LAS PRINCIPALES REFORMAS EDUCACIONALES ENTRE 1987 Y 2011 A LA LUZ DE INDICADORES DE DESIGUALDAD.

UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE CHILE FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN Y ECONOMÍA DEPARTAMENTO DE GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

LAS PRINCIPALES REFORMAS EDUCACIONALES ENTRE 1987 Y 2011 A LA LUZ DE INDICADORES DE DESIGUALDAD.

XAVIER ENRIQUE ARIZTIA FISCHER

Profesor Guía: Emiliano Fucks Jara.

Seminario para optar al grado de Licenciado en Ciencias de la Administración Pública.

Santiago-Chile 2015

©Xavier Enrique Ariztia Fischer. Se autoriza la reproducción parcial o total de esta obra, con fines académicos, por cualquier forma, medio o procedimiento, siempre y cuando incluya la cita bibliografía del documento.

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Hoja de Calificación.

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Resumen. Este trabajo indaga sobre las acciones realizadas por la autoridad pública entre los años 1987 y 2011 en materia de educación. Tomamos como referencia los programas de gobierno de aquellos candidatos que finalmente resultaron electos como presidentes; las leyes publicadas en la materia; los presupuestos públicos correspondientes al Ministerio de Educación; los acuerdos de crédito realizados entre el Gobierno de Chile, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Tomamos además algunos indicadores tradicionales de desigualdad. Con esos elementos definiremos las reformas en la materia y período indicados constatando que existe un relato coherente sobre la educación en todos los gobiernos sin importar el color político de que se trate. Además conjeturamos, que pese a la innumerable cantidad de regulaciones y modificaciones al sistema, este no ha logrado disminuir los niveles de desigualdad en el país.

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Dedicado a. Enrique William Ariztia Brower quien ha estado siempre presente en mis pensamientos.

“Ser joven y no ser revolucionario es una contradicción hasta biológica” Salvador Allende Gossens.

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Agradecimientos. Quiero agradecer en primer lugar a la Universidad de Santiago de Chile por haberme formado en valores que relevan la responsabilidad hacia la persona y a la sociedad en la que nos desenvolvemos. Agradecer a muchísima gente que me ha apoyado a lo largo de mi vida universitaria y en el camino que recorrí para llegar a ella, en particular a quienes en el último tiempo me han ayudado de sobremanera, Alice Abed, Lucas Tupac Flores, Gladys Salinas y a mi profesor guía Emiliano Fucks, que sin su apoyo este trabajo no habría existido. Agradecer además a mi familia, sobre todo a los Quevedo Ariztia y a CSP, un grupo infartante y extremadamente leal de amigos.

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Índice. Introducción ................................................................................................................. 11 Capítulo I. Problema y preguntas de investigación ...................................................... 13 Objetivo General ........................................................................................................................ 14 Objetivos específicos ............................................................................................................. 14 Preguntas Directrices ............................................................................................................. 14 Metodología ................................................................................................................................ 15

Capítulo 2. Las Reformas como Políticas Públicas ...................................................... 16 Las Políticas Públicas .................................................................................................................. 16 Acción de autoridades ......................................................................................................... 16 El problema público............................................................................................................... 17 El propósito .............................................................................................................................. 18 Método Lógico ....................................................................................................................... 19 Una Reforma ................................................................................................................................ 21

Capítulo 3. Las Reformas en materia de Educación .................................................... 23 Discurso Oficial sobre Educación ............................................................................................ 23 Problemas diagnosticados ................................................................................................... 23 Objetivos perseguidos ........................................................................................................... 28 Principios para la acción ...................................................................................................... 30 Rol del Estado y el Gobierno ................................................................................................ 39 Educación Parvularia ............................................................................................................ 40 Educación General Básica y Media .................................................................................. 42 Educación Media Técnico-Profesional .............................................................................. 46 vii

Educación Superior ................................................................................................................ 47 Desarrollo Científico ............................................................................................................... 51 Educación para adultos ....................................................................................................... 52 Profesores ................................................................................................................................. 54 Las leyes en materia de Educación en el período 1987-2011 ........................................... 56 Leyes Generales ..................................................................................................................... 58 Leyes sobre Profesores y Profesionales de la Educación ............................................... 59 Leyes en materia de Subvenciones ................................................................................... 60 Leyes en materia de Universidades .................................................................................... 61 Leyes en materia de Créditos Universitarios ..................................................................... 62 Leyes en materia de Educación Parvularia ...................................................................... 62 Leyes asociadas al Ministerio de Educación .................................................................... 63 Leyes en otras materias......................................................................................................... 63 El gasto público en Educación. ............................................................................................... 64 Los referentes supranacionales ................................................................................................ 72 Las principales reformas educacionales. .............................................................................. 80

Capítulo 4. La desigualdad en Chile. ........................................................................... 90 Pobreza y desigualdad, primas hermanas. ........................................................................... 91 Cómo se mide la desigualdad ................................................................................................ 92 Fractiles de ingreso ................................................................................................................ 92 La curva de Lorenz y el coeficiente de Gini ..................................................................... 93 Otras medidas......................................................................................................................... 94 ¿Por qué la desigualdad y qué afecta? ............................................................................... 95 Distribución del ingreso en Chile.............................................................................................. 96 viii

Desigualdad y educación ...................................................................................................... 102

Capítulo 5. Conclusiones. .......................................................................................... 104 Anexo. ....................................................................................................................... 108 Bibliografía................................................................................................................. 133

Índice de Tablas. Tabla 1. Incidencia de disciplinas en el Proceso de Políticas Públicas. ...................................... 20 Tabla 2. Cantidad de leyes publicadas por materia y período de gobiernos. .............................. 58 Tabla 3. Participaciones del 1%, 0,1% y 0,01% más ricos en el ingreso total del país estimadas incluyendo ganancias de capital (excluyendo utilidades retenidas), y coeficiente de Gini corregido. ................................................................................................................................... 100 Tabla 4. Ingresos per capitas promedios de distintos fractiles del ingreso del país incluyendo las ganancias de capital (pero excluyendo las utilidades retenidas); 2005-2010. .......................... 101 Tabla 5. Participación del 1%, 0,1% y 0,01% de los más ricos en varios países. ..................... 101 Tabla 6. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 1987 y 1995 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. ............................................................................................................ 108 Tabla 7. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 1996 y 2004 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. ............................................................................................................ 109 Tabla 8. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 2005 y 2011 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. ............................................................................................................ 110 Tabla 9. Aspectos programáticos de la Dictadura y los Gobiernos de Aylwin y Frei. ............... 110 Tabla 10. Aspectos programáticos de los Gobiernos de Lagos, Bachelet y Piñera. ................. 114 Tabla 11. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1987-1992. ........................................................ 118 Tabla 12. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1992-1997 ......................................................... 119 Tabla 13. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1997-2002 ......................................................... 120 Tabla 14. Serie Presupuesto MINEDUC Real 2003-2007 ......................................................... 121 Tabla 15. Serie Presupuesto MINEDUC Real 2008-2011 ......................................................... 122 Tabla 16. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1987-1992. .................................................. 123 Tabla 17. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1993-1997 ................................................... 124 Tabla 18. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1998-2002 ................................................... 125 Tabla 19. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 2002-2007 ................................................... 126 Tabla 20. . Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 2008-2011 ................................................. 127 Tabla 21. PIB nominal, real y Deflactor del PIB 1987-2011 ...................................................... 128 Tabla 22. Acuerdos de crédito entre Chile y el Banco Mundial en educación desde 1987 a 2011. ................................................................................................................................................... 129 ix

Tabla 23. Acuerdos de crédito entre Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo en educación desde 1987 a 2011. .................................................................................................. 130

Índice de Gráficos. Gráfico 1. Normas Publicadas y Patrocinadas por el MINEDUC entre el 1 de Enero de 1987 y el 31 de Diciembre de 2011. ............................................................................................................ 64 Gráfico 2. Evolución del Presupuesto Nominal y Real del MINEDUC. ....................................... 65 Gráfico 3. Porcentaje de variación en el presupuesto tanto real como nominal. ........................ 66 Gráfico 4. Peso proporcional de los distintos capítulos en el Presupuesto del MINEDUC. ........ 67 Gráfico 5. Evolución real de los cinco principales capítulos del Presupuesto del MINEDUC ..... 69 Gráfico 6. Evolución real de los cinco principales capítulos del Presupuesto del MINEDUC. .... 70 Gráfico 7. Porcentaje de Variación de los cinco capítulos de mayor importancia en el presupuesto. ................................................................................................................................ 71 Gráfico 8. Cantidad de Créditos pedidos por Chile al Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. .................................................................................................................................... 73 Gráfico 9. Monto de los créditos acordados con el Banco Mundial en valor corriente. ............... 74 Gráfico 10. Créditos y montos acordados en los gobiernos democráticos del período. ............. 77 Gráfico 11. Créditos y montos acordados en los dos primeros años de cada gobierno democrático del período. .............................................................................................................. 77 Gráfico 12. Distintas medidas de ingreso y su evolución. ........................................................... 97 Gráfico 13. Coeficiente de Gini y su evolución. ........................................................................... 98

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Introducción La relevancia del tema educacional se podría explicar por sí sola, los acontecimientos masivos ocurridos en Chile a partir del año 2011 solo vienen a reafirmar esa importancia, movimientos sociales que florecieron el año 2006, en algún momento se creyeron superados, pero con el tiempo han demostrado su vigencia, logrando desnudar al sistema político. En el actual gobierno de Michelle Bachelet, producto de aquellas movilizaciones, se plantea una importante reforma educacional, tal vez la más importante desde 1981. Debido a eso es que resulta relevante el ejercicio de comprender lo que se ha hecho hasta ahora en la materia. Esta investigación no es precisamente novedosa, hay ya muchos, y más importantes que nosotros, quienes han escrito sobre este tema realizando un ejercicio similar al que intentaremos nosotros, es decir, representar las principales reformas educacionales en los distintos gobiernos entre 1987-2011, los principios esgrimidos para implementarlas y su tentativa relación con los indicadores de desigualdad más tradicionales. Para realizar tal análisis hemos recopilado una importante cantidad de información y la hemos ordenado para otorgarle coherencia argumentativa. En un primer capítulo planteamos los términos de referencia y el marco en el que se realizará este trabajo, ahí se plantea nuestro objetivo y preguntas directrices. El segundo capítulo constituye el marco teórico en el que nos desenvolveremos. Utilizando para abordar la materia herramientas propias del enfoque de Políticas Públicas definido a partir de un problema público, del actuar de las autoridades y de las elecciones que éstas realizan en el marco de un abanico de posibilidades, van configurando la construcción de una política pública, a partir de aquello definiremos lo que podríamos entender como una reforma, asimilando el concepto al de política pública. El tercer capítulo presenta el „cuerpo de la investigación‟. En una primera parte recogimos los programas de gobierno de aquellos que finalmente resultaron electos como presidentes, lo que se expresa en esos documentos lo agrupamos en once categorías: Problemas diagnosticados, Objetivos perseguidos, Principios para la acción, Rol del Estado y el Gobierno, Educación Parvularia; Educación General Básica y Media; Educación Técnico-Profesional; Educación Superior; Desarrollo Científico; Educación para adultos y Profesores, luego dentro de cada categoría se compararon los programas de cada uno. La segunda parte de éste capítulo corresponderá a un análisis normativo, tomaremos las leyes y decretos con fuerza de ley publicados en estos años y que hayan sido patrocinados por el Ministerio de Educación, también clasificamos estas leyes de acuerdo a distintos temas como: Generales, Profesores y Profesionales de la Educación, Subvenciones, Universidades, Créditos Universitarios, Educación Parvularia, Ministerio de Educación y Otros. La tercera parte de este capítulo corresponde al análisis del gasto público en educación por medio del estudio y seguimiento del 11

presupuesto público. Luego los acuerdos de crédito pactados entre el Gobierno de Chile, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Finalmente concluir este capítulo presentado una caracterización de las reformas en los períodos de gobierno. El capítulo cuarto presenta algunos indicadores de desigualdad tradicionalmente usados, su evolución en el período y algunas diferencias en las mediciones. Para finalmente llegar a las conclusiones donde se definen las reformas y los principios esgrimidos para implementarlas, donde concluimos que no hay certeza en que las reformas educacionales hayan contribuido de forma significativa a una mejor redistribución de los ingresos e incluso podrían haber atenuado mejoras en la repartición del ingreso.

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Capítulo I. Problema y preguntas de investigación Hoy en día se discuten en el país importantes reformas en algunas áreas de vital importancia 1

en la sociedad chilena y el programa de la Presidenta Michelle Bachelet contempla tres reformas fundamentales. La primera en iniciarse fue la reforma tributaria con el ingreso del mensaje a la Cámara de Diputados con fecha dos de abril y promulgada, la Ley 20.780, el 26 de septiembre del 2014; luego la reforma educacional que comenzó con fecha seis de junio con el proyecto de ley que Regula la admisión de los estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado; por último, y la más importante de todas, una Nueva Constitución, que se anunció el 18 de Abril de 2015, en cadena nacional de televisión. La reforma educacional, pese a no ser la más importante en términos generales y normativos, es determinante en términos políticos y sociales por, al menos, dos razones. La primera y la más obvia, es que el movimiento social estudiantil, manifestándose de forma relevante entre los años 2006 y 2011, puso el tema en la agenda pública dejando al desnudo las falencias del sistema educacional chileno y exigiendo gratuidad, universalidad y calidad en el sistema. La segunda razón, igualmente importante es que, uno de los sistemas educacionales más raros y 2

perversos del mundo , ha sido instaurado y defendido sistemáticamente por la derecha chilena, que ha hecho lo posible por mantenerlo inalterado en sus principios fundamentales, desde la publicación de la Ley 18.962 Orgánica Constitucional de Educación Pública un 10 de marzo de 3

1990, solo un día antes del traspaso de la Dictadura cívico-militar al Gobierno Democrático de

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Disponible en http://michellebachelet.cl/programa/ obtenido el 15 de diciembre de 2014 a las

22:04 horas. 2

Según el actual Ministro de Educación Nicolás Eyzaguirre en La Tercera (Moreno, 2014).

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Existe una controversia respecto del término a utilizarse para referirse al período de Augusto

Pinochet, luego del que el MINEDUC, el 9 de Diciembre de 2011, remplazase el término “Dictadura militar” por el de “Régimen Militar” en las bases curriculares de Historia a partir de 1° a 6° Básico. Argumentos hay muchos para ambas definiciones, y su sanción por parte de la autoridad educativa será de carácter político. Yo adopto el argumento de que al término de referencia no debe circunscribirse el adjetivo de “militar”, denotando una exclusividad de las FF.AA., puesto que en ese período participaron civiles en cargos de decisión muy importantes, por lo tanto, debería denotarse de manera general Dictadura o Régimen. Ahora el término Régimen me parece algo liviano para este período, por lo que yo utilizaré el término Dictadura. 13

Patricio Aylwin. Lo último ha determinado que las reformas practicadas por los gobiernos democráticos no hayan alterado de forma significativa las bases del sistema. Existen fundadas razones para creer que la educación contribuye al desarrollo de una sociedad, de hecho desde el punto de vista económico, la productividad y la distribución de la renta son temas que han suscitado una creciente preocupación por el sistema educativo, al menos en Estados unidos (EE.UU.) (Stiglitz, 2000), para los países en desarrollo también se recomienda poner en foco la educación puesto que “está indisolublemente unida a prácticamente todas las dimensiones del desarrollo” tanto humano, como económico y social (Ortiz, 2007, pág. 51). En Chile, políticamente hablando, desde la candidatura de Aylwin, la educación ha estado estrechamente ligada al desarrollo y a la equidad en la distribución de ingresos (Aylwin, 1989). Resulta entonces de lo más interesante y motivador entender los lazos existentes entre la educación y el crecimiento económico, el desarrollo y la equidad. Para aquello es condición necesaria entender los procesos que se han ido desenvolviendo en torno al tema, al menos en la realidad local, de ahí que resulta relevante el intento de representar las principales reformas educacionales en los distintos gobiernos del período 1987-2011, los principios esgrimidos para implementarlas y su tentativa relación con los indicadores de desigualdad más tradicionales. Objetivo General Definir las principales reformas educacionales entre los años 1987 y 2011, identificando los principios que esgrimieron los gobernantes en esas épocas e indagar sobre las posibles relaciones entre algunas reformas

y los indicadores de distribución del ingreso más

tradicionales. Objetivos específicos 

Identificar los principios rectores y elementos claves de las principales reformas educacionales llevadas a cabo en el período



Analizar los principios rectores y elementos claves, de las reformas educacionales en el período a analizar, invocados por la autoridad que se mantuvieron, modificaron o eliminaron del discurso político en general.



Realizar una caracterización general de cada reforma, su nivel de aplicación, y recursos involucrados en la misma.



Recopilar la evaluación de

un conjunto de indicadores de desigualdad durante el

periodo de análisis. Preguntas Directrices 

¿Cuáles han sido las principales reformas educacionales en el período analizado? 14



¿Qué reformas emprendidas se pueden calificar como globales y qué características las definen como tal?



¿Cuáles han sido los principios que las autoridades invocan para llevar a cabo esas reformas?



¿Cómo han evolucionado los indicadores más tradicionales de desigualdad en el periodo analizado?



¿Existe relación entre la puesta en marcha de las reformas educacionales calificadas como globales y la variación de los indicadores tradicionales de desigualdad? Metodología

Esta es una investigación eminentemente descriptiva, retrospectiva, donde se recolectarán principalmente datos de fuentes secundarias de información. El principal elemento es la recolección bibliográfica, la elaboración de fichas técnicas y el análisis de estadísticas descriptivas. Para ello tomaremos los recursos disponibles de la Biblioteca del Congreso Nacional, los programas de gobierno, los recursos disponibles de la Dirección de Presupuestos, Banco Central, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Educación (en adelante MINEDUC).

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Capítulo 2. Las Reformas como Políticas Públicas Las Políticas Públicas 4

En primer lugar entregaremos una definición del concepto de Políticas Públicas (policy) para luego dividirla en los puntos más relevantes que permiten entender mejor de qué se habla y de esa forma establecer un marco de análisis para el tema de las Reformas Educacionales. Por cierto, hay que constatar que el concepto tratado es el producto de una importante discusión teórica como las discusiones teóricas de cualquier otra ciencia, en particular ciencias sociales, o disciplina, en relación con su objeto de estudio y sus métodos. Otro importante punto a destacar es que el enfoque que presentamos ubica a las Políticas Públicas como una disciplina de múltiples corrientes. No es razonable pensar que al análisis de políticas corresponda a una ciencia en particular, entonces, no es solo económico, ni solo político, ni solo administrativo. El estudio de Políticas Públicas requiere de una multiplicidad de herramientas otorgadas por la Ciencia Política, la Economía, la Sociología y la Administración. Acción de autoridades Una buena definición de política pública es la que expresan Ives Meny y Jean-Claude Thoenig (1992) quienes precisan que esta disciplina “no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” (p. 5). 5

La autoridad pública, siguiendo a los mismos autores, es aquella que tiene poder político y legitimidad gubernamental. Poder político en tanto tiene la capacidad de tomar decisiones sobre

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Lo que en español denominamos política (o políticas) los países angloparlantes lo dividen en

tres connotaciones y dos vocablos, en particular dos sustantivos, politics y policy. El primero se asocia, por un lado, al “oficio político”, digamos al arte de ejercer la política y por otro lado denota la ciencia que estudia aquel oficio y las relaciones de poder en una sociedad (political science). El segundo término denota un plan de acción llevado a cabo por un individuo, gobierno, partido o negocio y además una característica del actuar político, una habilidad, cómo la prudencia, la astucia. Ver www.wordeference.com/definition/policy visto por última vez el 05 de noviembre de 2013 a las 18:17 horas. 5

Meny y Thoenig (1992) hablan de “poder público” (p. 89), sin embargo, bajo el entendido que

lo político se enmarca en el conflicto social en tanto afecta a un colectivo o a toda la sociedad (Vallés, 2006) es que se hará un asimilación entre poder público y poder político. 16

asuntos de interés público que afecten a una buena parte de la sociedad, en este caso, y de forma estricta, sería la Presidenta, los Parlamentarios, Ministros, Sub Secretarios, Secretarios Regionales Ministeriales y Directivos tomando en cuenta el escalafón de plantas del Gobierno de Chile. Por otro lado la legitimidad gubernamental viene dada por un “investidura regular” del 6

cargo que ostenta , es decir, que haya cumplido con todas las normas y procedimientos que estipulan las leyes para ejercer el cargo del que se trate. La acción pública (realizada por una autoridad), no es cualquier acto, aunque podríamos incorporar a una gran gama, en general es una decisión (o un conjunto de ellas), de “hacer o no hacer” respecto a un problema o contingencia. Esta decisión, para enmarcarse en una política (policy), en primer lugar deberá tener una “expresión administrativa” (normas, planes, programas, recursos, productos, etc.) y también una “expresión política”, una posición ideológica en un tema dado, que está presente de forma explícita o latente en determinado actos públicos (Muller, 2006), además esta expresión política es la que otorga el sentido de trascendencia de las acciones para que estén dotadas de sentido (discursos, anuncios, asignación de beneficios, cobertura de derechos, etc.). Esas expresiones se encontrarán en cada acto público (tal vez, salvo los “no actos” derivados de la decisión de “no hacer”) aunque no necesariamente en la misma magnitud, eso dependerá de cada caso en particular. El problema público Cuando uno busca una definición de política, por ejemplo en Valle (2006, pág. 18), se encuentra con que es la “gestión del conflicto social”, conflicto que está derivado de la desigualdad en el disfrute de los beneficios de vivir en sociedad y que alcanza notoriedad cuando, mediante un proceso, un grupo de actores logra hacer notar que este problema afecta a un número importante de personas. Un problema público es en esencia un problema político, es un constructo social, donde su configuración dependerá de múltiples factores sociales y del sistema político en el que se encauce (Muller, 2006). Los actores políticos serán los encargados de “traducir el lenguaje de la sociedad en lenguaje de la acción pública, y a su vez, en formular el problema en un lenguaje aceptable por las elites políticas” (op. cit. p. 62). De esta manera un determinado problema podría entrar en lo que se denomina la agenda pública (política) para que sea debatido de forma pública y eventualmente persiga la acción de alguna autoridad en particular. Entonces la acción de una autoridad política legítima se da en el marco de un problema público inscrito en la agenda, que es justamente la condición necesaria para que las “acciones” no sean inconexas o sin sentido y se constituyan en una política pública.

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Artículo 7º de la Constitución Política de la República de Chile del 22 de Septiembre de 2005. 17

El propósito El análisis de Políticas Públicas, en tanto disciplina, tiene un doble propósito. Por una parte, como toda ciencia, procura analizar, descomponer e identificar los elementos que constituyen el fenómeno estudiado. De esa manera se utiliza un método y un propósito científico o filosófico, según sea el caso. Por otro lado el estudio de las policies implica dotar de información útil al sistema político para tomar decisiones y también influir en éstas, lo que constituye un propósito político, tomando en cuenta que Anthony y Herzlinger (1980) en Parsons (2007, pág. 43) hacen ver que: “En las organizaciones no lucrativas (como el Estado), las decisiones de la administración están diseñadas para proporcionar los mejores servicios posibles con los recursos disponibles (eficacia), y su éxito se mide básicamente a partir del servicio que brindan y cómo lo hacen 7

llegar a la gente” . Como en muchas otras disciplinas el propósito filosófico y el político no son excluyentes. Quién podría imaginar una burocracia weberiana a-política, así como es difícil imaginar científicos sociales “fuera” o “por encima” de la sociedad, sin interés en lo público. Entonces podemos encontrar la utilidad del estudio de esta área en obtener información científica respecto a: (a) La forma del Estado (la gestión interna): referido a los procedimientos, normas, recursos, etc. ¿Cómo actúa? El sistema político y administrativo asumen determinadas formas. (b) El fondo del Estado (La gestión de Políticas Públicas): ¿Por qué actúa? El sentido o naturaleza de la actuación, la justificación de que el Estado adopte determinadas maneras. (c) Identificación de ideologías, o de una forma más elegante, teorías del cambio social. Que se refiere a los efectos, impactos o asignación de beneficios, en tanto, una contraposición de las finalidades declaradas y las obtenidas. De esta manera se permite identificar las verdaderas motivaciones de la autoridad. Por otra parte, la información en estas materias es siempre de utilidad para el sistema político y la sociedad en su conjunto, en tanto, traductora de lenguajes, lo que contribuye a mantener el “doble propósito”. Eso sí, señala Rosse en Meny y Thoenig, (op. cit.) no hay que confundirse pues el estudio de las Políticas Públicas “más que recetas de gobierno (cómo algunos habrán

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Los paréntesis son del autor de esta obra. 18

podido creer), son los indicadores de la naturaleza y del funcionamiento de la maquinaria gubernamental” (p. 17). Método Lógico Este determinante es el que entregará un valor científico más allá del propósito con el que se busca la información, pues constituye el procedimiento lógico para estudiar y analizar el fenómeno. En términos sencillos este proceso permite caracterizar “el contenido y el proceso; luego, por acumulación de observaciones, verificará si existen variaciones o convergencias según tres dimensiones al menos: por sector […], por tipo de autoridades públicas […], por épocas” (Meny & Thoenig, 1992, pág. 9), podríamos agregar también, la dimensión del “espacio geográfico”. Este proceso se constituye como una reconstrucción a través de elementos empíricos dispersos como presupuestos, leyes, reglamentos, noticias, etc. Busca identificar un contenido (una sustancia, un producto), un programa (el marco de las acciones, la voluntad más general de la autoridad), la orientación normativa (ideológica, moral, el deber ser), el factor coerción (nivel, grado o magnitud del uso de la fuerza y la obligatoriedad por parte del estado) y la competencia social (en torno a los efectos, al afectado, al administrado). Esto permite estudiar, por ejemplo, la relación entre la coerción y los sujetos afectados, estableciendo categorías de políticas públicas, o bien desde el punto de vista de la concentración y peso de los “costos y beneficios” sobre los sujetos. (Meny & Thoenig op. cit.) También Meny y Thoenig identifican algunas fases por las que debería fluir una política pública, estas son: (a) Identificación del problema (b) Formulación de soluciones (c) La toma de decisiones (d) La ejecución (e) Terminación de la acción (o evaluación) Eso sí Müller (op. cit.) nos advierte de buena forma sobre algunas distorsiones de este método. De partida las etapas no están necesariamente ordenadas, pueden tener un orden inverso o perturbado y además no necesariamente son identificables de buena manera. En un principio dijimos que el enfoque de Políticas Públicas es una disciplina de múltiples corrientes, ahora constataremos que esta disciplina puede verse desde al menos cuatro enfoques, cada uno aportando sus herramientas para resolver los problemas planteados. Entonces uno podría suponer que la intensidad en el uso de herramientas aportadas por las 19

diferentes ciencias varía en relación con las características de cada fase del estudio de políticas públicas. Imaginamos entonces niveles de intensidad alto, medio y bajo. Un cuadro ilustrativo sería el siguiente: Tabla 1. Incidencia de disciplinas en el Proceso de Políticas Públicas.

El estudio de las fases de una Política Pública y los aportes de los diferentes enfoques científicos. En niveles de intensidad supuestos. Identificación

Formulación

Toma

de

del problema.

de soluciones.

decisiones.

Ciencia Política

Alta

Alta

Economía

Media

Administración Sociología

Ejecución

Evaluación

Alta

Media

Media

Media

Alta

Baja

Alta

Baja

Media

Baja

Alta

Media

Alta

Media

Baja

Media

Alta

Fuente: Elaboración Propia.

El cuadro anterior representa una posible percepción en el uso de herramientas de distintas ciencias en cada fase de una política pública. De esta manera la ejecución presupuestaria, el cumplimiento (y el planteamiento) de objetivos estratégicos, las dotaciones y características del personal, la “rentabilidad social” son herramientas que apenas nos servirían para analizar la identificación de un problema, pero se ajustan mucho mejor a fases de ejecución y evaluación de una política pública. La identificación de actores, los discursos y las dinámicas que se dan en torno a las decisiones y la distribución de los beneficios que generan esas decisiones son “el cuerpo del iceberg” y corresponden a elementos propios de la ciencia política que servirán mucho más en unas fases de análisis. La economía y sus herramientas más cuantitativas son fundamentales a la hora de encontrar los verdaderos motivos que persiguen quienes deciden, midiendo el impacto de las políticas ejecutadas. La Economía del Sector Público ofrece explicaciones notables de la aplicación de políticas, por ejemplo, Peter Lindert (2011) mediante el estudio del gasto público como porcentaje del PIB, logra demostrar la importancia de la dimensión política en la evolución de la protección social por parte del Estado durante la modernidad. También mediante el análisis de las transferencias fiscales (impuestos recaudados y transferencias) logró identificar el verdadero sentido de los impuestos cobrados en las zonas rurales en la Inglaterra de los siglos XVIII y XIX, 20

pues eran destinados a subvencionar mano de obra campesina para evitar la migración a la ciudad. Aspecto que no era congruente con la discusión política llevada por las autoridades de entonces. Tampoco se puede proscribir a la economía de éste análisis. Por último la sociología puede aportar innumerables metodologías de diagnóstico, seguimiento y evaluación, aspectos fundamentales del proceso de una política pública. Además puede ayudar en la traducción del lenguaje social. En definitiva, una política pública es un conjunto de acciones o inacciones sistemáticas y coherentes de las autoridades sobre un problema de connotación pública. Este enfoque permite de buena manera analizar “las reformas”. Una Reforma Existen múltiples materias en las cuales se realizan reformas. Solo de manera ilustrativa se pueden nombrar algunas experiencias, muy fáciles de encontrar en materia económica (Carstens & Jácome, 2005), de normas contables (Pastor, 2006), de normas laborales (Manrique, 2013), sobre temas agrarios (Lleras, 2011) y salud (Medina, 2013), entre otros asuntos. Una acción difícil es tratar de encontrar una definición „pura‟ de lo que es una reforma. El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua (RAE), define reforma como “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora de algo”, o bien el acto de reformar sería “modificar algo, por lo general con la intención de mejorarlo”

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Desde un punto de vista político, una reforma se plantea en contraposición a una revolución, visto desde la doctrina socialista. Incluso desde mediados del siglo XIX existían corrientes del socialismo clásico que apelaban por una vía pacífica (por lo menos no revolucionaria) el nacimiento del hombre nuevo. La corriente reformista plantea que debe mantenerse la estructura de mercado e incluso perfeccionarse de forma paulatina, pero creciente, de manera que la clase trabajadora se vaya enriqueciendo y por esa vía alcanzar condiciones de igualdad que permita generar el nacimiento del hombre nuevo (Bobbio, Matteucci, & Pasquino, 1998). Visto así, una reforma es una opción política en el marco de un camino de cambios profundos. Podemos calificar una reforma como un cambio con una intencionalidad de mejorar respecto de la situación precedente, esto en el marco de una serie de posibles acciones políticas que van desde la revolución completa hasta la más estoica inacción. De esta manera el concepto de reforma puede homologarse perfectamente al de política pública.

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Ambos significados fueron consultados en http://www.rae.es/ visto por última vez el 22 de

enero de 2015. 21

Si es que aceptamos esta asociación podremos dar cuenta de la variedad de acciones que están comprendidas en una reforma. Encontramos desde acciones político-legislativas, como la tramitación de leyes, actos administrativos, como asignaciones presupuestarias o de recursos humanos, hasta las expresiones políticas como discursos públicos y distintos tipos de intervenciones sociales, dando cuenta de la complejidad y amplitud del término a la vez que se le asigna expresiones concretas. Es utilizando esas expresiones que se puede emprender la tarea de ir reconstruyendo las reformas iniciadas por algún gobierno (Meny & Thoenig, 1992) independiente de la materia que se trate. Definida entonces una reforma como sinónimo de política pública en tanto que ambas manifiestan acciones o inacciones de la autoridad con una intención y expresión normativa (del deber ser, de una mejora), tomaremos en cuenta diversas expresiones de la autoridad en la materia. Entre estas expresiones constan las leyes y decretos con fuerza de ley publicados en el periodo analizado y patrocinados por el MINEDUC, además tomaremos el gasto presupuestario en el ministerio, los programas de gobierno de los distintos presidentes (y dictador) e informes de organismos supranacionales, de manera de intentar configurar los principios esgrimidos por las autoridades en la materia.

