LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DEL SECTOR DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA DE BRASIL: ANÁLISIS DE UN CASO DE REFORMA ADMINISTRATIVA

Las Organizaciones Sociales del Sector de Ciencia y Tecnología de Brasil:
análisis de un caso de reforma administrativa
Manuel Montenegro

Pues debe considerarse que no hay nada más
difícil de emprender,
ni más dudoso de hacer triunfar,
ni más peligroso de manejar,
que el introducir nuevas leyes.
Maquiavel, El Príncipe
Capítulo 6[1]

En 1998, al aprobar la Ley 9.637/98, el Congreso brasileño creó una nueva
forma de ente jurídico híbrido, denominado "Organización Social" en el
marco del proceso de reforma del aparato estatal lanzado tres años antes
por el gobierno del entonces presidente Fernando Henrique Cardoso. Este
ensayo intenta analizar esa experiencia institucional, que empieza su
segunda década, del punto de vista del debate sobre los criterios de
gestión de un Estado democrático y de los resultados que ha traído para el
sector de Ciencia y Tecnología.

Las funciones del Estado contemporáneo se han multiplicado como
consecuencia de la consagración del consenso social y político que lo ha
hecho responsable, en casi todo el mundo, por la provisión de un naipe de
servicios públicos en continua expansión. Estos servicios se destinan a
asegurar derechos definidos como indispensables para alcanzar el bien común
que da legitimidad al propio orden estatal.

La noción de ese bien común, y de los derechos que debe asegurar, han
cambiado, evidentemente, desde que los formularan, de forma admirablemente
sintética,[2] los precursores de Filadelfia, al corporificar, en una
Constitución política, los ideales del Iluminismo.

La redefinición que supuso la consolidación del consenso sobre el
desideratum de alcanzar el "Estado de Bienestar", después de la II Guerra
Mundial, significa que el Estado contemporáneo ha de garantizar a sus
ciudadanos el ejercicio de derechos definidos de manera mucho más
específica – como el acceso gratuito a la educación y a la salud – y acorde
al progreso técnico y económico general.[3] Si, por un lado, la manera de
financiar las actividades del Estado – la tributación – no ha cambiado en
lo esencial, sí lo ha hecho la interfaz de éste con la sociedad y con la
esfera económica[4], la cual se torna cada vez más compleja.

La presencia del Estado en tales esferas contribuye decisivamente a
determinar desde decisiones sobre inversión, ahorro y consumo hasta la
movilización de la sociedad y la vida política y social de sus miembros.[5]
En contrapartida, las demandas dirigidas hacia el Estado también se vuelven
más complejas.

Es natural, por lo tanto, que las concepciones tradicionales sobre la
naturaleza de la función pública estén sometidas a cuestionamientos
teóricos y prácticos. En las secciones que siguen, se intentará analizar
cómo se manifiestan, en el terreno práctico, las resistencias a una
innovación institucional con la cual el Estado brasileño viene buscando
responder de manera más efectiva a la expectativa social de que el
desarrollo científico y tecnológico se promueva desde el aparato
estatal.[6]

Preliminarmente, se discutirá de manera muy breve la cuestión de la
"servicio público" y sus condicionantes, a partir de su definición como "la
satisfacción de una necesidad colectiva mediante una actividad estatal"[7].

El servicio público, una vez caracterizado como tal, es de ejecución
obligatoria para el Estado que, en la Argentina, puede hacerlo "...sea de
modo directo o concediéndola a personas privadas bajo un régimen especial
que asegure la prestación en forma regular, uniforme, general y
continua."[8]

La ejecución del servicio público involucra conceptuar su "gestión", en
relación a la cual se han conformado los modelos "racional-burocrático" o
"weberiano" y el "gerencial".[9]

El primero, al privilegiar la "neutralidad" de los "funcionarios públicos"
(denominados colectivamente como "la burocracia") en relación a los
resultados de su accionar – sobre el cual, en principio, no pueden tener
interés personal[10] –, entre en creciente tensión con las demandas que
exigen una "métrica de resultados" y no de "procedimientos", tales como las
que se presentan cuando del Estado se espera que promueva el desarrollo
económico, como es el caso del Brasil.[11] Surge, a partir de los años
1970, un modelo denominado "gerencial" que, tomando en cuenta a las
críticas dirigidas a la "inflexibilidad" y a otros inconvenientes – incluso
lógicos – del modelo "racional", busca atribuir prioridad al cumplimiento
de las metas y al empleo adecuado de los recursos, para promover la
eficiencia y la eficacia.[12]



La experiencia brasileña con las llamadas Organizaciones Sociales ilustra,
de manera notable, cuán compleja se torna la discusión a partir de premisas
aparentemente tan sencillas y claras. En lo que sigue, se enfocará la
creación de tales Organizaciones sociales para promocionar objetivos de
desarrollo científico y tecnológico – tarea que en el Gobierno federal está
a cargo de manera preponderante, pero no exclusiva, del Ministerio de
Ciencia y Tecnología[13] – en el marco de la Reforma Administrativa en el
Brasil.

La Reforma Administrativa en el Brasil

El modelo gerencial tiene como antecedente inmediato, en el Brasil, la
Reforma de la Gestión Pública de 1995,[14] formulada, a partir del
Ministerio de Administración y Reforma del Estado (MARE), por un equipo
liderado por el entonces ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.[15]

La Reforma se propuso a enfocar tres dimensiones:

a) la institucional-legal, para descentralizar la estructura organizativa
del Estado mediante la creación de nuevos "formatos", como las
agencias de regulación de actividades económicas[16] y las
organizaciones sociales;

b) la de gestión, mediante una mayor autonomía y tres nuevas formas de
responsabilizar a los gestores – la administración por resultados, la
competencia administrada con base en la excelencia, y el control
social – que sustituirían, de modo parcial, los reglamentos, la
supervisión y la auditoria "burocráticos"; y

c) la cultural, que buscaba sustituir la "desconfianza generalizada que
caracteriza a la administración burocrática" por una "confianza más
grande, aunque limitada, propia de la administración gerencial".[17]

La Ley 9.637/98

Inicialmente promulgada en régimen de urgencia como "Medida Provisória"[18]
– instrumento jurídico que tiene efectos inmediatos, ad referendum del
Congreso Nacional –, la Ley 9.637/98 creó un nuevo tipo de ente jurídico
denominado Organización Social, definiendo al mismo tiempo las condiciones
mediante las cuales "pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos" podrían ser calificadas como tales. Además, lanzó el "Programa
Nacional de Publicização" que preveía, además, la extinción de órganos y
entidades cuyas actividades (y patrimonios) serían transferidos a
Organizaciones Sociales.

La Ley 9.637/98 limitó la calificación de Organización Sociales (OS) a
aquellas entidades dedicadas "a la enseñanza, a la investigación, al
desarrollo tecnológico, a la protección y preservación del medio ambiente,
a la cultura y a la salud".

Al año siguiente, la Ley 9.790/99 estableció las denominadas Organizaciones
de la Sociedad Civil de Interés Público (OSCIPs), cuya calificación
presenta limitaciones específicas (no se pueden calificar como OSCIPs las
OS, por ejemplo), que se extienden al universo de sus finalidades[19]. El
presente trabajo no aborda las OSCIPs, puesto que no tienen vigencia para
el sector de CyT.

El eje principal de la Ley 9.637/98, y su innovación principal, la
constituyen el llamado "Contrato de Gestión" (Sección III), que establece
una "parceria" (asociación entre personas jurídicas para obtener un fin de
interés común) contractual entre el Poder Público y la entidad calificada
como OS para fomentar y ejecutar las actividades arriba mencionadas.

El contrato, elaborado de común acuerdo, determina atribuciones,
responsabilidades y obligaciones de parte a parte. Deben ser observados los
principios de legalidad, impersonalidad, moralidad y publicidad,
tradicionales en la función pública, además del de economicidad[20] pero
asimismo:

a) la especificación de programa de trabajo propuesto por la OS, sus
metas y plazos de ejecución;
b) la definición expresa de criterios objetivos de evaluación de
desempeño, mediante indicadores de calidad y productividad;
c) límites y criterios de la remuneración de los dirigentes y
empleados de la OS.

Las demás cláusulas, que involucran directamente el servicio prestado,
serían objeto de "negociación" con los ministerios o autoridades públicas
encargadas de los respectivos sectores de actuación de la OS.

La innovación se extiende, además, a materia de ejecución y fiscalización
del Contrato de Gestión (Sección IV). La OS, en ese marco, se somete a una
supervisión permanente del órgano u entidad pública responsable por su
respectivo campo de actuación, mediante informes periódicos o inopinados,
cuyos resultados deben ser analizados por una comisión de evaluación
compuesta por "especialistas de notoria capacidad y adecuada calificación".


Cualquier indicio de irregularidad, como se puede suponer, debe ser
comunicada por la entidad supervisora a las instancias judiciales
pertinentes, lo que podrá llevar, eventualmente, al congelamiento de los
bienes de la entidad y a la expropiación de los bienes de los dirigentes
que hayan causado perjuicios al patrimonio público, tanto en el país como
en el Exterior.

