Las vicisitudes de un Protocolo. Reflexiones sobre la historia del problema de límites entre Perú y Ecuador.

Las viscisitudes de un Protocolo. Reflexiones sobre la historia del problema de límites entre Perú y Ecuador. -----------------------

Susana Aldana Rivera Investigadora asociada CIPCA En: Informativo Regional de Prensa. Suplemento.- Piura 183 (25): 1991.- pp.1-8

1941. Una guerra para unos, un conflicto para los otros. Un problema de muy larga trayectoria para todos, que rebasa los cincuenta años que conmemora el vencido y recuerda el vencedor. Los pocos kilómetros que faltan por demarcar son la excusa -la mayoría de las veces demagógica- para reactualizar el asunto y captar la atención de la gente, convirtiéndolo en una cruzada de reinvindicación nacional en un país y en el otro, en la ocasión propicia para lograr un mínimo de consenso con el estado. Para ambos, entes distractores de la grave crisis que comienza a asfixiar a uno y ahoga al otro. Y aunque las particularidades de la evolución contemporánea del conflicto diplomático son por cierto apasionantes, no es menos interesante reflexionar sobre el proceso histórico que contextualiza el problema. Si proyectamos el análisis hacia el pasado vemos que ha habido un cambio cualitativo en la percepción tanto del problema en sí como sobre el espacio que se supone en entredicho. No en vano ha pasado más de un siglo y han variado grandemente las coyunturas políticas y económicas que enmarcaron -y enmarcan- los diferentes momentos en que se ha ido reactualizando el diferendo limítrofe. De ser un problema de delimitación territorial entre nacientes estados republicanos, que debían definir la pertenencia o no pertenencia a uno u otro del puerto de Guayaquil o del que fuera el obispado de Maynas y a partir de ello, demarcar sus espacios republicanos; ha pasado a ser uno de recuperación, si para el Ecuador, y de salvaguardia, si para el Perú, de su dignidad nacional más que de los territorios de selva que se dicen en disputa. El petróleo o la riqueza potencial de esos territorios puede ser (y es) un móvil valedero para ambos. En todo caso, al lema ecuatoriano: "Ecuador es y será un país amazónico" se contrapone el dicho popular peruano: "Tumbes, Jaen y Maynas ni de vainas"; frases que reflejan la distinta evolución de los procesos y los momentos históricos que los generaron. El primero responde netamente a una coyuntura contemporánea y el

2 segundo, a una época anterior por lo que guarda la perspectiva (y el sabor) decimonónico del problema. Sin embargo uno no puede dejar de preguntarse por que los problemas limítrofes recurrentes ocurren sólo en la frontera norte, que por qué no se solucionan hasta el momento. Consíderese primero que los nacientes estados latinoamericanos enfrentaron la gran tarea de delimitar sus espacios nacionales. La inexperiencia en el autogobierno y la carencia de una dirigencia cohesionada y sancionada por un apoyo consensual medianamente generalizado entre la población implicó la definición de los Estados republicanos a sangre y a fuego. Como dirá Remy, "El Estado nacional se define entre guerras externas e internas"1 . Recordemos que en el caso específico del Perú será necesario casi un siglo para que, de mejor o peor manera, se concluya la delimitación de prácticamente todas sus fronteras: vendiendo Patria para algunos o con el tácito silencio de otros, el oncenio de Augusto B.Leguía fue la etapa decisiva en el asunto. El caso de la frontera sur. En el sur, los límites del Perú estaban, hasta cierto punto, mejor establecidos o quizás mejor, reconocidos. Tengamos en cuenta que esta área fue objeto de la atención continua del Estado, tanto del colonial como del republicano. Primero porque el espacio surandino2 fue el área de mayor importancia para la extracción de metales preciosos, principalmente del mineral de plata durante el virreinato3 y luego, porque en el área se concentraba el grueso de la población indígena que fuera el sustento fiscal de los primeros años republicanos. Pese a la política española de mantener las indefiniciones jurídicas y administrativas en sus colonias4, ese interés continuo en una misma área habría implicado un conocimiento geográfico y una percepción de la división del espacio bastante más preciso que por ejemplo, en el norte. Consideremos además, que las delimitaciones jurídicas y limítrofes que supuso la creación del virreinato de Río de La Plata en cuanto a los límites de sus audiencias entre sí, con el del sur virreinato del Perú -incluída la capitanía general de Chile- e inclusive con el reino del Brasil, y que significó anexar o desanexar territorios de uno a otro 1

