La universidad española: Un caso de normas contra la cooperación científica.

1 Sainz, J.S. (1993). La universidad española: Un caso de normas contra la cooperación científica. En E. Sainz (1993). Las organizaciones como sistemas constitucionales, 125-182. ISBN: 84-7933-121-6. La universidad española: Un caso de normas contra la cooperación científica. Javier Sainz Departamento de Procesos Cognitivos Universidad Complutense de Madrid

0. Introducción. 0.1. La promulgación de la L.R.U. como norma fundamental. 0.2. Inarticulación de intereses constitucionales y de la acción en la norma. 0.3. El modelo de gestión burocrática como razón del fracaso de la norma. 1. El modelo de gestión burocrática de la universidad. 1.1. Constitución de la burocracia universitaria. 1.2. Representación política y representación de la burocracia. 1.3. La cesión de la titularidad pública de la universidad a la burocracia. 1.4. La gestión de la propiedad pública por la burocracia. 2. Estructura de poder de la burocracia universitaria. 2.1. El departamento como unidad de gestión administrativa. 2.2. Competencias del Consejo de Departamento. 2.3. Concentración de las competencias en una oligocracia de base estamental. 2.4. El control de la selección y la promoción por la oligocracia. 3. Ineficiencias básicas del modelo de gestión burocrática. 3.1. La estructura afiliativa de los departamentos y el código del honor. 3.2. La coordinación de los oligarcas y la constitución de redes de poder. 3.3. Descoordinación institucional y dispersión de recursos. 3.4. Instrumentos de conservación del poder e inmovilización de recursos. 3.5. La lucha de la burocracia contra los efectos no deseados de la norma. 3.6. Ausencia de normas para el control de las desviaciones de la burocracia. 4. Las condiciones de existencia de la burocracia en un mercado intervenido. 4.1. Los argumentos de la defensa corporativa de la burocracia. 4.2. Las normas como origen de un sistema de recursos cautivos. 4.3. Descualificación de la oferta. Los profesores en un mercado intervenido. 4.4. Descualificación de la demanda. Los alumnos en un mercado intervenido.

2 0. Introducción. La Ley de Reforma Universitaria inicia en 1982 el periodo constituyente de la universidad española. La promulgación de la L.R.U. cierra un periodo preconstitucional caracterizado por una fuerte presión política y sindical en el que entró en crisis el modelo de universidad creado por el franquismo. Esta crisis mostró a la sociedad civil, que comenzaba a vertebrarse en numerosas organizaciones sociales y políticas, y a los sectores económicos, que emergieron de la autarquía económica del primer franquismo, la incapacidad de la universidad para adaptarse a los cambios económicos y demográficos, con su consiguiente repercusión en la demanda de formación universitaria. Fue entonces cuando se hicieron evidentes las consecuencias negativas de la dependencia de las instituciones universitarias de un Estado fuertemente intervencionista que ejercía su control sobre una universidad, mayoritariamente pública, por vía normativa, por vía presupuestaria e incluso por vía de la gestión a través del nombramiento directo de sus agentes y representantes. La L.R.U. se promulga con el objetivo expreso de devolver a la Universidad su autonomía. 0.1. La promulgación de la L.R.U. como norma fundamental. El análisis de esta carta fundamental, de sus reformas sucesivas y de las prácticas institucionales de los agentes sociales encargados de cumplirla y velar por su cumplimiento revela que esa autonomía es una ficción jurídica: el Estado cede únicamente la gestión administrativa de la universidad, se reserva para sí y para las instituciones estatales que heredan sus competencias, en el denominado estado de las autonomías, la gestión política y económica de la institución a través, primero, de un cuerpo de normas legales de distinto rango y ámbito de aplicación y, segundo, a partir del presupuesto y su distribución. La L.R.U. renuncia a configurar la universidad como una sociedad pública de derecho privado, una corporación empresarial que oferta un servicio público, y analizable, por tanto, en términos de costes y beneficios. La L.R.U. apuesta por una burocracia clásica que dá continuidad a la burocracia universitaria creado por el franquismo dotándola de un poder y una autonomía hasta entonces desconocidos. El Estado renuncia al control directo de esa gestión y la cede de forma absoluta a esta burocracia universitaria, confiando al ordenamiento legal y al presupuesto el control de esa burocracia. La norma constitucional no previene las desviaciones de esa burocracia cuando actúa en su propio beneficio en detrimento del bien público a que constitucionalmente debe orientarse. Como si la institución tuviera objetivos de suyo independientes de sus agentes y actores, la L.R.U. supone el logro de los objetivos de la universidad como una respuesta automática a la implantación de la norma constitucional. 0.2. Inarticulacion de los intereses constitucionales y de la acción en la norma. En la tradición de la teoría de las organizaciones y en general en la teoría social ha sido común describir las organizaciones como sistemas propositivos. El concepto de organización era así reificado al adscribirse a la organización intereses, propósitos y objetivos independientemente de los individuos que son sus miembros. Constituye un avance fundamental en teoría económica pensar, de acuerdo con Klein (1983, p. 373), "todas las organizaciones como grupos de contratos explícitos e implícitos entre propietarios de factores de producción". Un objetivo es siempre el objetivo de alguien, no es posible, por consiguiente, adscribir a una organización, como tal, objetivos en sentido literal (Vanberg, 1992). La organización "no es sino el conjunto de contratos que rigen el modo en que se integran los distintos factores de producción para crear productos y el modo en que los ingresos de esos productos se distribuyen entre los factores de producción" (Fama, 1980, p. 290). Así, aunque la conducta de los individuos en general responde sistemáticamente a los incentivos que se le aplican, en el interior de la organización las conductuas individuales están sujetas a una relación social, es decir, "a relaciones recíprocas entre partes cuyas elecciones conductuales son mutuamente contingentes entre sí" (Vanberg, 1992, p.227). Es el sistema de estas

3 relaciones recíprocas, sujeto a continua renegociación con el agente central, el que otorga a las organizaciones su carácter como actores corporativos. Porque el valor de sus inversiones depende de la continuidad de este sistema de relaciones sociales, los propietarios de los factores de producción o sus agentes acuerdan "crear un sistema de restricciones que protegen los derechos de propiedad de sus miembros individuales" (Gifford, 1991, p. 92). Este sistema de restricciones tienen la forma de una norma constitucional. La norma constitucional protege a los miembros de la organización de la devaluación de sus recursos y de la explotación. La norma constitucional "también especifica los modi operandi de la organización. Esto significa, en particular, que debe contener disposiciones de las clases de problemas que tienden a surgir siempre que las personas se unen para la acción organizada o corporativa, problemas que son esencialmente de dos tipos: los problemas de decisión colectiva y los problemas de distribución." (Vanberg, 1992, p. 252). Alchian y Woodward (1987) señalan que son las "normas constitucionales y los contratos que comprenden lo que denominamos organización" (p. 110) y lo que distingue el intercambio de los agentes al interior de la organización del intercambio que estos mismos actores tendrían en el mercado. Así, las relaciones sociales de los agentes de la organización son radicalmente diferentes de las que se establecen en el mercado. En tanto en los contratos de intercambio en el mercado existe transferencia de derechos de propiedad sobre recursos, las relaciones al interior de la organización suponen la transferencia de control de los recursos propios de la acción y la sumisión de los miembros a los procedimientos de toma de decisiones de la organización con independencia de que puedan o no tener individualmente un voto (Coleman, 1974, 1986a, 1990). Las decisiones y las acciones de los individuos se interrelacionan y coordinan del modo en que permiten la acción colectiva. "Describir la constitución de una organización como un contrato social es decir que no puede ser descompuesto de forma significativa en contratos de intercambio bilaterales. Es un contrato inclusivo que define los términos de una relación en marcha entre múltiples partes, los términos de una empresa conjunta" (Vanberg, 1992, p. 252). El éxito relativo de distintas estructuras alternativas de una organización, señalan Alchian y Demsetz (1972) depende de su capacidad para establecer una correlación suficiente entre contribución y recompensa. Rara vez los miembros de una organización pueden definir la norma constitucional por la que su comportamiento debe regirse. Sin embargo, el contrato social que la funda es objeto de aceptación implícita o explícita cada vez que la norma misma es objeto de renegociación, independientemente de que el resultado de esta negociación suponga la alteración explícita de la norma. Una norma existe en un entorno social dado en la medida en que los individuos actúan de forma habitual de la forma prevista por la norma y en la medida en que los individuos que se desvían son castigados por los otros miembros. Así, las normas existen como una cuestión de grado, lo que permite hablar de su desarrollo o de su decaimiento. Las normas surgen cuando las acciones de los actores tienen ciertas consecuencias sobre la conducta de otros. Cuando estas consecuencias son positivas las normas son prescriptivas, por el contrario, son proscriptivas cuando las consecuencias son negativas (Coleman, 1986b). La L.R.U. como norma constitucional de la universidad no ha sido promulgada como resultado de una negociación formal entre los agentes o representantes de los contribuyentes, propietarios de recursos económicos y los agentes de los propietarios de recursos de conocimiento científico y técnico, sin embargo, son estos últimos sobre los que recae la norma y los mismos que son llamados a defenderla con su conducta existan o no mecanismos en la norma que refuercen esa función. La implantación, consolidación y vigencia de una norma depende de la articulación de los intereses constitucionales y los intereses de la acción de los sujetos sobre los que norma recae. La aceptación y defensa de la L.R.U. como norma constitucional depende del modo en que refleja esta articulación. "Los intereses constitucionales de un actor se reflejan en sus preferencias en relación con las reglas del juego del grupo social dentro del cual opera. Sus intereses constitucionales influyen aquellas de sus elecciones que pertenecen a la clase de orden institucional bajo el cual va a vivir. O en términos algo diferentes, los actores determinan las preferencias que emergerían si fueran a participar en la elección de la constitución, en el más amplio sentido, para su grupo social. Por el contrario, los intereses de acción de una persona se reflejan en sus preferencias en relación