La Sección V constituye, quizás, la potencialmente más polémica, por
disponer sobre el fomento a las actividades de las OS, que se benefician de
lo que sus críticos denominarán "favores" del Estado. Más allá de la
declaración de utilidad pública, la OS puede recibir recursos del
presupuesto, así como bienes públicos para poder cumplir el CG, de acuerdo
con un cronograma de pagos y ejecución.

Más significativamente, del punto de vista del conjunto de la legislación
que controla la gestión pública, los bienes cedidos a las OS son marginados
del riguroso régimen de licitación establecido por la Ley 8.666/93,[21]
gracias a un mecanismo de "permissão de uso" que debe ser previsto en el
Contrato de Gestión.

La cesión de personal de planta del Estado a la OS también puede ser
considerada como especialmente favorable a ésta, puesto que el primero
continúa responsable por el pago de los sueldos. Más aún, se compromete a
garantizar un salario correspondiente al de los cargos de dirección en el
aparato estatal cuando un funcionario público cedido ocupe cargos
equivalentes en la OS.[22] La única limitación que se aplica al funcionario
es, en realidad, la de no percibir remuneración directamente de la OS, pero
esta regla tiene una excepción: la remuneración puede ser recibida cuando
se trate de una suma adicional, "relativa al ejercicio de una función
transitoria de dirección o asesoramiento".

La Ley 9.637/98 y sus críticos

La reacción a la aprobación de la ley fue inmediata. Sectores de oposición,
en especial el Partido de los Trabajadores (PT), pero también de la
comunidad científica y de la propia burocracia de ciencia y tecnología le
atribuyeron ácidamente el mismo sesgo "neoliberal" de la Reforma
Administrativa como un todo. El Gobierno, se alegó, quería con ella
"desmantelar el Estado". La Ley haría de las entidades públicas a
extinguirse otras tantas víctimas propiciatorias de un movimiento más
amplio que "desnacionalizaría la economía", entre otras consecuencias
catastróficas.
El cuestionamiento más concreto al nuevo modelo de institución se incorporó
en una demanda judicial presentada en 1998 ante el Supremo Tribunal
Federal, bajo la forma de una "Ação Direta de Inconstitucionalidade", por
los entonces opositores PT, PDT (Partido Democrático Laborista) y PC do B
(Partido Comunista do Brasil – disidencia históricamente "trotskysta" del
tradicional Partido Comunista Brasileiro – PCB -, al cual acusaba de seguir
la línea "moscovita").
La demanda (en adelante ADI 1923) presentaba como atentatorio a la
Constitución Federal (CF) todo el texto de la Ley 9.637/98, así como la
modificación al Artículo 24 de la Ley 8.666/93 que eximía de procesos
licitatorios a los contratos celebrados entre entidades de la
Administración Pública y las OS (ver Cuadro 1).
Los demandantes buscaban demostrar, en general, que la Ley 9.637/98
desdibujaba las funciones y responsabilidades del Estado, transfiriéndolas
a "entes privados". La ilegitimidad de ese proceder se fundamentaba en la
argumentación de que el orden constitucional, al segmentar a la
Administración Pública en dos ramas, denominadas respectivamente "directa"
e "indirecta", ya había reconocido la multiplicación de las funciones que
la sociedad atribuye al Estado contemporáneo, y la había proveído de
instituciones adecuadas para cumplir ese cometido.
Más específicamente, la acusación de que la Ley 9.637/98 transgredía la
Constitución se fundamentó, principalmente, en las siguientes líneas de
argumentación:

a) el Estado no puede desentenderse de prestar servicios públicos que son
de su esfera de responsabilidad, como la salud, la educación, la
promoción del desarrollo científico y tecnológico o la defensa del
medio ambiente, lo que ocurriría, necesariamente, al confiarse la
ejecución de tales funciones a entidades de derecho privado;
b) al prever la posibilidad de extinción de instituciones públicas y el
uso de su patrimonio por parte de las OS como uno de los mecanismos de
implantación de los CG, la Ley estaría permitiendo al Gobierno
deshacerse del patrimonio público sin que mediaran los procedimientos
obligatorios para tal, entre los cuales el proceso de licitación, lo
que viola el principio de la igualdad;
c) de igual manera, todas las ventajas que se pretende conceder a las OS
violarían aquel principio, como, por ejemplo, la posibilidad de que
esas nuevas organizaciones utilizaran el trabajo de funcionarios
públicos cedidos y remunerados por el Estado;
d) la cesión de funcionarios públicos a las OS, además, caracterizaría la
intención del Gobierno de recortar su planta funcional, pues la Ley en
cuestión prevé que los cargos de los funcionarios cedidos quedarían
bloqueados en sus órganos de origen, y serían extintos al jubilarse
sus titulares.

Cuadro 1
" "

Fuente: ADI 123/98

La Ley 9.637/98 en el Marco de la Administración Indirecta
La ejecución del naipe cada vez más amplio de funciones estatales ya había
sido confiada, por la CF de 1988, a la rama de la "Administración Pública
Descentralizada", compuesta por entidades relativamente autónomas.

La "descentralización" involucra la creación, mediante leyes específicas,
de entidades a las cuales se reconoce:

personalidad jurídica;

órganos propios capaces de autogestionar la entidad, manteniendo
cierto grado de independencia en relación al poder central;

patrimonio propio, necesario a sus finalidades;

capacidad específica, limitada a la ejecución del servicio público que
le haya sido confiado, de acuerdo con el principio de especialización;

un control o tutela ejercido por el Estado creador de la nueva
entidad, dentro de ciertos límites que justifiquen la naturaleza
descentralizada de la entidad.[23]

A tal formulación, que la ADI 1923 cita explícitamente, se sumaría la
ventaja de que la descentralización, además de reducir la carga de trabajo
de la administración central, produce (o debería producir) efectos
benéficos mediante la formación de una planta de especialistas.[24]

Sin embargo, la demanda hace hincapié en que, al organizarse la
Administración Pública mediante la CF de 1988, los constituyentes habrían
prestado especial atención a limitar las modalidades por las cuales se
podría proceder a la "descentralización" de las funciones públicas. Por tal
motivo, se habrían citado, en el texto constitucional, incluso incurriendo
en redundancias, las diversas entidades que conformarían el naipe
descentralizado de la Administración Pública. Tales cuidados se
justificarían por la experiencia brasileña de abuso de la descentralización
como instrumento de desmanes administrativos.

La Ley 9.637/98 no correspondería, por lo tanto, ni siquiera a la figura
jurídica de la "descentralización por colaboración", pues, en el decir de
la doctrina, esta es una modalidad "em que, por meio de contrato
(concessão) ou ato administrativo unilateral (permissão), se transfere a
execução de determinado serviço público à pessoa jurídica de direito
privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade
do serviço." [25] La ADI 1923 hace hincapié en que tal persona jurídica
debe tener existencia anterior al acto de transferencia del servicio y,
además, que su creación sea iniciativa de particulares – no de la ley –
quienes deben aportarle el capital necesario, debiendo correr la ejecución
de servicios bajo contrato con el Estado por cuenta y riesgo de tales
particulares.



La Ley 9.637/98 en el marco de la Reforma Administrativa de 1995
El Programa de Reforma de la Administración del Estado de 1995 (PDRAE) se
presentó como indispensable a la modernización del Brasil, en vista de la
incapacidad de respuesta del aparato burocrático gubernamental, motivada
por su escasa eficiencia, a las múltiples demandas de una sociedad inserta
en la economía globalizada.

Presentaba, como alternativa a la inflexibilidad racional-burocrática de la
burocracia weberiana, un nuevo modelo, que hacía hincapié en la eficiencia
y en la evaluación del desempeño del aparato gubernamental.

Cautelosamente, sin embargo, el PDRAE distinguía la "reforma del aparato
estatal" de la "reforma del Estado", tarea mucho más amplia que se le
atribuye a la sociedad como un todo.[26] En ese contexto acotado, el
Programa se propone, en grandes líneas, a:

- Aumentar la gobernabilidad del Estado, es decir, su capacidad
administrativa de gobernar con efectividad y eficiencia, volcando
la acción de los servicios del Estado hacia la atención de los
ciudadanos.

- Limitar la acción del Estado a aquellas funciones que le son
propias y reservando, en principio, los servicios no-exclusivos e
entidades de propiedad pública no-estatal, y la producción de
bienes y servicios para el mercado a la iniciativa privada.

- Transferir del Gobierno Federal a los estados y municipios las
acciones de carácter local: solamente en caso de emergencia
operaría la acción directa del Gobierno Federal.

- Transferir parcialmente del Gobierno Federal a los estados, las
acciones de carácter regional, de forma de permitir una mayor
colaboración entre los estados y el Gobierno Federal.[27]

Más allá de esos objetivos generales, el PDRAE establece objetivos
específicos para cuatro macro-áreas, denominadas, en función del carácter
de sus actividades: "núcleo estratégico", "actividades exclusivas",
"actividades no exclusivas" y "producción para el mercado". El cuadro 3
presenta ejemplos de las instituciones y de las actividades que fueron
objeto de esos conceptos. De otra parte, también sintetiza el "desideratum"
de la reforma, al indicar las formas de propiedad asociadas a cada función.

