Francisco J. Menin (Argentina)*
Las regiones, provincias y municipios en los procesos de integración regional
1.
El regionalismo y la descentralización
Durante las últimas décadas los sistemas políticos democráticos han vivido un proceso de descentralización de la decisión política y de la gestión en general, que en algunos casos llegó a crear entidades subnacionales de gobierno autónomo que antes no existían. Podemos citar como ejemplos a España en su Constitución de 1978, Portugal en su Constitución de 1976, Bélgica en su Constitución de 1993, Paraguay en su Constitución de 1992, entre otros. Se atribuye tal situación a la crisis del Estado nacional, que ha generado un proceso de desintegración donde fuertes expresiones políticas y culturales luchan por consolidar una identidad propia y diferenciada, con claras aspiraciones de representación dentro y fuera del Estado nacional.1 Las razones que cada país ha tenido para iniciar este proceso de descentralización son múltiples; entre las más comunes se cuentan las aspiraciones socioculturales postergadas, las autonomías socioeconómicas y la búsqueda de mayor eficacia burocrática.
*
Ayudante de cátedra en Derecho de la Integración y en Derecho Comercial I. Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario (Argentina) ‹
[email protected]›. 1 Hedley Bull: The Anarchical Society. A Study of Orden in World Politics, Nueva York: Columbia University Press, 1977, p 54.
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Se entiende que desde la acción local o regional las comunidades defienden sus intereses de una manera más efectiva, impidiendo que sus prioridades y necesidades se diluyan en un entramado político mayor que las exceda y desatienda.2 Sobre la motivación política que lleva a este proceso, puede sintetizarse que si las regiones se constituyen por vía descendente, es decir, desde arriba, ello implica una voluntad de descentralización y desconcentración por la autoridad nacional; en cambio, si se conforman por vía ascendente, muestran un intento de reposicionamiento de las comunidades menores frente a un conglomerado mayor.3 Numerosos esquemas de desarrollo nacional han estatuido como pilar la descentralización local y regional, y esta se ha manifestado como adecuado medio para la redistribución del poder, el impulso al desarrollo de regiones postergadas, y como mitigador de los efectos negativos del proceso de globalización. Se pretende dejar atrás el gobierno local como mero gestor de políticas superiores y convertirlo en un actor activo, creando un esquema donde las relaciones administrativas sean, cada vez en mayor medida, fruto de entendimientos de las unidades de decisión y gestión en vez de la simple ejecución de la voluntad del poder central. 1.1. Los gobiernos locales y regionales en las relaciones internacionales Coincidiendo con esta dotación de facultades ha crecido la participación de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales. Estos han comenzado a mantener contactos internacionales y a planificar una acción conjunta. Son ejemplos tradicionales la Unión Industrial de Autoridades Locales (IULA), la Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU), la Asociación Metrópolis y la Red Mercociudades. En la teoría, es posible conceptuar dos modos de relaciones internacionales: las relaciones jerárquicas, verticales, que se dan entre los diferentes entes con capacidad de participación o decisión en el ámbito internacional —tradicionalmente los estados nacionales—, y las relaciones reticulares, horizontales, de interpenetración, en las que participan actores no tradicionales. Las relaciones reticulares permiten a los entes subestatales escapar al control jerárquico y desarticular el monopolio del Estado nacional sobre las relaciones internacionales.4 En este entorno, se ha alentado la participación de las regiones en los procesos de integración. En Europa el principio rector de la participación de las regiones en
2 Zlara Dranas de Clement: “Vías de participación de las regiones intranacionales en los procesos de integración. Aspectos institucionales”, en Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, ‹http://www.acader.unc.edu.ar› (18.2.2007). 3 Ibídem. 4 Ibídem.
