LAS RESTRICCIONES INSTITUCIONALES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN CONSULAR

LAS RESTRICCIONES INSTITUCIONALES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN CONSULAR Rafael Barceló Durazo, 2007. Tesina de maestría en Administración y Políticas Públicas. CIDE: México

ÍNDICE

Introducción _________________________________________________________ 1 1. Marco teórico _____________________________________________________ 6 2. Estado del arte de la literatura sobre protección consular ___________________ 16 3. La protección consular: un problema de política pública ___________________ 23 a. El problema de política _______________________________________ 24 b. La respuesta del gobierno federal________________________________ 30 c. La transformación de la demanda de protección consular _____________ 35 d. Oferta de los servicios de protección consular ______________________ 38 e. Espacios de institucionalización de la política ______________________ 43 4. Restricciones institucionales de la política de protección detectadas por sus implementadores ___________________________________ 49 a. Metodología ________________________________________________ 49 b. Las dimensiones del análisis ___________________________________ 51 1. Inconsistencias con el sistema legal estadounidense ___________ 54 2. Nivel de cooperación requerido ___________________________ 57 3. Capacidad organizacional de los consulados _________________ 60 4. Espacios de institucionalización __________________________ 63 5. Necesidades materiales _________________________________ 67 6. Claridad del mandato ___________________________________ 69 Conclusiones _________________________________________________________73 Recomendaciones de política ____________________________________________ 78 Bibliografía _________________________________________________________ 83 Anexos _____________________________________________________________ 91

INTRODUCCIÓN

Este trabajo de investigación es un estudio de las principales restricciones institucionales que se enfrentan al implementar la política de protección consular. La protección consular es el conjunto de acciones, gestiones e intervenciones que los funcionarios consulares en el extranjero pueden realizar en beneficio de sus connacionales dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional.1. Dicha protección puede ser preventiva o activa, siendo ésta última cuando se atienden de manera efectiva las situaciones que afectan negativamente los derechos e intereses de los mexicanos en el exterior, así como la asesoría y apoyo en sus relaciones con autoridades extranjeras y particulares. El presente estudio sólo se ocupa de la protección consular activa por lo que tampoco toca los casos referentes a la protección diplomática, la cual puede ser solicitada a la embajada del país de origen cuando un connacional no pudo remediar algún ilícito del que haya sido objeto a través de la jurisdicción local, es decir, el consulado.

La investigación tiene como objetivos generales conocer las restricciones institucionales que enfrentan los consulados en la etapa de implementación de la política de protección a mexicanos en los Estados Unidos y detectar sus posibles causas. La pregunta que guía la investigación es la siguiente: ¿cuáles son las principales restricciones institucionales a las que se enfrentan los consulados mexicanos al aplicar la política de protección consular en Estados Unidos? Se trata de conocer con mayor profundidad las experiencias en la implementación de las actividades de protección de los funcionarios consulares que se 1

Esta definición y las siguientes de este párrafo (protección consular activa y protección diplomática) fueron utilizadas en un diplomado de protección consular impartido por el Instituto Matías Romero en 2005 y no necesariamente representan la postura oficial de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

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encargan de esta actividad. Por tratarse de un estudio exploratorio no se tratará de demostrar sólo una hipótesis central sino que la investigación partió de las siguientes hipótesis: a) Los consulados se enfrentan a restricciones institucionales que surgen al implementar la política de protección consular en un sistema legal y administrativo diferente del mexicano. b) La implementación de la política se restringe porque los consulados no cuentan con un diseño institucional adecuado para elevar la eficiencia en las acciones de protección a mexicanos. c) La falta de claridad en el mandato que deben seguir los funcionarios para brindar servicios de protección dificulta la obtención de mejores resultados.

La metodología de la investigación es cualitativa y el método de información en el que está basada son entrevistas semi-estructuradas (Fontana y Frey, 2000) a funcionarios consulares involucrados en actividades de protección. La investigación parte de un marco teórico que enfatiza la importancia que reviste analizar el contexto institucional de una política pública. Este contexto para la protección consular tiene una característica particular: la red de implementación involucra la intensa participación de autoridades de un gobierno extranjero, requiriendo en la mayoría de los casos un alto nivel de cooperación de la otra parte para hacer efectiva su aplicación. Además, se trata de los tres niveles de gobierno en un sistema legal y administrativo distinto al mexicano. Aunque los consulados están capacitados para tratar con un gobierno extranjero, la intensidad de la intervención requerida es ahora mucho mayor que antes, puesto que el número de los connacionales que residen en o tratan de ingresar a EE.UU. aumentó mucho en los últimos años. La protección

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a mexicanos dejó de consistir en casos aislados que se resolvían con buenos oficios y gestión diplomática para convertirse ahora en interacciones continuadas con agencias diversas en un número muy elevado de casos similares. Esta nueva configuración de la demanda de los servicios de protección consular ha creado nuevas restricciones institucionales en la aplicación de las actividades de protección consular. Es así como la protección consular cobra relevancia como tema de investigación académica en la disciplina de las políticas públicas.

La protección consular es un tema de estudio novedoso y se ha producido escasa literatura en el país sobre la protección consular como política del gobierno mexicano, lo cual contrasta con la relevancia que el tema ha venido cobrando en la agenda pública nacional, desde finales de los noventa. Excepcionalmente han aparecido algunos temas relativos a la protección consular, como la defensa legal provista por los consulados de mexicanos sentenciados a muerte o el rescate de cadáveres de migrantes fallecidos en su intento por cruzar la frontera a través del desierto entre Sonora y Arizona. Profundizar el conocimiento de la política de protección consular mexicana es indispensable para evaluar los avances que se han realizado en la materia y conocer los retos que el gobierno mexicano enfrenta para atacar con mayor eficacia los problemas públicos que han resultado del elevado número de residentes mexicanos en condiciones de vulnerabilidad en los Estados Unidos.

La aproximación que el gobierno mexicano ha brindado al tema de la migración de mexicanos a EE.UU. es la responsabilidad compartida por los dos países. El enfoque del que parte esta investigación presupone la responsabilidad del gobierno de México no sólo de atacar las causas de la migración masiva, sino también de brindar protección a millones

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de sus nacionales que viven actualmente en situaciones de vulnerabilidad en un país extranjero. Esto implica la formulación y puesta en práctica desde el gobierno de México de una política que dote a los consulados de mayor capacidad institucional para brindar servicios de protección.

El alcance de esta investigación es más limitado que el análisis completo de la política de protección consular. Su intención es explorar las principales restricciones institucionales que han detectado algunos funcionarios consulares en la prestación de los servicios de protección, con el fin de avanzar en el conocimiento de la situación de la protección consular a mexicanos en EE.UU. El análisis de dichas restricciones se ordenará en seis dimensiones: las inconsistencias con el sistema legal estadounidense, los niveles de cooperación requeridos, la capacidad organizacional de los consulados, los espacios de institucionalización de la política, las necesidades materiales y la claridad del mandato. Este análisis pretende brindar más elementos para el diseño de una política de protección más racionalizada, en beneficio de un mayor número de mexicanos residentes en el extranjero.

Esta investigación resulta relevante por dos causas: primero, porque aborda un tema de política pública que, a pesar de ser parte de la agenda pública, ha sido relegado tanto en la academia como en el propio gobierno; y, segundo, porque permitirá conocer las restricciones en la implementación de la política de protección consular, lo cual brindará elementos para un mejor diseño y evaluación de la misma.

El estudio consta de cuatro partes: en la primera se describe el marco teórico que guía la investigación y que le brinda solidez conceptual; la segunda parte es una descripción del

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estado del arte que guarda la literatura sobre protección consular para el caso mexicano y pretende dar cuenta de lo que se ha dicho previamente sobre la materia. En la tercera parte se realiza una descripción de la protección consular como política pública compilando alguna información relevante que resalta la importancia de las dimensiones que se discuten en el cuarto y último capítulo que es el análisis de las restricciones institucionales detectadas según los implementadores de la política entrevistados, seguida por algunas recomendaciones de política que se desprenden de dicho análisis.

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1. MARCO TEÓRICO

El marco teórico de esta investigación está compuesto por dos ejes principales. El primero consiste en usar las etapas de la política pública como categorías analíticas para ordenar el estudio de los servicios de protección consular y, en particular, los estudios sobre la implementación que es la etapa en la que la investigación se circunscribe, con un enfoque “desde abajo”. Y el segundo es el nuevo institucionalismo, que otorga a las instituciones un papel central ya que el estudio está enfocado en las restricciones institucionales de la política pública, con un énfasis especial en la importancia de las rutinas organizacionales.

1. Las etapas de la política De acuerdo a Luis Aguilar “la noción de policy process es propiamente un dispositivo analítico, intelectualmente construido para fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política” (1993: 15). Esta investigación utilizará las etapas de la política pública [agenda pública, definición del problema, diseño, implementación y evaluación (Aguilar, 1993)] como marco analítico de la política “implícita” actual de protección consular, teniendo como objetivos ordenar en categorías las actividades de protección que se han realizado hasta ahora y estudiarlas con un enfoque de política pública. Las etapas de la política serán las categorías analíticas que faciliten el estudio del proceso de la política actual de protección.

Utilizar el proceso de las políticas como marco analítico permitirá acotar el estudio de las restricciones institucionales que existen durante la implementación de la política de protección consular y relacionar dichas restricciones con otras etapas. Es decir, algunas

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restricciones institucionales podrían surgir en la implementación porque la definición del problema es imprecisa; o bien, un diseño deficiente de la política de protección podría no considerarlas y, en ese sentido, reducir las probabilidades de una implementación exitosa. Sin embargo, esta investigación está centrada en las restricciones institucionales que se han detectado durante la etapa de implementación de los servicios de protección consular de acuerdo a la información que proporcionen sus propios implementadores.

Dentro del análisis de políticas los primeros estudios sobre la implementación, aunque partían del enfoque pesimista del “nada funciona” (Aguilar, 2000), permitieron profundizar en el conocimiento de lo que pasa entre los objetivos y las buenas intenciones y el resultado de la política. Por implementación se entenderá “aquellas acciones efectuadas por individuos [o grupos] públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente decididos” (van Meter y van Horn, 2000: 99). Así, la implementación consiste en pasar de las condiciones iniciales de la política a la realización fáctica de sus objetivos, en concatenar relaciones causales para producir el resultado planteado. No se trata de un proceso automático de aplicación del diseño de la política sino de la constante interacción de los objetivos con el contexto institucional.

Los estudios sobre la implementación fueron determinantes en el análisis de la política pública porque racionalizaron lo que hacía “defectuosa” a la política cuando se llevaba a la práctica, es decir, cuando llegaba el momento en el que el funcionario realizaba las acciones concretas que la política establecía. Esos momentos, que habían sido irrelevantes o desatendidos en versiones anteriores de la política pública, se volvieron cruciales para

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explicar los fracasos (o los logros) de todo el proceso de política. Como señalan van Meter y van Horn (2000: 102): “El estudio de la implementación añade una nueva dimensión al análisis de las políticas. Ofrece al estudioso y al responsable de las políticas un punto de vista diferente sobre la manera en que el sistema logra, o no, convertir los grandes objetivos generales de las políticas en servicios públicos concretos y significativos”

Pressman y Wildavski analizaron los problemas de la acción conjunta que surgen en la implementación, resaltando factores como la multiplicidad de puntos y claros de decisión. Los puntos de decisión son los momentos en que se requiere un acuerdo para hacer avanzar el programa. Los claros son puntos en los que es necesario que un participante por separado dé su aprobación (Pressman y Wildavski, 1973: XVI). De esta manera, todo proceso de implementación tiene varios puntos de decisión y éstos a su vez tienen varios claros (Aguilar, 2000). La implementación de una política requiere tomar en cuenta estos factores.

Un enfoque posterior, que fue introducido en algunos estudios de implementación, se centra en la acción de los burócratas al nivel de la calle (street level bureaucrats). Esta forma de ver la implementación (desde abajo) toma en cuenta el contexto local en el que efectivamente se aplica la política. Williams sugiere que “para aumentar la probabilidad de alcanzar los objetivos básicos de una política, la implementación debería ser el desarrollo realista de la decisión de acuerdo con las condiciones del contexto local” (tomado de Aguilar, 2000: 82). Con este nuevo enfoque este autor acentúa la idea de que la política se logra o se frustra en el punto final donde el servicio es prestado (Aguilar, 2000). La implicación de esta orientación para el análisis de políticas es enorme porque requiere conceder un grado mayor de importancia a la implementación de campo, resaltando el

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papel que juegan la organización y los operadores de la política: los actores que prestan los servicios gubernamentales.

El enfoque del street level bureaucrat es particularmente relevante en la política de protección consular ya que la implementación de la misma se lleva a cabo muy distanciada de las autoridades centrales. Éstas delinean las directrices generales de la política pero no están en posibilidades de controlar directamente su implementación desde la Ciudad de México hasta las cuarenta y siete ciudades estadounidenses donde operan consulados en puntos tan distantes como Saint Paul, Minnesota, Douglas, Arizona o Presidio, Texas. Lipsky, en quien tiene su origen el enfoque de implementación desde abajo, afirmaba que los burócratas menores, los de ventanilla, eran en verdad policy-makers (Aguilar, 2000). Esto es particularmente adecuado para analizar las actividades de protección consular porque los diferentes contextos locales de cada consulado mexicano en EE.UU. y el alto grado de autonomía que tiene el funcionario que atiende cuestiones de protección causan que la implementación al nivel de la calle sea una parte central de esta política.

La implementación al nivel de la calle se propone como uno de los ejes del marco teórico porque permite a esta investigación centrar su interés en los actores que ejecutan las actividades de protección consular de manera cotidiana; es decir, en los funcionarios que directamente brindan los servicios de protección. Este enfoque teórico justifica la metodología propuesta ya que las entrevistas van dirigidas a los operadores directos de las actividades de protección para conocer de ellos cuáles son las restricciones institucionales que limitan la implementación de esta política. El siguiente apartado describe el otro eje del

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marco teórico, el cual sustenta el interés de centrar el análisis en las restricciones institucionales de la política y la importancia concedida a las rutinas organizacionales.

2. El nuevo institucionalismo El nuevo institucionalismo es una corriente que centra su interés en las instituciones, a las que considera como las restricciones humanamente construidas que delimitan la interacción humana (North, 1990). Sus premisas básicas son: primero, que las instituciones son las reglas del juego que ordenan los comportamientos de una organización, cuya validez no depende de que estén escritas o sean normas jurídicas y, segundo, que la principal razón de esas reglas del juego, que producen el sentido de lo correcto, es reducir los márgenes de incertidumbre

(Merino,

2005).

Esta

investigación

utilizará

un

enfoque

nuevo

institucionalista para situar la complejidad de las redes institucionales que involucra la política de protección consular, la cual incluye la participación de dos gobiernos: mexicano y estadounidense; tres niveles de gobierno: federal, estatal y local; y, en menor medida, instituciones del sector privado; así como sus consecuencias prácticas en la implementación.

Se pueden identificar dos vertientes del nuevo institucionalismo: el nuevo institucionalismo económico (NIE) y el nuevo institucionalismo sociológico (NIS) (Goodin, 1996). Ambas son relevantes para esta investigación. El NIE por el papel que otorga a las instituciones como formas de reducir los costos de transacción y el NIS por su interés en conocer el papel que juegan las instituciones al interior de las organizaciones y por concebirlas no necesariamente como resultado de decisiones racionales y óptimas, sino también como producto de inercias que les dan vida propia.

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El NIE concibe en la autoridad del estado “una relación contractual de largo plazo con sus súbditos, que estipula los términos para el intercambio de servicios públicos a cambio de los impuestos” (Eggertsson, 1990: 323). Pero la manera en la que se brindan estos servicios está delimitada por los costos de transacción y las instituciones que tratan con estos costos. En el planteamiento que realiza Williamson (1985) sobre los costos de transacción se describen tres tipos de racionalidad: la primera es una racionalidad fuerte que maximiza las acciones del individuo en función de sus preferencias; la segunda es una racionalidad semifuerte que es una racionalidad limitada; y el tercer tipo de racionalidad, la más débil, se refiere a una racionalidad orgánica. La economía de los costos de transacción descansa en el presupuesto cognitivo de la racionalidad limitada, el cual supone que los actores intentan ser racionales, pero sólo lo son limitadamente (Simon, 1988). Economizar sobre la base de la racionalidad limitada toma, a su vez, dos formas: los procesos de decisión y las estructuras de gobernanza (Williamson, 1985). Debido a la racionalidad limitada los costos de transacción de planeación, adaptación y monitoreo necesitan ser expresamente considerados (Williamson, 1985). Así, el nuevo institucionalismo económico está interesado en conocer qué estructuras de gobernanza son más eficaces para qué transacciones.

Ahora bien, este enfoque funcionalista de las instituciones como la solución más racional para tratar con los costos de transacción ha sido criticado desde el propio NIE. Akerlof argumenta que una institución puede resistir incluso en el supuesto de que no beneficie a nadie (Basu et al., 1987). Este argumento es una crítica a una concepción más estrecha de las instituciones presente en el NIE y es relevante porque muestra que es posible que

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actores racionales se sometan a instituciones subóptimas e, incluso, que contribuyan a su reproducción (Dobbin, 1995). Este concepto más amplio de las instituciones es el que se seguirá para analizar el entorno institucional de la política.

El nuevo institucionalismo sociológico dirigió más su atención al conocimiento interno de las organizaciones, que para el NIE habían sido “cajas negras”. Selznick, uno de sus principales representantes, distingue entre procesos organizativos y procesos de institucionalización. Los primeros siguen los criterios racionalistas de medios-fines, mientras que los segundos están sujetos a marcos de referencia valorativos y adaptativos (Del Castillo, 1996). “Las organizaciones son instrumentos técnicos, diseñadas como medios para lograr metas. Son juzgadas con criterios de ingeniería; y son prescindibles. Las instituciones, ya sea que se conciban como grupos o prácticas, pueden ser diseñadas sólo parcialmente porque también tienen una dimensión “natural”. Son producto de la interacción; se convierten en los receptáculos del idealismo de los grupos; no se puede prescindir de ellas fácilmente”2. (Selznick, 1957: 21).

Otros autores como Meyer y Rowan complementaron la explicación de Selznick incluyendo en su análisis la manera en la que la organización interioriza el conjunto de valores y creencias que crea a las instituciones. La institucionalización la definieron como la forma en la que los individuos establecen patrones de comportamiento y comparten sus interpretaciones (Del Castillo, 1996). March y Olsen (1989: 160) definieron las instituciones como “un conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas que definen lo apropiado de las acciones en términos de relaciones entre roles y situaciones”. En suma, los autores de la corriente del NIS se preocuparon por el conocimiento de las instituciones dentro de la organización para entender mejor la dinámica de la estructura organizativa, 2

Traducción propia.

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complementando el enfoque demasiado funcionalista que el NIE otorgó a las instituciones, resaltando la importancia de su surgimiento y desarrollo para los resultados y el funcionamiento mismo de la organización. De esta manera, el nuevo institucionalismo no se trata solamente de la creación de incentivos como la panacea para resolver los problemas de la organización, sino que sustenta el interés de conocer el contexto institucional en el que las organizaciones se desenvuelven.

La parte fundamental del marco teórico que guía el análisis de las restricciones institucionales está referido a la importancia de las rutinas de la organización para la implementación de una política pública. Específicamente, se utilizan las ideas de Merino (2005) sobre la importancia de las rutinas, el cual considera que el conjunto de rutinas organizacionales que se derivan del cumplimiento de una política son una unidad de medida ideal para prever la dificultad de dicho cumplimiento. Así, las políticas públicas quedan subordinadas a las posibilidades de la organización de llevarlas a cabo. Y la capacidad de una organización para darle cumplimiento a la política se observa en la manera en la que los procedimientos que implica la política se adaptan o no como rutinas organizacionales (Merino, 2005).

A la luz del enfoque nuevo institucionalista crear, mantener y reformar las instituciones permite mejorar el desarrollo de las sociedades (Ayala Espino, 2003). El diseño institucional se concibe bajo esta perspectiva como un factor clave para el éxito o fracaso de las políticas. Por esta razón se considera que en el marco de la política de protección consular, las instituciones adecuadas pueden promover mejores resultados en la prestación de servicios requeridos por una cantidad importante de mexicanos que residen en Estados

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Unidos. A la inversa, las restricciones institucionales se convierten en un obstáculo importante para la implementación adecuada de la política de protección a migrantes en territorio estadounidense, debido al contexto institucional en el que opera dicha política.

