delito y es pasible de prisión por un término que no exceda cinco años; o Es culpable de un delito punible por procedimiento sumario.
19. (1) Las informaciones obtenidas en el cumplimiento de los deberes y funciones del Servicio conforme esta Ley no serán reveladas por el Servicio, salvo de acuerdo con esta sección. (2) El Servicio puede revelar información aludida en la subsección (1) para el cumplimiento de sus funciones y deberes conforme a esta Ley o para la administración y ejecución de esta Ley o cuando ello sea requerido por cualquier otra ley, y puede también revelar tal información, (a)
En caso en que esa información pueda ser usada para la investigación o enjuiciamiento de una alegada infracción de cualquier ley del Canadá o a una provincia, a un oficial de paz que tenga jurisdicción para investigar la alegada infracción y al Procurador General del Canadá y al Procurador General de la provincia en la cual puedan ser llevados a cabo procedimientos respecto de las alegadas infracciones;
(b)
Cuando la información sea relativa a la conducción de los asuntos internacionales de Canadá, al Secretario de Estado para Asuntos Externos o a una persona designada por el Secretario de Estado para Asuntos Externos con ese propósito;
(c)
En caso en que la información sea relativa a la defensa del Canadá, al Ministro de Defensa Nacional o a una persona designada para ese propósito por el Ministro de Defensa Nacional;
(d) En caso en que, en opinión del Ministro, la revelación de la información a cualquier Ministro de la Corona o a una persona perteneciente a la función pública de Canadá sea esencial para el interés público y que tal interés claramente supera cualquier invasión de la privacidad que pueda derivar de la revelación, a ese Ministro o persona. (3) El Director, tan pronto como sea posible, después de que sea hecha una revelación referida en el párrafo (2) (d), remitirá un informe a la Comisión de Revisión respecto a esa revelación.
400
20. (1) El Director y los empleados tendrán, en el ejercicio de los deberes y los funciones del Servicio conforme a esta Ley, la misma protección que la ley asigna a los oficiales de paz en el cumplimiento de sus deberes y funciones como tales.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(2) Si el Director es de opinión que un empleado puede, en una particular ocasión, haber actuado ilegalmente en el cumplimiento previsto de los deberes y funciones del Servicio conforme esta Ley, dispondrá que sea remitido un informe de ello al Ministro. (3) El Ministro dispondrá la entrega al Procurador General del Canadá de una copia de todo informe que reciba conforme a la subsección (2), juntamente con cualquier comentario que considere apropiado en tales circunstancias. (4) Una copia de cualquier documento transmitido al procurador General del Canadá conforme a la subsección (3) será enviada inmediatamente a la Comisión de Revisión. PARTE II CONTROL JUDICIAL 21. (1) En caso en que el Director o cualquier empleado designado por el Ministro para tal propósito crea, razonablemente, que es necesario un mandamiento conforme a esta sección para permitir al Servicio investigar una amenaza para la seguridad de Canadá o para cumplir sus deberes y funciones conforme a la sección 16, el Director o empleado puede, después de haber obtenido la aprobación del Ministro, hacer una solicitud de acuerdo con la subsección (2) a un juez, para un mandamiento de acuerdo a esta sección. (2) Una solicitud a un juez conforme a la subsección (1) será hecha por escrito y será acompañada por una certificación del solicitante relativa a los siguientes aspectos: (a)
Los hechos en cuya base el solicitante se funde para entender razonablemente justificada la creencia de que el mandamiento conforme a esta sección es necesario para permitir al Servicio investigar una amenaza para la seguridad de Canadá, o para cumplir sus deberes y funciones conforme a la sección 16;
(b)
Que otros procedimientos investigativos han sido intentados y que no han dado resultado, o que presumiblemente no darán resultado, que la urgencia del asunto es tal, que no sería práctico llevar adelante la investigación utilizando solamente otros procedimientos investigativos o que sin un mandamiento conforme a esta sección es probable que no sea obtenida información de importancia respecto a la amenaza a la seguridad del Canadá o el cumplimiento de los deberes y funciones conforme a la sección 16, aludida en el párrafo a);
(c)
El tipo de comunicación que se propone interceptar, el tipo de información, registro, documento o cosa que se propone obtener, y la facultad aludida en los párrafos (3) (a) a (c) que se propone ejercitar para tal propósito;
(d) La identidad de la persona, si es conocida, cuyas comunicaciones se propone interceptar, o que está en posesión de la información, registro, documento o cosa que se propone obtener;
401
José Manuel Ugarte
(e)
La persona, o clase de personas al cual se propone dirigir el mandamiento;
(f)
Una descripción general del lugar donde se propone que sea ejecutado el mandamiento, si puede darse una descripción de tal lugar;
(g)
El período, que no sea mayor de sesenta días o un año, conforme sea el caso, por el cual el mandamiento se propone que tenga vigencia, que sea aplicable en virtud de la subsección (5); y
(h) Cualquier otra solicitud previa hecha en relación a la persona identificada en la certificación conforme al párrafo (d), la fecha en la cual tal solicitud fue hecha, el nombre el juez al cual fue hecha tal solicitud y la solicitud de tal juez al respecto. (3) No obstante lo establecido por cualquier otra ley, pero conforme a la Ley de Estadísticas, en caso en que el juez al cual una solicitud efectuada conforme a la subsección (1) esté persuadido de la existencia de las circunstancias aludidas en los párrafos (2)(a) y (b) en el certificado que acompaña a la solicitud, podrá emitir un mandamiento autorizando a la persona para el cual está emitido, a interceptar cualquier comunicación u obtener cualquier información, registro, documento, o cosa, y, para ese propósito, (a) (b) (c)
Entrar en cualquier lugar o abrir u obtener acceso a una cosa; Buscar, remover o devolver, o examinar, tomar resúmenes de, o hacer copias de un registro de cualquier otra manera, la información, registro, documento o cosa; o Instalar, mantener o remover cualquier cosa.
Un mandamiento emitido conforme a la subsección (3) especificará: (a)
el tipo de comunicación que se autorice interceptar, el tipo de información, registro, documento o cosa que se autorice a obtener, y la facultad aludida en los párrafos (3) (a) a (c) cuyo ejercicio esté autorizado para tal propósito; (b) La identidad de la persona, si es conocida, cuyas comunicaciones habrán de ser interceptadas o que están en posesión de la información, registro, documento o cosa que habrá de ser obtenida; (c) Una descripción general del lugar donde el mandamiento será ejecutado, si puede ser dada una descripción general de tal lugar; (d) El período por el cual el mandamiento estará en vigencia; y (e) Los términos y condiciones que el juez considere aconsejables, teniendo en vista el interés público. (4) No será emitido un mandamiento conforme a la subsección (3) por un período que exceda de (a)
402
(b)
Sesenta días cuando el mandamiento sea emitido para permitir al Servicio investigar una amenaza para la seguridad del Canadá dentro del significado del párrafo (d) de la definición de esa expresión en la sección (2); o Un año en cualquier otro caso.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
22. Ante la solicitud por escrito a un juez para la renovación de un mandamiento emitido conforme a la subsección 21(3) hecha por una persona facultada para efectuar una solicitud por tal mandamiento, después de haber obtenido la aprobación del Ministro, el juez puede, de tiempo en tiempo, renovar el mandamiento por un período que no exceda el período por el cual el mandamiento puede ser emitido conforme a la subsección 21(5) si queda persuadido ante juramento que (a)
(b)
El mandamiento continúa siendo necesario para permitir al Servicio investigar una amenaza para la seguridad del Canadá o para cumplir sus deberes y funciones bajo la sección 16; y Concurre alguna de las circunstancias referidas en el párrafo 21(2)(b).
23. (1) Ante una solicitud por escrito por el Director o cualquiera de los empleados designados por el Ministro para ese propósito, un juez puede, si el juez lo considera adecuado, emitir un mandamiento autorizando a las personas destinatarias del mandamiento para remover de cualquier lugar cosas instaladas conforme a un mandamiento emitido bajo la subsección 21(3) y para tal propósito, entrar en algún lugar o abrir u obtener acceso a alguna cosa. (2) En un mandamiento emitido conforme a la subsección (1), estarán especificadas las indicaciones referidas en los párrafos 21(4)(c) a (f). 24. A pesar de lo dispuesto en cualquier otra ley, un mandamiento emitido conforme a las secciones 21 a 23 (a)
autoriza a cualquier persona o a una persona incluida en una clase de personas destinatarias del mandamiento, (i)
en el caso de un mandamiento emitido bajo la sección 21, a ejercitar las facultades especificadas en el mandamiento para el propósito de interceptar comunicaciones del tipo especificado en él, u obtener informaciones, registros, documentos o cosas del tipo especificado en él, o (ii) En el caso de un mandamiento emitido bajo la sección 23, a ejecutar el mandamiento; y (b)
Autoriza a cualquier otra persona a asistir a otra persona que la otra persona cree razonablemente que está actuando conforme está autorizado por el mandamiento.
25. No puede ser intentada una acción conforme al régimen del artículo 7.3. de la Ley sobre la responsabilidad de la Corona, respecto de (a) (b)
El uso o revelación conforme esta ley de alguna comunicación interceptada bajo las facultades de un mandamiento emitido conforme a la sección 21; o La revelación conforme a esta Ley de la existencia de tal comunicación.
403
José Manuel Ugarte
26. La parte IV del Código Criminal no es aplicable en relación a alguna interceptación de una comunicación bajo las facultades de un mandamiento emitido bajo la sección 21 o en relación a alguna comunicación así interceptada. 27. Una solicitud bajo las secciones 21, 22 o 23 a un juez para un mandamiento o la renovación de un mandamiento será analizada de modo reservado, conforme a reglamentos dictados conforme a la sección 28. 28. El Gobernador en Consejo puede dictar reglamentos, (a) (b)
(c)
Prescribiendo las formas de los mandamientos que pueden ser emitidos conforme a las secciones 21 o 23; Gobernando la práctica y procedimientos de, y los requerimientos de seguridad aplicables a, las audiencias de las solicitudes para tales mandamientos y para la renovación de tales mandamientos; y No obstante lo dispuesto por la Ley de Tribunales Federales y las normas dictadas conforme a la misma, especificando los lugares donde tales audiencias tendrán lugar y los lugares donde, y la manera en la cual serán guardados registros o documentos relativos a tales audiencias.
PARTE III REVISIÓN Interpretación 29. En esta parte, “vicejefe” significa, en relación a, (a) Un departamento designado en el Anexo A de la Ley de Administración financiera, el viceministro de tal departamento. (b) Las Fuerzas Canadienses, el Jefe del Estado Mayor de Defensa, (c) La Real Policía Montada de Canadá, el Comisionado, (d) El Servicio, el Director, y (e) Cualquier otra parte de la función pública de Canadá, la persona designada por orden en Consejo conforme a este párrafo y para los propósitos de esta Parte, para ser vicejefe de esa parte de la función pública del Canadá. Inspector General 30. (1) El Gobernador en Consejo designará a un funcionario, a ser conocido como el Inspector General, que dependerá del Viceministro. (2) Las funciones del Inspector General son:
404
(a) (b)
Supervisar el cumplimiento por parte del Servicio de sus políticas operacionales; Revisar las actividades operacionales del Servicio; y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(c)
Presentar los certificados previstos en la subsección 33(2).
31. (1) No obstante lo dispuesto por otra Ley del Parlamento, pero conforme a la subsección (2), el Inspector General está facultado para tener acceso a cualquier información bajo el control del Servicio relativa al cumplimiento de sus deberes y funciones, y está también facultado para recibir del Director General y sus empleados la información, informes y explicaciones que considere necesarios para el cumplimiento de sus deberes y funciones. (2) Ninguna información aludida en la subsección (1), excepción hecha de investigaciones confidenciales del Consejo de Estado de la Reina para el Canadá respecto de los cuales sea aplicable la subsección 36.3. (1) de la Ley de Evidencia del Canadá, puede ser negada al Inspector General por cualquier motivo. 32. El Inspector General cumplirá con todas las normas de seguridad aplicables por o conforme esta Acta a un empleado, y prestará el juramento de secreto establecido en el Anexo. 33. (1) El Director presentará al Ministro, en relación a cada período de doce meses o el período menor que sea establecido por el Ministro informes respecto a las actividades operacionales del Servicio durante ese período, y dispondrá que sean brindadas copias de esos informes al Inspector General. (2) Tan pronto como sea posible después de recibir una copia de un informe de aquéllos previstos en la subsección (1), el Inspector General presentará al Ministro un certificado estableciendo la extensión en la cual el Inspector General está satisfecho con el informe y si otro acto o cosa hecha por el Servicio en el curso de sus actividades operacionales durante el período al cual ese informe se refiere, en la opinión del Inspector General, (a) (b)
No está autorizado por o conforme a esta Ley, o contraviene cualquier directiva emitida por el Ministro bajo la subsección 6(2); o Involucra el ejercicio irrazonable o innecesario por el Servicio de cualquiera de sus poderes.
(3) Tan pronto como sea posible después de recibir un informe de los referidos en la subsección (1) y un certificado del Inspector General referido en la subsección (2), el Ministro dispondrá que el informe y el certificado sean transmitidos a la Comisión Supervisora. Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia 34 (1) Créase una Comisión, a ser conocida como la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia, consistente en un Presidente y no menos que dos y no más de cuatro miembros más, todos los cuales serán designados por el Gobernador en Consejo entre miembros del Consejo de Estado de la Reina para Canadá que no sean miembros del Senado ni de la Cámara de los Comunes, después de consultas por el Primer Ministro del Canadá con el Líder de la Oposición en la Cámara de los Comunes y el líder en la Cámara de los Comunes de cada partido que tenga una representación de al menos doce miembros en esa Cámara.
405
José Manuel Ugarte
(2) Cada miembro de la Comisión Supervisora será designado para desempeñar su cargo en tanto dure su buena conducta por un término que no excederá cinco años. (3) El mandato de los miembros de la Comisión Supervisora puede ser renovado por un período no mayor de cinco años. (4) Cada miembro de la Comisión Supervisora tiene derecho a que le sean abonados, por cada día en el cual cumpla deberes y funciones conforme a esta Ley, la remuneración que sea fijada por el Gobernador en Consejo y le sean pagados gastos razonables de subsistencia y viaje en que incurra en el cumplimiento de sus deberes y funciones. 35 (1) El Presidente de la Comisión Supervisora es el funcionario ejecutivo jefe de esa Comisión. (2) El Presidente de la Comisión Supervisora puede designar a otro miembro de la Comisión para actuar como Presidente, en el caso de la ausencia o incapacidad del Presidente y, si tal designación no está en vigencia o el cargo de Presidente está vacante, el Ministro puede designar a un miembro de la Comisión para actuar como Presidente. 36. La Comisión Supervisora puede, con la aprobación de la Junta del Tesoro, (a) (b)
Designar un secretario y todo otro personal que sea necesario; y Fijar y pagar la remuneración y los gastos de las personas designadas conforme al párrafo
37. Cada miembro de la Comisión Supervisora y cada persona designada por ella, cumplirá con todas las normas de seguridad aplicables por o bajo esta Ley a un empleado y prestará el juramento de secreto establecido en el Anexo. 38. Son funciones de la Comisión Supervisora: (a)
supervisar generalmente el cumplimiento por el Servicio de sus deberes y funciones y, a ese respecto, (i)
supervisar los informes del Director y los certificados del Inspector General remitidos a él, conforme a la subsección 33(3),
(ii) Supervisar directivas emitidas por el Ministro conforme a la subsección 6(2);
406
(iii) supervisar acuerdos concertados por el Servicio, conforme a las subsecciones 13(2) y (3) y 17(1) y vigilar la provisión de información e inteligencia conforme a tales acuerdos; (iv) Supervisar cualquier informe o comentario que le sea brindado conforme a la subsección 20(4); (v) vigilar cualquier requerimiento referido en el párrafo 16(3)(a) hecho al Servicio, (vi) supervisar los reglamentos y (vii) Reunir y analizar estadísticas sobre las actividades operacionales del Servicio;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(b) (c)
efectuar o hacer efectuar supervisiones, conforme a la sección 40, y conducir investigaciones en relación a (i) reclamos hechos a la Comisión conforme a las secciones 41 y 42 de esta Ley, (ii) informes hechos a la Comisión conforme a la sección 17.1. de la Ley de Ciudadanía o las secciones 39 y 82.1 de la Ley de Inmigración de 1976, y (iii) Asuntos que deben ser transmitidos a la Comisión, conforme a la sección 36.1. de la Ley de Derechos Humanos del Canadá.
39(1) Conforme a esta Ley, la Comisión Supervisora puede determinar el procedimiento a ser seguido en el cumplimiento de cualquiera de sus deberes o funciones. No obstante lo dispuesto por cualquier otra Ley del Parlamento, o cualquier otra inmunidad reconocida por la ley relativa a la prueba, pero conforme a lo establecido en la subsección (3), la Comisión Supervisora está facultada, (a)
(b)
a tener acceso a cualquier información bajo el control del Servicio o del Inspector General, que sea relevante para el cumplimiento de los deberes y funciones de esa Comisión, y para recibir del Inspector General, Director, o empleados, la información, informes y explicaciones que la Comisión considere necesarios para el cumplimiento de sus deberes y funciones; y durante alguna investigación de aquellas referidas en el párrafo 38(c), para tener acceso a cualquier información que esté bajo el control del vicejefe respectivo, que sea relevante para la investigación.
(3) Ninguna investigación referida en la subsección (2) que no sea una investigación confidencial del Consejo de Estado de la Reina para el Canadá respecto de la cual sea aplicable la subsección 36.3(1), puede ser negada a la Comisión, por cualquier motivo que sea. 40. Para el propósito de asegurar que las actividades del Servicio sean llevadas delante de acuerdo con esta Ley, los reglamentos y directivas emitidos por el Ministro conforme a la subsección 6(2) y que las actividades no incluyan algún ejercicio irrazonable o innecesario por parte del Servicio de sus poderes, la Comisión Supervisora puede, (a)
(b)
disponer que el Servicio o el Inspector General realicen una revisión de actividades específicas del Servicio y suministren a la Comisión un informe de esa revisión; o cuando considere que una revisión por parte del Servicio o el Inspector General sea inapropiada, realice tal revisión por sí.
Reclamos 41(1) Cualquier persona puede efectuar un reclamo ante la comisión Supervisora respecto a cualquier acto o cosa hecha por el Servicio y la Comisión investigará, conforme a la subsección (2), el reclamo si
407
José Manuel Ugarte
(a)
(b)
el reclamante ha hecho un reclamo al Director respecto de ese acto o cosa y el reclamante no ha recibido respuesta dentro de un período de tiempo que la Comisión considere razonable o no quedó satisfecho con la respuesta dada; y la Comisión está persuadida que el reclamo no es trivial, frívolo, vejatorio, o está hecho de mala fe.
(2) La Comisión Supervisora no investigará un reclamo respecto del cual el reclamante tiene derecho a obtener remedio por medio de un procedimiento de queja establecido conforme a esta Ley o la ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública. 42. (1) En caso que, en razón exclusivamente de la denegatoria de una habilitación de seguridad requerida por el Gobierno del Canadá, un vicejefe emita una decisión denegando empleo a un individuo, o para despedir, retrogradar o transferir a un individuo, o para denegar una promoción o transferencia a un individuo, el vicejefe enviará, dentro de los diez días posteriores a la decisión, una notificación informando al individuo de la denegatoria de la habilitación de seguridad. (2) En caso de que, en razón exclusivamente de la denegatoria de una habilitación de seguridad requerida por el Gobierno de Canadá respecto de un individuo, sea dictada una decisión denegando al individuo o a cualquier otra persona un contrato para proveer bienes o servicios al Gobierno de Canadá, el vicejefe respectivo remitirá, dentro de los diez días posteriores a la emisión de la decisión, una notificación informando al individuo y, cuando correspondiere, a la otra persona, de la denegatoria de la habilitación de seguridad. (3) La Comisión Supervisora recibirá e investigará un reclamo de Cualquier individuo referido en la subsección (1) al que haya sido denegada una habilitación de seguridad; o cualquier persona a la que ha sido denegada un contrato para proveer bienes o servicios al Gobierno de Canadá, en razón exclusivamente de la denegatoria de una habilitación de seguridad, respecto de esa persona o de cualquier individuo. (4) Un reclamo conforme a la subsección (3) deberá ser hecho dentro de los treinta días posteriores a la recepción de la notificación a que se refiere la subsección (1) o (2) o dentro del período más prolongado que la Comisión Supervisora permita. 43. Un miembro de la Comisión Supervisora podrá ejercer cualquiera de las facultades o cumplir cualquiera de los deberes o funciones de la Comisión previstos en esta Parte, en relación a reclamos. 44. Ninguna disposición de esta Ley impide la recepción e investigación de reclamos descriptos en las secciones 41 y 42 por parte de la Comisión Supervisora, que sean presentados por una persona autorizada por el reclamante, y las referencias al reclamante en cualquier otra sección incluirán a las personas así autorizadas.
408
45. Un reclamo conforme a esta Ley será efectuado a la Comisión Supervisora por escrito, a menos que la Comisión autorice a hacerlo de otro modo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
46. La Comisión Supervisora, tan pronto como sea posible después de haber recibido un reclamo efectuado conforme a la sección 42, enviará al reclamante una declaración resumiendo las informaciones disponibles a la Comisión que permitan que el reclamante esté tan plenamente informado como sea posible de las circunstancias que determinaron la denegatoria de la habilitación de seguridad, y enviará una copia de la declaración al Director y al vicejefe correspondiente. Investigaciones 47. Antes de comenzar una investigación de un reclamo referido en el párrafo 38(c) que no sea una investigación conforme a la sección 41, la Comisión Supervisora notificará al director, y cuando correspondiere, al vicejefe correspondiente, de su intención de llevar adelante la investigación, e informará al Director y al vicejefe de los aspectos sustanciales del reclamo. 48(1) Toda investigación de un reclamo conforme a esta Parte por la Comisión Supervisora será llevada a cabo en forma reservada. (2) En el curso de la investigación de un reclamo conforme a esta parte por parte de la Comisión Supervisora, el reclamante, el vicejefe correspondiente y el Director tendrán una oportunidad para efectuar observaciones y para ser escuchados personalmente o en Consejo, pero nadie estará facultado a estar presente durante, a tener acceso a, o para comentar las observaciones hechas a la Comisión Supervisora por cualquier otra persona. 49. En el curso de una investigación de un reclamo conforme a esta Parte, la Comisión Supervisora pedirá cuando fuere apropiado a la Comisión de Derechos Humanos de Canadá su opinión o comentarios respecto al reclamo. 50. La Comisión Supervisora tiene facultades, en relación a la investigación de cualquier reclamo conforme a esta Ley, para (a) Citar y hacer efectiva la presencia de personas ante la Comisión y a compelerlas a brindar prueba escrita u oral y a producir los documentos y cosas que la Comisión considere necesarias para la plena investigación y consideración del reclamo en la misma manera y en la misma extensión que corresponderían a un tribunal superior de archivos; (b) Para requerir juramentos; y (c) para recibir y aceptar tal prueba y otra información, ya sea bajo juramento o por certificado o de otro modo, como la Comisión considere adecuada, ya fuera o no tal prueba o información admisible en un tribunal de derecho. 51. Excepto en la persecución penal de una persona por un delito conforme a la sección 122 del Código Criminal (declaraciones falsas en procedimientos extrajudiciales) respecto de una declaración hecha bajo esta ley, las pruebas brindadas por una persona en procedimientos conforme
409
José Manuel Ugarte
a esta Parte y las pruebas de la existencia de tales procedimientos no son admisibles contra esa persona, en un tribunal o en cualesquiera otros procedimientos. 52. La Comisión Supervisora, (a)
(b)
Una vez completada una investigación en relación a un reclamo bajo la sección 41, suministrará al Ministro y al Director un informe conteniendo las conclusiones de la investigación y las recomendaciones que la Comisión considere apropiadas, y Al mismo tiempo, o después de suministrar un informe conforme al párrafo (a), informará las conclusiones de la investigación al reclamante y, si lo considera adecuado, informará a éste recomendaciones referidas a él en ese párrafo.
(2) Una vez completada una investigación en relación a un reclamo conforme a la sección 42, la Comisión Supervisora suministrará al Ministro, al Director, al vicejefe respectivo y al reclamante un informe conteniendo las recomendaciones que la Comisión considere adecuadas, y aquellas conclusiones de la investigación que la Comisión considere adecuadas para ser informadas a los reclamantes. Informes 53. La Comisión Supervisora, dentro de los tres meses posteriores al fin de cada año fiscal, entregará al Ministro un informe de las actividades de la Comisión durante ese año, y el Ministro dispondrá que cada uno de esos informes sea remitido a cada Casa del Parlamento en cualquiera de los primeros quince días en los cuales esa Cámara esté reunida después del día que el Ministro lo reciba. 54. La Comisión Supervisora puede, ante un requerimiento del Ministro o en cualquier otro momento, suministrar un informe especial al Ministro relativo a cualquier asunto que sea relativo al cumplimiento de sus deberes y funciones. 55. La Comisión Supervisora consultará con el Director, a fin de asegurar el cumplimiento de la Sección 37, al preparar (a) una declaración conforme a la sección 46 de esta Ley, subsección 36.1. (6)de la Ley de Derechos Humanos de Canadá, subsección 17.1(4) de la Ley de Ciudadanía o la subsección 39(5) o 82.1(4) de la Ley de Inmigración; O (b) un informe bajo el párrafo 52(1)(b), subsección 52(2) o sección 53 de esta Ley, subsección 36.1(7) de la Ley de Derechos Humanos de Canadá, párrafo 17.1(5)(b) de la Ley de Ciudadanía o el párrafo 39(8)(b) o 82.1. (6)(b) de la Ley de Inmigración de 1986. PARTE IV Una ley relativa a la persecución de ciertos delitos relativos a la seguridad y aspectos conexos 56. Esta Parte será citada como la Ley de Delitos contra la Seguridad.
410
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
57. No obstante lo dispuesto en cualquier otra Ley del Parlamento, el Procurador General del Canadá puede llevar adelante procedimientos respecto a un delito conforme a cualquier ley de Canadá cuando (a)
(b)
el delito alegado derive de conductas que constituyan una amenaza a la seguridad dentro del significado de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, o la víctima del delito alegado es una persona protegida internacionalmente dentro del significado de la sección 2 del Código Criminal,
Y para ese propósito, el Procurador General del Canadá puede ejercer todas las facultades, y cumplir todos los deberes o funciones asignados por o bajo el Código Criminal al Procurador General. 58. Sin perjuicio de lo dispuesto en la sección 59, las disposiciones de la sección 57 no afectan las facultades del Procurador General de una provincia para llevar adelante procedimientos respecto de un delito referido en esa sección o para ejercitar cualquiera de las facultades o cumplir cualquiera de los deberes y funciones que le son asignadas por o bajo el Código Criminal al Procurador General. 59. (1) Cuando el Procurador General del Canadá considera que ha sido cometido en una provincia un delito referido en la sección 57, el Procurador General del Canadá puede emitir un fiat a ese efecto, y puede entregar el fiat al Procurador General de la provincia. (2) Cuando un fiat emitido conforme a la subsección (1) sea entregado al Procurador General de una provincia, el fiat establecerá la exclusiva facultad del Procurador General del Canadá respecto a la realización de cualquier procedimiento respecto del delito descripto en el fiat. 60. (1) En caso en que los procedimientos sean llevados a cabo por o en nombre del Procurador General del Canadá respecto de un delito en relación al cual un fiat ha sido emitido conforme a la subsección 59 (1), el fiat o una copia de él debe ser archivado en el tribunal en el cual los procedimientos son llevados a cabo. (2) Un fiat o una copia de él previstos para ser emitidos conforme a la subsección 59(1) por el Procurador General del Canadá, que estén archivados en el tribunal conforme a la subsección(1), es una prueba concluyente de que los procedimientos respecto a los delitos descriptos en el fiat pueden ser llevados a cabo por o en nombre del Procurador General del Canadá y es admisible como prueba sin prueba de la firma o carácter oficial del Procurador General del Canadá. 61. (1) Los miembros de la Real Policía Montada del Canadá que sean oficiales de paz tendrán la responsabilidad primaria de cumplir los deberes que son asignados a los oficiales de paz, en relación a cualquier delito referido en la sección 57, o la aprehensión de la comisión de tal delito. (2) Para facilitar las consultas y la cooperación en relación al desempeño de los deberes asignados a la Real Policía Montada de Canadá conforme a la subsección (1), el Solicitador General puede,
411
José Manuel Ugarte
con la aprobación del Gobernador en Consejo, concertar acuerdos con el gobierno de una provincia con relación a las responsabilidades de miembros de la Real Policía Montada del Canadá y miembros de las fuerzas de policía provinciales y municipales, respecto del cumplimiento de los deberes asignados a los oficiales de paz en relación a cualquier delito referido en la sección 57n o la aprehensión de la comisión de tal delito. PARTE V DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y MODIFICACIONES CONSECUTIVAS Y CORRELATIVAS Disposiciones transitorias 62. En esta parte, • “Fuerza” significa la Real Policía Montada de Canadá; • “Servicio de seguridad” indica la división de esa fuerza que ejercita facultades y cumple deberes y funciones en relación con asuntos de seguridad de inteligencia. 63. Salvo indicación contraria del contexto, en las leyes federales, con la excepción de ésta o de la Ley de la Real Policía Montada de Canadá, sus reglamentos, decretos, órdenes, ordenanzas u otros textos establecidos, así como en cualquier contrato o documento, cuando la Fuerza o el servicio de seguridad es aludido, se efectuará lo siguiente: (a) Cuando la ley, regulación, orden, regla u otro instrumento estatutario o el contrato se aplique a la Fuerza, incluyendo al servicio de seguridad, será añadida una referencia al Servicio; y (b) Cuando la ley, regulación, orden, regla u otro instrumento estatutario o el contrato se apliquen sólo al servicio de seguridad, la mención a éste será sustituida por una referencia al Servicio. 64. Cuando bajo cualquier ley, orden, regla, regulación u otro instrumento estatutario o contrato, alquiler, licencia u otro documento, cualquier facultad, deber o función esté conferido o es susceptible de ejercicio por el Comisionado de la Fuerza con relación a algún asunto al cual la ley le asigne poderes, deberes o funciones al Director, la facultad, deber o función en relación con tal asunto está conferido y será ejercido por el Director, a menos que el Gobierno en Consejo y por orden designara otro funcionario de un departamento del Gobierno de Canadá o determinados funcionarios públicos canadienses para ejercer tal facultad, deber o función. 65. (1) Todas las órdenes, reglas, regulaciones u otros instrumentos estatutarios en uso al momento de entrar en vigencia esta sección, que han sido derivados de la Ley de la Real Policía Montada de Canadá y que son aplicables al servicio de seguridad, continuarán utilizándose respecto del Servicio como si hubieran sido derivados de esta Ley, hasta que expiren o sean revocados o reemplazados conforme a esta Ley.
412
(2) Todas las decisiones, direcciones, contratos, alquileres, licencias, autorizaciones, consentimientos, aprobaciones, declaraciones, designaciones, nominaciones, nombramientos, permisos, reconocimientos y otros documentos en uso al entrar en vigencia esta sección que han sido hechos, otorgados o emitidos conforme a la Ley de la Real Policía Montada de Canadá y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
que son aplicables al Servicio de Seguridad continuarán en uso respecto del Servicio como si hubieran sido hechos, dados o emitidos conforme esta Ley, a menos que expiren o sean reemplazados o recibidos conforme a esta Ley. (3) El Director y los empleados pueden, durante un período de cuatro meses posterior a la entrada en vigencia de la sección 88, ejecutar mandamientos que fueran emitidos conforme a la sección 16 de la Ley de Secretos Oficiales antes de la entrada en vigor de la sección 88, como si el Director y sus subordinados estuvieran especificados esos mandamientos como las personas que pueden hacer una interceptación o un secuestro de cosas. 66. (1) Bajo reserva de la subsección (5), (a) todos los oficiales y miembros de la Fuerza y (b) todas las personas designadas o empleadas bajo la Ley sobre el empleo en la función pública, asignados al servicio de seguridad en forma inmediata anterior a la entrada en vigencia de esta sección pasan a ser empleados del Servicio a la entrada en vigor de esta sección. (2) Toda persona aludida en la subsección (1) continúa, a la entrada en vigor de esta sección, teniendo beneficios de empleo equivalentes a aquéllos que la persona tenía al tiempo de esa entrada en vigor, hasta el momento en que tales beneficios sean modificados conforme a un acuerdo colectivo o, en el caso de personas no representadas por un agente negociador, por el Servicio. (3) Para mayor certeza, la subsección (1) no otorga derecho a ninguna persona para obtener indemnización por despido. (4) Toda persona que haya sido un oficial o miembro de la Fuerza, comprendido en lo dispuesto en la subsección (1), será tomada por oficial o miembro de la Fuerza en el período en que continúe empleada en el Servicio para los propósitos de la Ley sobre pensión de retiro de la Real Policía Montada de Canadá. (5) Todo individuo que va un oficial o un miembro asignado al servicio de seguridad al momento de entrar en vigencia esta sección y que prefiera permanecer en la Fuerza no pasa a ser un empleado del Servicio a la entrada en vigencia de esta sección. (6) Toda persona mencionada en la subsección (1) que haya estado empleada o designada conforme a la Ley de la Real Policía Montada de Canadá se presume, dentro del período de dos años desde la entrada en vigencia de esa Sección, que continúa siendo empleada en la Fuerza conforme a dicha Ley para el propósito de estar facultada para solicitar por escrito una transferencia para cumplir deberes y funciones bajo esta lesgislación. (7) Toda persona aludida en el párrafo (1) (b) es, en el período de dos años posterior a la entrada en vigor de esta Sección, considerada una empleada en la función pública, en el sentido de la Ley sobre relaciones de trabajo dentro de la función pública para el propósito de ser tomada en cuenta para ser transferida conforme a la Ley sobre empleo en la función pública.