En el esquema propuesto, las actividades del Estado pueden ser vistas como
ubicadas en círculos concéntricos que se alejan de un "núcleo estratégico"
conformado por las instituciones del Poder Nacional y por las actividades
exclusivas del Estado (como la seguridad nacional), hasta alcanzar, hacia
la periferia, actividades de interés social que no le compiten
exclusivamente al Estado realizar (como se afirma es el caso de las
actividades de ciencia y tecnología), y finalmente la "producción destinada
al mercado", la cual, según el modelo de reforma, no le cabe al Estado
realizar. Las formas de propiedad admitidas por el modelo son coherentes
con esa visión.

En lo que concierne a las actividades de ciencia y tecnología, el modelo de
reforma admite la propiedad estatal, lo que reconoce el hecho de que
pertenece en última análisis al Estado brasileño[28] un importante conjunto
de universidades y de centros de investigación y desarrollo tecnológico
considerados parte de la "administración indirecta" o, en términos del
esquema del PDRAE, de "propiedad pública no estatal". Es en ese marco que
el PDRAE establece como objetivo la "publificación" de esa forma de
propiedad y, para hacerla realidad, crea el concepto de OS.



Cuadro 2
" " " "
" "Forma de Propiedad "Forma de Administración "
" "Estatal "Pública No"Privada"Burocrá"Geren "
" " "Estatal " "tica "cial "
"NÚCLEO " " " " " "
"ESTRATEGICO " " " " " "
"Legislativo, " " " " " "
"Judicial, " " " " " "
"Presidencia, " " " " " "
"cúpula de los "X " " "X "X "
"Ministerios, " " " " " "
"Ministerio " " " " " "
"Público " " " " " "
"ACTIVIDADES " " " " " "
"EXCLUSIVAS " " " " " "
"Reglamentación " " " " " "
"fiscalización " " " " " "
"fomento seguridad" " " " " "
"pública seguridad"X " " " "X "
"social y básica " " " " " "
"SERVICIOS " " " " " "
"NO-EXCLUSIVOS " " " " " "
"Universidades, " " " " " "
"hospitales, " " " " " "
"centros de ""Publificación"X " " "X "
"investigación, "" " " " " "
"museos " " " " " "
"PRODUCCIÓN PARA " " " " " "
"EL MERCADO " " " " " "
"Empresas " "Privati " " " "
"estatales " "zación " " " "


Fuente: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. PDRAE 1995.
Disponible en: http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI6.HTM.

En términos de estrategia,[29] la creación de las OS fue quizás la medida
más ambiciosa de la Reforma, puesto que introdujo una forma de organización
que, aunque guardara semejanzas con algunas instituciones públicas y del
llamado "Tercer Sector" (i.e., instituciones de derecho privado sin fines
de lucro, especialmente las dedicadas a promover la satisfacción de
necesidades sociales)[30], en realidad incorporaba características
radicalmente nuevas, como el control social para entidades del sector
privado, que se comenta más adelante.

Sin embargo, fiel al estilo polémico de Bresser Pereira, su principal
ideólogo, la Ley 9.637/98 evidenciaba, principalmente, que no se buscaría
reformar "con" la burocracia, sino "contra" muchas de las características
que aportan a ésta un formidable "blindaje" institucional.

Respondía, así, a lo que el PDRAE denomina el "Retroceso de 1988",
representado por la aprobación de una CF que, atendiendo a los intereses
"defensivos" de la "alta burocracia", habría determinado "la pérdida de la
autonomía del Poder Ejecutivo para tratar la estructuración de los
organismos públicos, instituyó la obligación del régimen jurídico único
para los funcionarios públicos del gobierno federal, los estados-miembros y
los municipios, y privó a la administración descentralizada de su
flexibilidad operacional, al atribuir a las fundaciones y organismos
públicos descentralizados normas de funcionamiento idénticas a las que
rigen la administración central."[31] La CF de 1988 representaría, por lo
tanto, una reacción defensiva exagerada, propiciada por presiones
"populistas" del período de la redemocratización.
Evidentemente, tanto la visión gerencial del PDRAE como el linaje
neoliberal que se advierte en su formulación no podían menos que generar un
fuerte rechazo ideológico. Según una visión crítica, el propósito del PDRAE
sería que el Estado
"abandonara la responsabilidad directa por el 'desarrollo económico y
social por la vía de la producción de bienes y servicios para
fortalecerse en la función de promotor y regulador de tal desarrollo.'
En términos más claros, para el PDRAE, 'reformar el Estado significa
transferir al sector privado las actividades que pueden ser
controladas por el mercado.'"[32]
Para la respetada pensadora Marilena Chauí,[33]

"La Reforma tiene un supuesto ideológico básico: el mercado es
portador de racionalidad sociopolítica y agente principal de bienestar
de la República. Ese supuesto lleva a ubicar derechos sociales (como
la salud, la educación y la cultura) en el sector de servicios
definidos por el mercado. De esa forma, la Reforma acota el espacio
público democrático de los derechos y amplía el espacio privado no
sólo donde eso es previsible – en la actividades vinculadas a la
producción económica – pero también donde no es admisible – en el
campo de los derechos sociales conquistados."


En ese marco, el PDRAE ya había desafiado a lo que percibía como su
"adversario" – la burocracia – con la introducción de mecanismos de
evaluación de la Administración Pública inspirados en prácticas del sector
privado, mediante la Enmienda Constitucional 19, que consagra en la CF el
concepto de "eficiencia"[34] y abre la posibilidad de un "quid pro quo" que
podría aumentar la autonomía de la burocracia a cambio de la adopción, por
esta última, de una métrica de desempeño:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.[35]
Pero la Ley 9.637/98 iba más allá, al crear la OS, un nuevo tipo de
institución híbrida, que le daría expresión concreta a la fórmula del
"Contrato de Gestión" sugerido por la EC 19, denominándolo "um novo
paradigma para a prestação de serviços públicos, mais transparente,
democrático e altamente focado na eficiência do atendimento prestado aos
cidadãos". El Cuadro 3 resume cómo se enhebran la OS y los objetivos de la
Reforma.
Cuadro 3

" "


Fuente: PDRAE 1995, apud. ADI 1923.
Discusión

Las OS nacen, tanto para sus críticos como para sus proponentes, con la
finalidad de sustituir a las tradicionales fundaciones públicas, de
propiedad del Estado, asumiendo sus funciones de prestar determinados
servicios públicos.[36] Entidades de derecho privado, las OS podrán sin
embargo administrar recursos y personal públicos, mediante los CG,
cabiéndoles una responsabilidad marginal en el financiamiento de los
servicios públicos, cuya medida dependerá de sus eventuales esfuerzos
voluntarios de recaudación de fondos, en todo caso apenas adicionales a los
que el Estado se compromete a hacerles llegar para cumplir sus cometidos.

Sin embargo, para evaluar más adecuadamente el modelo de la OS, no basta la
óptica limitada de la función a ser asumida. Es preciso, en especial,
enfocar la cuestión-clave de la nueva estructura de gobernanza de
sociedades civiles calificadas como OS que trajo la Ley 9.637/98. Cumple
aclarar, preliminarmente, que el principio asociativo está
constitucionalmente consagrado y protegido del poder estatal:

CF. Artigo 5º
[...]
XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos,
vedada a de caráter paramilitar;
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de
cooperativas independem de autorização, sendo vedada a
interferência estatal em seu funcionamento;
[...]


En segundo lugar, cabe indicar que, antes de la creación de las OS, sólo
había dos formas institucionales de organización sin finalidad de lucro: la
asociación civil sin fines de lucro y la fundación privada. Sin embargo, a
partir de la Ley 10.406/2002, también conocida como Nuevo Código Civil
(NCC), la asociación, la sociedad simple o empresarial y la fundación
pasaron a ser consideradas especies del género "personas jurídicas de
derecho privado",[37] cuya personalidad jurídica se establece mediante
registro ante el competente órgano de registro público.

El género citado abarca a aproximadamente 270 mil organizaciones,[38]
jurídicamente clasificadas como (a) entidades confesionales (religiosas);
(b) asociaciones civiles; y (c) fundaciones privadas sin fines de lucro
(tales organizaciones se pueden denominar instituto, organismo no-
gubernamental – ONG –, entidad filantrópica, entidad de asistencia, entidad
de utilidad pública, etc.).

No constituye el objeto de este trabajo analizar la gran complejidad de ese
universo. Sin embargo, cabe mencionar que el NCC acota la "libertad plena"
de asociación, estableciendo diversas condiciones que deben ser cumplidas,
en particular en lo que concierne a la atribución exclusiva de "la
asamblea" de elegir o destituir a los administradores.[39] La tendencia
parece apuntar, por lo tanto, hacia una creciente interacción entre las
instancias estatales y las privadas, cuando se trate de actuar en áreas de
interés social.[40]

La Gobernanza de las OS

Entre las condiciones que la Ley 9.637/98 impone para la "calificación" de
una OS está la exigencia de que los órganos de control de la OS sean
constituidos por representantes del Poder Público y del Tercer Sector, en
proporciones variables, que en su conjunto varían entre el 40 y el 70 por
ciento del total.[41] Esa disposición se suma a la consulta que,
obligatoriamente, debe ser dirigida al Ministerio incumbido del área de
actuación de la institución candidata a OS sobre la conveniencia de su
calificación.