22

Capítulo 3. Las Reformas en materia de Educación Discurso Oficial sobre Educación Es razonable e incluso necesario pensar que para analizar a cabalidad un discurso político, en este caso de gobierno, no es suficiente contar con el programa de gobierno. Si es que se analiza la posición política desde el punto de vista lingüístico (Van Dijk, 2007) sería suficiente solo con un discurso o una cuenta pública, por ejemplo. Pero dado que el intento es reconstruir una política pública, una o unas reformas, lo correcto sería la combinación de varios documentos donde se viera reflejado el mensaje de la autoridad. Debido a que no es el objetivo de este trabajo indagar sobre todos los aspectos del discurso de la autoridad, sino más bien utilizar instrumentos relevantes de esa misión pública en conjunto con otros instrumentos que permitan elaborar una mirada general de lo que las autoridades plantean como reformas, es que solo utilizaremos los programas de gobierno. Hemos decidido utilizar los programas de gobierno pues estos representarían la voluntad inicial de los candidatos y no estarían afectos a la “contingencia política” de gobernar, como sería el caso de una cuenta pública, por otro lado se supone (de forma bastante discutible) que el programa de gobierno representa la voluntad de quien se postula al cargo y que es una potente razón por la cual la gente votaría. Cabe resaltar que dada las características excepcionales de la dictadura cívico militar no es posible contar con un programa de gobierno a la manera como ocurre con el resto de los gobiernos democráticos, es por tal razón que en este caso se tomará el documento denominado “El Ladrillo” (Centro de Estudios Públicos, 1992) para realizar el estudio. Para realizar el análisis de manera más ordenada, hemos decidido agrupar lo expuesto en los programas en 11 categorías, a saber: Problemas diagnosticados, Objetivos perseguidos, Principios para la acción, Rol del Estado y el Gobierno, Educación Parvularia; Educación General Básica y Media; Educación Técnico-Profesional; Educación Superior; Desarrollo Científico; Educación para adultos y profesores. En estas categorías se han incorporado aquellos aspectos que de forma explícita aparecen en los programas. El ejercicio será entonces encontrar las similitudes y diferencias de los programas respecto de estos temas y ver alguna posible articulación (en el Anexo se podrá encontrar un cuadro resumen del tema). Problemas diagnosticados En el diagnóstico de los problemas existe bastante transversalidad al reconocer los problemas de la desigualdad, tanto en la distribución del ingreso, como de oportunidades educacionales, en el desigual goce de los beneficios de la educación y cómo esta impacta en la pobreza. Incluso desde la dictadura este aspecto era reconocido puesto que sabiendo que las 23

capacidades intelectuales no se distribuyen de acuerdo a las capacidades económicas y con el fin de que cada individuo pueda desarrollar al máximo sus habilidades es que: “el Estado debe intervenir para subsanar esta situación. Un primer e importante paso en este sentido es la redistribución del ingreso, dentro de esta redistribución, la erradicación de la extrema pobreza” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 145) En el programa de gobierno de Aylwin también se aprecian referencias a los problemas de desigualdad, sobre todo en aspectos sociales, en el marco del gran objetivo que es el logro de crecientes niveles de equidad en la distribución del saber, es que: “se busca superar las desigualdades sociales y étnicas, y evitar las discriminaciones por sexo en la oferta y calidad de las oportunidades educativas, dando por tanto especial atención a los sectores marginados, urbanos y rurales” (Aylwin, 1989). Bachelet también hizo referencia a la desigualdad en las oportunidades de los niños según su origen pues parte de su política, especialmente dirigida a los menores, para “romper las diferencias de origen de los niños y construir los cimientos de una sociedad más segura” (Bachelet, 2005, pág. 14), sin embargo, los problemas detectados son matizados por los logros de los gobiernos anteriores en materia educacional: “El país ha respondido a la demanda ciudadana por más educación aumentando sus capacidades para acogen en escuelas, liceos, institutos y universidades a proporciones cada vez mayores de niños y jóvenes” (Bachelet, op. cit) Otros como Frei, Lagos y Piñera tocan el tema de la desigualdad pero circunscrito a temas más específicos. En el caso de Frei el tema de la desigualdad lo liga estrechamente con la calidad de la educación, en particular la básica señalando que: “es el ámbito fundamental de una política para mejorar la calidad y equidad del sistema escolar. Si este nivel no logra sus objetivos, la educación falla por la base y los esfuerzos que se hagan en los niveles superiores resultan ineficientes y poco equitativos. Una educación básica de mala calidad e inequitativa, limita las posibilidades del país, frena los esfuerzos por erradicar la extrema pobreza, impide crear un orden social más justo e integrado, dificulta el desarrollo de una democracia estable y debilita las bases del crecimiento” (Frei R.T., 1993, pág. 109). En el programa de Lagos se expresaron las diferencias entre escuelas municipales y las particulares subvencionadas, de hecho en el primer punto de su programa, es el que busca

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compensar las desventajas de los grupos más pobres aumentando el gasto en su favor. De esa manera es que plantea que: (La subvención diferenciada) “A la vez, permitirá corregir las diferencias que se producen entre los establecimientos que cuentan con un mayor aporte municipal o con la contribución del financiamiento compartido, y aquellos que no tienen esos ingresos adicionales. Buscamos que todas las familias que puedan hacerlo inviertan más en la educación de sus hijos; pero evitaremos que ese valioso esfuerzo se traduzca en mayor desigualdad” (Lagos, 1999, pág. 13). Por último Piñera toca el tema de la desigualdad en todo su discurso, pero de manera más explícita; lo hace centrándose en la educación superior y presumiblemente apelando a otros temas no necesariamente relacionados con el ingreso o las oportunidades educativas, sino más bien a la desigualdad en relación a los aportes estatales hacia las universidades, es así que plantea: “aumentar el acceso y asegurar la igualdad de oportunidades en el ingreso a la educación superior […] Para ello mejoraremos el sistema de becas aumentando su equidad horizontal y vertical, terminando con la discriminación en el financiamiento según la naturaleza jurídica de la institución de educación superior elegida por el alumno” (Piñera, 2009, pág. 89). Por supuesto el tema de la desigualdad en las oportunidades no es el único detectado como un problema. Tal como se pudo apreciar en el programa de Frei, la calidad es un aspecto esencial en el discurso político de los candidatos a presidentes que fueron finalmente electos (lo que excluye directamente a la Dictadura que no tocó directamente el tema en el Ladrillo y tampoco fue un Gobierno electo). Podríamos decir que todo parte en el programa de Aylwin, donde se constata que el sistema escolar está prácticamente destruido. El programa, en materia de 9

educación se organizó en tres o cuatro grandes apartados de los cuales el segundo se denomina “Reconstrucción de un sistema nacional de Educación” que comprende una:

9

Al parecer existe un error de impresión puesto que la estructura del programa en educación

contiene tres grandes apartados señalados con letras [a);b) y c)] dentro de los cuales los temas se desagregan en numerales (i, ii, iii, vi…). Sin embargo, en el apartado c), luego del numeral vii viene el numeral ii por lo que uno tiende a suponer que faltó la incorporación de un apartado, que olvidaron poner la letra correspondiente o que hubo una descoordinación en la enumeración. Tendemos a pensar que simplemente no se puso el apartado correspondiente puesto que el tema de los numerales (ii, iii, iv y v) hablan sobre el sistema educacional en 25

“Tarea inherente a la democracia y representa una garantía efectiva del derecho a la educación y de la libertad de enseñanza, la reconstrucción de un sistema educativo abierto y participativo que promueva la ampliación de oportunidades educativas diversificadas y socialmente válidas” (Aylwin, 1989, pág. 22). Bachelet en su programa también hizo referencias a problemas en la calidad de la educación, pues pese a que: “Los gobiernos de la Concertación

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han desarrollado grandes esfuerzos por aumentar

los recursos en educación, que se ha traducido en fuertes incrementos en cobertura y recursos pedagógicos, mejoramientos significativos en las remuneraciones de los profesores y aumentos en el número de horas que los niños dedican al aprendizaje […] Nuestra educación no tiene aún la calidad que nuestros niños y niñas merecen” (Bachelet, 2005, pág. 16). En el programa de gobierno de Piñera, el tema de la calidad es central, prácticamente todas sus 11

propuestas van orientadas al mejoramiento de la calidad . De hecho en el primer párrafo de su programa, en educación, se menciona que es: “grave que a pesar de los aumentos en cobertura y gasto que se han observado en el último tiempo, la calidad de la educación que reciben nuestros hijos y jóvenes no mejore” (Piñera, 2009, pág. 79). Se puede profundizar más este aspecto puesto que en el programa se subyugan las materias relacionadas con la igualdad a los resultados educativos y la calidad del sistema, dando a entender que los aspectos como la desigual distribución del capital cultural y el insuficiente gasto público en educación no serían variables suficientes para explicar los problemas de calidad.

términos más generales de lo que lo hace el apartado c). Es por eso que denominaremos esos numerales como pertenecientes al apartado d) Características del Sistema Educacional. (Aylwin, 1989, pág. 23) 10

Concertación de Partidos por la Democracia: Coalición de partidos políticos originalmente

agrupados para pactar el retorno a la democracia luego de la Dictadura cívico-militar comandada por Augusto Pinochet (1973-1990). 11

Pendiente queda una definición de calidad que no es el objetivo de este trabajo, pero que

más adelante se podrá inferir. 26

“Sería un engaño sostener que parte de las brechas que tenemos en nuestro desempeño educativo no se explican por estos factores (distribución del capital cultural y gasto público en educación), pero resultaría igualmente engañoso desconocer la abrumadora evidencia empírica que sugiere que, aún después de considerarlos, nuestro desempeño escolar deja mucho que desear” (Piñera, 2009, pág. 79). Incluso, según Piñera, los problemas de calidad se podrían explicar por el rol que el Estado y el Gobierno han jugado en el uso de los recursos públicos, puesto que los gobiernos anteriores no habrían gastado bien parte sustancial del aumento de esos recursos y que el “Estado se involucra

en tareas que no hace bien, como el rol directo o indirecto en la gestión de

establecimientos” (Piñera, 2009, pág. 80). Estrechamente ligado al discurso, se encuentran los problemas asociados a la gestión, como rigideces administrativas y burocracia. Lo anterior se deriva de que uno de los dos problemas visualizados en el programa de la Dictadura es que: “uno de los sectores más ineficientes del sector público es el área de la educación donde, aparte del extremo burocratismo, no existen mecanismos para que el usuario del servicio (padres y alumnos) pueda controlar la calidad y el tipo de educación que se está implantando. Su extrema rigidez impide a las diversas escuelas y centros de enseñanza efectuar los necesarios ajustes para adecuarse al medio específico” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 148). Piñera sigue la misma línea, pero a propósito de la calidad de la educación municipal, señala que ésta: “además sufre de las rigideces por el Estatuto Docente, de la interrupción frecuente de las clases por parte de alumnos y profesores, del excesivo centralismo del Ministerio de Educación y de la falta de autonomía de sus comunidades escolares” (Piñera, 2009, pág. 80 y 85). Por otro lado, Frei visualiza, en su programa, un problema al que nadie más ha hecho mención; que es la crisis de sentido por la que pasa la educación media dado que “su estructura y currículo son anacrónicos; sus resultados son de pobre calidad; las oportunidades que ofrece son altamente inequitativas” (Frei R.T., 1993, pág. 110). Además Frei y Lagos coinciden, casi literalmente, en otro punto crítico, ambos visualizan como un problema el crecimiento heterogéneo de la educación superior. Lagos es más conciso señalando que: “El sistema de enseñanza superior ha crecido de manera rápida pero inorgánica durante las últimas décadas, ampliando su cobertura pero también la heterogeneidad de las ofertas educacionales” (Lagos, 1999, pág. 17). 27

Frei va un poco más allá señalando varios problemas de la educación superior: “Hay problemas de definición de la estructura de este nivel, que llevan a la desarticulación entre sus componentes y con el sistema escolar; de expansión exagerada de su base institucional; de heterogeneidad en sus condiciones de calidad; de insuficiente transparencia, regulación y evaluación de sus actividades; de equidad en el acceso; de adaptación a la modernización y a los requerimientos del desarrollo; de escasez de inversión y desfinanciamiento presupuestario” (Frei R.T., 1993, pág. 111). De lo anterior se puede desprender que en el discurso político de quienes lograron gobernar el país, los principales problemas serían la calidad y la distribución de oportunidades educacionales. Se infiere también que es más propio de la derecha diagnosticar los problemas de gestión o lo que uno podría denominar burocracia, sin embargo, en todos los casos hay propuestas en torno a las mejoras administrativa o de gestión, el tema es que aquellas no se encuentran en un tono de diagnóstico sino más bien como propuestas. Objetivos perseguidos En esta sección se dará cuenta de aquellos aspectos que podemos calificar como los objetivos generales perseguidos por los candidatos en materia educacional. Estos aspectos han de ser consecuentes con aquellos que dimos cuenta en el punto anterior. Efectivamente todos los programas contemplan, sin excepción, el tema de la igualdad de oportunidades como objetivo de sus políticas, pese a las diferencias en sus propuestas. En el programa de la Dictadura este objetivo se puede encontrar en el primer párrafo de lo que se denomina “Importancia económica de la educación”. Es así que, según “El Ladrillo”, “la política educacional debe estar encaminada a garantizar la igualdad de oportunidades […] de modo que cada cual pueda desarrollar al máximo su potencial humano” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 145). También en el programa de gobierno de Aylwin se puede visualizar el objetivo por el cual “El Gobierno distribuirá los recursos y canalizará los medios asignados a la educación pre-escolar, básica y media, de modo de asegurar una creciente igualdad de oportunidades en el acceso y la permanencia” (Aylwin, 1989, pág. 22), nada muy distinto a lo que muestra el programa de Frei, puesto que el primer punto de su “Sexto compromiso: Educación, Ciencia y Cultura: Claves del Futuro” es justamente, “Educación e igualdad de oportunidades” (Frei R.T., 1993, pág. 107), más adelante en su programa señalaría que: “La educación es un elemento crucial en la igualación de oportunidades de integración creativa a la sociedad y el mundo de hoy y el futuro. Para ello deben eliminarse las discriminaciones educacionales que reproducen y amplían las de la sociedad” (op. cit, pág., 115). 28

Lagos menciona que la educación es clave “para una efectiva igualdad de oportunidades, para superar la pobreza y para insertarse competitivamente en el mundo” (Lagos, 1999, pág. 12). El tema de la inserción competitiva en el mundo también aparece de forma explícita en el programa de Frei, casi como calcado al de Lagos, pues ahí se señala que la educación “es un factor determinante para que Chile pueda insertarse creativa y competitivamente en el mundo” (Frei R.T, op. cit, pág. 107). En el programa de Bachelet el apartado de educación lleva por título “Educación: base de las oportunidades” y le otorga una marcada connotación social al señalar que la educación formará parte del sistema de protección social que están construyendo y que “ello requiere garantizar las mismas oportunidades a todos los niños y niñas del país, sin importar su origen” (Bachelet, 2005, pág. 14). Incluso el programa de Piñera, que se centra fuertemente en la calidad, consigna que “Nuestro objetivo es producir un cambio en la cultura escolar, evolucionando desde un enfoque de baja exigencia hacia uno de excelencia en el que hay que satisfacer altos estandares […] lo que generará equidad e igualdad de oportunidades” (Piñera, 2009, pág. 80 y 81). Esta transversalidad es consistente con lo planteado en el primer punto de este análisis donde la desigual distribución de ingresos y oportunidades era el principal problema diagnosticado en la mayoría de los programas. Sin duda la igualdad de oportunidades y la inserción competitiva en el mundo, no son los únicos objetivos perseguidos; superar la pobreza y participar del desarrollo tambien son objetivos que se persiguen a través de la educación. Esto ocurre de forma manifiesta, al menos en los tres primeros programas de la Concertación. Es así como en el programa de Aylwin se propone “capacitar a todos para participar efectivamente del desarrollo económico político y cultural en una sociedad libe y solidaria” (Aylwin, 1989, pág. 21), aspecto no sustancialmente distinto a su sucesor quien consagra que “La educación juega un papel decisivo para superar la pobreza, contribuye a la integración nacional y al fortalecimiento de la democracia” (Frei R.T., 1993, pág. 107). En el parrafo anterior también se da cuenta de lo que aparece en el programa de Lagos respecto al objetivo de superar la pobreza. Tangencialmente el programa de Bachelet toca el tema del desarrollo, mas no explicitamente la pobreza: “Nuestro objetivo es asegurar un acceso equitativo de los chilenos al conjunto de recursos requeridos en las distintas etapas de sus vidas para […] enfrentar con seguridad las oportunidades que el desarrollo de nuestro país les ofrece y ofrecerá crecientemente” (Bachelet, 2005, pág. 14). Existe un fuerte componente valórico, al menos en los primeros gobiernos democráticos, donde la educación tiene un rol de “fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades 29

fundamentales […] así como favorecer la tolerancia y la comprensión entre las personas, los grupos sociales, étnicos y religiosos, y entre las naciones” además de ser una “tarea de carácter prioritario para la democracia” (Aylwin, 1989, pág. 21). Se refuerza el rol de la educación en la tarea de “contribuir a la integración nacional y al fortalecimiento de la democracia” y se señala que es “la base para difundir socialmente la solidaridad, la innovación y la disciplina” (Frei R.T., 1993, pág. 107). Esto puede deberse al contexto de transición desde la Dictadura a la 12

“democracia protegida” , reforzando valores sociales que permitan ese paso. Luego se pueden identificar otros objetivos, un tanto más específicos, en los distintos programas. Es así como aparece la alfabetización de los más pobres al inicio de la década como un componente relevante en el programa de Aylwin, luego aparece el concepto de modernización del sistema educativo, la diversificación en el ciclo superior de educación media y los apoyos complementarios y asistenciales (alimentos, salud y atención jurídica) a las familias que asisten a las escuelas más vulnerables en Frei. Consolidar la Jornada Escolar Completa, es parte de los objetivos en los programas de Lagos y Bachelet, quien además pretende entregar licencia secundaria a 700 mil adultos. Para Piñera en cambio cobra relevancia un nuevo marco institucional, tanto para las universidades, como para los profesores, el hecho de hacer de Chile un país bilingüe y alcanzar “estándares de calidad que se observan en países desarrollados como Portugal e Italia” (Piñera, 2009, pág. 82). Principios para la acción En este apartado se intentará reflejar los principios y valores que persiguieron los Presidentes en su momento y los que otorgan el marco para la acción, es decir, aquellos aspectos que permiten descifrar cómo es que se van a conseguir los objetivos que permitirían superar los problemas descritos, aspecto determinante en el estudio de Políticas Públicas. Estos principios generalmente se encuentran un poco más soterrados en el discurso que los objetivos, tanto generales como específicos. El ejemplo más gráfico es lo que aparece en el programa de la Dictadura donde se pueden encontrar al menos dos principios orientadores fuertes y decidores como que “La política educacional debe garantizar niveles mínimos de educación en forma gratuita” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 145) para que los pobres puedan acceder al sistema, al menos en educación básica denotando implícitamente el principio de focalización del gasto público. Además, ya no de manera tan implícita, se señala que para lograr la calidad y

12

Una definición de este concepto se puede encontrar en Vergara (2007) 30

abaratar costos es necesaria una “drástica descentralización de la actual estructura” (op. cit., 13

pág. 148), aspecto de mercado introducido en el sistema educacional . Aunque lo anterior tiene notables excepciones. Es así como el programa de Aylwin, en su primer apartado, “Principios Orientadores” (Aylwin, 1989, pág. 21), enumera los principios de: derecho a la educación; la educación como tarea nacional; rol del Estado (activo y conductor); libertad de enseñanza; participación y responsabilidad; calidad de la educación y equidad. Aunque también se pueden encontrar otros principios fuera de ese primer aparatado como cuando señala que “La descentralización administrativa en la educación es un principio básico fundamental”, así como “flexibilizar su funcionamiento” (op. cit., pág. 22). Ya hemos visto como el tema de la igualdad en la distribución de oportunidades es un principio universalmente compartido por los gobernantes de este país, al igual que la subsidiariedad

14

y

la focalización, en la acción del Estado. Representado, a veces un poco más implícitamente, como en el programa de la Dictadura citado anteriormente o bien de manera un tanto más expresa como en el programa de Aylwin donde señala que “la educación será gratuita para todos aquellos que no estén en condiciones de pagarla” y finaliza señalando que los objetivos perseguidos en el programa se irán consiguiendo por medio de una “especial atención a los sectores marginados, urbanos y rurales” (op. cit., pág. 22), dando a entender que el Gobierno actuará conforme a los principios de focalización y subsidiariedad consagrados en la Constitución, dando cuenta que es una política de Estado. En el programa de Freí son mucho más expresos los principios asociados al rol subsidiario del Estado y a la focalización en su acción cuando, a propósito de mayores recursos para la educación chilena, se sostiene que “las tareas planteadas requieren aumentar gradualmente los recursos que se invierten en el conjunto del sistema educacional”, para luego enunciar los mecanismos que se utilizarán: “como el perfeccionamiento del régimen de subvenciones y de incentivos tributarios, la focalización del gasto y el uso de estímulos para orientar recursos hacia el mejoramiento de la calidad y la equidad en los establecimientos que atienden a la población más pobre” (Frei R.T, 1993, pág. 114).

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Puesto que para una economía de mercado una propiedad esencial sería su carácter de

descentralizado (Guerrien, 1998) (Stiglitz, 2000), derivado del supuesto de competencia perfecta en el que deben existir un gran número de vendedores y compradores de forma tal que ninguno tenga incidencia sobre el precio (Nicholson, 2008) . 14

Expresada en el artículo 1° de la Constitución Política de la República de Chile (Decreto 100,

2014) y en la obra de Urbina (2005). 31

Como mencionamos anteriormente el programa de Lagos, en su primer punto, señalo que aumentarán el gasto para compensar las desventajas de los más pobres, por medio de una subvención diferenciada, programas especiales o de becas y mecanismos que busquen corregir las diferencias entre colegios particulares subvencionados y municipales. La focalización se expresó fuertemente en el marco de la educación parvularia, desde el Gobierno de Aylwin en adelante. Una muestra de ello es en el programa de Lagos, el tercer punto, donde señala que aumentarán la cobertura de la educación parvularia en los sectores más pobres garantizando el 15

acceso a salas cunas de madres que trabajan , con hijos menores de dos años y aumentando la cobertura de niños entre 2 y 5 años, la focalización además se expresa en el esquema de becas y créditos estudiantiles para la educación superior que se presenta en el programa (Lagos, op. cit). Rompiendo un poco el esquema en torno a la primera infancia y la focalización del gasto a ese nivel en la educación en particular, como en la protección social en general, es que Bachelet señaló: “Implantaremos un sistema de protección a la infancia destinado a igualar las oportunidades de desarrollo de los niños chilenos en sus primeros ocho años de vida, independiente de su origen social, género y conformación de su hogar” (Bachelet, 2005, pág. 15). A la postre, ese mecanismo tomaría forma convirtiéndose en el sistema de protección “Chile Crece Contigo” que sigue vigente en la actualidad. Pero pese a la universalidad de este programa de igual manera es posible encontrar elementos de focalización cuando se dice que se “entregará atención a todos los niños de hogares pertenecientes al 40 por ciento más pobre de la población y a todos los niños cuyas madres trabajen” (Íbid.). En el programa de Piñera, como vimos anteriormente, se critica el excesivo esfuerzo que ha realizado el Estado administrando de forma directa o indirecta los establecimientos educacionales, de manera de reivindicar el rol subsidiario del Estado. La focalización en este caso se encuentra un tanto entre líneas y se expresa en aspectos como el hecho de duplicar “gradualmente la subvención escolar por niño” o bien la “continuación y profundización de la subvención preferencial para los estudiantes de familias más desvalidas” (Piñera, 2009, pág. 82 y 83). Otro aspecto donde uno podría inferir una política focalizada es en los incentivos para que los profesores eduquen a alumnos en situación de vulnerabilidad o en materia de

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Artículo 203° del Código del Trabajo. DFL 1 del Ministerio del Trabajo y Previsión social, de

fecha 16 de Enero de 2003. 32

educación pre-escolar y la ampliación de la cobertura especialmente en sectores de menores ingresos. También en la educación superior se pueden encontrar elementos, más explícitos, de focalización cuando en el programa se señala que: “se perfeccionará el sistema de financiamiento estudiantil ampliando su acceso, eliminando discriminaciones injustificadas y focalizando las becas en los sectores de menores ingresos y para aquellas carreras de mayor retorno social” (op. cit., pág. 84). De acuerdo con lo anterior podemos decir con propiedad que no existen diferencias a lo largo de los gobiernos en torno al principio de subsidiariedad y a la acción focalizada del Estado, siendo estos principios transversales y relevantes en cada programa, presentes en la Constitución Política de la República y la Ley de Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. La libertad de enseñanza

16

es un elemento que aparece de forma constante en tres programas

de gobierno, pero va aumentando la sutileza con la que aparece en el discurso. En los únicos programas donde no se hace referencia a la libertad de enseñanza es en el de La Dictadura (Centro de Estudios Públicos, op. cit) y en el de Bachelet (op. cit). En el caso de Patricio Aylwin la libertad de enseñanza aparece de forma expresa en su primer apartado denominado “Principios Orientadores” donde reivindica los dos aspectos de este concepto mencionados en la Constitución y además resalta la “autonomía académica del profesor para planificar y desarrollar los procesos de enseñanza-aprendizaje” (Aylwin, 1989, pág. 21). Más adelante, en el marco de la reconstrucción del sistema educativo, como mencionamos anteriormente, la libertad de enseñanza es uno de los principios que se busca garantizar. En el caso de Frei el concepto se representa de forma más soterrada. En este caso, aludiendo a la libertad de organizar y mantener establecimientos educacionales señala que uno de los roles del Estado corresponde a “promover el esfuerzo de los diversos agentes dentro de una estrategia coherente” (Frei R.T., 1993, pág. 108). Lagos, en su reivindicación del derecho a la educación, señala que debe existir un “adecuado equilibrio” entre éste y la libertad de enseñanza (Lagos, 1999, pág. 13), más adelante indicará que “aseguraremos el respeto a la autonomía de las instituciones de educación superior (op. cit., pág. 17). En el programa de Piñera no se nombra explícitamente el principio en cuestión, sin embargo, se establecen

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Entendida ésta, según lo dispuesto en el artículo 19° N° 11° de la Constitución Política de la

República, como el derecho de abrir, organizar, y mantener establecimientos educacionales así como el derecho de los padres a escoger el establecimiento de enseñanza de sus hijos (Decreto 100, 2014). 33

mecanismos de mercado (nivelación de información) para perfeccionar la posibilidad de los padres de elegir: “mejorar la información disponible de los padres en el proceso de elección de un establecimiento [donde] se exigirá la entrega de cartillas de información donde los apoderados puedan apreciar […] los resultados de sus hijos en comparación a otros establecimientos de la localidad en la que viven” (Piñera, 2009, pág. 87) Diferenciándose al principio de la libertad de enseñanza, el derecho a la educación es una cuestión que se puede encontrar de forma muy puntual, sólo en los programas de Aylwin y Lagos manifestándose de forma expresa. En el primero ya hemos visto que el derecho a la educación está consagrado en su primer apartado de “Principios Orientadores” donde se expresa claramente que “En el nuevo Gobierno, la educación será asumida como un derecho y no como un privilegio” (Ibíd.). En el programa de Lagos también se menciona expresamente el derecho a la educación al señalar en uno de los puntos de su programa que “Garantizaremos el pleno ejercicio del derecho a la Educación, tanto en el acceso […] y su permanencia, como en la calidad de la educación [eso sí, con un importante matiz, pues se buscará un] “adecuado equilibrio entre el derecho a la educación, la libertad de enseñanza, la participación de la familia y el rol del Estado” (Lagos, 1999, pág. 13). El consenso es un componente repetido al menos en los tres primeros gobiernos de la concertación, aunque en menor medida en el programa de Bachelet, por ejemplo, en el caso de Aylwin se expresa en principio de la educación como una “Tarea Nacional” señalando que: “Corresponde al conjunto de la sociedad hacerse cargo de la educación y concebirla como una gran tarea nacional que interesa a los educadores y a los educandos, a las familias, al Estado, a las instituciones religiosas y a los distintos sectores, en particular, a los actores del campo intelectual, cultural y científico” (Aylwin, 1989, pág. 21). En el programa de Frei, se expresa que “Mejorar y transformar la educación es un asunto de toda la sociedad” que solo se podrá lograr “mediante el esfuerzo compartido de la sociedad – personas, familias y empresas- y del Estado” (Frei R.T., 1993, pág. 107). Es este último quien deberá, en el marco de una firmeza de propósitos y eficiencia en la gestión, realizar “una búsqueda permanente de consensos y, por lo tanto, la implementación gradual de las políticas y medidas”. En tanto, en el programa de Lagos se parte diciendo que “La educación es una tarea primordial de la familia y un deber ineludible del Estado, que requiere del apoyo y del esfuerzo de toda la comunidad”, pero más adelante esta disposición al consenso se hace más explícita al señalar que lo anterior se llevará a cabo “reforzando tanto el compromiso público como la participación privada, y promoviendo un acuerdo estratégico en torno a los objetivos de formación escolar, enseñanza superior y desarrollo de la ciencia y la tecnología” (Lagos, 1999, 34

pág. 12). En el programa de Bachelet, también aparece un componente de consenso, sin embargo, éste hace referencia a un aspecto más específico de la gestión escolar convocando al acuerdo a los actores locales en torno a las escuelas en un apartado denominado “La gestión educativa la hacemos todos”, donde señala que “Para mejorar la calidad de la educación se requiere un compromiso de explícito por ella de todos los actores del sistema educativo” (Bachelet, 2005, págs. 16-17). Resulta decidor dar cuenta que en ninguno de los dos programas de gobierno de la derecha política no haya referencia alguna al consenso. Es elemental pensarlo de la Dictadura, pero en el caso de Piñera el patrón se repite, dando cuenta de una actitud poco proclive al dialogo político en la materia. Vimos en el comienzo de esta sección como se representaba explícitamente, en el programa de la Dictadura el principio de la descentralización del sistema escolar. Sumado a ello se pueden divisar elementos en torno a la gestión educativa como que la “extrema rigidez impide a las escuelas y centros de enseñanza efectuar los necesarios ajustes para adecuarse al medio específico donde se realiza la labor” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 148) que configuran un aspecto coherente y consistente en otros programas de gobierno. Son perfectamente asociables los aspectos relacionados a la descentralización administrativa con elementos de mejoramiento en la gestión o la flexibilización, creemos que corresponden a un solo ámbito de acción. También estos elementos se presentan en el programa de Aylwin, en primer lugar al señalar que uno de los roles del Estado será el de promover “la unidad del sistema en el marco de creciente descentralización”. Luego, como se vio en un inicio, el programa señala que: “La descentralización administrativa en la educación es un principio básico fundamental, que debe enriquecer el sistema, flexibilizar su funcionamiento y […] contribuir a superar las desigualdades existentes” (Aylwin, 1989, pág. 22). EL concepto de descentralización se va desvaneciendo conforme pasa el tiempo. Si en la Dictadura y el programa de Aylwin este principio estaba expresamente nombrado y cobraba una relevancia importante, en el programa de Frei este principio fue incorporado de forma mucho más específica cuando se señala que “se reforzará la labor técnica y normativa del Ministerio de Educación y se avanzará en la descentralización de los programas que se implementan” (Frei R.T., 1993, pág. 109), luego este concepto no aparecerá nombrado expresamente en ningún programa de gobierno. Sin embargo, otros temas asociados con la gestión de establecimientos educacionales van cobrando relevancia conforme pasa el tiempo, de manera como en el programa de Frei indica que, a propósito de la educación parvularia, “Se mejorarán los dispositivos de coordinación del nivel, evitando la dispersión, desconexión y dependencias administrativas inadecuadas” o que en el marco general “se avanzará hacia una gestión más flexible, descentralizada y responsable por los resultados” (op. cit., pág. 108 y 114). 35

En el programa de Lagos la referencia a materias de gestión son mínimas y se puede acotar al hecho en el que, en el marco de la calidad, “exigiremos que los establecimientos asuman mayor responsabilidad sobre su desempeño y sobre los resultados que obtienen” y, por otro lado, se enuncia que “facilitaremos que las escuelas emprendan innovaciones pedagógicas y de gestión” (Lagos, 1999, pág. 15). En el programa de Bachelet se profundiza un poco más este aspecto pues en términos generales, y a propósito del sistema de protección a la infancia, se señala que: “Desarrollaremos y aplicaremos nuevos instrumentos de gestión, seguimiento y evaluación que permitan una gestión integrada, pertinente y orientada a resultados de los componentes del sistema” (Bachelet, 2005, pág. 15) Luego, refiriéndose a la educación municipal dirá que “En los establecimientos municipales los directivos estarán sujetos a convenios de desempeño y sus profesores deberán participar en el sistema de evaluación docente” (op. cit., pág. 17). Por último, en el programa de Piñera los aspectos de gestión están relacionados con el uso de las tecnologías de manera de promover “plataformas digitales que permitan mejorar la gestión administrativa y el control de asistencia a clases a través de indicadores biométricos (Piñera, 2009, pág. 86). Todos los programas hablan en mayor o menor medida sobre el concepto de participación en el proceso educativo. Es indudable que la participación es un concepto bastante ambiguo y dependerá mucho del contexto y el marco en el que se utilice. Hace más de 45 años Sherry R. Arnstein (1969) definió una escala que permitiría diagnosticar el poder ciudadano en el proceso 17

político, económico y tal vez en otras áreas . Lo anterior es relevante pues, como veremos, en general los discursos sobre este principio suelen ser bastante ambiguos y es necesario entender en que se traduce la participación enunciada para entender la dimensión que se le atribuye a ésta, en ese sentido la escala mencionada es relevante. En el programa de Aylwin, por ejemplo, hay un apartado dentro de los “principios orientadores” que se denomina “Participación y responsabilidad” donde se enuncia que: “lograr la participación en la base del sistema, tanto de la propia comunidad escolar como de las comunidades locales y regionales. La participación debe reforzar las

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De menor a mayor poder de participación los niveles de la escala son: Manipulación, Terapia,

Información, Consulta, Apaciguamiento, Co-participación, Poder Delegado, Control Ciudadano. Los primeros dos niveles se pueden agrupar en la categoría de “No participación”, los siguientes tres se pueden agrupar en la categoría “Participación simbólica”, las restantes corresponderían a los distintos grados de “Poder Ciudadano” (Arnstein, 1969) 36

relaciones entre los establecimientos y su medio y favorecer, al interior de las escuelas, un rol profesional, activo y creador de directivos y docentes con la colaboración de los padres” (Aylwin, 1989, pág. 21). Lo anterior no entrega muchas luces de lo que se podría entender por participación, pero es enseguida cuando se especifican los contenidos en el programa y se le entrega un marco al concepto al señalar que el: “gobierno promoverá mecanismos objetivos de evaluación del rendimiento educativo y de la eficiencia del sistema [y que respetando la autonomía de los establecimientos] se asegurará que éstos respondan ante la comunidad de usuarios y el público” (Íbid.) Lo anterior permitiría entender que “mecanismos objetivos de evaluación” y el aseguramiento que los establecimientos educacionales “respondan” no corresponden a los niveles más altos de participación de la escala de Arnstein y les sería atribuible más bien la categoría de participación simbólica, el mismo ejercicio se puede repetir con todos los programas. En “El Ladrillo”, por sorprendente que pueda parecer, también existen aspectos asociados a la participación cuando se anuncia una “drástica descentralización” “de manera que sea la comunidad local quien pase directamente a administrar la unidad escolar respectiva”, sin embargo, inmediatamente se especifica que la formación estará a cargo de “la comunidad escolar a través de sus diversos estamentos […] y las autoridades comunales y vecinales, quienes elegirán las autoridades del centro educativo, contratarán el personal, controlarán la enseñanza y adoptarían las decisiones en forma autónoma” (Centro de Estudios Públicos, 1992, págs. 148-149). Lo anterior podría catalogarse ingenuamente, ya que nunca se aplicó, en una categoría baja de poder ciudadano, sin embargo, la ambigüedad de los postulados en tanto contratar personal no es una tarea propia de un organismo como el planteado (similar al directorio de una empresa) y adoptar decisiones de forma autónoma no es algo distinto de lo mínimo, lo único razonable a lo que se hace referencia es la elección de las autoridades del centro educativo y ese acto no alcanza el nivel de co-participación, piso mínimo del poder ciudadano. En el programa de Frei se anuncia que “promoveremos la participación de la familia en la tarea educativa de la escuela, mejorando las formas de interacción entre los distintos actores involucrados en el quehacer educacional” (Frei R.T., 1993, pág. 32). Se nota en el discurso que lo pretendido es mejorar la interacción de actores y ese aspecto es agrupable en la categoría de “participación simbólica”. Analizando el caso de Lagos, en uno de los puntos de su programa promete, con gran ímpetu, que “Reforzaremos la participación real y permanente de los padres en la educación de sus hijos”, cuando a continuación del titular aclara que eso será “a través de