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el proceso de decisión política es la búsqueda de aceptación de una política por sus destinatarios.5 Se entiende que la eficacia dependerá de la descentralización de la gestión y decisión. Este modelo permite, además, tener presentes especificidades locales en la aplicación de políticas comunitarias.6 Su participación es el único medio que habilita la realización de los principios de asociación real en la ejecución de las políticas, de solidaridad y de subsidiariedad que establecen los tratados constitutivos de la Unión Europea. Los procesos de integración importan un nuevo esquema de relaciones gubernamentales, con diferentes y nuevos niveles de gobierno que interactúan: comunitario, nacional, regional o provincial y local. Estos dos últimos, como hemos expresado, no constituyen tradicionalmente, por poder propio, instancias de política federal y de relaciones externas, y su participación en los procesos de integración quedará limitada al ámbito de actuación que estos les atribuyan y al sistema normativo de su país. 1.2. La región como superadora de los límites estatales Lo particular de las regiones es que responden a criterios económicos, geográficos o sociales que muchas veces no respetan los límites jurisdiccionales impuestos. Los procesos productivos, las redes de comercialización, los entramados sociales se producen como procesos transjurisdiccionales. Ello hace necesario coordinar políticas o crear espacios de gestión y representación que excedan los límites estatales, provinciales o locales. Se ha creado el concepto Region State o estado regional, que señala la conformación de virtuales zonas económicas naturales que pueden asentarse en un estado nacional o extenderse por diferentes países.7 De allí que el Region State representa una unidad económica distintiva que no responde a los límites geográficos clásicos. Ejemplos son la región de San Diego y Tijuana, entre México y Estados Unidos, o la región de los Grandes Lagos en África. No se registran antecedentes de instituciones o acuerdos marco que las unan; las relaciones se dan siempre en un marco informal. Sin embargo, la Unión Europea ha establecido el programa Interreg, cuyo objeto es desarrollar la cooperación transfronteriza y ayudar a las regiones situadas a lo largo de las fronteras interiores y exteriores de la Unión.
5 Convención Europea: “La Dimensión regional y local en Europa”, en Documentos de Trabajo Preparatorios para la Convención Europea, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2004, pp.163 ss. 6 Convención Europea: o. cit., pp.163 ss. 7 Kenichi Ohmae: “The Rice of the Region State”, en Foreign Affairs, n.o 72, pp. 32 ss.
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La Unión Europea
A partir del Tratado de Masstricth se ha institucionalizado en Europa la participación de los gobiernos locales y regionales, los cuales han pasado a ser un nuevo nivel de relación dentro del proceso de integración. El principio rector de esta integración, como se ha dicho, es la búsqueda de aceptación de una política por sus destinatarios.8 En la Unión Europea la participación regional y local tiene tres pilares: la posibilidad de participación en el Consejo de Ministros, el Comité de las Regiones y el principio de subsidiariedad. Estos no obstan la existencia de diferentes mecanismos de consulta, colaboración y jurisdicción que no trataremos en este apartado. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa buscó reformar esta participación, pero el proyecto carece hoy de impulso político y es de esperar que sea reemplazado por el Tratado de Lisboa. 2.1. Participación en el Consejo de Ministros Conforme al articulo 206 del Tratado de la Comunidad Europea,9 el Consejo de Ministros estará formado por “un representante de cada Estado Miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al gobierno de dicho estado”. Esta fórmula de redacción, repetida en el proyecto de Constitución, permite que el representante sea tanto un ministro del gobierno central como de las entidades regionales o locales. A raíz de ello cada estado determina, conforme a su ordenamiento interno, quién esta facultado para representarlo. Tres estados con regímenes federales, Alemania, Bélgica y Austria, han instaurado instrumentos que permiten a las entidades federadas participar del Consejo en representación del Estado nacional. Bélgica, en la ley especial de Reformas Institucionales, ha regulado en particular esta participación. En principio ha establecido que los gobiernos federados están autorizados a comprometer al Estado nacional dentro del Consejo de la Comunidad Europea. Asimismo, como dentro del Consejo cada estado se representa por un solo escaño y un asesor, la ley ha establecido cuatro modalidades para componer la representación: 1) representación federal exclusiva; 2) representación federal con asesor de las colectividades federadas; 3) representación habilitada a las colectividades federadas con la asistencia de un asesor federal, y 4) representación exclusiva de las colectividades federadas.
