LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICÍA EN EL POSCONFLICTO ARMADO: FUTUROS ESCENARIOS Y REFORMAS. Libro: Perspectivas multidimensionales de la paz en Colombia.

Hugo Fernando Guerrero Sierra Jaime Andrés Wilches Tinjacá

PERSPECTIVAS MULTIDIMENSIONALES DE LA PAZ EN COLOMBIA

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Tabla de contenido

Guerrero Sierra, Hugo Fernando Perspectivas multidimensionales de la paz en Colombia / autores compiladores Hugo Fernando Guerrero Sierra, Jaime Andrés Wilches Tinjacá. -- Bogotá : Grupo Editorial Ibáñez, 2015. 436 páginas : gráficos, diagramas ; 17 x 24 cm. Incluye bibliografías. ISBN 978-958-8561-83-7 1. Paz - Colombia 2. Proceso de paz - Colombia 3. Conflicto armado - Colombia I. Wilches Tinjacá, Jaime Andrés II. Tít. 303 .60986 cd 21 ed. A1475 384 CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango © Hugo Fernando Guerrero Sierra © Jaime Andrés Wilches Tinjacá Compiladores y editores ©

Grupo Editorial Ibáñez Carrera 69 Bis Nº 36-20 Sur Teléfonos: 2300731 - 2386035

Librería: Calle 12 B No. 7-12. L. 1 Tels: 2847524 – 2835194 http://webmail.grupoeditorialibanez.com

Queda prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier proceso reprográfico o fónico, especialmente por fotocopia, microfilme, offset o mimeógrafo. Ley 23 de 1982 ISBN 978-958-8561-83-7 Diseño de Portada: Santiago Moreno Gómez Diagramación electrónica: Clara Gómez C. ® 2015

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Universidad Santo Tomás Directivos Fray Aldemar Valencia Hernández, O.P. Rector Seccional Tunja Fray José Antonio González Corredor, O.P. Vicerrector Académico Fray José Bernardo Vallejo Molina Vicerrector Administrativo - Financiero Fray Giovanni Guarnizo Valenzuela, O.P. Decano de División de la Facultad de Derecho Ph. D. c. Jorge Eduardo Londoño Ulloa Decano de la Facultad de Derecho Ph. D. c. Edmer Leandro López Peña Director Centro de investigaciones Socio - Jurídicas Ph. D. c. Diego Mauricio Higuera Jiménez Director unidad de Investigaciones Mg. c. Diana Paola Corredor Pamplona Secretaria de División facultad de derecho

Comité Editorial Fray José Antonio González Corredor, O.P. Vicerrector Académico Galo Christian Numpaque Acosta Director Centro de Investigaciones Andrea Sotelo Carreño Directora Departamento de Comunicaciones Henry Sánchez Olarte Docente Departamento de Humanidades

Comité Editorial Facultad Ph D. Nidia Catherine González Universidad Johannes Gutenberg, Alemania Ph D. Ana Yazmín Torres Torres Universidad Carlos III, España C. Ph. D. Gloria Yaneth Veléz Pérez Universidad de Antioquia, Colombia C. Ph. D. Juan Ángel Serrano Escalera Universidad Carlos III, España

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Este libro es producto de los procesos de investigación que surgen de la colaboración académica entre el Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas (CIS) de la Universidad Santo Tomás-Seccional Tunja, el Grupo Interdisciplinar en Políticas y Relaciones Internacionales (GIPRI) de la Universidad de La Salle y la la Red Latinoamericana de Estudios sobre Juventud (RedJuventud)

TABLA DE CONTENIDO Prólogo. .....................................................................................................

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Presentación...............................................................................................

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Introducción...............................................................................................

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Capítulo I PENSAR LA PAZ: PRÁCTICAS POLÍTICAS Y MODELO ECONÓMICO ¿INSTITUCIONALIDAD PARA LA PAZ O PARA LA GUERRA? UN ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PARA COLOMBIA 1980-2010 Gina Paola Rico Méndez.............................................................................

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TRANSFORMAR EL MODELO PARA LOGRAR LA PAZ; UNA APROXIMACIÓN A LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL CONFLICTO COLOMBIANO Diego Fernando Carrero Barón. ................................................................

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EL CLIENTELISMO EN COLOMBIA: UNA ARISTA INVISIBLE DEL CONFLICTO ARMADO Javier Fernando Torres Preciado................................................................ 87 Capítulo II CONSTRUIR LA PAZ: RETOS DEL POSCONFLICTO EXPERIENCIAS Y DESAFIOS: ENTRE EL CONFLICTO Y EL POST-CONFLICTO EN EL CONTEXTO COLOMBIANO Janiel David Melamed Visbal. .....................................................................

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LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICÍA EN EL POSCONFLICTO ARMADO: FUTUROS ESCENARIOS Y REFORMAS Christian Álvarez Gómez Viviana García Pinzón Alexander Madrigal. ..................................................................................

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EL PAPEL DE LO COMUNITARIO EN LOS PROCESOS DE REINTEGRACIÓN SOCIAL DE EXCOMBATIENTES: UN ASPECTO CENTRAL DEL TRÁNSITO HACIA EL POSCONFLICTO Anascas Del Río..........................................................................................

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¿PUEDEN LOS JUECES ADMINISTRATIVOS OFRECER REPARACIÓN TRANSFORMADORA A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA? ALGUNAS PROPUESTAS EN PUNTOS SUSPENSIVOS Miguel Andrés López Martínez...................................................................

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Capítulo III MOVILIZAR LA PAZ: ESCENARIOS PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL CONFLICTO LAS VIRTUDES CÍVICAS, UNA CONTRIBUCIÓN A LA PAZ Iván Rodríguez Benavides. ...........................................................................

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CAPACIDADES Y ACUMULADOS DE PAZ DE LA SOCIEDAD CIVIL EN COLOMBIA Mauricio Hernández Pérez. ........................................................................

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INCIDENCIA DE LA INVESTIGACIÓN ACADÉMICA EN LA CONCEPCIÓN DE LA PAZ: UN ANÁLISIS DESDE EL FENÓMENO PARAMILITAR EN COLOMBIA Jaime Andrés Wilches..................................................................................

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LA COMUNIDAD INTERNACIONAL Y LA GESTIÓN DEL CONFLICTO COLOMBIANO: ANÁLISIS DESDE LA EXPERIENCIA DE LOS GOBIERNOS DE ANDRES PASTRANA, ALVARO URIBE Y JUAN M. SANTOS Hugo Fernando Guerrero Sierra. .............................................................. 315

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Capítulo IV MOVILIZAR PAZ: EL ROL DE LA CULTURA REFLEJOS INSIDIOSOS CONTRA LA PAZ. EL ‘ETHOS MAFIOSO’ Y LA EXEGESIS DE LA ILEGALIDAD EN LAS NARRATIVAS DE DRAMATIZADOS SERIADOS Y TELENOVELAS EN COLOMBIA Juan Carlos Sánchez Sierra........................................................................

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INTERSTICIOS DE GUERRA Y PAZ: NARRATIVA LITERARIA Y CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA Leopoldo Prieto Páez. ................................................................................

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APROXIMACIONES A LA FORMACIÓN CIUDADANA Y LA CULTURA DE PAZ DESDE LA BIBLIOTECA PÚBLICA José Ignacio Caro........................................................................................