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formas consultivas de participación” (Lagos, 1999, pág. 16). La consulta se encuentra en el nivel medio de la Participación Simbólica. Bachelet, en tanto, enuncia en su programa de gobierno que “En todos los establecimientos 18

educacionales deberán operar los consejos escolares , formados por directivos, profesores, apoderados y alumnos” (Bachelet, 2005, pág. 17). Si bien es reconocible que la participación educacional tenga un marco institucional, este organismo, de acuerdo a la ley, solo mantiene funciones informativas, consultivas y propositivas (solo cuando el sostenedor autoriza, funciones resolutivas) al interior de la escuela y, por lo tanto, también cae también en la categoría de Participación Simbólica. Piñera no presenta expresamente mecanismos asociados a la participación y lo único que uno podría extraer de su programa en esta materia es que se compromete a aumentar y mejorar la información a las familias respecto de la calidad de los establecimientos educacionales en el proceso de elección de los mismos, lo que desde nuestro punto de vista no es calificable como participación de acuerdo con el criterio empleado hasta ahora. En los programas de Frei, Lagos y Bachelet se hace referencia a la educación con base en competencias, que es el único aspecto asociado a “objetivos educativos”

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educativa que uno

podría visualizar de forma más concreta. Es así que en el primer caso se expresa claramente que “La formación general común en la educación media estará centrada en la adquisición de competencias” (Frei R.T., 1993, pág. 110). En el programa de Lagos, en tanto, se refirió a este aspecto en lo relacionado con la educación para adultos cuando se propone “ampliar su cobertura, modernizar sus programas y facilitar el reconocimiento de las competencias” (Lagos, 1999, pág. 18). Bachelet es la más explícita y reiterativa en esta tema pues al comienzo de su programa señala que “La educación es la fuente básica de competencias y capacidades que requieren las personas para desarrollar proyectos de vida satisfactorios” (Bachelet, 2005, pág. 14) y sobre el final de su programa dirá que “Entendemos la educación como un proceso

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Que se encuentran regulados en los artículos 7°, 8° y 9° la Ley 19.979 del 6 de noviembre de

2004., y en el Decreto N° 24 del MINEDUC, de fecha 22 de enero de 2005. 19

Por contraposición a objetivos estructurales, políticos, económicos y administrativos como

podrían ser la adecuación del marco institucional, la distribución de ingresos, superación de la pobreza, aumento del capital humano o bien la flexibilización de condiciones laborales, aumento de recursos, normas de calidad, etc. Los objetivos educativos serían materias propias de la pedagogía tal como las técnicas pedagógicas, las habilidades, competencias y conocimientos adquiridos por los estudiantes, el logro académico, etc. 38

permanente de adquisición de competencias para la vida” (op. cit., pág. 19), dejando los fines educativos que pretende perseguir. Rol del Estado y el Gobierno Desde el punto de vista de la economía del sector público, el Estado y el Gobierno pueden intervenir en la sociedad y el mercado de distintas maneras para producir variados bienes y servicios, tanto públicos como privados. Una de ella es por medio de mecanismos compulsivos como son la regulación, el pago de impuestos y el uso de la coerción. Por otro lado podemos encontrar mecanismos de mercado como la administración y producción pública, la privatización, las concesiones y los subsidios. Por último, podríamos calificar la inacción del Estado como otra acción, dando cuenta que es una decisión política de dejar la producción de un determinado bien al mercado (Stiglitz, 2000) (Martner, 2009). Lo anterior sirve de marco para calificar el rol del Estado en tanto agente activo o subsidiario. La mayoría de los programas de gobierno hacen referencia, en mayor o menor medida, al rol que debe cumplir el Estado y el Gobierno en torno a la educación en general. Como veremos este rol suele estar enmarcado en el carácter subsidiario del Estado y sus funciones son acotadas. En primer término en el programa de la Dictadura se hace referencia a aspectos concretos en los cuales el MINEDUC debería enfocar su acción, estos son: Formulación de Política General; Control de promociones y curricular; Financiamiento del costo mínimo de los educandos y transferencia de la subvención a los colegios municipales (Centro de Estudios Públicos, 1992). Mientras que en el programa de Aylwin existe un apartado en sus “Principios orientadores” que lleva por título “Rol del Estado” y donde se especifica que, en tanto organismo técnico, le corresponderá desarrollar un rol activo que le permita “asegurar el derecho a la educación, explicitar sus fines y objetivos y crear condiciones para una creciente igualdad de oportunidades”, para lo que “ejercerá funciones de orientación, planificación y supervisión; fomentará la investigación y la innovación educativa, propiciará el progresivo incremento de la educación y promoverá la unidad del sistema” (Aylwin, 1989, pág. 21) dando cuenta que tampoco en este programa se contemplan acciones de intervención. En el programa de Frei también existe una referencia al rol del Estado a través del Gobierno, es así que se plantea que: “Al Estado le corresponde planificar, conducir, ejecutar, cuando corresponda, apoyar y promover el esfuerzo de los diversos agentes dentro de una estrategia coherente […] la eficiencia en la gestión deben ir acompañadas de la búsqueda permanente de consensos y, por lo tanto, de la implementación gradual de las políticas y medidas” (Frei R.T., 1993, pág. 108). 39

A lo anterior se suma la intención de generar una “transformación de la actual organización del Ministerio” y “cambios en su cultura organizacional” de manera de “dotarlo de una capacidad de liderazgo en su ámbito de acción […] para que cumpla con eficiencia sus funciones normativas y orientadoras, reguladoras, de apoyo técnico, compensatorias y de evaluación” (op. cit., pág. 113). Esto da cuenta que se mantiene un rol subsidiario y enmarcado en la no intervención directa en el sistema educativo por parte del MINEDUC. En el programa de Lagos no se hace referencia explícita a los roles específicos del Estado o el Gobierno, la consolidación de una agencia independiente de acreditación y evaluación para la educación superior puede dar luces de lo que se pretendía en términos de roles, sin embargo, no es suficiente. En el programa de Bachelet tampoco hace referencia explícita sobre el rol del Estado. Por último, en el caso de Piñera si se nombra explícitamente lo relacionado con esta materia, en medio de su crítica por el rol activo del Estado al involucrarse directa o indirectamente en la gestión de establecimientos educacionales, donde enumera las tareas que sí le son propias como “planificación, diseño y control de los aprendizajes de los estudiantes, así como la preocupación por diseñar políticas que permitan atraer mayores talentos y capacidades al sistema educativo” (Piñera, 2009, pág. 80), también anuncia la creación de una “unidad especializada de apoyo a los establecimientos que los soliciten, la cual además certificará a las agencias independientes de apoyo que quieran participar” (op. cit., pág. 81-82). Lo anterior también da cuenta de los elementos que configuran un modo subsidiario de intervención estatal. Hemos visto que existe cierto consenso en torno al rol subsidiario del Estado puesto que la mayoría, coincide en determinadas funciones del Estado, en la educación a través del Gobierno, como son las de planificar (diseño de políticas), controlar, orientar y apoyar, aspectos que son marcadamente subsidiarios y no contemplan intervención directa por parte del Gobierno en el sistema educativo. Educación Parvularia Salvo en el programa de la Dictadura, todos los programas de gobierno contemplan medidas en torno a la educación pre-escolar o parvularia. En términos generales todos quienes tocaron el tema contemplan el aumento de cobertura, principalmente en sectores de menores ingresos y a madres que trabajan. Reflejo de lo anterior son los párrafos que presentamos a continuación: “Para hacer realmente integral esta modalidad educativa y extender la atención a todos los pre-escolares en situación de pobreza, se coordinarán los diversos servicios y programas públicos y privados de salud, alimentación y educación” (Aylwin, 1989, pág. 22) Frei, en esta materia señalará que: 40

“la educación preescolar debe atender con flexibilidad a la población infantil mediante diversas modalidades […] Ello requiere, así mismo una adecuada relación con diversos sectores como salud, previsión, justicia y trabajo […] Se aumentará la cobertura del nivel parvulario a través de programas diferenciados según las necesidades de los niños y sus familias, con especial focalización en los sectores más necesitados. La prioridad será la atención de los niños de 4 años y de los hijos de madres jefas de hogar.” El programa de Lagos presenta un punto explicito en la materia donde señala que: “Aumentaremos la cobertura de la educación parvularia en los sectores más pobres garantizando el acceso a salas cunas para los hijos menores de dos años cuyas madres trabajan [luego señalará que] universalizaremos la educación para el grupo de edad de 5 a 6 años” (Lagos, 1999, pág. 14). Bachelet fue sin duda quien más enfatizó sobre el tema de educación en la primera infancia señalándolo como una “prioridad fundamental” y comprometiendo la implantación de un “sistema de protección a la infancia destinado a igualar las oportunidades de desarrollo de los niños en sus primeros ocho años de vida” (Bachelet, 2005, pág. 15). Dentro de ese sistema operará otro de “atención preescolar para niños entre cero y cuatro años, que entregará atención a todos los niños de hogares pertenecientes al 40 por ciento más pobre de la población y a todos los niños cuyas madres trabajen” (Ibíd.). A la postre este sistema es lo que se traducirá en la Ley 20.379, de fecha 12 de septiembre del año 2009, que crea el sistema intersectorial de protección social e institucionaliza el subsistema de protección integral a la infancia „Chile Crece Contigo‟. En el programa de Piñera no existe una preponderancia de la educación preescolar, todo lo contrario, solo un punto de su programa hace referencia a esta materia, supeditándola además a la búsqueda de la calidad al indicar que: “nuestra meta es llegar a todos los rincones del país, aumentando la cobertura especialmente en los sectores de menores ingresos, asegurándonos así que se logren eficazmente los desarrollos cognitivos y no cognitivos requeridos para una educación de calidad” (Piñera, 2009, pág. 84). La cobertura no es el único tema tratado en los programas de gobierno, las materias relacionadas con el financiamiento de la educación preescolar también han sido tratadas, pero de forma más circunscrita. Es así como en el programa de Frei se señala que “se integrará el nivel parvulario al régimen normal de financiamiento de la educación, introduciendo las necesarias modificaciones al esquema de subvenciones y aportes estimulados por vía 41

tributaria” (Frei R.T., 1993, pág. 108). Bachelet también tocó el tema al señalar que garantizará el acceso al pre kínder a todos los niños “incorporando este nivel de enseñanza al sistema de subvenciones educacionales”, más aún señala que “Aplicaremos una subvención preferencial para los niños más vulnerables entre pre kínder y cuarto básico […] subvención que duplicará la subvención básica actual” (Bachelet, 2005, pág. 15). Otro tema tratado, exclusivamente por Aylwin, en un contexto de precariedad de la cobertura e infraestructura de la educación parvularia es la colaboración con experiencias comunitarias de educación preescolar señalando que “Se recurrirá a una amplia colaboración de la población especialmente a través de las experiencias comunitarias, cuya expresión será apoyada por el Estado y las organizaciones no gubernamentales” (Aylwin, 1989, pág. 22). Educación General Básica y Media Para este apartado, así como los relacionados con educación superior y profesores, la forma de exponer los programas será de manera diferente, más sucinta, debido a la extensión de contenidos que aparece en los mismos y a la utilidad de revisarlos en su secuencia temporal ya que, a diferencia de la identificación de objetivos, principios, diagnósticos y el rol que juega el estado que suelen ser más transversales, también es importante constatar la evolución en el tiempo de lo relacionado con la educación general básica y media. Comenzando con lo que hemos asimilado al programa de la Dictadura (Centro de Estudios Públicos, 1992), podemos señalar que solo hay dos aspectos relacionados con la educación general básica y media y es que para ambos casos se propone una drástica descentralización técnica como administrativa, tal como lo vimos anteriormente en el apartado de los principios y, por otro lado, se señala que un aspecto que ayudará a los padres para que estos envíen a sus hijos al colegio, aparte de la gratuidad efectiva, será la entrega gratuita de libros, útiles de estudio y alimentación. En el programa de Aylwin aparecen como medidas, la implementación de un programa de mejoramiento de las escuelas básicas y liceos de las áreas rurales y de pobreza urbana. También se contemplan aspectos como la disminución del número de alumnos por curso, extender las jornadas de atención, mejorar el equipamiento, proveer de textos escolares, extender las prestaciones asistenciales complementarias y, por último, la introducción de innovaciones que perfeccionen la escuela. Entre estas innovaciones podríamos encontrar aspectos relacionados con la renovación metodológica planteada en el programa, donde se busca la utilización de marcos curriculares, prácticas metodológicas y pedagógicas y formas de evaluación que fomenten la creatividad y se adapten a los jóvenes chilenos (Aylwin, 1989). En el caso de Frei, más allá de los objetivos y principios a los que hicimos referencia anteriormente, se propone aumentar la calidad, entendida como la reducción de la repitencia y 42

abandono temprano de la escuela; también señala que se apoyará y reforzará el programa MECE (Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación) y el proyecto que atiende a las mil escuelas con mayor rezago. Se propone la modificación curricular tanto de la educación básica, para favorecer capacidades creativas, como de media para hacer frente a un alumnado masivo y diversificado. En el caso de la enseñanza básica además se propone una discriminación positiva en favor de mujeres, minorías étnicas y “extra-edad” además se definirá una política destinada a atender niños que sufren discapacidad. En un aspecto un tanto más pedagógico, pero a la vez relacionado con la estructura educacional, el programa de Frei señala que se modernizará la educación prolongando el ciclo de formación general y ofreciendo una mayor diversidad de posibilidades en el ciclo superior. Como vimos anteriormente existe un enfoque educativo basado en competencias y de formación con base académica, al menos en el ciclo superior. También se busca potenciar lo que ha denominado el “aprendizaje a lo largo de la vida”, el curriculum escolar además incluirá elementos que contribuyan a la formación para la vida familiar. Por último se señala que se favorecerá la participación de las agrupaciones de centros de padres y apoderados en instancias de formulación de políticas educativas a nivel de gobiernos locales (Frei R.T., 1993). En el programa de Lagos lo primero que se puede apreciar es que propone avanzar hacia un promedio de 12 años de escolaridad por medio de la ampliación de la cobertura en la enseñanza media, en paralelo y para fomentar la retención de los estudiantes, ofrecerán becas de retención para alumnos vulnerables desde 8° básico hasta 4° medio y se creará un programa nacional de reinserción escolar para que aquellos que no lograron culminar su enseñanza logren concretarla, mejorando así sus condiciones de empleabilidad. En aspectos más curriculares se pretende consolidar la reforma en lo relacionado con los nuevos planes y programas así como la implementación de la Jornada Escolar Completa, complementariamente se propone aumentar los tiempos y recursos destinados a la educación de un segundo idioma, así como a la formación física, el deporte y la cultura. Además se menciona por primera, y única vez, en todos los programas analizados, que se extenderá la enseñanza de las lenguas de los pueblos indígenas. Se menciona, en el programa, que se dará un fuerte impulso a las nuevas tecnologías de la información y comunicación a través del programa “Enlaces”

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y de la

conexión de cada curso al internet. Por último, y como mencionamos anteriormente, se fomentará la participación real y permanente de los padres en la educación de sus hijos mediante formas consultivas de participación (Lagos, 1999).

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http://www.enlaces.cl/index.php?t=44 43

Bachelet, en la materia, señala varios puntos a partir de la aplicación de una subvención preferencial para niños desde pre kínder a cuarto básico en la que se duplicará el monto asignado en ese entonces, con el tiempo esta subvención podría extenderse a toda la educación básica. En este marco es que las escuelas deberán aplicar políticas de no discriminación al ingreso y entregar información periódica a los padres por medio de una ficha escolar que contenga los antecedentes necesarios para que se formen una opinión sobre la situación de sus hijos. También en el marco de esta subvención se condicionarán los recursos a requisitos de no discriminación y de resultados educativos en función de estrategias de mejoramiento educativo basadas en estándares nacionales. Se trabajará sobre las prestaciones complementarias (salud, alimentación, asesoramiento jurídico, violencia intrafamiliar, etc.) de manera de corregir su dispersión. Comenzando con las escuelas que atienden a niños y niñas de menores recursos de la educación básica se reducirán los cursos pasando de 45 a 35 alumnos. A su vez se culminará con la aplicación de la JEC y se asegurará que las horas adicionales sean usadas en actividades para las cuales exista clara evidencia de resultados formativos, en ese marco es que se pretenden desarrollar las competencias como objetivo además de promover, mediante la innovación pedagógica, la experimentación, la aplicación y práctica de conocimientos y su aplicación a situaciones concretas. También se incorporará la convivencia, la solución pacífica de conflictos y el servicio a la comunidad, mediante horas de trabajo comunitario, como parte de las exigencias de la educación media. Se exigirá además a los establecimientos que reciben aportes del Estado que faciliten infraestructura para talleres, academias, y actividades deportivas que respondan a los intereses de los jóvenes, se fortalecerá la supervisión escolar, separando las tareas formativas de las fiscalizadoras de manera de ser el principal vinculo de relación de los establecimientos con el Estado y que este sistema opere como una verdadera red. En torno a la participación de los padres, como ya vimos, deberán operar regularmente los Consejos Escolares, por último, se establecerá un subsidio al transporte rural (Bachelet, 2005). Hemos señalado ya que Piñera (2009) pretendía un cambio en la cultura escolar pasando de un enfoque de baja exigencia a uno donde se satisfagan altos estándares y se exijan esfuerzos y resultados de manera de mejorar la calidad. Es así que él propone utilizar y profundizar sobre las políticas vigentes, como la Subvención Escolar Preferencial (SEP) y la Agencia de Calidad de la Educación, para lograr tal fin. Entre los elementos de su programa que se pueden asociar fácilmente a la SEP encontramos la duplicación gradual de la subvención, el establecimiento de cartillas de información para los padres donde se pueda apreciar los resultados comparados del colegio, así como la información que los establecimientos deben entregar a los padres acerca del desarrollo de sus hijos y de los objetivos de aprendizaje para los próximos cuatro años, acompañado de los instrumentos que se utilizarán para tal fin. También son asociables a la SEP el programa de apoyo para mejorar el desempeño de establecimientos educacionales que lo 44

soliciten o bien que no logren cumplir los estándares prioritarios, colegios que si, pese al apoyo, siguen estando bajo esas normas dejarán de ser sujetos de la subvención. El programa de Piñera propone una revolución digital al interior de la sala de clases mediante el equipamiento de cada aula con un computador, un data show, una pizarra interactiva y conexión de banda ancha a internet. Como incentivo a la calidad se promoverá una subvención a la calidad que premie a establecimientos y equipos docentes que se destaquen a nivel país, además de premiar a los cursos que muestren mejoras significativas con viajes culturales y materiales educativos de calidad, se creará una red nacional de docentes expertos para apoyar a los niños y niñas que estén quedando atrás en los procesos de aprendizaje. El programa contempla la creación de a lo menos 50 liceos de excelencia como el Instituto Nacional, también se creará un panel de expertos que tendrá por fin evaluar periódicamente el valor de la subvención, el adecuado nivel de remuneraciones y de incentivos para los nuevos directores. En relación con los directores de establecimientos educacionales, se pretende mejorar la calidad de los mismos a través de cuatro mecanismos, el primero es la creación de un comité de búsqueda para seleccionar a quienes muestren mejores condiciones; el segundo es generar programas de formación integrando las escuelas de pedagogía con las de administración; el tercero es el término de los cargos vitalicios y por último los concursos para seleccionar directores que cuenten con elevados requisitos. La Agencia de Calidad de la Educación visitará periódicamente los colegios y elaborará un informe público que se distribuirá a las familias, además de apoyar a los establecimientos educacionales que no logren cubrir los estándares mínimos, como fue señalado previamente, y certificará a las agencias independientes de apoyo que deseen participar en tal proceso. En torno al clima al interior de las escuelas el programa señala que habrá tolerancia cero con la violencia, las drogas y la falta de respeto a las jerarquías en nuestros establecimientos escolares. Entre las metas de ese gobierno está convertir a Chile en un país bilingüe para lo que se adoptarán tres medidas, la primera es financiar buenos programas de formación de docentes en inglés mediante un fondo concursable; lo segundo es un programa de capacitación para profesores de inglés con capacidades insuficientes y por último traer al país, mediante concursos internacionales, a profesores extranjeros con dominio del idioma inglés. Para terminar el programa contempla la creación de Corporaciones de Educación de Calidad a nivel comunal, que tengan por finalidad única el mejoramiento de la calidad de educación de la respectiva comuna. Esta corporación, presidida por el alcalde, otorgará el sustento administrativo y coordinará la gestión técnica pedagógica (Piñera, 2009).

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Educación Media Técnico-Profesional En este punto uno podría llegar a confundir en los programas si es que los candidatos y futuros presidentes se referían a la educación secundaria técnica o bien a la “educación laboral” en tanto capacitación a trabajadores, la primera se tratará en este apartado en tanto que la segunda se agrupa más adelante en el apartado que denominamos capacitación. El tema de la educación técnico profesional es, en conjunto con la capacitación, el menos mencionado en los programas de gobierno, de hecho ni en el documento de la Dictadura ni en el de Bachelet se mencionan aspectos relacionados con esta materia y, en general, todos los programas comparten más o menos los mismos objetivos que es generar alianzas con el sector privado (empresas y sindicatos) de manera de poder insertar laboralmente a los estudiantes de mejor forma. Es así como el programa de Aylwin, dentro de sus “Programas específicos” señala que: “el Estado promoverá una concertación entre el sector público, el empresariado –al que 21

le corresponderá en este sentido un rol de especial importancia- y los sindicatos, con el fin de apoyar el desarrollo articulado de la educación técnica de nivel medio, los centros post-secundarios y los programas no escolarizados. Entre estos últimos […] se ofrecerá capacitación a los jóvenes que han desertado de la educación general o que habiendo egresado del liceo carecen de empleo y no pueden continuar estudios” (Aylwin, 1989, pág. 22) Frei es un tanto más específico y diverso en la materia puesto que señala que para este nivel pretende “reducir su especialísimo y fragmentación e impulsar su efectiva vinculación con las empresas”, además en un sentido más pedagógico señala que se: “pasará de un enfoque orientado a puestos específicos, de especialización en rutinas, a una educación que forme capacidades más generales, polivalentes y adaptables [lo que] supone asumir el método de la resolución de problemas como herramienta didáctica […] ampliando la formación desde los procesos tecnológico específicos hasta incluir las explicaciones científicas en que aquellos se fundan” (Frei R.T., 1993, págs. 110-111) Además Frei anuncia que se “establecerá un sistema nacional de medición de calidad para este nivel y se revisarán los mecanismos evaluativos y de certificación en uso” (Ibíd.)

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Representado de la misma manera en el documento original. 46

En los programas de Lagos y Piñera las referencias a la educación técnica son bastante escuetas y en la misma línea, es así como el primero en un punto de su programa señala que “Fortaleceremos la educación técnico-profesional a través de una más estrecha relación de los establecimientos con la empresa mejorando así las condiciones de empleabilidad” (Lagos, 1999, pág. 14). Piñera señala que: “se perfeccionará el proceso de enseñanza, en el sentido de alinearla en torno a las competencias laborales que el sector productivo y de servicios requieren y asimismo, se realizarán las coordinaciones y compatibilizaciones necesarias para una integración con la educación superior de carácter técnico” (Piñera, 2009, pág. 83) Así introduce un nuevo elemento a lo usualmente tratado en los programas como es la integración con la educación superior técnica. Educación Superior Como dijimos en su momento la educación superior es un aspecto bastante tratado en los programas de gobierno. En “El Ladrillo” dos de seis páginas corresponden a educación superior y en torno a este asunto lo que más se enfatiza es en cuestiones de financiamiento, en particular sobre la gratuidad. Es en este punto donde se argumenta que, dado el beneficio directo y notorio para los que acceden a este nivel, no se justifica en absoluto la gratuidad de este tipo de educación, ni siquiera se justifica el subsidio parcial, debido a que a este nivel acceden principalmente los grupos de mayor poder económico. En el programa se argumenta que cobrar el valor real de las carreras tendría grandes ventajas como es que mejoraría el financiamiento de las instituciones y con ello su calidad y el aumento de su capacidad; también se precisa que al vivir de sus propios recursos estas instituciones se preocuparían más de cuidar la calidad de sus servicios; por último se señala que al cobrarse el costo completo de la educación los estudiantes desplegarían al máximo su esfuerzo para aprovecharla y dejarían de existir los eternos estudiantes y aquellos que van a “ilustrar su holgazanería”. Pese a lo anterior más adelante se señala que este sistema debe ser complementado con becas para los más talentosos considerando su incapacidad económica, beca que deberá incorporar en su valor el costo alternativo del trabajo que significa para el estudiante, además de matrículas, libros y locomoción, aparte de las becas se consideran créditos a largo plazo que mantengan su valor real por medio de un interés que además permita que el fondo para tales fines vaya aumentando, estos préstamos comenzarían a ser devueltos un año luego de egresados y acorde a un monto tope del salario, estos créditos se pagarían a 15 o 20 años de plazo y financiarían el 70% y 80% del costo directo de la educación. Se reconoce que la implantación de este sistema podría resultar extremadamente brusco por lo que se sugiere implementarlo gradualmente en las universidades primero, para luego expandirlo a la educación superior técnica (Centro de Estudios Públicos, 1992). 47

En el caso de Aylwin los planteamientos son claros al señalar que el nuevo gobierno democrático garantizará la autonomía y la libertad académica en la educación superior y promoverá la configuración de un sistema diversificado, constituido por universidades e institutos profesionales, de ese minuto y los que se creen en el futuro, privados o públicos, regionales o metropolitanos, reconocidos por el Estado. El programa señala determinadas medidas inmediatas, asociadas fundamentalmente a la autonomía en el marco de la transición a la democracia, se convocará una instancia de representación que agrupe niveles técnicos, políticos y académicos para que surjan propuestas de desarrollo para la educación superior, se le dará especial atención a la Universidad de Chile y a la Universidad de Santiago, se asegurará que, dentro del marco legal vigente, se puedan establecer gobiernos universitarios de consenso. Muy en línea con los principios expresados en párrafos anteriores, el programa señala que el sistema debe hacer posible la necesaria competencia y a la vez asegurar la solidaridad, coordinación y programación que permitan a Chile ocupar una posición de liderazgo en la región. Con ese fin se impulsará el establecimiento de mecanismos de acreditación y evaluación institucional de planes y programas. En otras materias se señala que el gobierno, en conjunto con las instituciones de educación superior, promoverá sistemas de educación abiertos, el uso de tecnologías informáticas, audiovisuales y de telecomunicaciones, por otro lado se promoverá la creación de un Consejo Nacional de Educación Superior integrado por académicos de prestigio, representantes del gobierno y de las diversas actividades relacionadas con el desarrollo del país, este Consejo contribuirá a desarrollar políticas para el sector e intervendrá en la puesta en marcha de los procesos de acreditación de los establecimientos de educación superior. El programa además reitera en la garantía de que cualquier normativa que se adopte reconocerá el principio general de la diversidad del sistema y que cada institución adopte formas propias de gobierno, en ese marco se espera que las instituciones consagren formas jerarquizadas de participación en el gobierno universitario que aseguren una eficaz incorporación de los académicos y una adecuada participación estudiantil (Aylwin, 1989). En el programa de Frei, se propone precisar la educación superior en la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, LOCE (1990) definiendo sus componentes y funciones, en ese marco se señala que se promoverá una efectiva diversificación del sistema, favoreciendo la adaptación y especialización de las instituciones, también se generarán mecanismos que permitan la entrada y salida de estudiantes y su movilidad entre diversos niveles de la educación superior. Extendiendo la acreditación se creará un procedimiento de información pública con el propósito de hacer más transparente la situación global del sistema. En términos de financiamiento se asegura que habrán fuentes diferenciadas de manera que se pueda fortalecer y renovar los planteles docentes y de investigadores, la eficiencia en la gestión y el aumento de la investigación, se extenderá el fondo solidario de crédito universitario y las becas de arancel a todas las universidades que cumplan con los requisitos de acreditación, además se 48

mejorarán los incentivos tributarios a las universidades que incrementen sus fondos para becas, se creará un programa de becas de apoyo a favor de los mejores alumnos que egresen de los establecimientos de educación media más pobres del país. Se modificará el Aporte fiscal Indirecto para reducir su carácter inequitativo y concentrándolo en su carácter de fondo que incentiva la calidad. Respecto de las universidades estatales se definirán fuentes de financiamiento que proporcionen un aporte de base, en especial para aquellas de regiones, pero que se encuentre vinculado con exigencias de resultados en excelencia, eficiencia y eficacia, libremente convenidas (Frei R.T., 1993). Lagos señala en su programa que se extenderá el esquema de becas y créditos estudiantiles de manera que nadie quede fuera de la educación superior por motivos económicos. Señala además que se incrementarán los recursos a las instituciones de educación superior condicionándolo a objetivos complementarios como el desarrollo institucional en función de contratos de desempeño; la investigación científica; y el desarrollo tecnológico e innovación ligados a los sectores más dinámicos y de mayor potencial para el desarrollo exportador de Chile. Como señalamos, en el marco de la libertad de enseñanza, se asegurará el pleno respeto a la autonomía de las instituciones de educación superior en conjunto con definir exigentes normas de acreditación e información pública sobre desempeño y logros. Esta evaluación de calidad será por medio de la autoevaluación institucional y la apreciación externa de pares, en la misma línea es que se garantizarán iguales condiciones de gestión para todas las universidades que se benefician de aportes del Estado, con reglas comunes de contabilidad e información. Esta acreditación se realizará mediante una agencia independiente de acreditación y evaluación que deberá ser producto de un amplio acuerdo entre las instituciones en cuyo beneficio se establecerá (Lagos, 1999). Muy similar al programa de su predecesor, Bachelet pretende asegurar a todos los jóvenes talentosos el acceso a educación superior de calidad, independiente de su situación socioeconómica. Para lo anterior se pretende perfeccionar la acreditación de manera de dar más información y transparencia, de hecho se les hará exigible la acreditación periódica a todas las instituciones que reciban aportes directos del Estado, estos recursos estarán además vinculados al desempeño de las instituciones, su calidad, eficiencia y rendimiento. Relacionado con el financiamiento se señala que éste se realizará mediante una combinación de becas, crédito, garantías públicas y subsidios al ahorro de las familias, as así como los más pobres tendrán apoyo de becas, crédito para matrícula y beca para manutención, los jóvenes de clase media tendrán acceso a créditos totales y parciales de matrícula y sus familias accederán a subsidios por el ahorro que realicen para este fin, por último se incorporará un seguro estudiantil que garantice la continuidad de estudios en caso de fallecimiento o invalidez de sus padres. Muy similar a lo que se denomina el “Proceso de Bolonia” (Carimán, 2011) se propone revisar el currículo y la extensión de muchas carreras para ponerlas a tono con las tendencias 49

internacionales, es decir, acortándolas, entregando flexibilidad para certificaciones intermedias para alinearse con la economía del conocimiento. Por último el programa de Bachelet indica que se le dará un sentido estratégico al aporte del Estado a sus universidades mediante el apoyo al desarrollo de proyectos institucionales y una mayor efectividad y eficiencia en su funcionamiento, además se respaldará la recuperación de la infraestructura y equipamiento de las universidades estatales que hayan sufrido un mayor deterioro (Bachelet, 2005). El programa de Piñera se centra en dos aspectos de esta materia, a saber, el financiamiento y la institucionalidad, pero da más énfasis al primero. Respecto de éste critica que entre las 177 instituciones de educación superior, hay quienes reciben aportes del Estado con una justificación histórica (las estatales) y otras si cumplen determinados requisitos (las privadas), para lo cual se propone eliminar la discriminación en el financiamiento por la naturaleza jurídica 22

de las instituciones (estatales o privadas) . Se pretende mejorar el sistema de becas, aumentando su equidad horizontal y vertical y la cantidad disponible para carreras de alta valoración social y en sectores de menores ingresos, se eliminarán gradualmente las diferencias entre los sistemas de créditos universitarios y se perfeccionará el seguro para que los jóvenes puedan continuar sus estudios cuando, a raíz del desempleo, tengan problemas para financiarlos. En el financiamiento relacionado con las universidades estatales se extenderá el programa MECESUP

23

y se modificará el Aporte Fiscal Directo a estas instituciones,

condicionándolo al cumplimiento de criterios de excelencia en el desempeño y extendiéndolo a todas las instituciones que satisfagan tales requisitos. En términos estructurales se creará una institución que agrupe a los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica y otra para las Universidades, además, al igual que en el caso de Bachelet, se promoverá una renovación curricular incentivando un esquema de formación general y posterior especialización, con carreras más breves y que otorguen mayor articulación al interior del sistema. También se fortalecerá el sistema de acreditación, adoptando medidas especiales en las carreras de pedagogía y desarrollando las agencias acreditadoras. En las universidades estatales se pretende eliminar las trabas burocráticas y flexibilizar su gestión académica, financiera y administrativa de manera de hacerlas plenamente competitivas, se les permitirá acceder a mayores recursos para inversión mediante el mecanismo de las concesiones de obras y se las dotará de nuevos gobiernos corporativos para aumentar su vinculación con entidades

22

Las primeras haciendo referencia a las creadas por ley antes de la reforma de 1981

(Secretaría General CRUCH, 1981) y las segundas a las creadas posterior a la reforma mencionada. 23

http://www.mecesup.cl/ 50

regionales, sectores productivos y otros, logrando así un mayor financiamiento vía proyectos y donaciones (Piñera, 2009). Desarrollo Científico El programa de la dictadura no hace referencia alguna al desarrollo científico, el primero en tocar este tema fue el Aylwin cuyo objetivo es crecer económicamente, modernizar sus estructuras productivas y su cultura y resolver los problemas sociales que afectaron a la mayoría. El desarrollo científico no debe estar al arbitrio del mercado, sino que debe comprometer al Estado, a las universidades y al sector productivo. Se pretende contribuir a la formación de recursos humanos del más alto nivel mediante programas de postgrado, para esos efectos el gobierno promoverá el desenvolvimiento de la infraestructura científica, gravemente postergada, favorecerá el establecimiento selectivo de postgrados tanto a nivel nacional como internacional y se compromete un esfuerzo especial para establecer programas de retorno o visitas de científicos chilenos que se encuentren en el exterior (Aylwin, 1989). El programa de Frei guarda algunas similitudes con lo que mencionamos en el párrafo precedente, por ejemplo, se señala que los programas científicos deberán incorporar aquellos investigadores que se desempeñan en el extranjero, especialmente aquellos chilenos que tienen interés en retornar, también el programa señala que se creará un programa de inversión en equipamiento el cual, mediante fondos concursables, permita renovar o ampliar la infraestructura científica del país. Para Frei los objetivos en esta materia son que Chile se pueda insertar competitivamente en el mundo y la institucionalización del desarrollo de ciencia básica. Para ello es necesario aumentar la masa crítica de científicos, readecuar la estructura institucional en la materia para formular una política nacional de desarrollo científico e investigación tecnológica y una cultura científica en todos los niveles del sistema. Existirá un Programa Nacional de Investigación en ciencia básica y avanzada, el primero corresponde a la mantención y perfeccionamiento del Fondo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica y al fortalecimiento de los programas de postgrado, especialmente los doctorados, además se contempla la creación de Programas de Investigación Avanzada, impartido en aquellas áreas donde la ciencia nacional ha alcanzado un elevado nivel de desarrollo y cuenta con un número significativo de investigadores de excelencia, ahí debe ordenarse para poder combinar y concentrar los esfuerzos que en la actualidad se hacen de manera paralela y dispersa. Además se pretende crear un programa de apoyo directo a investigadores destacados que no caigan en ninguna categoría mencionada anteriormente. Por último cabe señalar que el país busca formas de cooperación científica internacional, sobre la base de nuestras fortalezas y aportando recursos para que nuestros científicos no cumplan un rol subordinado en el proceso producción del conocimiento (Frei R.T., 1993).