4 con cursos alternativos de acción bajo ciertas condiciones de la situación, incluyendo aquellas impuestas por las reglas e instituciones existentes." (Vanberg y Buchanan, 1990, p. 888) El objeto de este trabajo es analizar el sistema de prácticas sociales que tienen en la L.R.U su norma constitucional, y en particular la forma en que la norma constitucional enfrenta los intereses constitucionales de los individuos, las normas sociales que estarían ideal o realmente dispuestos a aceptar como normas del grupo dentro del cual operan y los intereses de la acción que conciernen a los cursos de acción alternativos que pueden seguir (Vanberg y Buchanan, 1990). Así, los individuos desean colectivamente una norma que sancione el mérito y la capacidad como criterio de selección de acceso a la universidad sea como estudiante o como empleado ya que éste es el único orden racional en el que pueden defender sus derechos frente a autoridades discrecionales y decisiones arbitrarias; sin embargo, ciertos cursos de acción en un entorno dado pueden permitirles utilizar en su provecho estas decisiones arbitrarias, frente a individuos que en el orden constitucional serían sujetos de mejor derecho, si pueden influir en las autoridades discrecionales que las toman y seguir estos cursos de acción no son objeto de sanción en la norma. El problema es por qué los individuos prefieren seguir cursos de acción que contradicen sus intereses constitucionales. La respuesta sólo puede residir lógicamente en la norma constitucional, en la forma en que refleja los intereses constitucionales de los actores y en la forma en que prevee eel comportamiento de los actores, en como ordena sus relaciones sociales en relación con la acción colectiva y en como establece recompensas a sus contribuciones y penaliza las acciones desviadas. La tesis de este trabajo es que la implantación de la L.R.U. como norma no ha permitido coordinar los intereses constitucionales de las personas, como correspondería en una norma racional, con los intereses de sus acciones. De ahí que concibamos la L.R.U. como una norma constitucional perversa. La razón de este carácter perverso de la L.R.U. como norma constitucional deriva del modelo de universidad que defiende, de la confianza que deposita en una burocracia constituida por agentes no necesariamente expertos y desinteresados. 0.3. El modelo de gestión burocrática como razón del fracaso de la norma. Cuando su origen es un cuerpo legislativo, la promulgación de una norma debe tener por objetivo el bien común, que es la forma extrema de externalidad positiva. El bien común existe en la medida en que el beneficio de una persona beneficia a todos independientemente de quién paga. Al igual que otros muchos actos de gobierno de ámbito general, tales como la policía y la protección de la salud pública, el desarrollo científico y técnico de una sociedad es asegurado por la existencia de instituciones que tienen como objetivos el desarrollo del conocimiento científico-técnico, la formación profesional y la extensión y crítica de la cultura, entre las que se encuentra la universidad. La norma constitucional se promulga para asegurar, en principio, el logro de estos objetivos estableciendo la organización y las reglas por las que se han de regir en su conducta aquellos a los que se confía su logro. En tanto integrantes de una institución fiduciaria, los miembros de la universidad son depositarios de la confianza de los agentes sociales, que sometidos a la misma regla de confianza, han dado forma a la ley. La elección de un agente requiere no sólo conocimiento de parte del agente sino también desinterés e identificación con los intereses de aquellos que al elegirle deciden depositar en él su confianza. Aquél que recibe esta confianza realiza una promesa de responsabilidad, una promesa de actuar conforme a los intereses de sus electores comportándose como lo haría una persona razonable en las mismas circunstancias. Si las normas no especifican que acciones específicas ha de llevar a cabo un agente es porque no es posible prever todas las circunstancias. La norma usualmente reserva la posibilidad de retirar esa confianza a aquellos agentes que con su conducta traicionan el compromiso con sus electores. La retirada de confianza o la revocación de su nombramiento como agente es así una condición de que no se desviará de la norma actuando en su propio beneficio. Como este intercambio basado en la confianza no tiene lugar entre agentes en tanto sujetos privados sino en tanto miembros de organizaciones, la forma en que la norma constitucional ordena la interacción social de los agentes es crucial para decidir si se desvían de los objetivos cuyo logro se les ha confiado.

5 La L.R.U. y las normas que la desarrollan defienden un modelo de gestión burocrática, con financiación pública, de la universidad, frente a un modelo de gestión empresarial constitucionalmente orientado a la maximización del bien público y cuya eficiencia puede medirse en el mercado. Una organización burocrática se caracteriza por su estructura jerárquica, por la dependencia de sus acciones de normas y por la incalculabilidad de sus resultados (Meyer, 1982). Al asegurarse su financiación por el Estado o sus instituciones, una organización burocrática queda totalmente protegida de incertidumbres externas de un modo tal que no existen incentivos económicos para cambios en la gestión. Las organizaciones burocráticas resultarán, entonces, ser menos eficientes que otras organizaciones burocráticas o no abiertas al mercado. En esta eliminación de incertidumbre, la burocracia obtiene todo su poder y autonomía. Resuelta esta incertidumbre, las relaciones de confianza entre agentes se establecen con la cúpula de la organización burocrática lo que en teoría permite un mejor control de su rendimiento. La L.R.U. como norma constitucional defiende la concentración de poder de la burocracia en ciertos órganos unipersonales en vez de en órganos de decisión colectivos cuya acciones resultan más dificiles de evaluar en ausencia del mercado. La burocracia universitaria deviene entonces en oligocracia. Así defectos e imprecisiones de la norma se alían con un modelo de gestión burocrática, cuyos rendimientos no pueden evaluarse en el mercado, para dar como un resultado una universidad globalmente ineficiente. La financiación pública de la enseñanza superior protege los intereses de la oligocracia de los departamentos universitarios y, en particular, del estamento que la encarna, el cuerpo de catedráticos, frente a los intereses constitucionales ideales de todos los actores, incluidos los catedráticos, que ven en la norma la fuente del desprestigio de la institución y una razón de sus bajos salarios y de su descrédito. En correspondencia con las acciones de la burocracia universitaria, las acciones de interés de los estudiantes dificilmente pueden converger con sus intereses constitucionales a corto y largo plazo en un mercado intervenido a pesar de que entre sus intereses constitucionales se encuentra el de que prevalezca el mérito y la capacidad como garantía de prestigio de las credenciales que obtienen . En suma, la L.R.U. es una norma constitucionalmente perversa: fracasa como norma al no hacer congruentes los intereses constitucionales de las personas con los intereses de sus acciones. Hacer congruentes ambos tipos de intereses es un subproducto de los incentivos que se generan espontáneamente en la interacción social de los agentes cuyas acciones vienen limitadas por la norma constitucional (cf. Vanberg y Buchanan, 1990). La L.R.U. disuade a los actores de realizar aquellas acciones congruentes con sus intereses constitucionales porque se contraponen con los rentas que esperan obtener siguiendo otros cursos de acción mejor articulados con los intereses de la oligocracia universitaria. 1. El modelo de gestión burocrática de la universidad. La organización de la universidad puede responder, en principio, a uno de dos modelos: el modelo de gestión burocrática y el modelo de gestión empresarial. La contraposición de estos modelos abstractos revela la funcionalidad de ambos, dadas las condiciones en que la universidad presta sus servicios. Pueden haber razones, en principio, para adoptar uno u otro modelo de gestión. Diversas razones se han dado para justificar la existencia y proliferación de las burocracias gubernamentales. La teoría de costes de transacción desarrollada por (1991) formula un teorema básico: "Las organizaciones surgen cuando los mercados fracasan y viceversa. Los fallos del mercado tienen lugar cuando los costes de llevar a cabo transacciones entre firmas empresariales (o individuos) exceden los costes de gestionarlos a través de organizaciones; las organizaciones fallan cuando un mercado o una organización alternativa ofrece costes de transacción más bajos." (Meyer, 1982, p. 888). Los costes de transacción son función de la incertidumbre bajo condiciones de racionalidad limitada y de la escala de la economía en relación con el oportunismo. La L.R.U. no adopta un modelo de gestión burocrática de la universidad tras un análisis de los costes de transacción de un modelo teórico. Aunque ambas formas de organización estaban implícitas en el debate social y político que condujo a su promulgación, la Ley de Reforma Universitaria adopta el