Remy, MI: "La sociedad local al inicio de la República. Cusco 1824-1850" en Revista Andina No.2, diciembre de 1988. 2

Es decir, del Alto y Bajo Perú: sur del Perú, Bolivia y el norte de Chile actual, articulados en base al centro minero de Potosí. 3

La bibliografia sobre el tema es muy amplia, ver por ejemplo, Buechler, The Mining Society of Potosí 1776-1810. University of Siracuse, 1981. 4

Ver JH Elliot: "Españaa y América en los siglos XVI y XVII" en L.Bethel: Historia de América Latina. tomo 2 (Barcelona, Edit.Critica Grijalbo, 1990)

3 virreinato para finalmente dejarlo como estaban originalmente, debieron estar aún bastante frescas en la memoria al momento del proceso independentista y la división republicana. Finalmente, entre 1776 y 1821 habían transcurrido menos de 40 años. No obstante, hubo graves problemas en el área a lo largo del primer siglo republicano. Desde los choques de intereses económicos que rebasaron con mucho los problemas de la delimitación y/o demarcación del territorio hasta los enfrentamiento con y entre la población indígena quechua y aymara asentada en todo el espacio surandino, divididos por una línea republicana que se negaban a acatar. Conflictos, sobre todo los económicos, que nos costaron una guerra en el siglo XIX y principalmente sufrir su secuela: la devastación del país por el caos político, el malestar social -por la pérdida territorial entre otras cosas- y la destrucción de prácticamente toda la infraestructura económica. Al menos años después y por la vía pacífica, la diplomática, se zanjó el asunto de los límites y justa o injustamente, se establecieron los hitos: la frontera quedó definitivamente establecida. El inicio del problema ... En el norte fue bastante diferente la situación. El problema de límites se hace patente por vez primera entre nuestros dos países, en 1830, cuando se separa la actual Republica del Ecuador del estado de la Gran Colombia. Hasta ese momento las negociaciones para la delimitación y la demarcación de la frontera se venían realizando entre peruanos y los aún grancolombinos; negociaciones que se vieron cortadas por cambios en el panorama americano. A lo largo de la etapa colonial el territorio surecuatoriano y el norperuano habían conformado un gran espacio fuertemente cohesionado por vínculos económicos, sociales y culturales. Su temprana división entre dos virreinatos no debilitó tal cohesión aunque propició un lento proceso de identificación que desembocaría posteriormente, en un acendrado regionalismo alimentado por muchos años de desinterés de los centros de poder, principalmente en la parte surecuatoriana con respecto de Quito. Las marchas y las contramarchas que supuso la creación de un virreinato, momentáneamente con el nombre de Santa Fe y luego en definitiva, con el de Nueva Granada, fueron expresión de su implementación primera dentro del conjunto de las reformas que envolvieron a las colonias tras el ascenso de los borbones al trono español. Y quizás una muestra de esa "primicia" fueran los afanes muy posteriores, casi a fines de la etapa colonial, por redefinir las jurisdicciones territorial de los virreinatos del Perú y Nueva Granada. Entre la creación de este último, 1740, y la primera década del XIX en que se modificaron las jurisdicciones de Mainas y Guayaquil, había transcurrido el suficiente tiempo como para que los cambios en el panorama internacional justificara experimentar, innovar o adecuar las reformas iniciales a las nuevas necesidades. Pero el proceso de independencia cortó abruptamente la lógica del reordenamiento. Como alguna vez leí, si la