51

de

Lagos, en su programa, parte reivindicando el rol subsidiario del Estado de forma expresa y señala que la investigación se llevará a cabo mediante subsidios, concursos, proyectos y actividades de investigación y desarrollo, donde el sector privado deberá asumir una cuota creciente en el co-financiamiento de los proyectos que interesan a determinada empresa. Al igual que sus predecesores Lagos indica que se aumentará el número de investigadores y se les asegurarán las condiciones para trabajar en Chile subsidiando a empresas, organismos públicos y universidades que los contraten. Por otro lado se aumentarán las becas para duplicar el número de investigadores y postgraduados y que éstos cursen sus estudios en el extranjero. Se abrirán nuevas líneas de financiamiento para investigadores jóvenes y se apoyará a quienes investiguen en tecnologías para que puedan crear sus propias empresas. Por último se mejorará la infraestructura y el equipamiento en las universidades y los centros de investigación científica y tecnológica mediante un programa de equipamiento mayor y se estimulará la creación de centros interinstitucionales que permitan compartir equipos de alto costo a distintos grupos de investigadores, también se buscará captar recursos internacionales para crear o mejorar la infraestructura física en regiones (Lagos, 1999). Bachelet no se refirió al tema de forma explícita y Piñera fue quien realizó una breve referencia en la materia al señalara que se incrementarán las becas de doctorado y post doctorado, además se aumentarán los recursos para distintos fondos concursables como INNOVA, FONDEF y FONDECYT. El se refirió a la institucionalidad al señalar que se eliminarán las fallas de coordinación y se unificarán criterios para la formación de nuevos fondos concursables, también se creará una agencia de innovación y tecnología y se rediseñará el Consejo de Innovación y para que pueda contar con un consejo asesor de científicos a nivel internacional. En otras materias tangenciales se buscará fortalecer la propiedad intelectual y perfeccionar el crédito fiscal del 35% para inversión privada en investigación, eliminando las restricciones excesivas que hoy lo afectan (Piñera, 2009). Educación para adultos En este punto hemos decidido mezclar los dos temas menos tratados de todo el período y documentos analizados, estos dos temas corresponden la reinserción escolar de aquellos que ya no pueden cursar la escolaridad general de ciclo superior de manera normal, es decir, los que con 17 años solo cuenten con 8° Grado Básico; como de aquellos adultos que cuentan con enseñanza media pretendan capacitarse en distintas competencias y habilidades para desarrollarse en su vida laboral. Estos temas los agrupamos en educación para adultos puesto que de los seis programas en cuestión, dos lo omiten completamente (Frei y Piñera) y el resto los tratan de manera muy breve e incluso los mezclan. En el programa de la Dictadura se trata en un apartado denominado “Educación Laboral” donde el rol del Estado será estimular a las empresas y los sindicatos en el “perfeccionamiento educacional y el entrenamiento sistemático”. 52

El Ladrillo hacía referencia al rol de los institutos DUOC e INACAP en esta materia, sin embargo se afirma que su desarrollo será mayor si es que se crean organismos intermedios de capacitación reuniendo los aportes de pequeñas y medianas empresas (Centro de Estudios Públicos, 1992). Aylwin, en su programa, menciona dos apartados relacionados con la materia: “Educación técnica y capacitación para el empleo” y “Educación no formal”. En el primero manifiesta que “el Estado promoverá una concertación entre el sector público, el empresariado –al que corresponderá en este sentido un rol de especial importancia- y los sindicatos, con el fin de apoyar el desarrollo articulado de la educación técnica de nivel medio, los centros post-secundarios y los programas no escolarizados” (Aylwin, 1989, pág. 22") Los últimos destinados principalmente a jóvenes que han abandonado la educación general o que concluyéndola carezcan de empleo y no puedan continuar sus estudios. En el segundo apartado menciona que el gobierno llamará a todos los agentes educativos y, especialmente, a organismos no gubernamentales que realicen su acción en la educación de adultos, será prioridad las tareas de alfabetización, capacitación popular, desarrollo de comunidad y educación para grupos de extrema pobreza. Es en el programa de Frei donde, por primera vez, aparece el concepto de “aprendizaje a lo largo de la vida”, sin embargo, para los efectos de esta materia no hubo mayor desarrollo (Frei R.T., 1993, pág. 115). Fue Lagos quien desarrolló un poco más este tema donde resalta que se dará especial atención a la formación de técnicos superiores, para lo cual ampliarán las franquicias tributarias a las empresas que participen en programas vinculados a los Centros de Formación Técnica y asociando a este tipo de formación el Fondo Nacional de Capacitación. Un punto de su programa dice que “Promoveremos la educación a lo largo de la vida”, ahí señala que se reorganizará el sistema de educación de adultos de modo de “ampliar su cobertura, modernizar sus programas y facilitar el reconocimiento de las competencias adquiridas por las personas en el trabajo” (Lagos, 1999, pág. 18). Por otro lado señala que este fin se realizará respaldando ofertas educativas y de capacitación de adultos provistas por los sectores públicos y privados, las municipalidades y las empresas, las organizaciones de las sociedad civil y las instituciones gremiales, profesionales y culturales. Bachelet fue la última en tratar este tema, utilizando el mismo concepto que Frei y Lagos, “Educación a lo largo de la vida”. Ahí se propone mejorar las oportunidades laborales de chilenas y chilenos que no pudieron culminar sus estudios básicos y medios y dignificarlos ante sus familias y comunidades. Para ello se duplicarán los esfuerzos en iniciativas de nivelación de estudios esperando que 700 mil adultos alcancen la licencia secundaria. En otro tema se creará un sistema flexible de desarrollo de competencias laborales que permita a las personas 53

certificar las competencias adquiridas a lo largo de su vida laboral y proveer la información para orientar los esfuerzos de capacitación y educación permanentes, complementario a este sistema, se incorporará plenamente la educación técnica al esquema de financiamiento general de la educación superior, además exigiéndole acreditación y vinculando sus planes de estudios al sistema de competencias mencionado anteriormente (Bachelet, 2005). Profesores El tema de los profesores es uno de los más tratados a lo largo de los programas de gobiernos, aunque su extensión no es similar los asociados a la educación general o superior, de hecho es uno de los seis (de once) temas que han sido tratado en todos los programas. En el Ladrillo, lo único que se señala a propósito es que: “La educación y perfeccionamiento del profesorado diera constituir una preocupación fundamental; en este sentido será necesario reforzar la acción del Centro de Perfeccionamiento del Magisterio y la investigación universitaria correspondiente” (Centro de Estudios Públicos, 1992, pág. 150) En el caso de Aylwin hay un punto específico dedicado al tema, denominado “Mejoramiento y dignificación de la función docente” donde se señala que la sociedad chilena requiere que el docente asuma plenamente su rol profesional, así como es necesario restablecer su motivación, confianza y autonomía profesional quebradas por el régimen dictatorial. El pleno reconocimiento de la dignidad de la función docente requiere un esfuerzo para mejorar las remuneraciones del magisterio así como una política de acceso a perfeccionamiento permanente, eso sí complementado con la creación de mecanismos objetivos de evaluación del desempeño de la función docente. También se indica que el profesorado requiere una mayor estabilidad en los cargos, terminando con la cesación arbitraria de cargos y por último señala que se promoverá la estructuración de un sistema de acreditación que califique a las instituciones que forman profesores (Aylwin, 1989). En el caso de Frei también un punto de su programa se refiere específicamente al tema donde se augura “Una Política Responsable y Estimulante para el Magisterio”, es en el marco de la responsabilidad donde se subordina los aspectos de mejoramiento de la calidad docente que se mencionan a “cumplir con los requisitos de eficiencia y descentralización” (Frei R.T., 1993, pág. 113). A continuación de aquello se señala que el gobierno promoverá una política sostenida de incentivos y estímulos que refuercen la profesión docente, impulsando el perfeccionamiento permanente y la acreditación pública de las instituciones que los forman, estableciendo mecanismos para detectar necesidades de capacitación y estableciendo concursos de proyectos innovadores en el campo del perfeccionamiento docente. También se asegura que parte importante del aumento de los recursos invertidos en educación irán destinados al 54

mejoramiento gradual de las remuneraciones y de la calidad. Este mejoramiento deberá combinar criterios de equidad, incentivos, desempeño, participación en innovación y logros crecientes en resultados de aprendizaje. Solo un punto del programa de Lagos trató el tema docente, ahí se señala que “Ampliaremos las medidas de apoyo a la profesionalización de los docentes” (Lagos, 1999, pág. 15). Esto importa el mejoramiento de las condiciones laborales, profesionales y económicas de los docentes, además se asegurará una carrera profesional que otorgue garantías de acceso objetivo, ingreso inicial determinado por ley, incentivos vinculados a funciones, desempeño y resultados. Complementariamente se definirán estándares que acrediten la condición profesional de los docentes y se apoyará la modernización de las escuelas y facultades de formación pedagógica. Bachelet solo menciona el tema de los profesores estrechamente en el marco del apartado denominado “Calidad de la Educación” (Bachelet, 2005, págs. 16-17), ahí señala que deben fortalecer las carreras de pedagogía y apoyar el perfeccionamiento docente a lo largo de la vida profesional, a la vez señala que, como todos los profesionales, los docentes también deben ser evaluados conforme al mecanismo que contempla la ley de manera que mejoren su desempeño actual, evaluación que en el caso de establecimientos municipales deberá ser obligatoria. Piñera fue un tanto más extenso que su predecesora, él parte sus propuestas en esta materia anunciando la creación de “becas atractivas para financiar estas carreras [de pedagogía] a aquellos alumnos de altos puntajes que se matriculen en pedagogía” (Piñera, 2009, pág. 84), sin embargo, señala que estas becas podrán utilizarse solo en carreras con nivel elevado de acreditación. Más adelante indica que se establecerá un examen no obligatorio de habilitación donde aquellos que: “no tengan buena calificación, y que ingresen a la profesión docente, quedarán facultados para ejercer la carrera solo en forma condicional y deberán demostrar la efectividad en la sala de clases” (op. cit., pág. 85) Éstos, contarán con los mecanismos para acceder a programas de reentrenamiento y a medida que vayan superando ciertas metas podrán aspirar a las remuneraciones de quienes obtuvieron buenas calificaciones en los exámenes. Cada tres años se verificarán las capacidades en las salas de clases mediante proceso que llevará la mencionada Agencia de Calidad de Educación. Se modificará la carrera docente, modificando el estatuto que la regula, puesto que este contiene excesivas rigideces, complementariamente se mejorarán las remuneraciones vinculadas a los aprendizajes de los estudiantes y con la necesidad de atraer a la profesión docente a personas de altas habilidades, también se premiará con bonos a docentes que desarrollen sus actividades en establecimientos con un alto número de niños vulnerables. 55

Las leyes en materia de Educación en el período 1987-2011 Las reformas y las políticas públicas están constituidas, en su mayor parte, por expresiones normativas, basadas en el principio de legalidad, que en el caso chileno se expresa en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República. Ahí señala que “los órganos deben someter su acción a la Constitución y a las normas directas conforme a ellas” (CPR, Art. 6°), de donde se deduce que el sector público puede hacer solo lo que le está expresamente permitido por ley, a diferencia del sector privado. Principio de legalidad, que en torno a las personas e instituciones se reafirma cuando señala que “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona institución o grupo” (Art. 6°). La actuación del Estado se realiza mediante normas que son emitidas por un órgano valido, lo que expresa el artículo 7° cuando señala que “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”, reafirmado luego al señalar que “Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de situaciones extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes” (Art. 7°). Para el análisis tomaremos las Leyes y Decretos con Fuerza 24

de Ley (DFL) publicados en el período establecido, cuyo organismo promotor es el MINEDUC , para, de esta forma, graficar la producción legal en la materia. No tomaremos en cuenta la diferencia técnico-legal entre estos dos tipos de normas, puesto que no es relevante para efectos del análisis y dada su igual jerarquía jurídica simplificaremos el uso del término Leyes y DFL, para referirnos simplemente a leyes. La clasificación de las leyes se ha hecho en torno a las materias que tratan estas normas, en un esfuerzo por intentar resumir y cuantificar la información, así se han definido ocho categorías en las que podemos clasificar las leyes. La primera categoría “General”, corresponde a normas de carácter “Orgánica Constitucional” y sus modificaciones, así como aquellas que por su naturaleza y propósito afecten a la gran mayoría del sistema escolar, por ejemplo, la Ley 19.532, publicada el 17 de noviembre de 1997, que crea el Régimen de Jornada Escolar Completa (JEC) y dicta normas para su aplicación; luego está la segunda categoría “Profesores y Profesionales” de la educación primaria y secundaria principalmente; posteriormente sigue la categoría “Subvenciones” que corresponde a este tipo de ayudas estatales otorgadas a los establecimientos educaciones en general; La cuarta categoría es la de “Universidades” que

24

En la medida que la investigación fue avanzando nos dimos cuenta que hay leyes

importantes en materia de educación que no fueron promovidas por el MINEDUC, por ejemplo leyes sobre salarios y previsión social, pero al momento de esa constatación ya era demasiado tarde para incluirlas. 56

agrupas leyes que abarcan desde el incentivo al retiro de profesores y funcionarios, hasta creación de Universidades Públicas y Estatutos universitarios; cobró relevancia en la medida que se iba haciendo el ejercicio de clasificar, la categoría de “Créditos Universitarios” que regula diferentes préstamos para pagar la educación superior; también por su relevancia y distinción temática hemos creado la categoría de “Educación Parvularia” reflejando desde normas de la JUNJI y profesionales del área hasta seguros médicos obligatorios en establecimientos de educación inicial; la penúltima categoría es la que tiene que ver con el “MINEDUC” y todas sus divisiones, incluyendo la Dirección de Bibliotecas Archivos y Museos (DIBAM), Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) y fijación de plantas y cargos de personal, entre otros; finalmente la categoría “Otros” trata temas como algunas normas sobre premios nacionales, monumentos, sobre la música y creación artística por nombrar algunos temas. Existe el caso muy particular de dos leyes que versan explícitamente sobre dos materias, estas son la Ley 19.410, del 2 de septiembre de 1995, que modifica la Ley N° 19.070, sobre estatuto de profesionales de la educación. El DFL N° 5, de 1993, del Ministerio de Educación, sobre subvenciones a establecimientos educacionales, y otorga beneficios que señala; y la Ley 19.471, de fecha 13 de septiembre de 1996, que Modifica las leyes N° 19.410 y 19.430. Estas leyes tratan sobre las subvenciones y profesores, pero hemos decidido clasificarla en subvenciones debido a que es la principal materia tratada. Otra excepción es la Ley 19.247, de fecha 15 de Septiembre de 1993, que introduce modificaciones a la ley sobre impuesto a la renta; modifica tasa del impuesto al valor agregado; establece beneficio a las donaciones con fines educacionales y modifica otros textos legales que indica, esta fue 25

impulsada por el Ministerio de Hacienda , sin embargo, dado que esta ley es la que establece el copago en la educación subvencionada y la relevancia de ese mecanismo en el sistema educacional chileno es que se ha incorporado. Dado lo anterior y constatando lo que aparece en la Tabla 2, tenemos que en el período analizado se han publicado 164 leyes, de las cuales la mayoría corresponde a aquellas relacionadas con el MINEDUC (37), seguidas por la categoría de Universidades (25), Otros (25) y Profesores y Profesionales (24, por otro lado las materias menos reguladas son los Créditos Universitarios (7), la Educación Parvularia (14), General (15) y Subvenciones (17). Desde otro punto de vista el gobierno más activo en publicación de leyes sobre educación es por lejos el de don Patricio Aylwin con 54 leyes publicadas, seguido de Ricardo Lagos con 39, Eduardo Frei con 21 leyes y posteriormente el primer gobierno de, la actual Presidenta, Michelle Bachelet con 19 leyes publicadas. Cabe destacar por un lado que durante el gobierno de Aylwin

25

Y no por el MINEDUC que fue el criterio de búsqueda de las normas. 57

muchas iniciativas fueron DFL que regulaban materias sobre el MINEDUC, en particular la creación de cargos y fijación de plantas, además de ser el primer año de la transición a la democracia por parte de nuestro país. Por otro lado no son comparables el gobierno de Sebastián Piñera y la dictadura de Augusto Pinochet, el primero puesto que esta investigación solo toma dos años de su gobierno y en el segundo dado el carácter no-democrático de la forma de gobierno y además la cantidad de años que abarca este estudio, su incorporación se basa en intentar buscar algún punto de contraste en lo discursivo y normativo. En el Anexo se encontrarán cuadros con las respectivas leyes desagregadas por años. Respecto de la información representada en esta tabla podemos agregar que en promedio se 26

publican 6,8 leyes por año o 33,2 normas por gobierno , sin ponderar las diferencias de duración de los períodos presidenciales. Si estableciéramos un promedio ponderado durante los 20 años que comprenden los gobiernos entre Aylwin y Bachelet tendríamos un promedio de 32,6 leyes por gobierno, no muy diferente a un promedio simple, hay que hacer la salvedad que durante el gobierno de Aylwin se publicó una cantidad anormal de leyes en la materia. Tabla 2. Cantidad de leyes publicadas por materia y período de gobiernos.

Pinochet Aylwin Frei General 1 1 Profesores y profesionales 2 3 Subvenciones 1 4 Universidades 10 5 Créditos universitarios 0 2 Educación Parvularia 0 6 MINEDUC 3 26 Otros 3 7 Total

20

54

Lagos 3 8 5 3 0 1 0 1

6 7 1 4 4 3 7 7

21

39

Bachelet Piñera Total 1 4 15 2 1 24 3 3 17 3 0 25 1 0 7 4 0 14 1 0 37 4 3 25 19

11

164

Fuente: Elaboración propia con datos de la Biblioteca del Congreso Nacional.

Leyes Generales Todos los gobiernos han publicado leyes en esta categoría. La más relevante se produce en la Dictadura, solo un día antes del cambio de mando, el 10 de marzo de 1990, donde se publica la Ley 18.962 Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) que viene a consolidar las reformas educacionales que comenzaron en 1981. En el gobierno de Aylwin no se realizaron modificaciones fundamentales en esta materia y la única ley publicada (19.054) apenas incorporó algunos aspectos menores en la LOCE. Durante el gobierno de Frei se publican tres leyes en esta área, siendo las más relevantes las que daban forma a la Jornada Escolar

26

Solo tomando en cuenta los gobiernos de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet. 58

Completa (JEC), las leyes N° 19.494 y 19.532 del año 1997. Seis leyes de carácter general fueron publicadas en el gobierno de Lagos. La más trascendente será la Ley 19.876, de fecha 22 de mayo de 2003, que modifica la Constitución Política de la República para establecer la obligatoriedad y gratuidad de la educación media, estableciendo 12 años de escolaridad obligatoria. Además se publica una ley que garantiza el derecho a la educación para las niñas que estén embarazadas o en período de lactancia (Ley 18.962, 200), así como la ley que incorpora la Educación Parvularia en la LOCE (19.771, 2001). En el gobierno de Bachelet, en tanto, se publica la ley más importante del período pos-Dictadura, la Ley 20.370, del 12 de septiembre de 2009, modifica la LOCE y la reemplaza por la Ley General de Educación (LGE). Esta ley consagra una serie de principios, en línea con aquellos esgrimidos en los distintos programas de gobierno, como son: la calidad, la equidad, autonomía, flexibilidad y participación. Además se termina de consagrar la educación prescolar, obligatoria y garantizada por el Estado, por otro lado se introducen algunas normativas en torno a los sostenedores como la obligatoriedad de giro único y de constituirse como persona jurídica. Finalmente se mandata la creación del Consejo Nacional de Educación, la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación, hay que agregar que para el año 2017 la ley contempla el cambio de los ciclos educativos, quedando la básica entre 1° y 6° año y la media entre 7° año básico y 4° año medio de la actualidad. La ley más relevante que publica Piñera en esta materia es la 20.529, del 27 de Agosto del 2011, de Aseguramiento de la Calidad de la Educación que crea las instituciones comprendidas en la LGE. Leyes sobre Profesores y Profesionales de la Educación Todos los Gobiernos han evacuado leyes en materia de “Profesores y Profesionales”, siendo los más activos los Presidentes Frei y Lagos. En la Dictadura se publicó una especie de Estatuto Docente, pero más bien correspondía a una regulación mínima de los aspectos contractuales de profesores correspondientes al sistema subvencionado (18.602, 1987). Aylwin fue quien, en 1991, publicó el primer Estatuto Docente, la Ley 19.070, que regula elementos tan importantes como los derechos de los profesores, la carrera docente, sus funciones, la contratación y la desvinculación. Además en 1993 les otorgó un aumento de sueldo a los profesores. Frei fue quien más leyes en esta materia publicó, acumulando un total de ocho, siendo la más relevante la primera modificación al Estatuto Docente (19.410, 1995), donde se incorporan normas en torno a la incorporación y retribución de docentes, directores y técnicos, se aumenta la subvención y se crea el Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM). Luego se publican cuatro leyes que conceden aumento de remuneraciones y finalmente en 1999 se publica una ley (19.648) que otorga la titularidad a docentes que lleven trabajando tres o cuatro años de forma continua cumpliendo además otros requisitos. Lagos no intentó ser menos que su predecesor, ya que en su gobierno se publicaron siete leyes en esta materia. Dos fueron modificaciones importantes al Estatuto Docente, la Ley 19.715, del 31 de enero de 2001, que 59

aumenta las remuneraciones, fija una remuneración mínima y establece una subvención especial a las escuelas rurales. Luego la Ley 19.993, del 12 de febrero del 2004, volverá a aumentar los salarios, pero esta vez introducirá la obligatoriedad de la Evaluación Docente para aquellos que se desempeñen en escuelas municipales. Por último en 2005 Lagos establecerá la concursabilidad de los cargos de Director de los establecimientos escolares. La ley más relevante, de dos en la materia, publicada por Bachelet es aquella que regula las funciones y requisitos del personal “Asistente de la Educación” (20.244, 2008). Piñera publicará la última modificación al Estatuto Docente bajo el nombre de “Ley de Calidad y Equidad de la Educación” que otorgará mayores facultades a los directores, quienes ahora ya no están obligados a ser pedagogos, pudiendo despedir algunos profesores, además establece una serie de bonos e incentivos asociados a la Evaluación Docente. Leyes en materia de Subvenciones Todos han regulado en materia de “subvenciones” partiendo por la Dictadura quien al final del periodo publicó el DFL 2 del Ministerio de Educación, de fecha 21 de febrero de 1990, que regula las materias relacionadas con las subvenciones. Lo interesante es que en ese entonces las subvenciones iban dirigidas establecimientos educacionales “gratuitos” que adoptasen planes y programas oficiales. De esta manera se regula el mecanismo de financiamiento de la 27

educación en Chile que anteriormente se encontraba regulado en distintos Decretos Leyes . El 13 de mayo de 1992 Aylwin modificará el DFL 2 de 1990 mediante la Ley 19.138 que eliminará el carácter de “gratuito” de los establecimientos escolares que reciben aportes del estado, además incorpora otras modificaciones como la necesidad del sostenedor de contar con licencia de educación media, se reconoce la educación pre-básica del segundo nivel de transición y aumenta considerablemente la subvención. El 15 de septiembre de 1993 Aylwin publicará la Ley 19.247 que crea el régimen de financiamiento compartido, permitiendo así el cobro, por parte de los establecimientos educacionales particulares subvencionados, a los padres. Frei publicó cinco leyes en esta materia, tres destinadas al aumento de la subvención (19.359, 1994; 19.410, 1995 & 19.662, 2000) y otras materias procedimentales y las dos restantes fijan los textos modificados por las leyes anteriores. Lagos, en esta materia, solo

27

Los decretos leyes tienen las mismas características, en cuanto a validez legal, que los

decretos con fuerza de ley, es decir, ambos regulan materias que son propias de una ley y ambos emanan desde el Poder Ejecutivo. La diferencia recae en que el primero generalmente es dictado en gobiernos de hecho producidos por golpes de estado o revoluciones exitosas, mientras que los segundos son producto de la delegación expresa de la potestad legislativa por parte del Poder Legislativo en el Gobierno para la regulación de una materia concreta por medio de una ley delegatoria (Squella, 2003). 60

publicó una ley (19.873, 2003) que crea la subvención educacional pro-retención, aspecto contemplado en su programa. En 2007 Bachelet publica la Ley 20.201 estableciendo una subvención para alumnos con necesidades educativas especiales de carácter transitorio, sentando las bases del Programa de Integración Escolar (PIE). En 2008 publicará dos leyes, la primera obliga la a los sostenedores a dar cuenta anual al Consejo Escolar y por otro lado aumenta la subvención (20.247, 2008), la segunda crea la Subvención Escolar Preferencial (SEP) que otorga un aumento considerable en la subvención a colegios que integren alumnos calificados como vulnerables entre pre-kinder y cuarto básico (posteriormente ampliable hasta octavo básico), pero por otro lado exige al colegio que obtenga resultados educativos medidos por medio de pruebas estandarizadas, a través de la firma de un convenio de desempeño. En el periodo analizado del gobierno de Piñera se dictaron tres leyes en esta materia siendo la mayoría forzadas por condiciones de emergencia. A causa del terremoto del 27 de febrero de 2010 se publicó una ley que reliquidaba la subvención escolar en los colegios afectados y además permitía que se pudiesen destinar recursos de la SEP a materias relacionadas con la reconstrucción de establecimientos (Ley 20.452), luego en 2011 y a causa de las movilizaciones estudiantiles, se publica la Ley 20.553 que establece una ficción en el numero de asistencia para los meses de movilizaciones más intensas (septiembre-diciembre) y de esa manera los establecimientos educacionales no perdiesen subvención. Leyes en materia de Universidades En materia de “Universidades”, todos los gobiernos han publicado diversas regulaciones, exceptuando a Piñera. Durante la dictadura se publicaron diversas leyes, de hecho fue el período más fecundo en esa materia. Hubo normas de un corte más administrativo relacionadas con el personal de una universidad en particular (18.610, 1987) o relacionadas con la autorización para endeudamiento (18.665, 1987), además se crea la Universidad del Bio-Bio, se anexa el Instituto Profesional de Valdivia a la Universidad Austral y se autoriza la creación de la Universidad Adolfo Ibañez (18.744, 1988). Sin embargo, es característico de este periodo las intervenciones autoritarias realizadas en la Universidad de Chile mediante el aumento de atribuciones en el Rector, entonces designado, la suspensión de órganos al interior de la universidad y la modificación de sus estatutos (leyes 18.663 de 1987; 18.756 de 1988; 18.882 de 1989; DFL N° 3 de 1990). Con la vuelta a la democracia se publicaron cinco leyes en esta materia, en su totalidad ligadas a asuntos administrativos, salvo aquella que crea las universidades de Los Lagos y Tecnológica Metropolitana. El gobierno de Frei fue mucho más conservador en la materia y solo publicó tres normas todas referidas a elementos institucionales de las universidades públicas, como la elección de Rector (19.305, 1994) en universidades públicas o la publicación de los estatutos de las universidades Los Lagos (DFL N° 1, 1994) y Tecnológica Metropolitana (DFL N° 2, 1994). Lagos publicó cuatro normas relacionadas con universidades, siendo las más relevantes aquella que autoriza a las universidades a 61

endeudarse por 20 años (20.044, 2005) y aquella que cambia los estatutos de la Universidad de Chile creando el Senado Universitario (20.060, 2005). Bachelet publica tres normas sobre universidades, siendo la más relevante aquella que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior compuesto por el Consejo de Educación Superior y la Comisión Nacional de Acreditación, además se establece el Sistema Nacional de Información de Educación Superior. Leyes en materia de Créditos Universitarios Las regulaciones en materia de “Créditos Universitarios” han sido más intermitentes. Partiendo con Aylwin, quien promulga dos leyes en ésta materia (19.083 & 19.105, 1991) que básicamente corresponden a la re-pactación de los deudores de créditos universitarios, con condonación de intereses y adecuación de la deuda de capital. Lagos fue el más activo en materia de créditos universitarios publicando cuatro normas en la materia. En primer lugar se vuelven a re-pactar los créditos universitarios (19.848, 2002) (19.899, 2003), por otro lado se faculta a la Tesorería General de la República para retener la devolución de impuestos a la renta de aquellos que mantengan deuda universitaria (19.989, 2004). Finalmente el año 2005 se crea la Comisión Administradora de Créditos para Estudios Superiores, se crea el Crédito con Aval del Estado donde éste cubrirá hasta el 90% de la deuda de capital. Leyes en materia de Educación Parvularia Solo los presidentes de la Concertación de Partidos por la Democracia publicaron leyes en esta materia. Aylwin publicó seis normas en la materia, todas ellas relativas a personal, donde se flexibiliza la proporción de empleados con contrato de planta y a contrata otorgando una mayor proporción a los últimos (18.988, 1990), las otras normas corresponden a decretos con fuerza de ley que crean determinados cargos. Durante el gobierno de Frei se promulgo una sola norma en esta materia, la ley 19.634, de fecha 2 de octubre de 1999, que reforma la Constitución Política de la República reconociendo la educación parvularia por medio de la siguiente frase; “el Estado promoverá la educación parvularia”. Lagos publicó tres normas al respecto, la más importante es aquella que reconoce oficialmente a los establecimientos de educación parvularia en la LOCE (19.864, 2003), además publicó otra ley que les otorga a los párvulos un seguro escolar equivalente al que tienen los estudiantes de escuelas básicas o de enseñanza media (20.067, 2005). Finalmente Bachelet publica cuatro normas sobre educación parvularia, una en torno a la regularización de inmuebles donde operan los jardines infantiles (20.103, 2006), otra que concede un incentivo para todos los funcionarios en relación a los resultados del proceso de evaluación integral de calidad de la educación parvularia (20.213, 2007) o aquella que establece nuevos requisitos para el ingreso y promoción de la planta en la JUNJI (DFL N° 1, 2009). Sin embargo, la norma más importante publicada es la Ley 20.162 del 16 de febrero de 2007 que establece la obligatoriedad del segundo nivel de transición de la educación parvularia 62

por medio de una reforma constitucional, que además garantiza el acceso gratuito y financiamiento fiscal a ese nivel sin que constituya requisito para cursar la educación básica. Leyes asociadas al Ministerio de Educación Todos los gobernantes del periodo, con excepción de Frei y Piñera han publicado distintas normas en la materia, la gran mayoría son DFL o leyes que modifican las plantas del MINEDUC, crean o suprimen cargos o bien alteran algunas funciones administrativas. La única ley que escapa un poco a esta monotonía es la número 19.891 del 23 de agosto del 2003 que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, como un servicio autónomo, descentralizado y territorialmente desconcentrado que tendrá relación directa con el Presidente y cuyos actos administrativos se realizarán por medio del MINEDUC, además se crea el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes. El Consejo estará compuesto por su Presidente, quien tendrá el grado de Ministro de Estado, además estará integrado por el Ministro de Educación, el Ministro de Relaciones Exteriores y tres personalidades del mundo de la cultura y las artes. Leyes en otras materias. Todos los Gobiernos han publicado leyes que se han agrupado en la categoría de “Otros”, principalmente porque la frecuencia de regulación es muy baja si es que se toman los temas de forma singular. En esta área se incluyen distintas regulaciones sobre premios nacionales (Ley 18.659, 1987) (DFL N° 1, 1988) (Ley 19.141, 1992) (Ley 19.169, 1992), monumentos nacionales (Ley 18.745, 1988) (Ley 20.021, 2005), propiedad intelectual (Ley 19.166, 1992) (Ley 20.243, 2008) (Ley 20.435, 2010), donaciones (Ley 19.206, 1993) (19.721, 2001), libros y literatura (Ley 19.227, 1993) (Ley 19854, 2003), becas en el extranjero e investigación (Ley 19.289, 1994) (Ley 19.517, 1997), entre otras materias.

63

Todo lo expresado anteriormente, y que aparece condensado en la Tabla 1, se puede expresar visualmente en el Gráfico N°1 que presentamos a continuación. Gráfico 1. Normas Publicadas y Patrocinadas por el MINEDUC entre el 1 de Enero de 1987 y el 31 de Diciembre de 2011.

Cantidad de Normas Publicadas

Normas Publicadas y Patrocinadas por el MINEDUC entre el 1 de Enero de 1987 y el 31 de Diciembre de 2011. Otros 60

MINEDUC

50

Educación Parvularia

40

Créditos universitarios

30

Universidades

20 Subvenciones 10 Profesores y profesionales

0 Pinochet

Aylwin

Frei

Lagos

Bachelet

Piñera

General

Gobiernos del Período.