El nuevo institucionalismo, como parte fundamental del marco teórico, circunscribe la investigación al conocimiento profundo del entramado institucional en el que opera la política de protección consular. Es el lente conceptual que da vida al problema mismo de este trabajo de investigación precisamente porque su interés central es el papel que juegan las instituciones en la acción colectiva. Las restricciones institucionales de la política de protección consular se vuelven el objeto de estudio porque las instituciones importan para la política. Los conceptos y supuestos del nuevo institucionalismo son el fundamento teórico que acota los objetivos y el enfoque de la investigación. Finalmente, la vertiente que se interesa en las rutinas organizacionales en la aplicación de una política pública se convierte en la guía para buscar la información relevante y enmarcar su interpretación dentro de un marco conceptual sólido.

En resumen, los dos ejes del marco teórico son anclas conceptuales que sustentan el enfoque de la investigación, la metodología propuesta y las dimensiones del análisis. Las etapas del proceso de políticas son las categorías analíticas en las que se ordenan las actividades de protección consular, con el objeto de circunscribir el estudio a las restricciones institucionales en las que se desenvuelve la implementación de la política. En particular, la escuela de la implementación “desde abajo” justifica que los actores entrevistados sean los propios ejecutores de la política y no sus diseñadores originales. Por su parte, el nuevo institucionalismo es el marco conceptual que sustenta el enfoque de la

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investigación y la propia pregunta de investigación, lo que permite delimitar el objetivo general para centrarse en conocer las principales restricciones institucionales con las que opera la política de protección. Finalmente, el estudio sobre la importancia de las rutinas organizacionales guía una buena parte del análisis de las entrevistas realizadas.

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2. ESTADO DEL ARTE DE LA LITERATURA SOBRE PROTECCIÓN CONSULAR

Esta sección pretende dar cuenta de la manera en la que la literatura ha abordado el tema de la protección consular. Debido a que ésta ha merecido poca atención en el ámbito académico, el objetivo principal de esta revisión será examinar algunos temas relacionados que permiten tratar estos servicios como una política pública. La primera parte refiere el tratamiento de las funciones consulares como servicios públicos y de los consulados como órganos administrativos. En ese contexto, la protección consular es considerada una de las funciones prioritarias de la red de representaciones diplomáticas de México en Estados Unidos. La segunda parte señala algunas vertientes de la migración para hacer énfasis en la ausencia de literatura sobre protección consular en los estudios sobre el fenómeno de la migración de mexicanos a los Estados Unidos.

Los consulados tienen características distintivas del resto de las dependencias de la administración pública. Sin embargo, la literatura sobre consulados reiteradamente plantea que son organismos administrativos con todas sus características (Guerrero, 1998; Xilótl, 1987; Sepúlveda, 1985). Xilótl (1987) considera a los consulados como organismos desconcentrados de la administración pública federal, puesto que reúnen las características que Serra Rojas (2001) señala de dichos cuerpos administrativos. Primero, son órganos situados dentro de la administración pública centralizada; segundo, quedan bajo una relación jerárquica con el poder central que se reserva amplias facultades de mando, decisión y vigilancia; tercero, no gozan de autonomía económica; y, cuarto, su autonomía técnica es la justificación de la desconcentración. Así, los consulados están enmarcados completamente en el ámbito de lo administrativo, de modo que las funciones consulares son

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realizadas por estructuras burocráticas con problemas similares a las demás dependencias de la administración pública, por lo que es posible analizar las funciones diplomáticas y consulares con criterios similares a los que se analiza la provisión de cualquier servicio gubernamental.

Siendo los consulados órganos administrativos, las funciones consulares son entendidas simplemente como servicios públicos (Xilótl, 1987). La función consular “se trata de un servicio público nacional que tiene una homologación internacional como carrera administrativa, con base en similitudes y equivalencias por cuanto a organización, categorías, rangos y métodos de formación y perfeccionamiento” (Guerrero, 1998: 489). En este sentido, la literatura da el mismo tratamiento administrativo a los consulados que al resto de las dependencias del ejecutivo federal, lo cual nos lleva a concluir que el mejoramiento administrativo de los consulados es igual de relevante que para cualquier otra actividad gubernamental. El fondo de las actividades consulares es lo que distingue a las representaciones diplomáticas del resto de las dependencias administrativas, pero la forma en la que estas actividades se realizan es muy parecida al resto de la burocracia.

Entrando al caso concreto de nuestro país, las funciones primordiales de los consulados mexicanos son: proteger a los nacionales que residen en el extranjero, auxiliar en materias culturales y comerciales y, por último, informar al gobierno mexicano de los temas locales que puedan ser de relevancia (Moreno Pino, 2001; Acevedo Danache, 1982). Esta investigación está relacionada solamente con la primera función, es decir, la que se refiere a la defensa de los nacionales que residen o se encuentran en otros países. Esta función es repetidamente considerada una de las principales actividades que realizan los consulados de

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México en Estados Unidos (Moreno Pino, 2001; Flores Rivas, 1987; Sepúlveda Amor, 1985; Acevedo Danache, 1982; García Moreno, 1982). Los servicios de protección consular son, de hecho, una atribución reconocida expresamente a los consulados bajo el derecho internacional (Moreno Pino, 2001; Pérez de Cuéllar, 1997). La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares establece dicha facultad en su artículo 5. La literatura revisada, sin embargo, simplemente describe las actividades de protección sin detenerse a profundizar en el conocimiento de sus particularidades o problemas.

La política exterior mexicana ha establecido como uno de sus principales ejes la defensa de los derechos humanos (Pereña-García, 2001). En particular, el gobierno mexicano ha promovido la postura de que inclusive los trabajadores indocumentados merecen una plena protección de sus derechos humanos (García Moreno, 1982). La protección consular se inscribió en esta tendencia más grande de la política exterior, en la que la defensa de los mexicanos contra abusos de parte de autoridades estadounidenses o particulares se convirtió en una prioridad para el país. Flores Rivas (1987) va más allá al declarar que la protección de los mexicanos en Estados Unidos es la prioridad política número uno del gobierno de México, en su relación con el vecino país. Aún así los estudios sobre las actividades de protección de los consulados mexicanos son muy escasos. A pesar de ser considerada la principal actividad de dichos consulados (Flores Rivas, 1987; Acevedo Danache, 1982) la atención que han recibido no es acorde con la relevancia que el tema ha ido cobrando, de acuerdo a la evolución que se describe en el siguiente párrafo.

En la primera mitad del siglo XX al irse estrechando las relaciones de México con los EE.UU., se fue creando una amplia red de consulados mexicanos en ese país. La práctica

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consular mexicana en los estados del sur estadounidenses se vio inmediatamente influida por la gran cantidad de mexicanos que migraban sobre todo a esas regiones cercanas a la frontera. Posteriormente, cuando el flujo de trabajadores mexicanos indocumentados se elevó, las funciones de protección se incrementaron exponencialmente (García Moreno, 1982). La rápida transformación del fenómeno migratorio de mexicanos hacia Estados Unidos originó cambios vertiginosos en la demanda de servicios de protección consular que creció a un ritmo más elevado de lo que los consulados pudieron afrontar.

Además del desequilibrio entre la demanda de servicios de protección y las capacidades institucionales de los consulados, la literatura menciona ciertas características de éstos que son distintivas y relevantes para esta investigación puesto que son las causas de restricciones institucionales. Para empezar, los consulados están sujetos a fuentes del derecho singulares que los vinculan en mayor medida que a los demás órganos de la administración pública, como la costumbre como fuente de derecho internacional y una gran cantidad de tratados internacionales que inciden directamente en su función (Pérez de Cuéllar, 1997). Pero particularmente relevante es la aplicación de leyes y ordenamientos jurídicos del país en el que los consulados se encuentran (Xilótl, 1987). Asimismo, la literatura hace referencia a ciertas restricciones institucionales específicas para los consulados mexicanos en Estados Unidos. Por ejemplo, la labor del cónsul mexicano se ha dificultado por la falta de reconocimiento de los jueces estatales de los derechos de los trabajadores independientemente de sus estatus migratorio, por la enorme influencia del electorado local debida al sistema norteamericano de designación de jueces (Acevedo Danache, 1982).

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Recapitulando lo expresado en esta primera parte, existen en la literatura estudios sobre las funciones de los consulados mexicanos que consideran que éstos son organismos administrativos desconcentrados del gobierno federal y que las funciones consulares son servicios públicos con todas sus características. Como resultado de la evolución del fenómeno migratorio de mexicanos hacia Estados Unidos la protección consular se convirtió en una de las principales funciones de nuestros consulados en ese país. Finalmente, la propia política exterior mexicana ha estado fuertemente influenciada por la defensa de los derechos humanos de los nacionales, sobre todo de los trabajadores indocumentados, por lo que la política de protección consular ha sido un punto relevante de la agenda bilateral de EE.UU. y nuestro país.

Ahora bien, la política de protección es un instrumento de política a disposición del gobierno mexicano para paliar las consecuencias negativas de la migración descontrolada en los migrantes y sus familias. No obstante, la investigación de los servicios de protección consular ha sido relegada en el ámbito académico y gubernamental. El tema ha sido tratado solamente de manera marginal en un debate muy extenso, pero mucho más amplio, sobre la migración. Aunque se considera a la política de protección consular como un tema de investigación aparte, en la siguiente sección se revisarán someramente estudios sobre la migración de mexicanos a Estados Unidos como un soporte necesario para abordar el tema de los servicios de protección.

Los estudios de migración pueden clasificarse para los efectos de esta investigación en tres vertientes importantes. En primer lugar, mucho se ha investigado sobre las razones de la migración (Giubilaro, 1997; Hatton y Williamson, 1998; Bauer, Epstein y Gang, 2002). Se

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han incorporado diferentes enfoques para la explicación de los factores de expulsión y de atracción de migrantes: tanto enfoques económicos (Organización Internacional del Trabajo, 2006), como demográficos (Hatton y Williamson, 1989) y socioculturales (Conferencia Hemisférica sobre Migraciones Internacionales, 2002). En segundo lugar, hay un buen número de estudios cualitativos sobre las experiencias de los migrantes (Walta, 1997: Smith, 2006). Finalmente, están las investigaciones referentes a los efectos de las acciones del gobierno estadounidense sobre los migrantes (Bustamante, 2001: Reitz, 2003: Zolberg, 2006). Sin embargo, ninguna de estas vertientes toca directamente el tema de la protección consular.

Sobre la actividad consular de protección a mexicanos solamente se encuentran en la literatura referencias a su legitimación en el contexto del derecho internacional (Flores Rivas, 1987) y su evolución histórica (Gómez Arnau, 1994). El tema de esta investigación es un tema no abordado hasta ahora en la literatura de migración. La escasa literatura que se ha producido en el país sobre la protección consular como política del gobierno mexicano contrasta con la relevancia que el tema ha venido cobrando en la agenda pública nacional, desde finales de los noventa, por lo que hace falta un marco académico que permita evaluar los avances que se han realizado en la materia.

En suma, los estudios sobre migración de mexicanos a EE.UU. no han incorporado como un aspecto importante los estudios sobre protección consular, enfocándose más en las razones de la migración, en estudios de caso sobre las experiencias de los migrantes y en las medidas tomadas por el gobierno estadounidense en materia migratoria y sus efectos sobre los migrantes. Sin embargo, los servicios de protección consular son un tema aparte

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de investigación que ha sido dejado de lado. Debido a la relevancia de dicho tema, esta tesina pretende contribuir con un estudio más sistemático sobre el asunto.

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3. LA PROTECCIÓN CONSULAR: UN PROBLEMA DE POLÍTICA PÚBLICA

Esta sección describe algunos rasgos fundamentales de la protección consular, haciendo su caracterización como política pública. A lo largo de este capítulo se refiere la información que servirá para ubicar la relevancia de las seis dimensiones3 en las que se ordenará el análisis de entrevistas realizadas a algunos implementadores. Se inicia el capítulo abordando el problema público que atiende la protección consular con la finalidad de contextualizar el objeto de estudio de esta investigación como parte de la disciplina de las políticas públicas, haciendo al final una descripción de la especificidad del contexto institucional de esta política que se abordará más adelante con las dimensiones “inconsistencias con el sistema legal estadounidense” y “nivel de cooperación requerido”. A continuación se describe la respuesta que ha formulado el gobierno de México para enfrentar dicho problema, lo que da pie para que posteriormente se discuta la dimensión “caridad del mandato”. En apartados posteriores se abordan los cambios que han sufrido la demanda de servicios de protección por la transformación demográfica de la población objetivo y la oferta de servicios de protección consular para dar cuenta de las dimensiones “capacidad organizacional de los consulados” y “necesidades materiales”; y, finalmente, se describen los espacios de institucionalización que la política ha ido creando a través de programas especiales y de convenios con autoridades estadounidenses para hacer más eficiente las acciones de protección, lo cual se relaciona con la dimensión del mismo nombre. 3

En el capítulo siguiente se hace un análisis de las entrevistas a funcionarios consulares que laboran en los consulados de Dallas, Nogales y Raleigh. Dicho análisis se ordena en las siguientes dimensiones: 1) Inconsistencias con el sistema legal estadounidense; 2) Nivel de cooperación requerido; 3) Capacidad organizacional de los consulados; 4) Espacios de institucionalización de la política; 5) Necesidades materiales y 6) Claridad del mandato.

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a. El problema de política ¿Por qué se puede afirmar que la protección consular es un problema público para el Gobierno de México? ¿Por qué es necesario el surgimiento de una política pública para brindar protección a los mexicanos que radican en el extranjero en situación de vulnerabilidad? Ambas preguntas parecen cuestiones simples pero su respuesta no lo es tanto. Como marco conceptual para responderlas se utilizará la discusión de Meny y Thoenig (1992) sobre la aparición de los problemas públicos.

Que un problema origine la intervención pública es explicada por estos autores distinguiendo dos estadios: uno es la definición un problema o formulación de las demandas y el otro se refiere a las respuestas desplegadas frente a las demandas (Meny y Thoenig, 1992), lo cual no implica que el primer estadio siempre preceda al segundo. Este apartado se referirá al primer estadio de la intervención pública, a saber, la definición del problema público y el siguiente apartado abordará la respuesta desplegada por el gobierno mexicano frente a las demandas de protección consular.

La existencia de un problema social proviene de dos fuentes posibles: las carencias objetivas de una sociedad, pero ante todo la decisión subjetiva de los que, en nombre de ésta, califican dicho fenómeno de problema social (Becker citado por Meny y Thoenig, 1992). Siguiendo este punto de vista los problemas públicos son construcciones sociales, es decir, se asumen socialmente. Esto genera, a su vez, “un proceso de responsabilización […]. Un grupo determinado decide que un problema es acreedor a una intervención pública porque dicho grupo tiene capacidad, autoridad para promoverlo como tal” (Meny y

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Thoenig, 1992: 120). Se analizarán por separado las dos fuentes posibles del problema social al que se dirige la política de protección consular.

La primera fuente son las carencias objetivas de una sociedad. En este sentido, la carencia se expresa principalmente en: 1) el limitado acceso a servicios gubernamentales de los mexicanos que migran a Estados Unidos y 2) la reducida posibilidad de defenderse por sus propios medios ante abusos cometidos por otras autoridades o particulares, dadas sus condiciones culturales, de pobreza y, en buena parte, la situación migratoria de millones de mexicanos que residen en Estados Unidos. La situación de carestía es grave ya que casi cinco millones de mexicanos indocumentados residen en Estados Unidos (INS, 2003), y la situación migratoria irregular inhibe que el interesado se presente a cualquier oficina gubernamental por temor a ser deportado. La falta de dominio del idioma inglés entre los migrantes mexicanos, especialmente los que llegaron recientemente, reduce también la posibilidad de tener procedimientos justos de defensa ante las autoridades. Y, finalmente, el alto nivel de pobreza entre los migrantes mexicanos de primera generación provoca que sus carencias sean más graves, ya que casi dos millones y medio viven por debajo de la línea de pobreza (Pew Hispanic Center, 2007; US Census Bureau, 2004). La expresión más evidente de las carencias del grupo social conformado por los mexicanos que ingresan o residen en Estados Unidos es la elevada demanda de servicios de protección consular (los cuales sólo se prestan a petición de parte) que fue de 500 mil casos durante el sexenio 2000-2006.

La protección consular trasciende el concepto territorial de sociedad porque la población objetivo no se encuentra dentro del territorio del Estado correspondiente. Sin embargo, hay signos de identidad que los hacen parte integral de la sociedad mexicana, a saber, su

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nacionalidad, el mantenimiento de su cultura y sus lazos familiares. Aunque los migrantes ya no se encuentren en el territorio del Estado, el gobierno mexicano no puede desentenderse de sus carencias dado el elevado porcentaje de sus nacionales que salieron del país para buscar su sustento y que por su situación migratoria aún no son reconocidos como miembros de pleno derecho en el país de destino. Además, contribuyen con una cantidad importante de recursos, a través de las remesas, para el sostenimiento del Estado mexicano y mantienen vínculos sociales y familiares sólidos con los mexicanos que radican en el país (Castles, 2003). Así, las carencias de este grupo de mexicanos lo son también de la sociedad mexicana.

La segunda fuente es la calificación del fenómeno como problema social. La migración de mexicanos a Estados Unidos se ha colocado como un problema de la agenda para México desde finales de los años noventa cuando se hizo evidente la magnitud del fenómeno (Bustamante, 2001). Además del arduo proceso de migración que enfrentan quienes deciden abandonar el país para procurarse la posibilidad de una vida mejor, las condiciones que viven los migrantes una vez que se encuentran viviendo en EE.UU. se han transformado en un problema social al que la sociedad mexicana se ha venido sensibilizando. El tema se trata frecuentemente en los medios de comunicación masivos, desde la televisión hasta periódicos y revistas, y se han hecho públicos los infortunios que viven muchos mexicanos en su intento por cruzar la frontera. Asimismo, a través de los vínculos familiares y sociales de los migrantes, muchos sectores de la sociedad mexicana se enteran de primera mano de los problemas que enfrentan y su dificultad para intentar solucionarlos por su propia cuenta. De esta manera, los servicios de protección consular que el gobierno mexicano debe brindar para proveer de un mínimo de seguridad a los

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nacionales en situación de vulnerabilidad en el extranjero se llegan ya a calificar como una acción prioritaria de nuestro gobierno en los propios planes nacionales de desarrollo desde hace dos sexenios y también en la opinión pública4.

¿Dónde está el problema “público” que atiende la protección consular? O bien, ¿por qué debe el gobierno atenderlo con una política pública de protección consular? La primera pregunta tiene que ver con el concepto de público que se asuma. Para Parsons (1995: 3) lo público comprende “dimensiones de la actividad humana que se consideran como que requieren regulación o intervención gubernamental o social o al menos acción conjunta”. Una vez que se ha asumido la falta de capacidades de los mexicanos que residen en EE.UU. para solucionar sus problemas por sí mismos o a través de las autoridades del país de destino, el actor clave que se introduce en la relación es el gobierno de México. ¿Por qué los problemas de los migrantes mexicanos requieren la acción gubernamental a través de la protección consular? En breve, por la responsabilidad compartida del gobierno mexicano en el abrumador fenómeno migratorio. La vulnerabilidad de un elevado porcentaje de sus nacionales que dejaron el territorio nacional y llegaron a un país en el que la recepción llega a ser muy negativa, requiere de la participación del gobierno de nuestro país. Ésta se puede dar de diferentes maneras, pero una ineludible es a través del instrumento de derecho internacional reconocido por la comunidad de naciones para que un país defienda a uno de sus nacionales en territorio extranjero. México no puede concebirse sólo como un expulsor de migrantes y desembarazarse de las necesidades de este grupo que dejó el país por ver 4

Así lo calificó, por ejemplo, el periodista Leonardo Curzio en su programa de radio Enfoque de la estación Radio Mil el 25 de abril de 2007. Asimismo, la periodista Carmen Aristegui resaltaba la importancia de la protección consular de los connacionales en entrevista con el entonces Secretario de Relaciones Exteriores, Ernesto Derbez, después de la decisión del gobierno de EE.UU. de enviar 6 mil elementos de la Guardia Nacional a vigilar la frontera, el 16 de mayo de 2006 en su noticiero Hoy x hoy de la estación W Radio.

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insatisfechas sus necesidades. La multidimensionalidad del fenómeno migratorio, sobre todo cuando una buena parte se da de manera indocumentada, involucra la intervención articulada tanto de los gobiernos de origen como los de destino para poder suavizar un proceso social de tal envergadura.

Antes de responder a la cuestión planteada sobre la necesidad de una política pública para brindar protección a los mexicanos que viven en situación de vulnerabilidad fuera de México, haremos primero una caracterización de la ciencia de políticas, cuál es su pertinencia y su especificidad para el caso que nos ocupa. Las políticas públicas atienden problemas que son públicos, racionalizando la acción del estado (Parsons, 1995), utilizando habilidades para brindar mejores soluciones a los problemas planteados (Lasswell, 2003-a) y proveyendo instrumentos más complejos para la atención de los mismos de acuerdo a sus especificidades (Aguilar, 2003). Las políticas públicas abren un abanico amplio de estrategias de acción que corresponsabilizan al gobierno y a la sociedad (Aguilar, 2003).