6 modelo menos rupturista con el pasado burocrático de la universidad, aquel que no obligaría a mantener una doble normativa laboral de los profesores universitarios, una la aplicable a los que fueran funcionarios y otra aplicable al personal laboral. El debate se planteaba no en términos de gestión universitaria sino en términos de estabilidad laboral de los profesores. Los sindicatos abogaban por la aplicación exclusiva de una normativa laboral declarando a extinguir, en el extremo, los cuerpos de funcionarios lo que incidiría en su sindicación y facilitaría la intervención del sindicato en la negociación colectiva. El gobierno socialista que promulgaba la ley, por el contrario, suponía, no sin razón, que la aplicación de una normativa laboral comportaría, en último término, el aumento de costes sino la aplicación de precios libres a los servicios prestados por la universidad. El modelo de gestión burocrática venía impuesto por las condiciones de partida de la universidad. Existen condiciones que justifican la adopción de un modelo de gestión burocrática. En primer lugar, la existencia de costes externos ligados a la actividad. Un coste o un beneficio externo no se refleja en los precios del mercado aunque es experimentado como tal por personas que no intervienen en la transación. El caso de la formación técnica y científica es un ejemplo típico; la formación científico-técnica de los individuos comporta incrementos de la productividad con consecuencias positivas en la optimización de la gestión de los recursos y en el desarrollo social. Sin embargo lo que en este caso debe garantizarse es el acceso a esa formación, que puede estar entre los objetivos de los individuos en cuanto aspiran a un nivel de renta, no quien la proporciona. Así, el desarrollo económico es un subproducto de los objetivos que los individuos intentan lograr. En segundo lugar, la aplicación de políticas redistributivas que no es posible implementar a través del mercado o la prestación de servicios en régimen de monopolio que los mercados no pueden regular. La universidad puede ser, en este caso, un instrumento para implementar políticas redistributivas si facilitan la movilidad social. Sin embargo, la aplicación de una política redistributiva no tiene por qué llevarse a cabo a través de la financiación general de las tarifas universitarias en el contexto de un mercado intervenido. La financiación general de la universidad se opone a una política redistributiva racional al ofrecer formación a bajo coste a todos los individuos independientemente de sus recursos y cualificaciones. En tercer y último lugar, la clase o naturaleza del producto o servicio prestado para el que el mercado no puede establecer un precio o no puede someterse a una fácil o clara contabilidad por los agentes que intervienen en su producción. Así, en el caso de la universidad, la burocracia ministerial que interviene en la confección del presupuesto de educación que trata de maximizar su participación en el presupuesto del Estado al igual que la burocracia universitaria que trata de obtener el mayor presupuesto siendo que éste se determina por un volumen dado de produtos o servicios, no como resultado de la retribución marginal del aumento de una unidad de producto (Meyer, 1982). Cabe recordar que la fijación del precio por vía presupuestaria es formalmente distinto de la formación del precio de un servicio en el mercado, lo que conlleva ineficiencia. Del análisis de estos criterios se desprende que únicamente el último parece hallarse detrás de la adopción de un modelo de gestión burocrática y que este último revela precisamente la característica mas distintiva de la burocracia, la incalculabilidad del coste de sus servicios. La descentralización y la responsabilidad en la obtención de beneficios a distintos niveles que es característico de una firma empresarial no pueden presentarse en las burocracias. La simple jerarquía es la única estructuración posible de la burocracia. Downs (1967) define la burocracia como el tipo de organización que no entra en transacciones quid pro quo voluntarias en el contexto del mercado. Aunque las diferencias entre una organización burocrática y una organización empresarial son claras, ambas no son formas de organización excluyentes. "Un puente teórico entre ambos extremos ha sido tendido por el denominado Teorema de Coase (Coase, 1960) que demuestra que en ausencia de costes de transacción todas las funciones reguladoras y de coordinación del gobierno podrían también lograrse por medio de un contrato voluntario pero con diferentes consecuencias distributivas." (Meyer, 1982, p. 888). Otras formas de organización de relaciones contractuales más elaboradas existen lejos de las expresiones más puras de relaciones reguladas por el mercado. Estas formas mixtas entre la regulación de la producción por el mercado y su regulación por la burocracia hacen posible la financiación mixta de la universidad, privada y del Estado a través de

7 la financiación indirecta de la demanda en el mercado de formación o de la oferta en el ámbito de la investigación y el desarrollo. Estas formas mixtas alcanzan también al tipo de relaciones contractuales que se establecen al interior de la organización, por ejemplo, en el caso del salario de los profesores distinguiendo entre componentes salariales y dejando al mercado la determinación de algunos. 1.1. Constitución de la burocracia universitaria. A pesar de permitir la adopción de un modelo de gestión empresarial a las instituciones privadas de enseñanza superior, la L.R.U. consagra, en el caso de la universidad pública, un modelo de organización burocrática regida por normas rígidas y caracterizada por la división del trabajo y la organización jerárquica de sus integrantes. En tanto titulares de una institución fiduciaria, los miembros de esta organización burocrática reciben del Estado garantías de estabilidad en el empleo, de conservación y defensa de sus atribuciones así como garantías de mantenimiento de sus retribuciones y pensiones en orden a conservar su posición social. Suponiendo incalculables los beneficios que se derivan de la clase de servicios que la universidad presta y renunciando a evaluar sus costes, la L.R.U. rechaza equiparar los contratos de los profesores universitarios a los contratos de personal laboral y accede, ante una genérica amenaza sindical de aquellos, a su conversión en funcionarios públicos. El esquema laboral que se aplica a éstos se generaliza al resto del personal laboral universitario. Como es norma en un tipo de organización burocrática, la estructura orgánica de la universidad se justifica no por relación con las condiciones sociales en que ejerce su actividad y las necesidades sociales que satisface, es decir, por su relación con el mercado, sino por referencia a un conjunto de valores abstractos, los mecanismos de cuyo cumplimiento no implementa. 1.2. Representación política y representación de la burocracia. La L.R.U. arbitra una doble representación en los órganos de gestión de la comunidad universitaria: un tipo de representación horizontal estamental de la comunidad universitaria y un tipo de representación vertical corporativa de la burocracia. La autonomía universitaria se hace consistir en la participación orgánica de los estamentos y de la propia burocracia universitaria en las estructuras de gobierno de la universidad desde el Consejo de Departamento, pasando por las Juntas de Facultad de las que el Director del Departamento es miembro nato hasta la Junta de Gobierno de la Universidad de las que los Decanos son miembros natos. La representación estamental por votación no proporcional directa de los miembros de la comunidad universitaria, estudiantes, profesores y personal de administración y servicios confluyen, a distintos niveles, con la representación institucional de la propia burocracia universitaria en los mismos órganos de gobierno. La misma organización estamental y corporativa rige para el órgano máximo de la comunidad universitaria, el Claustro de la Universidad, que es el órgano que elige al Rector de la Universidad, decide las normas que la rigen y aprueba el programa de gestión presentado por el Rector en el ámbito de su competencia. Aunque la L.R.U crea un órgano propio, el Consejo Social de la Universidad, como auténtica cámara de representación de los intereses económicos y sociales externos a la institución universitaria, el fracaso de la Ley en la definición apropiada de este órgano ha impedido que en los órganos de gobierno de la Universidad, y por tanto, en la gestión, se encuentren representados constitucionalmente los contribuyentes y las instituciones económicas y sociales en que los intereses de aquellos se articulan. Parte del articulado de la L.R.U., en particular el dedicado a la creación y competencias del Consejo Social de la Universidad fue declarado inconstitucional por sentencia del Tribunal Constitucional nº 26/87 de 27 de Febrero. En particular, se declararon inconstitucionales los artículos referidos a la competencia del Consejo Social en el establecimiento de la plantilla universitaria con su efecto en la asignación de recursos y en la selección, reordenación y promoción del profesorado universitario.

8 1.3. La cesión de la titularidad pública a la burocracia. En los órganos de gobierno de la universidad se hallan representados, a distintos niveles, únicamente aquellos que por su relación con la universidad sólo pueden representar, primariamente, sus propios intereses locales y a corto plazo y no intereses institucionales, generales y a largo plazo, sean de los estudiantes como demandantes temporales de un servicio, sean los profesores y el personal de administración y servicios como demandantes de unas ciertas condiciones de trabajo incluidas las salariales. Independientemente de la justificación jurídica de la sentencia del Tribunal Constitucional restringendo las atribuciones del Consejo Social, el efecto práctico de esta sentencia fue devolver a la burocracia universitaria el control de la plantilla con independencia del ajuste de sus criterios a las necesidades económicas y sociales de la propia sociedad civil, por lo que la burocracia universitaria se convertía en agente de sí misma. La justificación racional ímplicita de la sentencia del Constitucional era que la ley no deslindaba entre las competencias del Consejo Social como representante de la propiedad, el papel que cumple una Junta General de Accionistas, y las competencias de la Junta de Gobierno, como representante de la gestión, el papel que cumple un Consejo de Administración en una organización empresarial. Al configurar la universidad como una entidad de derecho público, la L.R.U. debía haber definido de forma estricta la representación de la propiedad y sus competencias en relación con las competencias de los órganos universitarios responsables de la gestión. La paradoja institucional es que este Consejo de Administración deriva su legitimidad no del Consejo Social de la Universidad sino de los administrados, organizados por estamentos, en el Claustro de la Universidad. La alternativa que debía haber triunfado en la organización de la universidad es la que se ha planteado en relación con las Cajas de Ahorro de fundación pública, articulando una gestión empresarial con una representación de la propiedad por vía de la participación de entidades públicas. La incorporación a esta representación de la propiedad de entidades privadas habría sido natural, de modo que la universidad alcanzara su autonomía financiera con apoyo de las instituciones políticas del Estado a nivel local y el apoyo de instituciones privadas, empresas y fundaciones.de nivel local y nacional. Al no crearse y consolidarse un órgano de participación como el proyectado que hiciera las veces de una auténtica representación de la propiedad, la universidad perdía el único órgano constitucional que por su desarrollo le habría dado a la universidad su independencia económica. La desaparición práctica del Consejo Social le entrega la gestión de la plantilla a la burocracia, y la financiación de la universidad al Estado y al poder político de las autonomías en un paulatino proceso de federalización del Estado. Los únicos artículos de la ley que hubieran podido imprimir en la universidad un modelo de gestión empresarial desaparecen y dejan en manos de la burocracia un aspecto básico de su constitución y mantenimiento: el control de la plantilla, y en manos del Estado su financiación. Así la gestión económica ordinaria se retira del mercado que viene a ser representado deficientemente por el Estado. Dado que el Estado no está representado en el nivel operativo de las decisiones políticas, el resultado es un reforzamiento de la burocracia que obtiene además un fuerte apoyo local frente a los intereses sociales en general. Si bien, la L.R.U. ya dejaba en manos del Estado el establecimiento de los precios públicos de los títulos de validez nacional, la importancia de esta cesión se torna ahora mas importante, al sólo caber control de la universidad por vía presupuestaria además de normativa. Esta cesión de la gestión a la burocracia universitaria se complementa con una política de precios políticos de los servicios que presta la universidad propios de un Estado asistencial. 1.4. La gestión de la propiedad pública por la burocracia. Este Estado asistencial interviene en la Universidad, no para la defensa de una organización orientada al bien público cuya consecución no evalúa, sino para la defensa del valor de los títulos académicos que acreditan y legitiman la distribución desigual de la renta. El Estado financia la inversión privada de los estudiantes que se garantizan, a bajo precio, un nivel de renta en el futuro.