Fuente: Elaboración propia.

El gasto público en Educación. En el estudio de políticas públicas, es determinante analizar el gasto público en la materia de que se trate el ejercicio. Para complementar lo que ya hemos presentado, en términos de discurso político y acciones positivas realizadas por la autoridad, expresadas en normas, 28

recopilamos los presupuestos públicos del MINEDUC desde el año 1987 al 2011 . Se compilaron todos los presupuestos de la partida en capítulos y programas. Debido a la extensión de semejante serie es que, en el anexo de este trabajo, sólo pudimos incorporar el presupuesto desagregado a nivel de capítulos. Otro aspecto a considerar es que el presupuesto de la nación se expresa en moneda corriente del año que se trate, por esa razón es que una vez construida la serie fue necesario ajustar la misma a términos reales. Para aquello tomamos

28

Disponibles en la Dirección de Presupuestos dependiente del Ministerio de Hacienda en

http://bibliotecadigital.dipres.gob.cl/ visto por última vez el 3 de Febrero de 2015. 64

29

una serie temporal del PIB real publicada por el Banco Central , con año base en 2008, que abarca el período analizado, con eso y el PIB nominal logramos obtener el deflactor de producto, para poder ajustar la serie y así obtener el presupuesto real del MINEDUC entre 1987 y 2011, de esa manera poder realizar el análisis sin el efecto de la inflación a lo largo de cada año. En el Gráfico 2, se observan dos curvas que representan las series temporales del presupuesto expresado en términos reales y nominales. Ahí se pueden observar las tendencias de ambas curvas, en términos generales éstas mantienen una tendencia al alza en el período analizado. 30

Gráfico 2. Evolución del Presupuesto Nominal y Real del MINEDUC . $ 6.000.000.000

$ 5.000.000.000

Montos $M

$ 4.000.000.000

$ 3.000.000.000

$ 2.000.000.000

$ 1.000.000.000

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

$-

Presupuesto real.

Presupuesto nominal

Fuente: Elaboración propia.

29

Extraído de

https://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CB 0QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.bcentral.cl%2Festudios%2Festudios-economicosestadisticos%2Fxls%2FEEE96_Resultados1986_2007.xls&ei=9gUSVe7DKMq8ggSRm4SIDA& usg=AFQjCNFK2Plb1k19Vtx29FC_pV7eYp-Rg&sig2=U5huqiPZjnON8mzylUffgA&bvm=bv.89184060,d.eXY visto por última vez el 24 de marzo de 2015. 30

Explicar cómo se llegó al real. 65

Pese a lo anterior se puede observar que la curva del presupuesto nominal siempre presenta una tendencia al alza, en tanto que la curva real mantiene algunas oscilaciones dignas de destacar. Por ejemplo, el presupuesto del MINEDUC se redujo, en términos reales, desde 1987 hasta 1989, donde tocó fondo, solo en 1992 pudo superar el monto que tenía al comienzo de la serie. Luego durante los años 90‟ el presupuesto real, como el nominal aumentaron de forma más o menos estable, aspecto que también se puede observar en el Gráfico 3, donde apreciamos que el porcentaje de crecimiento promedio del presupuesto entre 1992 y 2002 nunca baja del 6%. Es así como a partir de 2003, año en que el presupuesto creció solo un 1,5%, y hasta el 2006 el presupuesto del MINEDUC solo disminuye, de hecho el año 2004 y el 2005 el presupuesto no creció nada (0%), del 2005 al 2006 incluso el presupuesto se contrajo un 3%. El decrecimiento anterior se vio compensado por tres años de intenso aumento presupuestario, muy por sobre el promedio del período analizado (8%), de un 11% los años 2007 y 2009 y de un 15% el año 2008. Se puede observar en el Gráfico 2 que a partir del 2006 el presupuesto crece de forma bastante marcada, tanto real como nominalmente. Gráfico 3. Porcentaje de variación en el presupuesto tanto real como nominal. 40,00%

% de variación

30,00% 20,00% 10,00% 0,00%

-10,00%

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

-20,00%

Variación % real

Variación % nominal

Fuente: Elaboración propia.

Otro análisis que se puede realizar con los presupuestos a lo largo del tiempo, es el peso relativo de cada capítulo en el total del gasto. El Gráfico 3 presenta los datos que permiten realizar esta reflexión. Ahí podemos observar a simple vista la hegemonía en el presupuesto del capítulo de Subvención a Establecimientos Educacionales, solamente relativizada, pero no superada a partir de los años 1992 y 1993. En promedio este capítulo representa el 59% del presupuesto a lo largo del tiempo, obteniendo sus valores más altos los años 1990, con una proporción del 63,59% y 2005 con 63,52%, por otro lado sus menores proporciones se dieron el año 1992 y 1993 con 49,94% y 51,21% respectivamente. 66

31

Gráfico 4. Peso proporcional de los distintos capítulos en el Presupuesto del MINEDUC . 100% 90% 80% 70% 60%

%

50% 40% 30% 20%

10%

Subsecretaría de Educación CONICYT JUNJI Consejo Nacional de Educación Subvención a Establecimientos Educacionales

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0%

DIBAM JUNAEB Consejo de Rectores Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Educación Superior

Fuente: Elaboración propia.

El segundo capítulo más importante en la materia es el de Educación Superior, fue bastante potente entre los años 1987 y 1992 donde llegó cerca de un 20%, luego fue disminuyendo hasta llegar a un peso proporcional cercano al 10% entre los años 2002 y 2009, siendo su promedio un 15%. La Subsecretaría de Educación

32

es otro capítulo relevante, ahí se concentra el 12%

del presupuesto en promedio, en algún tiempo tuvo muy poco peso, entre el año 1987 y 1990 promediaba un 3%, a partir de 1991 comienza a aumentar su proporción presupuestaria principalmente debido a que la subsecretaría absorbió lo que hasta 1990 era la Dirección de Educación como un capítulo aparte. Los años 2002 y 2003 fueron en los que la Subsecretaría de Educación alcanzó el clímax en cuanto a la participación en el presupuesto con porcentajes de 17,6% y 16,6%, volviendo luego a cifras cercanas a su promedio histórico 12%. La JUNAEB representando un 7% promedio del presupuesto en el período analizado, es la cuarta mayor cuenta. La época en que este capítulo estuvo más disminuido fue en los años entre 1998 y 2006 donde promedió una proporción presupuestaria de 5.5%, aunque en los tres años de dictadura analizados el promedio fue de un 5,3%, es más relevante lo sucedido en el primer periodo mencionado solamente por la cantidad de años que abarca. Por otra parte, fueron dos años donde obtuvo un porcentaje de participación cercano al 10%, esos años fueron 1992 y

31

Se excluyeron algunos capítulos, detallar.

32

Denominada “Secretaría y Administración General” entre 1987 y 1990. 67

2010. La JUNJI es otro organismo que al menos representa más de un 1% del presupuesto, con un 3% promedio, sin embargo, no registra diferencias estadísticamente significativas en su evolución, nunca baja de un 2,5%, ni se escapa de un 4%. Al analizar CONICYT, ocurre un fenómeno similar al de JUNJI, pero este capítulo si presenta diferencias significativas en su historia presupuestaria, en 1987 no representaba más del 0,6% del presupuesto, pero en 1993 llegó a representar un 4,4%. El resto de las cuentas analizadas no llega a representar el 1% del presupuesto del MINEDUC. Con esta información podemos dar otra mirada a la evolución presupuestaria, esta vez profundizando la mirada en los capítulos. Al agrupar los cinco capítulos de mayor proporción en el gasto durante los años analizados damos cuenta del siguiente orden: Subvención a Establecimientos Escolares (58,8%), Educación Superior (14,6%), Subsecretaría de Educación 33

(11,8%), JUNAEB (6,9%), JUNJI (3,2%) . La suma de estos capítulos representan el 95,3% del presupuesto total y su proporción podría dar algunas luces sobre la incidencia de cada capítulo sobre el total del presupuesto, pero de ninguna manera entregará una certeza al respecto. Realizaremos el mismo ejercicio que con el presupuesto total, en los Gráficos 5, 6 y 7, se presentarán los cinco capítulos mencionados y el total del presupuesto ministerial en términos reales. En el Gráfico 5 se expresan los capítulos en valor monetario, el Gráfico 6 presentará los mismas cinco capítulos pero la escala del eje de las ordenadas será menor de manera que el total del presupuesto y el capítulo subvenciones desaparecerán del gráfico y se concentrará en los capítulos más pequeños y por último el Gráfico 7 presenta la tasa, o variación porcentual, de estos capítulos. En el Gráfico 5, se vuelve a observar la relevancia de la subvención escolar y se puede distinguir que hay una estrecha relación entre las curvas del total presupuestario y de subvención escolar, en términos generales crecen a un ritmo muy similar. Hasta el año 1996, Educación Superior llevaba el segundo lugar en relevancia dentro del presupuesto, pero entre los años 1997 y 2009 la Subsecretaría de Educación ocupó su puesto. JUNAEB y JUNJI comenzaron su ascenso presupuestario a partir de 1990, pero de forma muy pausada.

33

Los numerales de los capítulos, en el mismo orden, son: 9.20, 9.30, 9.1, 9.9, 9.11. 68

Gráfico 5. Evolución real de los cinco principales capítulos del Presupuesto del MINEDUC $ 4.500.000.000 $ 4.000.000.000 $ 3.500.000.000 $ 3.000.000.000 $ 2.500.000.000 $ 2.000.000.000 $ 1.500.000.000 $ 1.000.000.000 $ 500.000.000 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

$-

9.20. (R)

9.30. (R)

9.1. (R)

9.9. (R)

9.11. (R)

T. (R)

Fuente: Elaboración propia.

El Gráfico 6 nos permite observar con más detalle las variaciones de los distintos capítulos, sin contar por su puesto, el de la subvenciones. Por ejemplo, uno se da cuenta que la disminución del presupuesto real no solo se explica por la disminución en el capítulo de subvenciones, sino que todos estos capítulos sufrieron sistemáticos descensos entre 1987 y 1990, último año en que los únicos en crecer fueron JUNAEB (15%) y Subvenciones (4%). A partir de 1991 todos experimentan aumentos, en especial la Subsecretaría de Educación que presupuestariamente absorbió a la antigua Dirección de Educación, ésta entre 1987 y 1990, era más relevante (6% del presupuesto), aunque su importancia fue progresivamente disminuyendo (3,3% en 1990). La subsecretaría además absorbe a la Oficina de Presupuestos, de hecho al año 1991 creció un 173% su erario, al año 1995 vuelve a aumentar con una pendiente más inclinada, en efecto (y como se puede apreciar en el Gráfico 7), su tasa promedio de crecimiento es de 17% en todo el período analizado.

69

Gráfico 6. Evolución real de los cinco principales capítulos del Presupuesto del MINEDUC. $ 1.000.000.000

$ 500.000.000

9.20. (R)

9.30. (R)

9.1. (R)

9.9. (R)

9.11. (R)

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1989

1988

1987

$-

T. (R)

Fuente: Elaboración Propia.

Al observar con más detenimiento el capítulo de Educación Superior se puede ver que en 1987 su presupuesto era de MM$170.012, en 1990 llegó a su mínimo (MM$131.053.735) y solo pudo superar ese nivel, el año 1992 cuando llegó a MM$178.873.001. Otro salto, de magnitud moderada, pero estable en el tiempo, ocurre a partir de 1995 y hasta 2006. Año en que comenzó un ascenso mucho mayor y sostenido en el tiempo, creciendo entre 2006 y 2011 a una tasa promedio de 17%, permitiéndole volver a ser, en el 2010, el segundo capítulo más importante del presupuesto. La JUNAEB, muy similar a Educación Superior, comienza con un pequeño salto entre 1990 y 1992, donde incluso disminuyó su presupuesto de MM$91.064, llegando a disponer el año 1995, hasta MM$85.085. Luego mantiene un bajo crecimiento estable, con oscilaciones mínimas, a partir de 2006 y hasta 2010, comienza un crecimiento exponencial a una tasa promedio de 33%. La JUNJI también creció muy moderadamente entre los años 1990 y 2006, a partir de entonces crecería un 22% promedio cada año, salvo entre 2008 y 2009 donde se vio resentida Disminuyendo un 4%.

70

Gráfico 7. Porcentaje de Variación de los cinco capítulos de mayor importancia en el presupuesto.

55%

35%

15%

-5%

-25%

9.20. (R)

9.30. (R)

9.1. (R)

9.9. (R)

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

-45%

9.11. (R)

Fuente: Elaboración propia.

La visión de lo mencionado anteriormente se perfecciona por medio del Gráfico 7 donde se observan las tasas, o variaciones porcentuales, en el período estudiado. Se pueden observar las drásticas variaciones de la Subsecretaría de Educación. Se puede constatar el sostenido crecimiento de la Subvención a Establecimientos Educacionales, solo en 1988, 1989, 1991, 2006 y 2010 se contrajo este capítulo a tasas de -3%; -4%; -7%; -6% y -2% respectivamente. Lo que no opacó que creciera a tasas promedio de 12% entre 1992 y 2004 y a tasas de 13% entre 2007 y 2009. Se puede constatar que existen determinados períodos de expansión presupuestaria, partiendo el primero de ellos entre los años 1990 y 1993, pese a que entre el 90 y el 91, el presupuesto de la subvención disminuyó un 7%, el resto aumentó en promedio 54% (con el sobresaliente 173% de la Subsecretaría), configurando un aumento real del presupuesto total ese año de un 5%, este período tendría una tasa anual de crecimiento de 9%. Luego entre 1996 y el 98 se observa una tasa de crecimiento promedio de 20%. Finalmente se puede observar que en el último periodo, entre 2007 y 2011 también hay tasas promedio de crecimiento sobresalientes, de un 12%. Hay, a lo largo de 24 años, naturalmente capítulos que se incorporan y otros que se cierran. Se cerró en 1987 la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales, ya habíamos mencionado el término de la oficina de presupuestos y de la Dirección de Educación en el año 1990 y el término del Consejo Nacional de Televisión en 1989. Por otro lado se creó en 1991 el Consejo Nacional de Educación que no representó más del 0,03% del presupuesto en 71

educación, en 2004 se creó el Consejo Nacional de La Cultura y las Artes. Por último cabría señalar que el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas es tan irrelevante en términos presupuestarios que no resiste análisis. Los referentes supranacionales Para entender el sentido de esta dimensión de análisis, bajo la disciplina de las políticas públicas, hay que recurrir al enfoque de Rubio (2002), aplicado en varias experiencias, en América Latina, Europa y Oceanía, recatando que las transferencias en el marco de

las

políticas públicas están asociadas a un interés, a un propósito del transferente (Jacobs & Barnett, 2000) (Culebro, 2008) (Boldo, St-Pierre, Mendell, & Francois Benoit, 2011) Cuando hablamos de instituciones supranacionales u organismos multilaterales, nos referimos a instituciones que son conformadas por un grupo de Estados Naciones, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), Organización de Estados Americanos (OEA), Unión Europea (UE), etc. Podríamos decir que las organizaciones nombradas constituyen organismos multilaterales generales, por contraposición, por ejemplo, a los financieros como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), etc. Incorporar un apartado como este corresponde, debido a que se ha estudiado en mayor o menor medida la influencia de organismos internacionales en educación (Nosiglia & Diodati, 2007) y hay un caso paradigmático muy bien documentado en disciplinamiento mediante los créditos por parte del Banco Mundial en Argentina en múltiples áreas (Corbalán, 2002). De ahí que resulta interesante identificar una vertiente de transferencia de política por medio de los proyectos de crédito solicitados y acordados por Chile con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Los sitios web de ambos organismos presentan un motor de 34

búsqueda para proyectos . Con la información extraída se conformaron cuadros (Disponibles en el anexo) con algunos datos relevantes de los proyectos. Por ejemplo, el gráfico 5, presenta la cantidad de créditos por cada año del período analizado, diferenciándose los que corresponden al BM y al BID.

34

Para el Banco Mundial: http://www.bancomundial.org/projects y para el Banco Interamericano

de Desarrollo: http://www.iadb.org/es/proyectos/proyectos,1229.html, vistas por última vez el 21 de marzo de 2015. 72

Gráfico 8. Cantidad de Créditos pedidos por Chile al Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

Cantidad de Créditos pedidos por Chile al Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo. 6

Cantidad

5 4 3 2 1 2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0

Años BID

BM

Fuente: Elaboración propia.

El Banco Mundial acordó con Chile 8 créditos. Los proyectos asociados a esos créditos duraban, en promedio 5,1 años, con excepciones como el “Proyecto de mejoramiento de la innovación para la competitividad” de solo dos años o los proyectos de Mejoramiento de la Educación Primaria y Superior que duraron 7 años. El valor promedio del préstamo es de US$64 Millones y el total de dinero prestado a Chile en el período a valor corriente es de US$511,6 millones. En términos de proporción del crédito respecto del total del Proyecto, obtenemos que en promedio se acerca al 52%, pero eso tiene notables excepciones.

73

Gráfico 9. Monto de los créditos acordados con el Banco Mundial en valor corriente. 180 160

US$MM

140 120 100 80 60 40 20 Proyecto de mejoramiento de la innovación para la competitividad (2008)

Proyecto de financiamiento por resultados de la educación terciaria - Primera fase. (2005)

Science for de Knowledge Economy Project (2003)

Proyecto de capacitación y aprendizaje permanente (2002)

Milenium Science Initiativa Project (1999)

Higher Education Improvement Project (1998)

Secondary Education Quality Improvement Project (1995)

Primary Education Improvement Project (1991)

0

Fuente: Elaboración propia.

Nos referíamos a las excepciones de aquellos créditos que no representaban el 52% del monto total del proyecto y el ejemplo más evidente es el acuerdo para el mejoramiento de la educación primaria de 1991 donde el BM otorgó un crédito de US$170 millones para un proyecto de US$120,7 millones aportando 141% del proyecto. Por el contrario, está el caso del proyecto de mejoramiento de la educación secundaria de 1995 donde el BM aportó solo un 17% del monto, es decir, unos US$35 millones. Por su parte, el BID acordó con Chile 27 créditos de los cuales se concretaron 25 proyectos. Los dos créditos “Apoyo al Programa Sectorial de Fortalecimiento de la Educación Parvularia” (CH-L1055 y CH-L1022) del año 2010 fueron cancelados. No podemos establecer con precisión el promedio de duración de los proyectos acordados con el BID puesto que de los 27, se cancelaron dos y nueve no contaban con fecha de cierre, por lo tanto, sobre un total de 16 proyectos se puede establecer un promedio de duración de 3,2 años, destacando sobre aquella medida está el crédito para “Inserción Laboral de la Población Ciega del año 2000 que duró 6 años o el de “Formación de Habilidades Técnicas y Empresariales” que duró cinco años a partir de 1996. En términos de dinero el BID ha prestado un total de US$57,46 millones en moneda corriente a Chile, siendo un crédito promedio de US$2,1 millones. Las excepciones más notables a esa regla son el “Programa de Capacitación Laboral” de 1992, que contó con US$ 40 millones de financiamiento y el “Programa Sectorial de Fortalecimiento de la Educación Parvularia” de 2010, de US$10 millones, pero que finalmente fue cancelado. Por el otro lado 74

hay muchos proyectos de montos muy bajos como aquellos, que solo han sido cubiertos por US$10.000 de crédito, estos son “Cooperación para la Evaluación Curricular” de la Pontificia Universidad Católica (PUC) en 1987, otro para la misma institución sobre “Cooperación en el Diseño de Bancos Terminológicos” el año 1988, así como el de “Atención de Menores en Jardines Infantiles” de 1990. Durante la Dictadura se pactaron tres créditos con el BID, se incluyen los dos otorgados a la PUC y un tercero para “Adiestramiento en Administración Universitaria” en beneficio de la Universidad de Tarapacá, por US$ 20.000, en este período en total se recibieron créditos por US$40.000. En el gobierno de Aylwin se pidieron 7 créditos, los dos primeros fueron acuerdos con el BID en el año 1990 sobre “Capacitación en Gestión Tecnológica” y “Atención a Menores de Jardines Infantiles”, en el año 1991 se pidió el primer crédito al BM (en el período analizado), sobre mejoramiento de la educación primaria. El año 1992 también se acordaron dos proyectos con el BID, el “Programa de Capacitación Laboral” y el “Programa de Educación Parvularia”. En 1993, también desde el BID se aprobaron dos créditos, el de “Apoyo al Centro Interdisciplinario de Políticas Públicas” y el de “Fortalecimiento del Programa de Postgrado en Ordenamiento Territorial”. En total, durante este período, se acordaron créditos por un monto de US$210, 1 millones. Durante el gobierno de Frei se acordaron nueve proyectos, tanto con el BM, como con el BID. En el año 1995 se pactó con el BM el proyecto sobre mejoramiento de la educación secundaria, en 1996 se acordaron cuatro proyectos, el de “Adiestramiento en Centro de Investigación de Educación”, otro de “Temática Transversal de Curriculum Escolar”, un tercero de “Formación de Habilidades Técnicas y Empresariales” y el último de ese año también sobre formación de habilidades técnicas y empresariales. Posteriormente, en 1998 se acuerda el proyecto de mejoramiento de la educación superior con el BM, por un monto de US$145,45 millones. Finalmente en el año 1999 se solicitaron dos acuerdos, uno con el BM sobre la Iniciativa de Ciencia del Milenio, por US$5 millones y otro al BID, sobre “Actividades Artísticas Escolares” por US$150.000. En este período el monto en créditos ascendió a US$187,3 millones. Lagos, a su vez acordó seis prestamos, por un monto total de US$127, 4 millones. Así en el año 2000 se acordó con el BID un préstamo de US$0,5 millones para “Inserción laboral de la Población Ciega”. En el año 2001, también con el BID, se acordó el proyecto de “Formación de Jóvenes Emprendedores” por US$280.000. Luego por el BM, y por el no despreciable monto de US$75,75 millones, se acordó el proyecto de “Capacitación y Aprendizaje Permanente” en el año 2002. En el 2003, también con el BM, se aprueba el “Proyecto Científico de la Economía del Conocimiento” por US$25,26 millones, luego en 2005, con el BM, se llevó a cabo el 75

“Proyecto de financiamiento por resultados de la educación terciaria-Primera fase”, por US$25,13 millones. Por último, en el 2006 y a través del BID, se concreta el “Programa de Educación Prescolar” por US$500.000. Durante el período de Bachelet se acordaron cinco proyectos, uno del BM y cuatro del BID. El de la primera institución se aprobó el año 2008, denominado “Proyecto de mejoramiento de innovación para la competitividad”, por US$30 millones. El año 2006 se acordó el primer proyecto con el BID, se denominó “Programa de Educación Pre-escolar”, luego los tres restantes en el 2008, el acuerdo de “Incorporación de Tecnologías en Educación: Aprendiendo el caso coreano”; uno denominado “Formación Valorica y Ciudadana que permita Superar la Condición de Extrema Pobreza” y el último de “Reinserción Escolar para Alumnos Desertores de Enseñanza Media”. Durante el gobierno de Bachelet se financiaron US$ 30,86 millones con aportes del BM y el BID. Durante los dos años del gobierno de Piñera se aprobaron 6 créditos, de los cuales se cancelaron dos. De esa forma la descripción será sobre los cuatro que finalmente se concretaron, siendo tres en el año 2010, el de “Apoyo a la Reconstrucción del Sistema Educativo en Chile”, el de “Calidad de Maestros en Chile” y el de “Apoyo al Mejoramiento de Escuelas Vulnerables en Chile”. Finalmente el año 2011 se acuerda el último crédito del período analizado, sobre “E-Learning en LAC 3: Contextos de Ambientes Personalizados. En este gobierno se concretaron proyectos por US$2,17 millones. Si graficamos la cantidad de dinero acordada mediante proyectos de crédito por cada gobierno obtendríamos el Gráfico 7, sin embargo si buscamos una comparación más precisa, solo utilizamos los dos primeros años de cada gobierno, obteniendo el Gráfico 8.

76

Gráfico 10. Créditos y montos acordados en los gobiernos democráticos del período.

250

10 9 8

US$MM

7 150

6 5

100

4 3

50

Cantidad de acuerdos

200

Monto de Créditos

Cantidad de Créditos

2 1

0

0 Aylwin

Frei

Lagos

Bachelet Piñera

Fuente: Elaboración Propia.

180

4,5

160

4

140

3,5

120

3

100

2,5

80

2

60

1,5

40

1

20

0,5

0

0 Aylwin

Frei

Cantidad de acuerdos

US$MM

Gráfico 11. Créditos y montos acordados en los dos primeros años de cada gobierno democrático del período.

Monto de Créditos

Cantidad de Créditos

Lagos Bachelet Piñera

Fuente: Elaboración propia.

Los gráficos anteriores permiten deducciones elementales, pero significativas, como por ejemplo, el hecho de que los montos acordados en créditos fueron reduciéndose sustancialmente pasando de los US$210 millones durante el período de Aylwin a los casi US$31 millones en el gobierno de Bachelet. También se redujeron las cantidades de créditos, pasando de un máximo de 9 en la época de Frei a solo 5 durante Bachelet. Ahora, para ser justos, e incluir al gobierno de Piñera en el análisis uno puede comparar solo los dos primeros 77

años de gobierno. En ese caso Aylwin fue el más relevante puesto que solicitó tres acuerdos de crédito por un monto total de US$170 millones. Piñera fue quien más créditos pidió en sus dos primeros años, pero el monto total de éstos es uno de los más bajos US$2,17 millones, solo superado por Lagos quien en dos créditos obtuvo US$780.000. Frei y Bachelet durante sus dos primeros años solo pidieron un crédito, el primero por US$35 millones y el segundo por US$25. Podemos observar a simple vista que los créditos del BM son de mayores montos y a la vez más largos, en promedio, que aquellos otorgados por el BID. Eso es sencillamente señal de que son más importantes. De hecho, la mayoría de los títulos en los proyectos del BID están asociados a aspectos específicos como el de “Inserción Laboral de la Población Ciega”, el de “Adiestramiento en Administración Universitaria” o el de “E-Learning en LAC 3: Contextos de Ambientes Personalizados de Aprendizaje”. En cambio los proyectos del Banco Mundial posen titulares mucho más generales como “Proyecto de Mejoramiento de la Educación Primaria”, el de “Proyecto de Iniciativa Científica del Milenio” o el “Proyecto de mejoramiento de la innovación para la competitividad” Nuestro afán no es, como en el caso argentino, probar que existe efectivamente una política de disciplinamiento en los créditos que otorga el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Lo único que pretendemos dar cuenta es que, en el marco de estos créditos, es altamente probable que pueda caber un espacio para analizarlos desde el punto de vista de las transferencias en política pública, ya que, en algunos casos los montos son demasiado importantes como para desconocer su impacto y la similitud con programas de gobierno que se establecieron. La frase anterior se debe a que, casi por casualidad comenzamos el análisis de dos proyectos otorgados por el BM que en su minuto nos parecieron bastante relevantes, el de mejoramiento de la educación primaria (P006673) (Loan Number 3410 CH, 1991) y el proyecto de mejoramiento de la educación secundaria (P006673) (Loan Number 3883 CH, 1995). Ambos poseen bastantes similitudes, pero partiremos destacando las diferencias. En primer lugar la diferencia en montos otorgados al proyecto son abismales, en el primero es por US$170 millones, en tanto el segundo es por US$35 millones, sin embargo, una segunda lectura permitirá ver que el monto total del proyecto es muy distinto del acuerdo de préstamo, siendo el primero por un monto total de US$120,7 millones y el segundo de US$207 millones. Dado que en el primer caso el préstamo fue un 40% superior al monto total del proyecto, podríamos conjeturar que parte de los fondos fueron usados en la continuación del segundo proyecto, esto debido a sus notables similitudes en cuanto a contenido.

78

35

En efecto al revisar los acuerdos de crédito de ambos proyectos , podemos constatar que en la descripción de los proyectos (disponibles en el apéndice dos para ambos documentos) se pueden encontrar dos objetivos prácticamente idénticos. La “mejora de la eficiencia, calidad y equidad en la educación”, en el primer caso para primaria en determinadas escuelas tanto rurales como urbanas y en el segundo caso de “los servicios educacionales proporcionados por escuelas MS (municipales) y escuelas PSP (Privadas financiadas por el Estado)”. En el segundo caso este objetivo se descompone luego en 22 puntos que tocan temas como la 36

restructuración de la malla curricular , el diseño y distribución de material didáctico, así como de textos escolares, evaluación y certificación de los estudiantes de segundo y cuarto medio, la formación de maestros, la vinculación de los liceos técnico-profesionales con las empresas, en tanto las segundas aportan con becas, en el diseño curricular o en otros aspectos que les permitan rebajar impuestos. También contempla el diseño de actividades extracurriculares para estudiantes que estén en riesgo, la realización de 2000 sub proyectos elegibles, la remodelación de escuelas y la asistencia técnica a las mismas son tan solo algunos de los temas tratados en ese punto. El segundo punto es el que se refiere al fortalecimiento de las capacidades administrativo institucionales. En el primer crédito referido expresamente al MINEDUC, como a sus direcciones regionales y provinciales, así como a los municipios. En el segundo en tanto, hace referencia a la formación de Directores tanto en colegios municipales como particulares subvencionados, asimismo del fortalecimiento de la capacidad técnica tanto en el MINEDUC como en los municipios y en el primero el fortalecimiento además de la capacidad analítica, en términos de costo y beneficios. Estos programas son muy similares a aquellos programas como el P-900 que atendió a las 900 escuelas más pobres del país, al programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad (MECE) en básica como en media. De hecho, en el caso del MECE-Media las similitudes con el crédito del BM para mejoramiento de la educación secundaria, son impresionantes, tanto que al comparar los presupuestos destinados al programa, desde el propio BM, como de una fuente anexa (Bellei, Educación Media y Juventud en los 90, 2000) nos damos cuenta de que son el mismo valor US$ 207 millones. Es tanto así que el MECE-Media se enfoca en el “Proceso

35

Documentos

disponibles

en

http://www.bancomundial.org/projects/P006668/primary-

education-improvement-project?lang=es

y

en

http://www.bancomundial.org/projects/P006673/secondary-education-quality-improvementproject?lang=es vistos por última vez el 21 de marzo de 2015. 36

“Redesign of the current subject-based core curriculum for secondary education…” (Loan

Number 3883 CH, 1995, pág. 16) 79

pedagógico”, en el “Proceso de Gestión” y en lo que se denomina “Incorporación de la cultura juvenil” que no es más que el hecho de ofrecer ciertos talleres en horas fuera de las clases. Como hemos podido constatar existe notable similitud entre el Programa MECE (Media o básica) con los proyectos de mejoramiento de la educación primaria y secundaria otorgados por el BM. Lo anterior da cuenta que existen fundadas razones para creer e investigar las relaciones entre estas instituciones supranacionales y nuestro país en tanto puedan ser una fuente de transferencia de política o de disciplinamiento. A nosotros nos basta con constatar que, a lo largo de la evolución de las políticas en educación durante el periodo analizado, éstas siempre han sido acompañadas por créditos de las instituciones financieras que hemos tratado en este apartado y que podrían tener algún grado de relación con las políticas implementadas. Las principales reformas educacionales. En este punto tenemos los elementos suficientes para identificar un propósito traducido en normas con rango de ley, expresado en términos presupuestarios y, si fuera el caso, con algún tipo de acompañamiento por parte de organizaciones internacionales de carácter financiero. El ejercicio será entonces identificar las políticas públicas más relevantes de cada gobierno y compararlas entre sí. En los últimos años de Dictadura, la mayor cantidad de legislación fue en materia de educación superior donde se intervinieron estatutos orgánicos, se otorgaron atribuciones a los Rectores Delegados y se suprimieron algunas organizaciones. Como vimos “El Ladrillo” tiene una visión teórica, economicista y muy discutible que se enfocaba en estratificar al público, entre los que pueden pagar y los que no, se les daba una beca o un crédito a los más pobres que no podían pagar todo, lo que se ve en la expresión normativa es simplemente arreglos institucionales de autoridad. Hay dos leyes sobre profesores, una sobre el régimen contractual y la otra sobre bonificación por despido. Podríamos decir que solo los últimos dos meses de dictadura fueron los más trascendentes del período y es que ahí se publican tres leyes determinantes que permiten consolidar la reforma impuesta en 1981. En febrero de 1990 se publica el DFL 2 que fija el texto legal sobre subvenciones a establecimientos educacionales, hasta entonces gratuitos. Luego, el 8 de marzo se publica la Ley 18.956 la que reestructura el MINEDUC y define sus funciones, entre, otras materias. Finalmente y un día antes del traspaso de mando, La Dictadura dictaría su última norma, la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza N° 18.962 (LOCE), ley que tiene el rango normativo como para asegurar el marco institucional de la educación chilena, puesto que para su modificación se requieren cuatro séptimos de diputados y senadores en ejercicio. Hemos visto como el presupuesto real del MINEDUC solo se contrajo entre los años 1987 y 1990. Debido a lo anterior podemos decir que durante los últimos tres años, en particular los últimos dos meses, de dictadura, Pinochet consolidó su legado en 80

materia educacional, impuesto en 1981, descentralizando y precarizando la educación general y consolidando un sistema subvencionado caracterizado por la pasividad estatal en la materia. Notamos en su minuto que el programa de Aylwin considera la educación como destruida y se propone su reconstrucción. Lo logró al menos en términos financieros, el presupuesto de 1994 37

era 48,2% mayor al que había en 1990 y 41,4% al que había en 1991 , en términos reales. Por otro lado, se da cuenta de la reestructuración en el MINEDUC y la JUNJI por los DFL que alteran la composición de personal y los cargos, la eliminación de la Dirección de Educación y la creación de la Subsecretaría de Educación que da cuenta el presupuesto es otra indicación de aquello, además Aylwin libera a la JUNJI de someterse a las restricciones de contratación de personal a contrata intentando darle mayor robustez. Durante el Gobierno de Aylwin se crearon las universidades de Los Lagos y Tecnológica Metropolitana, se les permitió volver a profesores universitarios que se hubiesen acogido a retiro en el marco de la ley 18.768, previo retorno de la indemnización y se le otorgó determinadas facultades a algunas universidades públicas. En el año 1991 se publicó la primera ley que se hace cargo de las deudas del crédito fiscal en educación superior, permitiendo a los deudores repactar y reducir el monto de su pago, exactamente tres meses después se publicaría una ley, se complementa con otra alargando los plazos establecidos para la repactación. Otras leyes significativas fueron, por ejemplo, la que permitió el reconocimiento de los títulos universitarios de chilenos que estudiaron en el extranjero durante la dictadura, o la que modifica la propiedad intelectual, también es importante la ley que crea el Fondo Nacional de Fomento al Libro y la Lectura. En materia de profesores publica una ley que indemniza a aquellos que fueron cesados en sus cargos anticipadamente, en 1991 fija el estatuto docente y en 1993 les sube el sueldo mediante un “bono de monto fijo mensual”. Mismo año en que se publicó la Ley 19.247 que creó el financiamiento compartido en educación. Previo a eso se relajan los requerimientos para ser sostenedor, solo se pide enseñanza media, además se elimina el vocablo “gratuito” que acompañaba al de “establecimientos educacionales” cuando se hablaba de subvenciones en el DFL 2, se aumenta el valor de la subvención en general y en particular en la educación rural, técnica, diferencial y de adultos. Además se modificó la LOCE para regular materias sobre licenciaturas y reconocimiento de títulos profesionales a las FF.AA. Podemos consignar que en el período de Aylwin se acordó el proyecto de crédito para el mejoramiento de la educación primaria con el Banco Mundial por 170 millones de dólares y se apoyó a la JUNJI con algunos créditos del BID.