413
José Manuel Ugarte
67. (1) Un acuerdo colectivo o un laudo arbitral que sea aplicable a cualquier persona aludida en la subsección 66 (1) y que esté en vigencia a la entrada en vigor de esta sección sigue siendo aplicable respecto de esa persona hasta la flecha en que expiren. (2) Un acuerdo colectivo o un laudo arbitral que se apliquen a cualquier persona mencionada en la subsección 66 (1) y que esté vigente a la entrada en vigor de esta sección más allá del término de vigencia de dicho acuerdo en virtud de una extensión prevista en el mismo, continúa en siendo válido respecto de tales personas hasta que la extensión caduque. (3) La Ley sobre las relaciones de trabajo dentro de la función pública continúa aplicándose en todos los aspectos para todos los asuntos anteriores a la entrada en vigencia de esta regla que se derivaran de la interpretación o aplicación de cualquier acuerdo o laudo cuya vigencia continuara conforme a las subsecciones (1) o (2), ya fuera que el acuerdo o laudo haya expirado o no. (4) Un acuerdo o laudo cuya vigencia continuara conforme a las subsecciones (1) o (2), respecto de trabajadores, está vigente en el Servicio en lo relativo a esos empleados, como si dicho Servicio fuera el empleador al que se refiere el acuerdo o laudo, al agente negociador que es parte en el mismo y en los empleados en la unidad de negociación respecto a los cuales ese agente negociador ha sido certificado, excepto que, en relación con esos trabajadores, el empleador a que se refiere el acuerdo o laudo continuará siendo el empleador para los propósitos de llevar adelante cualquier procedimiento conforme a la Parte IV de la Ley sobre las relaciones de trabajo dentro de la función pública, con relación a los asuntos aludidos en la subsección (3). 68. La asociación de empleados que, a la época de la entrada en vigencia de esta sección, estaba certificada conforme a la Ley sobre las relaciones de trabajo en la función pública como el agente negociador para una unidad de negociación consistente de, o incluyendo empleados en el servicio de seguridad, es considerada como que fue certificada bajo esa Ley a la entrada en vigencia de esta norma, como el agente negociador para los empleados del Servicio en esa unidad de negociación. 69. (1) Cinco años después de la entrada en uso de esta Ley, será realizada una amplia revisión de las previsiones y operación de esta normativa por las comisiones de la Cámara de los Comunes o de ambas Cámaras del Parlamento que sean designadas o establecidas por el Parlamento para ese propósito. (2) La comisión a que se refiere la subsección (1) presentará un informe sobre la revisión, dentro del año posterior en que sea realizada la revisión establecida en esa subsección o en el lapso posterior que autorice el Parlamento, incluyendo una declaración relativa a los cambios que recomiende la comisión. Modificaciones consecutivas y relativas Ley de Acceso a la información
414
70 (1) El párrafo 16 (1) de la versión francesa de la Ley de Acceso a la información queda derogado y es sustituido por el texto siguiente:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“a)
cuya fecha sea menos de veinte años antes de la demanda y que contengan investigaciones obtenidas o preparadas por una institución federal, o por una subdivisión de una entidad que constituya un organismo de investigación de aquellos determinados por reglamento, en el curso de las investigaciones lícitas que hayan sido relativas a: (i) la detección, la prevención y la represión del delito; (ii) a las actividades destinadas a hacer respetar las leyes federales o provinciales. (2) El párrafo 16 (1) de la referida norma es también modificado, suprimiendo la palabra “o” al final de su subpárrafo (i), añadiendo la palabra “o” al final de su subpárrafo (ii) y añadiendo a continuación el siguiente subpárrafo: “(iii) actividades sospechosas de constituir amenaza a la seguridad de Canadá, dentro del significado de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”.
71. (1) El Anexo I de dicha Ley es modificado añadiéndole, inmediatamente después de la referencia a “Corporación Stalfish Canadiense”, bajo el título “Otras Instituciones Gubernamentales”, una referencia al “Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia”. (2) El Anexo II de la citada es modificado añadiéndole, inmediatamente después de la referencia a la “Ley sobre determinación de la participación y del control canadienses”, una referencia a la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, sección 18. Ley de la Corporación Canadiense del Correo 72. La Subsección 38 (3) de la Ley de la Corporación Canadiense del Correo queda derogada, siendo sustituida por la siguiente: “(3) No obstante lo establecido en cualquier otra ley, pero sujeta a ésta y a los reglamentos y a la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, nada en el curso del correo puede ser susceptible de demanda, captura o detención”. Ley Canadiense de Derechos Humanos 73. La Ley Canadiense de Derechos Humanos es modificada por el agregado, inmediatamente después de su sección 36, de la siguiente sección: “36.1. (1) en esta sección, “Comisión Supervisora” tiene el significado asignado a esa expresión por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad. (2) Cuando, en cualquier etapa después de la presentación y un reclamo y antes del comienzo de una audiencia ante un Tribunal de Derechos Humanos sobre ella, la Comisión reciba una notificación escrita de un Ministro de la Corona informando que la práctica a que se refiere la objeción está basada en aspectos relativos a la seguridad de Canadá, la Comisión puede: (a) (b)
Rechazar el reclamo; o Remitirlo a la Comisión Supervisora.
415
José Manuel Ugarte
(3) Después de recibir una notificación de aquéllas aludidas en la subsección (2), la Comisión (a) (b)
Dará a conocer por escrito al demandante y al demandado contra la cual el reclamo fue hecho, de la acción adoptada conforme al párrafo 2 (a) o (b); y puede, en la manera que considere adecuada, notificar a cualquier otra persona que crea necesario notificar, de la acción tomada conforme al párrafo 2 (a) o (b).
(4) Cuando la Comisión ha remitido el asunto a la Comisión Supervisora en relación a lo establecido en el párrafo (2) (b), no seguirá el reclamo hasta que la Comisión Supervisora, conforme a la subsección (7), haya provisto la demanda con un informe relativo al asunto. (5) Cuando un asunto sea remitido a la Comisión Supervisora conforme al párrafo (2) (b), serán aplicables al asunto las subsecciones 39 (2) y (3) y secciones 43, 44 y 47 a 51 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, con las modificaciones requeridas por las circunstancias, como si la remisión fuera un reclamo hecho conforme a la sección 42 de dicha Ley, excepto que las referencias en cualquiera de tales previsiones a “vicejefe” serán leídas como una referencia al Ministro a quien se refiere al subsección (2). (6) La Comisión Supervisora enviará al reclamante, después que un asunto le sea remitido conforme al párrafo (2) (b), tan pronto como sea posible, una declaración conteniendo en resumen la información disponible que permita al reclamante estar completamente informado como sea posible de las circunstancias que han determinado la remisión. (7) Una vez completada su investigación, la Comisión Supervisora presentará a la Comisión, al Ministro al que se refiere la subsección (2) y al reclamante, en fecha no posterior a cuarenta y cinco días después que el asunto le sea remitido conforme a lo dispuesto en el párrafo (2) (b), un informe conteniendo las conclusiones de la Comisión Supervisora. (8) Luego de considerar el informe que le sea entregado con relación a la subsección (7), la Comisión: (a) (b)
Puede rechazar el reclamo o, cuando no haga eso, procederá a entender en el reclamo en relación con esta Parte; y Notificará por escrito al reclamante y a la persona contra quien fue hecho el reclamo de la acción que ha adoptado conforme al párrafo (a) y puede, en la manera que considere adecuada, notificar a cualquier otra persona de dicha acción que considere necesario.
74. El párrafo 37(1) (b) de la referida Ley queda derogada, y reemplazado por el texto siguiente:
416
“(b) derivado o rechazado conforme a la subsección 36 (2) o (3) o párrafo 36.1 (2) (a) o (8) (a), o”
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Ley de Ciudadanía 75. La subsección 18 (1) de la Ley de Ciudadanía queda derogada, y su texto reemplazado por el siguiente: “17.1. (1) En esta sección y en la 18, “Comisión Supervisora”, y “amenazas a la seguridad de Canadá”, tienen los significados asignados a esas expresiones por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad. (2) Cuando el Ministro sea de opinión que no debiera otorgársele ciudadanía a una persona conforme a la sección 5 o subsección 10 (1) o tomarle el juramento de ciudadanía o serle emitido un certificado de renuncia conforme a la sección 8, en razón de que hay bases razonables para creer que esa persona estará empeñada en actividad: (a) (b)
que constituye una amenaza para la seguridad de Canadá, o que es parte de un plan de actividades criminales planeadas y organizadas por un número de personas actuando concertadamente hacia la comisión de cualquier delito que pueda ser punible conforme a una Ley del Parlamento por vía de acusación,
El Ministro puede formular un informe a la Comisión Supervisora y dispondrá, dentro de los diez días posteriores a la formulación del informe, que sea enviada una notificación dando a conocer a la persona sobre el informe, y estableciendo que una vez llevada a cabo una investigación con relación al asunto, puede ser efectuada una declaración respecto a esa persona por el Gobernador en Consejo, conforme a la sección 18. (3) Cuando sea formulado un informe a la Comisión Supervisora con relación a la subsección (2), la Comisión Supervisora investigará las bases en que está fundado, y para ese propósito serán aplicables las subsecciones 39 (2) y (3) y las secciones 43, 44 y 48 a 51 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, con las modificaciones que las circunstancias requieran, a la investigación, como si ésta fuera llevada a cabo en relación con un reclamo efectuado conforme a la sección 42 de esa Ley, excepto que las referencias en cualquiera de esas previsiones al “vicejefe”, serán entendidas como hechas al Ministro. (4) La Comisión Supervisora enviará, tan pronto como sea posible después de que le sea enviado un comunicado conforme a la subsección (2), a la persona respecto a la cual el informe ha sido formulado, una declaración conteniendo un resumen de la información disponible al respecto, que le permita estar informada como sea posible de las circunstancias que han originado el comunicado. (5) La Comisión Supervisora hará, (a)
Una vez completada una investigación con relación a un informe que le ha sido formulado conforme a la subsección (2), un comunicado al Gobernador en Consejo, sobre todos los asuntos relativos al asunto; y
417
José Manuel Ugarte
(b)
Al mismo tiempo o después que le sea formulado un informe relacionado con el párrafo (a), suministrará al reclamante un informe conteniendo las conclusiones del informe hecho conforme dispone dicho párrafo.
18. (1) Pese a cualquier disposición de esta Ley, no será otorgada ciudadanía a ninguna persona conforme a la sección 5 o a la subsección 10 (1) ni le será tomado juramento de ciudadanía o emitido un certificado de renuncia conforme a la sección 8 cuando, después de considerar el informe hecho por la Comisión Supervisora al que se refiere el párrafo 17.1 (5) (a), el Gobernador en Consejo declare que hay bases razonables para creer que la persona respecto a quien fue hecho el informe estará empeñada en actividades: (a) (b)
Que constituyen una amenaza a la seguridad de Canadá; o Que es parte de un plan de actividades criminales planeadas y organizadas por un número de personas actuando concertadamente para la comisión de algún delito que pueda ser punible conforme a cualquier Ley del Parlamento, por vía de acusación”.
Código Criminal 76. La definición “delito” en la sección 178.1 del Código Criminal queda modificada añadiéndole, inmediatamente después de la referencia a la “sección 169 (quiebra fraudulenta) de la Ley de Quiebras”, una referencia a la “sección 3 (espionaje) de la Ley de Secretos Oficiales”. 77. La subsección 178.2 (2) de dicha Ley es enmendada, suprimiendo la palabra “o” al fin del su párrafo (d), añadiendo la palabra “o” al fin de su párrafo (e) y añadiéndole el siguiente párrafo: “(f) cuando la revelación es hecha al Director del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad o a un empleado de dicho Servicio, para el propósito de permitir al Servicio cumplir sus deberes y funciones, conforme a la sección 12 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”. Ley de Administración Financiera 78. La subsección 7 (7) de la Ley de Administración Financiera queda derogada, y es sustituida por el siguiente texto: “(7) Conforme a la subsección (7.1.), nada en ésta o en cualquier otra Ley podrá ser tomado en cuenta para limitar o afectar el derecho o facultad del Gobernador en Consejo de suspender o despedir a cualquier persona empleada en la función pública sobre la base de una evaluación de seguridad.
418
(7.1.) Cuando una persona ha hecho un reclamo respecto de una evaluación de seguridad a la Comisión Supervisora de Seguridad e Inteligencia establecida por la subsección 34 (1) de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, esa persona no será despedida conforme a la subsección (7) hasta que sea completada la investigación respecto a dicho reclamo”.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Ley de Inmigración 79. La definición “orden de deportación” en la subsección 2 (1) de la Ley de Inmigración de 1976 queda derogada, y sustituida por el texto siguiente: “orden de deportación” significa una orden de deportación hecha conforme a la subsección 32 (2), (5) o (6), 37 (5) o (6), 75 (2) o 76 (1) o (3) e incluye cualquier orden de deportación hecha conforme lo dispuesto por: (a)
(b)
la subsección 40 (10) de esta ley, conforme a su texto inmediatamente anterior a la entrada en vigencia de la sección 80 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, o cualesquiera otras leyes de inmigración que estuvieran en vigencia en Canadá, con anterioridad a la entrada en vigencia de esta Ley”;
80. De las secciones 39 a la 42 de dicha Acta son derogadas, y sustituidas por el texto siguiente: “39. (1) En esta sección y la sección 40, “Comisión Supervisora”, tiene el significado asignado a esa expresión por la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad. (2) cuando el Ministro y el Fiscal General son de la opinión, basados en informes de seguridad o inteligencia criminal recibidos y considerados por ellos, de que una persona que no es ciudadano canadiense, es (a) (b)
en caso de un residente permanente, una persona descrita en el subpárrafo 19 (1) (d) (ii) o párrafo 1981)(3) o (g) o 27(1)(c), o en cualquier otro caso, una persona descrita en cualquiera de los párrafos 19(1)(d) a (g) o 27 (2)(c),
Pueden hacer un informe a la Comisión Supervisora y dispondrán, dentro de los diez días posteriores a la emisión del informe, que sea enviada una notificación informando a la persona que puede ser emitida una orden de deportación contra ella, como consecuencia de una investigación relativa a tales aspectos. (3) cuando sea hecho un informe a la Comisión Supervisora conforme a la subsección (2), el Ministro puede disponer que sea presentado ante un funcionario de inmigración, un alto funcionario de inmigración o un árbitro, según sea necesario para los propósitos de esta Ley, un documento declarando, que en la opinión del Ministro y del Fiscal General, la persona nombrada en el documento es (a) (b)
En el caso de un residente permanente, una persona descrita en el subpárrafo 19 (1)(d)(ii) o párrafo 19(1)(e) o (g) o 27(l)(c); o En cualquier otro caso, una persona descrita en cualquiera de los subpárrafos 19(1) (d) a (g) o 27(2)(c).
419
José Manuel Ugarte
(4) Cuando sea hecho un informe a la Comisión Supervisora conforme a la subsección (2), la Comisión Supervisora investigará las bases sobre las cuales está fundado y para ese propósito serán aplicables a la investigación las subsecciones 39 (2) y (3), y las secciones 43, 44 y 48 a 51 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, como si la investigación fuera llevada a cabo en relación con un reclamo efectuado conforme a la sección 42 de esa Ley, con las modificaciones que las circunstancias puedan requerir, excepto que: (a) (b)
Una con en cualquiera de tales previsiones al “vicejefe” será entendida como dirigida al Ministro y al Fiscal General; y El párrafo 50 (a) de esa Ley no será aplicable respecto a la persona respecto a quien fue efectuado el informe.
(5) La Comisión Supervisora enviará, tan pronto como sea posible después de que sea formulado un informe ante ella conforme a la subsección (2), a la persona respecto de la cual el informe fue hecho, una declaración conteniendo en resumen la información relativa al asunto que permita que esté informada como sea posible de las circunstancias que han originado el informe. (6) Conforme a lo establecido en la subsección (7), pese a lo dispuesto en cualquier otra previsión de esta Ley, cuando un documento respecto a alguna persona sea presentado conforme a la subsección (3), a (a) un funcionario de inmigración, (i) ese funcionario está facultado para tomar, respecto de esa persona, cualquier acción de aquellas referidas en la sección 20 o subsección 27 (1) o (2), según sea el caso, y (ii) el Viceministro está facultado para adoptar, respecto de esa persona, cualquier acción de aquellas contempladas en las subsecciones 23 (3) o (4). (7) Pese a lo establecido en cualquier disposición de esta Ley, cuando sea presentado ante la Comisión Supervisora un informe conforme a la subsección (2), no comenzará una investigación conforme a esta Ley concerniente a la persona respecto de quien fue hecho el informe o, si hubiera comenzado, será suspendida hasta que la Comisión Supervisora haya, conforme establece la subsección 8, efectuado un dictamen al Gobernador en Consejo respecto a esa persona y el Gobernador en Consejo haya emitido una decisión al respecto. (8) La Comisión Supervisora hará, (a)
(b)
420
Una vez completada una investigación en relación con un informe que le haya sido presentado conforme a la subsección (2), un informe al Gobernador en Consejo conteniendo sus conclusiones, acerca de si debe ser emitido o no un certificado conforme a la subsección 40 (1), y las bases en que tal conclusión está fundada; y Al mismo tiempo o después que el informe sea emitido conforme al párrafo (a), suministrará a la persona respecto de quien el informe es formulado, un documento conteniendo la conclusión aludida en dicho párrafo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
40 (1) Cuando, después de considerar un informe formulado por la Comisión Supervisora de aquellos referidos en el párrafo 39 (8) (a), el Gobernador en Consejo está persuadido de que la persona respecto de quien fue formulado el informe es (a) (b)
en el caso de un residente permanente, una persona descrita en el subpárrafo 19 (1)(d)(ii) o párrafos 19 (1) (e) o (g) o 27(1) (e), o en cualquier otro caso, una persona descrita en cualquiera de los párrafos 19 (1) (d) a (g) o 27 (2) (c),
El Gobernador en Consejo puede disponer que el Ministro emita un certificado a ese efecto. (2) Un certificado hecho conforme la subsección (1) es, en cualquier sumario penal o procedimiento conforme a lo derivado de esta Ley, prueba conclusiva de los asuntos establecidos en el mismo, sin necesidad de prueba de la autenticidad de la firma o del carácter oficial de la persona que aparezca como emisor del certificado, a menos que sea cuestionado por el Ministro. (81) (1) Toda la porción de la subsección 72 (1) de dicha Ley precedente a su párrafo (a) queda derogada, y es sustituida por el texto siguiente: “72. (1) Conforme a la subsección (3), cuando una orden de remoción sea formulada contra un residente permanente, o contra una persona que esté legalmente en posesión de un permiso válido de retorno emitido conforme a los reglamentos, esa persona puede apelar a la Junta en cualquiera o ambas de las siguientes bases,” (2) Toda la porción de la subsección 73 (3) de dicha Acta precedente a su párrafo (b) queda derogada, y sustituida por el siguiente texto: “(3) Cuando sea emitida una orden de detención contra alguien descrito en la subsección (1) o en el párrafo (2)(a) o (b) que, (a) es una persona respecto de quien ha sido emitido un certificado de aquellos referidos en la subsección 40 (1), o” 82. La Sección 79 de dicha Ley queda enmendada añadiéndole, inmediatamente después de su subsección (1), la siguiente subsección: “(1.1.) No obstante lo dispuesto en la subsección (1), cuando una solicitud para aterrizaje hecha por un miembro de la clase familiar sea rechazada sobre la base de que el miembro de la clase familiar es una persona de aquéllas descriptas en cualquiera de los párrafos 19 (1) (d) a (g), la persona que patrocinó la solicitud será informada de esas bases, pero no de las razones en las cuales esas bases están fundadas”. 83. La subsección 80 (1) de dicha Acta queda derogada, y sustituida por el siguiente texto: “80 (1). Una persona que sea detenida conforme a esta Ley, hallándose pendiente la audiencia y trámite de una apelación hecha conforme a esta Ley, puede solicitar a la Junta su liberación, y
421
José Manuel Ugarte
la Junta puede ordenar la libertad, excepto cuando es una persona respecto de quien ha sido emitido un certificado de aquéllos referidos en la subsección 40 (1).” 84. La Sección 8.3. de dicha Ley queda derogada, y es sustituida por el siguiente texto: “82.1. En esta sección y en la sección 8.3, “Comisión Supervisora”, tiene el significado asignado a esa expresión por la Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia. (2) Cuando el Ministro y el Fiscal General son de la opinión, basados en informes de seguridad o inteligencia criminal recibidos y considerados por ellos, que: (a)
una persona que ha hecho o que ha sido detenida conforme a la subsección 75 (3) por hacer una apelación conforme al párrafo 72 (1) (b) o (2) (d), o (b) un miembro de la clase familiar cuya solicitud para aterrizaje es la materia de una apelación conforme la subsección 79 (2), hecha por una persona que ha patrocinado la solicitud de aterrizaje, es una persona descrita, (c) en el caso de un residente permanente, en el subpárrafo 19 (1) (d) (ii) o en el párrafo 19 (1) (e) o (g) o 27 (1) (c), o (d) en cualquier otro caso, en alguno de los párrafos 19 (1) (d) a (g) o 27 (2) (c), (e) harán un informe a la Comisión Supervisora y dispondrán, dentro de los diez días de la emisión del informe, que sea enviada una notificación informando a la persona que formuló la apelación del informe, y estableciendo que conforme al resultado de una investigación en relación con aquél, la apelación puede ser rechazada (3) Cuando sea formulado un informe ante la Comisión Supervisora con relación a la subsección (2), la Comisión Supervisora investigará las bases en las cuales está fundado y para tal propósito, serán aplicables las subsecciones 39 (2) y (3) y las secciones 43, 44 y 48 a 51 de la Ley del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad, con las modificaciones que las circunstancias puedan requerir a la investigación, como si la investigación fuera llevada a cabo en relación con un reclamo efectuado conforme a la sección 42 de esta Ley, excepto que, (a) (b)
Una referencia en cualquiera de tales previsiones al “vicejefe” será entendida como una referencia al Ministro y al Fiscal General; y El párrafo 50 (a) no será aplicable a la persona respecto de quien fue hecho el informe.
(4) La Comisión Supervisora enviará, tan pronto como sea posible después de que un informe sea presentado ante ella conforme a lo dispuesto en la subsección (2), a la persona a quien se refiere dicha subsección, una declaración conteniendo en resumen la información disponible que le permita estar tan plenamente informada como sea posible de las circunstancias que han originado el dictamen.
422
(5) No obstante cualquier otra disposición en esta Ley, cuando sea presentado ante la Comisión Supervisora un informe relativo a alguna persona conforme a la subsección (2), la audiencia
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de una apelación relativa a la persona que ha hecho o que es tenida conforme a la subsección 75 (3) por haber hecho conforme al párrafo 72 (1) (b) o (2) (d) o hecho conforme a la sección 79 no será comenzada o, si así fuera, será suspendida hasta que la Comisión Supervisora haya efectuado un informe al Gobernador en Consejo conforme a la subsección (6), respecto de esa persona y que el Gobernador en Consejo haya adoptado una decisión al respecto. La Comisión Supervisora emitirá, (a)
(b)
Una vez completada una investigación en relación con un informe presentado ante ella conforme a la subsección (2), un informe al Gobernador en Consejo conteniendo su conclusión acerca de si debería ser emitido o no un certificado conforme a la subsección 83 (1) y las bases en las cuales tal conclusión está fundada; y Al mismo tiempo o después de que sea emitido un informe conforme al párrafo (a), suministrará a la persona que ha formulado la apelación referida en la subsección (2), un informe conteniendo la conclusión a que se refiere ese párrafo.
83 (1). Cuando, después de considerar un informe hecho por la Comisión Supervisora de aquellos referidos en el párrafo 82.1. (6) (a), el Gobernador en Consejo está persuadido que una persona a que se refiere el párrafo 82.1. (2)(a) o un miembro de la clase familiar a que se refiere el párrafo 82.1. (2)(b) es una persona descrita (a) (b)
en el caso de un residente permanente, en el subpárrafo 19 (1) (d) (ii) o en el párrafo 19 (1) (e) o (g) o 27 (1) (c), o en cualquier otro caso, en cualquiera de los párrafos 19 (1) (d) a (g) o 27 (2) (c),
El Gobernador en Consejo puede ordenar el Ministro emitir un certificado para ese efecto. (2) No obstante cualquier disposición de esta ley, la Junta rechazará cualquier apelación efectuada o tenida por efectuada conforme a la subsección 75 (3) o efectuada conforme a la sección 79, si es presentado ante la Junta un certificado de aquéllos aludidos en la subsección (1), firmado por el Ministro. (3) Un certificado emitido conforme a la subsección (1) constituye en cualquier proceso penal u otro procedimiento conforme o derivado de esta Ley, prueba conclusiva de todos los asuntos declarados en el mismo y será recibido por la Junta sin necesidad de prueba de la autenticidad de la firma o del carácter oficial de la persona que aparezca como habiéndolo firmado, a menos que sea cuestionado por el Ministro”. 85. La Sección 119 de dicha Acta es derogada y sustituida por el texto siguiente: “119. Ningún informe de seguridad o inteligencia criminal de aquéllos referidos en la subsección 39 (2) o 82.1 (2) puede ser requerido para ser presentado como prueba ante una corte, persona o cuerpo con competencia para requerir la producción de información”.
423
José Manuel Ugarte
86. La Sección 123 de dicha Acta queda derogada y es sustituida por el siguiente texto: “123. El Ministro o el Viceministro, según sea el caso, pueden delegar a personas empleadas en la función pública de Canadá como consideren adecuado, el ejercicio y el desempeño de cualquiera de las facultades, deberes y funciones cuyo ejercicio o cumplimiento les sea requerido por esta Ley o los reglamentos, excepción hecha de las facultades, deberes y funciones a que se refieren los párrafos 19 (1) (e) y (2) (a) y las subsecciones 39 (2), 40 (1), 82.1 (2) y 83 (1), y cualquier facultad, deber o función cumplida o ejercida por cualquier persona así autorizada, será considerada como habiendo sido cumplida o ejercida por el Ministro o Viceministro, según sea el caso. Ley de Secretos Oficiales 87. La definición “interceptar” en la subsección 2 (1) de la Ley de Secretos Oficiales queda derogada. 88. La Sección 16 de dicha Ley queda derogada. Ley de Privacidad 89. La Sección 9 de la Ley de Privacidad es modificada añadiéndole, inmediatamente después de su subsección (1), la siguiente subsección: “(1.1.) La Subsección (1) no se aplica respecto de información revelada conforme al párrafo 8 (2) (e).” 90 (1) El párrafo 22 (1) de la versión francesa de dicha Ley queda derogada y es sustituida por el texto siguiente: “sea que se remonten a menos de veinte años de la demanda, y que no hayan sido obtenidos o preparados por una institución federal, o por una subdivisión de una institución, que constituya un organismo de investigación determinado por reglamento, en el curso de investigación lícitas que hayan versado sobre: (i) la detección, la prevención o la represión de delitos, (ii) actividades destinadas a hacer respetar las leyes federales o provinciales”. (2) El parágrafo 22 (1) (a) de dicha Acta es también modificado, suprimiendo la palabra “o” al fin de su subpárrafo (i), añadiendo la palabra “o” al fin de su subpárrafo (ii), y añadiéndole el siguiente subpárrafo: “(iii) actividades sospechosas de constituir amenazas a la seguridad de Canadá dentro del significado de la Ley Canadiense de Seguridad e Inteligencia”.
424
91. El Anexo de dicha Acta es modificado añadiéndole, inmediatamente después de la referencia a
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
“Corporación Canadiense de Stalfish” bajo el título “Otras Instituciones Gubernamentales”, una referencia a “Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”. Ley de Empleo en la función pública 91. La Subsección 2 (2) de la Ley sobre empleo en la función pública es modificada, suprimiendo la palabra “y” al final de su párrafo (b) y añadiéndole, inmediatamente después de su párrafo (b), el siguiente párrafo: “(b.1) empleados del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”; y” Ley de Relaciones de trabajo en la función pública 93. La definición “empleado” en la Sección 2 de la Ley sobre relaciones de trabajo en la función pública es modificada, añadiéndole, inmediatamente después de su párrafo (e), el siguiente párrafo: “(e.1) un empleado del Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad que no está dentro de la categoría ocupaciones descrita como apoyo administrativo”. 94. La parte II del Anexo I de dicha Ley queda modificada añadiéndole lo siguiente: “Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”. Ley del Fiscal General 95. La Sección 4 de la Ley del Fiscal General queda modificada, suprimiendo la palabra “y” al fin de su párrafo (b), añadiendo la palabra “y” al fin de su párrafo c) y añadiéndole el siguiente párrafo: “(d) el Servicio Canadiense de Inteligencia y Seguridad”. Entrada en vigencia (96) Esta Ley o cualquiera de sus previsiones entrarán en vigencia el día o los días que sean establecidos por proclamación, excepto que la Parte II o cualquiera de sus previsiones no entrarán en vigencia en un día anterior que el día que la Parte III entre en vigencia.
425
José Manuel Ugarte
D.
Reino de España
Real Decreto 1 enero 1987 núm. 1/1987 (M. Defensa) MINISTERIO DE DEFENSA. Estructura orgánica básica La estructura orgánica y funcional del Ministerio de Defensa se ha ido desarrollando desde su creación por Real Decreto 1558/1977, del 4 de julio, a través de una serie de disposiciones que han permitido la formulación de una política común y una gestión coordinada de la misma para los tres Ejércitos, así como la delimitación y racionalización de competencias entre los Organos Centrales del Ministerio y los Cuarteles Generales de los Ejércitos. La experiencia adquirida desde la promulgación del Real Decreto 135/ 1984, del 25 de enero, por el que se reestructuró el Ministerio de Defensa, permite dar un nuevo paso en el proceso de definición y consolidación del Ministerio como órgano de la Administración Central del Estado encargado de la elaboración, determinación y ejecución de la política militar y, por delegación del Presidente del Gobierno, de la dirección de la política de Defensa y de la ordenación, coordinación y dirección de la actuación de las Fuerzas Armadas. En consecuencia, se adopta una nueva estructura orgánica básica, potenciando los órganos superiores del Departamento con una definición más precisa de sus competencias, creando las Direcciones Generales s de Enseñanza y Servicios, situando a la Dirección General de Política de Defensa bajo la dependencia directa del Ministro, como órgano de planeamiento y coordinación de dicha política, y reforzando la capacidad de los Centros Directivos de los Organos Centrales en la preparación, planeamiento y desarrollo de las diferentes políticas sectoriales y en la supervisión y desarrollo de su ejecución. Además, se acentúa el carácter operativo del Estado Mayor de la Defensa poniendo un mayor énfasis en sus actividades relacionadas con los aspectos operativos de la política militar, la supervisión del estado de adiestramiento y eficacia operativa de las Fuerzas Armadas, la evaluación de la eficacia de los planes en vigor y se mantienen las competencias de organización y preparación de la Fuerza en los respectivos cuarteles de los Ejércitos, cuya estructura orgánica deberá adaptarse con la promulgación de las disposiciones correspondientes a los criterios establecidos en el presente Real Decreto. En su virtud, a iniciativa del Ministro de Defensa, a propuesta del Ministro para las Administraciones Públicas y previa deliberación de Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de diciembre de 1986, dispongo: Artículo 1° De la organización general del Departamento Uno- El Ministerio de Defensa es el Organo de Administración Central del Estado encargado de la ordenación, coordinación y ejecución de las directrices generales del Gobierno en cuanto se refiere a la política de Defensa.