4 condición colonial hubiese continuado unos años más, las cédulas de 1802 y la de 1810, no habrían sido más que el recuerdo de un intento de reformular el espacio de ambos virreinatos o por el contrario, habría sancionado -por la costumbre- las fronteras de los mismos. Pero liberados de tal condición, las diferentes demarcaciones coloniales españolas se convirtieron en países y sufrieron sus propias presiones internas: el centralismo versus el federalismo, el liberalismo versus el proteccionismo. Diferentes proyectos políticos entraron en pugna: el bolivariano dio pie a la creación de la Gran Colombia que incorporó el antiguo espacio virreinal neogranadino, es decir, Venezuela, Panamá, Colombia y Ecuador. Valga remarcar que en las negociaciones para la delimitación fronteriza peruana-grancolombina se jugaba bastante más que un simple límite territorial; se jugaba, en el conjunto, la supervivencia de un proyecto político que buscaba ser continental y hegemónico y que tenía al Perú como principal opositor. Concluída la primera década republicana, se desbarataba el gran sueño bolivariano de una sola América unida y surgían con fuerza los deseos de los distintos países por permanecer autónomos e independientes5, por configurarse como Estados. Situación que de hecho significó un cambio en la perspectiva de las inconclusas negociaciones de delimitación fronteriza entre el Perú y la Gran Colombia. La recientemente establecida república del Ecuador (10 de agosto de 1830) no buscaba defender un proyecto político sino definir el espacio sobre el cual ejercería su soberanía. El diferendo limítrofe tenía como telón de fondo la simpatías de la costa y la sierra surecuatorianas por mantener las estrechas vinculaciones con el norte peruano y la posibilidad de su anexión a nuestro territorio, como el modo de rechazar el centralismo y relegamiento quiteño. Posibilidad que inquietaba a un país y que no dejaba de atraer al otro pero que era por completo irreal. El despegue económico de Guayaquil en los últimos años coloniales lo había hecho erigirse, frente al Callao, en el puerto de mayor capacidad de arrastre económico para todo el espacio surecuatoriano y norperuano. Poder que le dio una identificación frente al resto del territorio ecuatoriano que lo llevó a intentar incluso, la autonomía (1820-1822) y luego a buscar un espacio importnte dentro de la política de su país. Esa peculiar definición de Guayaquil fue reconocida por el Perú, quien nunca reinvindicó su territorio. No hablamos de una peruanidad esfumada como señala Basadre6 pues si alguna peruanida tuvo este puerto, fue una peruanidad colonial -más bien temprana- con expresa referencia al conjunto virreinal en el que se enfrentaban los intereses quiteños con los guayaquileños. Los primeros como núcleos de la sierra centro-norte con expreso dominio sobre el 5

El último intento de resucitar el proyecto bolivariano sería el de Andrés de Santa Cruz y la confederación peruano-boliviana. Sin embargo, el sueño de una vasta confederación de países sudamericanos estaría latente a lo largo del siglo XIX. 6

Basadre,J: Historia de la República del Perú. tomo iv-viii. (Lima, Mejía Baca, 1968)

5 resto del territorio audiencial y los segundos, punto de vinculación con el exterior (Lima sobre todo) y articulador -de importancia creciente- de la zona sur. Esa vinculación histórica y la creencia -valedera, por cierto- en la necesidad de mantener unido un espacio económico complementario impulsaron a José de la Mar, el primer presidente del Perú, a intentar la anexión de su tierra de origen, Cuenca, a nuestro territorio; legitimando de paso, su posición en tan alto cargo político. Pero sus intenciones no tuvieron mayor apoyo en esa región: estaba a punto de realizarse la separación de lo que luego sería el Ecuador de la Gran Colombia y con ello, aumentaban las posibilidades de lograr una ubicación ventajosa dentro del nuevo Estado a ese espacio por tanto tiempo relegado. Por otro lado, así hubiera tenido sustento las intenciones de La Mar, la situación política caótica del Perú habría puesto fin (como de hecho lo hizo) a la voluntad expansionista de cualquier caudillo: el poder era fugaz pues el gobierno cambiaba muy rápidamente de manos como para esperar un apoyo militar continuo. El portete de Tarqui (1829), la gran batalla ecuatoriana (...ganada por los grancolombinos a un presidente que no era más el jefe de estado) es buena muestra del área verdadera de interés en estas primeras delimitaciones territoriales de las repúblicas de Perú y Ecuador. Se buscaba controlar el poder económico de Guayaquil y con él, el de toda la región sureña de ese territorio, neutralizando sus inclinaciones hacia el Perú. En nuestro caso la situación era bastante diferente. El norte, aunque inmerso en un espacio económico común con los territorios del sur de la audiencia de Quito, con procesos semejantes a los mencionados, relegado también de la atención capitalina, se llegó, sin embargo, a constituir una élite mercantil que se alió a la limeña7, es más yo diría que una se configuró en la otra. Situación que le permitió desempeñar un activo papel tanto en el proceso independentista como en el republicano inicial. En los enfrentamientos regionales y al revés de lo que ocurría en el Ecuador,era esta élite limeña/norteña la que dominaba el panorama político. Situación que dicho sea de paso, era un aliciente para los guayaquileños y surecuatorianos en general para buscar anexarse al Perú. No olvidemos que los vínculos que articularon el gran espacio surecuatoriano-norperuano no fueron sólo ecónomicos sino sociales y que las diferentes élites regionales estaban fuertemente entrelazadas. Mainas, la manzana decimonónica de la discordia