Por lo tanto, definir desde el Estado, como lo hizo esa Ley, de qué manera
se debía constituir la estructura de toma de decisiones de una sociedad
civil sin finalidad de lucro constituyó una innovación radical, en lo que
concierne al ordenamiento institucional brasileño vigente en 1998.

Naturalmente, tales condiciones motivaron críticas desde la esfera de la
doctrina – anteriores al nuevo NCC – sobre la indebida interferencia
política que representarían las condiciones para la calificación de las OS.


Se criticó, por ejemplo, la "subjetividad" de la consulta al poder
estatal[42] para calificar a la OS y así propiciarle las ventajas previstas
en ley. Ello, asociado a la exención de procedimientos de licitación,
crearía un claro potencial para abusos.

Sin embargo, la dimensión de la gobernanza es, precisamente, lo que aporta
al modelo de las OS su legitimidad como interfaz entre el Estado y la
participación social ampliada en las funciones públicas que se ha venido
consolidando como un "desideratum" de las sociedades democráticas
contemporáneas.

En tal sentido, la Ley exige que el directorio, denominado "Conselho de
Administração" de la OS tenga una importante proporción de miembros afectos
al Estado y al Tercer Sector. Se distingue, de esa manera, la "propiedad"
de la OS, que es de la asociación que la funda, de su proceso de toma de
decisiones, en el cual el Estado participa directamente y con un peso
considerable.

Otro aspecto relativo a la gobernanza democrática de las OS concierne a la
estructura de control externo de sus actividades. Los críticos de la Ley
9.637/98 han señalado que esta limitaría el poder de intervención del
Ministerio Público (MP), porque lo supeditaría a un pedido de
averiguaciones que, ante sospechas de malos manejos, tendría que ser
emitido por la entidad del Poder Ejecutivo encargada del área de actuación
de la OS. Es verdad que la Ley 9.637/98 no le atribuye al MP la función de
"curadoría", de naturaleza pro-activa y continua, que tiene en relación al
manejo de las fundaciones privadas.[43] Sin embargo, la autonomía del MP,
muy ampliada por la CF de 1988, le asegura, en el caso de las OS, por lo
menos las mismas funciones de iniciativa para investigación y denuncia que
le caben, por ejemplo, en relación a las fundaciones estatales.

Las OS están sometidas, además, al continuo control cualitativo ejercido
por las comisiones de evaluación que deben ser establecidas para apreciar
los informes de ejecución de los diversos CG. En el caso de la OS
denominada ABTLuS, encargada por el Ministerio de Ciencia y Tecnología de
administrar el ex-Laboratorio Nacional de Luz Síncrotron, por ejemplo, es
el mismo MCT el que lidera el procedimiento de verificación, a partir de la
comparación entre los informes de la referida OS y el conjunto de metas
establecido el el CG. La Comisión cuenta, además, con representantes del
Ministerio de Planeamiento, encargados de verificar los aspectos de gestión
presupuestaria, además de representantes de otros órganos públicos. El LNLS
se ha sometido desde su fundación, además, a una auditoría científica
internacional a cada dos años.

Parecen satisfechas, así, las condiciones de "accountability" horizontal y
vertical que discute Cunill Grau para la "publificación" adecuada de la
administración pública.[44] Resta, ahora, evaluar a qué tipo de
expectativas han correspondido las OS brasileñas, especialmente del sector
de ciencia y tecnología.

Las Organizaciones Sociales de CyT

Como se ha mencionado, la Ley 9.637/98 limitó la calificación de
Organización Sociales (OS) a aquellas entidades dedicadas "a la enseñanza,
a la investigación, al desarrollo tecnológico, a la protección y
preservación del medio ambiente, a la cultura y a la salud". En adelante,
se considerarán apenas las OS del sector de CyT.

La opción se justifica, más allá de su relevancia como formas
institucionales de apoyo a la innovación, porque, como dicen Pereira y
Perez,[45] "[q]ualquer avaliação que seja feita do modelo OS terá
necesariamente de considerar a experiência do MCT". En realidad, como
señalan esos autores, uno de los "elementos iniciales de formulación
conceptual de modelo" fue, precisamente, la propuesta presentada en 1996,
por parte de la dirección del Laboratorio Nacional de Luz Síncrotron
(LNLS), al Ministro de Administración y Reforma del Estado.[46]

Además, operan actualmente bajo la forma de OS nada menos que cinco de las
más importantes unidades del sistema de desarrollo científico y tecnológico
del Brasil: la ABTLuS, que administra el ex-LNLS; el Centro de Gestão e
Estudos Estratégicos (CGEE), que se ha especializado en estudios de
prospectiva y planeamiento; el Instituto de Matemática Pura e Aplicada
(IMPA); el Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM), que
administra la reserva ecológica del mismo nombre; y la Associação Rede
Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), encargada de implantar y administrar
la estructura de servicios de la Internet en el país.

¿Cuál ha sido la experiencia de esas instituciones en los últimos años y
qué conclusiones se pueden obtener de ella?

Dentro de los límites de este trabajo, se enfocará, en mayor detalle, los
casos del Centro de Gestión y Estudios Estratégicos y de la ABTLuS, que se
consideran emblemáticos, tanto por ser los que existen hace más tiempo,
como por haber suscitado, quizás, la mayor carga de críticas a lo largo de
su existencia.

Se intentará enfocar esas cuestiones no sólo del punto de vista de los
objetivos de eficiencia de la administración pública, sino de otros
criterios que se deben llevar en cuenta en el ámbito de la gestión
democrática del Estado, como el control político y social de esas OS.

Cuán "eficientes" son las OS de CyT?

Inicialmente, hay que recordar que, en el marco de la Reforma del Estado,
la eficiencia se presenta de varias formas. En primer lugar, como parte del
objetivo social de aumentar la eficiencia de los servicios sociales
ofrecidos o financiados por el Estado, de forma a atender al ciudadano a un
costo más bajo y ampliando la cobertura de esos servicios. En segundo
lugar, como parte del objetivo gerencial de aumentar la eficacia y la
efectividad del Estado, lo que se tiene que articular con el objetivo
económico de disminuir el "déficit" público para recobrar la capacidad
financiera del Estado en áreas en las que es indispensable su intervención
directa, y del objetivo político de ampliar la participación ciudadana en
la gestión pública.

Lo anterior revela cuán amplios fueron los desafios teóricos y prácticos
involucrados en el modelo gerencial brasileño. Sus consecuencias sobre el
amplio espectro de instituciones involucradas en la Reforma Administrativa
supera los límites de este trabajo. Sin embargo, resulta muy ilustrativo
analizar el impacto que tuvieron sobre el universo más restricto de la
ABTLuS y del CGEE las dudas que su creación suscitó en relación al control
social y político de su accionar. Se adoptará, como marco conceptual, el de
un proceso de "aprendizaje institucional" en el cual se encuentran
involucradas las OS, el MCT y el propio Gobierno brasileño como un todo.







La Curva de Aprendizaje: El Control Social y Político

Aunque el origen de la Reforma Administrativa se atribuya a experiencias
británicas, la idea de funcionamiento de la primera OS, la ABTLuS, provino
del grupo dirigente del LNLS, que se inspiró en el ejemplo de un organismo
brasileño del sector de salud, el Hospital Sarah Kubitschek, reconocido
centro de excelencia en fisioterapia y ortopedia, que ya funcionaba desde
1991 mediante un Contrato de Gestión firmado con la entidad controladora
del nosocomio, la Fundação Pioneiras Sociais.[47] Pero la curva de
aprendizaje de la OS no pudo limitarse a adaptar ese modelo gerencial, pues
su propia creación se dio en medio a un complejo cambio institucional en el
marco de la administración pública del Brasil.

Ya se ha hecho referencia, más atrás, a los aspectos funcionales de la
reacción a las innovaciones institucionales que supuso la reforma.

En lo que sigue de esta sección, se enfocará la cuestión de la legitimidad
política de la ABTLuS y del CGEE, con base en el análisis de la
trayectoria, o "curva de aprendizaje" institucional del sistema de CyT de
Brasil en relación a esas OS.

Del punto de vista de la gestión pública en un ambiente democrático
política, la Reforma Administrativa, con su énfasis en los resultados y en
la noción del ciudadano-cliente, motivó justificadas preocupaciones sobre
el significado que tendría para el papel del Estado como un todo. Más allá
de lo funcional, ese problema trae profundas implicaciones para la
legitimidad política de toda reforma gerencial en la administración
pública. En efecto, es en ciertos casos inconcebible definir a la relación
entre el Estado y el ciudadano haciendo analogía con la relación de mercado
entre un cliente y un proveedor.[48] Se puede, por otro lado, caer en la
tentación de confundir la mejoría del servicio al ciudadano-cliente con un
mero ejercicio de "relaciones públicas".