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TABLA DE CUADROS Y GRÁFICOS

Cuadro 1. Instrumentos legales que concedieron Indulto en el Gobierno de Belisario Betancur.................................................................................. 42 Cuadro 2. Instrumentos legales que concedieron Indulto en el Gobierno de Virgilio Barco........................................................................................ 42 Cuadro 3. Instrumentos legales que concedieron Indulto en el Gobierno de Álvaro Uribe Vélez................................................................................. 47 Cuadro 4. Cercanía y complementariedad entre la noción de RETRA y el estándar internacional............................................................................. 200

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Cuadro 5. Líneas de fuga para alcanzar reparaciones transformadoras en el ámbito judicial......................................................................................... 217 Cuadro 6. Número de iniciativas de paz de la sociedad civil en Colombia................ 258 Cuadro 7. Relación entre Gobierno – Sociedad Civil en procesos de paz.................. 262 Gráfico 1. Ayuda militar de Estados Unidos a América Latina y el Caribe. Por país o región (Ayuda total desde 1996 hasta abril de 2013) ................ 44 Gráfico 2. Ayuda económica y social de Estados Unidos a América Latina y el Caribe. Por país o región (Ayuda total desde 1996 hasta abril de 2013) ................ 45 Gráfico 3. Percepción de corrupción en los países de las Américas........................... 91 Gráfico 4. Percepción de corrupción en Colombia, 2004-2012................................... 92 Gráfico 5. Enfoques de construcción de paz................................................................ 253 Gráfico 6. Movilidad de líderes intermedios en iniciativas de paz............................. 254 Gráfico 7. Zonas de constantes combates entre fuerzas oficiales y guerrilla.............. 259 Gráfico 8. Securitización de la estrategia frente al conflicto colombiano................... 328

LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICÍA EN EL POSTCONFLICTO ARMADO: FUTUROS ESCENARIOS Y REFORMAS Christian Álvarez Gómez* Viviana García Pinzón** Alexander Madrigal Garzón*** RESUMEN

Este artículo analiza la agenda de seguridad colombiana en un eventual escenario de posconflicto armado con el fin de describir las perspectivas de reforma de la naturaleza y el rol de las Fuerzas Armadas y de Policía en dicho contexto. Luego de una aproximación teórica a las reformas del sector seguridad y defensa (RSSD), se pasa a la caracterización de un posible escenario de seguridad tras el fin del conflicto armado violento en donde se registrarían las principales reformas y transformaciones de la fuerza pública. Se concluye la necesidad de un mantenimiento operativo y preventivo de las Fuerzas Militares en la etapa de transición y el forta*



Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en Finanzas y Administración Pública de la Universidad Militar Nueva Granada. Actualmente cursa la Maestría en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales de la Academia Diplomática San Carlos – IAED. Miembro del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional de Colombia.

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Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia y Magister en Ciencia Política de la Universidad de Chile, con estudios de posgrado en métodos de análisis socio-político de la Universidad de Salamanca. Docente de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de La Salle y miembro del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional de Colombia. Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia y candidato a Magíster en Relaciones Internacionales con mención en Negociaciones Internacionales y Manejo de Conflictos de la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB). Analista político e investigador del Grupo en Seguridad y Defensa (GISDE) de la Universidad Nacional de Colombia.

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Capítulo II - Construir la paz: posibles escenarios de posconflicto

lecimiento y profesionalización de la Policía Nacional para garantizar la protección de los derechos y libertades ciudadanas y la no recurrencia de factores que perpetúen la violencia. Palabras clave: Reformas al sector seguridad y defensa, Posconflicto armado, Fuerzas Militares y de Policía. INTRODUCCIÓN

El proceso de finalización de un conflicto armado y la garantía de no retorno a la violencia no se restringen tan solo al cese definitivo de hostilidades entre las partes enfrentadas1, sino que se trata de un proceso que implica un conjunto de reformas político-institucionales necesarias para dar lugar a una etapa de construcción de paz. En la mesa de conversaciones instaurada en 2012 por el Gobierno Nacional y las FARC-EP2, uno de los temas no contemplados fue la agenda de seguridad tras la firma de un Acuerdo de Paz. Sin embargo, la superación de la violencia y la construcción de la paz territorial implican una revisión institucional de este asunto, dada la importancia del ámbito de la seguridad para el asentamiento y garantía de la paz. En consecuencia, el desarrollo de un análisis sobre la naturaleza y el rol que deberán asumir las Fuerzas Armadas y de Policía en un escenario

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El conflicto interno armado y los procesos de paz son una constante histórica en la dinámica socio-política del Estado-nación en Colombia, la cual se mantiene en la dialéctica entre la permanencia de la violencia y los intentos por encontrar salidas negociadas al conflicto. Luego del fracaso de los diálogos del gobierno Pastrana y dos periodos presidenciales de “mano dura” en donde se intentó la derrota político-militar de las guerrillas y se adelantó un cuestionado proceso de desmovilización de los grupos paramilitares, el gobierno de Juan Manuel Santos comenzó una negociación con las FARC-EP. Así, el proceso de paz fue estructurado en tres (3) fases: 1) Fase exploratoria: encuentro confidencial desarrollado entre el 23 de febrero y el 26 de agosto de 2012 en el que sostuvieron reuniones que dieron lugar al documento “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” que contempla cinco puntos de agenda para la negociación: desarrollo rural, garantías para el ejercicio de la oposición política y la participación ciudadana, el fin del conflicto armado, el narcotráfico, y los derechos de las víctimas; 2) Fase de diálogos: entre el 27 de agosto de 2012 y mediados de junio de 2013 (con inicio el 19 de noviembre) se llevarían a cabo las negociaciones para llegar a acuerdos sobre los temas de la agenda que terminarían con la firma de un documento final; y 3) Fase de cumplimiento simultáneo de las obligaciones: las partes implementarán lo acordado con los correspondientes mecanismos de verificación.

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de posconflicto constituye uno de los aspectos más trascendentales para la construcción de una paz territorial estable (segura) y duradera (sostenible). La categoría posconflicto remite a “aquel periodo de tiempo que se inicia con el cese de hostilidades entre las partes previamente enfrentadas” (Rettberg y Camacho, 2002, XIX), y supone un punto de quiebre para las sociedades a través de un proceso de construcción de paz. Según Ugarriza, “una vez superado el conflicto, sea vía negociación, victoria militar u otra forma, las sociedades entran en un período de posconflicto” dando lugar a los retos de la construcción de paz: “el fortalecimiento y la solidificación de la paz para evitar una recaída en el conflicto” (Ugarriza, 2013, 144). En este sentido, el ex Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali, hacía énfasis en que el posconflicto conlleva la creación de un nuevo clima para la consolidación de la paz, “vale decir las medidas destinadas a individualizar y fortalecer estructuras que tiendan a reforzar y consolidar la paz a fin de evitar una reanudación del conflicto” (ONU, 1992, 6). En consecuencia, el periodo de posconflicto armado supone llevar a cabo reformas institucionales sobre las estructuras involucradas en el conflicto con el fin de garantizar las condiciones para el mantenimiento de la paz. Una de las estructuras sujetas a reforma en un escenario de posconflicto es la fuerza pública, dado que la construcción y consolidación de la paz requiere de Fuerzas Armadas y de Policía con la capacidad de hacer frente a nuevos riesgos y amenazas. Como sostiene Schultze-Kraft, la construcción de la paz duradera en Colombia “solamente puede darse si el país logra dar el paso crucial hacia el posconflicto pleno, es decir, cuando se logre poner fin al enfrentamiento armado con las guerrillas por medio de una estrategia de resolución integral del conflicto y cuando se avance de manera certera hacia un control del narcotráfico y del crimen organizado, con la expansión funcional y territorial del Estado civil (Schultze-K raft, 2009, 2010). Junto con las demás entidades del Estado y la sociedad, la fuerza pública tendrá que desempeñar un papel importante en ese proceso” (2012, 426).