Como se vio en párrafos precedentes, los servicios de protección consular atienden un asunto que es público y que reclama que el gobierno mexicano se involucre. Si la acción gubernamental es requerida para atender un problema que, además de público, es especialmente complejo es necesario que la respuesta sea un intento racional de afrontar una cuestión con una naturaleza multidimensional. Así, el segundo elemento caracterizado, a saber, la racionalización de la acción del estado reviste la mayor relevancia cuando se trata del diseño de una política novedosa que se enfrenta a una demanda creciente de servicios sujeta a la restricción presupuestal del gobierno y aplicada en un contexto muy especial. Asimismo, abordar la protección como una política pública incorporaría nuevas

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habilidades al interior de los consulados para enfrentar el aumento de dicha demanda que ya no puede ser atendida con los anteriores métodos de buenos oficios y gestiones diplomáticas. Además, permitiría utilizar instrumentos, herramientas y procedimientos diseñados especialmente para tratar un problema social que presenta especificidades interesantes. Un enfoque de políticas públicas tiene la gran ventaja de aportar elementos que hacen la respuesta gubernamental más racionalizada, incorporando habilidades de gestión al interior de los consulados y utilizando procedimientos, herramientas e instrumentos de política consistentes con la complejidad y la especificidad del problema que se atiende.

La protección consular tiene características particulares que deben ser tenidas en cuenta. Primero, la red de implementación de la política incluye a un número importante de autoridades de un gobierno extranjero, requiriendo en la mayoría de los casos de un alto nivel de cooperación de la otra parte para hacer efectiva su aplicación. Segundo, se trata de autoridades de los tres niveles de gobierno en un sistema legal y administrativo distinto al mexicano. Los consulados, por su propia función y naturaleza, están capacitados para tratar con gobiernos diferentes al nuestro. Sin embargo, la intensidad de la intervención requerida es ahora mucho mayor que en décadas anteriores por la alta frecuencia con que se solicitan servicios de protección, aumento que se generó por el elevado número de los connacionales que viven en EE.UU. y su situación de vulnerabilidad. Hasta hace pocos años la protección consular trataba con asuntos aislados que resolvía con buenos oficios y gestión diplomática con un abordaje de caso por caso. Actualmente, la protección a mexicanos implica interacciones continuadas con diversas agencias para un número muy elevado de casos similares que se intenta abordar desde una perspectiva más general y sistematizada. Esta

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nueva situación genera restricciones institucionales que tienen que ver con las inconsistencias entre los sistemas legales y administrativos de EE.UU. y México. Además, el nivel de cooperación requerido por parte de las autoridades estadounidenses que intervienen en la red de implementación debe ser alto para que los resultados de la política puedan ser satisfactorios. Estas dos dimensiones serán analizadas a la luz de varias entrevistas a funcionarios consulares que son implementadores de los servicios de protección.

b. La respuesta del gobierno federal El segundo estadio de la intervención gubernamental que Meny y Thoenig (1992) mencionan es la respuesta desplegada frente a las demandas. En este apartado se revisa la manera en la que el gobierno de México ha respondido a las demandas que surgen como resultado del fenómeno migratorio de mexicanos a Estados Unidos. Los servicios de protección a mexicanos en el extranjero han sido consideradas acciones prioritarias del gobierno federal mexicano desde hace dos sexenios. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2000 aludía directamente a la exigencia de reforzar la protección consular en el extranjero, especialmente, la protección laboral y de derechos humanos de los trabajadores migrantes en EE.UU. En su apartado 1.3.4 se reconocía que la situación de millones de mexicanos en el exterior, en particular en dicho país, era muy vulnerable lo que exigía reforzar la protección consular (PND, 1995-2000). De la misma manera, el PND 2001-2006 incluyó un apartado dedicado a la defensa de los mexicanos en el extranjero, previendo el incremento en la demanda de servicios consulares que, efectivamente, fue una realidad palpable durante ese sexenio. Así, señalaba como indispensable “asegurar que se cuente con la capacidad necesaria para garantizar que todo ciudadano mexicano en el extranjero

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reciba el apoyo solicitado y una atención de la más alta calidad” (PND, 2001-2007). A la fecha de escritura de este trabajo aún no ha sido presentado el PND 2007-2012, pero la protección de mexicanos en el extranjero sigue siendo una acción prioritaria del gobierno mexicano, pues el fenómeno migratorio no se ha estabilizado.

El abrumador fenómeno migratorio de mexicanos hacia Estados Unidos subió el tema a la agenda gubernamental mexicana y el gobierno federal ha promovido activamente la responsabilidad compartida de las autoridades de México y Estados Unidos. La inclusión de un tema en la agenda permite reducir la presión cuando crece demasiado, hacer esa presión aceptable, formalizarla (Meny y Thoenig, 1992). En este sentido, el gobierno mexicano ha respondido introduciendo en su agenda la protección consular (PND, 19952000; 2001-2006) porque se le ha exigido un papel de responsabilidad frente al fenómeno migratorio. Brindando servicios de protección consular el gobierno mexicano participa directamente en esa responsabilidad.

Por otro lado, las reformas migratorias estadounidense que proponen flexibilizar los procedimientos de entrada y la legalización de los millones de migrantes que viven ilegalmente en Estados Unidos (que el gobierno mexicano ha promovido fuertemente a través de cabildeo y en organismos internacionales) tiene un grado de conflicto altísimo en ese país, lo que ha reducido las posibilidades de su realización. Por el contrario, el derecho y la obligación de que México provea servicios indispensables para atenuar la vulnerabilidad de los mexicanos migrantes, a través de protección consular, está reconocido por el derecho internacional por lo que cuenta con un alto grado de consenso en ambos países. Así, tanto por la relevancia del tema en la agenda pública mexicana como por la

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ausencia de conflicto en su puesta en marcha, la política pública de protección consular fue una respuesta de política adecuada del gobierno mexicano para contribuir a paliar las consecuencias negativas de la migración incontrolada de sus nacionales al extranjero.

De esta manera, el Gobierno Federal mexicano ha puesto en marcha una serie de acciones tendientes a proveer servicios de protección a mexicanos en el exterior, a través de sus consulados en el extranjero. El objetivo de la política de protección consular es brindar servicios indispensables a algunos nacionales que enfrentan problemas que por su situación de vulnerabilidad en el extranjero no están en condiciones de solucionar por sí mismos. La coordinación de la política la realiza la Dirección General de Protección y Asuntos Consulares (DGPAC) dependiente de la Subsecretaría para América del Norte de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La política ha ido evolucionando de manera incremental, incluyendo en el tiempo diferentes tipos de servicios. En la Tabla 1 (siguiente página) se describen las diferentes actividades que los consulados realizan como parte de la protección consular. Se trata de las categorías que utiliza el Sistema de Protección Consular para registrar todos los casos de protección a los que se da trámite en los consulados – actualmente son 78 actividades –. Las actividades están organizadas en seis ámbitos: derechos humanos, penal, migratorio, laboral, civil y administrativo. Dado que la política impone a sus operadores un número tan elevado de actividades, se analizarán en el siguiente capítulo restricciones institucionales detectadas por algunos implementadores entrevistados sobre la capacidad organizacional de los consulados y la dificultad de crear instituciones más estables para llevarlas a cabo.

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Todos los ámbitos, excepto el administrativo, tienen la categoría “otros casos del ámbito” (cinco categorías adicionales a la clasificación de actividades), lo cual da cuenta de que los servicios de protección que pueden o deben brindarse por los consulados son una categoría que está formalmente abierta para dar trámite a asuntos que no están clasificados específicamente en el catálogo actual. Esto está relacionado con la claridad del mandato de la política de protección que es una dimensión que se abordará también en el análisis de las entrevistas a funcionarios consulares que se realiza en el capítulo siguiente.

Tabla 1. Ámbitos y actividades en las que se organizan los servicios de protección consular. ÁMBITO Derechos humanos

Penal

Migratorio

ACTIVIDAD Abusos graves por autoridades: migratorias penitenciarias policíacas Muertos por autoridades: migratorias penitenciarias policíacas Otros casos no serios de violación de derechos humanos  Agresión / Agresión  Delitos contra la salud  Faltas administrativas agravada o delitos menores  Tráfico de indocumentados  Homicidio simple  Reingreso indocumentado  Alteración del orden  Delitos contra leyes después de público migratorias deportación  Robo  Violación de libertad  Portación indebida de condicional  Conducir en estado de armas intoxicación  Delitos sexuales  Homicidio calificado o  Secuestro  Violencia doméstica agravado  Fraude Presos por otros delitos Orientación general sobre asuntos penales Peticiones y quejas administrativas de presos Mexicanos víctimas de delitos cometidos por particulares mexicanos Presos lesionados por incidentes o altercados (no por autoridades) Sentenciados a cadena perpetua Sentenciados a pena de muerte Traslado de presos a territorio nacional por tratados bilaterales Orientación general sobre consultas migratorias y de residencia Permisos de internación por razones humanitarias Personas en procesos judiciales migratorios de deportación residencia Remoción expedita de puertos de entrada Testigos de cargo Repatriación de Enfermos Ex-convictos Enfermos en proceso de Menores (por ingreso o estancia indocumentada) deportación

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ÁMBITO

ACTIVIDAD Menores infractores (por faltas no migratorias)

Personas accidentadas o en su intento por cruzar la frontera

Personas vulnerables (mujeres embarazadas o con niños, ancianos, indígenas e indigentes)

Víctimas de fraude migratorio Otros casos del ámbito migratorio Laboral Discriminación laboral Indemnizaciones por Accidentes en centros de trabajo Enfermedades adquiridas en centros de trabajo Orientación general sobre consultas laborales Laboral Recuperación de salarios no pagados Violación de derechos laborales Otros casos del ámbito laboral Civil Indemnizaciones por Fallecimiento Lesiones Abuso en contra de menores (por particulares) Compensación para víctimas de crímenes violentos Negligencia médica Pensiones alimenticias Personas agredidas y/o lesionadas por particulares Personas asaltadas Procesos de Adopción de menores Custodia de menores Patria potestad de menores Secuestro de menores (por terceros, no por los padres) Secuestros y/o explotación física de personas por particulares Sucesiones Sustracción ilícita de menores Otros casos del ámbito civil Administrativo Apoyo económico a indigentes y otros Asesorías en materia de seguridad social Asistencia a mexicanos en proceso de extradición Ayuda económica Canalización de quejas en contra de autoridades mexicanas Expedición de presunciones de nacionalidad en casos de protección Localización de personas Reclamaciones comerciales Recuperación de pertenencias Recuperación de valores Traslado de enfermos a territorio nacional (no por motivo de su situación migratoria) Traslado de restos Traslado de restos de personas en su intento por cruzar la frontera Fuente: elaboración propia con datos del Sistema de Protección Consular de la SRE.

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Los tipos de servicios de protección que se proveen son muy diversos como se puede observar en la Tabla 1 (página 33) y su efectiva prestación en todos los consulados del país en Estados Unidos no es necesariamente un hecho. En el siguiente apartado se discutirá cómo se ha transformado la demanda de servicios de protección por los cambios demográficos que ha sufrido la población objetivo de la política.

c. La transformación de la demanda de servicios de protección El objetivo de este apartado es analizar la manera en la que los cambios migratorios elevaron vertiginosamente la demanda de servicios de protección consular. Lo anterior trajo a colación la urgencia de un esfuerzo gubernamental por racionalizar la respuesta para atender los problemas de protección consular de una manera más eficiente. La información que se presenta en los siguientes párrafos da cuenta de la magnitud y la intensidad del problema público que da origen a la alta demanda de servicios de protección.

La protección consular no es un tema nuevo para nuestro país; por ley ha sido una de las funciones desarrolladas por las representaciones diplomáticas de México en el extranjero (Ley del Servicio Exterior Mexicano, Art. 44, I), pero desde principios de los años noventa la elevada tasa de migración de mexicanos a EE.UU. creó una nueva situación en la demanda de servicios de protección consular. Ya para el año 2000, 9.2 millones de personas nacidas en México residían en EE.UU. (Chiquiar y Hanson, 2005), 4.8 millones de ellos indocumentados, de acuerdo a los estimados de The Immigration and Naturalization Service (INS, 2003), lo cual los coloca en una situación particular de vulnerabilidad. En ese año solamente los mexicanos indocumentados representaban la población de seis estados de la República – los más pequeños – y el total de mexicanos

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nacidos en nuestro país residiendo en EE.UU. equivalían a la población de diez estados en México.

Durante el sexenio del presidente Vicente Fox la magnitud de la demanda de protección a mexicanos que viven en Estados Unidos se hizo evidente. Del año 2000 al 2006 se registraron en los consulados 500 mil asuntos de protección (SRE, 2006-b). La tendencia de la demanda de servicios de protección ha sido a la alza y nada sugiere vaya a disminuir debido a que el fenómeno migratorio de mexicanos a EE.UU. no parece que tendrá cambios radicales en los próximos años. Esta nueva configuración de la demanda de los servicios de protección hizo evidentes restricciones institucionales para implementar servicios de protección consular que no habían sido consideradas en el diseño de la política. Por esta razón, se incorporaron como dimensiones del análisis sobre restricciones institucionales detectadas por los implementadores la capacidad organizacional de los consulados y las necesidades materiales que enfrentan para asegurar dar cobertura a esa demanda. A continuación se discuten los cambios demográficos de la población objetivo que reconfiguraron la demanda de servicios de protección.

La población objetivo está constituida básicamente por mexicanos nacidos en nuestro país que residen en los EE.UU., particularmente aquéllos no naturalizados estadounidenses. Lo anterior, puesto que un ciudadano estadounidense puede acudir directamente a recibir los servicios de su gobierno. En cambio, los mexicanos que no nacieron en ese país y en particular los que residen indocumentadamente en Estados Unidos se encuentran en una situación cultural y migratoria que les hace difícil reclamar abusos cometidos por autoridades o por otros particulares ante el gobierno del país donde habitan. El crecimiento

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de la población objetivo de la política de protección consular ha sido enorme en los últimos años. La población de mexicanos nacidos en México en EE.UU. creció en un 21% en tan sólo cinco años (2000-2005): mientras que en el 2000 había poco más de 9 millones de mexicanos, para el año 2005 ese número se había elevado a 10,993,851 (Pew Hispanic Center, 2007).

Además de su importante crecimiento, una característica de la población objetivo que eleva la demanda por servicios de protección es su nivel de pobreza, la cual incide directamente en los medios con los que el propio ciudadano podría resolver sus problemas, sin requerir de la protección del gobierno mexicano. Del total de hispanos nacidos en el extranjero 3,764,361 se encuentran por debajo de la línea de pobreza (Pew Hispanic Center, 2007). Dado que 64.46% de los hispanos son mexicanos (US Census Bureau, 2004), se estima que alrededor de 2,424,000 mexicanos que residen en EE.UU. viven bajo la línea de pobreza.

En cuanto a la distribución de esta población, la mayor cantidad se concentra en los estados de California, Texas, Illinois y Arizona. Sin embargo, la migración de mexicanos ha tendido a dispersarse más en el territorio de manera que existen comunidades importantes de connacionales en cuarenta y nueve estados de la unión americana. El incremento porcentual más considerable del número de mexicanos se ha dado en estados que tradicionalmente no eran receptores de migrantes mexicanos como es el caso de Georgia y Carolina del Norte, pero también Tennessee, Alabama, Kentucky, Carolina del Sur, Mississippi, Arkansas y Minnesota (Grieco, 2003). La expansión de las comunidades de migrantes a nuevas regiones acentuó problemas relacionados con la dimensión relativa a los niveles de cooperación requeridos pues esto ocasionó que entraran a la red de

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implementación las autoridades de regiones que no habían estado en contacto con las funciones consulares.

d. Oferta de servicios de protección Actualmente existen 47 consulados de México en Estados Unidos, de los cuales la totalidad presta servicios de protección. Cada consulado tiene una circunscripción territorial en la que realiza sus acciones. El alcance de cada circunscripción es muy heterogéneo, ya que mientras que hay consulados que atienden un solo condado dentro de un estado (Los Ángeles, Nogales, San Diego, Calexico y Santa Ana), otras representaciones están a cargo de cientos de condados ubicados hasta en cuatro estados. Sólo para ejemplificar, al consulado mexicano en Indianápolis le corresponde atender 282 condados que se encuentran en cuatro estados (Indiana, Illinois, Kentucky y Ohio). Las diferencias entre las regiones que atiende cada consulado inciden en la posibilidad de aplicar de la misma manera todos los servicios de protección en un sistema administrativo de fuerte federalismo como el que opera en EE.UU., como se verá en la dimensión sobre inconsistencias con el sistema legal estadounidense. Asimismo, los consulados que deben atender a cientos de demarcaciones territoriales tienen una restricción importante para crear espacios institucionalizados en actividades que involucran a tantos actores.

En la Tabla 2 se muestra la cantidad de mexicanos (nacidos en México) que viven en cada estado de la unión americana. Entre paréntesis se incluye el número de consulados que hay en ese estado, excepto en aquéllos en los que no existe representación consular mexicana.

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Tabla 2. Número de mexicanos nacidos en México que habitan cada estado de EE.UU. Estado (no. de consulados mexicanos) California (10)

Población Total

Nacidos en México

35,340,566

4,260,240

Estado (no. de consulados mexicanos) Pennsylvania (1)

Texas (11)

22,250,152

2,264,889

Missouri (1)

Illinois (1)

Población Total

Nacidos en México

11,948,862

45,877

5,632,603

41,706

12,441,864

708,126

Ohio

11,146,050

39,802

Arizona (5)

5,806,266

582,692

Nebraska (1)

1,706,343

39,398

Florida (2)

5,485,030

284,155

Alabama

4,448,075

35,677

Georgia (1)

8,811,648

271,357

Maryland

5,453,441

33,862

Colorado (1)

4,540,639

241,700

Iowa

2,848,266

28,620

North Carolina (1)

8,397,785

226,090

Kentucky

4,065,635

24,645

Nevada (1)

2,376,017

198,296

Connecticut

3,365,768

17,727

18,679,211

194,504

Delaware

825,598

15,199

Washington(1)

6,157,786

194,098

Massachusetts (1)

6,200,944

14,667

Oregon (1)

3,560,922

146,600

Mississippi

2,830,388

14,191

New Mexico (1)

1,886,789

117,880

Louisiana

4,387,181

12,912

Indiana (1)

6,081,212

94,065

Hawaii

1,258,528

7,300

New Jersey

8,524,868

90,588

Wyoming

Utah (1)

2,452,149

81,982

Rhode Island

Michigan (1)

9,857,477

81,402

Oklahoma

3,429,974

Wisconsin Kansas

New York (1)

494,170

5,532

1,033,284

4,955

D. of Columbia (1)

508,572

3,429

76,084

South Dakota

755,152

2,581

5,401,740

75,735

Alaska

2,669,699

67,499

West Virginia

Tennessee

5,816,359

62,390

Minnesota (1)

4,969,152

South Carolina Virginia Idaho

658,002

2,063

1,781,817

1,851

Montana

897,367

1,278

62,274

North Dakota

621,063

935

4,127,391

58,018

New Hampshire

1,271,897

528

7,320,848

54,819

Maine

1,282,474

304

1,408,650

53,159

Vermont

609,857

0

Arkansas (1) 2,694,665 50,170 Fuente: elaboración propia con datos del Pew Hispanic Center, 2007

Como se puede ver, en los estados con mayor población de mexicanos existen varios consulados. En California funcionan diez consulados de México; en Texas once; en Illinois solamente uno, aunque parte de los condados de ese estado los atiende el consulado en Indianápolis; en Arizona, que se convirtió en la ruta migratoria más socorrida en los últimos años, hay cinco consulados y en Florida dos. En dieciocho estados más existe un

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solo consulado (ver Tabla 3). En los 28 estados restantes no hay consulado mexicano y caen dentro de la jurisdicción de alguna otra representación consular.

Tabla 3. Consulados de México en los Estados Unidos de América Estado

Ciudad

Estado Massachussets Michigan Minnesota Missouri Nebraska Nevada Nueva York Nuevo México Oregon Pennsylvania

Ciudad

Nogales Boston Phoenix Detroit Arizona Tucson Saint Paul Yuma Kansas City Douglas Omaha Arkansas Little Rock Las Vegas Los Ángeles Nueva York Sacramento Albuquerque San Diego Portland San Francisco Filadelfia California San José Austin Calexico Dallas Fresno El Paso Oxnard Houston San Bernardino San Antonio Texas Santa Ana Brownsville Carolina del Norte Raleigh Del Río Colorado Denver Eagle Pass Distr. De Columbia Washington Mc Allen Florida Miami Presidio Orlando Laredo Georgia Atlanta Utah Salt Lake City Illinois Chicago Washington Seattle Indiana Indianápolis Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, tomados de http://www.sre.gob.mx/acerca/directorio/consulados/dirconsulados.htm el 2 de abril de 2007.