La principal crítica que nos concierne en el caso de las OS, sin embargo,
es la interpretación de que su creación permitiría "sortear" el control
democrático de las instituciones políticas. Esa preocupación afectaría tres
aspectos de tales OS: (a) la definición de las metas y los criterios de
calidad del servicio; (b) los factores externos al organismo; y (c) los
criterios para la evaluación de los resultados.[49]

Tanto el primer como el tercer elemento asumen especial importancia, en la
trayectoria o "aprendizaje institucional" del sistema de CyT en relación a
la ABTLus y al CGEE.

En el caso de la ABTLus, el cuestionamiento sobre la legitimidad de la
fijación de metas y de los criterios de evaluación no cobró vigencia
decisiva hasta años después de su creación. Como recuerdan quienes
participaron de su formulación inicial,[50] la idea de dotar al Laboratorio
Nacional de Luz Síncrotron de una forma de gestión que asegurara la
previsibilidad, la continuidad y la excelencia de sus actividades,
dirigidas de manera no discriminatoria a toda la comunidad científica
brasileña,[51] ya había empezado a ser discutida internamente y fue el
motivo para que se propusiera, a partir de la institución, la idea de un CG
al Ministerio de la Administración y Reforma del Estado (MARE).

Externamente a la institución, la idea fue asumida como propia con mucho
entusiasmo por el equipo del MARE. La Ley 9.637/98, como se ha dicho,
consagró el concepto.

Sin embargo, a lo largo de la implantación del modelo, surgieron tensiones
internas, en la ABTLuS/LNLS, asociadas a la legitimidad de la definición de
las metas y, por ende, de la evaluación de los resultados. La elección del
Gobierno del Presidente Lula da Silva, a la cabeza de una coalición de
partidos de izquierda fuertemente críticos de la Reforma Administrativa,
propició la oportunidad para que esas tensiones se manifestaran
externamente a la institución.

En mayo de 2003, dos prestigiosos físicos, que habían renunciado a sus
funciones en la ABTLuS, denunciaban[52] en una carta dirigida al entonces
viceministro de Ciencia y Tecnología, que

[...] Em resumo, entendemos que o LNLS está se afastando
fortemente dos seus objetivos iniciais e não atende prioridades
importantes para sua consolidação. Por outro lado, a ausência de
foro apropriado (com participação ativa dos usuários)
impossibilita a discussão de eventuais correções de rumo.[53]

Más allá de ello, se acusaba a la dirigencia que había fundado el LNLS, y
que había pasado a ejercer funciones directivas de la ABTLuS:

[…] Não alimentamos esperanças de que as autoridades principais
do LNLS, que dominam a instituição há 17 anos (!), tenham agora um
comportamento similar ao nosso, quando suas visões parecem
discordar radicalmente das da administração atual do MCT […]
Concluímos que o Contrato de Gestão foi o meio encontrado por elas
para desvincular suas ações das políticas determinadas pelo MCT,
mantendo, contudo, o fluxo de recursos do orçamento Federal pela
"inércia histórica".[54]

El motivo inmediato para esa iniciativa fue, evidentemente, la propuesta,
formulada hacia el final del Gobierno anterior, de establecer, bajo la
égida de la ABTLuS, un Centro Nacional, encargado de implantar el programa
brasileño de Nanotecnología. En 2001, ambos autores ya habían publicado una
carta abierta a la comunidad en la cual

[...] Criticávamos [...] a forma como o Centro de Biologia
estava sendo implantado. [...] Dois anos depois, a pretensão da
ABTLuS/LNLS de sediar também um Centro de Nanotecnologia confirma
os 'novos rumos' que já nos preocupavam em 2001.[55]

Más allá de argumentos esgrimidos contra la centralización de importantes
programas nacionales en una sola entidad, cabe rescatar, en esas críticas,
la ominosa sugestión de que el objetivo de la OS había sido el de
desvincularse de las políticas públicas. En la atmósfera algo turbulenta de
los primeros meses de gobierno, el MCT, que le había tocado administrar al
Partido Socialista Brasileño (PSB), aliado del PT, fue especialmente
sensible a esa acusación, que se cuadraba, en general, con las sospechas
sobre los objetivos ulteriores del anterior gobierno socialdemócrata (1993-
2002) al privatizar las empresas estatales, crear agencias reguladoras de
actividades económicas antes confiadas a éstas, reformar el Estado y así
por delante.

Estaba en curso un viraje histórico hacia una reafirmación del papel del
Estado, y las OS parecían casos especialmente perturbadores. El ambiente
era propicio, por lo tanto, a los críticos de la ABTLuS, lo que se
confirmó, al decidir el MCT cancelar el Programa Nacional de
Nanotecnología y el Centro Nacional de Referencia en Nanotecnología, ya
para entonces prácticamente denostado como proyecto quasi-personal de Cylon
Gonçalves da Silva, uno de los fundadores del LNLS y Presidente de la
ABTLuS.[56]

Mientras tanto, el CGEE enfrentaba sus propias dificultades. Entre sus
objetivos iniciales, había estado el de constituirse en centro de reflexión
estratégica y "formulador de acciones coordinadas con recursos oriundos de
diversos fondos" sectoriales – la principal innovación habida, en términos
de financiación de la CyT de Brasil en los últimos diez años.[57] La
importancia de un tal papel es difícil de exagerar. El CGEE tendría poderes
de decisión y de gestión sobre recursos que pasarían a orientar buena parte
de los esfuerzos más dinámicos de integración de la investigación, el
desarrollo de tecnologías y la innovación en Brasil. Más que eso, sería
exactamente del CGEE el papel de compatibilizar proyectos que "coadyuven
esfuerzos y recursos de diversos fondos, evitando que tengan una actuación
estanque y aislada. Sin este papel, cada fondo tiende a actuar por si solo,
con poca probabilidad de que se armen investigaciones interdisciplinarias…
los proyectos estratégicos que el CGEE concebirá deberán … congregar un
gran número de actores, con una gran ramificación e impacto tanto en el
sector básico cuanto tecnológico".[58]

Sin embargo, el ambiente político había cambiado notablemente entre 2002 y
2003, cuando se inicia el Gobierno del Presidente Lula da Silva. La
percepción de que el Centro estaría "extrapolando" sus funciones al actuar
como "formulador de políticas de CyT" habría irritado al equipo del nuevo
Ministro del sector, Roberto Amaral, un antiguo político del PSB. La
reacción no se dejó esperar. Se recortó por la mitad el presupuesto y
fueron despedidos 30 de los 60 técnicos del CGEE, exactamente los que
hacían trabajos de asesoramiento técnico para los fondos sectoriales. El
propio Centro estuvo a punto de ser desmantelado y habría sido rescatado
por intervención del entonces poderoso Ministro de la Comunicación y
Gestión Estratégica, Luiz Gushiken, quien se lo llevó a su esfera.[59]

El papel central en la formulación de proyectos para los fondos sectoriales
se había convertido en cosa del pasado.

La trayectoria y el aprendizaje institucional de los fondos sectoriales no
cabe en los límites de este trabajo. Cumple, sin embargo, añadir que los
fondos son actualmente gestionados por la FINEP, que se encarga de
coordinar a los Comités Gestores de cada fondo sectorial, y de evaluar
técnicamente las propuestas de proyectos a ellos presentados. Los fondos
sectoriales son actualmente considerados parte integral del Fundo Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), venerable instrumento
de fomento cuya larga decadencia han contribuido mucho para revertir en los
últimos años. (Ver Cuadro 4.) Sin embargo, al salir los fondos del CGEE, se
perdió la transparencia que éste había establecido en relación a la
asignación de los recursos de los fondos[60].



Cuadro 4
Efecto de los Fondos Sectoriales sobre el FNDCT






Fuente: Fernández (2007).











El periodo de turbulencia instalado por la gestión Amaral fue superado por
su sucesor al cabo de apenas un año, [61] el diputado federal (PSB)
Eduardo Campos.[62] Los cambios y el "desprestigio" institucional del CGEE
habían generado fuertes críticas de significativos liderazgos de la
comunidad científica,[63] y el Centro volvió a la esfera del MCT pocos
meses después. En diciembre de 2005, la toma de posesión de la nueva
Presidenta del CGEE, la ingeniera Lucia Melo,[64] culminó simbólicamente el
cierre del ciclo de turbulencia y el regreso del Centro al núcleo de
instituciones que conforman el cierne de la política brasileña de CyT. El
nuevo ministro de Ciencia y Tecnología, Sergio Rezende, que había sucedido
a Campos, exaltó las cualidades del CGEE ("apesar de ser uma instituição
nova, destaca-se cada vez mais por seu papel estratégico, reconhecida pela
excelência e competência com que executa suas atividades")[65], mientras
Gushiken hizo lo propio semanas más tarde, al reunirse el Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología, sintomáticamente, en la sede del CGEE.[66]

Desde entonces, el Centro se ha consolidado como núcleo articulador de
visiones de futuro que agregan valor a los procesos de toma de decisiones,
formulación e implementación de políticas para el Sistema de CyT brasileño.
Se ha destacado, entre sus funciones, la de "estimular, en la fase actual
de evolución de esse Sistema, el aprendizaje institucional, perfeccionando
las redes que actúan en CyT&I, propiciando la eficaz absorción de sus
resultados en beneficio de la sociedad".[67] En sus primeros cinco años de
existencia, el Centro había realizado 360 estudios para diversas
instituciones estatales y del sector privado, movilizando un expresivo
número de especialistas.