426
Dos-El Ministerio de Defensa se estructura en:
Estado Mayor de la Defensa.
-
Secretaría de Estado de la Defensa.
-
Subsecretaría de Defensa.
-
Ejército de Tierra.
-
Armada.
-
Ejército del Aire.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
-
Tres dependen directamente del Ministro de Defensa: -
Centro Superior de Información de la Defensa.
-
Dirección General de Política de Defensa.
-
Dirección General de Relaciones Informativas y Sociales de la Defensa.
Cuatro- La Guardia Civil depende del Ministro de Defensa en los términos previstos en la Ley Orgánica 6/1980, del 1 de julio (citada), modificada por la Ley Orgánica 1/1984, del 5 de enero, por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar y en la Ley Orgánica 2/1986, del 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Cinco-Son órganos asesores y consultivos del Ministro de Defensa: -
Junta de Jefes de Estado Mayor
-
Consejo Supremo de Justicia Militar con independencia de sus funciones judiciales.
-
Consejo Superior del Ejército de Tierra.
-
Consejo Superior de la Armada.
-
Consejo Superior del Ejército del Aire.
Seis también es órgano asesor y consultivo del Ministro de Defensa el Consejo de Dirección del Ministerio. Art. 2.1 Del Ministro de Defensa Uno el Ministro de Defensa tiene las atribuciones que le confiere la Ley Orgánica 6/1980, del 1 de julio (citada), modificada por la Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero, por la que se regulan los criterios básicos de la defensa nacional y la organización militar, Ley de Régimen Jurídico
427
José Manuel Ugarte
de la Administración del Estado, la Ley de agosto, de la Administración Central del Estado y demás disposiciones de carácter general. Dos-Conforme con lo que determina el Real Decreto 3775/1982, del 22 de diciembre, el Ministro de Defensa dispone de un Gabinete y de un Gabinete Técnico, como órganos de apoyo, asesoramiento y asistencia inmediata. El Director del Gabinete Técnico será un oficial general u oficial, con nivel orgánico de Director general. Art. 3° Del Centro Superior de Información de la Defensa Uno. El Centro Superior de Información de la Defensa es el ente de información del Presidente del Gobierno, para el ejercicio de sus funciones de dirección de la política de defensa y de coordinación de la acción del Gobierno en la defensa del Estado, y del Ministro de Defensa, en el ejercicio de las funciones que le corresponden en materia de defensa y de política militar. Dos. El Centro Superior de Información de la Defensa tiene la estructura interna, relaciones, misiones y competencias establecidas en el Real Decreto 2632/1985, del 27 de diciembre, y en la Orden número 13511982, del 30 de septiembre del Ministro de Defensa. Tres. Le corresponde, además, coordinar la acción de los distintos organismos que utilizan medios o procedimientos de cifra garantizar la seguridad criptográfica, promover la adquisición coordinada de material y formar el personal especialista. Cuatro. Su titular tiene categoría de Director general. Real Decreto 27 de diciembre 1985, núm. 24. (Presidencia) CENTRO SUPERIOR DE INFORMACION DE LA DEFENSA Estructura interna y relaciones Artículo 1°. El Centro Superior de Información de la Defensa ejerce, respecto al Presidente del Gobierno y al Ministro de Defensa, las funciones genéricas que le señala el artículo 17 del Real Decreto 1984, del 25 de enero, y las específicas que se determinen en el presente Real Decreto. Art. 2°. Bajo la dependencia inmediata de su Director General, el Centro Superior de Información de la Defensa se estructura en los siguientes órganos, con nivel de Subdirección General:
428
-
División de Inteligencia Exterior.
-
División de Contrainteligencia.
-
División de Inteligencia Interior.
-
División de Economía y Tecnología.
Subdirección General de Administración y Servicios.
-
Subdirección General de Personal.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
-
2. El Director general del Centro Superior de Información de la Defensa contará con un Gabinete Técnico y una Asesoría Jurídica como órganos de apoyo inmediato. 3. También dependerán directamente del Director general: -
La jefatura de Apoyo Operativo.
-
El Servicio de Seguridad.
Art. 3°. Corresponde al Director general del Centro: -
Asegurar la ejecución de las misiones encomendadas al Centro.
-
Proporcionar al Presidente del Gobierno y al Ministro de Defensa el resultado de las tareas informativas que corresponden al Centro y, con su autorización, hacerlo a otros órganos del Estado.
-
Mantener una colaboración permanente y recíproca con los órganos de información de los Estados Mayores de la Defensa y de los Ejércitos, con los correspondientes de los Ministerios de Asuntos Exteriores y del Interior y con el resto de los Departamentos Ministeriales, así como con los demás organismos públicos o privados que sean útiles a los fines de lograr la información necesaria a los intereses nacionales.
-
Mantener los canales de relación necesarios para el desarrollo de las actividades específicas del Centro, mediante el contacto con otros servicios de información extranjeros.
Art 4°. Corresponde a la División de Inteligencia Exterior obtener, evaluar y difundir la información para prevenir cualquier peligro, amenaza o agresión exterior contra la independencia o integridad territorial de España asegurando sus intereses nacionales. Tal información abarcará los campos político, económico y militar. Art. 5°. Corresponde a la División de Contrainteligencia oponerse al espionaje y a las actividades de los servicios de inteligencia extranjeros que atenten contra la seguridad o los intereses nacionales, mediante su prevención, detección y neutralización, dentro y fuera del territorio nacional. Art. 6°. Corresponde a la División de Inteligencia Interior obtener, evaluar y difundir la información relativa a los procesos internos que, mediante procedimientos anticonstitucionales, atenten contra la unidad de España y la estabilidad de sus Instituciones. Art. 7°. Corresponde a la División de Economía y Tecnología obtener, evaluar y difundir la información necesaria para prevenir cualquier peligro, amenaza o agresión exterior contra la
429
José Manuel Ugarte
industria y el comercio español de armarnento y material de guerra y para asegurar los intereses nacionales en los campos de la economía y la tecnología de interés específico para la Defensa, así como velar por la seguridad de la información, tecnología, procedimientos, objetivos e instalaciones de interés para la Defensa, tanto propios como de los países aliados de España. Art. 8°. Corresponde a la Subdirección General de Administración y Servicios: -
Auxiliar al Director general en la administración económica del Centro.
-
Facilitar a los demás órganos del Centro los medios económicos y materiales para el cumplimiento de sus misiones.
-
Ejecutar los expedientes de contratación de obras, servicios y suministros que se incluyan en el Ambito de las facultades desconcentradas que corresponden al Director general.
Art. 9°. Corresponde a la Subdirección General de Personal auxiliar al Director general respecto del personal del Centro, en las siguientes materias: -
Gestión administrativa.
-
Proceso de profesionalización.
-
Selección. Orientación y formación.
Art. 10°. 1. Corresponde al Gabinete técnico auxiliar al Director general en la coordinación y seguimiento de actuaciones, así como prestar su asesoramiento y asistencia en todos los asuntos que se le requiera. 2. La Asesoría Jurídica prestará asistencia, asesoramiento y apoyo técnico-jurídico en cuantos asuntos le sean encomendados. Art. 11°. Corresponde a la Jefatura de Apoyo Operativo:
430
-
Realizar aquellas actividades que requieran medios, procedimientos o técnicas especiales y que estén previas y debidamente autorizadas.
-
Facilitar la infraestructura y el apoyo necesarios a aquellas actividades del Centro que precisen el empleo de personas, instalaciones y medios extraordinarios.
-
Establecer y explotar los medios de comunicación del Centro, así como planificar y dirigir la adquisición de información por procedimientos y medios técnicos.
-
Criptoanalizar y describir por procedimientos manuales, medios electrónicos y criptofonía, así como realizar investigaciones tecnológico-criptográficas y formar al Personal especializado en criptología.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
2. Corresponde al Servicio de Seguridad proporcionar los adecuados niveles de Seguridad a las personas, instalaciones y medios del Centro. Art. 12°. El Centro superior de Información de la Defensa, por medio de su Director general, mantendrá una colaboración permanente, recíproca y coordinada con los órganos de información de los Estados Mayores de la Defensa y de los Ejércitos, a cuyo efecto difundirá periódica y regularmente la información que sea conveniente para el mejor cumplimiento de las misiones que éstos tienen encomendadas y atenderá las solicitudes de información que los Estados Mayores no puedan cubrir con sus propios medios. Art. 13°. El Centro superior de Información de la Defensa colaborará y actuará coordinadamente con el Ministerio del Interior en lo relativo a la defensa del orden constitucional y seguridad interior, con el Ministerio de Asuntos Exteriores respecto a la información exterior, y con el resto de los Departamentos Ministeriales en aquellos aspectos que puedan tener relación con la política de Defensa. DISPOSICIÓN FINAL La presente disposición entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
431
José Manuel Ugarte
E.
Estados Unidos de América
Código de Estados Unidos, Título 50 (Guerra y Defensa Nacional), Capítulo 15 Seguridad Nacional, Subcapítulo I (Coordinación para la Seguridad Nacional) Sección 402. Consejo de Seguridad Nacional Creación; funcionario que lo preside; funciones; composición Queda establecido un consejo, que será conocido como el Consejo de Seguridad Nacional (referido en lo sucesivo en esta sección como el “Consejo”). El Presidente de Estados Unidos presidirá las reuniones del Consejo. En su ausencia, puede designar un miembro del Consejo para presidir en su lugar. La función del Consejo será la de asesorar al Presidente respecto de la integración de las políticas interna, externa y militar relativas a la seguridad nacional, para permitir a las Fuerzas Armadas y los restantes departamentos y agencias del Gobierno cooperar más eficazmente en asuntos involucrando a la seguridad nacional. El Consejo estará compuesto por • El Presidente; • El Vicepresidente; • El Secretario de Estado; • El Secretario de Defensa; • El Director de Seguridad Mutua; • El Presidente de la Junta de Recursos para la Seguridad Nacional; y • Los Secretarios y Subsecretarios de otros departamentos ejecutivos y de los departamentos militares, el Presidente de la Junta de Municiones, y el Presidente de la Junta de Investigación y Desarrollo, cuando fueran designados por el Presidente por y con el asesoramiento y consentimiento del Senado, para servir mientras así lo deseare. Funciones adicionales Adicionalmente al cumplimiento de las restantes funciones que el Presidente pudiera encomendar y para el propósito de coordinar más eficazmente las políticas y funciones de los departamentos y agencias del Gobierno relacionados con la seguridad nacional, constituirá deber del Consejo, sujeto a la dirección del Presidente: Evaluar y apreciar los objetivos, compromisos y riesgos de Estados Unidos en relación con nuestro poder militar actual y potencial, en el interés de la seguridad nacional, a fin de hacer recomendaciones al Presidente relacionadas con ello; y
432
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Considerar políticas y asuntos de interés común a los departamentos y agencias del Gobierno relacionados con la seguridad nacional, y para hacer recomendaciones al Presidente en conexión con ello. Secretario ejecutivo; designación; empleados El Consejo tendrá un equipo técnico presidido por un secretario ejecutivo civil designado por el Presidente. El secretario ejecutivo, sujeto a la dirección del Consejo, está autorizado, conforme a las leyes de servicio civil y a lo dispuesto en el capítulo 51 y en el subcapítulo III del capítulo 53 del título 5, para designar y fijar la compensación del personal que pueda ser necesario para cumplir tales deberes, como puede ser prescrito por el Consejo en lo relacionado con el cumplimiento de sus funciones. Recomendaciones e informes El Consejo hará, de tanto en tanto, las recomendaciones y otros informes al Presidente, como él considere apropiado o como el Presidente pueda requerir. Participación del Jefe o Vicejefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor El Jefe (o, en su ausencia, el Vicejefe) de la Junta de Jefes de Estado Mayor puede, en su rol de principal asesor militar del Consejo Nacional de Seguridad y sujeto a la dirección del Presidente, asistir y participar en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional. Participación del Director de Política Nacional de Control de Drogas El Director de Política Nacional de Control de Drogas puede, en su rol de principal asesor del Consejo de Seguridad Nacional en materia de política nacional de control de drogas y sujeto a la dirección del Presidente, asistir y participar en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional. Junta para el Conflicto de Baja Intensidad El Presidente establecerá dentro del Consejo de Seguridad Nacional una Junta, que será conocida como la “Junta para el Conflicto de Baja Intensidad”. La principal función de la junta será la de coordinar las políticas de Estados Unidos para el conflicto de baja intensidad. Participación del Director de Inteligencia Central El Director de Inteligencia Central (o, en ausencia del Director, el Subdirector de Inteligencia Central) puede, en el cumplimiento de los deberes del Director bajo esta acta y sujeto a la dirección del Presidente, asistir y participar en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional.
433
José Manuel Ugarte
Sección 402ª. Coordinación de actividades de contrainteligencia (a)
(b)
Creación de la Junta de Política de Contrainteligencia. Queda establecida dentro de la rama ejecutiva del Gobierno, una Junta Nacional de Política de Contrainteligencia (designada en esta sección, como la “Junta”). La Junta dependerá del Presidente, a través del Consejo de Seguridad Nacional. Función de la Junta
La Junta servirá como el principal mecanismo para: (1) desarrollar políticas y procedimientos que deberán ser aprobados por el Presidente para llevar a cabo actividades de contrainteligencia; y (2) resolver conflictos, que puedan surgir entre elementos del Gobierno que lleven a cabo tales actividades, conforme sea dispuesto por el Presidente. (c)
Coordinación de asuntos de contrainteligencia con la Oficina Federal de Investigaciones.
(1) Con la excepción de lo dispuesto en el parágrafo (3), el jefe de cada departamento o agencia dentro de la rama ejecutiva asegurará que: *(A) la Oficina Federal de Investigaciones esté sabida inmediatamente de cualquier información, cualquiera fuera su origen, que indiquen que información clasificada sea, o pueda haber sido, revelada de manera no autorizada a una potencia extranjera, o a un agente de una potencia extranjera; *(B) conforme a un informe hecho de acuerdo con lo dispuesto en el subparágrafo (A), la Oficina Federal de Investigaciones es consultada respecto a todas las acciones subsiguientes que puedan ser adoptadas por el departamento o agencia respectivo, para determinar la fuente de tal pérdida o riesgo; y *(C) cuando, después de consultas apropiadas con el departamento o agencia respectivo, la Oficina Federal de Investigación lleve a cabo actividades investigativas para determinar la fuente de esa pérdida o compromiso, sea brindado a la Oficina Federal de Investigaciones acceso completo y oportuno a los empleados y registros del departamento o agencia respectivos, para los propósitos derivados de tales actividades investigativas. *(2) Con excepción de lo dispuesto en el parágrafo (3), el Director de la Oficina Federal de Investigaciones asegurará que la información de espionaje obtenida por la Oficina Federal de Investigaciones relacionada con el personal, operaciones o información de departamentos o agencias de la rama ejecutiva, sea suministrada a través de canales apropiados al departamento o agencia respectiva, y que tales departamentos o agencias sean consultadas respecto de investigaciones de espionaje llevadas a cabo por la Oficina Federal de Investigaciones que involucren al personal, operaciones o información de tal departamento o agencia, después que sea suministrado un informe de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo (1) (A).
434
(3) Cuando sea fundamental para afrontar circunstancias extraordinarias que afecten intereses vitales de seguridad nacional de Estados Unidos, el Presidente puede, en una base de caso a caso,
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
eximir de los requisitos de los parágrafos (1) o (2), en cuanto son aplicables al jefe de un departamento o agencia en particular, o al Director de la Oficina Federal de Investigaciones. Tal exención será por escrito, establecerá plenamente la justificación para tal exención. Dentro de treinta días, el Presidente notificará a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes que ha sido emitida tal exención, y que en el momento o tan pronto como lo permitan consideraciones de seguridad, suministrará a esas comisiones una explicación completa de las circunstancias que hicieron necesaria esa exención. (4) El Director de la Oficina Federal de Investigaciones informará anualmente, en consulta con el Director de Inteligencia Central y el Secretario de Defensa, comenzando el 1 de febrero de 1995 y continuando en lo sucesivo cada año, a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes y, de acuerdo con los procedimientos de seguridad aplicables, a las Comisiones de Poder Judicial de la Cámara de Representantes y del Senado respecto del cumplimiento de los parágrafos (1) y (2) durante el año calendario previo. (5) No será entendido nada en esta sección como alteración de los acuerdos jurisdiccionales existentes entre la Oficina Federal de Investigaciones y el Departamento de Defensa respecto de investigaciones sujetas al Código Uniforme de Justicia Militar, ni para imponer requerimientos adicionales de información al Departamento de Defensa respecto de tales investigaciones más allá de aquéllos requeridos por la legislación existente y la política de la rama ejecutiva. En esta sección, los términos “potencia extranjera” y “agente de una potencia extranjera” tienen los mismos significados establecidos en las secciones 1801 (a) y (b) de este título. Sección 403. Agencia Central de Inteligencia Establecimiento; Director. (1) Queda establecida una Agencia Central de Inteligencia. (2) Habrá un Director de Inteligencia Central que debe ser designado por el Presidente, por y con el consejo y consentimiento del Senado. El Director (A) Un subdirector servirá como cabeza de la comunidad de la inteligencia de Estados Unidos; (B) Actuará como el consejero principal al Presidente para asuntos de inteligencia, relacionados con la seguridad nacional; y (C)Servirá como cabeza de la Agencia de la Inteligencia Central. (b) Subdirector Para ayudar al Director de Inteligencia Central a llevar a cabo las responsabilidades asignadas al Director por esta Ley, habrá un Subdirector de Inteligencia Central que será designado por el Presidente, por y con el consejo y consentimiento del Senado, quien actuará y ejercerá los poderes del Director durante su ausencia o invalidez. (c) Oficiales destinados como Director o Diputado Director; poderes y limitaciones; efecto en el “status” de destinado.
435
José Manuel Ugarte
El Director o Subdirector de Inteligencia Central pueden ser designados entre oficiales de las Fuerzas Armadas o bien ser civiles, pero en ningún momento deba ambos puestos pueden ser ocupados simultáneamente por oficiales de las Fuerzas Armadas, ya sea en actividad o retirados. (2) El Congreso entiende que en circunstancias ordinarias es deseable que ya sea el Director o el Subdirector sean oficiales de las Fuerzas Armadas o bien que la persona designada tenga, por adiestramiento o experiencia, conocimiento de las actividades y necesidades de inteligencia militar. (3)(A) Un oficial en actividad de las Fuerzas Armadas designado conforme a los parágrafos (2) o (3), mientras se desempeñe en ese puesto, (i) no estará sujeto a supervisión o control por el Secretario de Defensa o por cualquier funcionario o empleado del Departamento de Defensa; (ii) no ejercerá, en razón de su “status” de oficial, cualquier supervisión o control con respecto a cualquier integrante del personal militar o civil del Departamento de Defensa, excepto que ello sea dispuesto de otro modo por ley; y (iii) no será contabilizado entre los números y porcentajes de oficiales en actividad del rango y grado de tal oficial, autorizado por el departamento militar del que tal oficial es miembro. (B) Con excepción de lo establecido en la cláusula (i) o (ii) del parágrafo (A), la designación de un oficial de las Fuerzas Armadas conforme a los parágrafos (2) o (3), no afectará en ningún modo el “status”, posición, rango o grado de tal oficial en las Fuerzas Armadas, o cualquier emolumento, suplemento, privilegio o beneficio derivado de o surgido de tal “status”, posición, rango o grado. (C) Un oficial de las Fuerzas Armadas designado conforme a la subsecciones (a) o (b) de esta sección, mientras se encuentre sirviendo en tal posición, continuará recibiendo paga militar y subvenciones (incluyendo haber de retiro) que corresponda abonar a un oficial del grado y tiempo de servicio del designado; por lo cual, el departamento militar correspondiente será reembolsado, empleando fondos disponibles por el Director de Inteligencia Central. (d) El cargo de Director dentro de la Agencia. El cargo del Director Central de Inteligencia Central estará, para los efectos administrativos, dentro de la Agencia Central de Inteligencia. Sección 403-2. Contrataciones de la Comunidad de Inteligencia El Director de Inteligencia Central dispondrá que los elementos de la Comunidad de Inteligencia, toda vez que sea compatible con los intereses de seguridad nacional de Estados Unidos y coherentemente con las preocupaciones de seguridad y operacionales relativas a la realización de actividades de inteligencia y cuando fuera adecuado desde el punto de vista fiscal, otorgarán contrataciones de modo de maximizar la obtención de los productos en Estados Unidos. Para los propósitos de esta norma, el término “Comunidad de Inteligencia” tiene el mismo significado establecido en el parágrafo 3.4 (f) de la Orden Ejecutiva 12333, del 4 de diciembre de 1981, o de las órdenes que le sucedieran.
436
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Sección 403-2a. Construcción de instalaciones de la comunidad de inteligencia Autorización Presidencial No será llevado a cabo ningún proyecto para la construcción de cualquier instalación o mejoramiento de alguna instalación, que tenga un costo estimado federal superior a 300,000 dólares, en ningún año fiscal, a menos que esté específicamente identificado como un ítem separado en la solicitud anual de presupuesto fiscal o que sea de otro modo específicamente autorizado y asignado, si tal instalación o mejora será usada de forma fundamental por personal de la comunidad de inteligencia. (b) A los efectos de esta sección, el término “comunidad de inteligencia” tiene el mismo significado brindado en la sección 401ª (4) de este título. Sección 402-2b. Limitaciones a la construcción de instalaciones para ser utilizadas fundamentalmente por la comunidad de inteligencia (a) En general (1) En general Con excepción de lo establecido en la subsección (b) de esta sección, ningún proyecto para la construcción de cualquier instalación destinada a ser usada fundamentalmente por personal de cualquier componente de la comunidad de inteligencia que tenga un costo federal estimado superior a 750,000 dólares, puede ser llevado a cabo en ningún año fiscal, a menos que tal proyecto esté de manera específica identificado como un ítem separado en el requerimiento anual de presupuesto fiscal del Presidente, y que esté específicamente por el Congreso. (2) Notificación En caso de un proyecto para la construcción de cualquier instalación destinada a ser utilizada fundamentalmente por personal de cualquier componente de la comunidad de inteligencia que tenga un costo federal estimado mayor de 500,000 dólares pero menos que 750,000 dólares o cuando cualquier proyecto de mejora de una instalación de ese tipo tenga un costo federal estimado superior a 500,000 dólares, el Director de Inteligencia Central presentará una notificación a las comisiones de inteligencia identificando específicamente tal proyecto. (b) Excepción (1) En general No obstante lo dispuesto en la subsección (a) de esta sección, pero sujeta a lo dispuesto en los parágrafos (2) y (3), un proyecto para la construcción de una instalación destinada a ser utilizada de forma fundamental por personal de cualquier componente de la comunidad de inteligencia podrá ser llevado adelante si el Secretario de Defensa y el Director de Inteligencia Central conjuntamente determinan: (A) que el proyecto es vital para la seguridad nacional o para la protección de la salud, seguridad o la calidad del ambiente, y (B) que la necesidad del proyecto es tan urgente, que su postergación hasta su inclusión en la próxima Ley, que autorice asignaciones para la comunidad de inteligencia, sería perjudicial para
437
José Manuel Ugarte
la seguridad nacional o la protección de la salud, seguridad o calidad del medio ambiente, según sea el caso. (2) Informe Cuando sea adoptada una decisión para llevar a cabo un proyecto de construcción conforme a esta subsección, el Secretario de Defensa y el Director de Inteligencia Central presentarán conjuntamente un informe escrito a las comisiones competentes del Congreso, sobre dicha decisión. Cada uno de tales informes incluirá (A) la justificación para el proyecto y la estimación actual de su costo; (B) la justificación para la realización del proyecto conforme a lo establecido en esta subsección y (C) una declaración relativa a la fuente de los fondos a ser usados para llevar a cabo el proyecto. El plan sólo podrá ser llevado a cabo después del fin del período de 21 días que comienza en la fecha en que la notificación sea recibida por tales comisiones. * (3) Proyectos destinados fundamentalmente a la CIA Si un proyecto de los referidos en el parágrafo (1) está destinado fundamentalmente a la Agencia Central de Inteligencia, el Director de Inteligencia Central efectuará la determinación y presentará el informe requeridos por los parágrafos (1) y (2). (4) Limitación Un proyecto llevado a cabo conforme a esta subsección será llevado a cabo dentro del monto total de los fondos asignados para actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia, que no hayan sido comprometidos. (c) Aplicación Esta sección no se aplicará a cualquier proyecto que esté sujeto a la subsección (a) (1) (A) o (c) de la sección 601. Subcapítulo I. Coordinación para la Seguridad Nacional Sección 403-3. Responsabilidades del Director de Inteligencia Central Suministro de Inteligencia Bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, el Director Central de Inteligencia será responsable de suministrar inteligencia nacional: Al Presidente; A los jefes de departamentos y agencias de la rama ejecutiva; Al Jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor y a los altos comandantes militares; y Cuando correspondiera, al Senado y la Cámara de Representantes, y a las Comisiones de aquéllos. Tal inteligencia nacional deberá ser oportuna, objetiva, independiente de consideraciones políticas y basada en todas las fuentes disponibles a la comunidad de inteligencia. Consejo Nacional de Inteligencia
438
(A) Queda establecido dentro de la Oficina del Director de Inteligencia Central, el Consejo Nacional de Inteligencia (en lo sucesivo, en esta sección, designado como el “Consejo”). El
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Consejo estará compuesto de analistas jerarquizados de la comunidad de inteligencia y de importantes expertos de los sectores público y privado, quienes serán designados por, informarán a, y permanecerán en el cargo mientras así lo disponga, el Director de Inteligencia Central. (B) El Director prescribirá requisitos adecuados de seguridad para el personal designado del sector privado para asegurar la protección de las fuentes y métodos de inteligencia, procurando evitar, cuando fuera posible, requisitos excesivamente intrusos, cuando el Director considere que sean innecesarios para ese propósito. El Consejo Producirá estimaciones de inteligencia nacional para el Gobierno, incluyendo, toda vez que el Consejo lo considere apropiado, visiones alternativas sostenidas por elementos de la comunidad de inteligencia; y asistirá de otros modos al Director, para cumplir las responsabilidades descritas en la subsección (a) de esta sección. Dentro de sus respectivas áreas de conocimiento y bajo la dirección del Director, los miembros del consejo constituirán los altos asesores de la comunidad de inteligencia para el propósito de representar los puntos de vista de la comunidad de inteligencia dentro del Gobierno. El Director pondrá a disposición del Consejo el personal que pueda ser necesario para permitir al Consejo cumplir sus responsabilidades bajo esta subsección y tomará medidas adecuadas para asegurar que el Consejo y su personal satisfagan las necesidades de los funcionarios elaboradores de las políticas y de otros consumidores de inteligencia. Los jefes de los elementos pertenecientes a la comunidad de inteligencia proporcionarán al Consejo el apoyo, conforme sea adecuado, incluyendo la preparación de análisis de inteligencia, como pueda ser requerido por el Director. Jefe de la comunidad de inteligencia En ejercicio de las facultades derivadas de su condición de jefe de la comunidad de inteligencia, el Director desarrollará y presentará al Presidente un presupuesto anual para el Programa Nacional de Inteligencia Externa de Estados Unidos; Establecerá los requerimientos y prioridades para dirigir la obtención de inteligencia por parte de elementos de la comunidad de inteligencia; Promoverá y evaluará la utilización de la inteligencia nacional por parte de consumidores dentro del Gobierno; Eliminará derroche e innecesaria duplicación dentro de la comunidad de inteligencia; Protegerá las fuentes y métodos de inteligencia de revelaciones no autorizadas, y Cumplirá las otras funciones que le sean eventualmente adjudicadas por el Presidente o el Consejo de Seguridad.
439
José Manuel Ugarte
Jefe de la Agencia Central de Inteligencia En ejercicio de las facultades derivadas de su condición de Jefe de la Agencia Central de Inteligencia, el Director, Obtendrá información a través de fuentes humanas y por otros medios apropiados; excepción hecha de que la Agencia no tendrá facultades policiales, de citación compulsiva o de aplicación coactiva de la ley, ni funciones de seguridad interna; Ejercerá la dirección superior de la obtención de inteligencia nacional a través de fuentes humanas por parte de elementos de la comunidad de inteligencia autorizados para emprender tal obtención, y en coordinación con otras agencias del Gobierno que están autorizadas para emprender tal obtención, asegurará que sean utilizados los recursos del modo más eficaz y que sean minimizados los riesgos para Estados Unidos y para aquéllos involucrados en tal obtención; Correlacionará y evaluará inteligencia relativa a la seguridad nacional y proveerá a la apropiada diseminación de dicha inteligencia; Cumplirá los restantes servicios adicionales que sean de interés común para los elementos de la comunidad de inteligencia, respecto de los cuales el Director de Inteligencia Central determine que puedan cumplirlos más eficazmente de modo centralizado; y Realizará las restantes funciones y deberes relativos a inteligencia vinculada a la seguridad nacional, que le sean eventualmente adjudicados por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional. Sección 403-4. Facultades del Director de Inteligencia Central Acceso a la inteligencia En la extensión que sea recomendada por el Consejo de Seguridad Nacional y que sea aprobada por el Presidente, el Director de Inteligencia Central tendrá acceso a toda la inteligencia relativa a la seguridad nacional que sea recolectada por cualquier departamento, agencia u otra entidad de Estados Unidos. Aprobación de presupuestos El Director de Inteligencia Central establecerá lineamientos a los elementos de la comunidad de inteligencia para la preparación de sus presupuestos anuales y aprobará tales presupuestos antes de su incorporación al Programa Nacional de Inteligencia Externa. Rol del DCI en reprogramación. No podrán ser reprogramados fondos disponibles bajo el Programa de Inteligencia Nacional Externa por cualquier elemento de la comunidad de inteligencia, sin la aprobación previa del Director Central de Inteligencia, excepto que sea de acuerdo con procedimientos establecidos por el Director.
440
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Transferencia de fondos o personal dentro del Programa Nacional de Inteligencia Externa En adición a cualquier otra facultad disponible por ley para tales propósitos, el Director de Inteligencia Central, con la aprobación del Director de la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto, puede transferir fondos asignados para un programa dentro del Programa Nacional de Inteligencia Externa para otro programa dentro de aquél y, de acuerdo con procedimientos a ser desarrollados por el Director y los jefes de los departamentos y agencias afectados, puede transferir personal asignado de un elemento de la comunidad de inteligencia a otro, por períodos de hasta un año de duración. Una transferencia de fondos o personal puede ser hecho conforme a esta subsección sólo si: • • • • • •
Los fondos o el personal fueran transferidos a una actividad que es de inteligencia de mayor prioridad; La necesidad de fondos o personal para tal actividad está basada en requerimientos no previstos; La transferencia no involucra una transferencia de fondos para la Reserva para Contingencias de la Agencia Central de Inteligencia; La transferencia no involucra una transferencia de fondos o personal desde la Oficina Federal de Investigación; y El Secretario o jefe del departamento que contiene el elemento o elementos afectados de la comunidad de inteligencia no objetan tal transferencia. Los fondos transferidos conforme a esta subsección permanecerán disponibles para el mismo período que la cuenta de asignaciones a la cual son transferidos.
Cualquier transferencia de fondos conforme a esta subsección será realizada de conformidad con procedimientos existentes aplicables a las notificaciones de reprogramación a las comisiones competentes del Congreso. Toda transferencia propuesta, que sea notificada a las comisiones competentes del Congreso, será acompañada de un informe explicando la naturaleza de la transferencia, y cómo satisface los requerimientos de esta subsección. Adicionalmente, la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes deberán ser notificadas inmediatamente de cualquier transferencia de fondos efectuada conforme a esta subsección, en cualquier caso en el cual la transferencia no hubiera requerido de otra manera de notificación de reprogramación conforme a los procedimientos en vigencia a partir del 24 de octubre de 1992. El Director presentará prontamente a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes y, en caso de transferencia de personal desde el Departamento de Defensa, las Comisiones de Fuerzas Armadas del Senado y la Cámara de Representantes, un informe sobre cualquier cambio de personal efectuada conforme a esta subsección. El Director incluirá en tales informes una explicación de la naturaleza de la transferencia y acerca de cómo satisface los requisitos de esta subsección.