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Cfr.Gootenberg,P: North-South: Trade Policy Regionalism and Caudillismo in Post Independence Peru" en JLas 23(2) mayo 1991, 273-308.

6 En la política de ambos países, Mainas era una región periférica cuya jurisdicción territorial no se plantea claramente en este primer momento del diferendo limítrofe; como se ha dicho, el espacio surecuatoriano era el foco de la atención. Tan sólo años más tarde, se convertirá en un problema concreto y será el golpe de timón en el enfoque del diferendo. A partir de este momento, aunque envueltos en procesos semejantes y enmarcados por una coyuntura internacional común, entrará a tallar la peculiaridad republicana de cada país, el desenvolvimiento nacional propio bajo la influencia y la respuesta directa de la situación externa. Procesos paralelos de Perú y Ecuador en el que el elemento determinante será la toma de conciencia, primero vaga e imprecisa, luego más concreta y rápida para finalmente cobrar una vertiginosa rapidez, de las potencialidades económicas de los territorios de selva; la explotación petrolera de las últimas décadas es buena prueba de ella. Por tanto, el interés de un país por incorporarlo a su espacio soberano, el del otro por mantenerlo dentro del mismo y en ambos, la carrera por concretizar esas potencialidades y aprovecharse de las ventajas comparativas de una explotación primera; explotación además que les permitiría reforzar los derechos -imaginarios en un caso y reales en el otro- sobre un espacio colonizado y vuelto productivo, llamado a jugar un rol importante en la vida nacional de cada país. Y lo patético es que en ambos, la porción de selva sobre la que ejercen soberanía se mantiene en tal situación, es decir en la simple posibilidad de ser incorporadas realmente a la vida nacional. Pasando sobre las complejas particularidades históricas de cada república, el contexto decimonónico del problema no es difícil de entender. Las guerras independentistas y las civiles republicanas de la primera mitad del XIX así como cualquier intento inicial de construcción estatal, les supuso a nuestros países la obtención de empréstitos ingleses. La república del Ecuador nació trayendo bajo el brazo una deuda externa, la parte proporcional que le correspondía de la asumida por la Gran Colombia y a diferencia del Perú, igualmente endeudado, no contó con un producto como el guano que lo salvara de la bancarrota fiscal y de la anarquía política. El boom exportador cacaotero sería recién a fines del siglo XIX y coincidiría con el auge del algodón y el de las explotaciones mineras en el centro-sur del país; situación que le aseguraría al Perú, la suficiente cobertura económica como para garantizar la tranquilidad necesaria para la reconstrucción nacional, tras la derrota de la guerra con Chile. Por otro lado, Ecuador enfrentaba no sólo el proceso de indefinición republicana inicial -casi con una década de atraso con respecto al Perú8- sino también la presión de los acreedores ingleses. La entrega de parte de su territorio a la colonización y explotación inglesa se le presentó 8

Recordemos que para 1830 ya contábamos con un amplio historial de luchas intestinas por el poder.