El surgimiento de un número elevado de la población objetivo en lugares en los que no se cuenta con una representación consular ha generado para el gobierno de nuestro país el reto de seguir aumentando la red de consulados para acercarse a esas comunidades de mexicanos, como la creación en el 2006 del consulado de Little Rock, Arkansas. Asimismo, los consulados que atendían zonas no tradicionales de migración como los de

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Atlanta, Georgia y Raleigh, Carolina del Norte han visto su carga de trabajo aumentada considerablemente. Como se puede apreciar en el siguiente mapa, existen consulados mexicanos a lo largo de todo Estados Unidos. Aunque están más concentrados en el área de la frontera con México, la distribución de las representaciones consulares se ha extendido a varias regiones del país, quedando con pocos consulados solamente la región central-norte y la parte occidental de la costa este.

Ilustración 1. Localización de los cuarenta y siete consulados mexicanos en Estados Unidos.

Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores tomados de www.sre.gob.mx el 12 de abril de 2007.

Las delegaciones de la SRE en los estados también participan en la provisión de servicios de protección consular pudiendo iniciar casos de protección si algún familiar de un

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mexicano que resida en Estados Unidos presenta una solicitud desde cualquier estado de la República Mexicana. Además, intervienen en la política de protección mediante acciones de vinculación entre los consulados y las autoridades mexicanas, cuando su participación es requerida, o bien, como contacto con los familiares de los destinatarios de la protección. La Secretaría cuenta con delegaciones en la totalidad de los estados de la República Mexicana, sumando en total 33 delegaciones. Los aspectos sobre la oferta de protección consular que se han ofrecido en este apartado son solamente un referente para abordar con mayor profundidad la capacidad organizacional de los consulados para atender la demanda, así como las necesidades materiales que los implementadores detectan para dar mejor cobertura a esa demanda.

En suma, en este capítulo se han presentado algunos elementos fundamentales de la política de protección consular del gobierno mexicano como el problema público que enfrenta, la respuesta de política ante las demandas generadas por ese problema y las principales actividades que incluye la protección consular. Además, se hizo un recuento de los cambios más importantes que han sufrido la demanda y la oferta de servicios de protección, debidos a la vertiginosa transformación de la población objetivo de los servicios de protección consular. En el siguiente apartado se describirán con más detalle los espacios de institucionalización que la política ha venido creando en los años recientes para enfrentar más eficientemente los retos que trajo consigo para el gobierno de nuestro país la elevada tasa de migración de mexicanos a Estados Unidos en lo referente a la provisión de servicios de protección consular.

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e. Los espacios de institucionalización de la política Las instituciones generan que los comportamientos sean estables, recurrentes y ordenados por lo que en un entorno institucionalizado, el comportamiento se hace más estable y predecible (Goodin, 1996). Una de las complejidades más relevantes en la política de protección consular es la carencia de espacios de institucionalización. En relación con el marco teórico de esta investigación que se centra en las instituciones con las que opera una política, el objetivo de este apartado es mostrar los avances que se han realizado en la creación de estos espacios a través de programas específicos, acciones concretas y la formalización de relaciones de cooperación con autoridades involucradas en la red de implementación. Esta descripción pretende ser un preámbulo que sirva para revisar las percepciones de los funcionario consulares entrevistados sobre la dimensión sobre espacios de institucionalización de la política que se analiza en el capítulo siguiente.

Como parte de la política de protección existen programas de acción que han creado espacios de institucionalización. Estos programas organizan de una manera más estructurada y, en ocasiones, formalizada ciertas actividades de protección consular. Por ejemplo, existe el programa de consulado móvil, visitas a centros de trabajo y centros de detención, a través del cual el consulado programa visitas directas a prisiones, centros de trabajo o comunidades en los que exista un número importante de mexicanos. Esto para prevenir que en dichos lugares se dé explotación o abuso en contra de nacionales mexicanos y, si los hubiere, recoger las demandas de protección y darle un trámite conjunto que haga más eficiente la prestación del mismo servicio (o un servicio muy parecido) a una cantidad mayor de connacionales. Otro programa que hace más eficaz la prestación de servicios que involucran conocimientos legales muy técnicos es el de asesorías legales

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externas. A través de este programa ciertos asuntos de protección son turnados a abogados externos al consulado que atienden ámbitos específicos (penal, civil, migratorio) del lugar en el que se están llevando los procesos judiciales. Algunos de estos abogados realizan su trabajo pro bono y son expertos en ciertas materias lo que permite que la atención sea de mayor calidad que si la asesoría la brindara un funcionario consular.

Por el elevado número de mexicanos que están sentenciados a la pena de muerte o en procesos judiciales que los pueden sentenciar a ella, existen programas especiales que atienden estos casos. Se contratan abogados con amplia experiencia o muy reconocidos en esta materia, o bien, la embajada de México en EE.UU. se vincula con organizaciones que se oponen a la pena de muerte para abogar por casos individuales o conjuntos de mexicanos en estos procesos. La existencia de este tipo de programa acumula experiencias para el manejo de asuntos de tratamiento muy delicado, lo cual eleva el aprendizaje para el resto de los consulados que enfrentan este tipo de casos. Otro programa de protección que acumula experiencias de diferentes consulados para brindar soluciones institucionalizadas es el de atención a mujeres y niños víctimas de violencia doméstica. El objetivo es que los consulados respondan a estos asuntos con servicios más profesionales que cumplan con criterios estandarizados en la materia.

Otro programa que estandariza dos importantes servicios de protección (la identificación de restos y la localización de individuos) es un sistema computacional que recoge información de todos los consulados para poder identificar más fácilmente los restos de fallecidos o localizar a individuos. Se denomina Sistema de Identificación de Restos y Localización de Individuos (SIRLI) y es una importante base de datos que cuenta con información que

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aportan todos los consulados que permite realizar más rápida y verazmente el reconocimiento de cadáveres de mexicanos que no portan con medios de identificación o localizar el paradero de personas desaparecidas. Finalmente, los programas de apoyo al migrante en situación de indigencia y de repatriación de personas vulnerables también diseñan procedimientos institucionalizados para dar una atención homogénea al mismo tipo de asunto (Evaluación Conjunta del Programa de Repatriaciones México-Estados Unidos, 2005 y Entendimiento México-EUA sobre Repatriaciones del 20/febrero/2004)5. La ventaja de dichos procesos de institucionalización es que crean para la organización rutinas que disminuyen la atención organizacional, lo cual permite que los consulados puedan atender un mayor número de asuntos en un tiempo más reducido.

Tabla 4. Programas especiales de protección consular 1. Programa de consulado móvil, visitas a centros de trabajo y centros de detención 2. Programa de asesorías legales externas 3. Programa de protección a casos de pena de muerte 4. Programa de asistencia jurídica a mexicanos sentenciados a pena de muerte 5. Programa de atención a mujeres y niños víctimas de violencia doméstica 6. Sistema de Identificación de Restos y Localización de Individuos (SIRLI) 7. Programa de apoyo al migrante en situación de indigencia 8. Programa de repatriación de personas vulnerables 9. Programa de repatriación voluntaria Fuente: elaboración propia con información del Informe de Rendición de Cuentas 2000-2006 de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

La importancia de todos estos programas es al crear ciertas rutinas permiten administrar mejor la atención organizacional (Merino, 2005), lo cual redunda en un reforzamiento de la capacidad institucional de los consulados. Además, sus resultados se pueden evaluar mejor que el impacto de toda la política porque la medición y la comparación de las actividades

5

Ambos tomados de www.sre.gob.mx/transparencia/ el día 26 de marzo de 2006.

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realizadas son más sencillas. Asimismo, incrementan la eficiencia en la prestación de ciertos servicios al utilizar menos tiempo y recursos al atender estandarizadamente casos que son muy similares. Finalmente, crean referentes para comparar el desempeño de diferentes consulados que pueden fomentar mejorías en el desempeño.

Algunas acciones concretas de la política han contribuido también a crear instituciones que hagan más predecible el comportamiento de los funcionarios consulares y que pueden contribuir a la eficiencia de la política. Por ejemplo, el año pasado se estableció un centro de atención telefónica único para todos los consulados (1-877-MEXITEL), a través del cual se pide asesoría en cuestiones consulares (incluidos los servicios de protección) o se fijan citas para acudir al consulado más cercano. Este centro único permitirá monitorear la demanda que recibe cada consulado. De la misma manera, se realizan acciones de repatriación de mexicanos o de protección fronteriza México-EE.UU. e, inclusive, protección preventiva cuya atención se ha estructurado de una manera más determinada y sistemática. Finalmente, en acciones relativas a sustracción de menores y pensiones alimenticias o a la transmisión de valores al país los manuales operativos señalan los procedimientos concretos que hay que seguir. Todas estas acciones contribuyen a crear instituciones que hagan más previsibles los comportamientos al interior de los consulados y, en ese sentido, que integren más las acciones de la política de protección.

Finalmente, la formalización de relaciones con autoridades estadounidenses con las que se realizan cotidianamente servicios de protección es otra posibilidad para crear espacios de institucionalización que faciliten el logro de los objetivos de la política. Se han formalizado acuerdos entre el gobierno mexicano con autoridades federales del trabajo estadounidenses

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sobre las condiciones laborales mínimas que se deben cumplir para los trabajadores mexicanos que facilitan el trámite de reclamos laborales por parte de migrantes mexicanos en casos de incumplimiento. Asimismo, se han firmado memorandos de entendimiento con las autoridades migratorias para reglamentar los procesos de repatriación de mexicanos indocumentados para darles un trato respetuoso y condiciones dignas a personas vulnerables, como menores de edad, ancianos o mujeres embarazados. A manera de ejemplo, se describen en la Tabla 5 los acuerdos mencionados. Aunque ha habido avances en la formalización de relaciones con autoridades federales, los consulados en lo particular acuden menos frecuentemente a convenios formales con autoridades que operan dentro de su circunscripción.

Tabla 5. Formalización de acuerdos relativos a servicios de protección consular 1. Declaración Conjunta México - Estados Unidos entre la Secretaría de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos Mexicanos y el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América Concerniente a las Leyes y Reglamentos sobre los Lugares de Empleo Aplicables a los Trabajadores Mexicanos en los Estados Unidos, firmada en la ciudad de Washington, D.C., el 21 de julio del 2004. 2. Carta de Acuerdo entre la Secretaría de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos Mexicanos y la Administración de Estándares Laborales del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América Relativa a las Leyes y Reglamentos sobre Salarios y Horas Aplicables a los Trabajadores Mexicanos en Estados Unidos, firmada en la ciudad de Washington, D.C., el 21 de julio del 2004. 3. Carta de Acuerdo entre la Secretaría de Relaciones Exteriores de los Estados Unidos Mexicanos y la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos de América en Relación con las Protecciones de Seguridad y Salud laborales aplicables a los trabajadores mexicanos en Estados Unidos, firmada en la ciudad de Washington, D.C., el 21 de julio del 2004. 4. Iniciativa de Sociedad para la Asistencia Nutricional México - EE.UU., firmada en la ciudad de México, D.C., el 22 de julio del 2004. 5. Memorándum de Entendimiento México -EUA sobre repatriaciones del 20 de febrero de 2004. Fuente: elaboración propia con datos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, tomados de www.sre.gob.mx/transparencia el 26 de marzo de 2007.

En resumen, los espacios de institucionalización que se han creado a través de la celebración de convenios formales con autoridades estadounidenses y por la organización de ciertas actividades dentro de programas y acciones más específicos tienen las siguientes

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ventajas: refuerzan la capacidad institucional de la organización al crear procedimientos y rutinas, sus resultados son más fácilmente evaluables que el impacto de toda la política, incrementan la eficiencia en la prestación de ciertos servicios y crean referentes para comparar el desempeño de diferentes consulados. Hasta aquí se evaluaron los espacios de institucionalización que se han creado en el marco de la política agregada. En el siguiente capítulo se revisarán estos espacios al interior de los consulados en las dimensiones tres y cuatro del análisis, a la luz de las entrevistas a funcionarios consulares relativas a la capacidad organizacional de los consulados y los espacios de institucionalización de la política, respectivamente.

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4. RESTRICCIONES INSTITUCIONALES DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN DETECTADAS POR SUS IMPLEMENTADORES.

a. Metodología El método de recopilación de información que utiliza esta investigación es cualitativo y consiste de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios consulares que realizan actividades de protección. Los documentos con los que se realiza el análisis son las entrevistas a dos funcionarios en cada uno de tres consulados, con el fin de controlar que la información no proviniera solamente de la percepción de una sola persona. Se incluyó personal de tres tipos de consulados: un consulado que atiende un área de migración reciente, un consulado de frontera y uno que se encuentra en un área de migración tradicional. En el primer caso se trata del consulado mexicano en Raleigh, North Carolina; el segundo, el de Nogales, Arizona y el tercero, el de Dallas, Texas. Aunque el estudio tiene entre sus límites la falta de representatividad de sus conclusiones se escogieron estos tres tipos de consulados para abarcar 1) cargas de trabajo distintas, 2) en diversas regiones geográficas y 3) con características de migración diferentes. Lo anterior, para abarcar un panorama más general de la protección consular.

Respecto a las cargas de trabajo, los tres consulados considerados tienen un tamaño diferente (ver Tabla 6, abajo). El consulado de Dallas es uno de los más grandes del país, atendiendo entre ochocientos y mil asuntos de protección al mes, y cuenta con nueve personas que realizan actividades de protección. Nogales es un consulado mediano en el que laboran siete personas en protección que atienden alrededor de quinientos setenta casos de protección al mes. El consulado de Raleigh es más bien pequeño pues su departamento de protección consta de sólo tres personas que aproximadamente cien asuntos de protección

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al mes. En lo que toca a la región geográfica, Dallas y Raleigh son consulados del interior del país, mientras que Nogales es un consulado de frontera (ver Anexo 8). Finalmente, las características de la migración de las comunidades que atienden los tres consulados incluidos en las entrevistas son muy diferentes. Dallas está asentado en una circunscripción de migración tradicional con una comunidad muy grande de mexicanos (Alarcón, 2003). Nogales se encuentra en el área de la ruta más socorrida de la migración actual MéxicoEstados Unidos (Anguiano, 2006) por lo que atiende mayormente a mexicanos en el proceso de migración. Por su parte, Raleigh se encuentra en el estado con la tasa más alta de crecimiento de migrantes mexicanos (Grieco, 2003), por lo que es un consulado que atiende una circunscripción con una comunidad de mexicanos de migración reciente.

Ilustración 2. Entrevistados por tipo de consulado (por las características de la migración)

Fuente: elaboración propia.

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El estudio es exploratorio en el sentido de que busca conocer las principales restricciones institucionales que han sido detectadas por los propios implementadores en los consulados mencionados. El método exploratorio es pertinente porque permite identificar aspectos críticos que los tomadores de decisión deben considerar para el tratamiento de una política pública. Sin embargo, no es posible alcanzar a través de este estudio un diagnóstico completo y exhaustivo que explique la situación de la protección consular de mexicanos en Estados Unidos, sino sólo un acercamiento organizado, sistemático y metodológicamente sólido a un ámbito que ha merecido poca atención por parte de investigadores sociales.

b. Las dimensiones del análisis Las restricciones institucionales son todos los obstáculos que se enfrentan para aplicar la política debidos al marco institucional en el que se opera. Éstas vienen dadas por el contexto y los actores no pueden modificarlas por sí solos. Para dar orden al análisis las restricciones detectadas se organizarán en dimensiones. Se incluyen en el análisis tanto restricciones contextuales como otras que aunque dependan de la organización en su conjunto, son condiciones que ya están dadas para los encargados de protección. Siendo estos últimos los implementadores de la política, dichas condiciones se convierten en las restricciones con las que éstos operan la política. Las primeras dos dimensiones vienen efectivamente dadas por el contexto: una se refiere a las inconsistencias de una política pública mexicana con el sistema legal estadounidense en el que se aplica; la segunda, a los niveles de cooperación requeridos de los actores que intervienen. Las siguientes dos dimensiones están centradas en la importancia de las rutinas para la organización. Así, la tercera dimensión aborda la capacidad organizacional de los consulados y la cuarta trata sobre los espacios de institucionalización de la política. La quinta dimensión se refiere a las

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necesidades materiales que enfrentan los consulados para realizar las actividades de protección; finalmente, la sexta dimensión engloba las restricciones que surgen por la falta de claridad del mandato y de la normatividad para delimitar a qué acciones se debe dar trámite y cuál es el alcance de los servicios que presta el consulado.

Ilustración 3. Las dimensiones para organizar las restricciones institucionales de la política de protección consular.

1

Inconsistencias con el sistema legal estadounidense

2

Nivel de cooperación requerido

3

Capacidad organizacional de los consulados

4

Espacios de institucionalización de la política

5

Necesidades materiales

6

Claridad del mandato

Fuente: elaboración propia.

Algunas de estas dimensiones están relacionadas con otras, tal y como se señala en la Ilustración 3 (arriba). Por ejemplo, el nivel de cooperación de las autoridades estadounidenses requerido para la implementación de los servicios de protección consular está afectado por las inconsistencias que surgen de la aplicación de una política mexicana en un sistema legal y administrativo diferente. Asimismo, la capacidad organizacional del

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consulado está afectada directamente por los espacios en los que existen instituciones que facilitan la labor del consulado, pero a la vez una mayor capacidad organizativa promueve la creación de más espacios de este tipo. Además, la capacidad de la organización influirá directamente en las necesidades materiales que ésta tendrá para realizar sus funciones.

Tabla 6. Descripción de los consulados analizados

Consulado Dallas Nogales Raleigh

No. de casosi 800 - 1000 570 100

Personalii 9 7 3

Circunscripción consular Condados Estados 121 1 1 1 146 2

i

Número de casos que ingresan mensualmente al consulado (aproximado). Personal que labora sólo en el área de protección consular. Fuente: elaboración propia con información obtenida de las entrevistas y de la descripción de las circunscripciones consulares que aparecen en http://www.sre.gob.mx/acerca/directorio/consulados/dirconsul ados.htm , tomado el 5 de abril de 2007 ii

Las entrevistas fueron realizadas ordenando algunas preguntas de acuerdo a las dimensiones referidas (ver Anexo 1). Antes de entrar al análisis de cada dimensión se mostrarán tablas mostrando los resultados de las entrevistas de donde se desprende la información que se analiza en cada dimensión (Tablas 7, 8 y 9). En dichas tablas se señala la cuestión que se les planteó a los entrevistados, las respuestas que dieron a las mismas, así como el número de entrevistados que se pronunció en ese sentido, añadiendo las claves de identificación de la entrevista de la que se desprende de la información y que se encuentran en los anexos 2 al 7. El desarrollo de esta sección se nutre de los aspectos que se consideraron más relevantes en las respuestas obtenidas, señalando las más mencionadas y, en su caso, haciendo alusión a la omisión de respuestas que se hubieran esperado. Posteriormente se analizará dicha información en la dimensión correspondiente.

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Tabla 7. Respuestas sobre las primeras dos dimensiones

2. Nivel de cooperación

1. Inconsistencias con el sistema legal estadounidense

Dimensión

Cuestión

Respuesta

Inconsistencias con el sistema estadounidense

Es un proceso de aprendizaje

No. de entrevistados 3 RG01, RG02, DA03

Confidencialidad de la información Diferencias culturales son causas de problemas de protección No hay incompatibilidad

1 RG02

1 DA04

1 NG06

Diferentes niveles de respuesta a la función consular.

¿Cómo es el nivel de cooperación? Diferencias de respuesta entre diferentes autoridades

Sí, las autoridades locales suelen ser menos receptivas sobre todo en áreas rurales. Pero esto cambia para diferentes autoridades. Menor internalización del derecho internacional, también en autoridades locales Generalmente es adecuado

5 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05

4 RG02,DA03, DA04,NG05

6 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05, NG06

Las resistencias se dan sobre todo cuando no se tiene conocimiento previo de la función consular Estas resistencias las encuentran sobre todo los consulados que atienden muchas demarcaciones La posición respecto a la migración importa

5 RG01, RG02, DA03, DA04 NG05

4 RG01, RG02, DA03, DA04,

1 DA04

Fuente: elaboración propia con los resultados de las entrevistas realizadas (Ver Anexos 1-7)

1. Inconsistencias con el sistema legal estadounidense Dentro de la primera dimensión se abordan las inconsistencias de aplicar una política pública mexicana en un país con un sistema político, legal y administrativo con características diferentes al nuestro. En esta dimensión se resaltan la particular complejidad del entramado institucional en el que se opera la política de protección consular. Si bien los comportamientos de la organización están siempre condicionados por instituciones formales o informales, los consulados están sujetos a instituciones que emanan de dos

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sistemas políticos y de gobierno diferentes. Los servicios de protección los brindan autoridades mexicanas pero involucrando directamente la cooperación de autoridades estadounidenses. A juicio de tres entrevistados, más que inconsistencias entre los dos sistemas se trata de un proceso de aprendizaje de ambos bandos: por un lado, que el personal mexicano aprenda las particularidades del sistema legal estadounidense y que las autoridades en Estados Unidos se acostumbren a que se les haga referencia a tratados internacionales.