El CGEE ha renovado recientemente su CG con el MCT y contribuirá con 34
estudios a 19 de las 21 líneas de acción del Plan 2007-2010 del
Ministerio,[68] que incluyen la expansión y consolidación del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, la promoción de la
innovación en las empresas, la I+D en áreas estratégicas y la aplicación
de la CyT para el desarrollo social. Se han anunciado metas de
fortalecimiento de la capacitación metodológica y jurídica del Centro,
notablemente sobre cuestiones constitucionales y legales asociadas a la ADI
que todavía se cierne sobre el futuro de las OS, la cual se comentará más
adelante.

La superación de la crisis de legitimidad asociada a cuestiones de control
político de las iniciativas de OS de CyT brasileñas también se puede
advertir en el caso de la ABTLuS/LNLS. En efecto, en este caso se puede
decir que el cambio del sesgo "anti-OS" ha sido más completo. El ex-
Director de la Asociación, Cylon da Silva, fue claramente desagraviado, en
2004, con su nombramiento como Secretario Nacional de Políticas y Programas
de Investigación y Desarrollo del MCT, encargado de proponer al Ministro la
pauta de políticas a ser dirigidas al Consejo Nacional de CyT. La
institución, por su parte, tuvo en 2007 un presupuesto de 40 millones de
reales, 21 de los cuales provenientes del MCT, siendo lo restante oriundo
de la Fapesp y de los fondos sectoriales. Su interacción con el sector
privado, que le aporta aproximadamente 10 por ciento de su presupuesto,
mediante contratos, se restringe a aquellas empresas para cuya
competitividad el uso de los equipos del laboratorio "hace una diferencia
significativa", como la Petrobras y la HP. Sin embargo, como haciendo eco a
las críticas sobre "desvíos" de sus funciones originales, su actual
directiva ha determinado que aquel porcentaje será considerado el límite
superior de aportes del sector privado. Con 200 funcionarios de planta, el
laboratorio trabaja las 24 horas del día, atendió a casi a más de mil
seiscientos investigadores-usuarios en 2007.[69]

Por otro lado, el Programa Nacional de Nanotecnología, cancelado
abruptamente en 2003, fue presentado en nueva versión, por el mismo autor,
en el marco de la III Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, en 2005.[70]

Más significativo aún, del punto de vista de la percepción a partir del
Estado y de la sociedad sobre la legitimidad política de la ABTLuS y del
CGEE, y del reconocimiento de su papel central en áreas estratégicas de CYT
brasileñas es el siguiente trecho de un reciente despacho de prensa:

No último dia 4 de março, em solenidade que contou a presença do
presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, e do
ministro da Ciência e Tecnologia, Sergio Rezende, foi inaugurado
o Centro de Nanociência e Nanotecnologia Cesar Lattes no campus
do Laboratório Nacional de Luz Síncrotron (LNLS), em Campinas
(SP).

Durante a solenidade de lançamento do Centro Cesar Lattes também
foi anunciada a criação de outro instituto de pesquisa, o Centro
de Tecnologia do Bioetanol, que será construído em terreno
dentro do campus do LNLS, em Campinas.

A proposta de construção desse centro tem relação com os
resultados do Projeto Etanol, conduzido pelo Núcleo
Interdisciplinar de Planejamento Energético (Nipe) da Unicamp e
coordenado pelo físico Rogério Cezar de Cerqueira Leite.

O trabalho, concluído em 2007 sob encomenda do Centro de Gestão
e Estudos Estratégicos (CGEE), fez um panorama do futuro
energético brasileiro, com indicadores sobre a importância dos
biocombustíveis para a superação da dependência mundial dos
combustíveis fósseis [...].[71]

La Curva de Aprendizaje: el valor de la eficiencia

Si se consideran las dificultades relatadas, la evaluación de la
eficiencia[72] en su sentido más común resulta, quizás, relativamente más
simple, en el caso del CGEE y de la ABTLuS, que la relativa al criterio del
control político y social. La existencia de un CG, que define claramente
los objetivos y las metas acordados entre la OS y el Gobierno federal
permiten, de hecho, que se pueda desarrollar una métrica específica y
abierta, ella misma, a evaluación externa.

En lo que concierne a las OS del sector de CyT brasileño, los ciclos de
evaluación (2002-2006) realizados por las Comisiones de Seguimiento y
Evaluación respectivas, arrojó resultados ampliamente positivos para la
ABTLuS, (9,13) y el CGEE (9,85).[73]

Se ha relatado, en particular, una notoria agilidad de gestión de los
recursos disponibles y rapidez para responder a los estímulos y desafíos,
así como un papel fundamental de los Consejos de Administración respectivos
para orientar el trabajo y garantizar el cumplimiento de las directrices
fijadas.[74]

Lo anterior no encierra, evidentemente, la discusión sobre la eficacia de
cualquier proceso de medición de resultados. Como señalan Melo & Melo:

Para organizaciones con fines de lucro, [la] eficiencia es
aquilatada más facilmente [...] En cambio, em el caso de las
organizaciones sin fines de lucro, hay dificultades más grandes
de evaluación de la eficiência, considerándose el componente de
los beneficios intangibles y no-monetarios. Así, para las OS, el
componente de la eficiencia debe ser realizada con base en un
análises costo-efectividad en el cual los beneficios sean
expresados en unidades de resultados, y los evaluadores deben
decidir si el resultado y el desempeño valen el costo de los
recursos aplicados.[75]

Algo similar dice el actual Director de la ABTLuS,[76] al referirse a la
creciente complejidad de los objetivos que su propio éxito impone a esa OS,
cuya cultura, está hoy impregnada por la lógica de la evaluación por
resultados:

"el criterio de las promociones, por ejemplo, se basa en el
mérito, y todos lo saben… En los diez primeros años, la meta era
construir la línea de luz y todos se identificaban con ella…
Ahora, la metas es menos tangible – producir ciencia de buena
calidad. Es aún menos tangible porque somos un equipamiento
multiusuario, con [los resultados de] la investigación diluída
por toda la comunidad científica"

Se puede decir, sin embargo, en conclusión, que el modelo de la OS se ha
revelado especialmente apto para el ambiente de ciencia, tecnología e
innovación. En efecto, según uno de sus críticos, las OS se han convertido,
en realidad, en beneficiarias de una especie de "favoritismo" en la
asignación de recursos por parte del MCT. En el período 2004-2007, según
esa interpretación, el aporte financiero a algunos tradicionales institutos
de investigación habría mermado (Cuadro 5), mientras que el de las OS
habría crecido "desproporcionalmente" (Cuadro 6), "aparentemente" sin
obedecer "a ningún criterio de prioridad estratégica de desarrollo
nacional". [77]

No cabe, aquí, discutir un argumento tan problemático, ni tampoco si es
aceptable dar estatuto causal a la correlación señalada, que se puede deber
a otros factores, como haberse completado ciclos de inversión etc. Lo que
sí revelan esos números, sin embargo, es que el modelo de las OS se ha
revelado crecientemente exitoso, incluso en la asignación de recursos del
Gobierno federal. Se ha superado, seguramente, "la relación burocrática,
genérica, que el MCT mantenía con sus institutos"[78] de investigación. Y,
al dejar el Estado de "estar, al mismo tiempo, en el papel de formulador,
de ejecutor y de auditor", se ha concretado "el avance de la transparencia
que deviene del hecho de que el ejecutor pasa a ser externo al Estado".[79]



Cuadro 5
Variación, em porcentaje, de Aportes Federales (2004-2007)
"1 INT (Instituto Nacional de Tecnología) "-62,72 "
"2 INPA (Instituto Nacional de Investigaciones"-52,20 "
"de la Amazonía) " "
"3 LNA (Laboratorio Nacional de Astrofísica) "-49,65 "
"4 CBPF (Centro Brasileño de Investigaciones "-49,36 "
"en Física) " "
"5 MPEG (Museo Paraense Emilio Goeldi) "-44,98 "
"6 CENPRA (Centro Nacional de Investigación "-43,40 "
"Renato Archer) " "
"7 ON (Observatorio Nacional) "-41,04 "
"8 MAST (Museo de Astronomía e Ciencias "-19,92 "
"Afines) " "
"9 IBICT (Instituto Brasileño de Información "-15,43 "
"Científica y Tecnológica) " "
"10 INPE (Instituto Nacional de "-3,17 "
"Investigaciones Espaciales) " "
"11 LNCC (Laboratorio Nacional de Cómputo "-2,33 "
"Científico) " "
"12 CETEM (Centro de Tecnología Mineral) "-0,44 "

Cuadro 6
Variación, em porcentaje, de Aportes Federales
(2004-2007)
"1 RNP "224,11 "
"2 IMPA "179,35 "
"3 CGEE "56,07 "
"4 ABTLUS "53,91 "
"5 IDSM "121,46 "





La Curva de Aprendizaje y el Supremo Tribunal Federal

Quizás la expresión más importante del aprendizaje institucional de Brasil
en relación a las OS, y en especial las del sector de CyT, sea la
demostrada por el Supremo Tribunal Federal, que se aboca, desde 1998, a
estudiar la ADI 1923.