37

Recordar que hay cierto desfase en los presupuestos, puesto que al aprobarse a más tardar

el 1 de Diciembre, se puede decir que el Presidente entrante hereda el presupuesto, por eso es que para ver al voluntad del gobernante en términos financieros tomamos los presupuestos que ellos tramitaron. 81

Son coherentes las acciones de Aylwin con el concepto de reconstrucción del sistema educativo, da la impresión que ordenó las cosas en educación, sin embargo, la trascendencia de una de sus leyes configurará su legado, es el caso de la ley de financiamiento compartido. Esta ley es la que en definitiva terminará profundizando el sistema implantado en dictadura con la excusa de que la educación requiere un esfuerzo nacional, de todos, tanto de particulares como el estado, de las familias como de los municipios, solo por esa razón es que me atrevería a calificar al gobierno de Aylwin como el que profundizó el sistema educacional heredado de la Dictadura. Entre 1995 y el 2000, durante el Gobierno de Frei, el presupuesto de educación prácticamente se dobló aumentando un 99,7% en términos reales. La producción normativa no fue particularmente significativa en términos de cantidad, pero en este período se pueden encontrar elementos relevantes. Uno de los aspectos más destacados no están contenidos en una ley, pero Cox (2012) lo releva de la manera que corresponde, estos aspectos son la modificación del Curriculum educacional de básica en 1996 y de media en 1998, dando cuerpo a lo que se conoce como “La Reforma”. De manera paralela, y muy importante también, se aprueba en 1997 la creación del Régimen de Jornada Escolar Completa que afectará a los colegios subvencionados (municipales y privados). Obviamente estos cambios no están aislados, sino que por el contrario son acompañados por leyes que los complementan o bien establecen incentivos en actores relacionados, como en el caso de los profesores. Lo anterior se señala porque Frei fue quien más publicó normas en este tema concediendo en reiteradas oportunidades aumentos de sueldo, la creación de los Planes Anuales de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM) y estableciendo el Sistema Nacional de Evaluación Docente, con bonos asociados al desempeño. También Frei es quien más ha regulado en materia de subvenciones estableciendo aumentos en este ítem, en particular el aumento de subvención que se da por efecto de la adhesión a la Jornada Escolar Completa, lo que se ve reflejado en los presupuestos de educación a partir de 1995. En materia de Universidades Frei publica normas relativas a la elección de Rector por parte de las universidades del Estado y además publica los estatutos de las universidades Tecnológica Metropolitana y Los Lagos. En 1999 Frei modificaría la Constitución para que en ésta se reconozca la educación parvularia. La frecuencia de legislación entre subvenciones y profesores, al ser las principales materias tocadas en el período, da a entender la lógica de la reforma, se aumentaban los sueldos de los profesores, a la vez que se creaba una evaluación docente, se aumentaba el tiempo de la jornada escolar. El Estado apoyará esto mediante el aumento de la subvención general, la creación de subvenciones cuyo destino directo y único es el sueldo del profesor, incentivos para aumento de infraestructura en los colegios, mediante subvenciones y créditos. Frei negoció con el Banco Mundial la obtención del proyecto de crédito para el mejoramiento de la educación secundaria el año 1995, para la educación superior el año 1998 y para el Proyecto Iniciativa 82

Científica del Milenio, a su vez con el BID se allegaron recursos para la revisión curricular y para formación de habilidades técnicas. Frei también modifica la LOCE, esta vez para reconocer las escuelas matrices de las fuerzas armadas y de orden como instituciones de educación superior. Podríamos decir que el rol de Frei fue perfeccionar el sistema educacional, no con tanto mecanismo de reforma institucional sino que afectando directamente lo que sucede en la sala de clases mediante la modificación curricular y el tiempo que el estudiante pasa en el colegio. Esta era una gran tarea educacional y se conoció en su minuto como “La Reforma”. Fue incluso consumada en un período relativamente corto e intenso en legislación, entre 1996 y 1998, donde Frei Publicó casi todas sus leyes en la materia, se puede inferir cierta estrategia en el uso del capital político y los tiempos, pero de momento no hay elementos suficientes para fundamentar dicha afirmación. Podemos concluir que Frei legisló exclusivamente en la Educación General, dejando preparado el campo para legislar en materia universitaria y de educación parvularia, mediante un crédito y una ley respectivamente. La primera ley publicada por Lagos en agosto del año 2000 es una reforma constitucional que garantiza el derecho de las madres embarazadas y en período de lactancia a asistir a los establecimientos educacionales, luego de aquello comienza un fructífero periodo de gobierno, en cuanto a normas publicadas. A fines de 2001 Lagos reconocería en la Ley Orgánica constitucional la educación parvularia, sin que esta sea requisito obligatorio para acceder al primer ciclo de formación general. Previamente a aquello, en enero de ese año, Lagos publica la Ley 19.715, el denominado 3° Estatuto Docente, según Cox (2012) (el primero sería durante el gobierno de Aylwin, Ley 19.070, el segundo durante Frei con la Ley 19.410), En este se conceden aumento de remuneraciones a los profesionales de la educación, en particular a aquellos que desempeñan su labor en escuelas rurales. Se autoriza además en esta ley a que el MINEDUC elabore un DFL que contenga las normas para estructurar y poner en marcha la Asignación de Excelencia Pedagógica, más conocida como la Evaluación Docente. En mayo del 2001 se modificaría la Ley de donaciones culturales, ampliándola y finalmente en noviembre se publicaría una ley que le permite a la Universidad de Chile conseguir un préstamo para financiar la construcción de un parque científico. En marzo de 2002 Lagos publica finalmente el DFL 2 donde se fijan las normas para el funcionamiento de la Evaluación Docente, siendo esta voluntaria, luego en junio, publicará una ley que aumenta las horas no lectivas de los profesores y a la vez incrementa la subvención a los establecimientos educacionales. En los últimos meses de ese año se publicarán dos normas, la primera que modifica la dependencia del Liceo Experimental Manuel de Salas y la segunda que establece normas para la repactación del crédito solidario de la educación superior. El año 2002 es cuando (como vimos anteriormente) el presupuesto real en educación se estancó e incluso, al año 2006 disminuyó su valor, sin que

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esto tenga un correlato en el valor del PIB real, que en ese periodo aumentó 24,6% . En el año 2003 se modificará la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (N° 18.962) para que se reconozca oficialmente, por parte del Estado, a los establecimientos educacionales que imparten educación parvularia y se establezcan ciertos requisitos a los sostenedores de estos establecimientos, complementariamente, pero en noviembre se publica el DFL N° 6 del MINEDUC que crea seis cargos de carrera en la JUNJI. En mayo de ese año Lagos publicará una de las leyes más importantes y trascendentes de su mandato, aquella que modifica la Constitución y establece la obligatoriedad y gratuidad de la educación media, logrando así establecer 12 años de educación obligatoria y siendo coherente con los planteamientos en esa materia presentes en su programa de gobierno. También en mayo del 2003 se creará una “cuasi SEP”, denominada subvención pro retención que beneficiará a los establecimientos que logren retener o lograr el egreso efectivo de estudiantes entre 7° y 4° medio que sean considerados como indigentes. Este año, en agosto, se vuelve a publicar una ley que viene a reprogramar deudas del crédito solidario para estudios universitarios otorgando más plazos y flexibilizando algunos pagos. Finalmente en agosto de ese mismo año vendría otra de las leyes importantes del período, en la cual se crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes como un servicio autónomo, descentralizado y desconcentrado que se relaciona directamente con el Presidente, pero que para efectos administrativos deberá realizar sus actos mediante el MINEDUC, complementariamente se publica el DFL 3 del MINEDUC que fija las plantas profesionales del consejo. Por otro lado ese año y mediante los DFL 4, 5 y 7 se modifican cargos de carrera en el MINEDUC, la DIBAM y la JUNAEB. Ya en el año 2004, durante enero, se publica la primera ley de fomento a la música chilena, luego en febrero se publicaría lo que Cox denominara el Estatuto Docente N° 4 donde se establece la concursabilidad de los cargos directivos en los colegios y se contemplan aumentos de remuneraciones condicionados por los resultados obtenidos en la evaluación docente, la que volverá a ser perfeccionada mediante la Ley 19.961, ahí se institucionaliza el proceso y se establece la desvinculación de los profesores insuficientemente evaluados (en la tercera oportunidad). En marzo de 2004 se estimula, en la ley orgánica constitucional, el estudio y conocimiento de los derechos humanos. En el mes de noviembre de ese año se publican dos leyes, la más importante es la 19.979 que modifica la JEC, ahí se les otorga una serie de atribuciones a los directores en materia pedagógica, administrativa y financiera, además se definen como directivos los cargos de subdirectores e inspectores, lo que implican que durarán un tiempo definido en el cargo y deberán ser electos mediante concurso público, por último y lo más importante de esta ley es la perfección y obligatoriedad de contar con Consejos Escolares, la otra ley publicada en noviembre es sobre el

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Según serie de tiempo del Banco Central, con base en el año 2008, que hemos utilizado en el

apartado del Presupuesto en Educación. 84

fomento audiovisual. En diciembre de 2004 se publicará la tercera ley consecutiva (en años) sobre reprogramación de créditos asociados al fondo solidario, ésta permitirá a la Tesorería General de la Republica retener, de la devolución de impuestos, los montos de aquellos que mantengan deudas por este concepto. En 2005 se vuelven a publicar una gran cantidad de leyes, siendo la más relevante la Ley 20.027 sobre financiamiento de estudios de educación superior que creará el Crédito con Aval del Estado, el que sería duramente cuestionado por los estudiantes en las movilizaciones del año 2011. Antes se dictaría una norma que establece y perfecciona la concursabilidad de los cargos de directores de los establecimientos educacionales municipales. Posteriormente se publicaran una variedad de leyes un tanto menos relevantes, sobre monumentos nacionales, exclusividad universitaria del trabajo social y rediseño del MINEDUC. Otras más importantes fueron la Ley 20.044 que permite a las universidades estatales contratar préstamos y establece normas para el retiro voluntario de docentes, la Ley 20.060 que modifica los Estatutos de la Universidad de Chile y crea el Senado Universitario y la Ley 20.067 que extiende el seguro escolar a estudiantes que estén en el nivel parvulario. Las últimas leyes publicadas en el período fueron el DFL 1 de febrero del año 2006 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la LOCE y el DFL 1 de marzo que modifica los estatutos de la Universidad de Chile. Un aspecto que no se encuentra en materias reguladas por leyes, pero recogidas en la obra de Cox (op. cit.), es que en éste período se modificó el curriculum de la educación para adultos, hecho que sucedió el año 2004. Durante el período de Lagos se pactaron tres acuerdos de crédito con el Banco Mundial, los dos primeros sobre formación continua en el campo de la economía y el tercero sobre financiamiento por resultados en la educación superior, lo que a la postre sería el programa MECE-SUP. Por otro lado, con el BID, se acordaron solo dos proyectos, el primero sobre la inserción laboral de la población no vidente y el segundo sobre formación para emprendedores. Lagos fue bastante misceláneo en cuanto a las materias en las que legisló, en torno a la educación general implantó la evaluación docente, aunque voluntaria, modernizó la estructura de cargos en los colegios ampliando la plana directiva y estableciendo la concursabilidad de esos cargos, estableció la obligatoriedad de contar con Consejos Escolares y le subió el sueldo a los profesores, aunque preferentemente condicionado a ciertos logros. Por otro lado avanzó en la institucionalización de la educación parvularia, reconociéndola en la LOCE, regulando requisitos para ser sostenedor y extendiendo el seguro escolar. En educación superior se enfocó preferentemente en aspectos financieros, estipulando normas sobre los deudores del crédito solidario y estableciendo el Crédito con Aval del Estado, hito que comenzaría a elevar, al principio lentamente, el gasto público en la materia como también la cantidad de estudiantes que entrarían a ese nivel educacional. Se puede observar una perspectiva de continuidad en torno al camino que en su momento dejó planteado el gobierno de Frei.

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En el primer año del gobierno de Bachelet se publica la Ley 20.158 donde se incrementa la Bonificación de Reconocimiento Profesional y el ajuste del Bono Subvención Adicional Especial, además se establecen incentivos al retiro de profesores, entre otras cosas. Otra ley relevante es la 20.129 que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad de la Educación Superior, creando con ello la acreditación de establecimientos de educación terciaria y el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior. En otra materia se publica la Ley 20.103 que normaliza la situación de los inmuebles donde funcionan jardines infantiles. Recordar que en el año 2006 Bachelet tuvo que lidiar con una importante movilización social y estudiantil denominada la “Revolución Pingüina” que buscaba cambiar el ordenamiento institucional de la educación general. Una de las leyes más importantes de este período es la 20.162, del mes de febrero, donde se establece la obligatoriedad del segundo ciclo de Educación Parvularia y se plantea como requisito para ingresar a la educación básica. En el mes de marzo se declararía el 11 de mayo como día nacional del teatro. Posteriormente, en junio, se creará la figura del Administrador Provisional quien, instruido por el Subsecretario de Educación, podrá intervenir los colegios cuando se cumplan condiciones que afecten el normal funcionamiento del servicio. En julio, mediante la Ley N° 20.201, se incorpora el concepto de “Necesidades Educativas Especiales de carácter transitorio”, correspondiente a “trastornos o discapacidades” que impidan el correcto avance en el curriculum escolar, adosada a esta condición se otorgará una subvención especial. La Ley 20.213 establece un sistema de evaluación de calidad para la educación parvularia e incentivos salariales para su aplicación. Finalmente en este año se publica el DFL 3 de octubre donde se fijan los estatutos de la Universidad de Chile. El año 2008 es muy importante puesto que acá se crean dos leyes determinantes que aumentan la subvención, la primera, la Ley 20.247 que aumenta la subvención escolar en general y establece la obligatoriedad de los sostenedores a informar los resultados de sus establecimientos con un alcance temporal de cinco años. Luego se publicará la Ley 20.248 que crea la Subvención Escolar Preferencial (SEP) que beneficiará al 33% de la población más pobre de cada establecimiento según la Ficha de Protección Social, además establecerá los Convenios de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa que impondrá el logro de estándares a los colegios que reciban el beneficio, también prohibirá la selección de 39

estudiantes, ésta en un principio afecta a estudiantes hasta 4° año Básico . En 2009 también ocurre otro hito muy importante que es la publicación de la Ley 20.370 que elimina la LOCE y establece la Ley General de Educación donde se destacan ciertos principios que tendrá la educación, se termina de consagrar la educación parvularia como parte del régimen general de educación y se persigue que los sostenedores sean personas jurídicas y no naturales como hasta entonces. Finalmente Bachelet publicará leyes que incentivan el retiro de docentes en las

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Para un mayor detalle consultar Joiko (2011), Elacqua y Santos (2013) y Corvalán (2012) 86

universidades y fomentan que profesionales y técnicos jóvenes presten servicios en las comunas con menores niveles de desarrollo del país. El gobierno de Bachelet fue muy relevante en materia educativa porque, como dijese Cox (op. cit), las políticas públicas en matera de educación por primera vez, desde la vuelta a la democracia y por presión ciudadana, se atreven a modificar el marco institucional, aunque no hayan cambiado lo medular del modelo implementado en dictadura. Por otro lado es notable el aumento presupuestario que se da, primero, por la subvención a los niños con Necesidades Educativas Especiales y, luego, por la Subvención Escolar Preferencial. Queda constatar que Bachelet concertó un programa de crédito con el Banco Mundial para un “Proyecto de mejoramiento de la innovación para la competitividad” y cuatro con el BID que corresponden, el primero, a un “Programa de Educación Prescolar” y los restantes a “Incorporación de Tecnologías en la Educación: Aprendiendo el caso coreano”; “Formación Valórica y Ciudadana que permita Superar la Condición de Extrema Pobreza” y por último el de “Reinserción Escolar para Alumnos Desertores de Enseñanza Media”. Durante el Gobierno de Piñera se publicaron varias leyes, la mayoría sobre subvenciones, otras tantas sobre calidad de educación en los términos definidos por la Ley General de Educación. La primera ley, publicada en julio, establece una subvención especial en las regiones afectadas por el terremoto del 27 de febrero de 2010, luego en diciembre ve la luz una ley que establece los plazos para la transferencia de la calidad de sostenedor desde personas naturales a personas jurídicas. A fines de febrero de 2011 se publica la ley de Calidad y Equidad de Educación, descrita previamente y que, en términos de Cox (op. cit) podría denominarse como el 4° Estatuto Docente. Durante agosto, y en medio de potentes movilizaciones sociales por la educación que marcaron ese año, se publica la Ley 20.529 que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su fiscalización, creando la Agencia de Calidad de la Educación y la Superintendencia de Educación, órganos contemplados en la Ley General de Educación. En septiembre publicaría una ley sobre violencia escolar que define el “acoso escolar” e institucionaliza instancias para tratar el problema en los establecimientos educacionales. Piñera modificará la Ley SEP mediante la Ley N° 20.550 ahí se establecerán más requisitos para renovar el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa, además se flexibiliza el gasto de los recursos SEP permitiendo que un 15% de esos recursos se destinen a fines distintos de los contemplados originalmente en la ley. Finalmente a fines de noviembre del 2011, y por efectos de las movilizaciones sociales y estudiantiles mencionadas, Piñera se vio obligado a publicar la Ley 20.553 que establece excepciones para el pago de la subvención escolar de los meses septiembre, octubre, noviembre y diciembre, estableciendo para el número de alumnos un promedio de los meses anteriores. Finalmente en este periodo Piñera solo pactó créditos con el BID. No podemos precisar si hay un rol específico en educación durante este gobierno puesto 87

que no hemos tomado los cuatro años que corresponden, pero es posible afirmar que existe cierta continuidad con lo que hizo Bachelet en su momento puesto que la mayoría de las leyes apuntan a perfeccionar otras publicadas en el periodo anterior como la Ley SEP o aquella que asegura la calidad de la educación general, además es presumible que, dadas las movilizaciones estudiantiles del 2011, Piñera no haya podido establecer algunos aspectos considerados en su programa. Por supuesto que nosotros no hemos de ser los primeros en intentar caracterizar las reformas educacionales, de hecho hay “ríos de tinta” en la materia y son muchos los que han escrito sobre reformas, sus características y resultados y hay posiciones para todos los gustos (Bellei, 2000) (Cox, 2012) (Olivera, 2012) (Bellei, 2007) (Olivera, 2003) (Amar, 2007) (Paredes, 2010) (Larrañaga, Competencia y participación privada: La experiencia chilena en educación, 2004) (Larrañaga, 1995). Olivera (2012) plantea una especie de disyuntiva que habría al juzgar si es que hay una o varias reformas educacionales, tomando él de referencia el cambio curricular de 1996 y 1998 como la única reforma y planteando en oposición a otros (García-Huidobro & Cox, 1999) que ven los programas MECE y los programas focalizados (como el P-900 que atendió a las escuela más pobres) como un tronco común al que se le van endosando otras variables. A la luz de lo que hemos observado podemos hacer algunas constataciones y tomar una posición al respecto. Podríamos, como lo hicimos antes, atribuirle determinadas características o roles a cada gobierno. Visto así, los últimos años de Dictadura serían un “amarre institucional” de las políticas implementadas en 1981, el gobierno de Patricio Aylwin, en el marco del primer año de transición y como es planteado por algunos de los autores citados antes (principalmente en los trabajos de Cox y Bellei), vendría cumpliendo un rol de reconstrucción, como lo plantea además en su programa, por otro lado hay hitos potentes como la publicación del Estatuto Docente. Luego en el gobierno de Frei se reconoce abiertamente la reforma curricular y la implementación de la Jornada Escolar Completa como “La Reforma”, entonces es en este periodo donde eventualmente, en términos de Olivera tendría lugar la reforma que él reconoce y ese sería precisamente el rol de Frei. Lagos por su parte amarró los cabos dejados en el gobierno anterior, regulando la educación parvularia, reconociéndola y dándole cierto impulso, regulando en materia de créditos universitarios y en algunos aspectos de participación en la educación general, así como sus 12 años de obligatoriedad y gratuidad. Lagos tendría un rol de aumento de cobertura. Bachelet por su parte perfeccionaría lo que hizo Lagos en materia de educación parvularia y universitaria, potenciando fuertemente la primera y estableciendo el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior en la segunda, por otro lado trataría de corregir los efectos del modelo implementado y, profundizando una política de Lagos (la subvención pro-retención), establecería la Subvención Escolar Preferencial. Sin embargo, 88

acá es donde las circunstancias dieron un vuelco y a Bachelet le tocó reformar (no cambiar) la institucionalidad en materia educativa, modificando la ley orgánica, reconociendo la obligatoriedad de la educación parvularia, estableciendo una serie de valores y perfeccionando el sistema de subvenciones. Bachelet por lo tanto tendría otro rol de reformadora. Podemos hacer el ejercicio de identificar reformas en todos los Gobiernos, durante Aylwin el Estatuto Docente, en Frei ya se ha hablado mucho al respecto, en Lagos el Reconocimiento constitucional de la Educación Pre-escolar, la obligatoriedad de la enseñanza media y el Crédito con Aval del Estado pueden considerarse como una reforma de cobertura educacional. La SEP, en Bachelet, a su vez se puede considerar como una reforma al sistema de subvenciones y el cambio de la LOCE una importante reforma institucional. Visto desde ese punto puede haber, al menos cinco reformas en el periodo analizado. Otro punto de vista, más adecuado a nuestro juicio, es considerar como un continuo lo que se ha hecho en los primeros tres gobiernos concertacionistas. Uno se pregunta ¿Frei podría haber realizado las reformas si es que Aylwin no hubiese realizado programas focalizados de mejora en infraestructura, aumentado el salario de los profesores e implementado el financiamiento compartido?, se puede repetir el ejercicio para adelante. Además uno puede observar cierta lógica lineal en los énfasis puestos por cada gobierno, primero reconstruir, luego cambiar el curriculum y aumentar el tiempo de clases, posteriormente aumentar la cobertura y finalmente corregir los errores cometidos. Creemos que es más preciso analizar en su conjunto las reformas implementadas y tomarlas como un continuo coherente. De hecho el discurso político es el mismo, el de “modernización de la educación”, en todos los programas de Gobierno desde Aylwin hasta Bachelet.

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Capítulo 4. La desigualdad en Chile. En todos los programas de gobierno se ha escrito muchos sobre la distribución, en particular sobre la distribución de oportunidades. Es difícil intentar definir lo que sería la igualdad de oportunidades. Un concepto más amigable puede ser el de igualdad de capacidades, en el marco que presenta Amartya Sen (2000). Las capacidades son intrínsecas hasta cierto punto, dependen de las condiciones del entorno como del individuo, pero una oportunidad es algo que depende exclusivamente del entorno y su espacio de ocurrencia implica más una excepción que una regla, es decir, oportunidades no se presentan en todo momento ni lugar, en cambio una vez que se adquiere una capacidad, entonces se puede aplicar siempre y donde quiera, toda vez que el entorno no lo impida. Un concepto aún más común y amigable es el de desigualdad de ingresos (en adelante la desigualdad), no implica capacidades ni oportunidades directamente y alberga una unidad de medida universalmente conocida, estimable y comparable. Creemos que la desigualdad de ingresos determina, condiciona o al menos influye en el disfrute de capacidades o en la identificación y aprovechamiento de oportunidades, de cierta forma la desigualdad de ingresos puede ser un indicador anterior y predictor del goce de capacidades y oportunidades. El tema de la desigualdad desde muchos años antes de nuestra era ya se perfilaba como un asunto social relevante. En alguna obra se señaló que Platón afirmaba que la extrema pobreza, tanto como la extrema riqueza podrían destruir la sociedad y que era responsabilidad del legislador fijar claramente límites aceptables (Martner, 2009). Más 180 años antes de nuestro 40

tiempo Sayer (1833) , quien inspiró a los actuales investigadores de las más modernas formas de estimar la desigualdad (Atkinson, Piketty y Saez), defendía la importancia de que el público se encuentre siempre informado de los cambios generados en la distribución de los ingresos, calculados a partir de datos del cobro de impuestos (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013). Luego Paul Samuelson, un ícono de la economía de mercado más tradicional, daría a entender que si el mercado se dejara en completa libertad, éste podría ser eficiente en términos de Pareto, pero que la situación de desigualdad y niños malnutridos, que a su vez tendrían otros hijos malnutridos, podría llegar a ofender al defensor más acérrimo de aquel sistema (Martner, 2009). El peso discursivo de la “igualdad de oportunidades” es tan relevante que no lo podemos omitir del análisis. Debido a que la distribución de oportunidades y de capacidades es bastante difícil de estimar y que nosotros creímos conveniente presentarlo en términos de su evolución es, que

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Disponible en https://archive.org/stream/attempttoshewjus00sayeuoft#page/n5/mode/2up,

visto por última vez el 30 de marzo de 2015. 90

decidimos asociar las oportunidades al ingreso y de esa manera poder obtener una medida objetiva de la evolución de la desigualdad. Pobreza y desigualdad, primas hermanas. Hay que advertir sobre las diferencias entre los conceptos de pobreza y distribución de ingreso, para evitar que nos confundamos en la discusión. Es necesario entender que, aun cuando se encuentren relacionados, en términos prácticos y analíticos presentan características distintas. (Contreras, 2007) La pobreza en una definición clásica de Adam Smith (1776) se entiende por una falta de aquellas necesidades que la costumbre de un país hace que sea indecente, tanto para la gente acomodada como para la de clase más baja, carecer de ellas. Si bien la pobreza se definió a fines del siglo XVIII, su medición no escapa de finales del siglo XIX o principios del siglo XX. En 1901 Seebohm Rowntree elaboró un estudio donde intentó identificar la situación de pobreza con base en las características nutricionales de la población de York en Inglaterra. A partir de entonces comenzó a medirse la pobreza en función de las necesidades calóricas de las personas determinando un umbral de subsistencia. No fue hasta los años 40 cuando las mediciones de pobreza empezaron a sistematizarse mediante acción del Banco Mundial. Fue esta institución la que definió como pobres a los países que mantuvieran una renta menor a U$100 por habitante. Aquel criterio de pobreza se mantuvo inalterado durante muchos años, hasta que se terminó de estructurar el año 1973, cuando por primera vez en público Robert McNamara, Presidente del Banco Mundial, utilizó el concepto de pobreza absoluta para denotar aquel tipo de estimación. A comienzos de 1980 se comienza a tratar la pobreza desde una perspectiva distinta, un enfoque denominado multidimensional, puesto que al criterio monetario se le agregaban factores como la educación y la sanidad, nace entonces en 1997 el Índice de 41

Desarrollo Humano del PNUD . Este índice permitía determinar si una persona podía vivir una „vida tolerable‟, en términos de satisfacer sus necesidades. Con el tiempo este enfoque siguió evolucionando y entonces el problema no era ya simplemente ser pobre, con el tiempo la preocupación pasó a entenderse como ser más pobre que…en términos de la relación con el entorno o mejor dicho de las capacidades que uno puede desplegar en el medio. Bajo este enfoque, impulsado principalmente por Amartya Sen, la utilidad (satisfacción) de un individuo ya no venía más mediante el consumo de bienes (enfoque utilitarista) sino que ahora se interpretaría mediante las capacidades de un individuo, es decir, el disfrute de aquellas actividades que distintos bienes te permiten realizar (Domínguez & Martín, 2006).

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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 91

La pobreza, pese a la multiplicidad de enfoques con que puede ser abordada, inevitablemente está asociada a los niveles de ingresos de las personas, y es en función de los ingresos que se analiza la distribución generalmente. Es difícil encontrar una definición de distribución de ingresos, pues siempre que se trata el tema su definición se da en función de los indicadores de desigualdad (que serán tratados más adelante) o de los datos que se utilizan para construir esos indicadores (Ministerio de Desarrollo Social, 2013) (Ortiz & Cummins, 2012) (Glüzmann, 2012). Entonces lo sencillo es explicar que la distribución del ingreso está asociado a medidas de dispersión del mismo y dependerá entonces de las variables utilizadas y los métodos que se determinen para calcularla. Una mirada más completa del bienestar exige mirar pobreza y distribución, puesto que si solo observamos la primera, concentramos el foco en un solo sector de la población y no contemplamos en el análisis a la parte superior. Ambos conceptos son relevantes y la mejora de uno no implica la mejora del otro. El ejemplo típico es que un país puede ser generalizadamente pobre, no crecer y ser perfectamente equitativo, todos son pobres (Contreras, 2007). Otro caso, al que podemos asociar nuestro país, es el de un importante crecimiento económico y una distribución de ingreso estancada, en este caso la pobreza (absoluta) disminuiría, pero la distribución podría mantenerse o incluso empeorarse. La desigualdad, si se compara con el estudio de la eficiencia en economía, siempre ha tenido un rol secundario. Debido a que existe el prejuicio, de que encierra en su análisis, juicios normativos. Sin embargo, de acuerdo a conclusiones tanto de la teoría del bienestar, como a resultados de investigaciones empíricas recientes, muestran que eficiencia y distribución no son separables sino que se condicionan y determinan mutuamente (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013). Es más, el estudio de la Economía del Sector Público se funda en el dilema de la acción del Estado en torno a la promoción de la eficiencia (bienestar y crecimiento económico) y la equidad (en tanto distribución de beneficios de vivir en sociedad), bajo el supuesto de que son elementos contrapuestos, aspecto que no es necesariamente cierto (Stiglitz, 2000). Cómo se mide la desigualdad No existe un solo indicador que sea universalmente aceptado para medir la desigualdad, debido a que como vimos, la desigualdad en tanto medida de ingreso y de pobreza puede tener múltiples aproximaciones y, por lo tanto, distintas formas de medirse en la práctica. Por esa razón resulta útil nombrar los métodos más comunes de estimar la distribución del ingreso. Fractiles de ingreso Un fractil es un porcentaje dentro de la muestra o población de la que se dispone. A su vez los deciles son grupos de 10% de la población o muestras, así como el quintil corresponde a la agrupación de la población en 20%. Una primera y sencilla forma de medir la distribución de 92

ingresos es agrupar la población en fractiles y establecer coeficientes entre los ingresos de cada uno, por ejemplo se estima la diferencia entre los ingresos de los quintiles extremos (20% superior/20% inferior) o de los deciles, o bien agrupar distintos tramos como el 5% superior con el 20% inferior. O como se presentará más adelante el 1% superior con el 1% inferior; el 1% superior con el 99% restante; el 0,1% superior con el 99,9% y el 0,01% respecto del 99,99% restante. Este método permite realizar comparaciones intertemporales en cada país, así como establecer comparaciones entre países (Martner, 2009) (Contreras, 2007) (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013). Otra medida que se puede asociar con fractiles de ingreso, aunque no mediante el cociente de éstos, es la pobreza relativa. Ésta corresponde a un indicador de desigualdad concentrado en la parte inferior de la distribución, mediante este medio se infiere que, en la medida que el nivel de vida de los más desfavorecidos disminuye respecto del resto de la población, la tasa de pobreza relativa será más elevada. Este enfoque, principalmente utilizado en la Unión Europea, establece distintas líneas de pobreza en función de la concepción que pobre es aquel cuyo consumo cae bajo determinadas normas sociales que evolucionan conforme lo hace el ingreso de la familia que se defina como típica. Este nivel de vida (ingresos) es arbitrariamente definido, usualmente se utiliza la mediana (en ingreso del 50%) de la distribución para determinar la familia típica, pero también se puede establecer la norma en otro percentil por ejemplo, en torno al 40%, 60% o 70% del ingreso mediano. Se utiliza la mediana en desmedro del promedio puesto que la primera es estadísticamente más robusta y estable en el tiempo, además no se ve influida por los extremos de la distribución. Lo anterior permite mostrar que si un país aumenta su ingreso en general, manteniendo la distribución, el indicador de pobreza relativa se mantendrá inalterado Si existe crecimiento, pero concentrado en la parte superior la pobreza relativa reaccionará más rápido que la medida de pobreza absoluta (basada en un umbral de ingreso) aumentando. Por último cabe señalar que la pobreza relativa es más sensible al aumento de pobreza que a su disminución (Martner, 2009). La curva de Lorenz y el coeficiente de Gini La Curva de Lorenz corresponde a un gráfico en el cual se superpone la concentración acumulada de la riqueza a una curva de la distribución de frecuencias de los individuos que la poseen. Muestra la proporción acumulada de la renta total del país que obtiene algún percentil de la población más pobre, si la distribución fuera perfecta el gráfico sería un rayo desde el origen, luego si existiese algún tipo de desigualdad, a ese rayo se le agrega una curva cóncava que lo intersecta en sus extremos representando la frecuencia de los individuos que poseen la renta de esa área bajo el rayo. El Coeficiente de Gini es la expresión decimal o porcentual de la Curva de Lorenz, que representa el cociente del área entre ambas curvas y el total del área bajo la recta de 45°. El coeficiente de Gini no depende de la magnitud de los niveles de ingreso, sino 93

del número de personas entre los extremos y registra toda transferencia que se realice entre ricos y pobres (Stiglitz, 2000) (Martner, 2009). A continuación se incorpora una imagen ilustrativa. Ilustración 1. Curva de Lorenz