Se observa que el fuerte federalismo que opera en EE.UU. tiende a obstaculizar la aplicación de una política general en todo el país, por la diferente proclividad a asimilar las funciones consulares de las autoridades en ciertos estados o condados. Cinco de los seis entrevistados opinaron que las autoridades locales suelen ser menos receptivas a las funciones consulares, sobre todo las del medio rural. Cuatro de ellos laboran en los consulados de Dallas y Raleigh (ver Tabla 6) que atienden una cantidad muy grande de demarcaciones territoriales, muchas de las cuales son del medio rural. El quinto labora en Nogales y comentó que ése no es un problema para su consulado pero ha escuchado que lo es para otros. Sin embargo, la política demanda la prestación de los mismos servicios en todos los consulados, independientemente de la región en la que se encuentren, pasando por alto diferencias fundamentales entre las autoridades estatales y de los condados. Esta situación genera para los consulados restricciones para la prestación de diferentes servicios.

De la misma manera, de acuerdo a la percepción de los funcionarios consulares, la falta de internalización del derecho internacional entre autoridades estadounidenses, sobre todo a nivel local, afecta el sentido de la obligación de respetar las atribuciones de los consulados.

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Los cuatro funcionarios consulares de Raleigh y Dallas consideraron que esa falta de internalización se da sobre todo en autoridades locales. Una prueba de la escasa importancia concedida a la institución consular es el caso Avena y otros nacionales mexicanos, en el que en cuarenta y nueve procesos penales de pena de muerte en contra de mexicanos las autoridades judiciales estadounidenses no informaron a los consulados mexicanos del proceso, contraviniendo la Convención de Viena de Relaciones Consulares, de la cual Estados Unidos es parte (Gómez Robledo, 2005). La Corte Internacional de Justicia falló a favor de México, pero aun este fallo ha tenido problemas para acatarse en algunos casos por cuestiones que tienen que ver con la autonomía de las autoridades locales frente a tratados firmados en el nivel federal6 (Murphy, 2004).

También fue mencionado el derecho a la confidencialidad de la información (privilege) como una restricción que enfrentan los consulados para allegarse de información de mexicanos sujetos a procesos judiciales. Lo anterior está presente sobre todo en la relación cliente-abogado lo que dificulta obtener información necesaria para brindar servicios de protección en el ámbito penal. De acuerdo al entrevistado que citó esta restricción (RG02), el recelo guardado en Estados Unidos por las disposiciones legales que protegen la información personal llega a ser un obstáculo para que el consulado intervenga para proteger a un nacional. Finalmente, una entrevistada del consulado de Nogales consideró que no hay inconsistencias porque la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares da 6

En el caso de Gerardo Valdez, un nacional mexicano sentenciado a muerte en Oklahoma, el Departamento de Estado estadounidense envío una carta al Gobernador de ese estado, solicitándole que en su revisión para brindar clemencia al condenado considerara las violaciones a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares que habían afectado el proceso de Valdez. El Gobernador Frank Keating en su declaración de negación de la clemencia anotó que después de consideradas las violaciones al artículo 36 de la Convención, consideró que dichas violaciones, aunque lamentables e inexcusables, no afectaron el resultado del juicio. De acuerdo a una carta de Keating a Vicente Fox del 20 de julio de 2001 citada por Sean Murphy (2002) [Aceves, 2003].

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una pauta sólida para llevar a cabo el mandato de la legislación mexicana sobre protección consular.

En suma, el contexto institucional de la política de protección consular se hace más complejo por la intensa relación con autoridades emanadas de un estado con reglas de juego diversas a las que operan en México. Cuadro 1. Inconsistencias con el sistema legal, político y administrativo de Estados Unidos

1. El fuerte federalismo que opera en EE.UU. reduce las posibilidades de operar homogéneamente la política de protección consular porque las autoridades locales en medios rurales suelen dar una respuesta más reticente a la protección. 2. Falta de internalización del derecho internacional, en general, y de la función consular, en particular. 3. Confidencialidad de la información (privilege) protegida por ley.

2. Nivel de cooperación requerido La segunda dimensión, sobre los niveles de cooperación requeridos de parte de actores relevantes, constituye una de las principales restricciones institucionales de la política. La mayor parte de los servicios de protección se prestan con la participación directa de autoridades de los tres niveles de gobierno estadounidense: federal, estatal y local. Sin embargo, el nivel de cooperación de estas autoridades varía en función de diversos aspectos. Primeramente, la protección está destinada a migrantes mexicanos en un país en el que la migración, sobre todo indocumentada, es un tema altamente polarizado y al estar dirigidos estos servicios están dirigidos en ocasiones a infractores de las leyes

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estadounidenses, se generan suspicacias sobre estar ayudando a delincuentes7. Además, de acuerdo a la informado por cinco de los entrevistados la función que realizan los consulados no es ampliamente conocida entre algunas autoridades por lo que la cooperación suele no ser óptima en esos casos. En suma, los variados niveles de cooperación de las autoridades involucradas restringe la uniformidad de la prestación de los mismos servicios de protección, obstaculizando parcial o totalmente ciertos aspectos de la implementación de la política para algunos consulados.

Los seis entrevistados consideraron que el nivel de cooperación de las autoridades es generalmente adecuado. De entre ellos, cinco sugirieron que el nivel de cooperación está directamente relacionado con el conocimiento de la función consular. Señalan que la falta de cooperación se da sobre todo de autoridades que no tienen conocimiento de la función consular, sobre todo en el nivel local de gobierno y, especialmente, en áreas rurales del país. Por esta razón, la mayor receptividad a la función consular suele encontrarse en el nivel federal, pero no siempre es la regla. De los seis funcionarios entrevistados, los cuatro que trabajan en los consulado de Dallas y Raleigh – que tienen en su circunscripción 121 y 146 condados a su cargo – mencionaron que los problemas de falta de cooperación suelen encontrarlos más frecuentemente los consulados que tienen en su circunscripción a un número muy grande de condados, por lo que se les presentan frecuentemente casos que están relacionados con autoridades ante quienes nunca habían tratado un caso previamente.

7

Mark Krikorian, director ejecutivo del Center for Immigration Studies (Centro para Estudios de Migración) un instituto de políticas públicas que se opone a la migración indocumentada basado en Washington, D.C. declaró al respecto de la ampliación de la red de consulados mexicanos en Estados Unidos que éstos no están en ese país sólo para ayudar a que se cumpla la ley para sus nacionales o para promover los negocios en EE.UU. sino que la expansión de los consulados y la promoción de la matrícula consular ha implicado una forma de sacarle la vuelta al cumplimiento de las leyes migratorias (Randall C. Archibold, Debate raging, Mexico Adds to Consulates in U.S., New York Times, publicado el 23 de mayo de 2007)

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Por su lado, los funcionarios del consulado de Nogales que tiene a su cargo un solo condado no expresan tener ningún problema importante en lo que se refiere al nivel de cooperación. De esta manera, los consulados que atienden una cantidad muy grande de condados o varios estados están constreñidos a desempeñar sus actividades en un marco más complejo de actores puesto que se multiplican los puntos y claros de decisión (Pressman y Wildavski, 1973), provocando que la red de implementación para estos consulados se haga más compleja.

La cooperación de los actores involucrados es siempre un punto crítico de una política, pero para la protección consular se vuelve un tema de interés ineludible en tanto una buena parte de los actores involucrados son autoridades emanadas de un Estado distinto a aquél en que se diseñó la política. Esto significa que no existe ningún elemento de jerarquía que pueda vincular el cumplimiento de la política para las autoridades estadounidenses. Los seis entrevistados fundamentan la aplicación de la política en el respeto de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, pero solamente una entrevistada señaló que ésta es suficiente para cumplir completamente con el mandato de la protección del gobierno de México (NG06). Así, no es claro que solamente esta convención genere el marco institucional adecuado para una cooperación óptima de los involucrados.

Cuadro 2. Nivel de cooperación de los actores involucrados

1. El nivel de cooperación de las autoridades está influido por la posición con respecto a la migración, que es un tema altamente polarizado en Estados Unidos. 2. Cuando hay poco conocimiento de la función consular el nivel de cooperación tiende a ser muy reducido.

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Tabla 8. Respuestas sobre las dimensiones tres y cuatro

4. Espacios de institucionalización

3. Capacidad organizacional de los consulados

Dimensión

Cuestión

Respuesta

No. de entrevistados

Tienen el consulado la capacidad de atender toda la demanda Razones por la que la demanda supera la oferta

La demanda es mayor que la capacidad para atenderla.

4

El personal es menor al que se requiere para atender la demanda

5

El número de casos de protección ha estado incrementando en los últimos años Mucha rotación de personal

6

RG01, RG02, DA03, DA04,

RG01, RG02, DA03, DA04, NG05 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05, NG06

2 RG01, DA03

Tipos de casos más frecuentes Autoridades con las que tratan más frecuentemente Existen relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades

Se envían desde México casos que divierten la atención organizacional y que no tienen tanto sentido. En los consulados del interior son los casos penales y en los de frontera los migratorios. Penitenciarias, policíacas, migratorias y de servicios sociales

1

Autoridades migratorios y policíacas Sí, relaciones informales con autoridades penitenciarias y policíacas. Hay relaciones formales con la autoridad migratoria e informales con el departamento de policía

2,

DA04,

6 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05, NG06

4 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05, NG06

4 RG01, RG02, DA03, DA04,

2 NG05, NG06

Fuente: elaboración propia con los resultados de las entrevistas realizadas (Ver Anexos 1-7)

3. Capacidad organizacional de los consulados La tercera dimensión se refiere a la insuficiente capacidad organizacional de los consulados para atender una demanda creciente de servicios de protección. Cinco entrevistados coincidieron en que la demanda de servicios de protección supera la capacidad organizacional del consulado para atenderla. Existe un posible sesgo en esa respuesta como

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una manera del funcionario de “proteger” la manera en la que personalmente desempeñan sus labores. De cualquier manera, los entrevistados anotaron las siguiente señalarse para explicar este desfase (ver Tabla 8): primero, el reducido personal para actividades de protección, como se discute más adelante en la dimensión sobre necesidades materiales; segundo, hubo coincidencia entre todos los entrevistados en que la demanda de servicios ha estado aumentando cada año, lo que dificulta que los consulados se pongan al día con una cantidad de recursos que no aumenta al mismo ritmo; tercero, dos entrevistados mencionaron que la rotación de personal que realiza actividades de protección es muy elevada, lo que ocasiona desperdicios en el aprendizaje de la organización. Adicionalmente, un entrevistado señaló que en México la comprensión de la protección consular es muy limitada, por lo que se les envían demandas de protección dirigidas a través de la DGPAC (autoridad central) y de las delegaciones que no son actividades que los consulados puedan abordar y que divierten la atención a los asuntos que sí tienen una salida institucional concreta.

Los entrevistados mencionaron algunas relaciones formales (como la repatriación de menores y personas vulnerables para el caso del consulado de Nogales) o informales (como las establecidas con ciertas autoridades de prisiones o departamentos de policía en los casos de Raleigh y Dallas) para dar atención a cierto tipo de asuntos. Sin embargo, en muchas actividades no existen rutinas institucionales ni un marco convenido de colaboración – ya sea formal o informal – con autoridades cuya intervención es requerida para la provisión del servicio. Debido a lo anterior, algunas actividades de protección demandan una gran cantidad de atención organizacional, disminuyendo la habilidad de los consulados para dar trámite a un número muy elevado de asuntos. El resultado es que la protección no se ofrece

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de acuerdo a la demanda, sino en función de la oferta; es decir, de acuerdo a lo que los funcionarios consulares pueden realizar. Los consulados crean maneras de atender diferentes tipos de casos que son internalizadas por los funcionarios consulares y que crean el sentido de lo correcto al interior de la organización.

El problema de un proceso de adaptación de esta naturaleza es que puede desarticularse de los objetivos de la política. Como se revisó en el capítulo precedente, en la clasificación de las actividades de protección existen seis ámbitos y 78 acciones catalogadas. Sin embargo, en un contexto de exceso de demanda frente a una capacidad limitada de los consulados como organizaciones, éstos responden prefiriendo brindar ciertos servicios de protección en perjuicio de otros. Merino (2005: 20) explica este tipo de situación en los siguientes términos: “En el ámbito más concreto de las organizaciones suele darse una competencia abierta entre programas y proyectos distintos, que se desprenden a su vez de normas e incentivos que no siempre resultan coherentes. Y es en este segundo plano de análisis que los procedimientos rutinarios pueden arrojar luces sobre la forma en que las organizaciones resuelven tanto la acumulación de propósitos, como las contradicciones abiertas entre proyectos que compiten por la atención organizacional disponible”.

En suma, la insuficiente capacidad organizacional es una restricción institucional que limita las posibilidades de los funcionarios consulares para aplicar la política. Ahora bien, como se verá en el apartado siguiente, una mejor institucionalización de ciertas actividades podría dotar de mayor potencial a los consulados para atender más asuntos con la misma cantidad de recursos. Así, en un proceso de dos vías el marco institucional y la capacidad organizacional se afectan mutuamente porque la capacidad actual de la organización es una restricción institucional para aplicar la política y, por otro lado, el diseño de ciertas

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instituciones podría aumentar la capacidad de la organización para atender la demanda de servicios.

Cuadro 3. Capacidad organizacional de los consulados

1. La demanda de asuntos de protección supera la capacidad organizacional de los consulados. 2. La capacidad organizacional podría aumentar si se contara con instituciones como rutinas y convenios que ayuden a administrar la atención organizacional.

4. Espacios de institucionalización La cuarta dimensión trata sobre la existencia de instituciones que faciliten a los consulados la realización de sus funciones, es decir, de ciertos espacios de aplicación de la política regulados por instituciones que orienten a los miembros de la organización sobre los procesos y la manera de realizar sus actividades. Estas instituciones son las rutinas organizacionales que permiten procesar de manera estable los inputs que recibe la organización y los convenios en los que se enmarcan las acciones de los consulados con las autoridades estadounidenses con las que se requiere mayor colaboración.

Merino (2005: 19) resalta la importancia de “reconocer las reglas que producen la mayor certidumbre dentro de una organización, para situar en ellas las rutinas que realmente pueden llevarse a cabo, con el menor riesgo posible de desviación de los fines originales a lo largo de la red de implementación”. Los consulados han tenido problemas para establecer rutinas organizacionales ya que la política impone a sus operadores acciones de

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muy diversos tipos – 78 acciones8 –, lo cual hace que constantemente se enfrenten a situaciones completamente nuevas para la organización. Los seis entrevistados señalaron que los consulados de frontera atienden principalmente asuntos del ámbito migratorio, mientras que los consulados del interior ven mayormente casos del ámbito penal. De cualquier manera, los consulados deben prestar casos de todos los tipos aunque los casos que son demandados con menor frecuencia tienen menor posibilidad de ser atendidos con rutinas que la organización haya interiorizado, lo cual puede redundar en que el servicio se preste ineficientemente y con menos conocimiento de causa.

En cuanto a la formalización de relaciones con las autoridades estadounidenses cuya cooperación es requerida, el proceso es irregular por varias razones: el elevado número de dependencias con las que se requiere intervenir, lo cual es crítico para unos consulados más que para otros; las relaciones informales se ven muy afectadas cuando ocurren cambios de personal en los consulados o en las dependencias estadounidenses; entre otras. No obstante, como se mencionó en el capítulo precedente9, en términos agregados la política ha venido estableciendo ciertos convenios formales de colaboración con autoridades estadounidenses – migratorias o laborales, por ejemplo –. De cualquier modo, al nivel de cada consulado la institucionalización es más endeble e irregular, como se verá en los siguientes párrafos.

La formalización de acuerdos de cada consulado con autoridades estadounidenses se hace más complicada cuando un consulado debe atender varias decenas de demarcaciones 8

Como se señaló en el capítulo precedente, existen 78 actividades de acuerdo al catálogo de acciones de protección del Sistema de Protección Consular (SPC) en el que se deben registrar los asuntos que atiendan los consulados, más cinco categorías en las que se pueden registrar servicios de protección que no se encuentren en el catálogo del SPC. 9 En el apartado de espacios de institucionalización.

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geográficas locales. Así lo mencionaron los cuatro entrevistados de los consulados de Raleigh, que atiende 146 condados en dos estados, y de Dallas que tiene a su cargo 121 condados del estado de Texas. El encargado de protección de este último consulado señaló que era muy difícil crear relaciones estables con las autoridades de las 130 prisiones que están a su cargo, algunas de ellas federales y otras estatales, en las cuales se encuentran internos alrededor de diez mil mexicanos. El elevado número de autoridades con las que hay que hacer contactos para intentar formalizar una relación de colaboración complica la institucionalización de dichas relaciones.

Sin embargo, aun los consulados que atienden en muchas demarcaciones territoriales tienen tratos más frecuentes con las autoridades locales o penitenciarias de áreas en las que existe un número más elevado de mexicanos o con ciertas autoridades estatales, como las oficinas de servicios de protección al menor, o federales, como las autoridades migratorias. Así lo mencionaron tanto los funcionarios consulares de Dallas como los de Raleigh. Esto permite que se construyan relaciones informales que coadyuvan a que la implementación se haga más eficiente. Ahora bien, dos entrevistados señalaron que, dada la informalidad de estas relaciones, la rotación de personal causa continuamente retrocesos en los niveles de institucionalización de la relación entre la autoridad consular y la estadounidense. Los funcionarios entrevistados del consulado de Nogales que atiende a un solo condado señalaron que su relación con el departamento de policía del condado es muy estrecha y productiva. Esto señala que una restricción institucional para los implementadores de la política de protección en los muchos consulados que atienden un número elevado de demarcaciones territoriales es construir instituciones más formales con todas las autoridades estadounidenses con las que tienen que tratar.

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Los espacios de institucionalización que crean las rutinas y los convenios de colaboración aumentarían el potencial de la organización para atender una mayor demanda de servicios. Las rutinas porque producen certidumbre al interior de la organización, permitiendo administrar mejor la atención organizacional. Y los convenios de colaboración con ciertas autoridades estadounidenses porque hacen más estables los procedimientos, reduciendo los costos de transacción asociados a relaciones no institucionalizadas que son más inestables e implican el empleo de más recursos de la organización.

Cuadro 4. Espacios de institucionalización de la política

1. Al realizarse al menos 78 actividades de protección se reduce el potencial para crear rutinas dentro de la organización que permitan administrar mejor la atención organizacional. 2. La falta de convenios formales de los consulados con autoridades específicas reduce la capacidad del consulado de atender a más demandas porque la informalidad de las relaciones eleva los costos de transacción. 3. El proceso de formalización de relaciones con autoridades estadounidenses es difícil porque algunos consulados tratan con un número enorme de dependencias; la frecuencia con la que tratan con cada una es variada y cuando hay relaciones informales la rotación de personal afecta mucho la relación ya constituida. 4. La institucionalización se hace más complicada para los consulados que tienen que atender muchas demarcaciones geográficas locales, díganse varios condados o, inclusive, estados.

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Dimensión

Cuestión

Respuesta

¿Aumentar qué recurso sería necesario para mejorar la cobertura de servicios de protección?

Recursos humanos

5. Necesidades materiales

Tabla 9. Respuestas sobre las dimensiones cinco y seis

No. de entrevistados 6 RG01, RG02, DA03, DA04, NG05, NG06

Recursos materiales

3 RG01, DA03, NG06

Presupuesto

1

6. Claridad del mandato

NG06

Utilizan manual de No, se usa más la intuición y el 3 RG02, DA03, DA04, procedimiento conocimiento de causa Sí, se siguen las directivas de la 2 NG05, NG06 DGPAC Casos concluidos No es muy claro cuándo un caso está 5 RG01, RG02, DA03, favorablemente concluido favorablemente DA04, NG05 Coordinación con las autoridades centrales

Los consulados son muy autónomos en el manejo de sus casos. La autoridad central se limita a enviar ciertos casos o dar seguimiento a casos particulares. Se siguen las directivas de DGPAC sobre cómo registrar y dar trámite a los asuntos.