De una postura radicalmente contraria a las OS, aferrada a una lectura
sesgada por la proyección que asume en Brasil el procedimiento licitatorio
y una tendencia clara a considerar inconstitucional los términos de la Ley,
que se advierte, inclusive, en votos ministeriales de comienzos de 2007, el
magno tribunal dispuso, en agosto de ese año, la negativa del pedido de
liminar que habría suspendido la vigencia de la Ley 8.637/98 y dejado en el
limbo jurídico a las OS (lo que supuso, inclusive, que uno de los ministros
cambiara su voto).[80]

Hay, por lo tanto, en la opinión del STF, una "apariencia de buen Derecho"
en la referida Ley, y el argumento de "periculum in mora" del pedido de
liminar de la ADI se ha invertido, pasando a beneficiar la existencia de OS
que han demostrado buenos resultados en diez años de existencia.

Pero quizás lo más significativo sea la voluntad demostrada por el STF de
involucrarse en un verdadero ejercicio de aprendizaje institucional al
aceptar los pedidos de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia
(SBPC) y de la Academia Brasileña de Ciencia (ABC) de juntarse a la
demanda, en calidad de "amici curiae".

Por otro lado, también es sintomático de la evolución de la cuestión que el
Abogado General de la Unión, que representa al Gobierno del PT, haya
presentado el último día 14 de diciembre de 2007 – diez años y dos semanas
después de la presentación de la ADI 1923, por parte del PT – un pedido de
que se desestime la demanda, y de que se confirme el entendimiento de la
Corte contrario al pedido inicial de liminar de la misma.


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-----------------------
[1] Disponible en
http://es.wikisource.org/wiki/El_Pr%C3%ADncipe:_Cap%C3%ADtulo_VI.
[2] "Life, Liberty, and the Pursuit of Happiness".
[3] El acceso a la Internet se ha convertido, así, en otro derecho, como lo
ilustran las dos Cumbres Mundiales sobre la Sociedad de la Información. Y
las Constituciones han tendido a hacerse muy extensas.
[4] La que ha incorporado en un grado con el cual no habrían soñado los
monarcas denominados "absolutistas".
[5] Rosenau 1999, p. 128 ff.
[6] Un consenso adicional es que ese mismo impulso estatal se utilice para
inducir una creciente participación del sector privado en el desarrollo
científico-tecnológico.
[7] Groisman, s/d, p. 16.
[8] La fórmula, muy citada, es oriunda de la jurisprudencia francesa del
siglo XIX.
[9] Un análisis alternativo de "modelos" o "estilos" de gestión,
denominados "politicismo" y "gestionismo", desde una óptica antropológica,
se encuentra en Schavelzon (2007).
[10] Para Weber, tan esencial para el éxito del emprendimiento burocrático
como la especialización, la competencia técnica y la obediencia jerárquica
del burócrata, están su racionalidad y objetividad, que, idealmente, se
obtendría por su "deshumanización". Weber (1974), cit. Por Schavelzon.
[11] Constituição Federal. Art. 3º
"Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I -
construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o
desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e
reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminação."
[12] Groisman 1992, p. 3. Por "eficiencia", se puede entender la relación
entre la utilización de los diversos recursos financieros, materiales y
humanos y el alcance (eficacia) de los objetivos propuestos (resultados).
[13] Las principales instituciones de I+D agrícola y de salud humana, por
ejemplo, están vinculadas a los ministerios de sus respectivos sectores. El
actual Plan Nacional de Desarrollo en CyT prevé explícitamente la
coordinación interinstitucional, facilitada por instrumentos de
transversalidad, entre los cuales los llamados "Fundos Setoriais".
[14] Entre los intentos anteriores, se destaca el Programa Nacional de
Desburocratización, en la década de 1980.
[15] La formulación del modelo se encuentra en el Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, de septiembre de 1995. En 1999, Bresser-Pereira, que
había sido Ministro de Hacienda en la década de 1980, ocupó brevemente la
cartera de Ciencia y Tecnología.
[16] Un ejemplo es la Anatel, que supervisa el sector de
telecomunicaciones, privatizado en la década de 1990. El Gobierno del
presidente Lula da Silva, cuyo partido, el PT, se opuso frontalmente a la
Reforma, ha intentado reducir la autonomía de diversas agencias, cuyos
responsables cuentan, por ley, con mandatos plurianuales. Se ha dado a
conocer que estaría en estudios la re-creación de una empresa estatal de
telecomunicaciones.
[17] Ver http://www.reformadagestaopublica.org.br/.
[18] MP 1.591, del 9.10.97. La MP es equivalente al "decreto-ley" del
régimen militar (1964-1985). Su uso demasiado frecuente ha sido criticado,
en tiempos de democracia, pero ya se ha vuelto casi rutinario.
[19] Art. 3o .
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos,
da democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias
alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos
e científicos que digam respeito às atividades mencionadas neste artigo.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às
atividades nele previstas configura-se mediante a execução direta de
projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de
recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de
serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos
e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins. La Ley está
disponible en:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9790.htm.
[20] El Artículo 37 de la CF, comentado más adelante, establece esos mismos
principios para la Administración Pública directa, indirecta o fundacional,
pero en lugar de "economicidad", se refiere a "eficiencia".
[21] El tema de las licitaciones, regulado por esa Ley, tiene en realidad
"pedigree" constitucional:
CF Art. 22
Compete privativamente à União legislar sobre:
...
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades,
para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art.
37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos
termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998).
[22] Cabe señalar que un pedido de ese tipo no podría ser rechazado por el
funcionario. Pero, aunque siguiera fungiendo en su anterior local de
trabajo y que su sueldo le continuara siendo pagado por el Estado, el
funcionario sería reclasificado, funcionalmente, como titular de un cargo
que desaparecería al jubilarse. Así, la reforma atendía a un objetivo
implícito de recortar cargos públicos.
[23] Según formulación canónica de Zanella di Pietro (1997), apud.
Guimarães (2002).
[24] "além de aliviar o órgão central de certo número de atividades, ainda
traz o benefício da especialização; com a criação da entidade, formar-se-á
(ou deveria formar-se) um corpo técnico, especializado na execução do
serviço que lhe foi confiado". Zanella di Pietro (1997), p. 299-300, apud.
ADIN 1923.
[25] Guimarães (2002) repite una fórmula de uso generalizado en los textos
de derecho administrativo brasileño, destacando el concepto de
"titularidad".
[26] Pinto (2000), p. 51.
[27] PDRAE, Sección 6.1 "Objetivos Globales".
[28] Puesto que sus respectivos patrimonios se devolverían al Estado en
caso de cierre de sus actividades.
[29] Se siguen aqui los lineamientos de Groisman (1991), esp. Capítulo 2.
[30] Se pueden citar como ejemplo las sociedades civiles de beneficencia
que administran las denominadas "Santas Casas de Misericórdia", hospitales
filantrópicos cuyo modelo original fuera importado de Portugal en el siglo
XVIII. También puede ser denominado "sector público no-estatal".
[31] Las de la Ley 8.666/93.
[32] Pinto (2000), p. 51 (Trad. del A.).
[33] "A Universidade Operacional: a atual reforma do Estado ameaça esvaziar
a instituição universitária com sua lógica de mercado". In: Folha de São
Paulo. Caderno Mais!, São Paulo: 9.5.1999, p.3. Apud Pinto (2000), p. 56.
(Trad. del A.)