El anterior argumento se traduce en que las Fuerzas Armadas y de Policía indefectiblemente tendrán un papel en el posconflicto y que para ello el gobierno deberá adelantar un proceso de Reforma al Sector Seguridad y Defensa que defina el futuro de la fuerza pública y que, valga subrayar, se

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encuentra intrínsecamente ligado al proceso de consolidación y éxito de la paz territorial. De tal manera es acertado proponer este análisis como un aporte académico para la ampliación del campo temático de la reflexión sobre la construcción de paz desde la inclusión y el posicionamiento de la agenda de seguridad en el posconflicto. Para cumplir con tal acometido, el presente trabajo se encuentra estructurado a través de tres apartados: en primer lugar, se desarrolla una aproximación teórica a las reformas al sector seguridad y defensa (RSSD) como marco general donde se ubican procesos internacionales similares. En segundo lugar, se aborda la particular situación colombiana ubicando los principales aspectos de la agenda de seguridad, teniendo en cuenta las características propias del país. Finalmente, en tercer y último lugar, se exponen algunas consideraciones generales sobre las posibles reformas y transformaciones en la Fuerza Pública colombiana, necesarias para asumir institucionalmente los retos que en materia de seguridad tiene la etapa de construcción de la paz estable y duradera. 1.

POSCONFLICTO Y FUERZAS ARMADAS Y DE POLICÍA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS AL SECTOR SEGURIDAD Y DEFENSA (RSSD)

Las guerras civiles y conflictos armados internos ocurridos tras la terminación de la Guerra Fría posicionaron el concepto de Reformas al Sector Seguridad y Defensa (RSSD) como un campo relevante de análisis en los estudios sobre Paz y Conflicto. Sin embargo, el concepto y la discusión sobre RSSD no nacieron en el ámbito académico, sino que surgieron en el mundo de la cooperación y la asistencia internacional. El concepto fue propuesto por primera vez en 1998 en un discurso del entonces Ministro de Desarrollo Internacional del Reino Unido, Clare Short. Desde entonces, éste se ha convertido en una pieza clave en los programas de asistencia al desarrollo, la promoción democrática y la construcción de paz en contextos de conflicto y postconflicto, particularmente a partir de su incorporación en el discurso de las Naciones Unidas y otros organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo -OECD (Bryden & Hänggi, 2004, 24). De forma general, “la reforma al sector seguridad es la transformación del sistema de seguridad, lo cual incluye todos los actores, sus roles, responsabilidades y acciones, de tal manera que sean administrados y operen

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de una manera más consistente con las normas democráticas y los principios de buena gobernanza (…) Las fuerzas de seguridad responsables reducen el riesgo del conflicto, proveen seguridad para los ciudadanos y crean el contexto adecuado para el desarrollo sostenible” (Wulf, 2004). Principalmente, la RSSD está enfocada a la provisión de seguridad estatal y humana en el marco de gobernanza democrática. Según la OECD (2007) el denominado “sector seguridad” incluye “los actores de seguridad centrales (fuerzas armadas, policía, gendarmería e inteligencia); los cuerpos de administración y control (ministerios de defensa, organismos de administración financiera y las comisiones de veeduría ciudadana); las instituciones de justicia y aplicación de la ley y las fuerzas de seguridad no estatales (compañías de seguridad privada, milicias y guerrillas). A partir de los actores, Bryden & Hänggi (2004) establecen dos categorías de reformas: la primera, las medidas encaminadas a la reestructuración de aparato de seguridad, las cuales incluyen reformas parciales como las militares, y de manera más general, la aplicación de reformas en la defensa, la policía, la inteligencia, el sistema judicial, etc. La segunda, son las medidas dirigidas al fortalecimiento de la administración civil y la supervisión democrática del aparato de seguridad. Estas actividades incluyen las reformas a los ministerios relevantes y su capacidad de gerencia, como también a los mecanismos parlamentarios y judiciales de supervisión y control. La RSSD apunta a la promoción de la democracia y diverge de las tradicionales reformas al sector defensa. El diseño e implementación de medidas de RSSD depende del proceso de democratización del país y de su estabilidad. Así, las RSSD no se restringen a sociedades en situación de conflicto y posconflicto, sino que también son implementadas en países con democracias consolidadas que buscan implementar medidas institucionales que estén en línea con los principios democráticos en el sector seguridad y defensa. Para el caso de los primeros, Boone (2013) señala que “los esfuerzos de RSSD en zonas conflictivas o “bajo fuego” priorizan la construcción de fuerzas militares y de policía incluyentes y capaces de conducir operaciones y garantizar seguridad. La RSSD en el posconflicto se enfoca en acciones que puedan prevenir el retorno a la confrontación armada, a conducir procesos de desarme, desmovilización y reinserción (DDR), programas para el control de armas pequeñas y construcción de iniciativas para la justicia transicional y la democratización a largo plazo” (p. 30).

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La literatura sobre RSSD se estructura en dos frentes, que bien podrían denominarse el práctico y el investigativo. Respecto al primero, se encuentra la producción por parte de actores del sistema internacional involucrados en procesos de asistencia al desarrollo y cooperación internacional, donde la discusión se centra principalmente en las variables de la Reforma al Sector Seguridad (RSS), su implementación, desarrollo y relación con la política pública de acuerdo a los diversos contextos (Ball, 2000; ONU, 2008). Por ejemplo, la OECD cuenta con un Manual de Reforma al Sector Seguridad dirigido a donantes internacionales y actores encargados de diseñar e implementar estos procesos. La investigación sobre las RSSD se ha desarrollado principalmente a través del estudio de casos concretos en Asia, África y Centro América. En este sentido, hay dos textos que a partir de un ejercicio de compilación de diversos casos formulan algunos elementos comunes a los procesos de RSS. Por un lado, el texto titulado Reform And Reconstruction of the Security Sector (Bryden & Hänggi, 2004) es una compilación donde se esbozan los principales elementos del concepto de RSS y luego se presentan los análisis en casos como la región Euro-Atlántica, los Balcanes, Liberia, Sierra Leona, Afganistán, Medio Oriente y África del Este. A partir de ello, el libro busca profundizar en el estudio del papel de los donantes internacionales, el tipo de reformas implementadas y la construcción de paz. Un segundo texto que ofrece una mirada diversa sobre los procesos de RSS es el editado por Albrecht Schnabel & Hans-Georg Ehrhart, bajo el título Security sector reform and post-conflict peacebuilding. Mientras el de Bryden & Hänggi aborda el estudio de la RSS en contextos diversos (países relativamente estables, regímenes post-autoritarios y contextos de posconflicto), este libro se centra en las experiencia de RSSD en el posconflicto con un universo de casos mucho más variado. En general, en la producción sobre RSSD se reconoce una brecha entre la práctica y la investigación (Cooper y Pugh, 2002). Una crítica constante apunta a que, pese a la gran difusión del concepto de RSS y su implementación durante las dos últimas décadas, existe poco análisis empírico para determinar la efectividad de las reformas o la forma en que las RSS se relacionan con indicadores más amplios de estabilidad democrática (Bryden & Hänggi, 2004; Boone, 2013). Un aporte significativo para superar esta falencia lo constituye el estudio de Boone (2013) quien a través de un análisis de regresiones lineales con un conjunto de datos que aborda