7 como el medio para solventar su deuda y gracias a ello, contar con el respiro necesario para resolver los problemas internos que lo aquejaban. Aparente solución que lo llevó a acordar un número de adjudicaciones de territorios, entre ellos: Canelos, parte de Mainas y jurisdicción peruana. La protesta del Perú culminó en una declaratoria de guerra (1858) que en la práctica no llegó a ser tal pues casi no se dieron acciones militares. El "Caín de América" -como a veces le llaman al Perúno se aprovechó de la grave crisis de dispersión politica del Ecuador 9 que podría haberle significado su desaparición como país, dividido entre Perú y Colombia; por el contrario, terció en la disputa interna y posibilitó su cohesión gracias al apoyo a Gabriel García Moreno, contravertido personaje, cuyo rol en la historia decimonónica ecuatoriana fue incluso más gravitante que en la nuestra, Ramón Castilla. Mapasingue, el tratado subsiguiente a los acontecimientos, se yergue como el punto de inflexión del diferendo político. Mainas, un espacio prácticamente inexplorado, que en la colonia tardía fuera una tierra de nadie entre dos virreinatos bajo control religioso10 y que fuera articulada al virreinato del Perú tomando en consideración los vínculos establecidos para con la región de selva central, es puesto sobre el tapete ante el descubrimiento -incierto aún- de sus potencialidades económicas. Resaltemos que hasta ese momento, mediados del siglo XIX, Mainas era un espacio periférico en el interés tanto del Perú como del Ecuador y que con la recuperación demográfica indígena y de no haberse cortado abruptamente la presencia jesuíta de la zona a fines de la etapa colonial es probable que este territorio hubiera terminado siendo otra suerte de Paraguay11. Pero retomando el tratado, poco recordado en su esencia, él es el signo del substrato real del problema limítrofe a lo largo de la segunda mitad del XIX e incluso en los primeros años del XX. Es el intento de un país por mantener el status quo fronterizo ante la grave desorganización interna que enfrentaba: la peor crisis económica del siglo y la creciente tensión en las relaciones externas al sur; situación que le auguraba una sangrienta guerra civil o una conflagración externa, la que finalmente estallara sin dejar por otro lado, de estar teñida con la primera. Y es también el intento del otro país por recuperar un territorio supuestamente legítimo, destinado a ser nuevamente 9

Para 1859 coexistían los gobiernos de Quito, Guayaquil y Cuenca además dl federativo de Loja. Un clásico trabajo de la historia republicana ecuatoriana: Alfredo Pareja Diezcanseco: Ecuador. La República de 1830 a nuestros días. (Quito, Edit.Universitaria, 1979). 10

Primero jesuíta y luego a su expulsión, de la misión franciscana ubicada en el virreinato del Perú. Recordemos el regimen especial jurídicamente hablando de las diferentes misiones coloniales. 11

Las misiones jesuíticas del Paraguay le dieron a esa área una identidad propia frente a Brasil y Argentina. El actual problema de la nación Shuar, dividida entre nuestros dos países, podría ser mejor entendido si se le enfoca con esta perspectiva.

8 perdido... en cesión territorial a una potencia extranjera, infausto sacrificio en aras de una supuesta tranquilidad para ese país. Como lo señala Pareja12 la demora del arbitraje español, a fines de la década del '80 en el que Perú y Ecuador eran un caso más entre otros, retrasaba el arreglo de la deuda externa de una república dividida por un doble enfrentamiento. El político, conservadores contra liberales, y el regional puesto que el soporte humano de los primeros estaba en la sierra y el de los segundos, en la costa. La situación actual... Inmerso cada país en su propia dinámica, la segunda mitad del XIX será el inicio de las batallas diplomáticas, guerra de papeles que se agudizará en la vuelta del siglo y cuyo corolario será una casi declaratoria de guerra en 1910 y un conflicto armado en 1941. A partir de esta fecha hay un nuevo giro en la perspectiva del diferendo limítrofe; un matiz en la percepción que se superpone primero y se ubica luego de medio siglo como el argumento central del diferendo y que ha facilitado la utilización demagógica del problema en los momentos difíciles, estorbando su solución real. La agraviada dignidad nacional ecuatoriana se une ahora a la creciente importancia de la selva como región productora de bienes de demanda internacional. Desde el conflicto del '41, el Perú se convierte en el caballito de batalla para las diferentes facciones políticas que buscan acceder al poder o el medio del que se sirve el gobierno de turno para lograr el consenso y el apoyo de la población en los períodos críticos. No en vano hay una política expresa de concientización del pueblo ecuatoriano en contra del Perú, resorte que funciona con la precisión de un reloj en caso de necesidad. Necesidad real, por otra parte, en un país que comienza a verse engullido por la grave crisis económica que en mayor o menor medida, afecta al subcontinente americano y cuyo gobierno echa mano a cualquier posible objeto distractor de la opinión pública, a semejanza de lo que hiciera el Perú en su oportunidad. La diferencia está que en el interior de este último país, asfixiado por la peor crisis económica de su historia y agobiado por la subversión, se puede encontrar más de un elemento susceptible de convertirse en objeto distractor; el mismo Sendero Luminoso ha sido más de una vez utilizado como tal. Cosa contraria en el Ecuador en el que los posibles elementos internos de distracción son mínimos: sagazmente se logró desarticular al movimiento guerrillero Alfaro vive y los levantamientos campesinos que captaran la atención pública últimamente, fueron rápidamente neutralizados por la fuerza del ejército. El Perú se presenta nuevamente como el elemento aglutinante de la opinión nacional. Y no es pensar a este país como víctima propiciatoria sino darse cuenta del proceso histórico y de la coyuntura política que ha envuelto y envuelve el 12