9 El Estado subvenciona por término medio el 87% de la enseñanza universitaria frente al 13% que se obtiene a través de las matrículas abonadas por los estudiantes. Estos operan en un mercado subvencionado y protegido. Luego como profesionales van a operar en un mercado protegido igualmente. Piénsese que las tarifas que se aplican a la intervención de los profesionales no son tarifas reguladas por el mercado sino por gremios profesionales y que estos se organizan como sindicatos de cuadros. La intervención de los colegios profesionales en el control de calidad de las prestaciones de sus afiliados es, en la práctica, nula. Los colegios profesionales no cobran por prestación sino por autoría, es decir, por el uso de su firma que se torna así en propiedad intelectual, en fe pública. Un arquitecto cobra cada vez que se construye la misma casa. Un notario por firma. La universidad continúa esta tradición de la sociedad corporativa. El abandono de un modelo de gestión empresarial de la universidad por un modelo de gestión burocrática tiene importantes efectos en la estructura de la universidad y en la calidad de los servicios que presta en relación con el desarrollo del conocimiento científico-técnico y la formación profesional. La norma refleja la autonomía en la gestión de la burocracia universitaria. Al asumir en razón de la norma la gestión de la universidad la burocracia obtiene, a nivel operativo, la titularidad pública de la universidad, los derechos de propiedad del Estado. La burocracia obtiene el derecho, defendido socialmente, de decidir, sin constricciones, los usos de ciertos bienes económicos y usarlos en su beneficio. Los derechos inherentes en este poder de la burocracia pueden separarse, de acuerdo con Coleman (1973, p. 888) en dos: "la propiedad activa", que es el uso de poder sobre esta propiedad, y "la propiedad pasiva", que incluye todos los derechos residuales de la relación de propiedad, incluyendo el derecho a retirar la inversión y el derecho a recibir beneficios del uso de la propiedad. El derecho a utilizar los recursos es lo que se entiende comúnmente por poder, en tanto el derecho de beneficiar es el derecho a obtener una ganancia como resultado del ejercicio de ese poder.". La organización de la sociedad contemporánea exige distinguir entre el poder o los derechos de uso que se ceden a una organización burocrática y los derechos a disponer del beneficio que se atribuyen a las personas. Dado que una organización burocrática no tiene, de suyo, objetivos, la estructura social de la organización establece quien o quienes son los titulares del poder y a quien o a quienes corresponde disponer del beneficio. Ante la ausencia de normas proscriptivas, la burocracia universitaria concentra el poder de decisión y la distribución de los beneficios. 2. Estructura de poder de la burocracia universitaria. La universidad se organiza en departamentos. En la base de la pirámide organizativa de las universidades, los departamentos constituyen las unidades productivas de la universidad en sus vertientes de docencia e investigación. El Consejo de Departamento integra todos los profesores, funcionarios públicos, administrativamente adscritos al Departamento. Además integran una representación de los estamentos universitarios representados en los otros órganos colegiados a distinto nivel, incluidos los profesores no funcionarios, tales como ayudantes, profesores ayudantes y profesores asociados. 2.1. El departamento como unidad de gestión administrativa. Los departamentos no se caracterizan por su unidad disciplinar; aunque inicialmente se crean a partir de areas de conocimiento con cierta unidad disciplinar, la negociación política que precede a la implantación de un plan de estudios rompe con esa unidad disciplinar de modo que un departamento puede responsabilizarse de materias ajenas por completo a las incluidas en el área de conocimiento que dá nombre al departamento con tal de que resulte de un acuerdo entre departamentos. Además, la integración de un profesor en un departamento no es una cuestión perfectamente regulada por la norma constitucional. En la implantación de la Ley se permitió la libre adscripción de los profesores. La unidad disciplinar del departamento se sacrificó al juicio de conveniencia de los profesores que elegían no tanto por su especialidad como por sus expectativas de promoción y afinidad personal con los otros integrantes. Todavía hoy, basta el acuerdo de dos

10 departamentos para transferir un profesor de un departamento a otro independientemente de que su competencia científica se juzgara en relación con un área de conocimiento bien distinta. Aunque se requiere la aprobación de instancias superiores al departamento, éstas no juzgan, a nivel operativo, esa competencia al tomar como base de su decisión el acuerdo que aprueba esa transferencia. Los departamentos universitarios se caracterizan por las materias o asignaturas de las que se les responsabiliza y por los profesores que a ellos se adscriben, no por el área o áreas científicas que teóricamente dan coherencia a la docencia que imparten. La coherencia científica y unidad disciplinar del departamento es un subproducto de la libre adscripción de los profesores y de la afinidad de los nuevos profesores con los que controlan el departamento. Así un departamento de Psiquiatría puede ser responsable de una materia que tenga por denominación Psicología, asignar la docencia a un profesional médico, con independencia de que los contenidos de esa materia no sean disciplinariamente otros que los impartidos en facultades de Psicología. Naturalmente puede encubrirse este comportamiento científicamente irregular modificando el título de la materia, del departamento o incluso del área bajo la denominación de Psicología Médica. Nada impide a priori la convocatoria de una cátedra de Física en un departamento de Bellas Artes ni que este tenga responsabilidad docente sobre una materia de Física aunque el contenido de ésta no incluya contenidos útiles a estos estudios y ello, con independencia, de la competencia de su equipo docente. Lejos de constituir las necesidades científicas de un departamento una oportunidad para establecer relaciones de cooperación con áreas de conocimiento y departamentos alejados, desde una perspectiva disciplinar, las necesidades científicas constituyen argumentos a favor de una extensión de la burocracia departamental en contradicción con los criterios que prevalecen en la comunidad científica. La burocracia universitaria se resiste a integrar en un departamento personas de otras culturas profesionales: protege la credencial frente a la competencia profesional. Los departamentos se estructuran, pues, como unidades administrativas para la gestión docente de un grupo de materias negociadas en relación con otros departamentos. Los departamentos no se definen como departamentos de investigación de acuerdo con areas científicas bien definidas y universalmente reconocidas como p. ej. por la U.N.E.S.C.O. El término área de conocimiento, inicialmente concebido en la ley, como área de conocimiento científico se ha convertido en la práctica burocrática en una clasificación administrativa de las responsabilidades docentes de un departamento y en un recurso de la administración del Estado para decidir quienes entran en la composición de las comisiones que permiten la selección de nuevos profesores funcionarios públicos. 2.2. Competencias del Consejo de Departamento. El Consejo de Departamento tiene competencia sobre la actividad docente e investigadora de todos y cada uno de sus profesores miembros. Aunque carece de personalidad jurídica, un departamento es una unidad administrativa independiente en tanto organiza la investigación y la docencia a nivel operativo. La relación de estas competencias del Consejo de Departamento revela que este órgano es el centro constitucionalmente básico de la organización burocrática de la universidad. En el nivel de gestión de personal, el Consejo de Departamento propone la creación de plazas de funcionarios, propone los miembros de las comisiones de evaluación de los candidatos, decide la selección de los profesores en los niveles de ingreso de la universidad, de ayudantes, de profesores asociados, de profesores titulares y catedráticos interinos, en estos tres últimos casos con capacidad para proponer todos los miembros de la comisión que juzga un concurso. En la creación de plazas de funcionarios, de titulares y catedráticos, la L.R.U. reserva al Consejo de Departamento la capacidad de proponer el perfil docente y de investigación de la plaza que convoca que se constituye en criterio formal de exclusión e inclusión de candidatos, propone la minoración, la transformación, y la cesión de una plaza y decide en relación con algún otro departamento la reasignación de un profesor que desea cambiarse de departamento aunque no suponga formalmente el cambio de área.