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iniciativas de RSS entre los años 1991 y 2010 concluye que las reformas están estrechamente relacionadas con indicadores positivos de democratización y avances en la seguridad humana. Adentrándose en el estudio de RSSD en escenarios de postconflicto para América Latina, la mayoría de la literatura se ha desarrollado en torno a las experiencias de América Central, particularmente en El Salvador y Guatemala (Slaby, 2003; Call, 2003; O’neill, 2005; González, 2005 y 2008; Amaya, 2012). En Colombia, la reflexión sobre RSSD desde una perspectiva de posconflicto armado se ha desarrollado a partir del proceso de desarme, desmovilización y reincorporación (DRR) que comenzó a finales de 2003 con estructuras paramilitares, y que hoy incluye también a miembros de las guerrillas. La discusión se ha centrado en diversas aristas del tema, tales como la efectividad del proceso (Nussio, 2011), las continuidades y cambios con la violencia y la relación con estructuras y formas de criminalidad (Granada, Restrepo y Tobón, 2009), la justicia transicional y los estándares internacionales (Herrera y González, 2013) y el análisis de la política pública (Labrador y Gómez, 2010). Sin embargo, debido al contexto y a la continuidad del conflicto armado, la discusión se ha centrado en el área de DDR, sin considerar las demás áreas que comprenden la RSSD y una visión integral de las transformaciones necesarias en el sector. 2.

LAS FUERZAS ARMADAS EN COLOMBIA: ENTRE LA LUCHA CONTRAINSURGENTE Y LA GUERRA CONTRA LAS DROGAS

Una de las constantes de la historia colombiana ha sido la persistencia de múltiples violencias en cabeza de diversos actores, los que incluso, desafiando el poder del Estado, han llegado a formar verdaderos estados paralelos o proto-estados. Debido a la persistencia de estas violencias como una fuente permanente de inseguridad y la ausencia de confrontaciones bélicas con los Estados vecinos3, para el Estado colombiano las principales amenazas usualmente han tenido su origen en el interior y no en el exterior de sus fronteras. Por ello, desde su formación, las Fuerzas Militares han estado abocadas principalmente a tareas y misiones de seguridad interna.

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La última guerra interestatal que Colombia tuvo fue con Perú entre 1932 y 1933. Si bien posteriormente se han manejado hipótesis de confrontación bélica por disputas territoriales con países como Venezuela o Nicaragua, la principal fuente de amenaza para el Estado colombiano ha provenido del interior de su territorio.

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Esta característica que Vargas (2008) denomina la singularidad colombiana, ha llevado a una indiferenciación de los roles entre fuerzas militares y de policía, dando lugar a la “policialización” del Ejército y la “militarización” de la Policía. A diferencia de los casos presentados en el Cono Sur o en Centroamérica, las Fuerzas Militares en Colombia se han caracterizado por no tener una intervención directa en el ámbito político. Desde mediados del siglo XX, la piedra angular del modelo de relaciones cívico-militares radica en la denominada Doctrina Lleras4, según la cual los militares no deberán involucrarse en los asuntos del gobierno y los partidos políticos, en tanto que los civiles no deberían involucrarse en los temas de seguridad y defensa. Si bien los militares han respetado el devenir de la democracia colombiana, ello supuso la autonomía militar en la conducción de la seguridad y defensa (Vargas, 2008a). A pesar del nombramiento de civiles como ministros de defensa, esto no ha supuesto la efectiva conducción política de la de seguridad y defensa –entre otras razones por la falta de preparación civil y la politización de los cargos del Ministerio–. Desde mediados del siglo XX, el mantenimiento del orden público y la seguridad interior han constituido tareas prioritarias de los militares. Las guerrillas han sido consideradas como la principal amenaza a la seguridad nacional y, por lo tanto, la lucha contrainsurgente se convirtió en su misión principal. Sin embargo, con el crecimiento y consolidación del narcotráfico en Colombia, y en buena medida por presión de Estados Unidos, los militares progresivamente fueron involucrados en la “guerra contra las drogas”. En Colombia, la confluencia de factores estructurales y coyunturales, permitieron el crecimiento y consolidación del complejo coca-cocaína a lo largo de la década de 1980 y de 1990, algunas de estas son: las condiciones geográficas del país, una arraigada cultura del contrabando, la precariedad estatal, la creciente deslegitimación del régimen político, la crisis económica en ciertos sectores (tales como la industria textil), múltiples violencias que tienen como correlato la existencia de actores que desafían el poder estatal y/o actúan como una suerte de para-estados (guerrillas como el Ejército de Liberación Nacional –ELN– y las Fuerzas Armadas Revolucionarias

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Llamada así porque surge a partir de un discurso del entonces Presidente Alberto Lleras Camargo en 1958.

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de Colombia –FARC–, y posteriormente, el surgimiento y crecimiento de agrupaciones paramilitares contrainsurgentes y carteles de narcotraficantes). A su vez, esta industria ilegal tuvo un efecto catalizador que aceleró el proceso de deslegitimación institucional, fortaleciendo la economía subterránea, la violencia creciente y la corrupción. De tal manera, no es posible comprender el conflicto armado colombiano y la dinámica del desarrollo de las guerrillas y las agrupaciones paramilitares sin tener en cuenta el narcotráfico; elemento que ha hecho más compleja la confrontación, contribuyendo a dilucidar los actores, degradar la guerra y enturbiar las líneas del conflicto. La participación de las Fuerzas Militares en la política antidrogas ha seguido una trayectoria irregular, puesto que los esfuerzos en materia antinarcóticos son tarea de la policía mientras que en los militares ha primado la idea que su misión prioritaria es la lucha contrainsurgente (Vargas, 2008a). Sin embargo, en las dos últimas décadas hay un involucramiento mayor de los militares, en parte, por el interés de Estados Unidos de militarizar la guerra contra las drogas. A finales de la década de los noventa, y las evidencias de participación de la guerrilla en el negocio del narcotráfico, se generó el concepto de narcoguerrilla bajo un discurso que relacionaba la guerra contra las drogas y la estrategia contrainsurgente y justificaba así la participación militar en los esfuerzos contra el narcotráfico, sobre todo en lo que hace referencia a erradicación de cultivos ilícitos e interdicción aérea y marítima de cargamentos. De esta forma, para el gobierno la institucionalidad militar y policial, sectores políticos colombianos y formuladores de política estadounidenses, tras la desaparición de los grandes carteles del narcotráfico, las guerrillas –especialmente las FARC– se habrían convertido en el tercer cartel. Esta vinculación entre narcotráfico y guerrillas implican el desdibujamiento de éstas últimas como organizaciones insurgentes, las cuales habrían perdido sus bases políticas e ideológicas para convertirse en agrupaciones criminales. Esta visión de lucha contrainsurgente y guerra contra las drogas como fenómenos entrelazados se consolidó con el Plan Colombia –si bien solo hasta 2002, en el marco de la guerra mundial contra el terrorismo, el gobierno de Estados Unidos aprobó la utilización de los recursos de la ayuda contra las drogas en actividades contrainsurgentes–. En el marco de esta estrategia, fue creada la Brigada Antinarcóticos dentro del Ejército colombiano,