441
José Manuel Ugarte
Coordinación con gobiernos extranjeros Bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional y de manera concordante con la sección 3927 del título 22, el Director coordinará las relaciones entre elementos de la comunidad de inteligencia o los servicios de inteligencia o seguridad de gobiernos extranjeros en todos los asuntos vinculados con la inteligencia relativa a la seguridad nacional o vinculados con inteligencia adquirida a través de medios clandestinos. Uso del personal El Director instituirá, en forma coordinada con los jefes de departamentos y agencias con elementos en la comunidad de inteligencia, políticas y programas dentro de la comunidad de inteligencia: Para proveer para la rotación de personal entre los elementos de la comunidad de inteligencia, cuando fuera apropiado, y para hacer que tal servicio rotativo constituya un factor a ser considerado para la promoción a puestos más altos; y Para consolidar, toda vez que sea posible, los programas de personal, administrativos y de seguridad, para reducir los costos generales de esas actividades dentro de la comunidad de inteligencia. Conclusión del servicio de los empleados de la CIA Pese a lo establecido por cualquier otra ley, el Director puede, a su discreción, concluir el servicio de cualquier funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia, toda vez que entienda que tal conclusión sea necesaria o aconsejable en el interés de Estados Unidos. Tal conclusión no afectará el derecho del funcionario o empleado cesado para buscar o aceptar empleo en cualquier otro departamento o agencia del Gobierno, si fuera declarado elegible para tal empleo por la Oficina de Gerenciamiento de Personal. Sección 403-5. Responsabilidades del Secretario de Defensa correspondientes al Programa Nacional de Inteligencia Externa En general
442
El Secretario de Defensa Asegurará que los presupuestos de los elementos de la comunidad de inteligencia en jurisdicción del Departamento de Defensa sean adecuados para satisfacer las necesidades de conjunto de inteligencia del Departamento de Defensa, incluyendo las exigencias del Jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor y los comandantes de los comandos unificados y específicos y las necesidades de otros departamentos y agencias, toda vez que tales elementos estén cumpliendo funciones de alcance gubernamental. Asegurará la adecuada implementación de las decisiones sobre políticas y recursos del Director Central de Inteligencia, por parte de los elementos del Departamento de Defensa incluidos en el Programa Nacional de Inteligencia Externa;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Asegurará que las actividades de inteligencia táctica del Departamento de Defensa complementen y sean compatibles con las actividades de inteligencia cumplidas conforme al Programa Nacional de Inteligencia Externa; Asegurará que los elementos de la comunidad de inteligencia que estén comprendidos dentro de la jurisdicción del Departamento de Defensa respondan oportunamente para satisfacer los requerimientos de las fuerzas militares operacionales; Eliminará derroche e innecesaria duplicación entre las actividades de inteligencia del Departamento de Defensa; y Asegurará que las actividades de inteligencia del Departamento de Defensa sean llevadas a cabo, cuando ello fuera necesario. Responsabilidad para el cumplimiento de funciones específicas. En forma concordante con lo dispuesto en las secciones 403-3 y 403-4 de este título, el Secretario de Defensa asegurará: A través de la Agencia de Seguridad Nacional (excepción hecha de lo que sea establecido de otro modo por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional) la operación continuada de una organización unificada eficaz para llevar a cabo actividades de inteligencia de señales y asegurará que el producto sea diseminado a los receptores autorizados de modo oportuno; A través de una autoridad central de inteligencia de imágenes (excepción hecha de lo que sea dispuesto de otro modo por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional), con apropiada representación de la comunidad de inteligencia, la operación continuada de una organización eficaz unificada dentro del Departamento de Defensa para llevar a cabo tareas de recolección de imágenes para la coordinación del procesamiento de imágenes y actividades de explotación, y para asegurar la diseminación de imágenes a los receptores autorizados, de manera oportuna; A través de una Oficina Nacional de Reconocimiento (excepción hecha de lo que sea dispuesto de otro modo por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional), la operación continuada de una organización unificada eficaz para la investigación y desarrollo, adquisición y operación de sistemas de reconocimiento aéreo necesarios para satisfacer los requerimientos de todos los elementos de la comunidad de inteligencia; A través de la Agencia de Inteligencia de Defensa (excepción hecha de lo que sea dispuesto de otro modo por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional), la operación continuada de un sistema efectivo unificado dentro del Departamento de Defensa, para la producción de inteligencia militar y relacionada con aspectos militares, oportuna y objetiva, basada en todas las fuentes disponibles a la comunidad de inteligencia y asegurará la oportuna diseminación de tal inteligencia a los receptores autorizados; A través de la Agencia de Inteligencia de Defensa (excepción hecha de lo que sea dispuesto de otro modo por el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional), efectivo gerenciamiento de las actividades de inteligencia de fuente humana del Departamento de Defensa, incluyendo agregados de defensa; y que los departamentos militares mantienen suficientes capacidades para obtener y producir inteligencia para satisfacer: Los requerimientos del Director de Inteligencia Central; Los requerimientos del Secretario de Defensa o del Jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor;
443
José Manuel Ugarte
Los requerimientos de los comandos operacionales unificados y especificados y de operaciones conjuntas; y Los requerimientos especializados de los departamentos militares para inteligencia necesaria para apoyar a los comandantes tácticos, a los planificadores militares, el proceso de investigación y desarrollo, la adquisición de equipamiento militar y el adiestramiento y la doctrina. Uso de elementos del Departamento de Defensa El Secretario de Defensa, para llevar a cabo las funciones descritas en esta sección, utilizará los elementos del Departamento de Defensa que puedan ser apropiados para la ejecución de tales funciones, adicionalmente a, o en lugar de, los elementos identificados en esta sección. Sección 403-6. Previsiones administrativas relativas a elementos de defensa dentro de la comunidad de inteligencia Consultas respecto a ciertas designaciones El Secretario de Defensa tendrá consultas adecuadas con el Director de Inteligencia Central antes de la designación de algún individuo como jefe de la Agencia de Seguridad Nacional, la Oficina Nacional de Reconocimiento o la Agencia de Inteligencia de Defensa. Designación del jefe de la autoridad central de imágenes El Secretario designará, previa recomendación del Director, al jefe de la autoridad central de imágenes dentro del Departamento de Defensa. Sección 403a. Definiciones relativas a la Agencia Central de Inteligencia Cuando sea usado en las secciones 403ª a 403s de este título, el término: “Agencia” significa la Agencia Central de Inteligencia; “Director” significa el Director de Inteligencia Central; “Agencia gubernamental” significa cualquier departamento ejecutivo, comisión, consejo, establecimiento independiente, corporación perteneciente total o parcialmente a Estados Unidos que es un órgano de Estados Unidos, junta, oficina, división, servicio, oficina, funcionario, autoridad, administración u otro establecimiento, en jurisdicción de la rama ejecutiva del Gobierno. Sección 403b. Sello de agencia de la Agencia Central de Inteligencia El Director de Inteligencia Central dispondrá que sea hecho un sello de sucursal para la Agencia Central de Inteligencia, cuyo diseño deberá ser aprobado por el Presidente, y de tal circunstancia será efectuada notificación judicial.
444
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Sección 403c. Facultades de obtención de la Agencia Central de Inteligencia (a) Compras y contratos para suministros y servicios. En el desempeño de sus funciones, la Agencia Central de Inteligencia está facultada para ejercer las competencias contenidas en las secciones 2304 (a) (1) a (6), (10), (12), (15), (17), y secciones 2305 (a) a (c), 2306, 2307, 2308, 2309, 2312, y 2313 del título 10. Definición de “Jefe de Agencia” En el ejercicio de las competencias otorgadas en la subsección (a) de esta sección, el término “Jefe de Agencia” significará el Director, el Subdirector, o el Ejecutivo de la Agencia. Clases de compras y contratos; carácter final de la decisión; facultades de delegación Las determinaciones y decisiones que serán adoptadas por el Jefe de la Agencia conforme a lo dispuesto en la subsección (a) de esta sección serán efectuadas respecto a compras y contratos individuales o respecto a clases de compras y contratos, y tendrán carácter de decisión final. Con excepción de lo dispuesto en la subsección (d) de esta sección, el Jefe de la Agencia está facultado para delegar los poderes que le son otorgados en esta sección, incluyendo la adopción de tales determinaciones y decisiones, a su discreción y conforme a su dirección, a cualquier otro funcionario o funcionarios de la Agencia. (d) Poderes no delegables; Decisiones escritas La facultad del Jefe de la Agencia para hacer las determinaciones y decisiones especificadas en los parágrafos (12) y (15) de la sección 2304 (a) y de la sección 2307 (a) del título 10 no será delegable. Cada determinación o decisión requerida por los parágrafos (12) y (15) de la sección 2304 (a), por las secciones 2306 y 2312, o por la sección 2307 (a) del título 10, estará basada en decisiones escritas hechas por el funcionario que realice tales determinaciones, decisiones que serán finales y que estarán disponibles en la Agencia por un período de por lo menos seis años después de la fecha de la determinación. (3) Equipos y servicios de procesamiento de datos No obstante lo dispuesto en la subsección (3) de la sección 759 del título 40, las previsiones de la sección 759 del título 40 relativas a la obtención de equipamiento y servicios de procesamiento automático de datos no se aplicará respecto de tal obtención por parte de la Agencia Central de Inteligencia. Sección 403 e. Personal de la Agencia Central de Inteligencia: subvenciones y beneficios (a)
Gastos de viaje, viáticos y costos relacionados con los funcionarios y empleados asignados a estaciones de cumplimiento de función fuera de Estados Unidos.
445
José Manuel Ugarte
446
Conforme a los reglamentos que pueda prescribir el Director, la Agencia, respecto a sus funcionarios y empleados asignados a estaciones de cumplimiento de función fuera de Estados Unidos de América, excluyendo Alaska y Hawaii, pero incluyendo el Distrito de Columbia, pagará: (1) (A) los gastos de viaje de funcionarios y empleados de la Agencia, incluyendo los costos en que incurrieran para viajar conforme a un retorno autorizado a sus hogares; (B) pagará los gastos de viaje de miembros de la familia de un funcionario o empleado de la Agencia, que vaya a o retorne de su lugar de función; acompañándolo en un retorno autorizado a su hogar; o viajando de otro modo, conforme a una facultad otorgada en los términos de las secciones 403ª a 403s de este título, o cualquier otra Ley; (C) pagará el costo de transporte de los muebles, elementos familiares y efectos personales de un funcionario o empleado de la Agencia a sus puestos sucesivos de función y, a la conclusión de sus servicios, a su residencia al tiempo de su designación o a un lugar no más distante, o, después de su retiro, al lugar donde residirá; (D) pagará el costo de empaque y desempaque, transporte a y desde un lugar de depósito, y depósito de los muebles, efectos familiares y personales de un funcionario o empleado de la Agencia, cuando esté ausente del lugar que le fue asignado para acatar funciones cumpliendo órdenes, o cuando esté asignado a un puesto que no puede tomar o en el cual no le sea posible usar sus muebles, efectos familiares y personales, o cuando es en el interés público o más económico autorizar depósito; pero en ningún caso el peso o volumen de los efectos depositados junto con el peso y volumen de los efectos transportados excederá las limitaciones máximas fijadas por reglamentos, cuando no esté dispuesto de otro modo por ley; (E) pagará el costo de empaque y desempaque, transporte a y desde un lugar de depósito y almacenamiento de los muebles, efectos familiares y personales de un funcionario o empleado de la Agencia en relación con la asignación o transferencia a un nuevo puesto, desde la fecha de su partida de su último puesto o la fecha de su partida desde su lugar de residencia en el caso de un nuevo funcionario o empleado no excediéndose los tres meses después del arribo a su nueva ubicación o hasta el establecimiento de cuarteles de residencia, el tiempo que sea más breve; y en relación con la separación de un funcionario o empleado de la Agencia, el costo de empaque y desempaque, transporte a o desde un lugar de depósito, y el costo de almacenamiento por un período que no exceda tres meses, de sus muebles, efectos familiares y personales, pero en ningún caso el peso o volumen de los efectos transportados excederá el máximo establecido por los reglamentos, cuando ello no se haya dispuesto de otro modo por ley. (F) pagará los gastos de viaje y costos de transporte relativos a la remoción de los miembros de un funcionario o empleado de la Agencia y sus muebles, efectos familiares y personales, incluyendo automóviles, desde un puesto en el cual, en relación con la prevalencia de condiciones preocupantes, haya peligro para la vida y los bienes, y el regreso de tales personas, muebles y efectos a ese puesto, después del cese de tales condiciones; o para cualquier otro empleo que en el intervalo haya pasado a ser el puesto a que dicho funcionario empleado ha sido asignado. (2) Los gastos relacionados con el viaje de personal, sus dependientes y transporte del ajuar de sus casas y efectos personales, con relación a un cambio de estación permanente, serán cargados a las asignaciones para el año fiscal corriente, cuando alguna parte ya sea del viaje o el transporte correspondientes a la transferencia comience conforme a órdenes previamente emitidas de viaje y transferencia, no obstante el hecho de que tales viajes o transporte no sean efectuados
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
enteramente durante ese año fiscal, o que las órdenes de viaje o transferencia hayan sido emitidas durante el año fiscal precedente. (3) (A) Enviará a cualquiera de los distintos Estados de Estados Unidos de América (incluyendo el Distrito de Columbia, el Commonwealth de Puerto Rico, y cualquier otro territorio o posesión de Estados Unidos) en permiso de ausencia, a cada funcionario o empleado de la Agencia que fue un residente de Estados Unidos (como son descritos arriba) al emplearse en aquélla, después de haber completado dos años continuos de servicio en el exterior o tan pronto como sea posible, después de ello. (B) Mientras estuviera en Estados Unidos (como es descrito en el parágrafo (3) (A) de esta subsección) en licencia, el funcionario o empleado deberá tener sus servicios a disposición de la Agencia, en el trabajo u obligaciones en la Agencia o en otra parte que el Director puede describir; y el tiempo invertido en tal trabajo u obligación no será contado como licencia. (4) No obstante lo dispuesto por cualquier otra ley, transportará para o por cuenta de un funcionario o empleado de la Agencia, un vehículo privado a motor, en cualquier caso en que sea determinado que el transporte de ese auromóvil a motor por agua, ferrocarril o avión es necesario o conveniente para toda o cualquier parte de la distancia entre los puntos de origen y destino, y pagará los costos de ese transporte. No podrá ser llevado más que un vehículo a motor de cualquier funcionario o empleado de la Agencia conforme a la competencia establecida en este parágrafo durante cualquier período de cuatro años, excepto que, como reemplazo de tal automóvil a motor, pueda ser trasladado uno adicional a motor de ese funcionario o empleado durante ese período bajo aprobación previa del Director y después de una determinación previa del Director de que la necesidad del reemplazo está fuera del control del funcionario o empleado y que es interés del Gobierno. Después de la conclusión de un período de cuatro años luego de la fecha de transporte conforme a las facultades establecidas en este parágrafo de un vehículo privado a motor de algún funcionario o empleado que ha permanecido en continuo servicio fuera de cualquier Estado de Estados Unidos de América, excluyendo Alaska y Hawaii, pero incluyendo el Distrito de Columbia, y durante tal período, el transporte de un reemplazo de tal automóvil a motor para dicho funcionario o empleado puede ser autorizado por el Director de acuerdo con este parágrafo. (5) (A) En caso de enfermedad o lesión que requiera la hospitalización de un funcionario o de un empleado “full time” de la Agencia en que haya incurrido mientras estaba en servicio en el extranjero, en una localidad en la que no exista un hospital o clínica adecuado, pagará los gastos de viaje de ese funcionario o empleado por los medios que el Director considere apropiados y sin sujetarse a los Reglamentos Estandarizados de Viajes del Gobierno y a la sección 5731 del título 5, hasta la localidad más cercana donde exista un hospital y clínica adecuados; y una vez recuperado tal funcionario o empleado, pagará los gastos de expensas del retorno al puesto de función de tal funcionario o empleado. Si el funcionario o empleado está muy enfermo para viajar sin atención, el Director puede también pagar los gastos de un asistente; (B) establecerá una estación de primeros auxilios y proveerá lo necesario para obtener los servicios de una niñera en un puesto en el cual, en la opinión del Director, está empleado suficiente personal como para justificar tal estación: siempre que, en la opinión del Director, no sea factible utilizar una instalación existente; (C) En caso de enfermedad o lesión que requiera la hospitalización de un funcionario o de un empleado “full time” de la Agencia, en que haya incurrido en ocasión del servicio, mientras tal persona está destinada en el extranjero, pagará el costo de tratamiento de tal enfermedad o herida en un hospital o clínica adecuados;
447
José Manuel Ugarte
(D) Proveerá lo necesario para la realización de exámenes físicos periódicos de funcionarios y empleados de la Agencia, y para el costo de administrar inoculaciones o vacunas que fueran necesarios para tales funcionarios o empleados. (6) Pagará los costos de preparación y transporte de los restos de un funcionario o empleado de la Agencia o de un miembro de su familia que pueda morir mientras estuviera en viaje o en extranjero, a su hogar o estación oficial, o al lugar que el Director pueda determinar como el adecuado de internación, quedando establecido que en ningún caso los gastos a pagar serán mayores que el monto que hubiera sido autorizado en el caso de ser el destino la casa o la estación oficial; (7) Pagará los costos de viaje de los nuevos designados y sus dependientes y el transporte del ajuar de sus casas y efectos personales, desde los lugares de residencia actual en países extranjeros al tiempo de su designación, a lugares de empleo y retorno a sus residencias actuales al tiempo de designación o a un punto no más distante; quedando establecido que tales nuevos designados acordarán por escrito con el Gobierno de Estados Unidos, desempeñarse por un período de no menos de doce meses desde el tiempo de designación. La violación de ese acuerdo por conveniencia personal de un empleado o en razón de separación por conducta inadecuada hará desaparecer tales pagos en retorno y, si fuera determinado por el Director o su designado como adecuado a los mejores intereses de Estados Unidos, cualquier dinero gastado por Estados Unidos en razón de tal viaje o transporte será considerado como un dinero debido por el respectivo individuo a Estados Unidos. Viáticos y beneficios comparables a aquéllos pagados a los miembros del Servicio Exterior; requerimientos especiales; personas destacadas o asignadas de otras agencias; reglamentos. El Director puede pagar a funcionarios y empleados de la Agencia y a personas destacadas o asignadas a la institución desde otras agencias del Gobierno o desde las Fuerzas Armadas, viáticos y beneficios comparables a los viáticos o beneficios cuyo pago está autorizado a los miembros del Servicio Exterior, conforme dispone el capítulo 9 del título I de la Ley del Servicio Exterior de 1980 (22 U.S.C. 4081 y siguientes), o cualquier otra norma legal. El Director puede efectuar pagos de viáticos y beneficios relacionados con un viaje oficialmente autorizado, actividades de seguridad al personal y físicas, actividades operacionales y actividades relacionadas con actividades encubiertas (ya sea que tales viáticos y beneficios estén de otro modo autorizados conforme a esta sección o cualquier otra norma legal), cuando el pago de tales viáticos y beneficios sea necesario para satisfacer los especiales requerimientos de trabajo relacionados con tales actividades. El pago de viáticos y beneficios conforme a este parágrafo será efectuado de acuerdo con reglamentos prescritos por el Director. Las tasas para viáticos y beneficios conforme a este parágrafo no podrán exceder aquéllas autorizadas por las secciones 5724 y 5724ª del título 5, que establece el reembolso para una relocalización atribuible, en todo o en parte, a relocalización dentro de Estados Unidos.
448
No obstante lo dispuesto por cualquier otra norma de esta sección o cualquier otra previsión legal relativa a viaje oficialmente autorizado de empleados gubernamentales, el Director, a fin de reflejar requerimientos de la Agencia no tomadas en cuenta en la formulación de los procedimientos generales de viaje del Gobierno, puede por reglamento:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(A) autorizar el viaje de funcionarios y empleados de la Agencia y de personas destacadas o asignadas a la Agencia desde otras sucursales del Gobierno o desde las Fuerzas Armadas, que están empeñadas en el cumplimiento de funciones de inteligencia, y (B) dispondrá el pago de tale viaje, en categorías de casos que sean determinados por el Director, en los cuales tal viaje sea importante para el cumplimiento de funciones de inteligencia. (3)Los miembros de las Fuerzas Armadas no pueden recibir beneficios conforme dispone esta sección y el título 37 conjuntamente, para el mismo propósito. El Director y el Secretario de Defensa emitirán resoluciones conjuntas para llevar a cabo la disposición precedente. Sección 403 f. Facultades generales de la Agencia En el cumplimiento de sus funciones, la Agencia Central de Inteligencia está autorizada para: (a) Transferir a y recibir de otras agencias gubernamentales las sumas que puedan ser aprobadas por la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto, para el cumplimiento de cualquiera de las funciones y actividades autorizadas conforme a los subparágrafos (B) y (C) de la sección 403 (a) (2) de este título, subsecciones (c) (5) y (d) de la sección 403-3 de este título, subsecciones (a) y (g) de la sección 403-4 de este título, y sección 405 de este título, y cualquier otra agencia gubernamental está autorizada a transferir a o recibir de la Agencia tales sumas, pese a cualquier previsión legal limitando o prohibiendo transferencias entre asignaciones. Las sumas transferidas a la Agencia conforme con este parágrafo pueden ser gastadas para los propósitos y conforme a las competencias de las secciones 403ª a 403 s de este título, sin tomar en cuenta limitaciones de las asignaciones desde las cuales fueran transferidas; (b) Intercambiar fondos, sin tomar en cuenta lo establecido por la sección 3651 de los Estatutos Revisados; (c) reembolsar a otras agencias gubernamentales, por los servicios de personal asignado a la Agencia, y tales agencias gubernamentales están autorizadas, pese a cualquier disposición legal en contrario, a asignar o destacar cualquier funcionario o empleado para cumplir funciones en la Agencia; (d) autorizar a personal designado por el Director a llevar armas de fuego en la extensión necesaria para el cumplimiento de las funciones autorizadas de la Agencia, excepción hecha que, dentro de Estados Unidos, tal autorización estará limitada a los propósitos derivados de la protección de materiales e información clasificados, el adiestramiento de personal de la Agencia y otras personas autorizadas en el uso de armas de fuego, la protección de los bienes e instalaciones de la Agencia y la protección del personal de la Agencia y de desertores, sus familiares y de otras personas en Estados Unidos que la Agencia auspicie; Hacer cambios, mejoras y reparaciones en instalaciones alquiladas por la Agencia, y pagar alquiler por ellas sin tomar en cuenta las limitaciones en gastos contenidas en la Ley del 30 de junio de 1932, y sus enmiendas; y; Determinar y fijar los límites máximos y mínimo de edad dentro de los cuales puede ser efectuada una designación original a un puesto operacional dentro de la Agencia, no obstante las normas de cualquier otra ley, de acuerdo con los criterios que el Director, discrecionalmente, puede prescribir.
449
José Manuel Ugarte
Sección 403g. Protección de la naturaleza de las funciones de la Agencia En interés de la seguridad de las actividades de inteligencia externa de Estados Unidos y en orden además a implementar lo dispuesto en la sección 403-3 (c) (5) en el sentido que el Director de Inteligencia Central será responsable de la protección de las fuentes y métodos de inteligencia de revelaciones no autorizadas, la Agencia será exceptuada de las previsiones de las secciones 1 y 2 de la Ley del 28 de agosto de 1935 (49 Stat. 956,957; U.S.C. 654), y de las previsiones de cualquier otra ley que requiera la publicación o revelación de la organización, funciones, nombres, títulos oficiales, salarios o número del personal empleado por la Agencia. Queda establecido que en cumplimiento de esta sección, el Director de la Oficina de Gerenciamiento y Presupuesto no hará informes al Congreso en relación con la agencia, conforme establece la sección 607 de la Ley del 30 de junio de 1945, como fue enmendada (5 U.S.C. 947 b). Sección 403h. Admisión de extranjeros esenciales; limitación de su número Cuando el Director, el Procurador General y el Comisionado de Inmigración y Naturalización determinaran que la entrada de un extranjero en particular dentro de Estados Unidos para residencia permanente es en el interés de la seguridad nacional o esencial para el cumplimiento de la misión de inteligencia nacional, será autorizada la entrada a ese extranjero y a su familia inmediata para residencia permanente, aun cuando fuera inadmisible bajo las leyes de inmigración o cualquier otra ley o reglamento, o que la falla en el cumplimiento de tales leyes o reglamentos correspondiera a la admisibilidad. No obstante, el número de extranjeros y miembros de sus familias inmediatas a quienes se permita la entrada en Estados Unidos conforme a las facultades otorgadas en esta sección, en ningún caso excederá un centenar de personas en cualquier año fiscal. 403j. Agencia Central de Inteligencia; asignaciones; gastos
450
(a) No obstante cualquier otra disposición legal, las sumas puestas a disposición de la Agencia por asignación o de otro modo, serán gastadas en propósitos necesarios para llevar adelante sus funciones, incluyendo; (1) servicios personales, incluyendo servicios personales sin tomar en cuenta limitaciones relativas a tipos de personas a ser empleadas y alquiler, en la sede de Gobierno y en cualquier otro lugar; programas de servicios de salud, como están autorizados por la ley (5 U.S.C. 7901); alquiler de servicios de informe de noticias; compra o locación y operación de equipos, máquinas e instrumentos fotográficos, de reproducción, criptográficos, de duplicación e impresión, y equipos de recepción y transmisión radial; compra, manutención, operación, reparación y selección de vehículos de motor de pasajeros, aviones y barcos de todo tipo; conforme a políticas establecidas por el Director, transporte de funcionarios y empleados de la agencia en equipos automóviles de propiedad del Gobierno, entre sus domicilios y lugares de empleo a y desde la escuela, de niños de personal de la Agencia que tienen cuarteles para ellos y sus familias en estaciones aisladas fuera del territorio continental de Estados Unidos, cuando no esté disponible transporte adecuado público o privado; impresión y licitación; compra, mantenimiento y limpieza de armas de fuego, incluyendo compra, depósito y mantenimiento de munición; sujeto a políticas establecidas por el Director, gastos de viaje en conexión con, y gastos relacionados con la asistencia a reuniones de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
organizaciones profesionales, técnicas, científicas y otras organizaciones similares, cuando tal asistencia sea un beneficio para la realización del trabajo de la Agencia; cuotas de asociación y biblioteca; pago de premios o costos de bonos de seguridad para funcionarios o empleados, sin tomar en cuenta las disposiciones de la sección 14 del título 6; pago de reclamos conforme al título 28; adquisición de los terrenos que sean necesarios y limpieza de esos terrenos; construcción de edificios e instalaciones, sin tomar en cuenta lo dispuesto en las secciones 259 y 267 del título 40; reparación, alquiler, operación y mantenimiento de edificios, utilidades y pertenencias; y (2) suministros, equipos, y servicios de personal y servicios contractuales autorizados de otro modo por las leyes y reglamentos, cuando fueran aprobados por el Director. (b) Las sumas puestas a disposición de la agencia serán gastadas sin tomar en cuenta las disposiciones de leyes y reglamentos relativas al gasto de fondos gubernamentales; y para finalidades de naturaleza confidencial, extraordinaria o de emergencia, tales gastos serán contabilizados exclusivamente sobre la base de la certificación del Director, y tal certificado será tenido como comprobante suficiente para el monto así certificado. Sección 403k. Autorización para pagar subsidios por muerte (a) (1) El Director puede pagar una subvención a las personas dependientes sobrevivientes de un funcionario o empleado de la Agencia que muera como consecuencia de heridas (que no sean enfermedad) sufridas fuera de Estados Unidos y cuya muerte: (a) sobrevenga como consecuencia de actividades hostiles o terroristas; o (b) ocurra en conexión con una actividad de inteligencia que tenga un elemento sustancial de riesgo. (2) Las normas de esta sección se aplicarán respecto de muertes que ocurran después del 30 de junio de 1974. (b) Un pago efectuado conforme a la subsección (a) de esta sección: (1) constituirá un monto igual al del salario anual del funcionario o empleado respectivo al momento de su muerte; (2) será considerado un regalo y será en lugar del pago de cualquier otra subvención por muerte menor autorizada por cualquier otra ley federal; y (3) será efectuada en las mismas condiciones aplicables a los pagos autorizados por la sección 3973 del título 22. Sección 403l. Facultad para aceptar regalos, herencias y legados (*) (a) Prohibición para usos operacionales Conforme a las disposiciones de esta sección, el Director puede aceptar, tener, administrar y usar regalos de dinero, bonos u otros bienes, toda vez que el Director determine que hacerlo sería en interés de Estados Unidos. Cualquier regalo aceptado conforme a esta sección (y cualquier ingreso producido por tal regalo) puede ser usado solamente para exhibición artística o para propósitos relacionados con el bienestar general, educación o recreación de empleados o personas que dependan de empleados de la agencia o para propósitos similares, y bajo ninguna circunstancia puede tal regalo o el ingreso producido por tal regalo) ser usado para propósitos operacionales. El Director no puede aceptar algún regalo conforme a esta sección
451
José Manuel Ugarte
que esté expresamente condicionado a la realización de algún gasto que no sea satisfecho por el regalo en sí o de ingresos producidos por tal regalo, a menos que tal gasto haya sido autorizado por ley. (b) Venta, cambio e inversión de regalos A menos que ello sea restringido de otro modo por los términos del regalo, el Director puede vender o cambiar, o invertir o reinvertir, cualquier bien que haya sido aceptado conforme a esta sección, pero tal inversión podrá ser hecha solamente en obligaciones a interés de Estados Unidos o en obligaciones garantizadas tanto en el capital como en el interés, por Estados Unidos. (c) Depósito de regalos en un fondo especial Queda creado en los libros del Tesoro de Estados Unidos un fondo en el cual deberán ser depositados regalos de dinero, bonos y otros bienes intangibles, aceptados conforme a las facultades de esta sección, así como sus ganancias y frutos. Los valores de tal fondo serán desembolsados ante una orden del Director para los propósitos especificados en las subsecciones (a) o (b) de esta sección. (d) Aplicación de impuestos sobre los regalos Para los propósitos derivados de los impuestos federales sobre ganancias, propiedad e impuestos sobre regalos, los aceptados por el Director conforme a esta sección serán considerados como hechos a o para el uso de Estados Unidos. (e) Definición de “regalo” A los fines de esta sección, el término “regalo” incluye a una herencia o legado. Sección 403m. Uso inadecuado del nombre de la Agencia, iniciales o sello (a) Actos prohibidos Ninguna persona puede, excepto con el permiso escrito del Director utilizar conscientemente las palabras “Agencia Central de Inteligencia”, las iniciales “CIA”, el sello de la Agencia Central de Inteligencia o alguna especie de imitación de tales palabras, iniciales o sello, en conexión con alguna mercadería, imitación, requerimiento o actividad comercial de una manera razonablemente calculada como para llevar la impresión de que tal uso es aprobado, endosado o autorizado por la Agencia Central de Inteligencia. (b) Acción judicial
452
Toda vez que resulte aparente para el Procurador General que alguna persona está empeñada o por empeñarse en un acto o práctica que constituye o que constituirá una conducta prohibida
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
por la subsección (a) de esta sección, el Procurador General puede iniciar un procedimiento civil en un tribunal de distrito de Estados Unidos para interdictar tal acto o práctica. Tal tribunal procederá tan pronto como sea posible a la audiencia y determinación de tal acción y puede, en cualquier momento antes de su decisión final, emitir las órdenes de restricción o prohibiciones o tomar otras acciones permitidas para prevenir daño a Estados Unidos o a cualquier persona o clase de personas para cuya protección la acción es promovida. Sección 403n. Disposiciones especiales para esposos de empleados de la Agencia Central de Inteligencia, aplicables a los participantes de la Agencia en el Sistema de Retiro e Invalidez del Servicio civil (a) Modo y extensión de la aplicabilidad Las disposiciones de las secciones 2002, 2031(b) (1) – (3), 2031(f), 2031(g), 2031(h) (2), 2031(i), 2031(1), 2032, 2033, 2034, 2035, 2052(b), 2071(b), 2071(d) y 2094(b) de este título estableciendo ciertos requerimientos, limitaciones, derechos, facultamientos y beneficios relativos a anualidades de retiro, beneficios a sobrevivientes, pagos de montos globales por un esposo o ex esposo de un empleado de la Agencia que es un participante del Sistema de Retiro e Invalidez de la Agencia Central de Inteligencia se aplicarán del mismo modo y en la misma extensión en el caso de un empleado de la Agencia que sea un participante en el Sistema de Retiro e Invalidez del Servicio Civil. (b) Reglamentos El Director de la Oficina de Gerenciamiento de Personal, en consulta con el Director de la Agencia Central de Inteligencia, prescribirá los reglamentos que puedan ser necesarios para implementar las previsiones de esta sección. Sección 403o. Personal de seguridad de las instalaciones de la Agencia (a) Policías especiales; funciones y facultades; reglamentos; promulgación y aplicación coactiva El Director puede autorizar a personal de la Agencia dentro de Estados Unidos para cumplir las mismas funciones que cumplen los policías especiales de la Administración de Servicios Generales conforme a la sección 318 del título 40, con las facultades establecidas en esa sección, excepto que dicho personal cumplirá tales funciones y ejercerá las referidas facultades sólo dentro de las instalaciones de la Agencia y las reglas que hará cumplir tal personal serán los reglamentos promulgados por el Director. (b) Penalidades por violación de reglas El Director está autorizado para establecer penalidades por violación de las reglas y reglamentos promulgados por el Director conforme a la subsección (a) de esta sección. Tales penalidades no excederán aquéllas especificadas en la sección 318c del título 40.