11 En la L.R.U. se contempla la propuesta por parte del Consejo de departamento de dos de los cinco miembros titulares de las comisiones que deciden por cooptación el nombramiento de nuevos profesores del departamento como funcionarios interuniversitarios, en la terminología utilizada por el Tribunal Constitucional. En fin, el Consejo de Departamento controla la gestión de la plantilla, no porque la L.R.U. o los estatutos de la universidad le reconozcan explícitamente esa competencia sino porque los miembros del departamento son los que han de hacerse, en última instancia, cargo de los efectos de sus propias decisiones, hecho que es universalmente reconocido por el resto de las instancias de decisión. Este hecho justifica el acuerdo implícito e incluso explícito del Departamento con otros órganos universitarios y con miembros de otros departamentos, integrantes de las comisiones de selección, para la selección de profesores a nivel nacional, lo que impide el ingreso en el departamento que convoca una plaza de un candidato que no ha promovido y/o con un perfil docente o de investigación no deseado, utilizado en su día como un criterio artificial de exclusión. La ignorancia que otros órganos de gobierno de la universidad tienen del área o áreas de conocimiento que son competencia del Departamento, su alejamiento operativo y su desconocimiento de la gestión ordinaria y el conocimiento en exceso abstracto de sus recursos y necesidades entregan la gestión de la plantilla al Consejo de Departamento, siendo sus mecanismos de decisión, por completo, opacos. Dado que los miembros propuestos por el Consejo de Departamento en la composición de las comisiones de selección prevalecen sobre otras posibles de otros órganos, aquellos de sus miembros que controlan el proceso de decisión poseen un instrumento formidable para el control del departamento y para la promoción de aquellos candidatos que refuerzan y consolidan su poder. Al ser quienes controlan el Consejo de Departamento los que imponen los miembros de las comisiones de selección y contratación pueden crear relaciones de deuda y lealtad, pocas veces bajo la forma de una filiación intelectual y muchas veces bajo la forma de una filiación política, en el sentido de adquisición, mantenimiento y ejercicio del poder. A este fin hay que recordar que la mayoría de control de una institución no es nunca idéntica a la mayoría aritmética y que el establecimiento de esta mayoría de control depende de la norma constitucional. Las atribuciones de los catedráticos a nivel constitucional permiten reducir esta mayoría de control, en la práctica, a un único miembro o a más miembros del mismo cuerpo sin más que hacer uso de sus prerrogativas. Al hecho de que sean los candidatos promovidos por el departamento los que finalmente obtengan una plaza universitaria se le conoce públicamente como endogamia universitaria. La cuestión no es simplemente que esta endogamia universitaria en relación con un candidato se dé con una frecuencia estadísticamente significativa en detrimento de otro candidado de mas mérito o capacidad, la cuestión es que se dá siempre independientemente de que el candidato en cuestión sea el de más mérito o capacidad. El procedimiento es perverso independientemente de que el resultado sea eventualmente feliz. La endogamia ocurre incluso cuando no es evidente. De ahí que la Ley promueva primariamente la afiliación de los miembros de un departamento a aquellos miembros del mismo que han de formar parte de las comisiones de selección o han de controlar su composición. Al candidato seleccionado le queda claro que no son sus méritos la razón de su selección sino su capacidad para coordinar sus acciones con aquellos que controlan el proceso mismo de selección. A las competencias de gestión de la plantilla universitaria en su ámbito, se le suman, al Consejo de Departamento, competencias propias de la gestión ordinaria de la docencia y de la investigación. En el ámbito docente deciden la adscripción de sus profesores a las materias de las que el Departamento es responsable asignando responsabilidades docentes con independencia de la competencia profesional del profesor adscrito. En el ámbito de la investigación, los Consejos de Departamento deciden si autorizar o no las estancias de sus miembros en otros centros de investigación y si establecer convenios con otras instituciones, organizan la utilización de los recursos y equipos asignados al departamento, deciden su uso y asignación, deciden a quien asignar becarios, autorizan la adscripción de ayudantes a cursos y materias, autorizan y asignan a los estudiantes de doctorado, y tramitan e intervienen, en fin, en cualquier acto en que participe uno de sus miembros.

12 2.3. Concentración de las competencias en una oligocracia de base estamental. De las competencias asignadas al Consejo de Departamento como órgano de decisión colectiva no se deduce que sus decisiones sean efectivamente resultado de una decisión colectiva. La L.R.U. estipula que las decisiones se adopten en el Consejo por la mayoría simple de sus miembros reunidos en segunda convocatoria, no existiendo ningúna sanción para aquellos de sus miembros que no comparecen. Esta regla de mayoría se ve, sin embargo, sistemáticamente alterada por la estructura representativa del consejo.y las relaciones sociales que en el seno del departamento adquieren sus miembros. En tanto una regla de decisión unánime permite a cada parte defender su participación actual en los beneficios, una regla de decisión por mayoría dá la posibilidad de un tipo de redistribución no deseada por sus miembros, contribuya o no a disminuir la desigualdad actual. La regla de unanimidad es claramente la decisión ideal; el problema es que si se consideran los costes de la decisión puede ser una necesidad práctica reducir la posibilidad de bloqueo lo que puede ocurrir frecuentemente en una decisión por unanimidad (Buchanan/Tullock 1962, p. 85-96). El problema es que en el Consejo de Departamento concurren dos órganos de decisión, un órgano de decisión colectiva representado por los miembros del Consejo y un órgano de decisión unipersonal, representado por el Director del Departamento. Ambos órganos de decisión son estatutariamente independientes: el Director del Departamento no se configura en la L.R.U. como un representante del Consejo ya que sólo los catedráticos resultan elegibles para este cargo. A un órgano de decisión colectiva se le superpone una jerarquía. Para determinar en que medida esta aspecto de la norma afecta a la interacción entre los miembros del departamento es preciso estudiar los órganos unipersonales del Departamento y sus relaciones con otras instancias jerárquicas en la organización burocrática universitaria. La L.R.U. y consecuentemente los estatutos de las universidades reconocen como órganos unipersonales del departamento al Director y al Secretario. El cargo de Director de Departamento debe recaer, por exigencia de la norma constitucional, en un miembro del Consejo que tenga la condición de catedrático. Cuando existen candidatos de la misma condición, el Consejo de Departamento decide por votación entre los candidatos. El resto de los miembros del consejo son electores pero no son elegibles salvo que se dé renuncia expresa de todos y cada uno de los catedráticos miembros del consejo. Al reservarse al Director del Departamento la capacidad de intervenir sobre todos y cada uno de los actos que afectan a sus miembros, se le entrega, de hecho, al catedrático o catedráticos del mismo la capacidad de decidir sobre la totalidad de los actos que afectan a los miembros del departamento. Por ser vía de comunicación con la Junta de Facultad de la que es miembro nato, los miembros del Consejo de Departamento no tienen más vehículo formal de comunicación como órgano de decisión colectiva que el que le presta la figura de su Director que puede resultar elegido sin más que contar con el acuerdo de sus homólogos. En la práctica, la mayor parte de los departamentos universitarios cuentan con un número muy restringido de catedráticos, cuando no es único, al haberse formado aquellos sobre la base de un catedrático más que como resultado de una división científico-técnica del trabajo académico. La L.R.U. reserva, por tanto, a un miembro del Consejo de Departamento, por su condición académica, el cargo de Director, incluso frente a la decisión unánime en contra de un órgano de decisión colectiva como es el consejo. El Consejo de Departamento no puede oponerse por ley a la designación de un Director de Departamento que no le representa excepto por el hecho de que él mismo haya organizado el Departamento en función suya y determinado el ingreso y promoción de los miembros del mismo. Al Director del Departamento se le reserva el control de la agenda de las reuniones del consejo. Existe evidencia empírica de que el control de la agenda puede afectar en buena medida al resultado del proceso de toma de decisiones. Esta reserva de poder a favor de un órgano unipersonal jerárquicamente situado por encima del Consejo tiene sus consecuencias sobre los estilos de toma de decisiones por parte del Director. El estilo adoptado por éste conforma el resultado. Scharpf (1991) ha utilizado los términos de "confrontación", "negociación" y "solución de problemas" para referirse a tres estilos de dirección en el proceso de toma de decisiones. El término "confrontación" se refiere a las interacciones en que ganar o derrotar a la otra parte ha empezado

13 a ser el objetivo fundamental lo que a menudo resulta de la mera aplicación de una fuerza superior. En una relación de "negociación", por el contrario, los participantes están exclusivamente motivados por sus propios intereses egoístas y el resultado típico es el compromiso. El compromiso resulta por la capacidad de las partes de desarrollar una fuerza equivalente y de signo contrario. Por último, en una interacción en que prima la conducta de "solución de problemas", las partes que interactúan persiguen objetivos comunes y buscan conjuntamente una solución óptima. Los tres casos son intuitivamente obvios aunque podrían clarificarse recurriendo a la teoría de juegos. En el mundo real, rara vez existen relaciones puramente simbióticas o competitivas y además de existir rara vez son formas de interacción inestables. Esta ambivalencia objetiva lleva a aquellos que interactúan hacia la cooperación y al conflicto al mismo tiempo, lo que deja espacio para la redefinición de los intereses y los problemas con que se enfrentan. Al reservar a un miembro del cuerpo de catedráticos el cargo de Director de Departamento y dadas las atribuciones del Consejo de Departamento en la determinación de las comisiones de selección y promoción del profesorado y la inclusión en ellas, cuando existen, de catedráticos miembros del departamento, de acuerdo con la ley, facilita la concentración de poder y competencias en una oligarquía de base estamental constituida, en ocasiones, incluso, por una sola persona. Esta concentración de competencias dispone al Director de Departamento a la confrontación si no a la negociación, en detrimento de las conductas de solución de problemas mas aptas en el orden institucional. La L.R.U. respalda al catedrático o catedráticos frente a una decisión colectiva en tal medida que la posibilidad de oponerse con mejores razones a sus decisiones está impedida en la práctica. La L.R.U. impide, incluso formalmente, al Consejo de Departamento desarrollar colectivamente un proyecto de departamento universitario. El catedrático concentra competencias como Director de Departamento y es miembro incuestionado de cuantas comisiones de selección y promoción son convocados por el Consejo de Departamento, controlando la agenda de la plaza y su perfil sin más que hacer valer su criterio al del Consejo de Departamento en tanto miembro de la comisión en cuestión. Las normas y reglamentos aprobados en las universidades públicas a nivel estatal refuerzan la considerable capacidad de decisión que se reserva a la condición de catedrático quien sustituye, de hecho, un órgano de decisión colectiva. En efecto, explícita o implícitamente las universidades defienden en la constitución de las comisiones de selección de profesorado funcionario la participación de miembros del Departamento cuando reúnen los requisitos exigidos por la Ley. Así, en una plaza convocada a concurso, la comisión que juzga la plaza incorpora siempre dos miembros del Consejo de Departamento, al menos uno de ellos catedrático, los mismos que forman parte de la alianza que controla el Consejo de Departamento o sus delegados. No es dificil suponer que esta acumulación de responsabilidades recaen siempre sobre la misma o las mismas personas. Así el consejo de departamento, que no puede oponerse al nombramiento de un Director no deseado, se ve obligado a aceptarle como formando parte de todas las comisiones para el ingreso de nuevos miembros o la promoción de los ya existentes. 2.4. El control de la selección y la promoción por la oligocracia. Las atribuciones que las normas constitucionales hacen al cuerpo de catedráticos al reservar a sus miembros la dirección de los departamentos incluso en contra de la voluntad colectiva (Art. 8. LRU) y el control de las comisiones de selección de profesores (Art. 35-39. LRU), la reserva al cuerpo de catedráticos del cargo de Rector (Art. 18. LRU), máximo órgano unipersonal de la universidad, la preferencia de los catedráticos para el cargo de Decano (Art. 21. LRU), la exclusión simultánea en el sorteo de los miembros de una comisión de los profesores del departamento convocante, la asociación legal entre habilitación o acceso a un cuerpo y destino docente, que obliga a reconocer la competencia sólo de aquellos que se reconocen como colaboradores útiles a los intereses de quienes controlan la convocatoria de la plaza, el nombramiento de al menos dos miembros de las comisiones de selección, el control sobre los plazos de la convocatoria y los requisitos de la plaza a cubrir, la ausencia de procedimientos efectivos que permitan la efectiva movilidad territorial y funcional de los profesores impedida en la práctica, la