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conformada por 2.300 hombres en 3 nuevos batallones, el primero de ellos inaugurado en 1999, los dos restantes en 2000 y 2001 respectivamente. La misión de la Brigada Antinarcóticos era crear condiciones de seguridad necesarias para llevar a cabo operaciones antidrogas en el Putumayo. La creación de este organismo afirmó el compromiso de las Fuerzas Armadas en la ejecución de la Política Antinarcóticos. Asimismo, de forma paralela al Plan Colombia, se inició un proceso de modernización y fortalecimiento de las capacidades militares de cara a una guerra irregular. a) Del farcentrismo a las bandas criminales Los hechos del 11 de septiembre de 2001 redireccionaron la política internacional de Estados Unidos de manera definitiva. A partir de aquel momento el binomio narcotráfico y terrorismo fue inseparable. La Política de Seguridad Democrática, bandera de la administración de Álvaro Uribe (2002-2010), se encuadró en la cruzada mundial contra el terrorismo, haciendo de las FARC su objetivo principal. En el documento que formula la política, el término terrorismo es empleado en dos sentidos: para señalar el método de acción de los grupos al margen de la ley y para indicar que estas agrupaciones, especialmente las guerrillas, obedecen a una lógica de acción terrorista, lo que las desliga de los fundamentos políticos y sociales que tiene la confrontación armada en Colombia. Entre las amenazas que enuncia la Política de Defensa y Seguridad Democrática se encuentran: a) El terrorismo, b) El negocio de las drogas ilícitas, c) Las finanzas ilícitas, d) El tráfico de armas, municiones y explosivos, e) El secuestro y la extorsión, y g) El homicidio. En la práctica, el grueso de los esfuerzos se enfocó en el combate a las FARC. Tanto en el terreno como en el discurso sobre la seguridad se dio una suerte de farcentrismo, lo que en términos de resultados llevo a que, en efecto, esta agrupación insurgente se viera debilitada, pero a la vez invisibilizó otras problemáticas de seguridad, igualmente graves y que en este período se fortalecieron, tal es el caso de las agrupaciones de crimen organizado vinculado al narcotráfico. Mientras que la respuesta frente a la guerrilla fue la confrontación militar, durante la presidencia de Uribe se llevó a cabo el proceso de negociación y desmovilización de las agrupaciones paramilitares. Si bien estos grupos reivindicaban la lucha contrainsurgente como objetivo político,

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el narcotráfico es un elemento central tanto en su origen como en su posterior consolidación. El paramilitarismo no es un fenómeno que se restrinja a lo militar sino que también existe una estructura política y económica que lo configura. De este proceso se concluye que dada la fragmentación de los grupos paramilitares, hubo algunos que no se acogieron a la desmovilización o que se recompusieron posteriormente, para continuar con las actividades de tráfico de drogas ilícitas, manteniendo las estructuras de control territorial y social. Ya en el nuevo gobierno, en vista del crecimiento de las acciones de agrupaciones de crimen organizado, la política de seguridad del presidente Santos (2010-2014) incluyó como parte de las amenazas a las denominadas bandas criminales Bacrim. Dada la relación entre estos grupos y los miembros de grupos paramilitares desmovilizados, hay una amplia discusión respecto a si estas bandas son una expresión de paramilitarismo de tercera generación o sólo organizaciones de crimen organizado. Al respecto, según cifras del Ministerio de Defensa, en el 2010, entre un 7 y 10% de los miembros de Bacrim capturados por la Fuerza Pública fueron integrantes rasos de grupos paramilitares, mientras que de los 63 jefes de Bacrim capturados, 53% provenían del paramilitarismo. Ello evidencia la relación entre los dos fenómenos y la continuidad de estructuras criminales incluso después del proceso de desmovilización. La Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad establece una diferenciación entre Grupos Armados al Margen de la Ley –GAML– y BACRIM. Entre los objetivos de la política se encuentra la reducción a un mínimo histórico de los cultivos ilícitos, la desarticulación de los GAML y las BACRIM, y la consolidación territorial del Estado colombiano. Respecto al rol de las Fuerzas Militares y de Policía, se establece un esquema de acuerdo a las condiciones territoriales, a saber: en las denominadas zonas rojas donde hay presencia de BACRIM, guerrillas y narcotráfico, se prioriza la acción militar. En las zonas amarillas, las amenazas son las BACRIM, milicias y narcotráfico y se propone la acción conjunta de militares, policías e instituciones como la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, en las zonas verdes las amenazas son la delincuencia común y el narcotráfico, y se establece que la intervención debe ser principalmente policial. En principio, el combate a las BACRIM estuvo en cabeza de la Policía Nacional. Sin embargo, desde febrero de 2011 se planteó la estrategia

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D6: desarticular, desmantelar, denegar, disuadir, direccionar y difundir, en el marco de la cual se involucraron elementos de las Fuerzas Militares, el desaparecido DAS y la Fiscalía. De forma similar a como se formuló en la lucha contra las FARC, se planteó la creación de Fuerzas de Tarea Conjunta contra las BACRIM, conformadas por miembros de todas las fuerzas. En el marco de la D6 fue puesto en marcha el “Plan Troya” contra las BACRIM en el departamento de Córdoba, operación conjunta de la Policía Nacional, el Ejército Nacional, la Infantería de Marina, la Fuerza Aérea, y el DAS. Posteriormente, en mayo de 2011, se replicó el plan en los departamentos de Cauca, Nariño y Valle, con el Comando Conjunto Pacífico. Para finales de 2011, se desarrolló una operación conjunta entre Policía, Ejército, y Fuerza Aérea en el Vichada. No obstante, las formas de combate contra las guerrillas y las BACRIM, no son las mismas. En el caso de las primeras, como actores del conflicto armado, se opera en el marco del Derecho Internacional Humanitario (DIH); mientras que en el caso de las BACRIM, se actúa en el marco del sistema internacional de los derechos humanos y con el mismo tratamiento jurídico que a la delincuencia común. Así, contra las BACRIM no se pueden emprender operaciones de combate o acciones bélicas como ataques aéreos o bombardeos. En suma, la política de seguridad del ex presidente Uribe, al estar enfocada en las FARC, privilegió los espacios rurales como el principal escenario de desarrollo de los esfuerzos en materia de seguridad. En el caso de la actual política de seguridad del Presidente Santos, se reconoce la dimensión urbana como espacio de acción de múltiples actores (narcotraficantes, paramilitares y delincuentes comunes) en el que se deben poner en marcha medidas para garantizar la seguridad de los ciudadanos. Así, en 2010 fue formulada la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, cuyo objetivo es la protección de los ciudadanos mediante la reducción y sanción del delito. Para ello, se contemplan medidas que incluyen la prevención situacional del delito, el fortalecimiento de la presencia policial, el mejoramiento del aparato de justicia y la mayor participación ciudadana. Sin embargo, a pesar de las problemáticas de seguridad urbana y el fortalecimiento de agrupaciones de crimen organizado, el enfoque prioritario de la política de seguridad y defensa sigue siendo el combate a