8
Convención Europea: o. cit., pp.163 ss. Tratado de la Comunidad Europea, y modificación del Tratado de Niza (Versión consolidada) ES C 325/42 en Diario Oficial de las Comunidades Europeas 24.12.2002. 9
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A cada tema específico que se trate en el Consejo se le ha atribuido un esquema de representación. Asimismo, una subdivisión de temas distribuye la representación entre las diversas regiones. Así, a la región Valona corresponden agricultura, energía e industria; a la región Flamenca, mercado interior, transporte, sanidad, investigación y educación. 2.2. El Comité de las Regiones El Tratado de la Unión Europea establece en su artículo 263 “un comité de carácter consultivo compuesto por representantes de los entes regionales y locales”. El antecedente inmediato está dado por el Comité Consultivo de Colectividades Regionales y Locales, creado por la decisión 88/487 de la Comisión Europea, de fecha 24 de junio de 1988. El Comité de las Regiones debe componerse por “representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electoral de un ente regional o local, o que ostenten responsabilidad política ante una asamblea elegida”. La composición del Comité no refleja las realidades demográficas de los estados miembros. El artículo establece el número de representantes de manera arbitraria, dando proporciones disímiles. Por ejemplo, Alemania posee aproximadamente un representante cada 3 418 000 habitantes y Luxemburgo uno cada 71 500. En la práctica, el Comité se conforma tanto por autoridades regionales como locales. Sin embargo, se da un fenómeno particular: en los estados federados, todas las regiones que los forman tienen representación en el ente supranacional y la representación local no existe; en cambio, en los estados que no son federados, la representación es tanto regional como local, pero no todo el territorio está presente, sino solo un sector de muestreo. El modelo del Comité no ha determinado los criterios para conformar la representación: si estos deben asentarse en el territorio, la economía, las características sociales, culturales, etcétera. Por esta razón cada Estado ha adoptado múltiples formas para determinar los participantes, y esta mezcla de texturas y tramas de representación actúa como obstáculo para la acción amalgamada del Comité.10 Los miembros del Comité son nombrados a propuesta de los respectivos estados miembros por un período de cuatro años. Cada Estado entonces define la forma en que se determina la composición y se eleva la propuesta. España, por ejemplo, otorga 17 escaños a las comunidades autónomas, que proponen directamente a los ocupantes, y cuatro a las entidades locales, que se ocupan a propuesta de la Federación de Municipios y Provincias.
10
Dranas de Clement: o. cit.
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Se establece que los miembros del Comité no estarán vinculados por ningún mandato imperativo. Ejercerán sus funciones con absoluta independencia, en interés general de la comunidad. El artículo 265 establece que el Comité será consultado por el Consejo o por la Comisión, en los casos previstos en el Tratado y en cualesquiera otros —en particular aquellos que afecten a la cooperación transfronteriza— en que una de estas dos instituciones lo estime oportuno. El Tratado establece que debe ser consultado en los siguientes temas: transporte, empleo, política social, educación, formación profesional, salud pública, redes transeuropeas, cohesión económica y social, y medio ambiente. Ante esta consulta el Comité deberá emitir un dictamen que no será vinculante, y si no lo hiciera en el plazo indicado podrá prescindirse de él. También podrá ser consultado por el Parlamento Europeo, y del mismo modo podrá emitir un dictamen por propia iniciativa cuando lo considere conveniente. El Tratado por el cual se establece una Constitución Europea recepta esta institución y realiza escasas modificaciones. El Comité de las Regiones había solicitado a la Convención Europea tres elementos para reforzar su carácter consultivo: • • •
la obligación de que el Consejo y la Comisión motiven su decisión en caso de que contraríen un dictamen del Comité; un recurso ante el Tribunal de Justicia para defender sus prerrogativas; un recurso ante el incumplimiento del principio de subsidiariedad.