14 promoción de la competencia directa entre los candidatos en lugar de la competencia indirecta representada por sus contribuciones, la autonomía de las comisiones de selección de un concurso y su libertad para fijar criterios de juicio con independencia del currículo científico, académico y profesional de los candidatos lo que permite la selección de candidatos de menor mérito y capacidad son las condiciones origen de la ineficiencia de la burocracia universitaria. Incluso la corrección de las desviaciones de las comisiones se someten a la consideración de comisiones de reclamación constituidas por miembros del cuerpo de catedráticos (Art. 43. LRU) a las que se atribuyen funciones de instrucción y de juicio sobre la causa. La acumulación de competencias en una misma persona y la solidaridad de cuerpo generada a partir de la percepción corporativa de necesidades similares aseguran a la oligocracia universitaria el control de la institución en un mercado intervenido y local. Las desviaciones de la burocracia universitaria no pueden ser objeto de corrección ya que no existen individuos, especializados o no, que reciban incentivos selectivos por encontrar y castigar la violación de las leyes ni normas que protejan a quien denuncia las infracciones frente a represalias (cf. Axelrod, 1986). Las pocas universidades que han creado un cuerpo de inspectores les destinan al control de la dedicación laboral de los profesores y no intervienen, por tanto, en la evaluación del respeto a las normas en todos los ámbitos de decisión de la burocracia universitaria. De este conjunto de condiciones deben destacarse: (1) la inclusión segura del catedrático y la exclusión por ley de los iguales en la comisión de selección de una plaza, (2) la asociación entre habilitación o ingreso en un cuerpo de profesores funcionarios y destino docente, (3) el control del calendario de creación de una plaza y el control de su perfil docente, (4) la ausencia de movilidad funcional y territorial que impide la incorporación de un profesor en excedencia o de otra universidad que puede efectivamente impedirse sin más que obligarle a concursar como un candidato no miembro del cuerpo, (5) el nombramiento de dos de los cinco miembros de una comisión de selección, y, (6) la autonomía de las comisiones para otorgar la plaza a un candidato con menores méritos objetivos que otro. Todas estas condiciones se conjugan para dar a la oligocracia estamental un poder omnímodo para decidir sobre la selección, promoción y destino de las personas con los efectos consiguientes en la producción y distribución de beneficios. En un modelo de organización empresarial la producción de bienes y servicios y la distribución de beneficios se encuentra separada. En el modelo de organización burocrática implantado en la universidad producción y distribución se encuentran confundidas. Así, los departamentos, que constituyen las unidades de producción y coordinación de la docencia y la investigación de la universidad, son competentes no sólo en la organización de la docencia y la asignación de recursos fuentes ambas de rentas en tanto facilitan o dificultan la investigación sino en la determinación de quién tiene derecho a una renta al decidir quien accede a una plaza de profesor sea o no como funcionario docente. El puesto de trabajo en tanto origen de rentas es, sin duda, el máximo bien cuya administración se cede de hecho a una oligocracia universitaria. Que la determinación del salario no dependa de esta oligocracia es, en este sentido, marginal. Las condiciones efectivas de trabajo en el marco abstracto de lo impuesto por la ley y el acceso a un puesto de trabajo y la promoción depende de la estructura de relaciones sociales impuesta por la L.R.U. que concede a una oligocracia un poder efectivo de control sobre la plantilla. La ausencia de control de calidad que ejerce el mercado a través del precio impide reducir el conflicto distributivo entre quienes por controlar el departamento y las comisiones ejercen como vendedores y quienes como posibles candidatos se convierten automáticamente en sus clientes. 3. Ineficiencias básicas del modelo de gestión burocrática. Las ineficiencias de un modelo de gestión burocrática no nacen sólo de las normas sino también del hecho de una organización burocrática esté protegida, por completo, contra las incertidumbres del mercado. La ausencia de un mercado de formación a nivel estatal, primariamente a nivel de la demanda y secundariamente a nivel de la oferta es origen de que las ineficiencias que genera en la universidad la norma constitucional no sean inmediatamente evidentes.

15 3.1.. La estructura afiliativa de los departamentos y el código del honor. Dadas las condiciones en que se encuentran obligados a competir quienes por vocación desean formarse como profesores y acceder a una plaza de universidad deben integrarse en un departamento en directa dependencia de quienes están en condiciones de controlar su convocatoria y decidir la selección. La decisión que, en ese caso, debe tomar el candidato potencial es entre actuar independientemente con más libertad o colectivamente con mas poder y seguridad. Dado que únicamente los miembros del cuerpo de catedráticos pueden tener de hecho esa influencia, todos los miembros no catedráticos de un departamento o se adscriben a redes de influencia o renuncian no sólo a su promoción sino a encontrar en el departamento recursos y colaboradores. Constituida esta red de poder e influencia, la amenaza de retirada de una coalición es costosa en un mercado escasamente competitivo (Coleman, 1973). Sólo a los que logran formar parte de redes de influencia externas al departamento les está permitido, no sin costes considerables, la retirada. La ausencia o la debilidad de la comunidad científica de que se trate impide en la práctica salir de estructuras afiliativas muy estrictas que controladas o coordinadas por catedráticos extienden su influencia más allá de la filiación intelectual y de nexos científicamente fundados. Al interior de estas estructuras afiliativas la conducta se rige por el código del honor. El intercambio entre quién núclea o quienes núclean esta estructura y los que aspiran a beneficiarse de su capacidad de influencia está regida por la promesa y la sumisión. Como aquellos que se someten al orden impuesto no pueden ejercer contra el patrón ninguna coacción, sólo el honor personal de quien otorga esa promesa puede ser garantía de fiabilidad de que la deuda será satisfecha. Así, la oligocracia universitaria que concentraba las competencias derivadas de la gestión y la coordinación de los recursos humanos y la distribución de beneficios a través del control de la plantilla deviene en una oligocracia basada en la filiación. Nadie está preparado para confiar en alguien que disfruta de un diferente estatuto legal y que tiene a su disposición la última palabra sobre su futuro, alguién que al mismo tiempo un observador atento de cuanto aquel que debe someterse hace. En palabras que cita Pagden (1988) de Doria (1973, p.33-34), el intelectual napolitano contemporáneo del periodo de dominación borbónica del reino de Nápoles, "El superior miraba a su inferior con angustia, como alguien que pensaba de sí mismo que había sido engañado al no recibir la veneración que creía era su deber; el inferior miraba a su superior como alguien que pensaba de si mismo como alguien superior, y de este modo no había ni unión ni amor entre los diversos estamentos." Cada persona empieza a preocuparse, no del desarrollo del departamento y de sus miembros, sino de sus propios fines privados o los de sus mas inmediatos allegados. La única razón que puede haber para entregar el control de la plantilla de un departamento a un catedrático es el fortalecimiento de la integración de los profesores en un programa de investigación ya consolidado. La L.R.U. no ha previsto el uso perverso de esta cesión de poder y ha ignorado que la cooperación científica no se impone ni se prodiga. Independientemente de que sólo se aportara evidencia de un caso, la fuerza del argumento es absoluta ya que una norma no puede proteger a los que de ella se desvían. Para reforzar la dependencia de un candidato, la L.R.U. elimina del sorteo a todos los demás miembros del Consejo de Departamento, lo que refuerza aún más la capacidad de decisión de quien controla por su posición institucional, y no por el crédito académico o científico que merece, el Consejo de Departamento y con ello el proceso de toma de decisiones que concluye en la incorporación de un nuevo miembro. De ser sorteados los miembros del Departamento para pertenecer a una comisión, un candidato se vería obligado a cooperar con todos y cada uno, indistintamente, al no saber cual de ellos finalmente resultará seleccionado para juzgar su concurso de ingreso. La norma constitucional no refuerza el papel del catedrático, le entrega de hecho toda la capacidad de decisión. La única respuesta racional de los miembros de un Departamento es la sumisión. La burocracia induce ciega conformidad, lo que en la jerga universitaria se refiere caústicamente bajo el lema de todo el poder para el jefe. El respaldo constitucional de la burocracia universitaria en la figura del catedrático Director del Consejo de Departamento altera de forma drástica las relaciones de producción del