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las FARC. En marzo de 2012, fue establecido el plan “Espada de Honor” con los objetivos de: “[P]rimero, reducir las tropas y frentes de las FARC a la mitad de ahora hasta el 2014; segundo, reducir los indicadores de violencia en 15%; y tercero aumentar la gobernabilidad y la presencia estatal en el territorio” (Ávila, 2012). Para ello fueron creadas o fortalecidas Fuerzas de Tarea (militares y policía) en la Guajira, Catatumbo, Norte del Cauca, Nariño, sur del Tolima, Huila, nordeste de Antioquia, Arauca, Caquetá y Vichada, las cuales llevan a cabo operaciones con énfasis en inteligencia y poder aéreo (WOLA, 2012). Posteriormente, en octubre de 2013, el presidente Santos anunció el plan “Espada de Honor 2”, que contempla la creación del Comando Conjunto Número 3 Suroriente, el cual contará con más de 50.000 hombres, y cuya zona de acción considera el territorio en los departamentos de Guaviare, Vaupés, Cundinamarca, Meta, Amazonas, Putumayo y Caquetá; el principal objetivo de este plan es debilitar las estructuras de las FARC, particularmente los bloques sur y oriental (El Tiempo, 2013). Como se puede colegir, la situación de seguridad en Colombia presenta una compleja dinámica donde se yuxtaponen y retroalimentan múltiples violencias y actores. En este escenario, hay una profundización de la tendencia a la participación de los militares en la seguridad interior. En el contexto actual, esta tendencia no sólo obedece a un patrón histórico y a las condiciones propias del país, sino que es reforzado por la tendencia regional a involucrar las Fuerzas Militares en la seguridad interior y al desdibujamiento de las fronteras tradicionales entre misiones militares y de la policía. 3.

REFORMAS Y TRANSFORMACIONES DE LA FUERZA PÚBLICA COLOMBIANA EN UN ESCENARIO DE POSCONFLICTO

Ante un hipotético escenario de posconflicto en Colombia, es claro que las instituciones militares deberán repensar su misión y objetivos estratégicos, esto es, preparar sus estructuras para cumplir con un nuevo rol en la construcción de la paz y el desarrollo nacional. En el contexto del conflicto armado interno, las Fuerzas Militares colombianas asumieron objetivos que difieren de la concepción tradicional de defensa nacional –la contención de amenazas externas y la protección– orientando su misión,

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particularmente hacia una defensa relacionada con amenazas al orden constitucional interno5. Partiendo de las reflexiones hechas por Binkerhoff (2005) a propósito de la construcción de paz y gobernanza en escenarios de postconflicto, el redireccionamiento estratégico de la Fuerza Pública en un eventual escenario de postconflicto en Colombia deberá estar orientado a la consolidación de la seguridad y la reconstrucción de la legitimidad y efectividad del Estado6. Para ello, será esencial el fortalecimiento de las capacidades operacionales y la efectividad de las fuerzas, lo cual no solo por prevenir el resurgimiento de la violencia, sino además garantizar las condiciones para que el Estado pueda prestar, bajo principios de buena gobernanza, los servicios públicos que permitan satisfacer las demandas y necesidades sociales y avanzar en la construcción de la paz. En este orden de ideas, la eventual desaparición del enemigo interno –la insurgencia armada– implica para las instituciones militares un proceso de transformación que parte de “reconocer nuevas misiones y roles que nunca antes se desarrollaron o, al menos, nuevas formas de operar que anteriormente no se conocían” (García, 2007). Además, el postconflicto implica cambios para las Fuerzas Militares y de Policía de carácter institucional y doctrinario. Una primera premisa es que el advenimiento del acuerdo de paz con las guerrillas obliga al Estado a iniciar un proceso de reducción –tanto del pie de fuerza como del presupuesto– del aparato militar. Al respecto, Francisco Leal Buitrago (cfr. 2014) señala que,

“La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”. Constitución Política de Colombia, articulo 217. 6 Para Binkerhoff (2005), la reconstitución de la legitimidad implica profundizar la participación y la inclusión, reducir las inequidades, crear mecanismos de rendición de cuentas (accountability) combatir la corrupción y garantizar elecciones competitivas y transparentes tanto a nivel nacional como regional. Asimismo, la legitimidad se relaciona con la efectividad de la prestación de servicios públicos, esto es la capacidad y voluntad del sector público para responder a las demandas de los ciudadanos. La buena gobernanza, en esta dimensión, significa una infraestructura pública adecuada y funcional a las necesidades de las poblaciones de salud, educación, provisión de vías y redes de transporte y seguridad social. 5

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Colombia tiene un Ejército sobredimensionado, incluso en la actual situación de conflicto armado interno. Se tienen más de 120.000 soldados –más oficiales y suboficiales– para hacer frente a tan solo 10.000 guerrilleros. En el posconflicto, es importante deshacerse del lastre del numeroso pie de fuerza militar.

Esta disminución del aparato militar estaría orientada a reducir su papel en materia de seguridad interna y control del orden público. En tal sentido, para Velásquez (cfr. 2014) la actuación del Ejército al interior del país debería presentarse solo en casos excepcionales para apoyar la labor de la Policía Nacional frente al narcotráfico y al crimen organizado, como sucede actualmente en México y Brasil. Asimismo, la conscripción y el servicio militar deberían pasar a ser de carácter voluntario. Una segunda razón para esta reducción militar, estaría encaminada a limitar la capacidad de incidencia política que puede llegar a ostentar las instituciones militares –en particular el Ejército– sobre las decisiones públicas. Por tal razón, Schultze-Kraft (2012: 426-427), llama la atención sobre la necesidad de avanzar en una mayor institucionalización del control y de la supervisión civil, lo cual no solo se refiere al fortalecimiento del Ministerio de Defensa, sino también a una mayor participación del Congreso y de los diferentes sectores de la sociedad política y civil en la definición y creación de las reglas de gobernanza del sistema de seguridad y defensa. Ahora bien, la principal lección aprendida dejada por el proceso de paz con las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) es que la desmovilización de las estructuras combatientes no implica la finalización de las actividades criminales desarrolladas por esos grupos7. Existe entonces la posibilidad de que combatientes desmovilizados de la guerrilla continúen incursos en actividades delictivas, que se rearmen y formen nuevos grupos criminales o que se articulen con bandas criminales ya existentes. Se trata de personas que conocen muy bien el oficio de la guerra y la violencia, acostumbrados a detentar el poder que otorga el porte de armas, con conocimientos de terrenos selváticos y rutas para el desarrollo de negocios ilegales que, ante



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En aquel momento, la desmovilización de las AUC “implicó una transformación en la naturaleza de la criminalidad, que pasó de grupos ilegales con una estructura militar y una jerarquía de mandos definidas, a bandas criminales organizadas y dedicadas especial, aunque no exclusivamente, al tráfico de drogas y la extorsión” (Bello, 2009).

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la falta de alternativas económicas8 desde la legalidad, serán proclives a continuar o reincidir en las prácticas criminales. Si bien este hipotético escenario de inseguridad es una responsabilidad propia de la Policía Nacional, como institución responsable de la convivencia pacífica y la seguridad ciudadana, la reducción abrupta del número de militares sin el necesario fortalecimiento de sus capacidades –operativas, humanas, logísticas, presupuestales–, sobre todo en el ámbito rural, podría implicar que la institución policial fuese eventualmente superada por los factores y actores ilegales del posconflicto. Por esta razón, las Fuerzas Militares estarían llamadas a seguir prestando un apoyo operativo, al menos durante un período de transición (entre 10 y 15 años), para garantizar las condiciones necesarias para la desactivación de la violencia política, así como para prevenir la aparición de grupos criminales a partir de estructuras desmovilizadas. Al respecto, Armando Borrero Mansilla afirma que: “En los primeros años de un período de posconflicto, los militares deben continuar apoyando a las fuerzas policiales en el control, cercano y fuerte, de territorio y población. La paz tiene en Colombia muchos peligros y la violencia se puede reproducir fácilmente si no se controlan los mecanismos de auto-perpetuación de la misma. Se necesitará una fuerza todavía numerosa para cumplir con ese cometido esencial y no se puede pasar bruscamente de un dispositivo antiguerrillero a un dispositivo de disuasión estratégica, sin la transición adecuada” (Borrero, 2008). Por tal razón, no es viable una reducción inmediata del pie de fuerza militar, sino que esta debe obedecer a un proceso de estabilización del crecimiento de la tropa limitando progresivamente el ingreso de nuevos suboficiales y soldados conscriptos y profesionales para, posteriormente y luego del periodo de transición, licenciar a militares activos. En cualquier caso, la reducción del aparato militar deberá ser producto de una planeación político-estratégica responsable que considere el fortalecimiento del servicio de policía rural para asumir –de forma gradual– el control territorial en

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Nos referimos a las alternativas laborales que brinde el Estado para la reinserción de los excombatientes a la sociedad. Sí los ingresos percibidos desde la legalidad resultan inferiores a aquellos devengados por ser miembros del grupo guerrillero y de su participación en negocios criminales, es de esperar que los desmovilizados continúen vinculados a economías ilegales.