Otras medidas. Hay algunas medidas un tanto más complejas o bien menos utilizadas para medir la distribución de ingresos. Por ejemplo, la varianza del logaritmo de alguna medida de ingreso (autónomo, del hogar, per cápita, consumo, etc.), que representa la dispersión de aquella medida y es de sencilla aplicación, los resultados de esta medición suelen ser similares a las estimaciones mediante cocientes de fractiles o el Coeficiente de Gini (Contreras, 2007). El Índice de Theil, como medida de desigualdad, mide la entropía de una distribución mediante el promedio de los logaritmos entre los recíprocos de las porciones de ingresos ponderado por esas mismas porciones. Este indicador tiene la propiedad de ser linealmente descomponible, por lo que proporciona información sobre los factores de desigualdad y la importancia relativa de cada uno de ellos (Martner, 2009). El Índice Dalton-Atkinson, planteado en términos normativos, se basa en la premisa de que las sociedades prefieren las distribuciones más igualitarias y esta medida representaría la proporción total de renta que una sociedad estaría dispuesta a renunciar si pudiese trasladarse de su situación actual a una situación en la que la renta estuviera distribuida totalmente por igual, es decir, mide la diferencia entre la distribución existente y aquella definida como equitativa. Este indicador posteriormente fue perfeccionado definiendo que la renta ideal es el PIB per cápita (Stiglitz, 2000) (Martner, 2009). 94

¿Por qué la desigualdad y qué afecta? La literatura especializada ha identificado las posibles causas que afectan la distribución de ingresos. Generalmente estas causas están asociadas a factores tanto económicos, como institucionales, es decir, corresponden a elementos como los procesos históricos, los derechos de propiedad, las relaciones laborales y fundamentalmente del uso de la fuerza. De hecho en una economía de mercado, la distribución primaria del ingreso, viene determinada por tres factores. El primero, es la distribución de la propiedad de los distintos recursos productivos, en este caso, de capital físico. Luego, se ve afectada por los rendimientos periódicos físicos y monetarios de dichos recursos en el proceso productivo y sus precios relativos. Finalmente, la intensidad en el uso de esos recursos de acuerdo con condiciones técnicas y sociales. La acumulación de capital humano, en la modernidad, se puede constituir como un factor de incremento del poder económico individual o de grupos de individuos en ausencia de capital físico (Martner, 2009). Las retribuciones, tanto del capital físico, como del trabajo, están desigualmente distribuidas según el rendimiento e intensidad de uso, en economías de mercado, además de la desigualdad inicial en la distribución de factores productivos. Por otro lado existen fuertes heterogeneidades en torno a la productividad de los factores en distintos espacios. Hay que agregar que aquellos quienes mantienen mejores condiciones de retribución y productividad (en definitiva quienes poseen mayor poder de mercado) son a la vez los que poseen más facilidad para obtener créditos externos, acceso a mercados y tecnologías globalizadas, así como acceso a capital humano avanzado, determinando así un círculo vicioso. Lo mencionado anteriormente se ve intensificado por los procesos de globalización, exacerbando el rol de los activos financieros transfronterizos potenciando los efectos distributivos que han hecho aumentar la desigualdad en promedio en todos los grupos de países exceptuando los de bajos ingresos (op. cit). Existe un legítimo cuestionamiento a este mecanismo de distribución que se funda en el hecho de que existe una “acumulación originaria” de factores productivos (capital y trabajo) derivada principalmente de la desigual dotación de los mismos factores, así como la subordinación de la fuerza de trabajo en condiciones de retribución menor a la proporcional a su aporte productivo. En particular se cuestiona la apropiación inicial o periódica de recursos y excedentes, por cuanto ésta no está fundada exclusivamente en el trabajo, sino más bien corresponde a la violencia o relaciones asimétricas de poder ilegítimas que benefician a los poseedores del poder económico en condiciones de privilegio no justificado (op. cit) La distribución de los ingresos se puede relacionar estrechamente a muchas materias, en concreto analizaremos dos en este espacio, el crecimiento y la educación (en el apartado final 95

de este capítulo). Al respecto se puede decir que el crecimiento, más bien la eficiencia económica, se ve afectada por la desigualdad por diversos aspectos. El primero, en torno a los incentivos microeconómicos, se señala que en economías donde el monitoreo es costoso y con separación de capital y trabajo, los propietarios del capital deben proveer de incentivos, que suelen ser costosos e imperfectos, a los trabajadores. Entonces, si cada campesino fuera propietario de la tierra que trabaja, o si cada trabajador fuera dueño de las herramientas con las que trabaja, no habría problema de incentivos. Se infiere entonces que mientras más concentrada y centralizada se encuentra la propiedad, menos incentivos favorables al crecimiento existen en el sistema productivo (op. cit). En torno a una perspectiva macroeconómica Simon Kuznets planteó la hipótesis de que en la medida que un país crece la desigualdad de ingresos aumenta primero y luego disminuye adoptando una forma de „U‟ invertida. Por otro lado se señala que la desigual distribución de ingresos genera capacidad de ahorro en unos pocos. Ellos invertirán esos ahorros en capital físico que generalmente tiene mayor rendimiento, luego de su acumulación (gracias a las economías de escala), que el capital humano. A diferencia de quienes no poseen capacidad de ahorro, generalmente pobres, en ellos la inversión en capital humano genera un producto marginal mayor. Si se redistribuyeran los ingresos de las personas ricas a los pobres, éstos podrían utilizarlos para invertir en capital humano lo que aumentaría la producción total pues la productividad marginal es mayor en esos casos que la del capital físico en personas de altos ingresos. Finalmente cabe señalar que el motor económico en la época industrial fue el capital físico, pero en la era del conocimiento el capital humano es el determinante del crecimiento económico, por lo tanto la desigualdad afectaría el crecimiento (op. cit.). Los países en vías de desarrollo y en particular los latinoamericanos han visto con preocupación cómo, pese a su enorme crecimiento, persiste una enorme desigualdad en la distribución de ingresos y la riqueza. Esta preocupación se desprende del hecho que las posibilidades de estos países de crecer en el largo plazo se ven amagadas por las negativas consecuencias de la inequidad sobre la inversión en capital humano, la estructura productiva, la productividad, así como las amenazas que supone sobre la estabilidad social y política (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013). Todos aspectos estrechamente relacionados con el crecimiento económico. Distribución del ingreso en Chile. Nosotros hemos decidido estimar algunos de los indicadores de desigualdad presentados anteriormente. En particular calculamos medidas de pobreza relativa y los ratios de algunos fractiles de ingreso, también calculamos el coeficiente de Gini. Para ello se tomaron los datos de las distintas encuestas CASEN desde 1990 a 2011, se trabajó con el ingreso autónomo del hogar, menos las imputaciones por arriendo y ajustado por escalas de equivalencia que para 96

Chile es la raíz cuadrada del promedio de miembros del hogar, en este caso, cuatro. Los resultados obtenidos se expresan en los gráficos que se presentan a continuación. El Gráfico 12 presenta varias medidas, como el ingreso asociado al percentil 99 (1% más rico), el ingreso asociado al percentil 75, la desviación estándar de la medida de ingreso establecida (σyAUTO), el ingreso promedio, y el ingreso mediano. La primera constatación que se puede hacer a partir de este gráfico es la diferencia entre la media y la mediana de ingreso, la primera siempre es superior a la segunda y es a la vez más sensible a los aumentos de ingreso. Lo segundo que se puede apreciar es que la magnitud del aumento de ingresos difiere drásticamente dependiendo de la medida de que se trate. Mientras la mediana aumenta lenta pero constantemente, el promedio lo hace en mayor magnitud en la medida que se acerca al año 2011. La desviación estándar de ingresos también aumenta bastante hacia el final del período, pero además registra algunos saltos entre 1992 y el 2000, con subidas pronunciadas entre 1992 y 1994; entre 1996 y 1998 y finalmente entre 2009 y 2011, a su vez muestra algunos pronunciados descensos entre 1994 y 1996, así como entre 1998 y 2000. En general la curva asociada al percentil 75 de ingresos mantiene la misma evolución de la desviación estándar. Gráfico 12. Distintas medidas de ingreso y su evolución.

4.500.000 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000

500.000

Ingreso Mediano (Percentil 50)

Ingreso Promedio

σyAUTO

Ingreso Asociado al percentil 75.

2011

2009

2006

2003

2000

1998

1996

1994

1992

1990

-

Ingreso Asociado al percentil 99. 42

Fuente: Elaboración Propia a partir de encuestas CASEN .

42

Disponibles en http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/casen_usuarios.php 97

Lo interesante comienza del momento en que se analiza la curva asociada al 1% más rico del país, esta mantiene un crecimiento exponencial en el tiempo, mucho mayor al que registran las otras curvas, si bien no es el mayor aumento porcentual, las cifras que se manejan son extraordinarias. Reflejo de lo anterior es que la desviación estándar aumentó 317% entre 1990 y 2011, reflejando importantes brechas de ingresos. Para completar el análisis podemos calcular el ratio entre el 1% más rico y el percentil 50 de ingreso obteniendo que paso de 14 veces en 1990 a 10 en 2011. Algo que no es menor es que el valor del ingreso autónomo mensual corregido por escalas de equivalencia da que su valor es de $230.374, es decir, cada integrante de una familia en la mitad de la distribución gana mensualmente ese dinero. El mismo ingreso, pero para el percentil 75 es de $429.595 mensuales, mientras que el del percentil 99 es de $2.464.038 al mes. El Gráfico 13 muestra la evolución de dos indicadores de desigualdad, el Coeficiente de Gini y los ratios de ingreso asociados a los fractiles del 1% superior e inferior, así como los del 10% superior e inferior. Se puede apreciar en primer lugar que el Gini para Chile no ha variado sustancialmente desde 1990 a 2011, pasando de 0,57 a 0,53, de hecho esa baja tampoco ha estado exenta de oscilaciones, puesto que este indicador aumenta de 1996 a 1998, así como de 2003 a 2006. Gráfico 13. Coeficiente de Gini y su evolución.

1,0000

250

0,9000 0,8000

200

0,7000 0,6000

150 Coef. GINI

0,5000 0,4000

100

Ratio 10/10 Ratio 1/1

0,3000 0,2000

50

0,1000 2011

2009

2006

2003

2000

1998

1996

1994

1992

0 1990

0,0000

Fuente: Elaboración propia a partir de encuestas CASEN.

Los ratios entre los percentiles han evolucionado con algo más de dinámica, vemos como en los últimos años la diferencia entre el 1% más rico y el 1% más pobre ha disminuido desde su máximo alcanzado en 1998 (230,3 veces), sin embargo, en la actualidad este indicador es peor que su homólogo en 1990, entonces era de 102,3 veces la diferencia, el 2011 fue de 143,8 98

veces. El ratio entre el 10% superior de ingreso y el 10% inferior es un tanto más estable, aunque con una importante diferencia entre 2006 y 2009 donde alcanzó su máximo (122,3 veces de diferencia), probablemente a consecuencia de la crisis económica de 2008. En base a estos datos se puede concluir que la crisis afectó bastante a la gente de menores ingresos, así como a los “súper ricos”, y no afectó de manera significativa a los del 10% superior. El cociente 10/10 también es mayor el 2011, con 66,1 veces, que en 1990, con 61,2 veces. Podemos inferir que la desigualdad, en términos generales, ha disminuido, pero existe un gran matiz, y es que la brecha entre los más ricos y los más pobres ha aumentado, incluso respecto de 1990, por lo que podemos concluir que el crecimiento económico de estas décadas ha beneficiado principalmente a las personas del 10% superior de ingresos, en particular al 1% más rico y que ha ido en desmedro de las clases más bajas, en particular del 10% inferior de la distribución. Hemos constatado que “existe evidencia de que las medidas de desigualdad actualmente disponibles, las cuales están basadas en encuestas de ingresos, subestiman la real concentración de los ingresos. Esto ha llevado a que estudios en otros países utilicen información alternativa, generalmente proveniente de los servicios responsables de recolectar impuestos, ya que estos normalmente tienen mejor información sobre los ingresos de las personas, para estimar con mayor exactitud la proporción de los ingresos de la que se apropian los estratos más ricos” (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013, pág. 2). Recogiendo lo anterior, mencionamos que hay estimaciones más modernas de la desigualdad (Atkinson & Piketty, 2010) (Atkinson & Piketty, 2007) (Atkinson & Piketty, 2014) (Piketty, 2014) las que ya no utilizan los datos obtenidos a través de encuestas, como la CASEN, sino que prefieren utilizar las declaraciones de impuestos puesto que de esa manera no se subestiman los ingresos más altos. Hay sesgos en las declaraciones que emiten los contribuyentes, en el caso de Chile, esos sesgos aumentan, en primer lugar debido a que los súper ricos concentran el capital mucho más que los ricos en nuestro país de forma más marcada que en el resto del mundo. En segundo lugar, existen incentivos a la elusión de impuestos, como la integración, el pago de impuestos sobre utilidades repartidas y no devengadas (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013) y lo que se conocía como el Fondo de Utilidades Tributables, que en la actualidad se reemplazó por la depreciación acelerada de bienes de capital. Debido a lo anterior investigadores de la Universidad de Chile (López, Figueroa, & Gutiérrez, op. cit.) estimaron indicadores de desigualdad para los “súper ricos” con la metodología basada en las declaraciones de impuesto y tomando en cuenta las distorsiones del caso chileno mencionadas estos investigadores llegaron a los siguientes resultados.

99

Tabla 3. Participaciones del 1%, 0,1% y 0,01% más ricos en el ingreso total del país estimadas incluyendo ganancias de capital (excluyendo utilidades retenidas), y coeficiente de Gini corregido. 2005

2006

2007

2008

2009

2010

Promedio

Participación en el ingreso total del país sin utilidades con ganancias de capital, pero sin utilidades retenidas Del 1% más rico

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

Según datos CASEN (sin incluir ganancias de capital ni retención de utilidades)

16,8

14,2

14,2

14,2

14,9

14,9

15,1

Según datos del SII (incorporando ganancias de capital, excluyendo retención de utilidades y corregido por evasión)

29,5

29,4

30,1

32,5

32,7

29

30,5

Del 0,1% más rico

(%)

Según datos CASEN (sin incluir ganancias de capital ni retención de utilidades) Según datos del SII (incorporando ganancias de capital, excluyendo retención de utilidades y corregido por evasión) Del 0,01% más rico Según datos CASEN (sin incluir ganancias de capital ni retención de utilidades) Según datos del SII (incorporando ganancias de capital, excluyendo retención de utilidades y corregido por evasión)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

4,9

3,7

3,7

3,7

3,2

3,2

3,5

16,2

16,5

17,2

20,3

19,2

16

17,6

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

(%)

1,7

0,8

0,8

0,8

0,5

0,5

0,85

9

9,2

9,9

12,6

11,3

8,9

10,1

0,55

0,55

0,55

0,64

0,62

0,63

Coeficiente de desigualdad de Gini Según datos CASEN (sin incluir ganancias de capital ni retención de utilidades) 0,57 0,55 0,55 0,55 Según datos del SII (incorporando ganancias de capital y excluyendo retención de Utilidades) 0,63 0,62 0,62 0,64 Fuente: Elaboración propia a partir de López, Figueroa, & Gutiérrez (2013).

100

Tabla 4. Ingresos per capitas promedios de distintos fractiles del ingreso del país incluyendo las ganancias de capital (pero excluyendo las utilidades retenidas); 2005-2010. 43

Percentil

Ingreso per cápita mensual promedio .

99

476

489

573

639

692

719

1

19.877

20.570

24.558

30.975

33.265

29.010

0,1

109.637

115.172

140.814

193.240

195.689

160.743

0,01

604.729

644.849

807.421

1.205.530

1.151.203

890.678

Percentiles

Razones entre ingresos per cápita mensuales de diferentes fractiles.

0,01/0,99

41,7

42,1

42,9

48,5

48,1

40,3

0,001/0,99

230,1

235,6

245,9

302,4

282,8

223,5

1.663,5

1.238,4

0,00001/0,99 1.269,3 1.318,9 1.409,9 1.886,6 Fuente: Elaboración Propia a partir de López, Figueroa, & Gutiérrez (2013). Tabla 5. Participación del 1%, 0,1% y 0,01% de los más ricos en varios países.

Participación en el ingreso total del país del País

1% más rico

Chile

0,1% más rico

0,01% más rico

30,5

17,6

10,1

21

10,5

5,1

Canadá

14,7

5,8

2

Alemania

12,1

5

2,3

Japón

10,9

3,5

1,3

España

10,4

3,9

1,5

Suecia

9,1

3,4

1,4

15,8

7,2

3,5

5,3

2,2

Estados Unidos

Promedio

Promedio sin Chile 13 Fuente: Elaboración propia a partir de López, Figueroa, & Gutiérrez (2013).

“En términos internacionales estas son las más altas participaciones que se conocen. Aun excluyendo ganancias de capital o utilidades retenidas, la participación del 1% más rico es la más alta registrada dentro de una lista mucho más amplia de alrededor de 25 países para los cuales esto se ha medido” (López, Figueroa, & Gutiérrez, 2013). Se puede observar luego de analizar los datos de la Tabla 3 que las estimaciones basadas en las declaraciones de impuestos generan indicadores mucho más altos en términos de desigualdad. De hecho la diferencia promedio, entre la participación del 1% más rico en el ingreso total del país, medida con la CASEN y con los datos del Servicio de Impuestos Internos (SII) es de 15,6 puntos porcentuales a favor de aquellos calculados mediante el SII, el mismo ejercicio para el 0,1% da una diferencia de 13,8 y para el 0,01% la diferencia es de 9,2 puntos. El mismo efecto ocurre con el coeficiente de Gini, la diferencia promedio entre los cálculos con

43

USD del año 2012. 101

base en CASEN y con base en SII es de 0,07 puntos, más de lo que ha disminuido el indicador entre 1990 y 2011, calculado con base en la CASEN. Más allá de las diferencia entre las estimaciones, podemos constatar otros aspectos preocupantes. Por ejemplo, damos cuenta de que el 1% de la población concentra el 30,5% del total de los ingresos del país. Más estremecedor aún es que el 0,01% de la muestra, lo que corresponde a cerca de 70.000 personas, concentra el 10,1% de los ingresos del país, lo que 44

en el 2010 comprendían MM$9.920.992 . Estas proporciones se han mantenido realmente estables en el tiempo. Por otro lado el coeficiente de Gini, con datos del SII, en 2005 era de 0,63 y es el mismo valor que el año 2010. La Tabla 4 muestra los ingresos mensuales, en dólares del 2012, y los ratios entre los “súper ricos” y el resto de la población. Es interesante constatar que entre 2005 y 2010 el 99% de la población aumentó su ingreso en un 51% pasando de una renta mensual de US$476 a US$719, sin embargo el 1% más rico lo hizo en un 45% pasando de US$19.877 a US$29.010. Los 70 mil que corresponden al 0,01% de los más ricos aumentaron su ingreso mensual en un 47% pasando de US$604.729 a US$890.678, casi un millón de dólares mensuales. Por otro lado constatamos que existe una mínima disminución de brechas entre el 1% más rico y el 99% restante, pasando de 41,7 a 40,3. En cambio la brecha de los “súper ricos” respecto del 99,99% restante se ha mantenido prácticamente inalterada respecto del 2005 (1.269), con una notable salvedad que entre 2005 y 2008 esta diferencia aumentó un 50% pasando a 1.886,6 veces y bajando en los años sucesivos lo que confirma nuestra conjetura de que la crisis de 2008 afectó a este grupo de manera importante. Por último cabe señalar que somos campeones mundiales en concentración del ingreso en poquísima gente, como lo muestra la Tabla 5, donde el 1%, 0,1% y el 0,01% registran la mayor participación en el ingreso total entre los países señalados, incluso el promedio mundial disminuye cerca del 20% cuando se excluye a Chile de la comparación. Desigualdad y educación La desigualdad también se encuentra estrechamente ligada a la educación. Esto porque la educación se encuentra estrechamente ligada a la generación de ingresos por el trabajo, los que a su vez constituyen cerca del 80% de los ingresos totales del hogar. El capital humano está asociado a los ingresos del trabajo, por medio de la productividad, donde ésta depende en su gran mayoría tanto de la educación como de la experiencia del individuo. La educación explicaría cerca del 35% de la dispersión de la desigualdad del ingreso salarial, secundada por

44

En torno al PIB real con base en el año 2008. 102

la experiencia, en suma el capital humano explicaría el 40% de la desigualdad. Incluso, para el caso coreano (que pasó de un Gini de 0,34 a 0,30 entre los años 86 y 91), la educación contribuye a la disminución de la desigualdad por tres causas: la correlación de la educación con los ingresos disminuye conforme disminuye la desigualdad; en segundo lugar, la educación se ha distribuido más equitativamente de lo que se hacía antes de la disminución; tercero, y menos importante, la retribución del salario asociada a la educación disminuyó. La educación también explica los cambios de la desigualdad en el tiempo, puesto que, para Chile, se puede comprobar en años que aumentó la desigualdad, lo hizo también la importancia relativa de la educación y viceversa en los períodos en que disminuyó la desigualdad también lo hizo la importancia relativa de la educación. Esto tiene un correlato en los ingresos del trabajo, puesto que en los períodos en que la varianza del salario (desigualdad) aumentó, ocurrieron retornos significativos de la educación y en los períodos en que disminuyó la desigualdad salarial, más del 80% de esa disminución se explicaba por el menor retorno de la educación. En definitiva la educación explica en su mayoría los cambios en materia de desigualdad salarial, lo que incide en la desigualdad de ingresos (Contreras, 2007). También se ha estudiado la desigualdad en educación. De hecho existe un importante estudio en torno a la segregación escolar en Chile (Valenzuela, Bellei, & De los Ríos, 2008), en este trabajo estudió la evolución, magnitud y factores que inciden en la segregación escolar en Chile, concluyendo que la segregación por nivel socioeconómico en nuestro país es elevada, en concordancia con informes PISA que nos muestran como el país con mayor segregación escolar de estudiantes con altos niveles de ingreso. Este proyecto además constata que la segregación es mayor entre escuelas particulares subvencionadas que entre municipales, sin embargo, en éstos últimos la segregación tampoco es baja, constatando que la segregación escolar mantiene una alta correlación con la segregación residencial. Se concluye además el efecto positivo y significativo que tendría el copago sobre los niveles de segregación, es decir, que ha aumentado conforme lo ha hecho el copago, de hecho la magnitud de ese efecto es muy elevada. Otro estudio muy relevante (Bellei, 2007) presenta datos sobre la expansión de la educación particular subvencionada, además explora las distintas formas en que se miden los logros educativos y resaltando que los resultados dependerán del criterio que use el investigador para medir los resultados. Pero por otro lado señala que controlando por el nivel socioeconómico y por la capacidad de seleccionar estudiantes los colegios públicos obtendrían mejores resultados que los particulares subvencionados.

103

Capítulo 5. Conclusiones. Nos hemos propuesto identificar y describir las reformas educacionales, sus principios, elementos claves, recursos invertidos y la evolución de la desigualdad en el período. Respecto de lo anterior hemos podido constatar que los principios y elementos claves esgrimidos a lo largo de los gobiernos analizados son prácticamente los mismos. Destaca principalmente en el discurso el concepto de “igualdad de oportunidades”, ocupado desde liberales de derecha, como Piñera y Pinochet (liberal al menos económico) hasta socialistas como Lagos y Bachelet. La focalización y subsidiaridad de la acción del Estado es otro principio trascendente e inmutable, prácticamente todos los programas públicos se basan en subvenciones a individuos, principalmente los más pobres, los únicos elementos que han contradicho este principio fueron las reformas constitucionales que hicieron obligatoria la educación secundaria y la parvularia de segundo ciclo. La descentralización, como eufemismo de competencia mercantil, fue un principio defendido en dictadura y reconocido en el programa de Aylwin, más adelante no fue incorporado tan abiertamente en los programas de gobierno, pero podemos inferir que, por omisión, se aceptó y validó en la configuración del sistema educacional post Dictadura. La libertad de enseñanza, en tanto principio garantizado en la constitución, además se ve reforzada en la mayoría de los programas y no existe intento de relativizarle en ninguna de sus acepciones, aunque como una especie de atenuante se puede rescatar que en varios programas de la Concertación se releva el Derecho a la Educación como un principio. Otro elemento muy importante, dado los determinantes político-institucionales, es la predisposición al consenso, común en todos los ámbitos analizados y en todos los gobiernos. Luego hay algunos principios que se pueden identificar en menor medida o de manera más tangencial, como el de la gestión, el de la participación (como consulta) o el de la educación por competencias. Hemos decidido visualizar las reformas educacionales como un continuo y no de manera aislada, creemos que hay elementos suficientes que permiten identificar una concatenación en las acciones de los distintos gobiernos bajo un propósito coherente, la modernización de la educación respecto de su estado previo a la asunción de los gobiernos democráticos. Esta modernización parte con la reconstrucción del sistema educativo esgrimida en el programa de Aylwin, reconstrucción que es deber de todos, razón por la cual se implementó el financiamiento compartido (además del argumento que ayudaría a la igualdad de oportunidades). Con un sistema que posee cierto nivel de financiamiento y mejoras básica Frei pudo implementar un cambio curricular y una “modernización de contenidos” que fue acompañada con incentivos laborales así como apoyos a la inversión en infraestructura. Luego de aquello Lagos, por vías compulsivas, extendió la cobertura del sistema educativo general a 12 años y por medios de mercado, un crédito, incentivó un aumento de cobertura de la educación superior. Luego de 104

aquello Bachelet precisó la obligatoriedad de la educación parvularia y estableció un mecanismo de mercado que tiene por fin corregir los efectos negativos de la implementación del financiamiento compartido, intentado en menor medida durante el gobierno de Lagos, pero sin duda lo más determinante en su gobierno, y tal vez en todo el período analizado, es el cambio de la LOCE por la Ley General de Educación, una reforma institucional ni siquiera intentada antes. Los primeros dos años del Gobierno de Piñera vinieron a afirmar la reforma institucional implementada en el gobierno anterior y no pudo hacer mucho más debido a la irrupción de las movilizaciones estudiantiles de ese año. Hemos constatado además el aumento del gasto público en la materia, el que, en términos reales, aumentó 4,32 veces entre el año 1987 y el 2011, casi el doble de lo que aumentó el PIB real en el período (2,5 veces). De hecho, si tomamos como gasto público en educación solo el presupuesto, habida cuenta que pueden haber gastos de otros órganos públicos (como los municipios u otros ministerios), obtenemos que en 1987 éste representaba el 2,9% del PIB real y en 2011 representaba un 4,4% aumentando un 50% durante los años estudiados. Nos dimos cuenta que la desigualdad es un elemento importante a considerar a la hora de evaluar y analizar políticas públicas puesto que la redistribución es uno de los roles relevantes del Estado. Hemos visto que la desigualdad se ha disminuido levemente en el período estudiado, pero por otro lado las diferencias entre los más ricos y los más pobres han aumentado. Por otro lado pudimos constatar que la magnitud de la desigualdad varía dependiendo de los datos que se utilicen para medirla, es así como ésta aumenta en todos los casos cuando se trabajan con datos del SII respecto de los datos trabajados con la CASEN, aunque sean ajustados por escalas de equivalencia como lo hicimos. Finalmente hay que constatar que la educación y la desigualdad poseen una estrecha vinculación entre sí, siendo la primera un motor para morigerar la segunda. Respecto de las preguntas directrices podemos señalar que las principales reformas identificadas son: la promulgación del Estatuto Docente, la implementación del financiamiento compartido, la aplicación de la Jornada Escolar Completa, el cambio de curriculum en la enseñanza Básica y Media, la obligatoriedad de la Enseñanza Media, el reconocimiento constitucional de la educación parvularia y el establecimiento del CAE, la Subvención Escolar Preferencial y la obligatoriedad de la educación parvularia de segundo ciclo. Todas estas reformas, salvo las relacionadas con la educación superior, pueden ser calificadas como globales en tanto afectan a todos los estudiantes. Hemos dado cuenta de los principios esgrimidos por las autoridades, pero es imposible, sino muy difícil poder indagar, con estos elementos, en las motivaciones que tuvieron para implementar tales o cuales medidas. En general las reformas emprendidas en el periodo se pueden identificar clasificándola en mecanismos de mercado o compulsivos. En los primeros de identifican todas las subvenciones, 105

las generales, aquellas destinadas a la infraestructura, al aumento de salarios o a corregir los efectos de otras medidas, también los créditos. En un camino intermedio se encuentra el financiamiento compartido que es una medida legal de carácter financiero por cuanto permite el cobro a los apoderados de colegios particulares subvencionados. Por último hay mecanismos compulsivos como la extensión de obligatoriedad en la enseñanza media y parvularia, la extensión de la jornada escolar, la garantía de gratuidad o las modificaciones de institucionalidad como en el caso de los Consejos Escolares o la Ley General de Educación. En cuento a los indicadores de desigualdad existen efectos contrapuestos, el coeficiente de Gini, medido por el ingreso autónomo y corregido por escalas de equivalencia, ha disminuido su valor en el período analizado, sin embargo, los ratios entre los más ricos y los más pobres han aumentado en el tiempo que estudiamos. Por otro lado los datos presentados con base en la información del SII, para un periodo mucho menor, muestran que la distribución del ingreso medida por el coeficiente de Gini se ha mantenido inalterada, al menos entre 2005 y 2010, incluso las brechas entre los “súper ricos” y el resto de los habitantes aumentaron hasta 2008, para descender luego, en el 2010, a un valor similar al de 2010. Finalmente cabe señalar que este trabajo no pretendió ser disruptivo ni plantearse como un gran descubrimiento, puesto que el tema ha sido bastamente tratado en la literatura. Lo que intentamos hacer es dar cuenta de un método por el cual identificar y definir las reformas o políticas públicas en cualquier materia. Es así que, para cualquier tema que se trate, uno deba identificar las leyes en la materia, el discurso de la autoridad, el gasto efectuado y eventualmente el acompañamiento o presión de organismos externos al analizado. Si a eso se le agrega el componente de la distribución de la renta eso permitirá un análisis más acabado de la acción pública. Hemos perfilado este ejercicio como un comienzo más que como un fin, puesto que hay muchísimos estudios que a partir de este se pueden realizar. Por ejemplo podemos profundizar en la línea del discurso político incorporando elementos como las cuentas públicas, el análisis de prensa y la revisión de la discusión parlamentaria al momento de debatir las leyes. Podemos revisar los aspectos normativos y su evolución dando cuenta de los cambios legales, en qué materia, con qué frecuencia y en qué sentido. En términos administrativos podemos indagar aún más, por ejemplo, revisando los decretos supremos, oficios, instructivos y demás actuaciones validas de la autoridad para identificar la puesta en práctica de los preceptos normativos expuestos, así como profundizar en el análisis presupuestario diferenciando aún más los componentes y observando el destino de los gastos, calificando la eficiencia y pertinencia. En términos de las organizaciones internacionales se puede profundizar el enfoque de transferencias, identificando los requisitos establecidos en cada acuerdo de crédito, así como los compromisos establecidos. Las posibilidades a partir de este punto son muchas.

106

Por último cabe señalar que la educación tiene un potente impacto en la desigualdad, de hecho contribuye en alrededor de un 35% a su disminución, sin embargo no es posible establecer impactos redistributivos a lo largo del tiempo. De hecho, y lo que es peor, medidas implementadas en este período, como el financiamiento compartido, han contribuido al aumento de la segregación escolar y por lo tanto se infiere que han contribuido a un aumento de la desigualdad, o lo que es similar, han evitado que la magnitud de la disminución de la desigualdad, medida mediante el ingreso autónomo corregido disponible en la CASEN, haya sido mayor, constituyendo la educación una traba para una mejor distribución del ingreso para el caso de nuestro país.

107

Anexo. Tabla 6. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 1987 y 1995 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. Tema 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Generales Profesores Profesionales Subvenciones

Universidades

Ley 18.602 Ley 18,618 y

Ley 19.054

Ley 18.980

Ley 19.070

DFL 2

Ley 18.610 Ley 18.663 Ley 18,665

Ley 18.744 Ley 18.756

Ley 18.852 Ley 18.862 DFL 1

Créditos Universitarios Educación Parvularia

Ley 19.278 Ley 19.138

Ley 18.944 DFL 3 DFL 5

Ley 19.101

Ley 19.168

DFL 2

Ley 18.659

Ley 18.886

Ley 18.988 DFL 3 DFL 17 DFL 18 DFL 21 DFL 22 Ley 18.956 DFL 1;DFL 6;DFL 2;DFL 10;DFL 9;DFL 8;DFL 4;DFL 12;DFL 14;DFL 15;DFL 16;DFL 19;DFL 13;DFL 11;DFL 23

Ley 18.745 DFL 1

108

Ley 19.037 DFL 25 DFL 24 DFL 26 DFL 1

Ley 19.119 Ley 19.184 DFL 4 DFL 2 DFL 3 DFL 1

Ley 19.074

Ley 19.166 Ley 19.141 Ley 19.169

1995

Ley 19.410

Ley 19.271 DFL 5 Ley 19.247 Ley 19.238 Ley 19.239

Ley 19.359

Ley 19.206 Ley 19.227

Ley 19.289

Ley 19.305 DFL 1 DFL 2

Ley 19.083 Ley 19.105

MINEDUC

Otros

Ley 18.962

1994

Tabla 7. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 1996 y 2004 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. Tema

1996

1997

1998 Ley 19.584

Ley 19.464

Ley 19.494 Ley 19.532 Ley 19.504 DFL 1 DFL 2

Generales Profesores Profesionales Subvenciones Universidades Créditos Universitarios Educación Parvularia MINEDUC

y

Ley 19.471

Ley 19.550 Ley 19.556 DFL 2

1999

2000

2001

Ley 19.688

Ley 19.771

Ley 19.598 Ley 19.648

Ley 19.715

2002

2003

2004

Ley 19.876

Ley 19.938 Ley 19.979 Ley 19.993 Ley 19.961

Ley 19.808 DFL 1

Ley 19.662

Ley 19.873 Ley 19.767 Ley 19.848

Ley 19.899

Ley 19.820

Ley 19.864 DFL 6 DFL 7 DFL 5 DFL 4 Ley 19.891 DFL 3 Ley 19.854

Ley 19.634

Otros

Ley 19.721

109

Ley 19.989

Ley 19.928 Ley 19.981

Tabla 8. Leyes y Decretos Leyes publicados entre 2005 y 2011 que fueron promovidas por el Ministerio de Educación. Tema

2005

Generales

Profesores Profesionales Subvenciones Universidades Créditos Universitarios Educación Parvularia MINEDUC Otros

2006

2007

2008

DFL 1

y

Ley 19.997 Ley 20.006

Ley 20.158

DFL 1 Ley 20.129

Ley 20.067

Ley 20.103

Ley 20.059

Ley 20.095 DFL 4

Ley 20021 Ley 20054

2010

2011

Ley 20.370

Ley 20.483 DFL 2

Ley 20.501 Ley 20.529 Ley 20.541

Ley 20.452

Ley 20.550 Ley 20.553

Ley 20.435

Ley 20.536 Ley 20.548

Ley 20.244 Ley 20.201

Ley 20.044 Ley 20.060 Ley 20.027

2009

Ley 20.247 Ley 20.248

DFL 3

Ley 20.374 Ley 20.330

Ley 20.162 Ley 20.213

Ley 20.153 Ley 20.184

DFL 1

Ley 20.243

Ley 20.386

Tabla 9. Aspectos programáticos de la Dictadura y los Gobiernos de Aylwin y Frei. 45

Temas/ Presidentes Problemas

Dictadura

Aylwin

Frei

- Distribución de ingreso y oportunidades. - Burocracia.