Tipo de caso al que Casos penales más frecuentemente se enfrentan en su Asuntos del ámbito migratorio consulado

4 RG01, RG02, DA03, DA04

2 NG05, NG06

4 RG01, RG02, DA03, DA04

2 NG05, NG06

Fuente: elaboración propia con los resultados de las entrevistas realizadas (Ver Anexos 1-7)

5. Necesidades materiales La quinta dimensión se refiere a la falta de recursos para atender la demanda creciente de servicios de protección. Esta dimensión está relacionada con las capacidades organizacionales pero se refiere directamente a la detección de necesidades por parte de los consulados para cumplir con lo que se les exige en actividades de protección. Todos los entrevistados observaron que la principal carencia son los recursos humanos para atender

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los servicios protección consular. Ahora bien, aumentar el personal dedicado a protección ampliaría la oferta de servicios –algunos de los cuales son transferencias directas en dinero–, haciendo necesarios más recursos financieros. Tres entrevistados señalaron que un número mayor de trabajadores requeriría de mayor infraestructura para los consulados, requiriéndose más recursos materiales. Como se señaló en la dimensión sobre la capacidad organizacional, dado que la metodología se enfoca en las percepciones de los implementadores, es posible que exista un sesgo en éstas por la tendencia a justificar que los resultados no sean óptimos por factores externos a su desempeño.

Lo que es evidente es que de acuerdo a los entrevistados la necesidad material que opera como la principal restricción para aplicar la política con mejores resultados es la escasez de recursos humanos. Justificando lo anterior, expresaron que las actividades de protección son intensivas en el tiempo que le dedica el personal, por lo que no puede ampliarse más la oferta mientras no se contraten a más funcionarios para realizar actividades de protección. A su vez, la contratación de más personal traería aparejada la necesidad de una mayor infraestructura de consulados para albergar a los nuevos empleados, pero hasta el momento no hay una percepción generalizada de que los recursos materiales sean insuficientes o que restrinjan la capacidad de la institución para proveer servicios de protección. El presupuesto directo para las transferencias que se hacen para un buen número de actividades de protección tampoco fue solamente mencionado por una entrevistada como necesario para mejorar la cobertura de servicios de protección.

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Cuadro 5. Necesidades materiales.

1. La principal restricción detectada es que los recursos humanos dedicados a asuntos de protección con los que cuenta la organización están por debajo de la demanda, ya que la prestación de estos servicios es intensiva en personal. 2. Ni los recursos materiales de la organización ni el presupuesto actuales son considerados por los entrevistados como un problema para las actividades de protección.

6. Claridad del mandato Finalmente, la sexta dimensión tiene que ver con la poca claridad en el mandato sobre los servicios de protección consular que deben prestarse. La deficiente definición del problema de la política de protección no es en sí misma una restricción institucional para su implementación, sino que provoca que las reglas para dar entrada a los asuntos sean ambiguas. Cuatro funcionarios que laboran en los consulados de Dallas y Raleigh señalaron que las representaciones consulares son bastante autónomas en la manera en la que prestan los servicios. En cambio, los entrevistados de Nogales opinaron que ellos se ciñen a las normativas emitidas por la autoridad central (DGPAC).

Esta situación de indefinición causa restricciones institucionales en la implementación porque cada consulado termina formando reglas para la entrada y tramitación de ciertos asuntos que pueden ser incoherentes con las reglas formadas en otro consulado. La falta de claridad de las reglas que determinan los servicios que deben implementarse así como su alcance termina restringiendo los resultados de la política en términos agregados. Además, la falta de claridad en los servicios que deben brindarse eleva los costos de transacción de

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los consulados al privarlos de reglas claras para que éstos adecuen sus acciones a los mismos.

Tres entrevistados señalaron que, a pesar de que existe un manual operativo de protección, se usan más la intuición y los conocimientos previos que se tienen sobre los asuntos para guiarse en los procedimientos a seguir. Dos entrevistados que trabajan en el mismo consulado opinaron que sí se siguen las directivas de la DGPAC. Sin embargo, la mayoría de los entrevistados (cinco) opinaron que no es claro qué significa que un caso se concluya favorablemente10. Así, el marco normativo resulta insuficiente para aclarar a las representaciones diplomáticas el alcance de algunos servicios de protección. Ni siquiera queda claro hasta dónde es un derecho de los mexicanos recibir la protección consular o cuáles servicios les deben ser proveídos obligatoriamente. Lo anterior ocasiona que esta decisión quede a la consideración del funcionario consular, en perjuicio de las comunidades de mexicanos que residan en la circunscripción de consulados con una visión más restringida.

Una cuestión adicional es que la localización del consulado determina los tipos de actividades que se realizarán o a las que se les dará más importancia. Como se puede apreciar en la Tabla 9, la principal carga de trabajo del consulados de frontera son casos relacionados con el proceso de migración, mientras que los consulados del interior como Raleigh y Dallas enfrentan mayormente casos del ámbito penal. Lo anterior influye para 10

Una forma de terminar un asunto es registrarlo en el SPC como concluido favorablemente. La falta de claridad sobre cuándo un caso se concluyó favorablemente se refiere a que no se ha precisado si la conclusión fue favorable cuando la persona pudo solucionar el problema por el que solicitó la protección o si la realización de gestiones por parte del consulado es suficiente para registrarlo concluido de manera favorable, independientemente de cuál hubiera sido el resultado de la gestión.

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que la organización entienda sus objetivos en función de sus actividades principales y tienda a considerar el resto de las actividades como secundarias. Desafortunadamente, el resultado de este proceso de adaptación cuando se combina con poca claridad de las reglas para dar entrada a los asuntos de protección es la inconsistencia de los objetivos de la política, lo cual puede tener una incidencia directa en los resultados agregados de la política.

Ningún entrevistado señaló expresamente como un problema de su consulado la falta de claridad del mandato. Siguiendo ciertas directivas generales de la autoridad central, el consulado tiene bastante autonomía para determinar los tipos de problemas que se atenderán y a qué servicios se les dará prioridad. Sin embargo, para un alto funcionario que trabaja en la autoridad central (DGPAC)11 sí se trata de un problema, pues la Secretaría de Relaciones Exteriores como un todo tiene dificultades para identificar cuáles son los servicios que efectivamente están incluidos en la política y qué tipo de atención están recibiendo en cualquier lugar del extranjero que se presenten.

Cuadro 6. Claridad del mandato

1. Ambigüedad en los servicios de protección que deben brindarse. 2. Marco normativo insuficiente para aclarar qué acciones de protección deben realizarse y cuál su alcance. 3. Atención de los asuntos de protección dependiendo de cómo cada consulado conciba su función en la política cuando se supone que todos los consulados deben prestar la totalidad de los servicios de protección, si así se les demandara.

11

No se obtuvo la aprobación institucional para hacer pública esta entrevista por lo que no se anexa ni se cita a la persona entrevistada.

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Como se mencionó al principio, las restricciones institucionales detectadas no son exhaustivas puesto que este estudio es exploratorio. Las dos primeras dimensiones revisadas tenían la intención de situar la complejidad del marco institucional en el que opera la protección consular por aplicarse en un país distinto al en que se concibe la política. Las tercera y cuarta dimensiones abordaron los problemas de institucionalización de una política relativamente nueva, cuyo proceso de adaptación ha sido irregular y fragmentado. La quinta dimensión abordó las necesidades materiales que obstaculizan la prestación de la totalidad de los servicios que, en teoría, la política ofrece a los mexicanos que residen en el extranjero. Finalmente, se abordó cómo la falta de claridad en los servicios que deben brindarse restringe los resultados de la política.

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CONCLUSIONES

1. La protección consular es considerada en los estudios de las funciones consulares como una función prioritaria de la red de representaciones diplomáticas de México en Estados Unidos. Como se anotó en el capítulo 2, en la abundante literatura que existe sobre el fenómeno de la migración de mexicanos a los Estados Unidos resalta la ausencia de estudios sobre protección consular. Debido a la relevancia de dicho tema, esta tesina pretende contribuir con un estudio más sistemático sobre el asunto.

2. Hasta hace pocos años la protección consular trataba con asuntos aislados que resolvía con buenos oficios y gestión diplomática con un abordaje de caso por caso. La demanda de servicios de protección se aumentó vertiginosamente debido al incremento de mexicanos que migran a Estados Unidos. Solamente del año 2000 al 2005 la población de mexicanos nacidos en México residiendo en EE.UU creció en un 21%12. De entre ellos casi cinco millones se encuentran residiendo de manera indocumentada13 y casi dos millones y medio de ellos viven bajo la línea de pobreza14. Estas condiciones de vulnerabilidad provocadas por el nivel de pobreza, situación migratoria y diferencias culturales implican una demanda de servicios de protección muy alta. Así, la protección a mexicanos implica actualmente interacciones continuadas con diversas agencias para un número muy elevado de casos similares que se intenta abordar desde una perspectiva más general y

12

Estimado con datos del Pew Hispanic Center, 2007 y el Servicio de Inmigración y Naturalización (INS), 2003. 13 Estimados del Servicio de Inmigración y Naturalización (INS), 2003. 14 Estimación propia de acuerdo a datos del Pew Hispanic Center, 2007 y US Census Bureau, 2004.

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sistematizada. Esta investigación trata de dar cuenta de las principales restricciones institucionales a las que se enfrentan los funcionarios encargados de brindar protección consular para contribuir a un diseño más pertinente de política pública.

3. Las restricciones institucionales que vienen del contexto no pueden ser cambiadas por la organización, pero la política debe contemplar en su diseño la especificidad de su aplicación. El contexto institucional de la política de protección consular es particularmente complejo por la intensa relación de autoridades mexicanas y estadounidenses, las cuales provienen de un estado con reglas de juego diversas a las que operan en México y porque la red de implementación de la política involucra a demasiados actores. Esto último es especialmente crítico para los consulados que tienen que tratar con un número muy elevado de autoridades locales15. Todos los entrevistados señalaron que son las autoridades penitenciarias, policíacas, migratorias y de servicios sociales estadounidenses las que intervienen con mayor frecuencia en la red de implementación de la política de protección. Aunque se ha avanzado en formalizar convenios de gobierno a gobierno, relativos a acciones de protección consular, el contexto institucional podría ser más claro si también se realizaran convenios formales de colaboración a nivel de cada consulado con las autoridades con las que cada uno tiene mayor relación.

15

Mientras que hay consulados que atienden a un solo condado en un estado otros tienen circunscripciones muy abundantes en demarcaciones territoriales: Indianápolis, por ejemplo, está encargada de brindar protección en 282 condados ubicados en cuatro estados (Indiana, Illinois, Kentucky y Ohio). Atlanta atiende a 264 condados en tres estados (Georgia, Alabama y Tennessee). Kansas a 253 en los estados de Kansas, Missouri y Oklahoma. Raleigh atiende 146 condados en las dos Carolinas. [De acuerdo a la descripción de las circunscripciones consulares que aparecen en www.sre.gob.mx, tomado el 5 de abril de 2007]

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4. El nivel de cooperación de las autoridades estadounidenses involucradas tiende a ser reducido cuando hay nulo o escaso conocimiento de la función consular, lo cual también restringe la implementación de los servicios que involucran a estas autoridades16. Programas paralelos de promoción de la función consular podrían ser de gran ayuda para mejorar el conocimiento de las actividades consulares entre las autoridades cuya colaboración es requerida en la red de implementación.

5. La demanda de servicios de protección es mayor a la capacidad organizacional actual de los consulados para atenderla. Durante la administración del Presidente Fox se registraron 500 mil casos de protección en las representaciones consulares de nuestro país, aumentando el número de asuntos año con año17. Ahora bien, la capacidad organizacional está afectada por el marco de institucionalización de la política. Un diseño institucional más adecuado podría aumentar la capacidad de la organización para aumentar la cobertura de servicios de protección.

6. Una de las complejidades más relevantes en la política de protección consular es la carencia de espacios de institucionalización como rutinas y convenios de colaboración con autoridades específicas que pudieran administrar mejor la atención organizacional y reducir los costos de transacción derivados de la inestabilidad de las reglas con las que se operan los servicios. El número de acciones que impone la

16

De acuerdo a los cuatro entrevistados de los consulados de Raleigh, NC y Dallas, TX, que atienden en sus circunscripciones 146 y 121 condados, respectivamente. Muchos de estos condados se encuentran en áreas rurales, con un número reducido de residentes mexicanos o con comunidades de mexicanos muy recientes por lo que no están enteradas de la función consular ya que nunca habían entrado en contacto con una autoridad consular. 17 De acuerdo al Libro Blanco: acciones implementadas para proporcionar protección a los mexicanos en el exterior: SRE, 2006.

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política es muy elevado – 78 acciones según la clasificación del Sistema de Protección Consular – lo que ha dificultado el establecimiento de rutinas organizacionales en los consulados.

7. Si ha de ampliarse la cobertura de los servicios o prestarse de manera más expedita se requiere, además, ampliar el número de personal que labora en las áreas de protección ya que la prestación de estos servicios es intensiva en recursos humanos. Los funcionarios entrevistados laboran en consulados en los que ingresan entre ochocientos y mil asuntos al mes atendidos por nueve personas (Dallas), casi seiscientos asuntos con un personal de siete funcionarios (Nogales) o cien casos entre tres personas (Raleigh)18. Lo cual da una relación de asuntos ingresados al mes por persona de 100, 180 y 33, respectivamente19. Esa cifra da cuenta de los asuntos que ingresan cada mes, pero debe anotarse que algunos tipos de asuntos pueden durar años requiriendo seguimiento, como casos del ámbito penal que pueden durar todo el tiempo que tarde el proceso judicial o la condena. Contando con este personal para un número tan elevado de asuntos la cobertura de los servicios tenderá a ser reducida.

8. Una definición más precisa de las actividades de protección que deben prestarse facilitaría a los consulados la formalización de actividades bien definidas. Esta investigación presentó dos datos relevantes sobre la claridad del mandato: el 18

Estos datos fueron proveídos por los funcionarios entrevistados de los tres consulados referidos. Como ya se había anotado, esta relación no toma en cuenta el tipo de asunto que se atendió ni la atención que recibió el asunto, sino solamente los casos registrados en el Sistema de Protección Consular. Por lo anterior, estas cifras sólo son en parte indicativas de la carga de trabajo por funcionario en los consulados consultados. 19

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primero es que los funcionarios consulares no suelen basarse en los manuales proveídos por la SRE sino más bien usar su intuición y conocimiento de causa para atender los asuntos de protección20; el segundo, es que existe imprecisión sobre cuando registrar en el Sistema de Protección Consular (SPC) que un caso se concluyó favorablemente21. Esto implica que los lineamientos sobre todas las actividades de protección que deben realizarse y el alcance de los servicios no son del todo claros, quedando a discreción del funcionario o de los criterios que se generen en cada consulado. Hacer más claro el mandato no implica que deba prevalecer una visión ni reduccionista ni limitativa de los servicios de protección, sino que las reglas de juego (instituciones) sobre los servicios que los consulados tienen la obligación de brindar y el alcance de esas actividades deben ser más claras para que la política opere con coherencia de objetivos. Esto traería dos ventajas: a) haría efectiva la prestación de un número determinado de actividades concretas de protección; y, b) reduciría costos de transacción derivados de la falta de claridad sobre las acciones de protección que deben realizar los consulados.

20

Este dato no es representativo para todos los consulados y se basa en el conocimiento y las percepciones que tienen los funcionarios consulares entrevistados. 21 Una forma de terminar un asunto es registrarlo en el SPC como concluido favorablemente. Tres entrevistados señalaron que no quedaba claro cuándo se considera que un caso se concluyó favorablemente: si se refiere a que la persona pudo solucionar el problema por el que solicitó la protección o si la realización de gestiones por parte del consulado era suficiente para registrarlo concluido de manera favorable, independientemente de cuál hubiera sido el resultado de la gestión. Al igual que el dato anterior, éste no es representativo para todos los consulados y se basa en el conocimiento y las percepciones que tienen los funcionarios consulares entrevistados.

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RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

De acuerdo a los resultados del análisis realizado en esta investigación se proponen las siguientes cuatro recomendaciones de política:

1. Un diseño institucional de rutinas organizacionales Es muy necesario realizar para la política de protección consular un diseño institucional que dote a los consulados de un entramado de rutinas y convenios que aumenten sus probabilidades de éxito. Una manera de integrar rutinas organizacionales sería a través de manuales de procedimientos para cada actividad de protección elaborados por grupos de trabajo integrados por funcionarios de diversos consulados. Estos manuales contribuirían a aumentar la memoria organizacional y capacitar al personal, reduciendo la atención organizacional que implican para el consulado la realización de actividades que no han sido interiorizadas por sus funcionarios. Además, darían un punto de referencia que facilitaría la revisión de la manera en la que se atiende cada asunto con miras a que se puedan introducir mejoras.

Otro punto crucial en el diseño institucional es la formalización de convenios a nivel de cada consulado con las autoridades con las que esa ofician tenga tratos más frecuentes de asuntos de protección para establecer mecanismos más estables de colaboración con esas autoridades. Particularmente útil sería convenir formalmente la colaboración con autoridades migratorias, penitenciarias, policíacas y de protección al menor que sirvan en las áreas de la circunscripción consular, especialmente donde residan comunidades importantes de mexicanos. Estos convenios reducirían los costos de transacción en las

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actividades cotidianas del consulado al clarificar los cursos de acción que deben seguirse en los asuntos más comunes que atienda el consulado que involucren a las mismas autoridades estadounidenses. La formalización de acuerdos no da como resultado automático que la organización apropie rutinas específicas pero sí proveería a los funcionarios consulares de un marco de referencia para administrar los procedimientos que se siguen para atender asuntos de protección que se presentan frecuentemente. Asimismo, las gestiones llevadas a cabo por las autoridades del consulado para formalizar convenios pueden ser espacios idóneos para buscar aumentar los niveles de cooperación de autoridades específicas.

2. Elevar los recursos para la política de protección Si se admite la importancia de brindar servicios de protección consular a un número creciente de mexicanos que enfrentan situaciones de vulnerabilidad en el extranjero es importante dar la señal de que es una acción prioritaria para el gobierno de México. Para esto es necesario elevar el número de recursos que se destinan a la protección. La carencia más importante está por el lado de los recursos humanos por lo que es importante aumentar el número de personal que trabaja en el área de protección en varios consulados. Cada consulado tiene una relación entre demanda de servicios y personal diferente, por lo que es necesario analizar esa relación para determinar el aumento de personal requerido por cada consulado, considerando también el porcentaje de actividades de protección en función de la atención organizacional que demandan diferentes asuntos22 y el rezago de cada oficina consular. Las demás recomendaciones intentan hacer más eficiente la manera en que los consulados atienden la demanda de servicios de protección, pero dado que las actividades

22

Entre los funcionarios consulares entrevistados se mencionaron los casos de pena de muerte, traslado de restos y custodia de menores como muy demandantes de atención organizacional (ver Tabla 8).

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de protección consular son intensivas en recursos humanos no se podrá dar una buena cobertura de estos servicios mientras no se dote a los consulados de más personal para atender esta área.

3. Un diseño general de política menos fragmentado por consulados El diseño de la política de protección debe ser reformulado para aprovechar toda la experiencia en la implementación que se tiene después de muchos años de brindar servicios de protección consular. El nuevo diseño debe considerar las restricciones institucionales que enfrentan los consulados para aplicar ciertas acciones de protección, delimitando mejor las actividades que forman parte de la política, como se recomendará en el siguiente párrafo. Dado que los niveles de cooperación están relacionados con el conocimiento que tienen las autoridades estadounidenses de la función consular, la política debería contar con un programa paralelo de promoción de las funciones consulares y de los tratados internacionales que la sustentan entre autoridades claves para la implementación. Debe enfatizarse la promoción entre las autoridades locales de áreas rurales en las que residan mexicanos para intentar aumentar los niveles de cooperación entre éstas, que de acuerdo a los resultados de esta investigación suele ser más reducido.

Asimismo, los consulados que atienden a un número elevado de demarcaciones territoriales deben procurar el establecimiento de contactos con el mayor número posible de autoridades locales, sobre todo las policíacas y las penitenciarias. Pero el diseño debe cuidarse de no volver a caer en una política fragmentada que parece perseguir objetivos distintos según lo que en cada consulado se decida realizar como parte de la protección consular. Si bien cada consulado aplica la política en situaciones distintas por la región geográfica, número de

80

autoridades locales que le corresponden y concentración de demanda de ciertos servicios, el diseño debe asegurar que exista un mínimo indispensable de servicios que se ofrezcan en todos los consulados. Un mejor diseño de la política al contemplar las diferencias de los consulados debe promover que éstos creen las rutinas organizacionales más pertinentes para sus cargas de trabajo e institucionalizar relaciones con las autoridades con las que cada oficina trate más frecuentemente, pero al mismo tiempo debe hacer consistentes los objetivos de la política como un todo.