16 profesorado universitario. La autoría reflejada en una publicación se determina en este marco: no refleja el trabajo de sus verdaderos autores. Para reducir costes o mejorar sus expectivas de beneficio, las personas ceden el control directo de sus acciones a aquellas coaliciones a las que creen pertenecer (cf. Coleman, 1973). Ningún candidato ambicioso está en condiciones de oponerse a aquellos con que se ha comprometido. Pero la existencia misma de estas coaliciones intra y extradepartamentales se originan en la norma constitucional, la misma que concede al cuerpo de catedráticos derechos de propiedad en la selección de los miembros del departamento (cf. Alchian, 1987). Es en estas condiciones que la burocracia universitaria se rige por el código del honor: las personas son tratadas como objetos en el intercambio. Los patronos asignan tareas a los miembros de la coalición para promocionar a quienes apoyan preferentemente. Lejos de la despersonalización ideal de la burocracia en Weber, la burocracia universitaria está sobrepersonalizada en una red donde se comercian y recaban apoyos. El control de un bien público como el derivado de la investigación científico-técnica no se debe hacer sólo sobre los resultados de los agentes sino también sobre el proceso de su selección; las normas actuales inciden menos donde mas importa; una vez reclutados los agentes serviles al poder constituido, el control de su eficiencia es vicioso, porque ya lucharán ellos por aparentar producción donde hay vacío: entran a formar parte del consumo ideológico social y no nutren el sistema social de bienes de organización. "En una estructura de mercado competivo, como es el caso del mercado de capitales, los actores institucionales de una organización se ven forzados a competir por fondos económicos; un inversor puede retirarse, invertir en otro actor corporativo, y recibir aproximadamente los mismos beneficios. Aunque no controla las acciones cotidianas de la organización, puede indirectamente controlarlo a través de la competitividad del mercado de capitales, que le fuerza al actor corporativo a atender a sus intereses" (Coleman, 1973, p. 888). En el caso de la universidad, los recursos económicos de las instituciones que protegen la investigación no promueven el interés de los actores institucionales que controlan un departamento sino de algún investigador que indirectamente contribuye con su prestigio y los recursos que aporta a la consolidación de un modelo que desincentiva la cooperación científica. Los recursos que la universidad obtiene a través de la matrícula si pueden incentivar a los actores institucionales si la estructura de los programas académicos y las normas internas de la institución permiten desagregar el prestigio o desprestigio de los diferentes actores. Esta desagregación de las contribuciones de los diferentes actores se refleja en su prestigio. En un mercado abierto, una universidad debe escoger sus profesores de entre los miembros de los cuerpos interuniversitarios. La existencia real de estos cuerpos universitarios de profesores habilitados obliga automáticamente a todos los candidatos y/o profesores de cualquier nivel a competir entre sí, de forma abstracta, en base a la calidad de su producción científica. Obviamente la calidad de ésta ha de repercutir en la calidad de la docencia que en cualquier caso si puede ser objeto de control por el consejo de departamento como un órgano de decisión colectiva. Así, la implantación de pruebas de habilitación permite movilizar recursos, deshace relaciones de dependencia y posibilita relaciones de cooperación al pedir a los sujetos un currículo y recompensar sólo el esfuerzo objetivo. El cambio del modelo de gestión burocrática de universidad haría necesario introducir mecanismos de mercado pero éstos operarían a medio y largo plazo bajo el supuesto de que existiera absoluta libertad para introducirlos. Un cambio de las normas puede, en este sentido, resultar mas efectivo. Urge devolver a agentes no interesados el control de la plantilla, la selección y promoción del profesorado a todos los niveles, distinguiendo entre habilitación o ingreso en el cuerpo y destino docente. Frohlich (1992) se ha referido a las normas que incentivan las decisiones justas bajo la regla familiar de "Tu cortas el pastel y yo escojo". Cuando los jugadores eligen ignorando de si la elección comporta beneficios o riesgos para sí mismos o para otros son automáticamente justos. La selección del profesorado por una comisión en la que se sortean todos los miembros y el departamento debe reclutar a sus miembros, cuya incorporación a un cuerpo nacional no gestiona, en base a sus capacidades y méritos objetivamente fundados, es la única respuesta racional, a nivel de normas, a dar en una norma constitucional donde intereses constitucionales e intereses de la acción estén articulados.

17 3.2. La coordinación de la oligocracia estamental y constitución de redes de poder. La norma constitucional permite a la oligocracia universitaria el secuestro de la titularidad pública de la universidad al permitirle simultáneamente el control y gestión de la producción y el control de la selección y promoción de la plantilla funciones que deben atribuirse a distintos agentes en una organización racional. En este contexto, los departamentos universitarios se disgregan en múltiples relaciones bilaterales con el catedrático que ostenta la jefatura del departamento en una red de comunicación típica de organizaciones jerárquicas. Para asegurarse el control de la plantilla del departamento, el Director y sus compañeros de cuerpo entran a formar parte de redes y coaliciones a nivel estatal con pactos implícitos y explícitos a múltiples niveles. La universidad pública se articula en estos centros de poder nucleados por catedráticos, el candidato entra en un pacto en parte conocido y en parte desconocido, plenamente eficiente. Lo que debiera ser en la norma constitucional la organización pública de la cooperación se sustituye por una práctica social de relaciones de clientelismo. La L.R.U. permite, estimula incluso, la apropiación de recursos por parte de aquellos que a nivel local tienen atribuida la facultad de reconocer socialmente a las personas por vía de su promoción corporativa. Lo que hace a un sistema justo y bien ordenado, en términos weberianos, es que los miembros del exogrupo sean tratados de la misma forma que los miembros del endogrupo. La universidad pública española contradice por completo este criterio. Axelrod (1984, p. 888) ha discutido la importancia de las interacciones repetidas con el mismo individuo en la emergencia de la cooperación. "La idea básica es que un individuo no debe ser capaz de retirarse traicionando un pacto sin que los otros individuos sean capaces de desquitarse de forma efectiva. La respuesta requiere que el individuo que se retira no se pierda en un mar de otros anónimos." Ciertamente este es el contexto en que los catedráticos puede decidir quien es el candidato de su propio departamento dado su número escaso y la frecuencia con que se repiten en las comisiones y siendo que éstas deciden a la vez el acceso al cuerpo y el destino. En este contexto la conculcación de la norma en otros aspectos es indiscernible: ¿Cómo controlar que las comisiones no otorguen las plazas sin la lectura de la documentación, que permitan la aportación de documentación plagiada o de dudosa autoría y/o todavía no publicada, que se celebren alterando los plazos preceptivos simplemente alterando las fechas de los documentos oficiales, que se negocien los votos con anterioridad a la presentación de los candidatos, etc.?. Es obvio que pueden existir conductas que no pueden ser objeto de un control eficiente pero la cuestión es en que medida el sistema incentiva una articulación disparatada de los intereses constitucionales e intereses de la acción al decidir no sobre la asignación de una plaza universitaria a un candidato sino al decidir sobre el reconocimiento, el juicio de mérito y así promoverlas. Se estimula la solidaridad con aquel que tiene que aguantar al candidato en el entendimiento de que existirá reciprocidad cuando sea otra universidad quien convoque la plaza: un pacto sobre territorio o sobre mercado no muy distante del tipo de distribución que promueven las mafias. La L.R.U. define un marco de reciprocidad negativa. Quienes se niegan a esa implacable lógica distributiva se ven obligados a hacer lo propio en su territorio. El cierre sobre sí mismas de las áreas es tal que se elimina la interdisciplinariedad por via del reclutamiento ya que no existe oportunidad para un experto especialista en econometría aspirar a una cátedra de sociología sólo porque no pertenece a la familia de adeptos de los que controlan la plaza. Consagra el modelo patrimonialista del estado y es coherente con la confusión de la plaza como una propiedad fuente automática de rentas no como una posición en la estructura de producción. Una ética que se traslada al cuerpo social a través de los profesionales que la universidad forma. Los estudiantes desatan batallas institucionales contra el libre mercado cuando los planes de estudio de otros títulos académicos amenazan con promover la competencia en el mismo segmento de mercado. 3.3. Descoordinación institucional y dispersión de recursos. El mantenimiento de la clientela impone al Director del Departamento y a sus compañeros de cuerpo la ampliación de la esfera de actuación del departamento y el aumento de sus