- Desigualdades sociales y de acceso. - Discriminación (sexo, etnias). - Sistema destruido.

Objetivos

- Garantizar y distribuir las oportunidades para combatir la distribución del ingreso.

- Desarrollo de la persona humana. - Respeto a los derechos y libertades fundamentales.

- Crisis de curriculum y estructura en media. - Articulación del sistema. - Crecimiento inorgánico de educación superior. - Superar la pobreza. - Inserción competitiva en el mundo. - Difusión de solidaridad, innovación y

45

Hace mención a la cultura de forma extensa y brevemente a televisión, pero no es el objetivo de este trabajo, por lo tanto, no se incluye en el análisis.

110

- Capacitar para el desarrollo. - Fortalecer tolerancia y comprensión. - Crear condiciones para igualdad oportunidades. - Alfabetización de los pobres.

de

Principios

- Garantizar niveles mínimos de educación para los más pobres. Drástica descentralización para la eficiencia.

- Educación como un derecho. - Tarea nacional. - Libertad de enseñanza. - Participación y responsabilidad. - Calidad de la educación. - Equidad. - Estado activo y conductor. Descentralización y flexibilización administrativa.

Rol del Estado (y Gobierno)

- Formulación de política general - Control de promociones y curriculum. - Financiamiento del costo mínimo de los educandos. - Transferencia de subvención a los municipios.

- Organismo técnico. - Desconcentración administrativa. - Orientación, planificación y supervisión. - Fomento de la investigación e innovación educativa. - Propiciar el incremento de la calidad por medio de mecanismos de evaluación de rendimiento y eficiencia. - Promover la unidad del sistema en creciente descentralización. - Promover el mejoramiento de la calidad y aumento gradual de cobertura, partiendo por los pobres. - Cumplir la ley de Jardines Infantiles. - Colaboración en el desarrollo de experiencias comunitarias. - Garantizar educación universal de calidad y gratuita (básica) - Transparencia para la participación. - Programa de mejoramiento de escuelas rurales y pobres de zonas urbanas. - Menos alumnos por cursos. - Mejor equipamiento. - Proveer libros.

Educación Parvularia

Educación General Básica y Media

- Descentralización técnica y administrativa.

111

disciplina. - Mejorar oportunidades. - Modernizar el sistema. - Mayor diversidad en el ciclo superior de media. -Apoyo a las familias en necesidades básicas. - Esfuerzo compartido de la sociedad. - Consenso. - Gradualidad. - Igualdad de oportunidades. - Mejoramiento continuo. - Focalización de la acción estatal. - Adquisición de competencias. - Gestión flexible, descentralizada y por resultados. - Eliminar discriminación (sexual y étnica) - Planificar, coordinar, ejecutar, apoyar y promover el esfuerzo de los agentes. Orientar, regular, evaluar y compensar desigualdades. - Búsqueda de consenso. - Gradualidad en implementación. - Liderazgo en la acción. - Transformación de su estructura y cultura.

- Flexibilidad en los programas. - Focalización en los sectores más necesitados. - Prioridad en niños de cuatro años e hijos de madres jefas de hogar. - Integración al régimen de financiamiento, - Reforzar MECE básica en 1000 escuelas más rezagadas. - Adecuar curriculum. - Redefinir política para niños con discapacidad. - Implementar un sistema de medición de calidad (Media) - Mejorar la gestión.

- Mejorar prestaciones asistenciales. - Nuevos marcos curriculares, prácticas metodológicas y formas de avaluación.

Educación Media Técnico Profesional. Educación Superior

- Descentralización técnica y administrativa.

- Concretar esfuerzos con empresas sindicatos.

- No se justifica la gratuidad, ni siquiera la subvención. - Cobrar el valor de la carrera. - Complementar con becas y créditos que cubran hasta 70% u 80%.

- Autonomía y libertad académica e institucional. - Participación estudiantil sujeta a autonomía institucional. - Sistema diversificado. - Posibilitar la competencia. - Acreditación institucional y evaluación de programas. - Formación de profesionales, maestros e investigadores. - Docencia, investigación y extensión. - Desarrollo de TIC’s. - Consejo Nacional de Educación Superior. - Financiamiento y apoyo a estudiantes de menores recursos. - Atención especial a universidades creadas desde la restructuración. - Compromete al Estado, universidades y empresas. - Gobierno promoverá el desenvolvimiento de la infraestructura científica. - Establecimiento de programas de post grado. - Cooperación entre universidades y empresas.

Desarrollo Científico

Capacitación (Educación para el trabajo)

- Creación de organismos intermedios de capacitación con empresas y sindicatos.

y

- Alternar el financiamiento privado en capacitación y formación en el trabajo. - Convocar ONG para educación de adultos.

112

- Directores electos por concurso. - Perfeccionamiento de subvenciones, incentivos tributarios. - Focalización del gasto e incentivos a la calidad. - Reducir su especialísimo y fragmentación. - Impulsar vinculación con empresas.

- Integrarla en la LOCE. - Promover la diversificación. - Permitir movilidad estudiantil entre niveles. - Información pública. - Extender la acreditación. - Financiamiento diversificado. - Incentivar trabajo por resultados. - Financiamiento vinculado a resultados. - Incentivos tributarios a universidades que aumenten becas y a quienes ahorren para educación superior.

- Inserción competitiva en el mundo. - Institucionalizar el desarrollo de ciencia básica (Programa Nacional de Ciencia Básica). - Aumentar investigadores científicos. - Mantención del FONDECYT - Apoyo a la investigación avanzada. Inversión en equipamiento e infraestructura. - Cooperación internacional.

Profesores

- Política amplia y diversificada de perfeccionamiento docente. - Dignidad de la función docente, mejoramiento de las remuneraciones. - Evaluación del desempeño. - Mayor estabilidad. - Acreditación de programas e instituciones formadoras.

- Mejoramiento de la calidad docente en el marco de descentralización y eficiencia. - Estímulos e incentivos para reforzar la profesión docente. - Acreditación de instituciones que forman docentes. Detección de necesidades de perfeccionamiento y concursos para proyectos de innovación. - Mejoramiento de las remuneraciones con criterios de equidad, calidad, desempeño, logros e innovación. Fuente: Elaboración propia a partir del Ladrillo (Centro de Estudios Públicos, 1992) y los programas de Gobierno de Aylwin (1989) y Frei (1993).

113

Tabla 10. Aspectos programáticos de los Gobiernos de Lagos, Bachelet y Piñera. Temas/ Presidentes Problemas

Lagos

Bachelet

Piñera

- Diferencias entre escuelas municipales y las que reciben copago. - Crecimiento inorgánico de educación superior.

- Desigualdad en oportunidades de los niños según origen. - Problemas de calidad.

Objetivos

- Superar la pobreza. - Inserción competitiva en el mudo. - Compensar las desventajas de los pobres. - Garantizar el derecho a la educación. - Respetar la libertad de enseñanza. - Consolidar la reforma (JEC) - Igualdad de oportunidades. - Tarea primordial de la familia y deber del Estado. - Acuerdos estratégicos. - Derecho a la educación. - Respeto a la autonomía. - Consolidar agencia independiente de acreditación y evaluación.

- Garantizar oportunidades a todos los niños. - Garantizar acceso equitativo al desarrollo. Acceso a la educación superior independiente de condición socioeconómica. - Licencia secundaria para 700 mil adultos.

- Problemas de calidad. - Ineficiencia en el gasto público producto del rol del Estado. - Rigidez del Estatuto Docente. - Interrupción de clases en escuelas municipales. - Centralismo del MINEDUC. - Desigualdad de oportunidades en educación superior. - Poca contribución en investigación científica. - Cambio en la cultura escolar para generar equidad e igualdad de oportunidades. - Nuevo marco institucional. Alcanzar estándares de países desarrollados. - Hacer de Chile un país bilingüe. - Para el logro del progreso, la libertad y la equidad. Información para elección de establecimientos educacionales.

- Aumento de cobertura en sectores más pobres. - Universal para niños de 5 a 6 años.

- Prioridad fundamental. - Implementación de un sistema de protección a la infancia para los primeros ocho años de vida. - Instrumentos que permitan una gestión integrada, pertinente y orientada a resultados.

Principios

Rol del Estado (y Gobierno)

Educación Parvularia

- Actividades a lo largo de la vida. - Educación de calidad que entregue herramientas. - Proceso permanente de adquisición de competencias.

114

- Planificación, diseño y control de los aprendizajes. - Diseñar políticas para atraer mayores talentos al sistema. - Crear una Agencia de Calidad. - Creación de unidad de apoyo a establecimientos y certificación de agencias que quieran participar. - Aumentar cobertura especialmente en sectores de menores recursos.

Educación General Básica y Media

- Promedio de 12 años de escolaridad. - Ampliar la cobertura de educación media. - Becas de retención desde 8°. - Más tiempo a deportes, cultura y 2° idioma. - Enseñanza de lenguas de pueblos originarios. - Exigencia de calidad y resultados. - Métodos de evaluación y acreditación de calidad. - Fomento Enlaces. - Participación consultiva de padres.

Educación Media Técnico Profesional.

- Estrechar relación con empresas. - Mejorar condiciones de empleabilidad.

Educación

- Extender el esquema de becas y créditos.

- Supervisión y certificación de seguridad y calidad. - Incorporación de pre kínder a la subvención. - SEP desde pre kínder (duplicando). - SEP hasta 4° básico (duplicando la subvención), condicionado a resultados. - Aplicar políticas de no discriminación. - Estrategias de mejoramiento educativo y metas de resultados. - Prestaciones asistenciales de salud y judicial. - Reducción del tamaño de los cursos. - Aplicación de la JEC. - Apoyo a la innovación pedagógica. - Subsidio al transporte rural. - Rendición de cuentas. - Funcionamiento de los Concejos Escolares - Fortalecer la supervisión escolar.

- Perfeccionar acreditación, información y

115

- Duplicar subvención. - Expertos que definan valor de subvención. - Subvención a la calidad. - Mayor exigencia. - Nuevas plataformas tecnológicas. - Premio a cursos que muestren avances. - Apoyo a iniciativas de mejoramiento de clima. - Tolerancia cero con la violencia, drogas y falta de respeto a la jerarquía. - 50 liceos de excelencia. - Profundización de la SEP. - Fomento a las familias que aportan con el copago. - Red de docentes destacados en apoyo a estudiantes rezagados. - Comité de búsqueda de directores. - Término de cargos vitalicios en directores. - Programa de formación de inglés para profesores. - Data show, pizarras interactivas y banda ancha para todas las salas. - Cancelar subvención a establecimientos que no satisfagan estándares. - Cartillas de información a padres que postulan a sus hijos. - Rebajar costos del transporte. - Corporaciones de calidad de Educación en las comunas. - Alinear el proceso de enseñanza con competencias laborales requeridas por el sector productivo y de servicios. - Integración con la educación superior técnica. - Institucionalidad y asignación de recursos

Superior

- Aumento condicionado de recursos. - Respeto a la autonomía institucional. - Exigentes normas de acreditación. - Iguales reglas de gestión para universidades que se beneficien con aportes del Estado. - Evaluación de calidad para los programas técnicos, profesionales y académicos.

Desarrollo Científico

- Esfuerzo público y privado. Estado subsidiará investigación y desarrollo. Co-financiamiento a empresas en actividades de desarrollo. - Doblar el N° de investigadores. - Aumento de becas. - Subsidio al empleo de investigadores. - Financiamiento para jóvenes investigadores. - Mejoramiento de infraestructura. - Cooperación internacional para el desarrollo en regiones. - Reinserción escolar para completar estudios y trabajar. - Franquicias tributarias a empresas para formación de técnicos de nivel superior.

Capacitación (Educación para el trabajo)

transparencia. - Revisar curriculum y extensión de carreras. - Introducción de un seguro escolar en caso de muerte de los padres. - Asignación de recursos vinculados al desempeño, calidad, eficiencia y rendimiento de las instituciones. - Acreditación periódica a instituciones que reciban aportes del Estado. - Apoyo al desarrollo de proyectos institucionales. Recuperación de infraestructura y equipamiento de universidades estatales más deterioradas. - Incorporación de la educación técnica al esquema de financiamiento y acreditación.

Duplicar esfuerzos en nivelación de estudios. - Sistema flexible de desarrollo y certificación de competencias.

116

con criterios obsoletos. - Mejorar el sistema de becas y créditos eliminando la asignación de acuerdo a la naturaleza jurídica de las instituciones. - Aumento de becas para carreras de alta valoración social y para los de menores ingresos. - Eliminar diferencias en los sistemas de créditos. - Perfeccionar el seguro estudiantil. - Entidad que agrupe a los CFT e IP y otra para las universidades. - Promoción de la renovación curricular y la menor duración de carreras. - Fortalecer el sistema de acreditación. - Extender el MECESUP - Modificar el AFD y extenderlo a todas las universidades. - Hacer plenamente competitivas las universidades públicas. Aumentar financiamiento de las universidades públicas vía concesiones de obras. - Nuevos gobiernos corporativos para universidades públicas. - Aumento de becas. - Aumento de recursos INNOVA y FONDEF. - Doblar proyectos CONICYT. - Perfeccionar la institucionalidad. - Fortalecer la propiedad intelectual. - Perfeccionar crédito fiscal de 35% para inversión privada en investigación y desarrollo.

Profesores

- Fondo Nacional de Capacitación. - Ampliar y modernizar educación para adultos. - Respaldo a iniciativas privadas en educación de adultos. - Apoyo docente. - Acreditación de su formación. - Evaluación de perfeccionamiento y trabajo en clases. - Facilitar innovaciones pedagógicas y de gestión. - Mejoramiento de condiciones laborales y económicas. - Asegurar carrera profesional con incentivos vinculados a funciones, desempeño y resultados.

- Apoyo a la innovación pedagógica. - Fortalecer carreras de pedagogía. - Apoyar el perfeccionamiento docente. - Evaluación de acuerdo a los mecanismos contemplados en la ley. - En escuelas municipales estarán sujetos a la evaluación docente.

- Programas de formación de directores. - Becas para financiar carreras de pedagogía a alumnos con altos puntajes. - Buenos estudiantes de pedagogía tendrán preferencia en la profesión docente. - Examen voluntario de habilitación. - Modificación del estatuto docente, mejorando remuneraciones condicionadas a resultados de los estudiantes y atracción de personas con altas habilidades. - Bonos a docentes que atienden jóvenes de alta vulnerabilidad social.

Fuente: Elaboración propia a partir de los programas de Gobierno de Lagos (1999), Bachelet (2005) y Piñera (2009).

117

46

Tabla 11. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1987-1992 .

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM

$ $ $

Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI

$ $ $ $ $ $

Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Real

46

1987 33.624.456 $ 113.291.767 $ 3.928.024 $ 577.960 1.968.201 5.388.398 43.372.650 387.184 23.751.360

$ $ $ $ $ $

$ $ $

1.070.794 $ 106.098 $ $

$

-

$ $ $

$

475.837.636 $ 170.012.399 $ 873.316.926 $

1988 19.826.264 $ 32.970.194 $ 4.052.052 $

1989 20.107.239 $ 23.737.368 $ 4.343.091 $

1990 19.399.222 $ 24.253.801 $ 4.006.248 $

1991 52.910.464 $ $ 4.329.606 $

605.267 2.057.327 8.216.759 39.903.115 373.683 23.853.045

456.759 1.846.271 14.702.977 37.757.637 355.539 23.272.759

400.290 1.599.865 15.397.721 45.043.219 23.032.154

18.028.824 66.251.765 27.617.283

$ $ $ $ $ $

$ 106.046 $ $ -

$ 67.566 $ $

$

462.306.450 $ 153.883.106 $ 748.153.309 $

-

$

442.981.281 $ 139.273.547 $ 708.902.032 $

Elaboración propia a partir de datos de la Dirección de Presupuestos (DIPRES)

118

$ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ 68.294 $ $ -

$

461.578.846 $ 131.053.735 $ 725.833.395 $

1992 108.430.644 5.606.883

$ $ $ $ $ $

33.877.557 91.064.261 36.415.739

$ 59.600 $ 221.408 $

57.096 300.119

-

$

427.260.612 $ 163.989.454 $ 760.669.016 $

453.562.809 178.873.001 908.188.110

Tabla 12. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1992-1997

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM

$ $ $

Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI

$ $ $ $ $ $

Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Real

$ $ $ $ $ $ $

1993 120.168.100 $ $ 5.921.593 $ 43.298.766 91.429.851 35.755.972

$ $ $ $ $ $

$ 77.239 $ 559.849 $ -

$

509.280.766 $ 187.917.736 $ 994.409.873 $

1994 107.602.214 $ $ 7.093.058 $ 40.472.845 89.422.880 38.667.307

$ $ $ $ $ $

$ 79.478 $ 571.013 $ -

$

605.375.063 $ 186.229.475 $ 1.075.513.332 $

119

1995 137.261.470 $ $ 7.487.694 $ 36.684.085 85.085.089 40.152.441

$ $ $ $ $ $

$ 77.304 $ 626.769 $ -

$

670.643.781 $ 184.757.862 $ 1.162.776.495 $

1996 195.248.487 $ $ 9.017.077 $

1997 227.707.913 9.998.865

44.653.120 101.310.494 47.897.302

$ $ $ $ $ $

49.392.818 106.119.338 51.219.551

$ 79.441 $ 756.980 $

80.508 896.874

-

$

891.996.891 $ 203.636.332 $ 1.494.596.126 $

984.682.424 222.987.960 1.653.086.250

Tabla 13. Serie Presupuesto MINEDUC Real 1997-2002

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Real

$ $ $

1998 312.340.615 $ $ 11.182.674 $

1999 336.980.936 $ $ 12.145.253 $

2000 367.092.848 $ $ 12.363.049 $

2001 389.299.661 $ $ 12.939.458 $

2002 478.916.391 16.365.846

$ $ $ $ $ $

52.026.984 112.848.067 56.856.824

48.049.204 124.041.530 62.690.810

48.586.489 131.654.636 65.127.910

52.416.795 138.157.080 67.583.651

$ $ $ $ $ $

57.630.077 143.519.542 70.752.434

129.400 971.004

$ $ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ 82.339 $ 932.341 $ -

$

1.195.073.469 $ 258.529.088 $ 1.999.872.401 $

$ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ 83.307 $ 1.106.890 $

$ 98.813 $ 1.063.993 $

$ 96.735 $ 1.005.804 $

-

-

-

$

1.302.767.634 $ 271.507.639 $ 2.159.373.203 $

120

$

1.414.246.903 $ 281.524.310 $ 2.321.758.952 $

$

1.505.295.499 $ 291.447.539 $ 2.458.242.222 $

1.643.321.941 304.291.594 2.715.898.230

Tabla 14. Serie Presupuesto MINEDUC Real 2003-2007

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Real

$ $ $

2003 459.250.843 $ $ 16.020.710 $

2004 393.832.470 $ $ 14.216.366 $

2005 368.284.367 $ $ 15.464.948 $

2006 382.197.282 $ $ 15.555.415 $

2007 419.706.182 19.623.051

$ $ $ $ $ $

56.062.604 141.859.194 69.229.709

57.832.758 140.552.560 69.263.353

60.069.212 152.195.903 70.694.911

67.173.796 147.140.585 67.674.765

$ $ $ $ $ $

92.761.463 228.739.257 103.148.564

$ $ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ 125.509 $ 921.542 $

$ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ 119.312 $ 865.766 $

$ 113.856 $ 816.112 $

$ 105.678 $ 749.610 $

106.889 820.087

$

20.559.880 $

23.411.566 $

23.942.242 $

31.221.809

1.706.440.518 $ 307.481.851 $ 2.757.392.480 $

1.737.045.194 $ 308.440.659 $ 2.742.728.318 $

1.737.013.232 $ 306.569.319 $ 2.734.633.426 $

1.631.441.035 $ 314.000.876 $ 2.649.981.284 $

1.709.445.535 340.467.062 2.946.039.900

-

121

Tabla 15. Serie Presupuesto MINEDUC Real 2008-2011

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Real

$ $ $

2008 439.921.539 $ $ 26.652.416 $

2009 491.893.048 $ $ 29.881.369 $

2010 499.834.602 $ $ 23.069.653 $

2011 630.285.499 28.197.526

$ $ $ $ $ $

80.277.563 286.887.979 142.794.669

135.327.777 379.272.420 137.054.185

174.306.961 449.999.911 155.536.126

$ $ $ $ $ $

183.236.756 446.383.551 172.815.446

$ $ $ $ $ $

$ $ $ $ $ $

$ $ $

$ 122.864 $ 857.049 $

$ 127.165 $ 929.633 $

$ 116.318 $ 1.518.660 $

116.227 1.501.916

$

42.348.768 $

60.240.804 $

55.511.455 $

55.520.279

$ $ $

2.180.231.238 $ 371.352.579 $ 3.571.446.664 $

2.298.566.471 $ 444.151.801 $ 3.977.444.674 $

2.262.350.588 $ 604.596.660 $ 4.226.840.933 $

2.465.581.493 663.224.589 4.646.863.282

122

47

Tabla 16. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1987-1992 .

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Nominal

47

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

1987 5.486.172 18.484.704 640.897 94.300 321.132 879.172 7.076.689 63.173 3.875.276

$ $ $ $ $ $ $ $ $

174.711 $ 17.311 $ $ -

$

77.637.750 $ 27.739.252 $ 142.490.539 $

1988 3.938.477 6.549.512 804.938 120.236 408.687 1.632.255 7.926.733 74.232 4.738.395

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 21.066 $ $ -

$

91.836.936 $ 30.568.799 $ 148.620.266 $

Elaboración propia a partir de datos de la DIPRES.

123

1989 4.546.062 5.366.801 981.933 103.269 417.425 3.324.208 8.536.655 80.384 5.261.757

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 15.276 $ $ -

$

100.154.000 $ 31.488.470 $ 160.276.240 $

1990 5.382.539 6.729.498 1.111.580 111.065 443.901 4.272.276 12.497.763 6.390.538

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 18.949 $ $ -

$

128.070.398 $ 36.362.377 $ 201.390.884 $

1991 17.818.296 1.458.052 6.071.444 22.311.155 9.300.484

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 20.071 $ 74.562 $ -

$

143.885.642 $ 55.225.610 $ 256.165.316 $

1992 41.536.669 2.147.836 12.977.520 34.884.106 13.949.825 21.872 114.967 173.746.900 68.521.115 347.900.810

Tabla 17. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1993-1997

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Nominal

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

1993 51.764.153 2.550.812 18.651.572 39.384.735 15.402.404

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 33.272 $ 241.163 $ -

$

219.380.081 $ 80.948.292 $ 428.356.484 $

1994 53.148.463 3.503.507 19.990.941 44.169.060 19.099.123

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 39.257 $ 282.043 $ -

$

299.015.727 $ 91.985.193 $ 531.233.314 $

124

1995 75.704.531 4.129.727 20.232.564 46.927.421 22.145.484

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 42.636 $ 345.685 $ -

$

369.883.646 $ 101.900.463 $ 641.312.157 $

1996 111.602.747 5.154.102 25.523.429 57.908.410 27.377.782

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 45.408 $ 432.685 $ -

$

509.859.537 $ 116.397.184 $ 854.301.284 $

1997 134.925.898 5.924.721 29.267.188 62.879.883 30.349.599 47.704 531.433 583.463.080 132.129.140 979.518.646

Tabla 18. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 1998-2002

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Nominal

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

1998 187.528.404 6.714.045 31.236.851 67.753.654 34.136.673

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 49.436 $ 559.775 $ -

$

717.518.662 $ 155.220.118 $ 1.200.717.618 $

1999 207.572.489 7.481.196 29.597.202 76.406.723 38.616.094

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 51.315 $ 681.819 $ -

$

802.474.833 $ 167.242.447 $ 1.330.124.118 $

125

2000 236.379.717 7.960.858 31.285.983 84.775.516 41.937.393

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 63.628 $ 685.130 $ -

$

910.666.836 $ 181.280.123 $ 1.495.035.184 $

2001 261.159.169 8.680.352 35.163.469 92.681.787 45.338.057

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 64.894 $ 674.737 $ -

$

1.009.817.785 $ 195.515.703 $ 1.649.095.953 $

2002 333.869.458 11.409.207 40.175.953 100.052.520 49.324.010 90.209 676.921 1.145.617.514 212.132.371 1.893.348.163

Tabla 19. Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 2002-2007

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Nominal

$ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $ $

2003 336.064.490 11.723.423 41.024.749 103.807.839 50.659.998

$ $ $ $ $ $ $ $ $

$ 91.843 $ 674.354 $

2004 309.727.389 11.180.383 45.482.256 110.536.791 54.471.785

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2005 310.344.081 13.031.927 50.618.832 128.251.704 59.572.844

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2006 362.823.621 14.766.908 63.768.742 139.681.998 64.244.317

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2007 408.650.413 19.106.147 90.317.969 222.713.879 100.431.457

$ 93.832 $ 680.877 $

$ 95.944 $ 687.717 $

$ 100.321 $ 711.612 $

104.073 798.485

$

16.169.205 $

19.728.345 $

22.728.605 $

30.399.374

1.248.716.406 $ 225.004.990 $ 2.017.768.092 $

1.366.089.681 $ 242.571.467 $ 2.157.003.666 $

1.463.737.871 $ 258.338.344 $ 2.304.407.609 $

1.548.742.944 $ 298.084.105 $ 2.515.653.173 $

1.664.415.854 331.498.585 2.868.436.236

-

126

Tabla 20. . Serie Presupuesto Nominal MINEDUC 2008-2011

Capítulos Subsecretaría de Educación Dirección de Educación DIBAM Superintendencia de educación Of de Presupuestos CONICYT JUNAEB CONATEL JUNJI Soc. Constructora de Establecimientos educacionales Consejo de Rectores Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Subvención a Establecimientos Educacionales Educación Superior Total Nominal

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2008 439.921.539 26.652.416 80.277.563 286.887.979 142.794.669

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2009 510.792.803 31.029.486 140.527.407 393.845.010 142.320.148

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2010 564.867.317 26.071.210 196.985.773 508.548.710 175.772.693

$ $ $ $ $ $ $ $ $

2011 736.015.455 32.927.642 213.974.595 521.264.083 201.805.117

$ $ $

$ 122.864 $ 857.049 $

$ 132.051 $ 965.352 $

$ 131.452 $ 1.716.250 $

135.724 1.753.861

$

42.348.768 $

62.555.406 $

62.733.965 $

64.833.767

$ $ $

2.180.231.238 $ 371.352.579 $ 3.571.446.664 $

2.386.883.117 $ 461.217.219 $ 4.130.267.999 $

2.556.701.559 $ 683.259.806 $ 4.776.788.735 $

2.879.181.082 774.480.055 5.426.371.381

127

Tabla 21. PIB nominal, real y Deflactor del PIB 1987-2011

Año

PIB

PIB/P

Deflactor

1987

4.796.040

29.394.675 0,16316017

1988

6.268.367

31.554.912 0,19864948

1989

7.845.813

34.702.041 0,22609082

1990

9.951.290

35.865.469 0,27746158

1991

13.017.197

38.653.861 0,33676318

1992

16.466.512

42.985.500 0,38307131

1993

19.772.777

45.901.592 0,43076451

1994

23.797.708

48.179.871 0,49393466

1995

28.952.250

52.493.930 0,55153519

1996

32.049.653

56.070.719

1997

35.593.645

60.069.674 0,59253935

1998

37.542.890

62.530.098 0,60039711

1999

38.306.647

62.188.442 0,61597695

2000

42.094.989

65.372.654 0,64392351

2001

45.287.945

67.508.951 0,67084356

2002

48.328.915

69.325.028 0,69713517

2003

52.643.474

71.940.239 0,73176673

2004

60.546.525

76.987.661 0,78644452

2005

68.882.768

81.742.969 0,84267514

2006

82.018.171

86.397.688 0,94930979

2007

90.428.771

92.875.262 0,97365831

2008

93.847.932

93.847.932

2009

96.443.761

92.875.262 1,03842249

2010 111.007.886

98.227.638 1,13010847

0,5715934

1

2011 121.402.822 103.963.086 1,16774931

128

Tabla 22. Acuerdos de crédito entre Chile y el Banco Mundial en educación desde 1987 a 2011.

Nombre

Año

Cierre

ID P006668

Monto C. (MM US$) 170

Monto T. (MM US$) 120,7

% de crédito 141%

Organísmo Ejecutor MINEDUC

Documentos de referencia. 1

Primary Education Improvement Project

1991

1998

Secondary Education Quality Improvement Project

1995

2001

P006673

35

207

17%

MINEDUC

1

Higher Education Improvement Project

1998

2005

P055481

145,45

241,4

60%

MINEDUC

1

Milenium Science Initiativa Project

1999

2002

P063386

5

15

33%

MIDEPLAN

0

Proyecto de capacitación y aprendizaje permanente

2002

2009

P068271

75,75

150,75

50%

MINEDUC

1

Science for de Knowledge Economy Project

2003

2007

P077282

25,26

50,26

50%

CONICYT

1

Proyecto de financiamiento por resultados de la educación terciaria Primera fase.

2005

2010

P088498

25,13

100,13

25%

MINEDUC

1

Proyecto de mejoramiento de la innovación para la competitividad

2008

2010

P082927

30

70

43%

CONICYT

1

129

Tabla 23. Acuerdos de crédito entre Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo en educación desde 1987 a 2011.

Nombre

Aprobación

Cierre

ID

Subsector

TC8703044

Monto C (MM US$) 0,01

Organísmo Ejecutor PUC

Referencia

Coop Cr-Dr, Evaluación Curricular

1987

completo

Coop de Ve, Diseño de Bancos Terminologicos.

1988

completo

TC8803448

0,01

Educación Superior

PUC

0

Adiestramiento en Administración Universitaria.

1988

completo

TC8807169

0,02

Educación Superior

Universidad de Tarapacá

0

Capacitación en Gestión Tecnológica

1990

completo

TC9003229

0,02

Educación

Abierto

0

Atención Menores en Jardínes Infantiles

1990

completo

TC9007122

0,01

Edicación

JUNJI

0

Programa de Capacitación Laboral

1992

completo

CH0024

40

S/I

0

Programas Educación Parvularia

1992

completo

TC9207326

0,02

Educación de Adultos y Formación Continua Educación

S/I

0

Apoyo Centro Interdisciplinario de Políticas Públicas.

1993

completo

TC9306491

0,03

Educación

S/I

0

Fortalecimiento programa postgrado en Ordenamiento Territorial Adiestramiento Centro de Investigación Educación

1993

completo

TC9309172

0,03

Educación

S/I

0

1996

2000

TC9605075

0,02

Educación

S/I

0

Temática Transversal Curriculum Escolar

1996

1998

TC9605083

0,02

Educación

S/I

0

Prog. Formación de Habilidades Técnicas y Empresariales

1996

2001

TC9506348

1,01

Educación

CIDE

1

130

Educación Superior

0

Nombre

Aprobación

Cierre

ID

Subsector

TC9609142

Monto C (MM US$) 0,3

Referencia

Educación

Organísmo Ejecutor S/I

Prog. Formación de Habilidades Técnicas

1996

2000

Prog. Formación de Habilidades Técnicas

1996

2000

TC9609150

0,3

Educación

S/I

0

Actividades Artísticas Escolares

1999

2002

TC9902058

0,15

Educación

S/I

0

Incersión Laboral de la población Ciega

2000

2006

TC0005003

0,5

S/I

1

2001

2005

TC0009002

0,28

Educación de Adultos y Formación Continua Educación

Formación de Jóvenes emprendedores

1

Programa de Educación Prescolar

2006

2009

CH-L1027

0,5

Educación Primaria

Fundación Educación Empresa S/I

Incorporación de Tecnologías en la educación: Aprendiendo el caso coreano Formación Valórica y Ciudadana que permita Superar Condición de Extrema Pobreza Reinserción Escolar para Alumnos Desertores de Enseñanza Media Apoyo al Programa Sectorial de Fortalecimiento de la Educación Parvularia Programa Sectorial de Fortalecimiento de la Educación Parvularia Apoyo a la Reconstrucción del Sistema Educativo en Chile

2008

2009

CH-T1077

0,06

Educación en linea

MINEDUC

1

2008

2011

CH-T1051

0,15

Educación

Chile Trnasparente

1

2008

2011

CH-T1054

0,15

Fundación Padre Alvaro Lavín

1

2010

Cancelado

CH-L1055

1,7

Educación Profesional y Técnica Educación Primaria

MINEDUC

1

2010

Cancelado

CH-L1022

10

Educación Primaria

S/I

1

2010

2011

CH-T1104

0,26

Educación Primaria

S/I

0

131

0

0

Nombre

Aprobación

Cierre

ID

Subsector

CH-T1105

Monto C (MM US$) 0,48

Calidad de Maestros en Chile

2010

2012

Apoyo al Mejoramiento de Escuelas Vulnerables en Chile

2010

E-Learning en LAC: 3 Contextos de Ambientes Personalizados de Aprendizaje (APA)

2011

2014

CH-T1061

1,1

2013

CH-T1118

0,33

132

Organísmo Ejecutor Enseña Chile

Referencia

Educación Primaria

MINEDUC

1

Educación en linea

S/I

0

Educación Secundaria

0

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