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aquellas zonas donde hoy prima la presencia militar. Pero también deberá prever programas de reinserción laboral para aquellos soldados que queden cesantes, de lo contrario se corre el riesgo que ellos mismos se vinculen con organizaciones del crimen organizado. El proceso de transformación de las estructuras militares parte de “reconocer nuevas misiones y roles que nunca antes se desarrollaron o, al menos, nuevas formas de operar que anteriormente no se conocían” (García, 2007). Así, es necesario que las Fuerzas Militares recuperen la defensa nacional como su misión central. Durante las últimas décadas, los procesos de modernización y reforma militar estuvieron orientados a mejorar las capacidades de las instituciones castrenses para afrontar las exigencias del conflicto armado interno –preparándolas para una guerra irregular–, pero sin mayores miramientos a la construcción de una capacidad disuasiva efectiva frente a posibles agresiones internacionales o al mantenimiento de un equilibrio estratégico regional. Esto pasa por la definición consensuada que involucre a todos los sectores políticos del país incluyendo a las fuerzas políticas resultantes de la eventual firma de paz con la guerrilla en torno a las amenazas y a los intereses estratégicos de la nación. Se trata, en últimas, de implementar una metodología de diseño de fuerza con la participación de civiles y militares, que permita identificar y definir las variables necesarias para la concepción de capacidades militares anticipadas para proveer la defensa (Donadio, 2010). En este sentido, el desafío es proteger y blindar los más de 6.300 km. de fronteras terrestres, en las cuales el Estado mantiene una presencia deficiente. Fronteras porosas y sin control no sólo posibilitan la irrupción territorial por parte de fuerzas externas, sino que se convierten en escenarios propicios para el desarrollo de actividades criminales de carácter transnacional, con todos los fenómenos de violencia, inseguridad y desestabilización que ello conlleva para las poblaciones fronterizas. Se han de reorientar entonces algunas unidades militares dedicadas actualmente a la lucha contrainsurgente –especialmente del Ejército y la Infantería de Marina–, a la protección de las fronteras terrestres más vulnerables9. Al respecto, Leal Buitrago (cfr. 2014) señala que será necesario adelantar una revisión de la

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Nos referimos especial aunque no exclusivamente a la región del Darien fronteriza con Panamá, los departamentos de Nariño y Putumayo fronterizos con Ecuador, y las zonas del Catatumbo y Arauca fronterizos con Venezuela.

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distribución militar en el país, para destinar su presencia a zonas estratégicas de frontera como, por ejemplo, la protección de la soberanía en el Amazonas. Sin embargo, antes que militar, el primer recurso para hacer frente a las amenazas transfronterizas es la inteligencia. De igual manera, las condiciones de seguridad en el mundo de hoy implican la promoción y la defensa de la paz en el plano internacional. Así, las Fuerzas Militares están compelidas a prepararse para participar y apoyar misiones de mantenimiento de paz y estabilización. Las experiencias adquiridas [la participación en el SINAI, por ejemplo], más el estudio de la amplia variedad de los casos internacionales y una organización para su cumplimiento, se convierten en una necesidad futura (Borrero, 2008). El soldado del postconflicto, debe ser capaz de trabajar en grupo y con un medio ambiente multinacional, debe estar en capacidad de entender a sus aliados, compartir partes comunes de preceptos políticos y culturales, operar de acuerdo a una doctrina común y comunicarse en un lenguaje estratégico, operacional y táctico (Holger, citado por Vargas, 2010). Esta proyección internacional de las Fuerzas Militares es lo que parece estar detrás de los acuerdos de cooperación con la OTAN [así como con pares de Estados Unidos y Centroamérica] (cfr. Delgado, 2014). Otro de los campos de acción para las Fuerzas Militares es el de las amenazas no convencionales como los ataques cibernéticos a la seguridad del Estado, la atención de desastres y catástrofes naturales y las guerras por recursos naturales como el agua y la biodiversidad. Para Medina (cfr. 2014), un escenario creciente de actuación para las Fuerzas Militares será el apoyo a la realización de los acuerdos, por ejemplo, en materia de restitución de tierras, sustitución de cultivos ilícitos, desminado y retorno de desplazados por la violencia a sus lugares de origen. Finalmente, las Fuerzas Militares deberían tener una mayor participación en actividades de desarrollo nacional. Ante las evidentes falencias del país en materia de infraestructura, los ingenieros militares están llamados a desempeñar un papel cada vez más importante en la construcción de vías –especialmente terciarias–, puentes, acueductos, alcantarillados, diques, escuelas, etc. en aquellas zonas donde la dinámica del conflicto ha impedido el desarrollo de instalaciones públicas para mejorar el bienestar de las poblaciones. Por su parte, el fortalecimiento de programas de Acción Integral desarrollados por Ejército y Armada Nacional para llevar servicios básicos como salud,

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educación y agua a zonas rurales que han sido fuertemente golpeadas por el conflicto armado interno, evidencian la participación que, prospectivamente, asumirían los militares en la reconstrucción del tejido social. No obstante, el reto más importante de las Fuerzas Militares de cara al posconflicto es el tema doctrinal. La eventual desaparición de las FARC como amenaza nacional debe implicar necesariamente un cambio en la doctrina orientada hacia la eliminación del enemigo interno –heredado de la Guerra Fría–10. Según Medina (cfr. 2014), la evolución de los roles implica cambiar la perspectiva del combate, por esencia destructiva, a una visión constructiva de la acción militar. Se trata de pasar de una acción de defensa de los intereses del Estado ante una amenaza del enemigo interno –la insurgencia armada–, a ser un organismo que minimiza las vulnerabilidades del Estado, evitando que se generen nuevos factores de violencia. A la larga, el posconflicto más que cualquier reducción eventual de la Fuerza Militar pasará, inexorablemente, por el fortalecimiento y profesionalización de la Policía Nacional, institución que tendrá la obligación del despliegue total de la seguridad ciudadana, antes restringida por causa de la lucha contrainsurgente (cfr. Delgado, 2014). Un primer desafío para la institución policial es garantizar la seguridad en los campos y sectores rurales, especialmente en aquellos más afectados por el conflicto armado, facilitando las condiciones para que los acuerdos de paz se cumplan, la reintegración efectiva de los desmovilizados y la construcción de una convivencia democrática real. De tal forma, la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural tendría que reorientar el servicio de policía contrainsurgente prestado por los Escuadrones Móviles de Carabineros hacia una unidad policial especializada en la lucha contra el crimen organizado en el ámbito rural, lo que implica el desarrollo de capacidades de anticipación, inteligencia e investigación criminal, manteniendo siempre una presencia disuasiva contra el delito. Además, se han de consolidar las competencias que le permitan relacionarse con el campesino y el indígena, apoyando programas de desarrollo y asistencia a las poblaciones. 10

Para Leal Buitrago (2014), este cambio en la doctrina está relacionado estrechamente con un cambio político que permita la reducción de la polarización y el trámite de las diferencias ideológicas únicamente por medios democráticos.