453
José Manuel Ugarte
Identificación El personal de la Agencia designado por el Director conforme a la subsección (a) de esta sección será claramente identificable como personal de seguridad del Gobierno de Estados Unidos mientras esté empeñado en el cumplimiento de las funciones a que se refiere la subsección (a) de esta sección. Sección 403q. Inspector General para la Agencia (a)Propósito; Establecimiento Para crear una oficina objetiva y efectiva, adecuadamente responsable ante el Congreso, para iniciar y llevar a cabo en forma independiente inspecciones, investigaciones y auditorías relativas a programas y operaciones de la Agencia. Proveer liderazgo y recomendar políticas diseñadas para promover economía, eficiencia y eficacia en la administración de tales programas y operaciones, y detectar fraude y abuso en tales programas y operaciones; Proveer medios para tener al Director plena y corrientemente informado acerca de problemas y deficiencias relativos a la administración de tales programas y operaciones, y la necesidad de, y el progreso de, acciones correctivas; y en la manera prescrita por esta sección, asegurar que la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes (en lo sucesivo, en esta sección, mencionados colectivamente como las “comisiones de inteligencia”) son mantenidas informadas de modo similar acerca de problemas significativos y deficiencias, así como acerca de la necesidad de y el progreso de acciones correctivas, Queda establecida en la Agencia, una Oficina de Inspector General (denominada en esta sección en lo sucesivo, la “oficina”). Designación; supervisión; remoción Al frente de la Oficina estará un Inspector General que será designado por el Presidente, por y con el asesoramiento y consentimiento del Senado. Esta designación será hecha sin consideración a la filiación política, y será efectuada exclusivamente sobre la base de la integridad, cumplimiento de los parámetros de seguridad de la Agencia y experiencia previa en el campo de la inteligencia externa. Tal designación será también efectuada sobre la base de una demostrada aptitud en contabilidad, análisis financiero, derecho, análisis de gerenciamiento o administración pública. El Inspector General informará directamente al y estará bajo la supervisión general del Director.
454
El Director puede prohibir al Inspector General iniciar, llevar a cabo o completar cualquier auditoría, inspección o investigación si el Director determina que tal prohibición es necesaria para proteger intereses vitales de seguridad nacional de Estados Unidos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Si el Director ejercita alguna facultad correspondiente al parágrafo (3), deberá presentar dentro de siete días una declaración adecuadamente clasificada de las razones para el ejercicio de tal facultad a las comisiones de inteligencia. El Director notificará al Inspector acerca de la presentación de tal informe y, en la extensión en que sea coherente con la protección de las fuentes y métodos de inteligencia, suministrará al Inspector General una copia de dicho informe. En tales casos, el Inspector General puede presentar a las comisiones de inteligencia los comentarios que considere apropiados. De acuerdo con la sección 535 del título 28, el Director informará al Procurador General acerca de cualquier información, alegación o queja recibida del Inspector General, relativa a violaciones de leyes criminales federales involucrando a cualquier funcionario o empleado de la Agencia, de acuerdo con las directivas que sean eventualmente emitidas por el Procurador General, conforme a la subsección (b) (2) de tal sección. Una copia de tales informes será suministrada al Inspector General. El Inspector General puede ser removido de su cargo sólo por el Presidente. El Presidente comunicará inmediatamente por escrito a las comisiones de inteligencia las razones para tal remoción. Deberes y responsabilidades Constituirá el deber y la responsabilidad del Inspector General designado conforme dispone esta sección: Proveer dirección política para, llevar a cabo, supervisar y coordinar independientemente las inspecciones, investigaciones y auditorías relativas a los programas y operaciones de la Agencia para asegurar que están siendo llevados a cabo de forma eficiente y concordantemente con la legislación y reglamentos aplicables; Para mantener al Director plena y corrientemente informado en lo relativo a violaciones de leyes y reglamentos, fraude y otros problemas serios, abusos y deficiencias que pueden ocurrir en tales programas y operaciones, y para informar los progresos hechos implementar acción correctiva; Para tomar debida consideración a la protección de las fuentes y métodos de inteligencia en la preparación de todos los informes emitidos por la Oficina y, en la medida en que sea coherente con los propósitos y objetivos de tales informes, tomar las medidas que puedan ser apropiadas para minimizar la revelación de fuentes y métodos de inteligencia descritos en tales informes; y en la ejecución de sus responsabilidades para cumplir con parámetros de auditoría gubernamental generalmente aceptados. Informes semianuales, inmediatos de problemas serios y flagrantes; de problemas funcionales El Inspector General preparará y presentará al Director de Inteligencia Central, en fecha no posterior al 30 de junio y diciembre 31 de cada año, un informe semianual clasificado resumiendo las actividades de la Oficina durante el período de seis meses precedente. Dentro de treinta días, el Director transmitirá tales informes a las comisiones de inteligencia, con cualquier comentario que él pueda considerar apropiado. Tales informes incluirán, como mínimo, una lista del título u
455
José Manuel Ugarte
objeto de cada inspección, investigación o auditoría llevada a cabo durante el período comprendido en el informe y Una descripción de los problemas significativos, abusos y deficiencias relativas a la administración de programas y operaciones de la Agencia, identificados por la Oficina durante el período comprendido en el informe; Una descripción de las recomendaciones para la adopción de acciones correctivas hechas por la Oficina durante el período comprendido en el informe, respecto a problemas significativos, abusos o deficiencias identificadas en el subparágrafo (A); Una declaración acerca de si ha sido completada la acción correctiva sobre cada recomendación significativa descrita en los previos informes semianuales y, en el caso que la acción correctiva haya sido completada, una descripción de tal acción correctiva; Una certificación de que el Inspector General ha tenido acceso completo y directo a toda la información relevante para el cumplimiento de sus funciones; Una descripción de todos los casos ocurridos durante el período comprendido en el informe, respecto de los cuales el Inspector General no pudo obtener prueba documental relevante para cualquier inspección, auditoría o investigación debido a su falta de facultades para obtener tal información por vía compulsiva; y Las recomendaciones que el Inspector General desee efectuar relativas a legislación para promover economía y eficiencia en la administración de programas y operaciones emprendidos por la Agencia y para detectar y eliminar fraude y abuso en tales programas y operaciones. El Inspector General informará inmediatamente al Director, toda vez que tome conocimiento de problemas particularmente serios y flagrantes, abusos o deficiencias relativas a la administración de programas u operaciones. El Director transmitirá tales informes a las comisiones de inteligencia dentro de siete días calendario junto con cualquier comentario que considere adecuado. En caso que El Inspector General no pueda resolver cualquier tipo de diferencias con el Director que afecten la ejecución de los deberes y responsabilidades del Inspector; Una investigación, inspección o auditoría llevada a cabo por el Inspector General deba versar sobre el Director o quien ejerza sus funciones. o El Inspector General, después de agotar todas las posibles alternativas, no pueda obtener significativa información documental en el curso de una investigación, el Inspector General informará inmediatamente tal asunto a las comisiones de inteligencia. Conforme al Título V de la Ley de Seguridad Nacional de 1947 (50 U.S.C. 413 y sigts.), el Director presentará a las comisiones de inteligencia cualquier informe relativo a una inspección, investigación o auditoría llevada a cabo por la Oficina que haya sido requerida por el Presidente o el Miembro Más Importante de la Minoría de cada comisión. Facultades del Inspector General
456
El Inspector General tendrá acceso rápido y directo al Director, cuando sea necesario para cualquier propósito relativo al cumplimiento de sus deberes.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Inspector General tendrá acceso a cualquier trabajador o algún empleado de un contratista de la Agencia, cuyo testimonio sea necesario para el cumplimiento de sus deberes. Adicionalmente, tendrá acceso directo a todos los registros, informes, auditorías, reseñas, documentos, trabajos, recomendaciones u otro material que sea relativo a los programas y recomendaciones respecto de los cuales el Inspector General tiene responsabilidades conforme a esta sección. La falta de cooperación por parte de algún empleado o contratista constituirá base para la promoción de adecuadas acciones administrativas por el Director, incluyendo pérdida de empleo o la conclusión de alguna relación contractual existente. El Inspector General está autorizado para recibir e investigar reclamos o informaciones de cualquier persona relativos a la existencia de una actividad que constituya violación de leyes, reglas o reglamentos, o indebida administración, significativo derroche de fondos, abuso de autoridad o un peligro sustancial y específico a la seguridad y salud pública. En caso de que tal reclamo o información haya sido recibido de un empleado de la Agencia: El Inspector General no revelará la identidad del empleado sin su consentimiento, a menos de que el Inspector General determine que tal revelación es inevitable durante el curso de la investigación; y No podrá ser adoptada ninguna acción que constituya una represalia o amenaza de represalia, por haber efectuado el reclamo, por parte de cualquier empleado de la Agencia en posición para adoptar tales acciones, a menos que el reclamo fuera hecho o la información fuera revelada con conocimiento de que era falsa o con voluntaria falta de consideración de su verdad o falsedad. El Inspector General estará facultado para administrar a o tomar de alguna persona un juramento, afirmación o certificación cada vez que sea necesario para el cumplimiento de sus deberes, teniendo el juramento, la afirmación o la certificación, cuando fueran administrados o tomados por o ante un empleado de la oficina designado por el Inspector General la misma fuerza y efecto, que si hubiera sido administrado o tomado por o ante un funcionario que tenga sello. El Inspector General será provisto de espacio de oficina adecuado y apropiado en las oficinas central y de campo, junto con el equipamiento, suministro de oficina, servicios de mantenimiento e instalaciones de comunicación y servicios que fueran necesarios para la operación de tales oficinas. Conforme a la legislación aplicable y a las políticas del Director, el Inspector General elegirá, designará y empleará los funcionarios y empleados que puedan ser necesarios para el ejercicio de sus funciones. Al efectuar tales selecciones, el Inspector General asegurará que tales funcionarios y empleados tengan el adiestramiento y la experiencia necesarios para permitirle cumplir sus deberes eficazmente. En este sentido, es el pensamiento del Congreso que el Inspector General debería crear dentro de su organización un cuadro de carrera de tamaño suficiente para proveer continuidad y objetividad apropiadas, necesarias para el adecuado cumplimiento de sus deberes. Sujeto al asentimiento del Director, el Inspector General puede requerir la información o asistencia que puedan serle necesarias para cumplir sus deberes y responsabilidades, de cualquier agencia federal. Ante el requerimiento del Inspector General por tal información o asistencia, el jefe de la agencia federal involucrada suministrará en la extensión en que sea posible y no contravenga
457
José Manuel Ugarte
alguna restricción legal o reglamentaria de la agencia federal respectiva, suministrará al Inspector General o a una persona designada por éste, tal información o asistencia. Cuenta presupuestaria separada Comenzando con el año fiscal 1991, y en forma concordante con procedimientos a ser establecidos por el Director de Inteligencia Central en consulta con las comisiones de inteligencia, el Director Central de Inteligencia incluirá en el presupuesto del Programa de Inteligencia Nacional Externa una cuenta separada para la Oficina del Inspector General, establecida conforme a esta sección. Transferencia Será transferida a la Oficina, la oficina de la Agencia conocida como la “Oficina del Inspector General”. El personal, activos, deudas, contratos, bienes, registros y balances de asignaciones no gastados, autorizaciones, compromisos y otros fondos empleados, tenidos, usados, derivados de, o disponibles a la referida “Oficina del Inspector General” son por la presente transferidos a la Oficina establecida conforme a esta sección. Sección 403r. Reglas de cómputo de pensiones para el desempeño de ciertos empleados en el extranjero Funcionarios y empleados a quienes se aplican estos reglamentos No obstante cualquier disposición del título 5 del capítulo 83, la pensión conforme al subcapítulo III de ese capítulo de un funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia que se retire en o después del 1 de octubre de 1989, no ha sido designado conforme a lo previsto en la sección 2013 de este título y ha prestado servicios en el exterior como un funcionario o empleado de la Agencia en o después del 1 de enero de 1987, será computada conforme es establecido en la subsección (b) de esta sección. Reglas de cómputo La porción de la pensión relativa a tal desempeño en el extranjero que es cumplida en la actualidad en cualquier momento comprendido en los primeros diez años de desempeño total del funcionario o empleado, será computada a la tasa y usando el porcentaje de paga promedio especificado en la sección 8339 (a) (3) del título 5, que es normalmente aplicable sólo al tiempo total de servicio del empleado que exceda diez años.
458
La porción de la pensión relativa al desempeño en el extranjero que es descrita en la subsección (a) de esta sección, pero que es actualmente cumplida en cualquier momento después de los primeros diez años de servicio total del funcionario o empleado, será computada como está establecido en la sección 8339 (a) (3) del título 5; pero, adicionalmente, el funcionario o empleado será tomado para los fines del cómputo de la pensión, como si hubiera cumplido un período equivalente de servicio en el exterior durante sus primeros diez años de servicio total, la tasa de
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
cómputo y el porcentaje de paga promedio especificados en el parágrafo (1) serán aplicables al período de tal desempeño en el exterior supuesto o equivalente. La porción de la pensión relativa a otro desempeño por parte de un funcionario o empleado de aquéllos descritos en la subsección (a) de esta sección serán computados como está establecido en las previsiones de la sección 8339 (a) del título 5, que hubieran sido de otro modo aplicables a tal desempeño. Para los propósitos de esta subsección, el término ‘servicio total’ tiene el significado dado a tal término en el capítulo 83 del título 5. Pensiones consideradas como pensiones conforme a la sección 8339 del título 5. Para los propósitos de las subsecciones (f) a (m) de la sección 8339 del título 5, una pensión computada conforme a esta sección será entendida como si fuere una pensión computada conforme a las subsecciones (a) y (o) de la sección 8339 del título 5. Las previsiones de la subsección (a) de esta sección no serán aplicables a un funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia que de otro modo hubiera tenido derecho a una pensión mayor computada conforme a una subsección aplicable de la sección 8339 del título 5. Sección 403r. -1 Posibilidad de invocar el beneficio de retiro para desempeño en el exterior Las tasas acumulativas especiales establecidas en la sección 2153 de este título y en la sección 403r de este título para el cómputo de la pensión de una persona que se desempeñó en el extranjero como un funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia serán utilizadas para computar la porción de la pensión de esa persona, relacionada con dicho desempeño en el extranjero, ya sea que la persona fuera o no un empleado de la Agencia Central de Inteligencia al tiempo de su retiro del servicio federal. Sección 403s. Normas especiales para retiro por invalidez y beneficios por muerte en servicio para ciertos empleados (a) Funcionarios y empleados a quienes se aplican las reglas de la sección 2051 No obstante lo dispuesto por cualquier otra disposición legal, un funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia sujeto a cobertura de sistema de retiro conforme al subcapítulo III del capítulo 83 del título 5 que: Tiene cinco años de crédito de servicio civil para el retiro conforme al subcapítulo III del capítulo 83, título 5; o no ha sido designado conforme a la sección 2013 de este título, o ha quedado discapacitado durante un período en que estaba afectado al cumplimiento de deberes que lo calificaban para tal designación conforme a lo establecido en la sección 2013 de este título; y
459
José Manuel Ugarte
satisface los requisitos para retiro por invalidez conforme a la sección 8337 del título 5: se retirará, ante su solicitud o por orden del Director, con una pensión computada de acuerdo con las reglas prescritas en la sección 2051 de este título, en lugar de una pensión calculada como está previsto en la sección 8337 del título 5. (b) Sobrevivientes de funcionarios y empleados a quienes se aplican las normas de la sección 2052 No obstante lo dispuesto por cualquier otra norma legal, en el caso de un funcionario o empleado de la Agencia Central de Inteligencia que esté sujeto a una cobertura de sistema de retiro conforme al subcapítulo III del capítulo 83, título 5, quien, Tenga como mínimo dieciocho meses de crédito de servicio civil antes del retiro conforme al subcapítulo III del capítulo 83, título 5; o no haya sido designado conforme a la sección 2013 de este título, como un participante del Sistema de Retiro e Incapacitación de la Agencia Central de Inteligencia; Previamente a su separación o retiro de la Agencia, muere durante un período en que estuvo afectado al cumplimiento de deberes que lo calificaban para tal designación conforme a la referida sección 2013 de este título; y Le sobrevive un esposo/a sobreviviente, ex esposo/a o niño, conforme es definido en la sección 2002 de este título, que de otro modo hubiera tenido derecho a una pensión conforme a la sección 8341 del título 5: tal esposo/a, o niño de tal funcionario o empleado tendrá derecho a una pensión computada de acuerdo con lo dispuesto en la sección 2053 de este título, en lugar de una pensión computada de acuerdo con lo dispuesto en la sección 8341 del título 5. (c)Pensiones conforme a esta sección, entendidas conforme a lo dispuesto en el capítulo 83 del título 5. Las pensiones establecidas en las subsecciones (a) y (b) de esta sección serán tendidas conforme a lo dispuesto en el capítulo 83 del título 5 para los propósitos de las restantes disposiciones de ese capítulo y otras leyes (incluyendo el título 26) relativas a esas pensiones y serán pagadas del Fondo de Retiros e Incapacitación de la Agencia Central de Inteligencia, mantenido conforme a lo dispuesto en la sección 2012 de este título. Sección 404b. Programa plurianual de inteligencia nacional externa Presentación anual del programa plurianual de inteligencia nacional externa El Director de Inteligencia Central presentará a las Comisiones de las Fuerzas Armadas y Asignaciones del Senado y la Cámara de Representantes y las Comisiones Selectas de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes cada año, un plan del programa plurianual de inteligencia nacional externa reflejando los gastos estimados y las asignaciones propuestas requeridas para apoyar ese programa. Cada uno de tales proyectos del programa de inteligencia nacional externa cubrirá el año fiscal respecto del cual el presupuesto es presentado y al menos cuatro años fiscales sucesivos.
460
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Tiempo de presentación El Director presentará el informe requerido por la subsección (a) de esta sección cada año, al mismo tiempo o aproximadamente en que el presupuesto es presentado al Congreso conforme a la sección 1105 (a) del título 31. Coherencia con las estimaciones presupuestarias El Director de Inteligencia Central y el Secretario de Defensa asegurarán que las estimaciones aludidas en la subsección (a) de esta sección son coherentes con las estimaciones presupuestarias presentadas al Congreso conforme a la sección 1105 (a) del título 31 para el correspondiente año fiscal y con los gastos estimados y las asignaciones propuestas para el programa plurianual de defensa presentado conforme a la sección 114ª. Sección 404d. Informe anual sobre las actividades de la comunidad de inteligencia En general, El Director de Inteligencia Central presentará al Congreso un informe anual sobre las actividades de la comunidad de inteligencia. El documento anual conforme esta sección no será clasificado. Asuntos a ser comprendidos en el informe anual. Cada informe conforme a esta sección describirá: Las actividades de la comunidad de inteligencia durante el año fiscal precedente, incluyendo los éxitos y fracasos significativos que puedan ser descritos de modo no clasificado; y Las áreas del mundo y los asuntos que el Director considere que requerirán atención incrementada o inusual por parte de la comunidad de inteligencia durante el próximo año fiscal. Tiempo para presentación. El informe previsto en esta sección para cualquier año deberá ser presentado al mismo tiempo en que el Presidente da a conocer el presupuesto para el próximo año fiscal, conforme a la sección 1105 del título 31. Sección 405. Comisiones de asesoramiento; designación; compensación del personal de tiempo parcial; aplicabilidad de otras leyes El Director de la Agencia Federal de Gerenciamiento de Emergencias, el Director de Inteligencia Central y el Consejo de Seguridad Nacional, actuando a través de su Secretario Ejecutivo, está autorizado para designar las comisiones de asesoramiento y para emplear, de modo conforme con otras previsiones de esta ley, el personal de asesoramiento de tiempo parcial que consideren necesario para desempeñar sus funciones respectivas y las funciones de las agencias bajo su control. Las personas que tengan otros cargos o puestos del Gobierno de Estados Unidos por los cuales reciban compensación, mientras presten servicio para tales comisiones, no recibirán compensación adicional para tal servicio. Los miembros
461
José Manuel Ugarte
retirados de los servicios uniformados empleados por el Director de Inteligencia Central que no tengan otro cargo o puesto del Gobierno de Estados Unidos por el que reciban compensación, los otros miembros de tales comisiones y el otro personal de asesoramiento de tiempo parcial empleado en la forma referida pueden servir sin compensación o recibir compensación en una tasa diaria que no exceda el equivalente diario de la tasa de pago en efecto para el grado GS-18 del Escalafón General establecido por la sección 5332 del título 5, como sea establecido por la autoridad designante. El desempeño de un individuo como miembro de cualquiera de tales comisiones asesoras o en cualquier otro puesto de tiempo parcial para un departamento o agencia en virtud de lo aquí establecido, no será considerado como un desempeño cumplido por ese individuo dentro de las previsiones de las secciones 203, 205 ó 207 del título 18, a menos que la actuación de ese individuo, que por tales secciones es considerado ilegal cuando es cumplido por un individuo de aquéllos a los que se refiere tal sección, tiene lugar respecto a cualquier asunto particular que directamente involucra un departamento o agencia al que tal persona está asesorando o en el cual tal departamento o agencia está directamente interesado. Subcapítulo III Responsabilidades derivadas de la actividad de inteligencia. Sección 413. Previsiones para supervisión general por parte del Congreso Informes a las comisiones del Congreso, de actividades de inteligencia y actividades anticipadas. El Presidente asegurará que las comisiones de inteligencia son mantenidas informadas plena y corrientemente de las actividades de inteligencia de Estados Unidos, incluyendo cualquier actividad anticipada de inteligencia, como es requerido por este subcapítulo. En este subcapítulo, el término “comisiones de inteligencia” comprende a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes. Nada será entendido en este subcapítulo, como que es necesaria la aprobación de las comisiones de inteligencia como condición necesaria para la iniciación de cualquier actividad de inteligencia anticipada. Informes relativos a actividades ilegales de inteligencia El Presidente asegurará que cualquier actividad de inteligencia ilegal sea informada rápidamente a las comisiones de inteligencia, también como cualquier acción correctiva que haya sido adoptada o que está planificada en conexión con tal actividad ilegal. Procedimientos para la realización de informes
462
El Presidente y las comisiones de inteligencia establecerán los procedimientos que puedan ser necesarios para cumplir las previsiones de este subcapítulo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Procedimientos para protección ante revelaciones no autorizadas La Cámara de Representantes y el Senado establecerán, por reglamento o resolución de cada Cámara, procedimientos para protección ante revelaciones no autorizadas de toda información clasificada y toda información relativa a fuentes y métodos de inteligencia, que sea suministrada a las comisiones de inteligencia o a miembros del Congreso conforme a este capítulo. Tales procedimientos serán establecidos en consulta con el Director de Inteligencia Central. De acuerdo con tales procedimientos, cada una de las comisiones de inteligencia llamará la atención de su respectiva Cámara o de cualquier comisión o comisiones apropiadas de su respectiva Cámara, acerca de cualquier asunto relativo a actividades de inteligencia que requiera la atención de tal Cámara o de tal comisión o comisiones. Interpretación relativa a facultad conferida Nada en esta Ley será interpretado como confiriendo facultad para rehusar información a las comisiones de inteligencia, arguyendo que de proveerse información a las comisiones de inteligencia se configuraría una revelación no autorizada de información clasificada o información relativa a fuentes y métodos de inteligencia. Definición de “Actividades de inteligencia” En esta sección, el término “actividades de inteligencia” incluye acciones encubiertas, como éstas son definidas en la sección 413b (e) de este título. Sección 413 a. Informes sobre actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas En la extensión compatible con la debida consideración a la protección contra revelación no autorizada de información clasificada relativa a fuentes y métodos de inteligencia sensibles u otros asuntos excepcionalmente sensibles, el Director de Inteligencia Central y los jefes de todos los departamentos, agencias u otras entidades del Gobierno de Estados Unidos involucrados en actividades de inteligencia mantendrán a las comisiones de inteligencia plena y corrientemente informadas de todas las actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas (como son éstas definidas en la sección 413b (e) de este título), que son responsabilidad de, o en que están empeñados, o que son llevadas a cabo para o en nombre de cualquier departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos, incluyendo cualquier actividad significativa anticipada de inteligencia y fracaso significativo en inteligencia; y Suministrarán a las comisiones de inteligencia cualquier información o material relativo a actividades de inteligencia que no sean acciones encubiertas, que esté dentro de su custodia o control, y que es requerido por cualquiera de las comisiones de inteligencia para desempeñar sus responsabilidades autorizadas.
463
José Manuel Ugarte
Sección 413 b. Aprobación presidencial e informes sobre acciones encubiertas Decisiones del Presidente El Presidente puede no autorizar que se lleve a cabo una acción encubierta por parte de departamentos, agencias o entidades del Gobierno de Estados Unidos, a menos que el Presidente determine que tal acción es necesaria para apoyar objetivos identificables de política exterior de Estados Unidos y que es importante para la seguridad nacional de esta nación, determinación que deberá ser establecida en una decisión que deberá llenar cada una de las condiciones siguientes: Cada decisión deberá ser efectuada por escrito, a menos que sea necesaria la adopción de una acción inmediata por parte de Estados Unidos y que el tiempo no permita la preparación de una decisión escrita, en cuyo caso un registro escrito de la decisión del Presidente deberá ser efectuado y será convertido en una decisión escrita tan pronto como sea posible, en un tiempo no menor que el de 48 horas posteriores a la adopción de la decisión. Excepto en lo que es permitido por el parágrafo (1), una decisión no autorizará o legitimará una acción encubierta o cualquier aspecto de tal acción, que ya haya ocurrido. Cada decisión especificará el departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos autorizado para suministrar fondos o participar de otro modo en cualquier aspecto significativo de tal acción. Cualquier empleado, contratista o agente contratante de un departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos diverso a la Agencia Central de Inteligencia a quien se le encomiende participar de cualquier modo en una acción encubierta estará sujeto ya sea a las políticas y reglamentos de la Agencia Central de Inteligencia o a políticas escritas o regulaciones adoptadas por tal departamento, agencia o entidad para gobernar tal participación. Cada decisión especificará si está contemplado que cualquier tercero que no sea un elemento de o un contratista o agente contratante del Gobierno de Estados Unidos o no está de otro modo sujeto a las políticas y reglamentos del Gobierno de este país, será utilizado para financiar o participar de cualquier otro modo significativo en la acción encubierta respectiva o será utilizado para llevar a cabo la respectiva acción encubierta por cuenta de Estados Unidos. Una decisión no autorizará cualquier acción que violaría la Constitución o una ley de Estados Unidos. Informes a las comisiones de inteligencia; producción de información En la extensión compatible con la debida consideración de la protección ante revelaciones no autorizadas de información clasificada relativa a fuentes y métodos sensibles de inteligencia u otros asuntos excepcionalmente sensibles, el Director de Inteligencia Central y los jefes de todos los departamentos, agencias y entidades del Gobierno de Estados Unidos involucrados en una acción encubierta:
464
Mantendrán a las comisiones de inteligencia plena y corrientemente informadas de todas las acciones encubiertas que son responsabilidad de, en que están empeñados, o que son llevadas a
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
cabo para o por cuenta de cualquier departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos, incluyendo los fracasos significativos; y Suministrarán a las comisiones de inteligencia cualquier información o material relativo a acciones encubiertas que esté en posesión, custodia o control de cualquier departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos y que es requerida por cualquiera de las comisiones de inteligencia para llevar a cabo sus responsabilidades autorizadas. Oportunidad de los informes; acceso a las decisiones El Presidente asegurará que cualquier decisión aprobada conforme a la subsección (a) de esta sección será informada a las comisiones de inteligencia tan pronto como sea posible después de su aprobación y antes de la iniciación de la acción encubierta autorizada por la decisión, excepto en lo que es previsto de otro modo en los parágrafos (2) y (3). Si el Presidente determina que es esencial limitar el acceso a las decisiones en razón de circunstancias extraordinarias que afectan intereses vitales de Estados Unidos, la decisión será informada al Presidente y al Miembro Más Importante de la minoría de las comisiones de inteligencia, al Presidente y al presidente del bloque de la minoría de la Cámara de Representantes, al presidente de los bloques de la mayoría y de la minoría del Senado, y a los restantes miembros del liderazgo del Congreso que disponga el Presidente. Cuando una decisión no es informada conforme a los parágrafos (1) y (2) de esta sección, el Presidente informará completamente a las comisiones de inteligencia en tiempo oportuno y suministrará una declaración de las razones por las cuales no dio aviso previo. En un caso de los previstos en los parágrafos (1), (2) o (3), una copia de la declaración, firmada por el Presidente, será suministrada al presidente de cada una de las comisiones de inteligencia. Cuando sea limitado el acceso a una decisión a los miembros del Congreso especificados en el parágrafo (2), será también suministrada una declaración de las razones existentes para limitar tal acceso. Cambios en acciones previamente aprobadas El Presidente asegurará que las comisiones de inteligencia o, en su caso, los Miembros del Congreso especificados en la subsección (c) (2) de esta sección, sean notificados de cualquier cambio significativo en una acción cubierta previamente aprobada o de cualquier acción significativa emprendida conforme a una decisión previamente aprobada, del mismo modo en que las decisiones son informadas con velación a la subsección (c) de esta sección. Definición de “acción encubierta” A los efectos de este subcapítulo, el término “acción encubierta” significa una actividad o actividades del Gobierno de Estados Unidos destinada a influir en las condiciones políticas, económicas o militares en el extranjero, cuando se procura que el rol de Estados Unidos no sea evidente o reconocido públicamente, pero no incluye:
465
José Manuel Ugarte
•
• • •
actividades cuyo propósito primario sea el de adquirir información o actividades tradicionales de contrainteligencia, destinadas a perfeccionar o mantener la seguridad operacional de los programas del Gobierno de Estados Unidos o actividades administrativas; Actividades tradicionales diplomáticas o militares o apoyo rutinario a tales labores; Actividades tradicionales de aplicación coactiva de la ley llevadas a cabo por agencias policiales de Estados Unidos o apoyo rutinario a tales actividades; o Actividades para proveer apoyo rutinario a actividades abiertas (que no sean descriptas en los parágrafos (1), (2) o (3)) de otras agencias del Gobierno de Estados Unidos en el extranjero;
Prohibición de actividades encubiertas dirigidas a influenciar los procesos políticos de Estados Unidos y otras. No será llevada a cabo ninguna acción encubierta que esté dirigida a influenciar los procesos políticos, la opinión pública, las políticas o los medios de comunicación masiva de Estados Unidos. Sección 414. Financiamiento de actividades de inteligencia Obligaciones y gastos para actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia; prerrequisitos. Los fondos asignados disponibles para una agencia de inteligencia pueden ser afectados a obligaciones o gastados para una actividad de inteligencia o relacionada sólo si: Esos fondos fueron especialmente autorizados por el Congreso para ser usados en tales actividades; o En el caso de fondos de la Reserva para Contingencias de la Agencia Central de Inteligencia y de forma coherente con las previsiones de la sección 413b de este título, en lo relativo a cualquier actividad significativa de inteligencia anticipada, el Director de Inteligencia Central ha notificado a las comisiones adecuadas de inteligencia de la intención de tornar a dichos fondos disponibles para tal actividad; o en el caso de fondos específicamente autorizados por el Congreso para una actividad diferenteLa actividad a ser financiada es una tarea de inteligencia o relacionada con la inteligencia de mayor prioridad; La necesidad de financiamiento de tal actividad está basada en requerimientos imprevistos; y el Director de Inteligencia Central, el Secretario de Defensa o el Procurador General, según el caso, ha notificado a las comisiones de inteligencia correspondientes de la intención de tornar a tales fondos disponibles para tal actividad;
466
Nada en esta subsección prohíbe afectar a obligaciones o gastar fondos disponibles para una agencia de inteligencia de forma concordante con las secciones 1535 y 1536 del título 31.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Actividades cuyo financiamiento sea denegado por el Congreso Los fondos disponibles para una agencia de inteligencia no serán puestos a disposición para la realización de alguna actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia, para la cual fue denegado financiamiento por el Congreso. Decisión presidencial requerida para gastar fondos en acciones encubiertas No podrán ser gastados u ordenado que sean gastados fondos asignados para, o disponibles de otro modo para cualquier departamento, agencia o entidad del Gobierno de Estados Unidos, para cualquier acción encubierta, tal como es definida en la sección 413b (3) de este título, a menos y hasta que la decisión presidencial requerida por la subsección (4) de la sección 413b de este título haya sido firmada o de otro modo emitida, de manera concordante con tal subsección. Informe a las comisiones del Congreso, requeridas para gasto de fondos no asignados para actividades de inteligencia Con la excepción de lo que de modo diverso sea dispuesto específicamente por ley, los fondos disponibles para una agencia de inteligencia que no sean asignados sólo pueden ser objeto de obligaciones o gastados para una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia si tales fondos son usados para actividades informadas a las comisiones competentes del Congreso, conforme a procedimientos que identifiquen: Los tipos de actividades para las cuales pueden ser gastados fondos no asignados; Las circunstancias en las cuales una actividad debe ser informada como una significativa actividad de inteligencia anticipada, antes de que tales fondos puedan ser gastados. Los procedimientos para los propósitos del parágrafo (1) deberán ser acordados conjuntamente por las comisiones de inteligencia y, en sus casos, el Director de Inteligencia Central o el Secretario de Defensa. Definiciones A los efectos de esta sección: El término “agencia de inteligencia” significa cualquier departamento, agencia u otra entidad de Estados Unidos involucrada en actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia; El término “comisiones competentes del Congreso” significa la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia y la Comisión de Asignaciones de la Cámara de Representantes y la Comisión Selecta de Inteligencia y la Comisión de Asignaciones del Senado; y el término “autorizada específicamente por el Congreso” significa que: La actividad y el monto de fondos que se proponga usar para esa actividad están identificados en un requerimiento formal presupuestario al Congreso; los fondos serán tenidos como específicamente autorizados para tal actividad, sólo en la extensión que el Congreso haya tanto
467
José Manuel Ugarte
autorizado que los fondos sean asignados a tal actividad y que los fondos hayan sido asignados para tal actividad; o Aunque los fondos no hayan sido formalmente solicitados, el Congreso puede autorizar específicamente la apropiación de los fondos para la actividad y asignar los fondos para tal actividad. Sección 415. Aviso al Congreso de ciertas transferencias de artículos de defensa y servicios de defensa
468
(a)(1) La transferencia de un artículo de defensa o servicio de defensa o la transferencia anticipada en cualquier año fiscal de cualquier agregación de artículos de defensa o servicios de defensa, que exceda $ 1.000.000 en valor, por una agencia de inteligencia a un receptor fuera de esa agencia, será considerado como una actividad significativa anticipada de inteligencia para el propósito de este subcapítulo. (2)El parágrafo (1) no se aplica si: La transferencia está siendo efectuada a un departamento, agencia u otra entidad de Estados Unidos (en la medida en que no haya una retransferencia subsiguiente de los artículos o servicios de defensa fuera del Gobierno de Estados Unidos en conjunción con una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia), o la transferencia (i) está siendo efectuada conforme a facultades contenidas en la parte II del Acta de Asistencia al Extranjero de 1961 (22 U.S.C. 2301 y siguientes), la Ley de Control de Exportaciones de Armas (22 U.S.C. 2751 y sigts.), título 10 (incluyendo una ley sancionada conforme a la sección 7307 (a) de este título), o la Ley de Propiedad Federal y Servicios Administrativos de 1949 (40 U.S.C. 471 y sgts.), y (ii) no está siendo efectuada en conjunción con una actividad de inteligencia o relacionada con la inteligencia. (3)Una agencia de inteligencia no puede transferir cualquier artículo o servicio de defensa fuera de la agencia conjuntamente con cualquier actividad de inteligencia o relacionada con ésta para la cual fue denegado financiamiento por parte del Congreso. (b)A los efectos de esta sección: El término “agencia de inteligencia” significa cualquier departamento, agencia u otra entidad de Estados Unidos involucrada en actividades de inteligencia o relacionadas con la inteligencia; El término “artículos de defensa” y “servicios de defensa” significa los ítems contenidos en la Lista de Municiones de Estados unidos, conforme a la sección 38 de la Ley de Control de Exportaciones de Armas (22 U.S.C. 2778) (22 CFR parte 121); el término “transferencia” significa: En el caso de artículos de defensa, la transferencia de la posesión de esos artículos, y En el caso de servicios de defensa, la provisión de esos servicios; asimismo el término “valor” representa: en el caso de artículos de defensa, el mayor de: (i)el costo original de adquisición para el Gobierno de Estados Unidos de América, más el costo de los perfeccionamientos u otras modificaciones efectuadas por cuenta del Gobierno, o (ii) el costo de reemplazo; y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En el caso de los servicios de defensa, el costo total para el Gobierno de la provisión de los servicios. Sección 421. Protección de las identidades de ciertos funcionarios encubiertos de inteligencia, agentes, informantes y fuentes (a) Revelación de información por parte de personas que tengan o hayan tenido acceso a información clasificada que identifique agentes encubiertos. Quien, teniendo o habiendo tenido acceso autorizado a información clasificada que identifique a un agente encubierto, revele intencionalmente cualquier información que identifique a tal agente encubierto a cualquier persona no autorizada para recibir información clasificada, conociendo que la información revelada identifica a tal agente encubierto y que Estados Unidos están tomando medidas positivas para ocultar la relación de inteligencia de tal agente encubierto con Estados Unidos, será multado en no más de 50,000 dólares o encarcelado no más de diez años o sujeto a ambas penas. (b) Revelación de información por parte de personas que conocieron la identidad de agentes encubiertos con motivo de haber tenido acceso a información clasificada. Quien, con motivo de haber tenido acceso a información clasificada, conoce la identidad de un agente encubierto e intencionalmente revela cualquier información que identifique a tal agente encubierto a persona no autorizada para recibir información clasificada, sabiendo que la información revelada identifica a tal agente encubierto y que Estados Unidos está adoptando medidas positivas para ocultar la relación de inteligencia del agente encubierto con Estados Unidos, será multado en no más de 25,000 dólares o encarcelado no más de cinco años o sujeto a ambas penas. (c) Revelación de información por parte de personas, en el curso de actividades enderezadas a identificar y exponer agentes encubiertos. Quien, en el curso de un conjunto de actividades con el objeto de identificar y exponer a agentes encubiertos y con razón para creer que tales actividades habrá de dificultar o impedir las actividades de inteligencia externa de Estados Unidos, revela cualquier información que identifica a una persona como agente encubierto a cualquier persona no autorizada a recibir información clasificada, sabiendo que la información revelada identifica a dicha persona de ese modo y que Estados Unidos está adoptando medidas positivas para ocultar la relación clasificada de inteligencia de esa persona con Estados Unidos, será multado con no más de 15,000 dólares o encarcelado no más de tres años o sujeto a ambas penas. Sección 422. Defensas y excepciones (a) Revelación por Estados Unidos de la identidad de un agente encubierto Será una defensa ante una acusación conforme a la sección 421 de este título, que antes de la comisión del delito que es imputado al acusado, Estados Unidos ha reconocido o revelado públicamente la relación de inteligencia con Estados Unidos de la persona, que mantenía la relación de inteligencia con esta nación cuya revelación es la base de la acusación. Conspiración, ocultación de un delito, ayuda, entre otros.