Op.cit.:198

9 problema limítrofe. Por otro lado, no tiene mucho sentido el replantear las definiciones nacionales tras más de ciento cincuenta años de vida republicana tanto del Ecuador como del Perú; tiempo que por cierto, no ha pasado en vano. El desarrollo de los acontecimientos desembocó en la firma de un protocolo aceptado internacionalmente, cuya existencia, así no fuera legal -que lo es- y siendo realistas, no será cuestionada. Ello supondría reactivar los problemas-ejes continentales (como la mediterraneidad de Bolivia o el diferendo limítrofe entre Brasil-Paraguay) que llevarían nuevamente a la dispersión económica de nuestros países contra la que tanto han luchado los cuerpos diplomáticos de las diferentes repúblicas, en momentos, además, en que la coyuntura mundial por el contrario, nos orienta hacia la unificación latinoamericana. *** En resumen ... El contexto histórico que enmarca el problema limítrofe con el Ecuador ha pasado claramente por tres etapas, posibles de ser definidas de manera bastante clara por el propio proceso nacional ecuatoriano más que por el nuestro. En todo caso, de una primera pugna de un Estado recién constituído por controlar el poder económico de una parte de su espacio, el área surecuatoriana en estrecha comunidad de intereses con la norperuana; se pasó a una etapa en que se hizo cada vez más patente la potencialidad económica de la selva, en un inicio como tierras susceptibles de enajenación y luego mucho más tardíamente, por sus productos naturales. A diferencia de Mapasingue y demás tratados que establecieran entre el Ecuador y Perú, el Protocolo de Río de Janeiro se construyó sobre una campaña militar real, causa de resentimientos y rencores de unos para con los otros. El matiz rebasa a la perspectiva y nos permite hablar de una tercera etapa en que se trata más de la reinvindicación de la dignidad nacional ecuatoriana que de la recuperación efectiva de un territorio que se supone en entredicho. Dignidad herida que cuesta mucho restañar, como sabe el Perú por propia experiencia aunque nos refiramos a situaciones cualitativamente diferentes. No es lo mismo la herida nacional que deja un conflicto armado de un mes que la que deja una guerra de cinco años, ni tampoco lo que significa la ocupación de una parte mínima del territorio (la provincia del Oro) que la de todo un país o la pérdida de un espacio republicano jamás poseído a la forzosa creación de una frontera nacional con Chile cuando la que existía era con Bolivia. Y no con ello se busca anular los intereses que hayan podido jugar en la circunstancia peruana sino remarcar al sur, como el foco tradicional de los mismos.

10 En todo caso y el Perú también lo sabe por experiencia, son procesos superables si se manejan las situaciones con cordura. Las versiones son siempre contrapuestas, el vencido acusa al vencedor y el vencedor plantea la objetividad al vencido. No hay santos ni pecadores sólo gobiernos que, porque no pensar de buena fe, buscan las mejores condiciones de vida para sus países... aunque a veces las coyunturas internas y externas los rebasen. El deber es controlar esas diferentes situaciones en búsqueda de una armonía tan necesaria en momentos en que nos encontramos ante una nueva coyuntura internacional que ha dejado de lado la división norte-sur, volcando la atención hacia el Este y dejando tan poco espacio en el panorama mundial a los desunidos países latinoamericanos.