La política pública de protección consular del gobierno mexicano no debe ser el resultado de un proceso fragmentado de adaptación de los consulados influenciado solamente por los estilos de dirección de los titulares de la oficina consular o de los estilos de trabajo de sus funcionarios, sino la solución más razonada posible a los problemas que enfrentan los mexicanos en situación de vulnerabilidad en el extranjero y, en particular, en Estados Unidos. La evaluación del desempeño entre los consulados podría crear algunos incentivos para propiciar la mejora constante de los resultados que se tienen en cada representación consular. Esto contribuiría, además, a detectar algunas debilidades y fortalezas observables en diferentes consulados y crearía flujos de información entre ellos. Finalmente, una evaluación articulada con los objetivos de la política permitirá integrar mejor y hacer operativos los propósitos de la protección consular.

4. Clarificar el mandato de la protección consular La claridad del mandato impacta mucho en los resultados de la política. Debe hacerse un esfuerzo coordinado entre las autoridades centrales y la red de consulados en la que se defina con precisión hasta dónde llega el problema de protección consular que el gobierno

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mexicano va a atender. Esto implica definir con mayor rigor las actividades de protección que deben brindar los consulados que el que se puede inferir de la clasificación de acciones del Sistema de Protección Consular que incluye en todos sus ámbitos la categoría “otros casos del ámbito”, en el que pueden entrar actividades de muy distintos tipos. Pero, sobre todo, se debe especificar el alcance mínimo que se le dará a cada servicio de protección. Un mandato más claro serviría para que los consulados concentren su atención en mejorar los servicios que saben precisamente que les corresponden y las actividades que éstos implican.

En realidad, las cuatro recomendaciones están interrelacionadas ya que implican hacer un trabajo de política pública más razonado por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la red de consulados mexicanos para dimensionar el problema que se atiende, acotar los objetivos de la política y hacer más eficiente la prestación de los servicios de protección.

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Legislación

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Documentos

Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000. México. Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006. México.

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ANEXO 1. Entrevista tipo para funcionarios consulares organizada por dimensiones. [Se realizaron entrevistas semi-estructuradas por lo cual el orden de las preguntas no fue tal y como se presenta en esta plantilla en la que se organizan las preguntas en función de las dimensiones que se exploraron en el análisis] Nombre. Puesto. Trayectoria en el área de protección.

DIMENSIÓN I. INCOMPATIBILIDAD CON EL SISTEMA LEGAL ESTADOUNIDENSE. 1. ¿Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera? 2. ¿Cuáles son los problemas más frecuentes que enfrenta el consulado cuando brinda servicios de protección? 3. ¿Qué diferencias encuentra en la implementación de servicios de protección entre diferentes consulados?

DIMENSIÓN II. NIVEL DE COOPERACIÓN REQUERIDO. 4. ¿Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección? 5. ¿Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno? 6. ¿El nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto? 7. ¿La cooperación de qué actores sería necesaria para que los servicios de protección sean mejor brindados?

DIMENSIÓN III. CAPACIDAD ORGANIZACIONAL DE LOS CONSULADOS. 8. Número de casos de protección que atienden al mes (estimado). 9. ¿Se ha incrementado ese número en los últimos años? 10. ¿Cuánto personal trabaja en el área de protección? 11. ¿Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal?

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12. ¿El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente? 13. ¿Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado? Sí o no y ¿por qué?

DIMENSIÓN IV. ESPACIOS DE INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA. 14. ¿Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan? a. ¿Es algo particular de su consulado? 15. ¿Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado? 16. ¿Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado? 17. ¿Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades? a. SÍ  ¿Cómo se formalizó la relación? b. NO  ¿Se ha intentado formalizar la relación con alguna?

DIMENSIÓN V. NECESIDADES MATERIALES. 18. ¿Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección? 19. ¿Cuánto tiempo en promedio tarda en darse por concluido un caso de protección?

DIMENSIÓN VI. CLARIDAD DEL MANDATO. 20. ¿Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección? ¿Cuál es su marco jurídico? 21. ¿Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente? 22. ¿Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales? 23. ¿Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC (autoridad central)? a. SÍ  ¿Es constante o aleatoria? b. NO  ¿A quién le reportan sus avances?

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ANEXO 2. Entrevista a funcionario consular de Raleigh, NC. [Clave de identificación: RG01] Nombre: Armando Ortiz Puesto: Cónsul de México en Raleigh, NC Trayectoria en el área de protección. 15 años de trabajo en consulados. Fue previamente cónsul titular en Austin, El Paso y San Antonio, Texas. 1. Se ha incrementado el número de asuntos de protección en los últimos años. La jurisdicción del consulado de Raleigh está compuesta por los estados de Carolina del Norte y del Sur. 550 mil mexicanos residen en la circunscripción del consulado. La brutal migración de mexicanos que han recibido estos territorios, particularmente el estado de Carolina del Norte ha aumentado las funciones del consulado. Particularmente se ha registrado un aumento enorme en funciones de documentación (expedición de pasaportes) en los consulados del interior de EE.UU. por la razón de que una nueva disposición estadounidense obliga a las personas que vuelan por avión a identificarse con pasaporte. Se espera que cuando esta disposición se haga válida también para la entrada al país por tierra, los consulados de la frontera vean aumentada fuertemente su demanda de servicios en esta área. Ahora bien, también ha habido un incremento en los servicios de protección, debidos al aumento de la población de mexicanos en la jurisdicción consular. 2. Cuánto personal trabaja en el área de protección. 3 personas. 3. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal No es suficiente el personal. Nunca es suficiente. El tamaño de la protección que el consulado pueda brindar lo determina la cantidad de recursos humanos con los que se cuente. La capacitación de este recurso humano se da después de su ingreso, pero no se pueden brindar más servicios de los que el personal pueda realizar. 4. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. Hay ciertas diferencias.

5. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan. Cada consulado es distinto. Ha habido cambios, por ejemplo el número de connacionales baleados ha ido disminuyendo y los asuntos migratorios aumentando. Ha sido notable el aumento de casos de traslado de cuerpos. Sólo el año pasado (2006) se realizaron 354 traslados de restos. c. Es algo particular del consulado de Raleigh No es lo mismo trabajar en un consulado de frontera, donde las repatriaciones son como una puerta revolvente que en un consulado del interior. Los asuntos de protección del ámbito migratorio son particularmente diferentes en lugares

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como Raleigh, porque en el interior las detenciones se hacen a través de redadas y operativos migratorios. Así, se tardan mucho en realizar la deportación, teniendo detenidos por mucho tiempo a los connacionales. Hay un rezago tremendo en el sistema judicial y la deportación requiere que se dé una orden judicial. 6. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. El traslado de restos, por ejemplo, involucra varias acciones para el consulado: esperar a que se concluyan los trámites de las funerarias, que el consulado realice el visado del cuerpo, contactar a los familiares, ver las conexiones aéreas del vuelo en el que se envían los cuerpos, ayudas económicas a los familiares con escasos recursos. En promedio un cuerpo tarda 10 días en llegar a México después de todos estos pasos. Y sólo el consulado de Raleigh gastó 250,000 dólares estadounidenses en este tipo de casos. 7. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. Con autoridades migratorias, penitenciarias, de servicios sociales y con hospitales. 8. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. d. SÍ  Cómo se formalizó la relación Se han realizado contactos con muchas de ellas, sobre todo con las que se tiene más relación. Ahora bien, es diferente para nosotros que para los consulados de las fronteras. Nosotros estamos a cargo de 146 condados, mientras que aquéllos sólo están a cargo de pocos consulados, hasta pueden hacer relaciones de amistad con las autoridades de cada condado. En Raleigh, en cambio, se dificulta hacer relaciones más formales con los alguaciles que son independientes; es decir, no existe una oficina general que los coordine y son muchos para el caso de nuestro consulado. Nuestro trabajo ha sido que nos vayan conociendo, que sepan qué hace el consulado, porque muchas autoridades ni siquiera saben lo que hace un consulado y nunca han oído hablar del derecho internacional. No están acostumbrados a eso. Por lo que se requiere un proceso de educación constante. Así, estamos constantemente haciendo relaciones con las autoridades. Las invitamos a que conozcan las oficinas del consulado que vean lo que se hace y cómo se hace. Queremos que vean que son unas oficinas muy dignas para que valoren y respeten lo que hacemos. La oficina de servicios sociales sí es estatal lo que facilita mucho el proceso de coordinar las acciones. También las oficinas de migración son una sola oficina. 9. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Sí, con autoridades de los tres niveles: con los alguaciles en los condados, con servicios sociales que es una oficina estatal o las autoridades migratorias que son federales. 10. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno.

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Sí hay diferencias en la respuesta, pero no se deben al nivel de gobierno. Encontramos ignorancia sobre las funciones consulares en todos los tipos de autoridad, sin importar el nivel. Pero también encontramos gente con muy buena disposición en los tres niveles. De lo que depende más es del nivel cultural de la autoridad que nos atienda. Lo lógico sería que el nivel federal cooperara más, pero no es sistemático. Lo más importante es ganar la confianza de las autoridades. Vamos atrayendo a las autoridades al consulado, de tal manera que se vayan creando ligas. 11. El nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto Sí es diferente. Todo depende de que nos vayan conociendo. La respuesta inicial puede ser muy poco cooperativa. Pero sí, el nivel de cooperación y la disposición se hacen muy distintos, de acuerdo a la persona con la que tratemos. Lo que hacemos es hacer buenas relaciones con contactos específicos y, a través de ellos, vamos haciendo contactos con otros funcionarios. 12. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. Más que incompatibilidad es un proceso de aprendizaje, tanto del personal mexicano, en lo que aprenden el sistema legal estadounidense. Otro asunto es que las autoridades estadounidenses no están acostumbradas a que se les haga referencia a los tratados internacionales. Pocas veces han oído hablar de alguno. Dado que el sistema jurídico de este país (EE.UU.) es diferente, los funcionarios de los consulados no lo conocen nunca a perfección. De hecho, ni los abogados aquí lo conocen a perfección. Es un sistema legal complicado. 13. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. A través del Sistema de Protección Consular, que es un sistema informatizado se registran todos los casos y cada gestión de seguimiento que se realiza. De manera que la DGPAC sabe en tiempo real el estado de cada caso. Sin embargo, las oficinas centrales muestran poca capacidad de respuesta. Adicionalmente, el personal pasa una buena parte de su tiempo registrando sus acciones en la computadora, lo cual les requiere bastante tiempo. 14. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. e. SÍ  La DGPAC sabe en tiempo real el estado de cada caso. Además de los reportes e informes que se realizan normalmente. El Sistema de Protección Consular es muy buena idea, pero hay que seguir educando a los funcionarios consulares para que puedan diferenciar entre registrar un caso en el Sistema de Protección Consular a realmente dar protección en ese caso.

15. Cuáles son los problemas más frecuentes que enfrenta el consulado cuando brinda servicios de protección. La creación de la oficina de seguridad interna estadounidense, que reestructuró más de 20 oficinas, creó una complicación tremenda. Los ajustes de esta reestructuración descarrilaron los canales de las autoridades migratorias de EE.UU. y el gobierno de México. Ahora se crearon 3 “bureaus” distintos, sólo dentro del área migratoria. Hay subregiones dentro de la

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propia circunscripción, lo que hace que se tengan que comunicar con un “enjambre” de oficinas (cada una de las cuales realiza una función distinta, pero que puede ir relacionada con otras). 16. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Sobre todo humanos, pero si se amplían los recursos humanos harán falta más recursos materiales, como infraestructura organizativa para colocar a ese nuevo personal. También hacen falta recursos financieros que pueden, incluso, salir del área de documentación si se eficientaran más esos procesos, porque la demanda de estos servicios es muy alta. 17. Cuánto tiempo en promedio tarda en darse por concluido un caso de protección. Hay gestiones menores que no se pueden atender con el grado de precisión que se requiere, pues se da prioridad a cierto tipo de gestiones. 18. La cooperación de qué actores sería necesaria para que los servicios de protección sean mejor brindados. La cooperación con las autoridades se va construyendo a través de que nos conozcan y conozcan lo que hacemos. La Secretaría de Hacienda también podría cooperar más si reconociera que los ingresos al erario aumentarían si se extendieran ciertos servicios (sobre todo los de documentación) y estos recursos podrían devolverse en acciones de protección. Las áreas de documentación son las bolsas recaudadoras y las de protección las gastadoras. Y ha faltado capacidad de gestión para convencer a los funcionarios de Hacienda de eso. 19. Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado. Sí o no, y porqué. Sí, el ejercicio presupuestal de Raleigh ha ido creciendo porque hemos mostrado eficacia en la capacidad de gestión. 20. Qué diferencias encuentra en la implementación de servicios de protección entre diferentes consulados. Es muy diferente lo migratorio, como ya se habló. Pero también es distinto cómo se atiende a asentamientos de mexicanos más recientes que como se atienden a comunidades ya establecidas. La comunidad mexicana en la jurisdicción de este consulado es muy reciente, por lo que no está muy organizada, actualmente. Las comunidades operan de manera muy diferente si son recientes, porque el flujo de información es menos fuerte y eso se manifiesta en los servicios de protección que se demandan. 21. Cómo se difunden los servicios de protección Los servicios de los consulados se difunden a través de que se corra la voz entre las personas que acuden al consulado y sus conocidos en la comunidad. Ciertos casos de protección llegan al consulado que vienen a tramitar un documento. De manera que hay un lazo comunicante del área de documentación hacia protección, esta área (documentación) sirve mucho para difundir los servicios del consulado.

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ANEXO 3. Entrevista a funcionario consular de Raleigh, NC. [Clave de identificación: RG02]

Nombre: Félix Herrera Puesto: Encargado de protección del Consulado de México en Raleigh, NC Trayectoria. Maestría en Derecho por la Universidad de Duke. 1. Número de casos de protección que atienden al mes (estimado). Aproximadamente 100 al mes. Sólo el consulado de Raleigh ha registrado 8 mil casos de protección del 2001 a la fecha, de los cuales 2 mil están todavía en proceso. 2. Se ha incrementado ese número en los últimos años. Sí, el incremento ha sido muy evidente. Ha subido de 70-80 casos al mes a 100 casos. Sólo en los últimos dos meses se han recibido más de 150 cartas de presos solicitando servicios de protección. También es evidente el incremente en el caso de repatriados. En el 2004 hubo 204 casos de repatriaciones en nuestro consulado; en el 2005 alrededor de 260 y el 2006 fueron 355 personas. Y eso es solamente en casos registrados en el SPC porque adicionalmente todo el día los funcionarios encargados de protección están al teléfono atendiendo sus asuntos. 3. Cuánto personal trabaja en el área de protección. 3 personas. 4. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal Es insuficiente, con una persona más sería más adecuada para atender la demanda. 5. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. Es bastante similar. Lo que sí se incrementa en épocas de fiesta son los fallecimientos (lo cual representa casos de traslado de restos para el consulado). 6. Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección. Cuál es su marco jurídico. No tienen manuales. El trabajo se hace con la experiencia que cada quien va haciendo, siempre respetando las leyes del país (EE.UU.). El Consulado de Chicago realizó un muy buen folleto con procedimientos y lo que se debe hacer en cada caso. Adicionalmente, la Secretaría organiza dos veces al año seminarios de capacitación, donde instruye sobre cómo manejar ciertos casos, particularmente los más delicados o los que por alguna razón cobran relevancia. 7. Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente. De los 8 mil casos, hay 5466 casos concluidos. La mayoría de los cuales se concluyen favorablemente. Ahora, cada funcionario decide al concluir el caso si la conclusión fue favorable o desfavorable. El criterio que seguimos nosotros es que si la gestión se realizó,

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independientemente de si su resultado fue favorable, el caso se da por concluido como favorable. Estamos hablando de un 70% aproximado de conclusión favorable de casos. 8. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan. Casos de tipo penal. f. Es algo particular del consulado de Raleigh Es lo más frecuente en los consulados del interior que no tienen una carga tan preponderante de asuntos migratorios.

9. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. Los casos de pena capital porque desde que llega la información de que hay alguien sujeto a un proceso de pena capital, hay que hacer entrevistas con el interesado, hablar en varias ocasiones con el abogado, acompañarlos a ciertas audiencias. El resultado es que hay que dejar de atender otros casos. También los casos de custodia de menores son muy laboriosos porque requieres de mucha gestión. Por ejemplo, hay que gestionar con el sistema DIF en México y con la oficina de Servicios Sociales. Las delegaciones intervienen en las gestiones con el DIF. Pero también son casos muy satisfactorios. 10. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. Con la oficina de Servicios Sociales del estado de North Carolina, con los departamentos de policía, con el departamento de correccionales de North Carolina. En fin, sobre todo con actividades carcelarias y policíacas. 11. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. Sí, algunas como en la prisión del condado de Raleigh, donde hay un contacto directo que entrevista a los que ingresan y automáticamente notifica al consulado si se ingresa un preso mexicano. g. SÍ  Cómo se formalizó la relación Al ir a buscar a alguien a esa cárcel, cuando llamó le comunicaron a la persona que ahora es su contacto. La relación fue muy cordial y acordaron la pertinencia de notificar directamente si recibían a algún preso mexicano. 12. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Es muy difícil tener trato directo con todas las autoridades locales por la cantidad de condados que atiende el consulado, en muchos condados no existiendo una población importante de mexicanos. Pero sí hay buena comunicación con autoridades estatales y federales. 13. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno. Lo lógico es que el gobierno federal sea más abierto a la función consular porque tienen más conocimiento. Suelen ser más receptivos.

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14. El nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto No ha habido mucho problema con la cooperación. Cuando una autoridad no conoce al consulado, se inicia la relación con un oficio, se les explica sobre la Convención de Viena (sobre Relaciones Consulares). Aunque al principio no saben nada al respecto, terminan cooperando. Han tenido ciertos problemas como con una autoridad penitenciaria (ICE) que no notificaba cuando se ingresaban mexicanos a prisión a menos que ellos acordaran expresamente que se le avisara al consulado, pero dado que muchos mexicanos ignoran por completo las ventajas que les ofrece la protección consular decidían que no se notificara al consulado. Y la autoridad decidió no cooperar fuera de ese procedimiento que tenían establecido de preguntar a las personas (aún cuando los presos no tenían la información adecuada para decidir al respecto). 15. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. El problema principal ha sido el acceso a la información personal (sobre todo con abogados) por la importancia que dan a la confidencialidad de la información (privilege). Por esta razón, en ocasiones hay negativas para darle al consulado acceso a ciertos casos que están en ciertas dependencias o en bufetes de abogados. 16. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. A través del Sistema de Protección Consular, el cual es muy bueno porque facilita el acceso, es muy práctico para documentar los expedientes, la comunicación de lo que hace cada consulado es casi simultánea. Prácticamente con esto, ya no se usan informes específicos, porque ellos también tienen la información. 17. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. SÍ  A través del SPC 18. Cuáles son los problemas más frecuentes que enfrenta el consulado cuando brinda servicios de protección. Exceso de trabajo. Pocos recursos humanos. Es frustrante no poder cubrir todo el trabajo que hay. Tres personas no son suficientes, lo que hace que el rezago sea fuerte. 19. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Recursos humanos, sin duda. El presupuesto es muy bueno y normalmente alcanza muy bien. 20. Cuánto tiempo en promedio tarda en darse por concluido un caso de protección. Depende del tipo de casos. Los que tienen que ver con presos pueden durar hasta 4 años. 21. Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado. Sí o no, y porqué. Sí, la verdad que sí. Es muy gratificante. La gente normalmente queda satisfecha. Es raro que tengamos quejas.

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22. Qué diferencias encuentra en la implementación de servicios de protección entre diferentes consulados. Pues yo hice voluntariado en El Paso, Texas y durante tres meses también en la sección consular en Roma. Es muy diferente. El personal en El Paso es mucho mayor (10 o 12 personas). Además, tienen a su cargo pocos condados y tienen una relación muy estrecha con las autoridades estadounidenses policíacas, carcelarias y migratorias. En ocasiones, inclusive de amistad, porque la frecuencia y la intensidad con la que se atienden casos con las mismas autoridades es muy grandes. De manera que al personal consular se le facilita establecer lazos muy fuertes con ellos.