469
José Manuel Ugarte
Conforme al parágrafo (2), ninguna persona diversa a la persona que haya cometido un delito conforme a la sección 421 de este título estará sujeta a acusación conforme tal sección en razón de lo dispuesto en la sección 2 ó 4 del título 18 o estará sujeta a acusación por conspiración para cometer un delito conforme a tal sección. Lo dispuesto en el parágrafo (1) no será aplicable (A) en el caso de una persona que actuó en el curso de una serie de actividades enderezadas a identificar y exponer agentes encubiertos y con razón para creer que tales actividades dificultarían o impedirían las actividades de inteligencia externa de Estados Unidos o (B) en el caso de una persona que tenga acceso autorizado a información clasificada. (c) Revelación a las Comisiones Selectas de Inteligencia No constituirá un delito conforme a la sección 421 de este título, transmitir información descrita en tal sección directamente a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado o a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes. (d) Revelación por parte de un agente de su propia identidad. No constituirá un delito conforme a la sección 421 de este título para una persona, revelar información que únicamente lo identifica a él mismo como un agente encubierto. Sección 423. Informe (a) Informe anual por el Presidente al Congreso, sobre medidas para proteger identidades de agentes encubiertos. El Presidente, después de recibir información del Director de Inteligencia Central, presentará a la Comisión Selecta de Inteligencia del Senado y a la Comisión Permanente Selecta de Inteligencia de la Cámara de Representantes un informe anual sobre medidas para proteger las identidades de agentes encubiertos y sobre cualquier otro asunto relativo a la protección de las identidades de agentes encubiertos. (b) Excepciones relativas a la revelación; fecha de presentación inicial. El informe descrito en la subsección (a) de esta sección estará exento de todo requisito para publicación o revelación. El primer informe de este tipo será presentado a más tardar el 1 de febrero de 1983. Sección 424. Jurisdicción extraterritorial Hay jurisdicción sobre un delito previsto en la sección 421 de este título cometido fuera de Estados Unidos si la persona que cometió el delito es un ciudadano de Estados Unidos o un extranjero que legalmente fue declarado residente permanente de Estados Unidos (como está definido en la sección 1101 (a) (20) del título 8).
470
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Sección 425. Suministro de información al Congreso Ninguna disposición de este capítulo será entendida como una facultad para negar información al Congreso o a una Comisión de cualquiera de las Cámaras del Congreso. Sección 426. Definiciones Para los propósitos de este subcapítulo: (1) El término “información clasificada” significa información o material designado y marcado o representado claramente conforme a lo dispuesto por una ley u orden ejecutiva (o un reglamento u orden emitida conforme a una ley u orden ejecutiva), requiriendo un grado específico de protección contra revelación no autorizada por razones de seguridad nacional. (2) El término “autorizada”, cuando es utilizado con relación al acceso a información clasificada, significa tener facultad, derecho o permiso conforme a las disposiciones de una ley, orden ejecutiva, directiva del jefe de cualquier departamento o agencia empeñado en actividades de inteligencia externa o contrainteligencia, orden de cualquier tribunal de Estados Unidos, o disposiciones de cualquier reglamento de la Cámara de Representantes o resolución del Senado, que asigne responsabilidades dentro de la respectiva Cámara del Congreso para la supervisión de actividades de inteligencia. (3) El término “revelar” significa comunicar, suministrar, impartir, transmitir, transferir, comunicar, publicar o tornar disponible de otro modo. (4) El término “agente encubierto” significa: (A) un funcionario o empleado de una agencia de inteligencia o un miembro de las Fuerzas Armadas adscrito a una agencia de inteligencia, (i) cuya identidad como funcionario, empleado o miembro de esa agencia es información clasificada y (ii) que está prestando servicios fuera de Estados Unidos o ha prestado servicio los últimos cinco años fuera de esta nación; o (B) un ciudadano de Estados Unidos cuya relación de inteligencia con esta nación constituye información clasificada, y (i) que vive y se desempeña fuera de Estados Unidos como un agente de o informante, o fuente de asistencia operacional de una agencia de inteligencia, o (ii) que al tiempo de la revelación está actuando como un agente de o informante de los componentes de contrainteligencia externa o contraterrorismo externo de la Oficina Federal de Investigación, o
471
José Manuel Ugarte
(C) una persona, que no sea ciudadano de Estados Unidos, cuya relación presente o pasada de inteligencia con Estados Unidos constituye información clasificada y que es un agente actual o ex agente de o un informante actual o ex informante o fuente de asistencia operacional, de una agencia de inteligencia. (5) El término “agencia de inteligencia” significa la Agencia Central de Inteligencia, un componente de inteligencia externa del Departamento de Defensa o los componentes de contrainteligencia externa o contraterrorismo externo de la Oficina Federal de Investigación. (6) El término “informante” significa cualquier persona que suministra información a una agencia de inteligencia en el curso de una relación confidencial que protege la identidad de esa persona de revelación pública. (7) El término “funcionario” y “empleado” tiene los significados dados a tales términos por las secciones 2104 y 2105, respectivamente, del título 5. (8) El término “Fuerzas Armadas” significa el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea, el Cuerpo de Infantería de Marina y la Guardia Costera. (9) El término “Estados Unidos”, cuando es utilizado en un sentido geográfico, significa todas las áreas en las que Estados Unidos ejercen soberanía territorial, y el territorio en fideicomiso de las Islas del Pacífico. (10) El término “serie de actividades” requiere una serie de actos como un propósito u objetivo común. Orden Ejecutiva N° 12.863 Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente (Pfiab) Por la autoridad de que he sido investido como Presidente por la Constitución y estatutos de Estados Unidos de América, y con la finalidad de fortalecer la seguridad de Estados Unidos a través del mejoramiento de la calidad y eficacia de la inteligencia disponible para Estados Unidos, y para asegurar la legalidad de las actividades de la Comunidad de Inteligencia, ordeno lo siguiente: Parte I. Evaluación de las Actividades de Inteligencia
472
Sección 1.1. Es establecida por el presente, dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente en la Casa Blanca, la Junta Asesora de Inteligencia Externa del Presidente (Pfiab). La Pfiab consistirá de no más de dieciséis miembros, quienes servirán mientras el Presidente así lo desee, designados entre los ciudadanos distinguidos y dignos de confianza no pertenecientes al Gobierno, que estén calificados sobre la base de sus logros, experiencia e independencia. El Presidente establecerá los términos de desempeño de los miembros, con posterioridad a su designación. En la medida de lo posible, una tercera parte de los miembros de la Pfiab en cualquier momento estará compuesta de miembros cuyo actual término de servicio no exceda
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
de dos años. El Presidente designará un presidente y un vicepresidente entre los miembros. La Pfiab utilizará el personal de tiempo completo y los consultores, como sea autorizado por el Presidente. Tal personal estará dirigido por un Director Ejecutivo, designado por el Presidente. Sección 1.2. La Pfiab evaluará la calidad, cantidad y adecuación de la recolección de información, de los análisis y estimaciones, de la contrainteligencia y de otras actividades de inteligencia. La Pfiab tendrá la facultad de revisar continuamente el desempeño de todas las agencias del Gobierno Federal que están empeñadas en la recolección, evaluación o producción de inteligencia o en la ejecución de la política de inteligencia. La Pfiab podrá ser autorizada posteriormente para evaluar el carácter adecuado de la dirección, personal y organización de las agencias de inteligencia. Los jefes de los departamentos y agencias del Gobierno Federal, en la extensión permitida por la ley permitirán a la Pfiab el acceso a toda la información que la Pfiab considere necesaria para llevar adelante sus responsabilidades. Sección 1.3. La Pfiab dependerá directamente del Presidente y le asesorará en lo relativo a los objetivos, conducción, administración y coordinación de las variadas actividades de la comunidad de inteligencia. La Pfiab informará periódicamente, al menos cada seis meses, en lo relativo a conclusiones y apreciaciones y hará recomendaciones apropiadas para acciones destinadas a mejorar y fortalecer el desempeño de los esfuerzos en materia de inteligencia de Estados Unidos. Sección 1.4. La Pfiab considerará y recomendará acciones apropiadas con respecto a los asuntos identificados por el Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia u otras agencias gubernamentales empeñadas en inteligencia o actividades relacionadas, en los cuales el apoyo de la Pfiab constituirá un avance en materia de efectividad del esfuerzo nacional de inteligencia. Con relación a los asuntos considerados apropiados por el Presidente, la Pfiab asesorará y hará recomendaciones al Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia y otras agencias gubernamentales empeñadas en inteligencia y actividades relacionadas, en lo relativo a maneras de alcanzar creciente eficacia en la satisfacción de las necesidades nacionales de inteligencia. Parte II. Supervisión de Actividades de Inteligencia Sección 2.1. La Junta de Supervisión de Inteligencia (IOB) es establecida por el presente como una comisión permanente de la Pfiab. La IOB consistirá de no más que cuatro miembros designados entre los miembros de la Pfiab por el Presidente de la Pbiaf. El presidente de la IOB será designado por el Presidente de la Pfiab. El Presidente de la Pfiab puede también desempeñarse como presidente de la IOB. La IOB utilizará el personal de tiempo completo y los consultores que sean autorizados por el presidente de la Pfiab. Sección 2.2. La IOB: Preparará para el Presidente informes sobre las actividades de inteligencia que la IOB considere ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial;
473
José Manuel Ugarte
Dirigirá al Procurador General aquellas informaciones recibidas relativas a actividades de inteligencia que la IOB considere ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial; Revisará los reglamentos y directivas internos de cada agencia dentro de la Comunidad de Inteligencia, relativos a la legalidad de actividades de inteligencia; Revisará las prácticas y procedimientos de los Inspectores Generales y Consejero General de la Comunidad de Inteligencia para descubrir e informar actividades de inteligencia que puedan ser ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial; y Conducirá las investigaciones que la IOB considere necesarias para desempeñar sus funciones conforme a esta orden. Sección 2.3. La IOB, cuando sea requerido por esta orden, informará al Presidente a través del presidente de la Pfiab. La IOB estudiará y adoptará las acciones apropiadas con relación a los asuntos que sean identificados por el Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia y otras agencias de la Comunidad de Inteligencia. Con relación a los asuntos adecuados por el Presidente, la IOB asesorará y hará recomendaciones apropiadas al Director de Inteligencia Central, la Agencia Central de Inteligencia y a otras de la Comunidad de Inteligencia. Sección 2.4. Los jefes de los departamentos y agencias de la Comunidad de Inteligencia, en la extensión permitida por la ley, proveerán a la IOB toda la información que la IOB considere necesaria para cumplir sus responsabilidades. Los Inspectores Generales y el Consejero General de la Comunidad de Inteligencia, en la extensión permitida por la ley, informarán a la IOB, por lo menos en una base trimestral y de tiempo en tiempo conforme sea necesario o apropiado, en relación con actividades de inteligencia respecto de las cuales ellos tienen razones para creer que pueden ser ilegales o contrarias a una orden ejecutiva o directiva presidencial. Parte III. Previsiones Generales Sección 3.1. A la información que sea puesta a disposición de la Pfiab o a miembros de la Pfiab actuando en su función de miembros de la IOB, le será brindada toda la protección de seguridad necesaria conforme a las leyes y reglamentos aplicables. Cada miembro de la Pfiab, del personal de la Pfiab y cada uno de los consultores suscribirá y cumplirá un acuerdo para no revelar jamás cualquier información clasificada obtenida con motivo de su trabajo con la Pfiab, deber que sólo hallará excepción respecto del Presidente o de las personas que el Presidente pueda designar. Sección 3.2. Los miembros de la Pfiab se desempeñarán sin compensación económica pero pueden recibir gastos de transporte y viáticos por día según sea autorizado por la ley. El personal y los consultores de la Pfiab recibirán paga y viáticos según sea autorizado por el Presidente. Sección 3.3. Las Ordenes Ejecutivas Nos. 12.334 del 4 de diciembre de 1981 conforme fuera modificada, y 12.537 del 28 de octubre de 1985, conforme fuera modificada, quedan revocadas.
474
William J. Clinton. La Casa Blanca, 13 de septiembre de 1993.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
F.
República francesa
Decreto No. 82-306 del 2 de abril de 1982 relativo a la creación y fijación de las atribuciones de la Dirección General de la Seguridad Exterior El Presidente de la República: Bajo el informe del Primer Ministro y del Ministro de Defensa; Visto el Decreto No. 68-211 del 18 de julio de 1962 modificado fijando las atribuciones del Ministro de las Fuerzas Armadas; Visto el decreto No. 66-66 del 2 de enero de 1966 relativo a la dependencia del servicio de documentación exterior y de contraespionaje del Ministerio de las Fuerzas Armadas; Visto el decreto No. 77-1343 del 6 de diciembre de 1977 modificado conteniendo la organización de la administración central del Ministerio de Defensa; Decreta: Artículo 1 °: Créase una dirección general de la seguridad exterior, colocada bajo la autoridad de un director general dependiente directamente del Ministro de Defensa y nombrado por decreto en Consejo de Ministros. Artículo 2°: La Dirección General de la Seguridad Exterior tiene por misión, en provecho del Gobierno y en colaboración con todos los otros organismos concernidos, la búsqueda y la explotación de informaciones que interesen a la seguridad de Francia, como asimismo detectar e impedir, fuera del territorio nacional, las actividades de espionaje dirigidas contra los intereses franceses con la finalidad de prevenir las consecuencias. Artículo 3°: Para el ejercicio de su misión, la Dirección General de la Seguridad Exterior está encargada, entre otras cosas, de: Asegurar los lazos necesarios con los otros servicios u organismos concernidos; Efectuar, dentro del cuadro de sus atribuciones, toda acción que le fuera confiada por el Gobierno; Proveer las síntesis de las informaciones de que dispone. Artículo 4° : La organización y el funcionamiento de la Dirección General de la Seguridad Exterior serán fijados por resolución del Ministro de Defensa. Artículo 5°: El Decreto del 5 de enero de 1946 relativo a la creación de un servicio de documentación exterior y de contraespionaje queda derogado.
475
José Manuel Ugarte
Artículo 6°: El Primer Ministro y el Ministro de Defensa quedan encargados, dentro de la competencia de cada uno de ellos, de la ejecución del presente Decreto, que será publicado en el «Journal Officiel» de la República francesa. Hecho en París, el 2 de abril de 1962. FRANCOIS MITTERAND. Decreto No. 82-1100 del 22 de diciembre de 1982 fijando las atribuciones de la Dirección de Vigilancia del territorio El Presidente de la República: Bajo el informe del Primer Ministro y del Ministro de Estado, Ministro del Interior y de la descentralización; Vista la ordenanza No. 59-147 del 7 de enero de 1959 relativa a la organización general de la defensa; Visto el Decreto No. 81-514 del 12 de mayo de 1981 relativo a la organización de la protección de los secretos y de las informaciones concernientes a la defensa nacional y a la seguridad del Estado; Visto el Decreto no. 81-1219 del 30 de diciembre de 1961 relativo a la organización de la administración central del Ministerio del Interior y de la descentralización; Decreta: Artículo 1°: La Dirección de la Vigilancia del territorio tiene competencia para buscar y prevenir, sobre el territorio de la República francesa, las actividades inspiradas, contratadas o sostenidas por las potencias extranjeras y que sean susceptibles de amenazar la seguridad del país y, de modo más general, para luchar contra tales actividades. A tal título, la Dirección de la Vigilancia del territorio ejerce una misión referida a la defensa. Artículo 2°: Para ejercer sus misiones y dentro del cuadro de las instrucciones del Gobierno, la Dirección de la Vigilancia del territorio está encargada, entre otras cosas: De centralizar y de explotar todas las informaciones relativas a las actividades mencionadas en el artículo 1°, y que deben serle transmitidas, sin demora, por todos los servicios concurrentes a la seguridad del país; De participar en la seguridad de los puntos sensibles y de los sectores llave de la actividad nacional, como también de la protección de los secretos de la defensa;
476
De asegurar los lazos necesarios con los otros servicios y organismos concernidos.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Artículo 3°: La organización y el funcionamiento de la Dirección de la Vigilancia del territorio serán fijados por resolución del Ministro encargado de la Policía Nacional. Artículo 4°: El Primer Ministro, el Ministro del Estado, Ministro del Interior y de la descentralización, y el Secretario de Estado junto al Ministro del Estado, Ministro del Interior y de la descentralización, encargado de la seguridad pública, quedan encargados, dentro de la competencia de cada uno, de la ejecución del presente Decreto, que será publicado en el «Journal Officiel» de la República francesa. Hecho en París el 22 de diciembre de 1982. FRANCOIS MITTERAND.
477
José Manuel Ugarte
G. República italiana Ley N° 801 del 24 de octubre de 1977, sobre Institución y Ordenamiento de los servicios para la información y la seguridad y la disciplina del secreto de Estado Publicada en la Gaceta Oficial N° 303 del 7 de noviembre de 1977. La Cámara de diputados y el Senado de la República han aprobado, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PROMULGA: La siguiente ley: Art. 1. Al Presidente del Consejo de Ministros son atribuidas la alta dirección, la responsabilidad política general y la coordinación de la política informativa y de seguridad, en interés y para la defensa del Estado democrático y de las instituciones puestas por la Constitución para su sustento. El Presidente del Consejo de Ministros imparte las directivas y dicta todas las disposiciones necesarias para la organización y el funcionamiento de la actividad atinente al fin de que trata el apartado precedente; controla la aplicación de los criterios relativos a la disciplina del secreto de Estado y a la individualización de los órganos competentes al efecto; ejercita la tutela del secreto de Estado. Art. 2. Bajo la inmediata dependencia del Consejo de los Ministros es instituido un Comité interministerial para la información y la seguridad, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros y está compuesto por el Ministro de Relaciones Exteriores, el del Interior, el de Gracia y Justicia, el de Defensa, el de Industria y el Ministro de Finanza. El Presidente del Consejo de Ministros puede llamar a participar a las sesiones del Comité Interministerial a los otros Ministros, al director de los servicios de que tratan los sucesivos artículos 4 y 6, autoridades civiles y militares y a expertos. Art. 3. Es instituido, bajo la directa dependencia del Presidente del Consejo de Ministros, el Comité ejecutivo para los servicios de información y de la seguridad (CESIS).
478
Es competencia del Comité suministrar al Presidente del Consejo de Ministros, con la finalidad del debido cumplimiento de las funciones que le son atribuidas en el artículo 1, todos los elementos necesarios para la coordinación de la actividad de los servicios previstos en los subsiguientes artículos 4 y 6; el análisis de los elementos comunicados por los referidos servicios; y la elaboración del análisis de situación. Es también competencia del Comité la coordinación de la comunicación con los servicios de información y de seguridad de los demás Estados.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
El Comité es presidido por el Presidente del Consejo de Ministros o por delegación del mismo, por un Subsecretario de Estado. La Secretaría General del Comité es confiada a un funcionario de la administración del Estado poseedor de la calificación de Director General, cuya designación y remoción incumbe al Presidente del Consejo de Ministros, oído el Comité Interministerial aludido en el artículo 2. El Presidente del Consejo de Ministros determina la composición del Comité, al cual deben ser llamados a formar parte los directores de los Servicios de que tratan los siguientes artículos 4 y 6 e instituye los cargos estrictamente necesarios para el desenvolvimiento de su actividad. Art. 4. Es instituido el Servicio para la información y la seguridad militar (SISMI). Corresponde al mismo el cumplimiento de todas las tareas informativas y de seguridad para la defensa en el plano militar de la independencia y de la integridad del Estado contra todo peligro, amenaza o agresión. Compete también al SISMI el desenvolvimiento de tareas de contraespionaje. El Ministro de Defensa, del cual el Servicio depende, establece el ordenamiento y cuida de la actividad sobre la base de las directivas y de las disposiciones del Presidente del Consejo de Ministros de acuerdo a lo establecido en el artículo 1. El Director del Servicio y los otros funcionarios indicados en las disposiciones relativas al ordenamiento son nombrados por el Ministro de Defensa, con consulta del Comité Interministerial contemplado en el artículo 2. El SISMI debe comunicar al Ministro de Defensa y al Comité normado en el artículo 3° todas las informaciones recibidas o que de cualquier modo estén en su poder, los análisis y las apreciaciones de situación elaboradas, las operaciones cumplidas y todo aquello relacionado con su actividad. Art. 5. Las reparticiones y las oficinas afectadas a la información, seguridad y apreciación de situación existentes dentro del ámbito de cada fuerza armada o cuerpo armado del Estado tendrán cometidos de carácter exclusivamente técnico-militar y de policía militar limitados al ámbito de la referida fuerza armada o cuerpo. Ellas obrarán en estrecha ligazón con el SISMI. Queda derogada la letra g) del artículo 2 del Decreto del Presidente de la República N° 1477, del 18 de noviembre de 1965. Art. 6. Es instituido el Servicio para la información y la seguridad democrática (SISDE). Incumben al mismo todos los cometidos informativos y de seguridad para la defensa del Estado democrático y de las instituciones establecidas por la Constitución para su sostén, contra cualquier atentado y forma de subversión. El Ministro del Interior, del cual el Servicio depende, establece su ordenamiento y atiende a la actividad sobre la base de las directivas y de las disposiciones del Presidente del Consejo de Ministros contemplado en el artículo 1.
479
José Manuel Ugarte
El director del Servicio y los otros funcionarios indicados en las disposiciones relativas al ordenamiento son nombrados por el Ministro del Interior, con la aprobación del Comité interministerial contemplado en el artículo 2. El SISDE debe comunicar al Ministerio del Interior y al Comité referido en el artículo 3 toda la información recibida o que por cualquier motivo esté en su poder, los análisis y apreciaciones de situación elaborados, las operaciones cumplidas y todo aquello atinente a su actividad. Art. 7. El personal de cada uno de los Servicios instituidos en los artículos 4 y 6 y del Comité referido en el artículo 3 (Comité ejecutivo para los servicios de información y de seguridad) está constituido por dependientes civiles y militares del Estado que son transferidos, con su consentimiento, a la exclusiva dependencia de los referidos Servicios, así como de personal incorporado directamente. En ningún caso los Servicios podrán tener bajo su dependencia, ya sea de modo orgánico o temporario, a miembros del Parlamento, consejeros regionales, provinciales, comunales, magistrados, ministros de culto y periodistas profesionales. La dependencia orgánica del Comité de que trata el artículo 3 y de cada uno de los Servicios, los casos y las modalidades relativos al regreso de los dependientes públicos a la administración de su pertenencia originaria, el tratamiento jurídico-económico y los casos y las modalidades de transferencia a otras administraciones del Estado del personal designado directamente, son establecidos, incluso derogando toda otra disposición vigente, respectivamente, por el Presidente del Consejo de Ministros, del Ministro de Defensa y del Ministro del Interior, según opinión conforme del Comité Interministerial de que trata el artículo 2 y con acuerdo del Ministro del Tesoro. El tratamiento jurídico y económico del personal del Comité de que trata el artículo 3 y de los servicios contemplados en los artículos 4 y 6, no puede de ningún modo ser inferior a aquél correspondiente al empleo público. El Comité y los Servicios instituidos por los artículos 3, 4 y 6 podrán utilizar, por determinación del Presidente del Consejo de Ministros, a propuesta respectivamente de los Ministros de Defensa y del Interior y de acuerdo con cualquier otros Ministros interesados, medios e infraestructura de cualquiera de las administraciones del Estado. El SISMI y el SISDE deberán prestarse recíproca colaboración y asistencia. Art. 8. No podrá pertenecer de modo orgánico o temporario al Comité de que trata el artículo 3 y a los Servicios de que tratan los artículos 4 y 6, aquellas personas que, por comportamientos o acciones subversivas en contra de las instituciones democráticas, no dan segura confianza de escrupulosa fidelidad a los valores de la Constitución republicana y antifascista.
480
Art. 9. Los pertenecientes al Comité de que trata el artículo 3 y a los Servicios de que tratan los artículos 4 y 6 no revestirán la cualidad de oficiales o de agentes de la policía judicial; tal calidad queda suspendida durante el período de pertenencia al Comité y a los Servicios, para quienes revistieran tal calidad sobre la base de los ordenamientos de la administración de la que provinieran.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
En derogación de las disposiciones ordinarias, los pertenecientes a los Servicios tienen la obligación de informar por medio de sus superiores, exclusivamente a los directores de los Servicios, que los referirán respectivamente al Ministro de Defensa y al del Interior y, contemporáneamente, al Presidente del Consejo de Ministros por medio del Comité de que trata el artículo 3. Los directores de los Servicios instituidos por los artículos 4 y 6 tienen la obligación, del mismo modo, de proveer al órgano competente de la Policía Judicial las informaciones y los elementos de prueba relativos a hechos que constituyan delito. Todos los oficiales y agentes de la Policía Judicial deberán proveer toda la cooperación que les sea posible a los agentes de los Servicios. Art. 10. Ninguna actividad de cualquier modo idónea para la información y la seguridad puede ser desenvuelta fuera de los instrumentos, de las modalidades, de las competencias y de los fines previstos en la presente ley. Quedan derogadas todas las disposiciones internas y reglamentarias que contradigan o que no sean compatibles con la presente ley; las nuevas disposiciones deberán ser dictadas inmediatamente por parte de los órganos competentes. En la primera aplicación de la presente ley, y hasta la formación de las plantas de personal de los Servicios previstos en los artículos 4 y 6, dichos servicios se valdrán, con observancia de lo dispuesto en el artículo 8, del personal de los servicios actualmente existentes en jurisdicción de los Ministerios de Defensa y del Interior (SID y SdS). Tales servicios cesarán de cualquier modo de operar dentro de los seis meses de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley y todos los medios, la documentación y la estructura técnica serán transferidas, bajo determinación del Presidente del Consejo de Ministros, oídos los Ministros del Interior y la Defensa, a los Servicios instituidos por los artículos 4 y 6, según la competencia y las funciones que les son atribuidas. Art. 11. El Gobierno informará semestralmente al Parlamento, con una relación escrita, su política informativa y de seguridad, y los resultados obtenidos. Una Comisión parlamentaria constituida por cuatro diputados y cuatro senadores nombrados por los Presidentes de las dos ramas del Parlamento sobre la base del criterio de proporcionalidad, ejercitará el control sobre la aplicación de los principios establecidos en la presente ley. A tal fin, la Comisión parlamentaria podrá requerir al Presidente del Consejo de Ministros y a la Comisión Interministerial referida en el artículo 2, informaciones sobre las líneas esenciales de la estructura y de la actividad de los Servicios, y formular propuestas y relevamientos.