En parte estos pedidos han sido receptados al habilitar al Comité de las Regiones a interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia por incumplimiento del principio de subsidiariedad contra actos legislativos para cuya adopción la Constitución establezca la consulta de dicho organismo.11 2.3. Principio de subsidiariedad La Unión Europea es un sistema de múltiples niveles de gobierno, y por tal resulta esencial determinar qué nivel es competente respecto de cada área o proyecto en concreto. El Tratado de Maastricht establece a tal fin el principio de subsidiariedad. 2.3.1.
Nociones conceptuales del principio de subsidiariedad
La subsidiariedad es una noción social y política que posee importantes y antiguas raíces filosóficas y políticas que corresponde reseñar. En su faceta social puede 11 Parlamento Europeo: El Parlamento Europeo y la Constitución europea, Luxumburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2005, p. 30.
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definirse como “la intervención complementaria y auxiliar de las formaciones sociales mayores a favor de los individuos y de las pequeñas comunidades”.12 La palabra subsidiariedad se remonta al latín subsidium, que significa ‘ayuda desde la reserva’, o, conforme al diccionario de la Real Academia, “Tendencia favorable a la participación subsidiaria del estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias”.13 Más específicamente, este diccionario define al principio de subsidiariedad en la Unión Europea como “[…] limitar la intervención de las autoridades comunitarias a los supuestos en que los Estados por sí solos no puedan ser eficaces”.14 Aristóteles contemplaba este ideal social al enseñar que la comunidad está al servicio del individuo, porque este carece de autarquía y está obligado a cooperar con sus pares para la satisfacción necesidades. La filosofía moderna continúa en esta senda de pensamiento y elabora la noción de soberanía popular, que entiende que el poder surge de la población y es llevado de forma ascendente hacia la autoridad central. Con diferencias conceptuales puede encontrarse esta idea en Tomás de Aquino, Rousseau y Calvino, y desde su cuestionamiento a la noción de soberanía estatal, en la noción de microfísica del poder de Foucault.15 De estas concepciones deriva una limitación a la libertad del individuo, y la obligación del Estado de velar por el respeto y la realización de los derechos humanos. De estos dos principios surge la legitimación del Estado, de modo que este es legítimo solo subsidiariamente.16 Asimismo, en la línea de pensamiento aristotélico-tomista, la encíclica Quadragesimo Anno establece que “toda acción de la sociedad es, por naturaleza y definición, subsidiaria; debe prestar auxilio a los miembros del cuerpo social, nunca destruirlos o absorberlos”. Esta noción brinda un despliegue dual del principio. Tiene la función de proteger la vida y la identidad del individuo y la comunidad local, y asimismo crea a favor de estos una obligación de intervención y ayuda en cabeza de la formación social mayor.17 Funciona entonces como criterio de atribución de competencias, y, por ser un elemento natural de la sociedad, su cumplimiento tiene carácter moral, puesto que 12
Joseph Höffner: Doctrina social cristiana, Barcelona: Herder, 2001, p. 53. Real Academia Española: Diccionario de la lengua española, Buenos Aires: Espasa Calpe, 2003. t. 9, p. 1427. 14 Real Academia Española: o. cit., t. 8, p. 1244. 15 Sergio Emiliozzi y Gabriela Flaster: Introducción al concepto de poder en Michel Foucault, Buenos Aires: Eudeba, 1998, pp. 25 ss. 16 Otfried Höffe: “La subsidiariedad como principio de la filosofía política”, en Panorama de filosofía política, Fundación Konrad Adenauer, s/d, p. 482. 17 Höffner: o. cit., p. 54. 13
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toda violación del principio significa un daño a la sociedad por cuanto implica usurpación de competencias. Impone una obligación de prudencia colectiva.18 La aplicación de estas nociones sociales en una estructura de gobierno es forzada y no exenta de falencias, pero resulta válida como principio para una distribución de deberes de asistencia y derechos de competencia dentro de un esquema de estatalidad estratificada. De hecho, en 1989 la Conferencia Europea de las Regiones declaró: “la subsidiariedad y el federalismo han de ser los principios arquitectónicos de la Comunidad”.19 2.3.2.