[34] Introducido em el caput del Artículo 37. Sin embargo, la "eficiencia"
sin "eficacia" puede no tener valor. La Ley que establece las OS contribuye
a confundir conceptos, al omitir la "eficiencia" e introducir el de
"economicidad" entre sus valores fundamentales.
[35] EC 19, enmiendas al Art. 37 de la CF.
[36] Relacionados, como se recuerda, a la enseñanza, protección y
preservación del medio ambiente, cultura, salud, investigación científica,
así como al desarrollo tecnológico.
[37] NCC, Art. 44.
[38] Cifras del IBGE, posiblemente muy superestimadas. La falta de un marco
más claro para las asociaciones, entre las cuales las ONGs, hace muy
difícil su eficaz supervisión. El Senado Nacional se vio apremiado a
investigar descalabros de esas entidades en 2002 y 2007, mediante sendas
"Comissões de Inquérito".
[39] NCC, Art. 59.
[40] La tendencia mencionada parece mundial. Rosenau (1999) afirma que,
ante la creciente complejidad de las tareas que les caben, los Estados han
visto mermar su capacidad de "solucionar problemas", al mismo tiempo que
"the proliferation of subgroups and the extension of the analytical skills
of individual citizens…have also enlarged the competente of citizens to
articulate their interests, press their demands, redirect their support,
and otherwise participate in public affairs" (p. 130). Sin embargo, ante la
creciente vulnerabilidad externa determinada por la globalización, "the
controls exercised by the state at home appear destined to undergo a
corresponding expansion" (p. 131). Una amplia discusión de casos concretos
que ilustran el acierto de esa visión teórica se encuentra en Stiglitz
(2003), passim.
[41] Art. 3º O conselho de administração deve estar estruturado nos termos
que dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento
dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos:
I - ser composto por:
a) vinte a quarenta por cento de membros natos representantes do Poder
Público, definidos pelo estatuto da entidade;
b) vinte a trinta por cento de membros natos representantes de entidades da
sociedade civil, definidos pelo estatuto;
c) até dez por cento, no caso de associação civil, de membros eleitos
dentre os membros ou os associados;
[...]
III - os representantes de entidades previstos nas alíneas "a" e "b" do
inciso I devem corresponder a mais de cinqüenta por cento do conselho;
[42] Art. 2º, II: " – haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade
de sua qualificação como organização social, do Ministro ou titular de
órgão supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu
objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do
Estado."
[43] La naturaleza continua de esa función ha hecho con que los MP de
diversas unidades de la Federación establezcan oficinas exclusivamente
dedicadas a supervisar la actuación de las fundaciones privadas.
[44] (1997), p. 307.
[45] (2002), p.17.
[46] La discusión sobre un nuevo modelo de gestión se había iniciado en
1993, después de un bienio de dificultades de financiación especialmente
graves. Un relato de la historia del LNLS, del punto de vista de su
dirigencia, se encuentra en Brum y Meneghini (2002).
[47] Declaraciones del entonces Director del LNLS, Cylon Gonçalves da
Silva. "Experiência do Laboratório Nacional de Luz Sincrotron indica
adequação do formato OS para a gestão de instituições de Ciência e
Tecnologia". Notícias CGEE. Disponible en
http://www.cgee.org.br/noticias/viewBoletim.php?in_ news=657&boletim=8. El
modelo también ha sido tradicionalmente utilizado por los Laboratorios
Nacionales del Departamento de Energía de Estados Unidos, de manera
generalmente eficaz pero no exenta de problemas (Darling, 2003).
[48] Como señala Groisman (2004) en el caso de la seguridad pública.
[49] Apud Groisman (2004).
[50] "Experiência do Laboratório Nacional de Luz Sincrotron indica
adequação do formato OS para a gestão de instituições de Ciência e
Tecnologia". Notícias CGEE, cit. También Brum & Meneghini (2002).
[51] Algunos representantes de la industria, como el Presidente de la
empresa Mangels, ya hacían parte del Consejo de Administración del LNLS,
que buscaba interesar acercar a aquel sector la capacitación técnica y
científica de la institución.
[52] Jornal da Ciência e-mail 2277, 14.5.2003.
[53] "En resumen, entendemos que el LNLS se está alejando fuertemente de
sus objetivos iniciales y no atiende a prioridades importantes para su
consolidación. Por otro lado, la falta de un foro adecuado (con
participación activa de los usuarios) hace imposible la discusión de
eventuales correcciones de rumbo." (trad. del A.)
[54] […] No alimentamos esperanzas de que las autoridades principales del
LNLS, que dominan la institución hace 17 años (!), tengan a partir de ahora
un comportamiento similar al nuestro, cuando sus visiones parecen discordar
radicalmente de las de la administración actual del MCT [...] Hemos llegado
a la conclusión de que el Contrato de Gestión fue el medio encontrado por
ellas para desvincular su accionar de las políticas determinadas por el
MCT, preservando, no obstante ello, el flujo de recursos del presupuesto
Federal por la "inercia histórica". (Trad. del A.)
[55] [...] Criticábamos, entonces, la forma como el Centro de Biología
estaba siendo implantado. [...] Dos anos después, la pretensión de la
ABTLuS/LNLS de albergar también a un Centro de Nanotecnología confirma los
"nuevos rumbos" que ya nos preocupaban en 2001.
[56] Jornal da Ciência e-mail 2267, 29.4.2003. El JC decía "Depois da
recusa do MCT, a próxima parada para o projeto do físico Cylon Gonçalves da
Silva pode ser a Fapesp. (Fundación Paulista de Amparo a la Investigación)"
[57] Apud Andrade (2001). El papel de agencies importantes como el CNPq y
la FINEP sería, según el relevamiento realizado por este autor, de
"ejecutores de los proyectos concebidos dentro del CGEE".
[58] Idem, ibidem.
[59] "Comunidade científica preocupada com futuro dos fundos setoriais e do
CGEE". Jornal da Unicamp 212 – 12-18 de mayo de 2003. Disponible en
www.unicamp.br/unicamp/unicamp_hoje/ju/maio2003/ju212pg06.html.
[60] Como señala Pacheco (2006), p. 187.
[61] La caída de Amaral se habría empezado a definir en los primeros días
del Gobierno, cuando declaraciones suyas que sugerían interés por el
desarrollo de tecnología nuclear bélica tuvieron que ser desmentidas
directamente por la Presidencia de la República.
[62] Líder emergente de su partido, Campos posteriormente se eligió
Gobernador del importante estado de Pernambuco y nombró a su sucesor y
actual Ministro, Sérgio Rezende, un físico de renombre afiliado al PSB.
[63] Sylvia Miguel. "Decisão na contramão da ciência". Jornal da USP.
XVIII, No. 645, 9-15 de junio de 2003.
[64] Melo había sido anteriormente Ministro de CyT del estado de
Pernambuco, Consejera de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la
Ciencia (SBPC) y Secretaria Ejecutiva Adjunta (cargo equivalente a vice-
ministro adjunto) del MCT. También había sido miembro del primer cuerpo
directivo del CGEE. Su trayectoria profesional tanto a nivel federal, en el
anterior Gobierno, cuanto en su estado natal, ahora gobernado por Eduardo
Campos, actual Presidente del PSB nacional y reciente Ministro de Ciencia y
Tecnología, estado del cual también es originario el actual titular de la
pasta, aseguraron a Melo un fuerte marco técnico y político para su
gestión. Cumple agregar que el presidente saliente del CGEE, Evandro Mirra,
asumió acto seguido la flamante Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial
(ABDI).
[65] "Lucia Melo toma posse no CGEE". Notícias MCT. Disponible en
http://agenciact.mct.gov.br/index.php/content/view/31977.html.
[66] "CCT realizará reuniões a cada dois meses". Notícias MCT. Disponible
en http://agenciact.mct.gov.br/index.php/content/view/34230.html.
[67] Melo & Melo (2007), p. 6.
[68] "Plano de Ação 2008: Conselho de Administração aprova documento que
define atividades do ano". Notícias CGEE. Disponible en
http://www.cgee.org.br/noticias/viewBoletim.php?in_news=701&boletim=15

[69] 18ª. Reunión Anual de Usuários, Campinas, 18-19 de febrero de 2008. El
diecisiete por ciento del tiempo del equipamiento fue dedicado a usuarios
extranjeros, de los cuales la mayoría latinoamericanos. Disponible en
http://www.lnls.br/lnls/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=388.

[70] Ver Cylon da Silva 2003 y 2005.

[71] "Centro de Tecnologia do Bioetanol". Ethanol Brasil, 9.3.2008.
Disponible en: http://ethanolbrasil.blogspot.com/2008/03/centro-de-
tecnologia-do-bioetanol.html.

[72] Ver definición en la Nota 12.
[73] Melo & Melo (2007), p. 5. Las demás OS de CyT también tuvieron
resultados estelares: Instituto de Desarrollo Sostenible Mamirauá (IDSM) –
9,71; Instituto de Matemática Pura y Aplicada (IMPA) – 10,00; Asociación
Red Nacional de Investigación (RNP) – 9,44.
[74] Pereira & Perez (2002).
[75] Melo & Melo (2007), p. 4.
[76] Palabras de José Carlos Brum. "Experiência do Laboratório Nacional de
Luz Sincrotron indica adequação do formato OS para a gestão de instituições
de Ciência e Tecnologia". Notícias CGEE. Disponible en
http://www.cgee.org.br/noticias/viewBoletim.php?in_news=657&boletim=8
[77] Miranda (2007), p. 4.
[78] Palabras de Cylon da Silva. "Experiência do Laboratório Nacional de
Luz Sincrotron indica adequação do formato OS para a gestão de instituições
de Ciência e Tecnologia". Notícias CGEE. Disponible en
http://www.cgee.org.br/noticias/viewBoletim.php?in_news=657&boletim=8
[79] El problema de la transparencia es común a Brasil y la Argentina.
Según López (2005, p. 306), "El SEGEMAR [Servicio Geológico Minero
Argentino] es uno de los pocos institutos de CyT que ha atravesado un
proceso de auditoría externa cuyos resultados fueron difundidos
públicamente".


[80] Decisión del STF del 1 de agosto de 2007, disponible en
http://www.stf.gov.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?id=2154159&tipoAp
p=RTF.

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