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ANEXO 4. Entrevista a funcionario consular de Dallas, TX. [Clave de identificación: DA03]

Nombre: Adolfo Ayuso Puesto: Encargado de promoción cultural del Consulado de México en Dallas, TX. Trayectoria. Fue encargado de protección del consulado mexicano en Dallas, TX, durante un año, de finales del 2005 a inicios de 2007. 1. Número de casos de protección que atienden al mes (estimado). Es muy variable y tiene mucho qué ver cómo se contabilicen los casos de protección, por ejemplo, si las llamadas para atender un caso son un nuevo asunto de protección o no. Pero la contabilidad oficial era de aproximadamente 2000 casos nuevos cada mes. 2. Se ha incrementado ese número en los últimos años. Sí hubo incrementos, pero no necesariamente constante. También eso depende de cómo se contabilice. En el 2004 hubo aproximadamente 3 mil casos en dos meses y en 2005 5 mil casos. Pero hay mucha variabilidad y hay que tomar en cuenta ciertas variables. 3. Cuánto personal trabaja en el área de protección. Primero eran 12 personas, luego el número descendió a 7 y ahora son 8 personas las que laboran en protección. 4. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal El número de personal es mucho menor que la demanda. No se dan abasto. Aunque se duplicara el personal no podríamos dar abasto. Dado el gran número de casos: familiares, migratorios, penitenciarios, laborales, etcétera la demanda es muy alta. Dallas es el consulado con más mexicanos en su jurisdicción. En el estado de Texas hay más presos mexicanos que en todo México. 5. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. Hay que distinguir dos dimensiones: lo que se registra y se reporta y la dimensión real, lo que verdaderamente se hace en el consulado. No es tanta la diferencia a lo largo del año, pero el verano suele ser más tranquilo y después en septiembre se notan incrementos. Pero depende mucho del área y hay variaciones que tienen que ver con otras cosas: por ejemplo, si hay una redada y se detienen a cien mexicanos, la demanda se aumenta de repente. Depende mucho de cómo se esté manejando lo migratorio por parte de los estadounidenses o la presencia de un huracán dispara la demanda de trabajo. 6. Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección. Cuál es su marco jurídico. La SRE proporciona un manual que explica cada rubro y cómo se manejan algunos casos. Pero hay que estarse actualizando constantemente porque siempre están surgiendo nuevas normas, o están cambiando los procedimientos de las autoridades estadounidenses. Hay

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casos que son estándares, por lo que se usan “machotes” prefabricados. Pero existe mucha flexibilidad para atender los casos de acuerdo al consulado, no hay que hacerlo todo estandarizado. 7. Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente. Pocos casos se concluyen favorablemente. Si se pusieran en una balanza los casos en los que la conclusión es desfavorable y los que son favorables, serían más los primeros. En ocasiones el consulado no está en posibilidad de solucionarlo favorablemente porque no depende de él, así que se brindan ciertos servicios de protección pero el caso no se puede solucionar. Hay otros asuntos en los que la participación del consulado sí hace la diferencia. 8. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan. Penales. Hay problemas de todo tipos pero la protección se brinda normalmente a petición de parte, no se ofrece espontáneamente. Y los presos suelen presentar sus solicitudes al consulado. h. Es algo particular del consulado de Dallas Texas es un estado en donde la ley se aplica muy rígidamente, por lo que hay muchas detenciones y procesos penales que involucran a mexicanos. 9. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. Definitivamente los casos de pena capital. Requieren un seguimiento muy demandante por parte del consulado, con muchas gestiones y suelen ser muy largos. Además, implican la participación de abogados externos. 10. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. Con la policía de Dallas y el Instituto de Migración. Además, con los servicios de protección al menor. 11. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. Sí, hay convenios locales con algunas autoridades i. SÍ  Cómo se formalizó la relación El cónsul general se reúne con el sheriff y con el departamento de policía y va haciendo las relaciones. 12. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Dependiendo del caso el nivel de autoridad con quien se trate es diferente. Pero los tratos son más frecuentes con las autoridades locales (condados, sheriff…). 13. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno. Los problemas en la respuesta tienen que ver cuando hay ignorancia de lo que es y hace un consulado y la Convención de Viena. En algunos pueblos no tienen ni idea. Sí hay diferencia en las respuestas porque a veces tratamos con ranchos en los que no se sabe lo que hace el consulado, siendo las autoridades locales en las que se da más el fenómeno de la ignorancia de las funciones consulares.

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14. El nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto En general las autoridades cooperan: hay respeto por lo que es el consulado. 15. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. La reciprocidad en las relaciones entre México y Estados Unidos no es tal, ellos nos conciben como muy diferentes. Donde hay más dificultad es en lo que causa los problemas de protección. La gente se mete en problemas, en ocasiones, por incompatibilidad cultural, como cuando al ser detenidos por la policía se bajan de su coche y tratan de negociar con la policía, como se hace en México, lo que les causa más problemas con ciertas autoridades. En lo que respecta al Derecho, pues somos de culturas jurídicas distintas: common law contra derecho civil y romano. Todo el sistema legal es muy diferente. Una diferencia importante es el peso que tiene la palabra para los estadounidenses y los efectos que provoca. También la costumbre tiene un valor legal muy fuerte que no tiene en México. Asimilar esas diferencias causa trabajo. Ahora, los servicios de protección se pueden prestar no obstante esas diferencias, pero la asimilación de esos conceptos requiere procesos de aprendizaje. 16. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. Hay cierta relación pero, en general, hay mucha autonomía por parte del consulado para realizar sus funciones. 17. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. SÍ  Hay actividades que se hacen coordinadas o conjuntamente. Pero la SRE no tiene toda la capacidad para andar correteando lo que se haga localmente en los consulados. Más bien, coordina algunas acciones, pero el consulado tiene una libertad muy amplia para la prestación de los servicios de protección. 18. Cuáles son los problemas más frecuentes que enfrenta el consulado cuando brinda servicios de protección. La falta de recursos humanos, personal, y, en ocasiones, la falta de capacitación. Hay mucha movilidad del personal lo que dificulta el aprendizaje de los que van entrando, aunque está en la propia naturaleza de la función consular irse moviendo. La infraestructura del consulado de Dallas también es bastante deficiente y tiene años operando así. 19. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Definitivamente humanos y algunos problemas materiales. En mi experiencia nunca hubo problemas de presupuesto para las acciones de protección. 20. Cuánto tiempo en promedio tarda en darse por concluido un caso de protección. Depende del tipo de caso. Hay mucha variabilidad. Pero los casos penales suelen ser muy tardados, porque la persona está en prisión por muchos años.

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ANEXO 5. Entrevista a funcionario consular de Dallas, TX. [Clave de identificación: DA04] Nombre: Luis Lara Puesto: Encargado de protección del Consulado de México en Dallas, ha laborado cinco años en el área y, aparte del consulado de Dallas, trabajó en el consulado de Midland, Texas. 1. Número de casos de protección que atienden al mes (estimado). Alrededor de 1000 casos. Entre 800 y 1000 2. Se ha incrementado ese número en los últimos años. Él ha estado trabajando en Dallas cinco años y aunque el número ha estado más o menos estable, cuando se presta bien un servicio se corre la voz, lo que genera un efecto multiplicador, porque más gente acude a solicitar cuestiones parecidas. Dallas tiene el segundo lugar en número de casos en todo el país, porque también hacen protección proactiva, la cual consiste en acudir directamente a donde se encuentra la demanda y publicitar los servicios que ofrecen. 3. Cuánto personal trabaja en el área de protección. Actualmente son nueve personas, incluido el encargado de protección. 4. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal No es suficiente. La demanda es mucho mayor, pero nunca se va a poder dar el ancho a las necesidades porque entre mejor se trabaje, habrá más demanda. Dallas, además, tiene un problema de circunscripción, porque aunque Los Ángeles atiende a la mayor población de mexicanos, nosotros tenemos dentro de nuestra circunscripción 40 cárceles estatales, 10 federales. Hay aproximadamente 10 mil mexicanos en prisión dentro de la circunscripción en 130 cárceles. Y antes además teníamos a los estados de Arkansas y Oklahoma. Así que nunca va a haber suficiente personal 5. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. Sí hay épocas en las que se incrementa. Ahora, por ejemplo, con una operación migratoria que involucraba a la policía para detener a aquéllos cuya situación migratoria no fuera probada se elevó potencialmente el número de casos de migración. Y, así sucesivamente, ciertas cosas detonan la aparición de muchos más casos de protección. 6. Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección. Cuál es su marco jurídico. Hay un manual consular pero es más la intuición y el conocimiento de causa lo que se usas para guiarte en los casos de protección. Tenemos gente muy capaz, que aprende rápido sobre las condiciones locales. Cada consulado se adecua a la ciudad y al estado en el que se encuentra. 7. Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente.

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Favorablemente el 80 o 90% pero eso no quiere decir que se solucione el problema. Se refiere a que el consulado realizó la gestión correspondiente, independientemente de cuál fue el resultado. 8. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan. Casos penales. Este tipo de asuntos es avasallante. Este año por las políticas migratorias se emparejó un poco. Lo laboral ha subido mucho también. j. Es algo particular del consulado de Dallas La mayor parte de los consulados del interior del país se presentan en mayor proporción casos de tipo penal. 9. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. Es diferente para ciertos tipos de casos. Para lo migratorio se trata de algo cotidiano, hay que estar ahí a diario. Las repatriaciones de cadáveres se llevan mucho tiempo de atención en la oficina. Finalmente, en los casos penales también se requiere de una atención constante y que siempre tiene ocupado a personal. 10. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. Con autoridades de migración (el distrito de migración), la policía y los sheriffs, el FBI (Federal Bureau of Investigations), el buró federal de prisiones, el departamento de correccionales de Texas, las cortes de distrito estatal y federal; y el departamento del Trabajo (oficina federal). 11. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. Con autoridades migratorias hay una relación de trabajo muy establecida y con el departamento de trabajo federal, OCHA, con autoridades judiciales y también con los U.S. Marshalls y con la oficina de servicios de protección al menor. 12. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Sí. 13. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno, es decir, el nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto Sí es diferente el nivel de cooperación por instancia. El nivel más receptivo es el federal. Y entre más pequeño es el pueblo al que se asiste más reticencias hay de parte de la autoridad para cooperar con el consulado. Hay pueblos que aún conociendo la función consular son bastante reticentes. 14. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. Depende de lo que se considere protección. En lo que sí hay un problema grande (con ciertos aspectos racistas) es lo que se conoce como hold de migración. Éste prevé que si eres indocumentado y te detienen no te pueden liberar ni aún con fianza, lo cual hace que

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los procesos penales muchos mexicanos los lleven estando encerrados. Pero si eres inocente y considerando que en Texas un proceso penal se lleva en promedio más o menos 18 meses tengas que estar encarcelado aumentando o complicando la protección para esos connacionales. 15. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. A través del Sistema de Protección Consular. 16. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. En realidad no, porque en Dallas los niveles de entendimiento de la protección son de lo mejor. Cuando el consulado funciona bien, la DGPAC no tiene que estar presionando al consulado para que éste atienda los casos. Lo que sí es que la autoridad central remite muchos casos al consulado que no valen tanto la pena, porque los sobredimensiona la prensa o los familiares en México, pero que ya estando en el campo te das cuenta que tienen mucho menos caso de lo que te plantearon. 17. Cuáles son los problemas más frecuentes que enfrenta el consulado cuando brinda servicios de protección. La falta de comunicación con ciertas autoridades en estados unidos. También, la falta de entendimiento de lo que es el consulado que muchos parecen no entender. 18. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Personal y más logística. Hace falta otro consulado al oeste de Texas, porque hay lugares dentro de la circunscripción que están muy lejos del consulado. Lugares en los que residen muchos mexicanos, hay muchas prisiones y los niveles de abuso contra mexicanos son mayores porque son áreas de mucho prejuicio racista. 19. La cooperación de qué actores sería necesaria para que los servicios de protección sean mejor brindados. Tanto de autoridades estadounidenses como autoridades en México. Falta un entendimiento de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de la prensa mexicana que victimiza a muchos connacionales, cuando sus causas no son tan defendibles por las acciones que ellos realizaron. 20. Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado. Sí o no y porqué. Sí, la prestación de los servicios de protección es muy eficiente en el consulado de Dallas. Es de lo mejor del país. 21. ¿Qué diferencias encuentra en la implementación de servicios de protección entre el de Dallas y otros consulados? Dallas es un consulado general e interno (que está al interior del territorio estadounidense). La principal diferencia es sí el consulado es de frontera o interno, porque el tipo de caso migratorio es el más importante para los primeros, mientras que para los segundos lo son los casos penales. Yo trabajé también en el consulado de Midland, Texas, y ahí no era consulado general y los casos eran menos numerosos.

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ANEXO 6. Entrevista a funcionario consular de Nogales, AZ. [Clave de identificación: NG05]

Nombre: Mario Figueroa Puesto: Encargado de protección del Consulado de México en Nogales, AZ. Trayectoria. Es encargado de protección del consulado mexicano en Nogales. Asimismo, laboró en el consulado mexicano en Douglas; como integrante del Servicio Exterior Mexicano trabajó en la DGPAC, en la ciudad de México, y en los consulados de Houston y Nogales. 1. Número de casos de protección que atienden al mes (estimado). Anualmente alrededor de 6,800, lo que corresponde a un aproximado de 570 casos al mes. Es el cuarto consulado con mayor carga de protección. 2. Se ha incrementado ese número en los últimos años. Se ha estado incrementando cada año. De 2005 a 2006 hubo también un incremento y lo que va del 2007 es similar. 3. Cuánto personal trabaja en el área de protección. Un personal de siete funcionarios, incluido yo que soy el encargado de protección 4. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal Cuando tenemos la “temporada baja” es suficiente, pero cuando se eleva la carga en los períodos en los que hay más cruces o más detenciones por parte de la policía fronteriza el personal actual es insuficiente para atender la carga de trabajo que tenemos. 5. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. La temporada que va de marzo a septiembre suele ser mucho más demandante en número de casos, es el período más cargado. 6. Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección. Cuál es su marco jurídico. Sí, contamos con instrucciones de DGPAC de cómo se deben registrar y atender los asuntos de protección. 7. Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente. Un 70% se concluyen favorablemente. Pero hay que diferenciar lo que significa favorable pues no es lo mismo para todos los casos. Para los asuntos de repatriación de menores que son la carga más importante de este consulado concluido favorable significa que el menor fue puesto en manos del DIF o de las autoridades de servicios sociales estadounidenses. Pero en otros casos no es tan claro qué significa que se concluyó favorablemente. 8. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan.

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Los casos más comunes del consulado de Nogales son repatriación de menores, ayuda a indigentes y repatriación de personas vulnerables, como embarazadas, discapacitados, etcétera. a. Es algo particular del consulado de Raleigh La mayoría de los casos son del ámbito migratorio porque Nogales es un consulado fronterizo. 9. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. Los casos de fallecidos en su intento por cruzar la frontera y también los casos penales, cuando los presos le solicitan al consulado la obtención de documentos probatorios como antecedentes de buena conducta, etcétera. 10. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. En esos casos la relación se da más con abogados defensores, el encargado de la prisión del condado y, sólo eventualmente, con los fiscales. . 11. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. Sí hay una relación de años atrás con la policía de Nogales, ICE (Immigration and Customs Enforcement), autoridades migratorias y patrulla fronteriza. Periódicamente se hacen relaciones con ellos 12. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Sí, con los tres niveles: la policía de Nogales es una autoridad local; el departamento de Seguridad Pública o de Servicios Sociales es una autoridad estatal y las autoridades migratorias son autoridades federales. 13. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno. Todo depende de cómo se planteen los casos. Es común que las autoridades federales tengan más conocimiento de la función consular, o leyes federales o tratados internacionales y que las autoridades locales los ignoren. Pero todo es cuestión de irlos educando. Pero la falta de cooperación no es un problema para Nogales, aunque he escuchado que para otros consulados sí. 14. El nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto Es relativamente sencillo tratar con las autoridades estadounidenses. Nunca ha habido mucho problema con la cooperación para el caso de nuestro consulado. En realidad, el nivel de cooperación es bastante aceptable. 15. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. Sí existen inconsistencias. Hay conflictos de leyes internacionales (como la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares) y la ley interna. Por ejemplo, la Convención establece que si se detiene a un nacional deben dar aviso al consulado “without delay”, es decir, sin dilación alguna. Las autoridades estadounidenses han interpretado esa expresión no en su

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sentido literal, de manera que no siempre dan aviso al consulado, sino hasta que se ha procedido con la investigación. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en su interpretación como lo entiende México, pero la Corte Interamericana de Justicia ha dado más bien pistas en otro sentido. Por lo que este tipo de desacuerdos sí causan inconsistencias. 16. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. Somos autónomos en ciertas decisiones, pero la DGPAC manda sus directrices y normatividad. Y hace un trabajo de monitoreo de nuestras actividades a través del Sistema de Protección Consular. 17. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. SÍ  A través del SPC 18. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Más personal, definitivamente, pero eso ocupa mucho dinero. Porque en infraestructura y vehículos estamos muy bien. Lo más apremiante es contar con más personal. 19. Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado. Sí o no, y porqué. Yo creo que son eficientes, por lo menos en lo que respecta a los casos de protección que atiende con más frecuencia esta consulado. El 90% son repatriaciones de menores. Y tenemos un sistema que ha resultado bastante eficiente. Lo que sí es que no va acorde con el acuerdo formal que tenemos que ya fue superado por las nuevas condiciones.

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ANEXO 7. Entrevista a funcionaria consular de Nogales, AZ. [Clave de identificación: NG06] Nombre: Miriam Villanueva Puesto: Cónsul Adscrita del Consulado de México en Nogales, AZ. Trayectoria. Ha laborado durante seis años en el consulado de Nogales, Az. 1. Se ha incrementado el número de casos de protección que atiende el consulado de Nogales en los últimos años. Sí, en efecto. En los últimos cuatro años se ha detectado un incremento. 2. Cuánto personal trabaja en el área de protección. Siete personas. 3. Es suficiente ese número o la demanda de servicios es mayor a la capacidad de dicho personal Por el momento es el idóneo. Si hubiera que realizar alguna actividad especial se haría necesario contratar a más personal 4. El número de casos de protección es similar a lo largo del año o hay épocas en las que la demanda se incrementa considerablemente. Fluctúa, durante los meses de primavera e invierno. Durante el verano la demanda es más constante. 5. Utilizan algún manual de procedimientos u otra normatividad específica para la prestación de los servicios de protección. Cuál es su marco jurídico. Fundamentalmente nos basamos en la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares. También en las atribuciones de la Ley del Servicio Exterior Mexicanos; en el Reglamento Interno de la Secretaría de Relaciones Exteriores y en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 6. Qué porcentaje de casos se concluyen favorablemente. Aproximadamente un 90%. Es un índice muy alto para nuestro consulado porque es fronterizo y se tratan muchos asuntos de repatriación que tienen conclusión rápida y efectiva. 7. Cuáles son los tipos de casos a los que más frecuentemente se enfrentan. Son peticiones de localización de connacionales, repatriación de personas vulnerables: lesionados, menores, mujeres embarazadas, personas con problemas psiquiátricos, etcétera. También, una buena cantidad de asuntos se tratan de auxiliar en revisión de casos de deportación o consultas migratorias, inclusive cooperando con otros consulados que requieren de la participación del consulado cuando el puerto de entrada del interesado es Nogales. a. Es algo particular del consulado de Raleigh La mayoría de los asuntos están relacionados con asuntos del ámbito migratorio por ser Nogales un consulado fronterizo.

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8. Qué tipos de casos implican más carga de trabajo para el consulado. Es una respuesta relativa. Te puedo citar un ejemplo: la repatriación puede requerir en ocasiones de la intervención de hasta tres consulados. Este tipo de casos requiere de mucho más tiempo, porque la atención se hace más delicada e involucra a más dependencias. 9. Con qué autoridades deben tratar con más frecuencia para los casos de protección que atiende el consulado. Fundamentalmente con autoridades federales, específicamente, migratorias; asimismo, autoridades locales para nuestro caso particular, el Sheriff del condado de Santa Cruz. 10. Hay relaciones institucionalizadas con ciertas autoridades. Hay relaciones formales, porque hay un diálogo institucionalizado (a través del mecanismo de enlace fronterizo) 11. Tienen tratos con autoridades locales, estatales y federales para los casos de protección Sí, con los tres niveles de gobierno. 12. Hay diferencias en las respuestas que reciben de acuerdo al nivel de gobierno, es decir, el nivel de cooperación de diferentes dependencias estadounidenses es distinto Por lo general es positivo. Los problemas de la cooperación son más bien atribuibles a la complejidad del caso que al nivel de gobierno. 13. Causa alguna incompatibilidad los servicios de protección que deben brindar con el sistema legal en el que el consulado opera. La Convención de Viena da una pauta sólida para hacer compatible el mandato de nuestra legislación interna 14. Cómo se coordinan las acciones de protección con las autoridades centrales. La base de esa coordinación es el Reglamento Interno y las normativas de la Dirección General de Protección y Asuntos Consulares, DGPAC. 15. Reciben algún tipo de instrucción, vigilancia o monitoreo de la DGPAC. SÍ  A través del SPC 16. Qué tipo de recursos son necesarios para ampliar la cobertura de los servicios de protección. Sería una combinación de personal, infraestructura y presupuesto. 17. Considera que la prestación de servicios de protección es eficiente en su consulado. Sí o no, y porqué. Respaldo el comentario que haya hecho a este respecto el Encargado de Protección (Mario Figueroa).

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ANEXO 8 Mapa de los consulados mexicanos en Estados Unidos.

Fuente: The New York Times, aparecido en el artículo Debate Raging, Mexico Adds to Consulates in U.S., publicado el 23 de mayo de 2007.

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