Régimen normativo
El artículo 5 del Tratado de Maastricht reza: La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que este le asigna. En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, solo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.
Tal redacción determina que las medidas, por principio general, deben ser decididas y ejecutadas en forma descentralizada, en ámbitos estatales o subestatales, y la Unión Europea solo actúa en los casos en que ello resulte más beneficioso o ante una expresa competencia delegada. Tal principio, como parte del mecanismo de distribución de competencias, es muy importante porque establece una protección a las prerrogativas nacionales, regionales y locales.20 Sin embargo, en la redacción vigente del principio de subsidiariedad, los entes subestatales no se encuentran contemplados. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en su artículo I.11, agrega expresamente estos entes como receptores y beneficiarios del principio. Asimismo, se incorpora un protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y se les da a los parlamentos nacionales la tarea de velar por el respeto de dicho principio con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado protocolo. El valor de tal agregado es importante porque reconoce a las regiones como actor en los procesos políticos y operativos de la Unión, al exigir la evaluación de todos los niveles de gobierno interno para la aplicación del principio de subsidiariedad.21 18
Höffe: o. cit., pp. 476 ss. Citado en ibídem, p. 474. 20 Antonio Ferrara: “Il principio di sussidiarietà”, en Procedure per la pactecipazione delle autorità regionali e locali al proceso europeo di Policy Making nei vari Stati membri, Bruselas: Comité de las Regiones, 2005, p. 30. 21 Ferrara: o. cit., p. 30. 19
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Pese a no estar expresamente reconocido en el tratado actual, eso no obsta que su reconocimiento esté implícito por haber sido manifestado en múltiples instrumentos del ordenamiento jurídico comunitario, como la Carta Europea de la Autonomía Local o la Carta de Derechos Fundamentales, entre otros. 2.4. Fondos estructurales y fondo de cohesión Los fondos estructurales son partidas presupuestarias de la Unión Europea destinadas al desarrollo estructural de zonas postergadas. Esta finalidad se conoce como principio de cohesión económica y social, receptada en el título XVII del Tratado de la Unión Europea. El artículo 158 establece que la Comunidad promoverá el desarrollo armónico por medio de una acción encaminada a reducir las diferencias de desarrollo, y para tal fin el tratado establece la creación de fondos con finalidad estructural: el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo de Cohesión. Asimismo, los artículos 159 y 161 establecen diversos mecanismos de informes y posibilidades de modificación de los fondos que requieren la participación del Comité de las Regiones en carácter consultivo, de modo que consagra una participación de las regiones en la formación de la política comunitaria. El Reglamento General de los Fondos Estructurales establece en su artículo 11 que las autoridades designadas por el Estado miembro a escala regional y local constituyen interlocutores22 que deberán ser consultados en múltiples situaciones para lograr la elaboración de la política y la implementación de los programas. Pero la participación siempre dependerá de la estructura de reparto interno de competencias de los estados. No existe recurso que permita a las regiones un diálogo directo con la Unión Europea en este sentido. Vale destacar, sin embargo, que es muy habitual la participación de entidades regionales en la elaboración y el seguimiento de la aplicación de las políticas comunitarias. En los debates previos a la redacción del proyecto de Constitución se discutió la incorporación de un nuevo principio de gobierno europeo que influiría directamente en los entes subestatales. Se debatió el hecho de que la aplicación concreta del principio de subsidiariedad obligaba a estos a aplicar normativas estrictas en cuya elaboración no habían participado, y que usualmente requerían importantes presupuestos para ser efectivas. Buscando preservar la incolumidad financiera de estos entes, se propuso el principio de conexidad, en virtud del cual el legislador comunitario debía asumir las responsabilidades económicas de sus decisiones o dotar a los entes subestatales de los medios para aplicarlas en los casos en que les corresponda.23 22 23
Reglamento sobre Fondos Estructurales, Consejo Europeo, decisión n.o 1083/2006. Convención Europea: o. cit., pp. 163 ss.