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Frente al crimen y la delincuencia, sería necesario que las capacidades en investigación e inteligencia policial en las que se ha avanzado durante los últimos años, sean aplicadas a la seguridad en las ciudades. Ya no se trata de espectaculares operaciones contra los blancos de alto impacto (jefes guerrilleros), sino de mayores operaciones de investigación e inteligencia para desarticular las bandas de extorsionistas, fleteros, ladrones que asolan al ciudadano y que son causantes de la creciente percepción de inseguridad en las grandes ciudades del país. Pero además, pasará por el fortalecimiento de equipos de comunicación y seguimiento, helicópteros y demás medios logísticos puestos al servicio de la seguridad de los ciudadanos y no en el combate a una estructura guerrillera. En las ciudades, la Policía ha de avanzar hacia una concepción de policía preventiva, policía mediadora de conflictos sociales, capaz de anticiparse al delito y de velar por las condiciones necesarias para la convivencia ciudadana. Para ello, la Policía tendrá que desarrollar competencias para comunicarse asertivamente con comunidades cada vez más diversas y conflictivas. Esto pasa por generar mayor confianza y legitimidad de la Institución a través de prestar un servicio de policía efectivo para contrarrestar el crimen, garantizar el cumplimiento de la ley, así como con su apego irrestricto de los derechos humanos. Y es claro que, aun manteniéndose en las dinámicas propias de un conflicto armado interno, la Policía Nacional deberá fortalecer su capacidad para hacer frente a amenazas tales como el narcotráfico, la minería ilegal, el crimen organizado transnacional, los delitos informáticos, el delito medioambiental, entre otros. Al igual que con los militares, el reto mayor se presenta en la educación policial. Preparar más y mejor personal del nivel ejecutivo para cumplir con los retos del posconflicto, implica la formación con nuevas competencias y perfiles acondicionados a un trato más cercano a los ciudadanos, lejos de prácticas militaristas, y enfocados en la anticipación y la prevención del delito, la resolución de conflictos y la convivencia ciudadana. Implica un policía capaz de analizar y tomar decisiones frente a escenarios problemáticos de seguridad, conocedor y respetuoso de los derechos humanos –incluso de aquellos quienes transgreden la ley–. Implica, en últimas, un policía más profesional en la prestación del servicio público que desarrolla y que, por tanto, debe estar mejor remunerado –con lo cual se evita que éste sea seducido por prácticas corruptas o de amaño con los criminales–.

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Tanto para policías como militares es necesario desarrollar las capacidades de contrainteligencia y control interno, que permitan la identificación y desvinculación de todos aquellos elementos que han participado en violaciones a los derechos humanos, corrupción o complacencia con bandas del crimen organizado. Ello pasará además por una mayor sinergia con el Ministerio Público y la Rama Judicial, que demandará profesionales civiles preparados y conocedores de la función militar y policial. Como se evidencia, el posconflicto genera para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional desafíos de adaptación a los nuevos contextos de seguridad. Ello implica llevar avante procesos de reforma, modernización y transformación de estructuras que demandarán recursos y personal, y que llevan a pensar que una reducción inmediata del personal y el presupuesto para la Fuerza Pública no es viable en el futuro inmediato. Más allá de las evidentes necesidades en materia de modernización y profesionalización de las Fuerzas Militares, el proceso debe estar articulado dentro de los requerimientos relacionados con las reformas institucionales de la defensa y la seguridad: el fortalecimiento de las relaciones cívicomilitares, el mejoramiento de la gobernanza de la seguridad y la defensa por medio de la introducción de estándares y buenas prácticas derivadas de las experiencias internacionales (Schultze-K raft, 2012), la interiorización de prácticas transparencia y rendición de cuentas11, el apego irrestricto a los derechos humanos, la ampliación de la participación experta del Congreso de la República y la academia en la definición de reglas y objetivos estratégicos y de control y supervisión– necesarias para mejorar la democracia, así como garantizar un sistema de justicia eficiente y transparente. CONSIDERACIONES GENERALES

La agenda de seguridad colombiana en cualquier escenario de postconflicto siempre será un componente necesario e imprescindible en el análisis, la discusión y la formulación de política pública, dado su significado para la construcción de la paz y su aspiración de que ésta sea estable y Binkerhoff (2005) señala que unas fuerzas de seguridad sin supervisión y/o corruptas pueden constituir una de las mayores barreras para la construcción de paz y contribuyen a la reanudación del conflicto.

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duradera, única garantía del no retorno al conflicto histórico. Este capítulo analizó la agenda de seguridad en un hipotético escenario posconflicto, describiendo las perspectivas de reforma de la naturaleza y el rol de las Fuerzas Armadas y de Policía en ese nuevo contexto de riesgos y amenazas. Tras la aproximación teórica a las reformas del sector seguridad y defensa (RSSD), la caracterización del escenario de seguridad posconflicto presentó el registro de las principales reformas y transformaciones para la fuerza pública, concluyendo –sin pretender menoscabar la amplitud temática y la variedad de reformas identificadas a lo largo de este trabajo- la necesidad de un mantenimiento operativo y preventivo de las Fuerzas Militares en la etapa de transición y el fortalecimiento y profesionalización de la Policía Nacional para garantizar la protección de los derechos humanos y las libertades de los ciudadanos, al igual que la no recurrencia de factores que perpetúen la violencia, requisito de sostenibilidad de la paz. La exploración realizada expuso razones de peso para sostener que las Fuerzas Militares y de Policía en el posconflicto armado colombiano deberán ser readecuadas en su naturaleza, roles, estructura institucional y doctrina. Lo anterior responde a un marco de referencia como lo es el proceso de reforma al sector seguridad y defensa (RSSD). Se espera que este importante proceso garantice la provisión de seguridad en el marco de la gobernabilidad democrática para la prevención del retorno a la confrontación y la construcción de paz. Cabe reiterar que el fin del conflicto interno armado cambiaría la agenda de seguridad del país en la medida en que la principal amenaza a la seguridad nacional desaparecería, abriendo la posibilidad de superar la misión de combate al binomio guerrilla-narcotráfico (la lucha contrainsurgente y la guerra contra las drogas), dando lugar a la re-comprensión tanto de las misiones convencionales (la defensa nacional exterior y la seguridad pública, urbana y rural) como de las no convencionales (narcotráfico, operaciones internacionales y desarrollo nacional). Finalmente, se espera entonces que se abra ampliamente el debate en el país nacional y el país político sobre el tema de la agenda de seguridad en el posconflicto en razón a su importancia para la paz territorial. La necesidad de la reforma al sector seguridad y defensa, y, en consecuencia, la reorientación estratégica de las Fuerzas Armadas y de Policía en el posconflicto, tienen un papel fundamental que cumplir en la construcción de paz.

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Las fuerzas militares y de policía en el posconflicto armado: futuros escenarios y reformas

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