481
José Manuel Ugarte
El Presidente del Consejo de Ministros puede oponerse a la Comisión parlamentaria, indicándole con sintéticas motivaciones las razones esenciales, la exigencia de tutela del secreto en orden a la información que a su juicio exceden los límites referidos en el párrafo precedente. En este caso, la Comisión parlamentaria cuando mantenga, por mayoría absoluta de sus componentes, que la oposición del secreto no sea fundada, se dirigirá a cada una de las Cámaras para la consiguiente evaluación política. Los componentes de la Comisión parlamentaria están vinculados al secreto con relación a las informaciones adquiridas y a las propuestas y relevamientos formulados de acuerdo a lo contemplado en el tercer párrafo. Los actos de la Comisión están cubiertos por el secreto. Art. 12. Están cubiertos por el secreto de Estado los actos, documentos, noticias, actividades y toda otra cosa cuya difusión sea idónea para causar daño a la integridad del Estado democrático como, asimismo, a las relaciones y a los acuerdos internacionales, a la defensa de las instituciones puestas por la Constitución a su sostén, al libre ejercicio de las funciones de los órganos constitucionales, a la independencia del Estado respecto de los otros Estados y a las relaciones con ellos, a la preparación y a la defensa militar del Estado. En ningún caso pueden constituir objeto del secreto de Estado hechos subversivos del orden constitucional. Art. 13. Las palabras “secreto político y militar”, contenidas en el primer y segundo inciso del artículo 342 del Código de Procedimientos Penales, son sustituidas por las palabras “secreto de Estado.” Las palabras “previsto por la norma del segundo párrafo del artículo 352", contenidas en el segundo inciso del artículo 342 del Código de Procedimientos Penales, son sustituidas por las palabras “previsto por la norma del artículo 352”. Art. 14. El título del artículo 351 del Código de Procedimientos Penales es modificado del siguiente modo: “Derecho de abstenerse de testimoniar y prohibición de examen, determinada por el secreto profesional o de función”. El primer inciso del artículo 352 del Código de Procedimientos Penales queda inserto, como segundo inciso, en el artículo 351 de dicho Código. Art. 15. El artículo 352 del Código de Procedimientos Penales es sustituido por el siguiente: “Deber de abstenerse de testimoniar y prohibición de examen determinada por el secreto de Estado”.
482
Los oficiales públicos, los empleados públicos y los delegados del servicio público tienen la obligación de abstenerse de deponer y no deberán ser interrogados en aquellos aspectos cubiertos por el secreto del Estado.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Si la autoridad correspondiente no considerara fundada la declaración hecha por alguna de las personas precedentemente aludidas respecto al carácter secreto, debe dirigirse al Presidente del Consejo de Ministros que, cuando crea que debe confirmarla, debe hacerlo dentro de los sesenta días de recibido el requerimiento. En este caso, no se procederá por el delito previsto en el artículo 372 del Código Penal y, si el conocimiento de aquello cubierto por el secreto del Estado fuera esencial, la autoridad correspondiente declarará que no debe procederse en las acciones penales por la existencia de un secreto de Estado. Art. 16. De todo caso de confirmación de la oposición del secreto de Estado, conforme establece el artículo 352 del Código de Procedimientos Penales el Presidente del Consejo de Ministros deberá dar comunicación, indicando con motivaciones sintéticas las razones esenciales a la Comisión parlamentaria de que trata el artículo 11 de la presente ley. La Comisión parlamentaria, cuando considere por mayoría absoluta de sus miembros infundada la oposición del secreto, se dirigirá a cada una de las Cámaras para la consiguiente evaluación política. Art. 17. El Presidente del Consejo de Ministros comunicará a las Cámaras, con las correspondientes motivaciones, de todo caso de oposición del secreto de Estado, del sentido de los artículos 11 al 15 de la presente ley. Art. 18. Hasta la fecha de sanción de una nueva ley orgánica relativa a la materia del secreto, la conducta prevista y punida en el libro II, título I, capítulo primero y quinto del Código Penal, concerniente al secreto político interno internacional, debe entenderse referida a la definición de secreto de los artículos 1 y 12 de la presente ley. Art. 19. Los gastos relativos al Comité referido en el artículo 3 y de los Servicios instituidos en los artículos 4 y 6 serán inscritas en una sección expresa -denominada “Comité interministerial para la información y la seguridad”- a instituirse en el estado de las previsiones de los gastos del Ministerio del Tesoro. El Presidente del Consejo de Ministros, a propuesta del Comité interministerial para la información y la seguridad, determinará, con decreto propio, la suma a asignarse al CESIS para gastos de organización y funcionamiento y al SISMI y al SISDE para gastos de organización y funcionamiento, así como para los gastos reservados que se registrarán, respectivamente, en el estado de previsiones de gastos de la Presidencia del Consejo de Ministros y de los Ministerios de Defensa y del Interior. El Ministro del Tesoro, sobre la base de la disposición antedicha, proveerá, con decreto propio, a aportar las variaciones del balance que ocurran. Los gastos reservados son inscritos en un capítulo apartado y no están sujetos a rendición de cuentas. En el lugar de la primera aplicación confluirán con la antedicha rúbrica las asignaciones ya inscritas, por análoga exigencia, en el estado de previsión de los gastos de los Ministerios del Interior y de Defensa. El Ministro del Tesoro está autorizado a aportar las consiguientes variaciones del balance que, donde fuera necesario, podrán interesar también la cuenta de los residuos pasivos.
483
José Manuel Ugarte
La presente ley, munida del sello del Estado, será inserta en la Colección oficial de las leyes y de los decretos de la República italiana. Quedan todos obligados a observarla y a hacerla observar como ley del Estado. Dada en Roma, el 27 de octubre de 1977. ANDREOTTI - COSSIGA - BONIFACIO - RUFFINI - STAMMATE.
484
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
H.
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
Ley sobre el Servicio de Seguridad de 1989 1989 Capítulo 5 Una ley para establecer al Servicio de Seguridad en una base estatutaria; para permitir que ciertas acciones sean tomadas sobre la autoridad de mandamientos emitidos por el Secretario de Estado, con previsiones para la emisión de tales mandamientos, para ser sujetos a revisión por un Comisionado; para establecer un procedimiento a la investigación por un tribunal o, en algunos casos, por el Comisionado de reclamos acerca del Servicio, y para propósitos relacionados (27 de abril de 1989). Es sancionada por la más Excelente Majestad de la Reina, por y con el asesoramiento y consentimiento de los Lores Espirituales y Temporales, y los Comunes, en este presente Parlamento reunidos, y por la autoridad de los mismos, como sigue: El Servicio de Seguridad 1- (1) Continuará habiendo un Servicio de Seguridad (en esta Ley referido como “el Servicio”), bajo la autoridad del Secretario de Estado. (2) La función del Servicio será la protección de la seguridad nacional y, en particular, su protección contra amenazas derivadas de espionaje, terrorismo y sabotaje, de las actividades de agentes de poderes extranjeros y de acciones dirigidas a derribar o debilitar la democracia parlamentaria por medios políticos, industriales o violentos. (3) Será también la función del Servicio salvaguardar el bienestar económico del Reino Unido ante amenazas representadas por las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas. El Director-General 2. -(1) Las operaciones del Servicio continuarán estando bajo el control de un Director-General designado por el Secretario de Estado. (2) El Director-General será responsable por la eficiencia del Servicio y será su deber asegurar: (a) que haya arreglos parar asegurar que no sea obtenida información por el Servicio, sino en la medida en que sea necesario para el adecuado cumplimiento de sus funciones o revelada por él excepto en la medida en que sea necesario para tal propósito o para el propósito de prevenir o detectar serios delitos, y (b) que el Servicio no tome ninguna acción para promover los intereses de cualquier partido político.
485
José Manuel Ugarte
(3) Los arreglos mencionados en la subsección (2) anterior serán tales como para asegurar que la información en posesión del Servicio no es revelada para ser usada en determinar si una persona debería ser empleada o continúe siendo empleada, por cualquier persona, o en cualquier puesto o capacidad, excepto de acuerdo con previsiones en ese sentido aprobadas por el Secretario de Estado. (4) El Director-General hará un informe anual sobre el trabajo del Servicio al Primer Ministro y al Secretario de Estado y podrá en cualquier momento informar a cualquiera de ellos sobre asuntos relativos a su trabajo. 3. -(1) Ninguna entrada o interferencia en la propiedad será ilegal si es autorizada por un mandamiento emitido por el Secretario de Estado bajo esta sección. (2) El Secretario de Estado podrá, ante una solicitud hecha por el Servicio, emitir un mandamiento bajo esta sección, autorizando la adopción de las acciones especificadas en el mandamiento, respecto de alguna propiedad especificada en él, si el Secretario de Estado: (a) piensa que es necesario que la acción sea adoptada para obtener información que(i) será aparentemente de valor sustancial en ayudar al Servicio para cumplir cualquiera de sus funciones, y (ii) no puede razonablemente ser obtenida por otros medios, y (b) está persuadido que están en vigencia arreglos satisfactorios conforme a la sección 2 (2) (a) anterior con respecto a la revelación de información obtenida en virtud de esta sección y que la información obtenida merced al mandamiento estará sujeta a tales arreglos. (3) Un mandamiento no será emitido conforme a esta sección excepto: (a) por el Secretario de Estado o (b) en un caso urgente en el que el Secretario de Estado ha expresamente autorizado su emisión, y una declaración de esa circunstancia está incluida en él, suscrita por un oficial de su departamento de o más arriba del Grado 3. (4) Un mandamiento dejará de tener efecto, a menos que sea renovado conforme a la subsección (5) posterior, (a) si el mandamiento fue emitido por el Secretario de Estado, al fin del período de seis meses que comienza el día en el cual aquél fue emitido; (b) en cualquier otro caso, al fin del período que concluye el segundo día hábil siguiente a ese día.
486
(3) si en cualquier tiempo anterior al día en que un mandamiento cesara de tener efecto el Secretario de Estado considere necesario que el mandamiento continúe teniendo efecto para el propósito para el cual fue emitido, puede por un instrumento emitido por él renovarlo en un período de seis meses comenzando ese día.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(6) El Secretario de Estado cancelará el mandamiento si está persuadido que la acción autorizada por él no es más necesaria. (7) En esta sección, ‘día laborable’ significa cualquier día que no sea domingo, sábado, Día de Navidad, Buen Viernes o un día que sea un feriado bancario conforme a la Ley de Actividades Bancarias y Operaciones Financieras de 1971 en cualquier parte del Reino Unido. El Comisionado del Servicio de Seguridad 4. -(1) El Primer Ministro designará como Comisionado para los propósitos de esta Ley a una persona que desempeñe o haya desempeñado un alto cargo judicial dentro del significado de la Ley de Jurisdicción Apelada de 1876. (2) El Comisionado desempeñará su cargo de acuerdo con los términos de su designación y le serán pagadas por el Secretario del Estado tales remuneraciones, como el Tesoro puede determinar. (3) Adicionalmente a sus funciones conforme a las subsiguientes previsiones de esta Ley, el Comisionado mantendrá bajo revisión el ejercicio por el Secretario de Estado de sus poderes conforme a la sección 3 anterior. (4) Constituirá el deber de cada miembro del Servicio y de cada funcionario del departamento del Secretario de Estado revelar y dar al Comisionado los documentos e información que él pueda requerir para el propósito de permitirle desempeñar sus funciones. (5) El Comisionado hará un informe anual sobre el desempeño de sus funciones al Primer Ministro y puede en cualquier momento informarle sobre asuntos relativos a su cumplimiento de esas funciones. (6) El Primer Ministro dejará ante cada Cámara del Parlamento una copia de cada informe anual hecho por el Comisionado bajo la subsección (5) anterior, junto con una declaración acerca de si algún asunto ha sido excluido de esa copia, conforme a la subsección (7) posterior. (7) Si el Primer Ministro entiende, después de consultar con el Comisionado, que la publicación de algún asunto en un informe sería perjudicial para el continuado cumplimiento de las funciones del Servicio, el Primer Ministro puede excluir ese asunto de la copia del informe dejado ante cada Cámara del Parlamento. (8) El Secretario de Estado puede, después de consultar con el Comisionado y con la aprobación del Tesoro en lo relativo a las cifras, proveer al Comisionado con tal personal como el Secretario de Estado entienda necesario para el cumplimiento de sus funciones. Investigación de quejas 5. -(1) Habrá un Tribunal para el propósito de investigar reclamos acerca del Servicio, en la manera especificada en el Anexo 1 de esta Ley.
487
José Manuel Ugarte
(2) El Anexo 2 de esta Ley tendrá efecto con respecto a la constitución, procedimiento y otros asuntos relativos al Tribunal. (3) El Comisionado tendrá las funciones que le son conferidas en el Anexo 1 de esta Ley y dará al Tribunal tal asistencia en el desempeño de sus funciones bajo ese Anexo, como aquél requiera. (4) Las decisiones del Tribunal y del Comisionado bajo ese Anexo (incluyendo decisiones relativas a sus jurisdicciones) no estarán sujetas a apelación, ni podrán ser objeto de cuestionamiento en ninguna Corte. Gastos 6. Cualquier tipo de gastos incurridos por el Secretario de Estado bajo esta Ley serán solventados con dinero provisto por el Parlamento. 7. -(1) Esta Ley será citada como la Ley del Servicio de Seguridad de 1989. (2) Esta Ley entrará en vigencia en el día que el Secretario de Estado lo disponga por una orden efectuada por designación de instrumento estatutario y pueden ser designados diferentes días para diferentes previsiones y propósitos. (3) Esta Ley se extiende a Irlanda del Norte. (4) Su Majestad puede por Orden en Consejo disponer que cualquiera de las previsiones de esta Ley especificadas en la orden se extienda, con las excepciones, adaptaciones y modificaciones que pueden así especificarse, a la Isla de Man, cualquiera de las Islas del Canal y cualquier colonia.
488
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
ANEXOS 1
489
490
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
ANEXO 1 Investigación de Reclamos Preliminar 1. Cualquier persona puede reclamar ante el Tribunal si es agraviada por cualquier cosa que crea que el Servicio haya hecho en relación a ella o a cualquiera de sus bienes; y, a menos que el Tribunal considere que el reclamo es frívolo o vejatorio, lo investigará de acuerdo con este Anexo. Investigaciones y determinaciones 2. (1) El Tribunal investigará si el reclamante ha sido sujeto de indagaciones por parte del Servicio. (2) Si el Tribunal establece que el Servicio ha hecho indagaciones acerca del reclamante, pero éstas han cesado al tiempo en el que el reclamo fue hecho, determinará si, al tiempo en el que las indagaciones tenían lugar, el Servicio tenía bases razonables para decidir realizar indagaciones sobre el reclamante para el cumplimiento de sus funciones. (3) Si el reclamante establece que las indagaciones realizadas por el Servicio acerca del reclamante estaban continuando al momento de ser efectuado el reclamo, determinará si, en ese momento, el Servicio tenía bases razonables para decidir continuar con las indagaciones acerca del reclamante, en el cumplimiento de sus funciones. (4) En caso en que el Tribunal entienda que las indagaciones han sido o fueron hechas acerca del reclamante en base de su carácter de miembro de una categoría de personas consideradas por el Servicio como requiriendo investigación en el ejercicio de sus funciones, el Tribunal considerará que el servicio ha tenido bases razonables para decidir iniciar o continuar indagaciones acerca del reclamante si el Tribunal considera que el Servicio tenía bases razonables para considerarlo un miembro de esa categoría. 3. Si y en al extensión en que el reclamante alegue que el Servicio ha revelado información para ser usada en determinar si él debería ser empleado o continuar siendo empleado, por cualquier persona o en algún cargo o capacidad especificada por él, el Tribunal investigará si el Servicio ha revelado información para ese propósito y, si el Tribunal encuentra que ello ha sido hecho, determinará si el Servicio tenía bases razonables para creer que tal información era cierta. 4. -(1) Si y en la extensión que el reclamante alegue que algo ha sido hecho por el Servicio en relación a alguno de sus bienes, el Tribunal derivará el reclamo al Comisionado, quien investigará si había sido emitido un mandamiento bajo la sección 3 de esta Ley respecto de ese bien y si él encuentra que tal mandamiento había sido emitido él determinará, aplicando los principios de aplicación por una corte en una solicitud para revisión judicial, si el Secretario de Estado actuó adecuadamente al emitir o renovar el mandamiento. (2) El Comisionado informará al Tribunal de su conclusión sobre cualquier reclamo que le haya sido derivado conforme a este párrafo.
491
José Manuel Ugarte
Informe de conclusiones 5. -(1) En caso que el Tribunal determine conforme al párrafo 2 ó 3 precedentes que el Servicio no tenía bases razonables para la decisión o creencia en cuestión, él (a) notificará al reclamante que ha adoptado una decisión a su favor bajo este párrafo, y (b) hará un informe de sus conclusiones al Secretario de Estado y al Comisionado. (2) El Tribunal notificará asimismo al reclamante de cualquier determinación a su favor adoptada por el Comisionado conforme al párrafo 4 anterior. (3) En el caso en que en un reclamo no sean adoptadas decisiones como las mencionadas en los subpárrafos (1) o (2) anterior por el Tribunal o el Comisionado, el Tribunal notificará al reclamante que no ha sido adoptada una decisión a su favor en su reclamo. Remedios 6. -(1) en caso en que el Tribunal notifique a un reclamante de una decisión como la mencionada en el párrafo 5 (1) anterior, el Tribunal puede: (a) si la determinación fue adoptada conforme al párrafo 2 anterior, ordenar que las indagaciones por parte del Servicio sobre el reclamante cesen y que cualquier registro relativo a tales indagaciones sea destruido; (b) si la determinación es adoptada conforme a ese párrafo o el párrafo 3 anterior, ordenar al Secretario de Estado que pague al reclamante la suma a título de compensación que pueda ser especificada por el Tribunal. (2) En caso en que el Tribunal notifique al reclamante de una decisión como la mencionada en el párrafo 5 (2) precedente, el Tribunal puede: (a) revocar cualquier mandamiento respecto de cualquier bien del reclamante que el Comisionado haya considerado inadecuadamente emitido o renovado y que considere que debería ser revocado; (b) si el Comisionado considera que una suma debería ser pagada al reclamante a título de compensación, ordenar al Secretario de Estado pagar al reclamante las sumas que el Comisionado puede especificar. Derivaciones al Comisionado
492
7. -(1) Si en un caso investigado por el Tribunal conforme al párrafo 2 precedente él considere que el Servicio puede no estar justificado en considerar a todos los miembros de una particular categoría como requiriendo investigación, él podrá derivar ese asunto al Comisionado.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(2) si en cualquier caso investigado por el Tribunal, (a) las conclusiones del Tribunal sobre los asuntos que le son encomendados para investigar son tales, que no adopte ninguna determinación en favor del reclamante; pero (b) el Tribunal entienda de las alegaciones efectuadas por el reclamante que es apropiado que se realice una investigación acerca de si el Servicio ha actuado a otro respecto irrazonablemente en relación con el reclamante o sus bienes, Derivará ese asunto al Comisionado (3) El Comisionado informará cualquier asunto derivado a él bajo este párrafo al Secretario de Estado que puede tomar tal acción a la luz del informe como considere apropiada, incluyendo cualquier acción que el Tribunal tenga facultad de adoptar u ordenar conforme al párrafo 6 precedente. Suplementario 8. -(1) Las personas que pueden reclamar ante el Tribunal conforme ese Anexo incluyen cualquier organización y cualquier asociación o combinación de personas. (2) Las referencias en este Anexo a los bienes de un reclamante incluyen referencias a cualquier lugar donde el reclamante viva o trabaje. 9.1(1) No será tramitado ningún reclamo conforme a este Anexo si y en la extensión en que se refiera a cualquier cosa hecha antes de la fecha en la cual este Anexo entre en vigencia. (2) Cuando alguna investigación acerca de una persona sea promovida antes de esa fecha y no haya sido adoptada ninguna decisión antes de esa fecha para concluirla, el párrafo 2 precedente tendrá efecto como si la investigación fuera iniciada en esa fecha.
493
José Manuel Ugarte
ANEXO 2 El Tribunal Constitución del Tribunal 1. -(1) El Tribunal consistirá de no menos de tres o más de cinco miembros, cada uno de éstos será un abogado o procurador de no menos de diez años de ejercicio. (2) Los miembros del Tribunal serán designados por Su Majestad por Real Mandamiento. (3) Un miembro del Tribunal dejará vacante su cargo al fin del período de cinco años que comienza el día de su designación, pero podrá ser designado para un nuevo período. (4) Un miembro del Tribunal puede ser relevado de su cargo por Su Majestad a su propia solicitud. (5) Un miembro del Tribunal puede ser removido de su cargo por Su Majestad ante una recomendación presentada ante Ella por ambas Cámaras del Parlamento. Presidente y Vicepresidente 2. -(1) Su Majestad puede por Real Mandamiento designar como Presidente o Vicepresidente del Tribunal a una persona que sea, o en virtud de ese Mandamiento pase a ser un miembro del Tribunal. (2) Si en cualquier momento el presidente del Tribunal es temporariamente incapaz para llevar adelante las funciones del Presidente conforme a este Anexo, el Vicepresidente desempeñará tales funciones. (3) Una persona cesará de ser Presidente o Vicepresidente del Tribunal si cesa de ser un miembro del Tribunal. Procedimiento 3. Las funciones del Tribunal en relación con cualquier reclamo podrán ser llevadas a cabo, en cualquier parte del Reino Unido, por cualesquiera dos o más miembros del Tribunal designados para ese propósito por su Presidente; y diferentes miembros del Tribunal pueden llevar a cabo funciones en relación con diferentes reclamantes al mismo tiempo. 4. -(1) Será deber de cada miembro del Servicio revelar o dar al Tribunal los documentos o información que pueda requerir para el propósito de permitirle llevar a cabo sus funciones conforme a esta Ley.
494
(2) Sujeto al párrafo 6 (2) posterior, el Tribunal llevará a cabo sus funciones bajo esta Ley de modo de asegurar que ningún documento o información revelada o dada al Tribunal por cualquier persona sea revelada sin su consentimiento a cualquier reclamante, a alguna persona (distinta
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
del Comisionado) que tenga un cargo bajo la Corona, o a cualquier otra persona, y concordantemente el Tribunal no dará razones, excepto en informes emitidos conforme al párrafo 5 (1) del Anexo 1 de esta Ley para una decisión notificada por él al reclamante. (3) Conforme al subpárrafo (2) anterior, el Tribunal puede determinar su propio procedimiento. Salarios y gastos 5. -(1) El Secretario de Estado pagará a los miembros del Tribunal tales remuneraciones y haberes como pueda determinar con la aprobación del Tesoro. (2) El Secretario de Estado solventará tales expensas del Tribunal, como pueda determinar con la aprobación del Tesoro. Personal 6. -(1) El Secretario de Estado puede, después de consultar con el Tribunal y con la aprobación del Tesoro con relación a las cifras, proveer al Tribunal con el personal que entienda necesario para el adecuado cumplimiento de sus funciones. (2) El Tribunal puede autorizar a cualquier miembro de su personal para obtener cualquier documento o información en nombre del Tribunal. Descalificación parlamentaria 7-(1) En la Parte II del Anexo I de la Ley de Descalificación de la Cámara de los Comunes de 1975 (cuerpos cuyos miembros están descalificados) será insertado en el lugar apropiado: “El Tribunal establecido bajo la Ley del Servicio de Seguridad de 1989”. La misma enmienda será hecha en la Parte II del Anexo 1 a la Ley de Descalificación de la Asamblea de Irlanda del Norte. Ley de Servicios de Inteligencia de 1994 Capítulo 13. Arreglo de las Secciones El Servicio Secreto de Inteligencia Sección 1. El Servicio Secreto de Inteligencia 2. El Jefe del Servicio de Inteligencia GCHQ 3. Cuarteles Generales Gubernamentales de Comunicaciones 4. El Director del GCHQ
495
José Manuel Ugarte
Autorización para ciertas acciones 5. Mandamientos: general 6. Mandamientos: procedimiento y duración, etc. 7. Autorización de actos fuera de las Islas Británicas La Comisión de Inteligencia y Seguridad 10. La Comisión de Inteligencia y Seguridad Suplementario 11. Interpretación y enmiendas en consecuencia 12. Título breve, comienzo y extensión Tablas: Tabla 1. Investigación de Reclamos Tabla 2. El Tribunal Tabla 3. La Comisión de Inteligencia y Seguridad Tabla 4. Enmiendas consecuentes Elizabeth II Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 Capítulo 13 - 1994 Una Ley para disponer sobre el Servicio Secreto de Inteligencia y Cuarteles Generales Gubernamentales de Comunicaciones, incluyendo previsiones para la emisión de mandamientos y autorizaciones permitiendo que ciertas acciones sean tomadas y para que la emisión de tales mandamientos y autorizaciones quede bajo revisión; para hacer previsiones más adelantadas acerca de mandamientos emitidos sobre solicitudes por el Servicio de Seguridad; para establecer un procedimiento para la investigación de reclamos acerca del Servicio de Inteligencia Secreto y Cuarteles Generales Gubernamentales de Comunicaciones; para hacer previsiones para el establecimiento de una Comisión de Inteligencia y Seguridad para supervisar los tres cuerpos; y para propósitos relacionados (26 de mayo de 1994). Es sancionado por la más Excelente Majestad de la Reina por y con el asesoramiento y consentimiento de los Lores Espirituales y Temporales y los Comunes, reunidos en el presente Parlamento, y por la autoridad de los mismos, como sigue: El Servicio Secreto de Inteligencia I (1) Continuará habiendo un Servicio Secreto de Inteligencia (en esta Ley referido como ‘El Servicio de Inteligencia’) bajo la autoridad del Secretario de Estado y sujeto a la subsección (2) posterior, sus funciones serán:
496
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(a) obtener y proveer información relativa a las acciones e intenciones de personas fuera de las Islas Británicas y (b) cumplir otras tareas relativas a las acciones e intenciones de tales personas. (2) Las funciones del Servicio de Inteligencia serán ejecutables sólo: (a) en los intereses de la seguridad nacional, con referencia particular a la defensa y políticas externas del Gobierno de su Majestad en el Reino Unido: o (b) en el interés del bienestar económico del Reino Unido: (c) en apoyo de la prevención o detección de serios delitos. El Jefe del Servicio de Inteligencia 2 (1) Las operaciones del Servicio de Inteligencia continuarán bajo el control de un Jefe de ese Servicio designado por el Secretario de Estado. (2) El Jefe de ese Servicio de Inteligencia será responsable por la eficiencia de ese Servicio y será su deber asegurar: (a) que haya arreglos para asegurar que no sea obtenida información por ese Servicio de Inteligencia, sino en la medida en que sea necesario para el adecuado desempeño de sus funciones y que ninguna información sea revelada por él excepto en la extensión en que sea necesario: (i) para ese propósito; (ii) en interés de la seguridad nacional; (iii) para el propósito de la prevención o detección de serios delitos; (iv) para el objetivo de cualesquiera procedimientos criminales, y (b) que el Servicio de Inteligencia no tome cualquier acción para favorecer los intereses de cualquier partido político inglés. (3) Sin perjuicio de la vigencia general de la subsección (2) anterior, la revelación de información será considerada como necesaria para el adecuado desempeño de las funciones del Servicio de Inteligencia si consiste en: (a) la revelación de registros sujetos a y de acuerdo con la Ley de Registros Públicos de 1958 o (b) la revelación, sujeta a y de acuerdo con arreglos aprobados por el Secretario de Estado, de información al Controlador y Auditor General para los propósitos de sus funciones. (4) El Jefe del Servicio de Inteligencia hará un informe anual sobre el trabajo del Servicio de Inteligencia al Primer Ministro y al Secretario de Estado y puede en cualquier momento informar a ambos de cualquier asunto relativo a su trabajo.