574 3.
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MERCOSUR
Conforme al esquema del MERCOSUR y a la organización interna de los estados que lo componen, la participación y decisión es un monopolio de los estados nacionales. El MERCOSUR como entidad supranacional no ha previsto en su sistema la participación directa de los entes subnacionales en la toma de decisiones, como tampoco en la conformación de la voluntad nacional. Y en lo que refiere a la ejecución de las políticas del órgano supranacional, son los estados nacionales los que determinan la distribución de actividades en su ámbito interno. Sin embargo, en los últimos años se ha dado en este sentido una precipitada apertura que, si bien primigenia y tímida, brinda un camino de trabajo y de análisis. 3.1. Parlamento del MERCOSUR La creación del Parlamento se funda en la creencia de que este diluiría la dependencia del MERCOSUR respecto a la situación política de cada país, daría una continuidad política e institucional al proceso24 y representaría un avance más hacia la supranacionalidad. El 9 de diciembre del 2005 se firmó en Montevideo el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, el cual celebró su primera sesión el 7 de mayo de 2007. Así dejaba de existir automáticamente la Comisión Parlamentaria Conjunta. El protocolo establece en su artículo 3, inciso 7, que será un principio de acción la promoción del desarrollo sustentable en el MERCOSUR y el trato especial y diferenciado para los países de economías menores y para las regiones con menor grado de desarrollo. Resulta un postulado de particular interés, dado que se trata de la primera referencia que se realiza en este sentido en un instrumento fundacional del MERCOSUR. El artículo 6 establece el mecanismo de elección de los parlamentarios, que se regirá por lo establecido en cada estado parte y procurará asegurar una adecuada representación por sexos, etnias y regiones según las realidades de cada estado. En la presente etapa de transición la participación en el Parlamento se da a través de 18 parlamentarios por país, seleccionados entre los integrantes de los poderes legislativos nacionales. Y como los parlamentos en algunos supuestos, como el Senado de Argentina, poseen representantes directos de las provincias, se podría entender como un modo indirecto de participación.
24 Adriana Dreyzin de Klor: “La necesidad de un Parlamento para el MERCOSUR”, en Hacia el Parlamento del MERCOSUR, Montevideo: Comisión Parlamentaria Conjunta y Fundación Konrad Adenauer, 2004, pp. 25-26.
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Pero en la segunda etapa, que rige a partir del 1 de enero de 2011, la forma en que se compondrá definitivamente el Parlamento deberá ser establecida en una decisión del Consejo de Mercado Común, dictada a más tardar el 31 de diciembre del 2007, según establece la segunda disposición transitoria. 3.2. Fondo para la Convergencia Estructural y el Fortalecimiento de la Estructura Institucional del MERCOSUR Este fondo fue creado por mandato de la decisión 19/04 del Consejo del Mercado, y tiene como objetivo atender el Programa de Convergencia Estructural, que deberá contribuir al desarrollo y el ajuste estructural de las economías menores, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de comunicación; el Programa de Desarrollo de la Competitividad; el Programa de Cohesión Social, que deberá contribuir al desarrollo social, en particular en las zonas de frontera, y el Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional. La decisión n.o 18/05 del Consejo de Mercado Común estableció la integración y el funcionamiento del fondo, y la decisión n.o 20/05 determinó el reglamento de funcionamiento. En ninguna de estas normativas se prevé la participación de los gobiernos subnacionales en la formulación de políticas y proyectos, implementación o control. Sin embargo, resulta interesante destacar que se permite la ejecución de proyectos de desarrollo en espacios integrados por más de un estado. 3.3. Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR-FCCR El FCCR fue creado en diciembre de 2004 por decisión 41/04 del Consejo de Mercado Común, con el objeto de integrar las diversas divisiones administrativas de los países miembros y lograr así una mejor articulación y coordinación en las iniciativas. Se trata de un modelo tomado de la institucionalidad europea, pero carente de las posibilidades de participación que esta posee. El rol preponderante continúa siendo de los estados partes. El artículo 1 de la decisión plantea como finalidad “estimular el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes”. La particular redacción da la noción de que se busca estimular el diálogo horizontal entre los gobiernos subnacionales y no con las autoridades del proceso de integración. El artículo 3 de la decisión establece la división en dos comités, uno de Municipios y el otro de Estados Federados, Provincias o Departamentos, receptando así la disímil división administrativa de los países miembros.