497
José Manuel Ugarte
GCHQ Cuarteles Generales Gubernamentales de Comunicaciones 3 - (1) Continuará existiendo Cuarteles Generales Gubernamentales bajo la autoridad del Secretario de Estado, y sujeto a la subsección (2) posterior, sus funciones serán: (a) monitorear e interferir con emisiones electromagnéticas, acústicas y otras emisiones y cualquier equipo que produzca tales emisiones y obtener y proveer información derivada de o relativa a tales emisiones o equipamiento y de material encriptado, y (b) proveer asistencia y asesoramiento sobre: (i) lenguajes, incluyendo terminología usada para asuntos técnicos y (ii) criptografía y otros asuntos relativos a la protección de información y otro material, a las Fuerzas Armadas de la Corona, al Gobierno de Su Majestad en el Reino Unido o a un Departamento de Irlanda del Norte o a cualquier otra organización que sea determinada para los propósitos de esa sección en tal manera como sea especificada por el Primer Ministro. (2) Las funciones referidas en la subsección (1) (a) precedente serán ejecutables sólo: (a) en los intereses de la seguridad nacional, con particular referencia a la defensa y políticas externas del Gobierno de Su Majestad en el Reino Unido, o (b) en los intereses del bienestar económico del Reino Unido en relación a las acciones o intenciones de personas fuera de las Islas Británicas, o (c) en apoyo de la prevención o detección de serios delitos. (3) En esta Ley la expresión “GCHQ” se refiere a Cuarteles Generales Gubernamentales de Comunicaciones y a cualquier unidad o parte de una unidad de las Fuerzas Armadas de la Corona que sea al tiempo requerida por el Secretario de Estado para asistir a Cuarteles Generales de Comunicaciones Gubernamentales en el desempeño de sus funciones. El Director de GCHQ 4 (1) Las operaciones de GCHQ continuarán estando bajo el control de un Director designado por el Secretario de Estado. (2) El Director será responsable de la eficiencia de GCHQ y será su deber asegurar:
498
(a) que haya arreglos para asegurar que ninguna información sea obtenida por GCHQ, sino en la medida en que sea necesario para el adecuado cumplimiento de sus funciones y que no sea
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
revelada información por él, excepto en la medida en que sea necesario para tal propósito o para el propósito de cualquier procedimiento criminal y (b) que GCHQ no tome ninguna acción para promover los intereses de cualquier partido político británico. (3) Sin perjuicio de la vigencia general de la subsección (2) anterior, la revelación de información será considerada como necesaria para el adecuado desempeño de las funciones de GCHQ si consiste en: (a) la revelación de registros sujetos a y de acuerdo con la Ley de Registros Públicos de 1958, o (b) la revelación, sujeta a y de acuerdo con arreglos aprobados por el Secretario de Estado, de información al Controlador y Auditor General para los propósitos de sus funciones. (4) El Director hará un informe anual sobre el trabajo de GCHQ al Primer Ministro y al Secretario de Estado y puede en cualquier momento informar a cualquiera de ellos sobre cualquier asunto referido a su trabajo. Autorización de ciertas acciones Mandamientos: general 5. (1) Ninguna entrada en o interferencia con una propiedad o con telegrafía sin hilos será ilegal si es autorizada por un mandamiento emitido por el Secretario de Estado conforme a esta sección. (2) El Secretario de Estado puede, ante una solicitud hecha por el Servicio de Seguridad, el Servicio de Inteligencia o GCHQ, emitir un mandamiento bajo esta sección autorizando la adopción, conforme a la subsección (3) posterior, de tales acciones como sean especificadas en el mandamiento respecto de cualquier propiedad así especificada o con respecto de telegrafía sin hilos así especificada si el Secretario de Estado: (a) piensa que es necesaria para la acción que será tomada sobre la base de que probablemente será de sustancial valor para ayudar, conforme pueda ser el caso, (i) al Servicio de Seguridad, en llevar adelante cualquiera de sus funciones bajo la Ley de 1989 o (ii) al Servicio de Inteligencia en llevar adelante cualquiera de sus funciones bajo la sección 1 precedente; o (iii) a GCHQ en llevar adelante cualquier función que cae dentro de la sección 3 (1) (a) precedente, y
499
José Manuel Ugarte
(b) esté persuadido de que el resultado que se procura alcanzar no puede razonablemente ser obtenido por otros medios y (c) esté persuadido que arreglos satisfactorios están en vigencia bajo la sección 2 (2) (a) de la Ley de 1989 (deberes del Director-General del Servicio de Seguridad), sección 2 (2) (a) precedente o sección 4 (2) (a) precedente con respecto a la revelación de información obtenida en virtud de esta sección y que cualquier información obtenida bajo el mandamiento estará sujeta a esos arreglos. (3) Un mandamiento autorizando la adopción de acciones en apoyo de la prevención o detección de serios crímenes, no puede ser relativo a bienes en las Islas Británicas. (4) Sujeto a la subsección (5) posterior, el Servicio de Seguridad puede hacer una solicitud bajo la subsección (2) posterior para la emisión de un mandamiento autorizando a ese Servicio (o a una persona actuando en su representación) para tomar las acciones establecidas en el mandamiento en nombre del Servicio de Inteligencia o GCHQ y, cuando tal mandamiento sea emitido, las funciones del Servicio de Seguridad incluirán el desempeño de las acciones así especificadas, ya sea que hubiera estado o no de otro modo dentro de sus propias funciones. (5) El Servicio de Seguridad no puede hacer una solicitud para un mandamiento en virtud de la subsección (4) precedente, excepto cuando la acción que se proponga autorizar por medio del mandamiento: (a) sea una acción respecto de la cual el Servicio de Inteligencia o, según sea el caso, el GCHQ, puedan hacer tales solicitudes, (b) será adoptada de otro modo que en apoyo de la prevención o detección de serios delitos. Mandamientos: procedimiento y duración, etc. 6. (1) Un mandamiento no será emitido, sino: (a) por el Secretario de Estado o (b) en un caso urgente en el que el Secretario de Estado haya expresamente autorizado su emisión y una declaración de ese hecho está incluido en él, por parte de un alto funcionario de su departamento. (2) Un mandamiento dejará de tener efecto, a menos que sea renovado conforme a la subsección (3) posterior,
500
(a) si el mandamiento fue dado por el Secretario de Estado, al fin del período de seis meses comenzando con el día en que fue emitido y
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(b) en cualquier otro caso, al fin del período que termina con el segundo día hábil siguiendo ese día. (3) Si en cualquier momento antes del día en el que un mandamiento cesaría de tener efecto el Secretario de Estado considerase necesario que el mandamiento continúe teniendo efecto para el propósito para el que fue emitido, puede por cualquier instrumento emitido por él, renovarlo por un período de seis meses comenzando en ese día. (4) El Secretario de Estado cancelará el mandamiento si está persuadido que la acción autorizada por él ya no es más necesaria. (5) En las previsiones precedentes de esta sección, “mandamiento” significa un mandamiento bajo la sección 5 precedente. (6) Con relación al Servicio de Seguridad, esta sección y la sección 5 precedente tendrá efecto en lugar de la sección 3 (mandamientos de propiedad) de la Ley de 1989 y concordantemente: (a) un mandamiento emitido bajo esa sección de la Ley de 1989 y la actual cuando esta sección y la sección 5 precedente entren en vigencia será tratado como un mandamiento bajo la sección 5 precedente, pero sin ningún cambio en la fecha en la cual ese mandamiento fue de hecho emitido o renovado por última vez, y (b) la sección 3 de la Ley de 1989 quedará sin efecto. 7. -(1) Si, aparte de esta sección, una persona sería responsable en el Reino Unido por cualquier hecho realizado fuera de las Islas Británicas, no será responsable si el acto es uno que está autorizado para ser hecho en virtud de una autorización dada por el Secretario de Estado bajo esta sección. (2) En la subsección (1) anterior ‘responsable en el Reino Unido’ significa responsable bajo la ley criminal o civil de cualquier parte del Reino Unido. (3) el Secretario de Estado no otorgará una autorización conforme esta sección a menos de que esté persuadido: (a) que cualquier acto que pueda ser hecho en virtud de la autorización o, si es el caso, la operación en curso de la cual los actos pueden ser hechos, será necesario para el adecuado desempeño de una función del Servicio de Inteligencia y (b) que hay arreglos satisfactorios en vigencia para asegurar: (i) que nada será hecho en virtud de la autorización más allá de lo necesario para el adecuado desempeño de una función del Servicio de Inteligencia, y (ii) que, hasta donde cualquier acto sea hecho en virtud de la autorización, su naturaleza y consecuencias probables serán razonables, teniendo en cuenta los propósitos para los cuales son llevados adelante y
501
José Manuel Ugarte
(c) que hay arreglos satisfactorios en vigencia conforme a la sección 2 (2)(a) precedente con respecto a la revelación de información obtenida conforme a esta sección y que cualquier información obtenida en virtud de cualquier cosa hecha conforme a la autorización estará sujeta a esos arreglos. (4) Sin perjuicio del poder general del Secretario de Estado para otorgar una autorización conforme a esta sección, tal autorización: (a) puede referirse a un acto o actos en particular, a otros descritos en la autorización o a los realizados en el curso de una operación en ella especificada; (b) puede estar limitada a una persona o personas de una descripción especificada, (c) puede estar sujeta a condiciones especificadas. (5) Una autorización no será dada bajo esta sección, excepto:(a) por el Secretario de Estado, o (b) en un caso urgente en el que el Secretario de Estado ha expresamente autorizado que sea otorgada y una declaración de ese hecho está incluida en ella, suscrita por un importante funcionario de su departamento. (6) Una autorización cesará de tener efecto, a menos que sea renovada conforme a la subsección (7) posterior, (a) si la autorización fue dada por el Secretario de Estado, al fin del período de seis meses comenzando con el día en que la autorización fue otorgada; (b) en cualquier otro caso, al fin del período que concluyó con el segundo día laborable siguiente al día en que fue emitida. (7) Si en cualquier momento anterior al día en el que una autorización cesaría de tener efecto el Secretario de Estado considera necesario que aquélla continúe teniendo efecto para el propósito para el que fue otorgada, puede por un instrumento suscrito por él renovarla por un período de seis meses comenzando con ese día. (8) El Secretario de Estado cancelará una autorización si está persuadido que cualquier acto autorizado en ella no es más necesario. El Comisionado, el Tribunal y la investigación de quejas El Comisionado
502
8. -(1) El Primer Ministro designará como Comisionado para los propósitos de esta Ley, una persona que tiene o ha tenido un alto cargo judicial dentro del significado de la Ley de Jurisdicción Apelada de 1876.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(2) El Comisionado asumirá su cargo de acuerdo con los términos de su designación y serán pagadas a él por el Secretario de Estado tales remuneraciones como el Tesoro pueda determinar. (3) Adicionalmente a sus funciones bajo las subsecuentes previsiones de esta Ley, el Comisionado mantendrá bajo revisión el ejercicio por el Secretario de Estado de sus poderes establecidos en las secciones 5 a 7 precedentes, excepto en lo relativo a los poderes establecidos en las secciones 5 y 6 precedentes relativos al Servicio de Seguridad. (4) Será deber de: (a) cualquier miembro del Servicio de Inteligencia; (b) cualquier miembro del GCHQ y de (c) cualquier funcionario del departamento del Secretario de Estado, revelar o dar al Comisionado los documentos o informaciones que pueda requerir para el propósito de permitirle el desempeño de sus funciones. (5) El Comisionado hará un informe anual sobre el desempeño de sus funciones al Primer Ministro y puede en cualquier momento informarle sobre cualquier asunto relativo al desempeño de esas funciones. (6) El Primer Ministro dejará ante cada Casa del Parlamento una copia de cada informe anual hecho por el Comisionado bajo la subsección (5) precedente con la declaración acerca de si algún asunto ha sido excluido de tal copia conforme a la subsección (7) posterior. (7) Si el Primer Ministro entiende, después de consultar con el Comisionado, que la publicación de cualquier asunto en un informe puede ser perjudicial para el continuo desempeño de las funciones del Servicio de Inteligencia o, si fuera el caso, del GCHQ, el Primer Ministro puede excluir ese asunto de la copia del informe dejada ante cada Casa del Parlamento. (8) El Secretario de Estado puede, después de consultar con el Comisionado y con la aprobación del Tesoro en lo relativo a las cifras, proveer al Comisionado con el ‘staff ’ que el Secretario de Estado considere necesario para el desempeño por parte de aquél de sus funciones. Investigación de reclamos 9. -(1) Habrá un Tribunal para el propósito de investigar reclamos sobre el Servicio de Inteligencia o el GCHQ de la manera especificada en el Anexo 1 de esta Ley. (2) El Comisionado tendrá las funciones que le son conferidas por el Anexo 1 de esta Ley y dará al Tribunal la asistencia en el desempeño de sus funciones bajo ese Anexo, que éste le pueda requerir. (3) El Anexo 2 de esta Ley tendrá efecto respecto a la constitución, procedimiento y otros asuntos relativos al Tribunal.
503
José Manuel Ugarte
(4) Las decisiones del Tribunal y del Comisionado bajo el Anexo 1 de esta Ley (incluyendo decisiones relativas a su jurisdicción) no estarán sujetos a apelación ni serán pasibles de cuestionamiento en cualquier corte. La Comisión de Inteligencia y Seguridad 10. -(1) Habrá una Comisión, que será conocida como la Comisión de Inteligencia y Seguridad y en esta sección referida como “La Comisión”, para examinar los gastos, la administración y la política de: (a) el Servicio de Seguridad; (b) el Servicio de Inteligencia y (c) GCHQ. (2) La Comisión se conformará por nueve miembros: (a) que serán designados entre los miembros de la Cámara de los Comunes y los de la Cámara de los Lores; y (b) ninguno de ellos será un Ministro de la Corona. (3) Los miembros de la Comisión serán designados por el Primer Ministro después de consultar con el Líder de la Oposición, dentro del sentido de la Ley de Salarios Ministeriales y otros de 1975; y uno de esos miembros será también designado como Presidente de la Comisión. (4) El Anexo 3 de esta Ley tendrá efecto respecto del ejercicio del cargo de los miembros del procedimiento de y otros asuntos relativos a la Comisión; y en ese Anexo “La Comisión” tiene el mismo significado que tiene en esta sección. (5) La Comisión hará un informe anual sobre el desempeño de sus funciones al Primer Ministro y puede en cualquier momento informarle sobre cualquier asunto relativo al desempeño de sus funciones. (6) El Primer Ministro dejará ante cada Casa del Parlamento una copia de cada informe anual hecho por la Comisión conforme a la subsección (5) precedente junto con una declaración relativa a si algún asunto ha sido excluido de tal copia conforme a la subsección (7) posterior. (7) Si el Primer Ministro entiende, después de consultar con la Comisión, que la publicación de cualquier asunto en un informe puede ser perjudicial para el continuo desempeño de las funciones de cualquiera de los Servicios o, si fuera el caso, de GCHQ,
504
El Primer Ministro puede excluir ese asunto de la copia del informe dejado ante cada Casa del Parlamento.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Suplementario Interpretación y enmiendas consecuentes 11. -En esta Ley (a) “La Ley de 1989” significa la Ley del Servicio de Seguridad de 1989; (b) “el Comisionado” significa el Comisionado designado conforme a la Sección 8 precedente; (c) “Ministro de la Corona” tiene el mismo significado en que en la Ley de Ministros de la Corona de 1975; (d) “funcionario importante” en relación a un departamento es una referencia a un oficial de o sobre el Grado 3, o, si el caso lo requiriera, Grado de Importante Servicio Diplomático; (e) “telegrafía sin hilos” tiene el mismo significado que en la Ley de Telegrafía sin Hilos de 1949 y, en relación a la telegrafía sin hilos, “interferir” tiene el mismo significado que en esa Ley; (f) “Día de trabajo” significa cualquier día que no sea un domingo, un sábado, Día de Navidad, Buen Viernes o un día que sea un feriado bancario conforme a la Ley de Actividad Bancaria y Transacciones financieras de 1971, en cualquier parte del Reino Unido. (2) En consecuencia de las precedentes previsiones de esta Ley, la Ley de 1989, la de Secretos Oficiales de 1989 y la Orden (Prescripción) de la Ley de Secretos Oficiales de 1990 tendrán efecto conforme a las modificaciones establecidas en el Anexo 4 de esta Ley. 12. -(1) Esta Ley será citada como la Ley de Servicios de Inteligencia de 1994. (2) Esta Ley entrará en vigencia en el día en que el Secretario de Estado lo disponga por una orden hecha por instrumento estatutario y pueden designarse días diferentes para diversas previsiones o propósitos. (3) Esta Ley se extiende a Irlanda del Norte. (4) Su Majestad puede por una Orden en Consejo disponer que cualquiera de las previsiones de esta Ley especificadas en la orden se extienda, con tales excepciones, adaptaciones y modificaciones como le parezca necesario o conveniente, a la Isla de Man, a cualquiera de las Islas del Canal o a cualquier colonia.
505
506
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
ANEXOS 2
507
508
José Manuel Ugarte
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
ANEXO 1 Investigación de Reclamos Preliminar 1. Cualquier persona puede reclamar al Tribunal si es agraviada por cualquier cosa que cree que el Servicio de Inteligencia o el GCHQ le haya hecho a él o a un bien suyo; y, a menos que el Tribunal considere que el reclamo es frívolo o vejatorio, entenderá en él de acuerdo con este Anexo. Derivaciones e investigaciones por el Tribunal 2. Si y en la extensión que en el reclamo se alegue que algo le ha sido hecho al reclamante o a un bien suyo, el Tribunal enviará el reclamo al Comisionado. 3. Conforme al párrafo 2 anterior y al párrafo 4 posterior, el Tribunal investigará: (a) Si el Servicio de Inteligencia o, si fuera el caso, GCHQ ha obtenido o provisto información o cumplido cualquier otra tarea en relación con las acciones o intenciones del reclamante y (b) si, además, aplicando los principios aplicados por una corte en una solicitud para revisión judicial, el Servicio de Inteligencia o GCHQ tiene razonables bases para hacer lo que hizo. 4. Si, en el curso de una investigación de un reclamo por el Tribunal, el Tribunal considera que es necesario establecer si una autorización fue otorgada bajo la sección 7 de esta Ley para la realización de cualquier acto, derivará todos los aspectos de ese reclamo referidos a la realización de ese acto al Comisionado. Funciones del Comisionado en relación con los reclamos 5. -(1) Cuando sea efectuada una derivación al Comisionado bajo el párrafo 2 o el párrafo 4 anteriores, el Comisionado investigará, como el caso lo requiera: (a) si un mandamiento fue emitido bajo la sección 5 de esta Ley en relación con la propiedad concernida: o (b) si fue dada una autorización conforme a la sección 7 de esta Ley para la realización del acto en cuestión. (2) Si el Comisionado establece que fue emitido un mandamiento o fue otorgada una autorización, él determinará, aplicando los principios aplicados por una corte en una solicitud para revisión judicial, si el Secretario de Estado actuó adecuadamente al emitir o renovar el mandamiento o, si fuera el caso, al otorgar o renovar la autorización.
509
José Manuel Ugarte
(3) El Comisionado informará al Tribunal de su conclusión en cualquier Derivación que le fuera hecha conforme a los párrafos 2 ó 4 precedentes. Informe de las conclusiones 6. -(1) En los casos en que el Tribunal determine conforme al párrafo 3 anterior que el Servicio de Inteligencia o, si fuera el caso, GCHQ no tiene bases razonables para actuar como lo hizo, él: (a) informará al reclamante que ha efectuado una determinación en su favor: y (b) hará un informe de sus conclusiones al Secretario de Estado y al Comisionado. (2) el Tribunal también notificará al reclamante de cualquier determinación a su favor hecha por el Comisionado conforme al párrafo 5 precedente. (3) En el supuesto de un reclamo en el que no haya sido efectuada ninguna de las determinaciones mencionadas en los subpárrafos (1) y (2) por el Tribunal o por el Comisionado, el Tribunal notificará al reclamante que no ha sido hecha ninguna determinación a su favor en su reclamo. Derivaciones especiales por el Tribunal al Comisionado 7. -(1) Si en algún caso investigado por el Tribunal, (a) las conclusiones del Tribunal sobre los asuntos en los que le es requerido investigar son tales, que ninguna determinación es hecha por él en favor del reclamante; (b) entiende el Tribunal de las alegaciones efectuadas por el reclamante, que sería apropiado que hubiera una investigación acerca de si el Servicio de Inteligencia o el GCHQ ha actuado en otro aspecto irrazonablemente en relación con el reclamante o a sus bienes, Derivará ese asunto al Comisionado. (2) el Comisionado puede informar sobre cualquier asunto a él derivado conforme al subpárrafo (1) precedente al Secretario de Estado. Remedios 8. -(1) En el caso en que el Tribunal notifique al reclamante acerca de una de las decisiones mencionadas en el párrafo 6 (1) precedente, el Tribunal puede hacer cualquiera o ambas cosas de las enumeradas a continuación:
510
(a) disponer que la obtención y provisión de información en relación al reclamante o, si fuera el caso, la conducción de otras actividades en relación a él o a cualquiera de sus bienes cese y que cualquier registro relativo a tal información así obtenida o provista o cualesquiera otra actividades sea destruida;
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(b) disponer que el Secretario de Estado pague al reclamante la suma, a título de compensación, que pueda ser especificada por el Tribunal. (2) En caso en que el Tribunal notifique al reclamante de una determinación como la mencionada en el párrafo 6 (2) anterior, el Tribunal puede adoptar alguna o ambas de las medidas mencionadas seguidamente: a) revocar cualquier mandamiento o autorización que el Comisionado haya entendido que ha sido indebidamente emitida, renovada o dada y que él considere que deba ser revocada; b) disponer que el Secretario de Estado pague al reclamante la suma a título de compensación que pueda ser especificada por el Comisionado. (3) En caso en que el Secretario de Estado reciba un informe conforme al párrafo 7 (2) precedente, puede tomar la acción, a la luz del informe, que considere necesaria, incluyendo cualquier acción que el Tribunal tenga facultades para tomar o dirigir bajo las previsiones precedentes de este párrafo. Suplementario 9. Las personas que pueden reclamar al Tribunal conforme este Anexo incluyen cualquier organización o asociación o combinación de personas. 10. -(1) Ningún reclamo será tramitado conforme a este Anexo en tanto sea relativo a cualquier cosa hecha antes de la fecha en que este Anexo entre en vigencia. (2) En caso en que cualquier actividad en relación con alguna persona o sus bienes fuera comenzada antes de esa fecha y no hubiera sido tomada ninguna decisión antes de esa fecha para suspenderla, los párrafos 2 y 3 precedentes tendrán efecto como si la acción hubiera comenzado en esa fecha. 11. Cualquier referencia en este Anexo a los bienes de un reclamante incluyen: (a) una referencia a cualquier transmisión de telegrafía sin hilos originada o recibida o que se hubiera intentado recibir por él y (b) una referencia a cualquier lugar en que el reclamante reside o trabaja.
511
José Manuel Ugarte
ANEXO 2 EL TRIBUNAL Constitución del Tribunal 1. (1) El Tribunal consistirá de no menos de tres o más de cinco miembros, cada uno de los cuales será: (a) una persona que tiene una calificación general de diez años dentro del significado de la sección 71 de la Ley de Cortes y Servicios Legales de 1990; (b) un abogado o procurador en Escocia con al menos diez años de ejercicios o (c) un miembro del Foro de Irlanda del Norte o procurador de la Corte Suprema de Irlanda del Norte de al menos diez años de ejercicio. (2) Los miembros del Tribunal serán designados por Su Majestad por Real Mandamiento. (3) Un miembro del Tribunal dejará vacante su puesto al fin del período de cinco años comenzando con el día de su designación, pero será elegible para un nuevo término. (4) Un miembro del Tribunal puede ser relevado de su cargo por Su Majestad a su propio requerimiento. (5) Un miembro del Tribunal puede ser removido de su cargo por Su Majestad ante una recomendación presentada ante ella por las dos Cámaras del Parlamento. Presidente y Vicepresidente 2. -(1) Su Majestad puede por Real mandamiento designar como Presidente o Vicepresidente del Tribunal a una persona que es, o por virtud de ese Mandamiento será, un miembro del Tribunal. (2) Si en cualquier tiempo el Presidente del Tribunal está temporalmente incapacitado para llevar adelante las funciones del cargo de Presidente conforme este Anexo, el Vicepresidente llevará adelante esas funciones. (3) Una persona cesará de ser Presidente o Vicepresidente del Tribunal si cesa de ser miembro del Tribunal. Procedimiento
512
3. Las funciones del Tribunal en relación con cualquier queja podrán ser llevadas a cabo, en cualquier lugar del Reino Unido, por cualesquiera dos o más miembros del Tribunal designados para ese propósito por su Presidente; y diferentes miembros del Tribunal pueden llevar a cabo funciones en relación con diferentes reclamos al mismo tiempo.
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
4. -(1) Será deber de cada miembro del Servicio de Inteligencia o, si fuera el caso, GCHQ revelar o dar al Tribunal tales documentos o informaciones que pueda requerir para el propósito de posibilitarle llevar a cabo sus funciones bajo esta Ley. (2) Sujeto al párrafo 6 (2) posterior, el Tribunal llevará a cargo sus funciones bajo esta Ley de forma de asegurar que ningún documento o información revelada u otorgada al Tribunal por cualquier persona sea revelada sin su consentimiento a cualquier reclamante, a cualquier persona (que no sea el Comisionado) que cumpla funciones bajo la Corona o a cualquier otra persona; y concordantemente, el Tribunal no dará, excepto en informes bajo el párrafo 6 (1) (b) del Anexo 1 de esta Ley, razones de ningún tipo para las decisiones notificadas a un reclamante. (3) Con sujeción al subpárrafo (2) anterior, el Tribunal puede determinar su propio procedimiento. Salarios y gastos 5. -(1) El Secretario de Estado pagará a los miembros del Tribunal las remuneraciones y haberes que pueda determinar, con la aprobación del Tesoro. (2) El Secretario de Estado sufragará al Tribunal los gastos que pueda determinar, con la aprobación del Tesoro. Staff 6. -(1) El Secretario de Estado puede, después de consultar con el Tribunal y con la aprobación del Tesoro en lo relativo a las cifras, proveer al Tribunal con el personal que considere necesario para el adecuado cumplimiento de sus funciones. (2) El Tribunal puede autorizar a cualquier miembro de su personal a obtener cualquier documento o información en nombre del Tribunal. Descalificación Parlamentaria 7-(1) En la Parte II del Anexo 1 de la Ley de Descalificación de la Cámara de los Comunes de 1975 (cuerpos cuyos miembros son descalificados) será insertado en el lugar adecuado: “El Tribunal establecido bajo la sección 9 de la Ley de Servicios de Inteligencia de 1994”. (2) La misma enmienda será hecha en la Parte II del Anexo I de la Ley de Descalificación de la Asamblea de Irlanda del Norte.
513
José Manuel Ugarte
ANEXO 3 La Comisión de Seguridad e Inteligencia Desempeño del cargo 1. -(1) Sujeta a las previsiones de este párrafo, un miembro de la Comisión ejercerá su cargo por la duración del Parlamento en que es designado. (2) Un miembro de la Comisión dejará vacante su cargo: (a) si cesa de ser un miembro de la Cámara de los Comunes; (b) si termina de ser un miembro de la Cámara de los Lores; (c) si pasa a ser un Ministro de la Corona; (d) si le es requerido por el Primer Ministro, al designarse, de acuerdo con la sección 10 (3) de esta Ley, otra persona como miembro en su lugar. (3) Un miembro de la Comisión puede renunciar en cualquier tiempo, dando aviso al Primer Ministro. (4) Servicios pasados no constituyen obstáculo para la designación como miembro de la Comisión. Procedimiento 2. -(1) Sujeto a las siguientes previsiones de este Anexo, la Comisión puede determinar su propio procedimiento. (2) Si sobre cualquier asunto existiera igualdad de votos entre los miembros de la Comisión, el Presidente tendrá un segundo voto o voto de calidad. (3) El Presidente puede designar uno de los miembros de la Comisión para actuar, en su ausencia, como presidente en cualquier reunión de la Comisión, pero lo establecido en el subpárrafo (2) precedente no se aplicará a un Presidente designado conforme este subpárrafo. (4) El quórum de la Comisión será de tres. Acceso a la información 3. -(1) Si el Director General del Servicio de Seguridad, el Jefe del Servicio de Inteligencia o el Director de GCHQ son requeridos por la Comisión para revelar alguna información, entonces, tanto como para la totalidad o alguna parte de la información que es buscada, tomarán alguna de las siguientes medidas: (a) arreglarán lo necesario para poner a disposición de la Comisión la información, sujeto y de acuerdo con arreglos aprobados por el Secretario de Estado, o
514
(b) informarán a la comisión que la información no puede ser revelada ya sea:
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
(i) porque es información delicada (como es definida en el párrafo 4 posterior) la cual, en su opinión, no debería ser puesta a disposición conforme al párrafo (a) precedente; o (ii) porque el Secretario de Estado ha determinado que tal información no debería ser revelada. (2) El hecho de que cualquier información sea delicada no impedirá su revelación conforme al subpárrafo (1) (a) precedente si el Director-General, el Jefe o el Director (según fuera el caso) consideren que es seguro revelarla. (3) La información que no haya sido revelada a la Comisión sobre la base especificada en el subpárrafo (1) (b) (i) precedente será revelada a ella si el Secretario de Estado lo considera deseable para el interés público. (4) El Secretario de Estado no hará una determinación conforme al subpárrafo (1)(b)(ii) precedente con respecto a cualquier información sobre la base de la seguridad nacional exclusivamente y, sujeto a ello, no hará tal determinación a menos que la información sea a su juicio de tal naturaleza que, si fuera requerido informarla ante una Comisión Selecta Departamental de la Cámara de los Comunes, él pensaría que no sería adecuado hacerlo. (3) La revelación de la información a la Comisión de acuerdo con las precedentes previsiones de este párrafo será considerada para los propósitos de la Ley de 1989 o, si fuera el caso, esta Ley, como necesaria para el adecuado desempeño de las funciones del Servicio de Seguridad, del Servicio de Inteligencia o, si fuera el caso, GCHQ. Información delicada 4. La siguiente información es información delicada (sensitive information) para los propósitos del párrafo 3 precedent: (a) información que puede llevar a la identificación de, o proveer detalles de, fuentes de información u otros métodos de asistencia u operacionales a disposición del Servicio de Seguridad, el Servicio de Inteligencia o el GCHQ. (b) información sobre operaciones particulares que hayan sido, están siendo o son propuestas para ser llevadas a cabo en cumplimiento de cualquiera de las funciones de esos cuerpos; y (c) la información provista por, o por una agencia del Gobierno de un territorio fuera del Reino Unido, donde ese Gobierno no consiente la revelación de esa información.
515
José Manuel Ugarte
ANEXO 4 ENMIENDAS CONSECUENTES La Ley del Servicio de Seguridad de 1989 1. -(1) En la sección 2 de la Ley del Servicio de Seguridad de 1989 (deberes del Director-General del Servicio de Seguridad) en la subsección (2) después de las palabras (serios delitos) será insertado “o para los propósitos de cualquier procedimiento criminal”. (2) Después de la subsección (3) de esa sección será insertada la siguiente subsección: “(3a) Sin perjuicio de la vigencia general de la subsección (2) (a) precedente, la revelación de información será considerada como necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones del Servicio de Seguridad si ella consiste en: (a) la revelación de registros sujetos a y de acuerdo con la Ley de Registros Públicos de 1958; o (b) la revelación, sujeta a o de acuerdo con arreglos aprobados por el Secretario de Estado, de información al Controlador y Auditor General para los propósitos de sus funciones”. 2. En la sección 4 (3) de esa Ley (Comisionado del Servicio de Seguridad para revisar el ejercicio de poderes por el Secretario de Estado), las palabras “poderes bajo la sección 3 anterior” serán sustituidas por “poderes, en la medida en que ellos son relativos a solicitudes hechas por el Servicio, conforme a las secciones 5 y 6 de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994”. La Ley de Secretos Oficiales de 1989 4. En la Sección 4 de la Ley de Secretos Oficiales de 1989 (revelación de información que resulte en la comisión de un delito etc.) en la subsección (3) (b) después de las palabras “bajo la sección 3 de la Ley del Servicio de Seguridad de 1989” será insertado “o bajo la sección 5 de la Ley de los Servicios de Inteligencia de 1994 o por una autorización dada conforme a la sección 7 de esa Ley ”. La Orden (Prescripción) de 1990, de la Ley de Secretos Oficiales de 1989 5. Al fin del Anexo 3 de la Ley de Secretos oficiales de 1989, Orden (Prescripción) de 1990 (cuerpos otorgando autorizaciones oficiales, etc.) Será agregada la siguiente entrada: “Sección 7(5): El Tribunal establecido conforme a la sección 9 de la Ley de Servicios de Inteligencia de 1994”.
516
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Ley del Servicio de Seguridad de 1996 1996 Capítulo 35 Una Ley para otorgar al Servicio de Seguridad la función de actuar en apoyo de la prevención y detección de serios delitos y para propósitos conexos. 18 de julio de 1996. Es sancionada por la más Excelente Majestad de la Reina, por y con el asesoramiento y consentimiento de los Lores Espirituales y Temporales y los Comunes, reunidos en este Parlamento, y en virtud de sus facultades, como sigue. 1.(1). Al fin de la sección 1 de la Ley del Servicio de Seguridad de 1989 será añadido: “(4) Será también función del Servicio, actuar en apoyo de las actividades de las fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley, en la prevención y detección de serios delitos”. (2) En la subsección (2) de la sección (2) de esa Ley (que impone deberes al Director-General) después del párrafo (b) será añadido: “y c) que hay arreglos, acordados con una persona designada por el Secretario de Estado, para coordinar las actividades del Servicio, en cumplimiento de la sección 1 (4) de esta Ley con las actividades de fuerzas de policía y otras agencias de aplicación coactiva de la ley”. (3) Después de la subsección (3ª) de esa sección será insertado: “(3B) El Secretario de Estado designará para los propósitos de la subsección (2)(c) precedente una persona que es o ha sido un oficial jefe de policía de una fuerza de policía en Inglaterra y Gales, el oficial jefe de una fuerza de policía en Escocia o el constable jefe de la Royal Ulster Constabulary”. 1. Para la subsección (3) de la sección 5 de la Ley de Servicios de Inteligencia de 1994 (que excluye bienes de las Islas Británicas del ámbito de los mandamientos emitidos por el Secretario de Estado en apoyo de la prevención o detección de serios delitos) será efectuada la substitución siguiente: “(3) Un mandamiento emitido ante una solicitud del Servicio de Inteligencia o de GCHQ para el propósito del ejercicio de sus funciones en virtud de lo dispuesto en la sección 1 (2) (c) o 3 (2) (c) precedente no puede ser relativo a bienes en las Islas Británicas. (3ª) Un mandamiento emitido ante una solicitud del Servicio de Seguridad para el propósito del ejercicio de su función conforme a la sección 1(4) de la Ley del Servicio de Seguridad de 1989 no puede ser relativo a bienes en las Islas Británicas, a menos que en él se autorice la adopción de acciones en relación a conductas comprendidas dentro de lo dispuesto en la subsección (3B) posterior.
517
José Manuel Ugarte
(3B) La conducta está comprendida dentro de esta subsección si constituye (o, si tuvo lugar en el Reino Unido, constituiría) uno o más delitos y, ya sea, a)
Involucra el empleo de violencia, resulta en substanciales beneficios financieros o es protagonizada por un gran número de personas en procura de un propósito común; o
b)
El delito o uno de los delitos es un delito por el cual una persona que ha alcanzado la edad de veintiún años y no ha tenido previas condenas, podría razonablemente suponerse que será sentenciada a prisión por un término de tres años o más”.
2.
Esta Ley se extiende a Irlanda del Norte.
4 (1) Esta Ley será citada como la Ley del Servicio de Seguridad de 1996. (2) Esta Ley entrará en vigencia en el día que el Secretario de Estado designara por una orden formulada por instrumento estatutario.
518
Legislación de Inteligencia: Legitimidad y Eficacia
Esta publicación fue impresa en los talleres gráficos de Editorial Serviprensa en enero de 2001. La edición consta de 350 ejemplares en papel bond 80 gramos.
519
Lihat lebih banyak...
Comentarios