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El artículo 4 establece las potestades del FCCR, que serán: a) b)
proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los municipios, estados federados, provincias y departamentos de la región; formular recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común.
La puesta en funcionamiento del FCCR se dilató, y su sesión de instalación se celebró recién en enero de 2007 en Río de Janeiro, con la presencia del presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula Da Silva. Su producto fue la Carta de Río, que declama tres líneas de acción. 1) 2) 3)
“Establecer el compromiso de trabajar por la consolidación del MERCOSUR, por medio de la acción conjunta entre los gobernantes locales, regionales y nacionales”, con la misma redacción que el artículo de la decisión citada. Comenzar los trabajos del FCCR con el propósito de contribuir al fortalecimiento y la concreción de la Agenda del MERCOSUR. Privilegiar la relación con las otras instancias del MERCOSUR, en particular con el Parlamento, con la Comisión de Representantes Permanentes, el Foro Consultivo Económico Social, el Foro de Consulta y Concertación Política y con el programa Somos MERCOSUR.
Estas tres líneas de acción tienen la particularidad de no poseer una referencia concreta a la relación entre el FCCR y los órganos de decisión del MERCOSUR, estimulando una relación horizontal entre los gobiernos subnacionales y entre el FCCR y los otros órganos consultivos del proceso de integración. 3.4.1.
El reglamento del FCCR
La primera reunión plenaria del FCCR se realizó en junio del 2007 en la ciudad de Asunción, en el marco de la XXXIII Cumbre de Jefes de Estados y Países Asociados del MERCOSUR. Producto de esta fue la elaboración de un proyecto de reglamento que fue aprobado definitivamente por la resolución 26/07 del Grupo Mercado Común el 27 de septiembre, con mínimas modificaciones. El reglamento no es claro en su exposición y deja planteadas diversas dudas. Resultan dificultosos su análisis y exposición. Sin embargo, debe notarse que es preponderante la injerencia del Estado nacional en todos los aspectos del FCCR: designa a los representantes nacionales, interviene en la confección de la agenda, debe estar presente en las votaciones que se realicen, etcétera. Las mínimas divergencias entre el proyecto y el reglamento aprobado han acentuado aún más esta situación.
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Toda la actividad del FCCR es controlada por una Coordinación General, integrada por coordinadores nacionales designados por los estados parte, que en suma poseen importantes funciones, como convocar reuniones, formular las agendas de trabajo, etcétera, y consagran una importante herramienta de control del foro. El FCCR está compuesto por dos comités, el de los Municipios y el de los Estados Federados, Provincias y Departamentos. No resulta claro cuál es la forma de relación entre estos y el foro, que parece funcionar como una suerte de plenario general. Tampoco queda determinado cuál es el procedimiento exacto para la toma de decisiones, aunque se realizan varias referencias al consenso como criterio de aprobación, eliminando toda posibilidad de supranacionalidad. Tampoco es claro el instrumento jurídico por el cual se expide el foro. Parecería entenderse que se expide por recomendaciones (artículo 5.a), por evacuación de consultas (artículo 5.a), declaraciones públicas (artículo 5.b) y propuestas (artículo 5.d). Vale destacar que el inciso d del artículo 5 del proyecto habilitaba a proponer normas y políticas referidas a todo el proceso de integración, pero la redacción final lo limitó a proponer medidas para la coordinación de políticas destinadas a promover el desarrollo de los municipios y regiones. Asimismo, cada comité parece tener la potestad de expedirse a través de recomendaciones (artículos 14, 20.b y 23.b), propuestas (artículos 20.b y 23.b) e informes (artículo 7). Vale destacar que las atribuciones del foro y de los comités declamadas en abstracto en los artículos 5, 20 y 23 son amplias y permiten un importante campo de acción. Por ejemplo, se estipula la posibilidad de pronunciarse sobre cualquier cuestión referente al proceso de integración y su ciudadanía emitiendo “declaraciones públicas”, lo que constituye una importante herramienta política. En el proyecto de reglamento las declaraciones estaban destinadas directamente al Consejo Mercado Común, pero en la versión final se evitó esta referencia puntual. El artículo 5.h del proyecto habilitaba al FCCR a celebrar acuerdos interinstitucionales con otros organismos del MERCOSUR, pero la redacción final del reglamento limitó esta potestad y solo permite “promover y hacer tratativas tendientes a la celebración de acuerdos”, pero estos se realizarán a través del Grupo Mercado Común. Sin embargo, el inciso i del reglamento constituye una innovación al habilitar la posibilidad de establecer vínculos y realizar consultas a entidades ajenas al proceso de integración, creando una vía de relación externa del FCCR que el proyecto no poseía. 6.
Conclusiones
La participación de los gobiernos subnacionales en los procesos de integración es un hecho positivo y enriquecedor. Sin embargo, se debe ser muy cauteloso cuando se decide realizar modificaciones en la institucionalidad de los procesos, porque estas determinan en gran medida su operatividad.
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A menudo la razón, con analogías exageradas, lleva a ignorar las particularidades históricas. Con frecuencia se pretende atribuir efectos mágicos a la recepción de modelos de integración que corresponden a otras realidades y de hecho producen consecuencias muy diferentes a las buscadas.25 Sin embargo, el abuso de la referencia histórica de un modelo puede conducir al aislacionismo, que priva del enriquecedor contacto entre sistemas de integración. Ningún proceso de integración puede abstraerse del contexto histórico, político y económico en el cual hacen aparición o se consolidan las construcciones jurídicas. El grave problema es que, de modo reiterado al decidir en la construcción del MERCOSUR, esa conciencia ha sido, en el mejor de los casos, débil.26 Corresponde a este proceso de integración un sinceramiento que permita esclarecer cuál es el destino que se busca con las decisiones que se toman. Por lo pronto, las acciones que se han tomado en pos de la participación de los estados subnacionales se han quedado a medio camino, creando estructuras maniatadas por los estados nacionales. El camino debe orientarse hacia una efectiva participación que estimule el desarrollo de las regiones y que permita atender a sus peculiaridades. Se debe buscar el objetivo de un desarrollo homogéneo, y para ello se deberá trabajar especialmente en las zonas postergadas. La cohesión económica redunda en numerosas ventajas y asimismo evitará ingentes problemas de la integración, como las migraciones internas. Bibliografía BAISOTTI, Pablo: “Relación entre institucionalidad y gobernabilidad en los procesos de integración, coexistencia institucional local-global, del Estado-Nación al Estado-Región”, en Site Centro Argentino de Estudios Internacionales, ‹http:// www.caei.com.ar› (18.5.2007). BULL, Hedley: The Anarchical Society. A Study of Orden in World Politics, Nueva York: Columbia University Press, 1977. CIURO CALDANI, Miguel Ángel: “Razón e historia en el derecho de la integración: los casos de la Unión Europea y el MERCOSUR”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2005, Montevideo: Fundación Konrad Adenauer, 2005. CONVENCIÓN EUROPEA: “La dimensión regional y local en Europa”, en Documentos de Trabajo Preparatorios para la Convención Europea, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2004. 25
Miguel Ángel Ciuro Caldani: “Razón e historia en el derecho de la integración: los casos de la Unión Europea y el MERCOSUR”, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2005, Montevideo: Fundación Konrad Adenauer, 2005, p. 721 26 Ciuro Caldani: o. cit., p. 727.
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ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO / 2008
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