18 responsabilidades, captando recursos y materias con las que dotar nuevas plazas y facilitar la promoción. Así, el plan de reforma de los planes de estudio de las universidades públicas han hecho posible la actuación de redes de poder cuya capacidad de imposición se ha traducido en una ampliación de las competencias de las áreas mejor representadas en las comisiones estatales con independencia de su justificación científica. Al interior de las facultades, en el ámbito de sus competencias, las redes de poder mejor articuladas han impuesto una representación de los departamentos en el curriculum académico que reflejan la capacidad relativa de los distintos grupos para imponer sus criterios. El crecimiento de los presupuestos en la enseñanzar superior ha permitido la creación de universidades y dotación de nuevas plazas cuya distribución y ocupación ha sido controlada por las estructuras de poder constituidas. Las fuerzas que operan en la universidad han tratado de distribuir a conveniencia los recursos para la ampliación y conservación de sus clientelas políticas. Si sus esfuerzos se han visto coronados por el éxito ha sido a costa de aumentar la dispersión de los recursos y la descoordinación institucional implantando materias y cursos, en múltiples ocasiones independientemente de las competencias asignadas a las áreas científicas que dan coherencia al departamento. El crecimiento y proyección de los departamentos no se ha hecho en base a la justificación racional de los programas académicos de las nuevas titulaciones conservando la integridad disciplinar del área de la que el departamento constituía su estructura académica. La reforma de los planes de estudio y su implantación en las universidades refleja los intereses de las clientelas y sus patronos más que el desarrollo científico del área de que se trata. Un análisis comparado de las materias y contenidos asignados a los distintos departamentos refleja su escasa coherencia científica de acuerdo con los estandares mejor consolidados internacionalmente. En la práctica hay solapamiento entre las formaciones ofrecidas en distintos departamentos y materias reconocidas internacionalmente no están presentes en el currículo sencillamente porque carecen de patrones que las defiendan y clientelas que las acepten como recompensas. Un análisis comparado de los programas conducentes a la misma titulación entre universidades así lo refleja. No existe norma que defienda la coherencia disciplinar sea de un área o de un departamento. La ausencia de unidad displicinar en el departamento facilita la dispersión de los recursos económicos en vez de su concentración: se distribuyen entre unidades docentes y de investigación diversas, y dificulta la colaboración de los profesores que se dividen en función de distintos intereses y responsabilidades docentes. Como unidades burocráticas de gestión, los departamentos no están interesados en reducir sus inconsistencias internas, en mejorar su coordinación y evaluar sus resultados, porque al hacerlo así disminuiría la confianza del público en la institución al quedar manifiestos sus objetivos diversos e irreconciliables. 3.4. Los instrumentos de gestión del poder y la inmovilización de los recursos. La posición que ocupa España en número de estudiantes universitarios por poblacion relativa no se corresponde con la presencia de la ciencia española en las publicaciones internacionales. La razón de este bajo rendimiento no es tan sólo presupuestario, como tiende a creerse, sino organizativo. Por su tasa de profesorado el rendimiento científico debía ser superior. Salvo que se aleguen razones del tipo del carácter nacional de los pueblos de nuestra geografía, este bajo rendimiento no tiene más causa que la estructura afiliativa de los departamentos en ausencia de un mercado competitivo. Tras su establecimiento como Director de Departamento, al catedrático que ocupa el cargo aprovecha en su beneficio y en régimen de monopolio las competencias que le reconoce la ley de acuerdo con dos principios clásicos de nuestra peor tradición: divide et impera y depauperandum esse regionem. En efecto, el catedrático Director de Departamento prefiere una dependencia débil que impida a los mas capaces ponerle en cuestión que una dependencia fuerte que pueda obligarle a luchar contra intereses divergentes. Explota los intereses de los miembros del Departamento en beneficio propio y sustituye la disposición a la cooperación por la desunión y la infelicidad y la competencia y el rigor por la ignorancia y el oportunismo. En otros términos, sus tareas, ahora, son, evitar la formación de coaliciones que no le tengan como centro y debilitar a aquellos

19 miembros que puedan convertirse en alternativa reduciendo a todos sus miembros a la miseria lo que prolonga y fortalece la dependencia (Pagden, 1988). Este objetivo se logra, en palabras de Schelling, si se logra "pudrir la comunicación, crear desconfianza e infundir sospechas, hacer los acuerdos inviables, socavar la transición, reducir la solidaridad y desacreditar el liderazgo" (1984, p. 211). En la extensión de la miseria general, el catedrático encuentra la libertad para actuar de acuerdo con su propósito promocionando a aquellos que son útiles a sus intereses sin verse obligado a reconocer la competencia de quien gracias a su política no la tiene. Quien controla el Departamento es el último interesado en que la competencia de los miembros del departamento altere sus previsiones. Es el respaldo de la norma constitucional quien le concede al catedrático y en particular cuando es Director del Departamento este poder formidable: la endogamia universitaria es, en este contexto, sólo una muestra de cómo la oligocracia universitaria usa de las leyes en su beneficio. Lo que al espectador no informado le puede parecer excepcional es en realidad norma consuetudinaria. La endogamia universitaria no se ejerce con cualquier candidato del departamento sino con los candidatos que nutren la coalición de poder de los catedráticos y en particular de su director. Para reducir o evitar problemas contrapone las ambiciones de los actores y explota en profundidad las competencias de coordinación docente asignadas al departamento. Para preservar a sus candidatos recluta a personas no ambiciosas, serviles o incompetentes, que le aseguran el mantenimiento de su poder. Se trata de llegar a una relación óptima entre expansión y recursos del departamento, y filiación a redes interuniversitarias y número de candidatos luchando por su promoción. Así no se deben tener más candidatos ambiciosos que promesas pueden efectivamente cumplirse sin riesgo. La expectativa de quien se somete es que el que ostenta el poder cumpla con su responsabilidad. Una institución en la que sólo es posible la confianza privada consiste únicamente de pequeños grupos con intereses egoistas unidos por una forma de parentesco o filiación, en absoluto una institución social articulada en relación con un bien público (Pagden, 1988). En contraposición a la confianza privada de naturaleza discrecional, la confianza pública implica seguridad en las expectativas. Ni el más ingenuo y eficiente profesor universitario tiene la confianza de que sus actos, cualesquiera que sean, estén causalmente relacionados con su promoción. En este contexto de deudas, humillaciones y recelos, las colaboraciones científicas tienen casi exclusivamente lugar en un contexto de dependencia; consecuentemente, las coaliciones enfrentadas a nivel de área obligan a sus miembros a que ignoren activamente las contribuciones de los que creen sus enemigos. La universidad española se caracteriza por la baja integración de las comunidades científicas de las distintas áreas y por una inmovilización extraordinaria de recursos humanos, incluso técnicos, al ser éstos instrumentos de legitimación de quienes tratan de preservar su poder. Años de becarios en el extranjero no han alterado el contexto básico de que los profesores universitarios sólo colaboran con su pareja o sus patrocinadores presentes o futuros, lo que se conoce en la jerga universitaria caústicamente así: si dos colaboran van a casarse o son matrimonio. Sabiendo que sólo los votos deciden el acceso o promoción de un candidato, el currículo no constituye razón de selección sino mera legitimación de una decisión que tiene otro fundamento. Es un axioma que la probabilidad de acceso o promoción de un candidato es independiente de su capacidad y mérito. A lo sumo, estos son fuente de legitimación de decisiones tomadas arbitrariamente en un momento y defendidas más tarde a partir de la asignación sistemática y sesgada de recursos por parte de sus mentores y amigos. La burocracia genera ineficiencia. Las estancias del profesorado no se incentivan no sólo porque un desplazamiento de larga duración lleve aparejada una reducción de las retribuciones proporcional al tiempo de ausencia, sino porque la oligocracia del departamento penaliza a quién hace semejante inversión por los cambios que genera en la correlación de fuerzas de los departamentos y en las expectivas de los candidatos; se dá la paradoja de que siendo la oferta institucional escasa el número de solicitudes de ayudas de investigación es proporcionalmente muy reducido. Al coste personal de una estancia en el extranjero, el profesor que desea mejorar su formación debe añadir los costes institucionales. La L.R.U. promueve la movilidad de los ayudantes universitarios; la movilidad de éstos se hace efectiva sólo al objeto de superar el requisito que condiciona el acceso a la propia universidad a los candidatos a una plaza que siendo ayudantes no

20 permanecieron, al menos durante un curso, en otra universidad extranjera o no. Para que esta norma no entre en funcionamiento, los propios departamentos aceleran la incorporación de profesores jóvenes a sus plantillas de funcionarios con independencia de su madurez y competencia. Así, la movilidad o se convierte en un requisito de la selección endogámica del profesorado o un pretexto para una más pronta incorporación de los candidatos cuando no existen ocupaciones alternativas. La oligocracia universitaria mantiene la especie de que todos los doctorandos aspiran a ocupar plaza en la universidad sin que, de este modo, se vierta la ampliación de la formación universitaria, obtenida en el tercer ciclo, al sistema productivo. El procedimiento seguido para la incorporación de profesores funcionarios se extiende a otros niveles: la dirección de tesis doctorales se concentra de forma singular en manos de aquellos que por su posición institucional pueden cumplir sus promesas. Los titulares de poder son paradójicamente los mas productivos. El círculo se cierra sobre sí mismo. La L.R.U., que movilizó recursos humanos al consolidar la posición institucional de buena parte del profesorado con su efecto consiguiente en la productividad, deja todavía inmovilizados recursos humanos ingentes al ceder a una oligarquía todas las decisiones. Aunque tradicionalmente se ha afirmado la efectividad de la competencia para reducir y restringir las situaciones de monopolio, la efectividad de la competencia depende de su protección por la norma. Hirschman (1970) plantea que hay casos en los que la competencia no funciona en esa dirección sino que justamente beneficia y reafirma tales situaciones porque libera a la organización en cuestión de sus clientes o miembros mas problemáticos. La escasa movilidad del profesorado universitario tiene esa justificación. La oligocracia universitaria se comporta como un monopolio tiránico importante y poco conocido, aquel monopolio local caracterizado por la mala calidad de sus productos, lo que Hirschman (1970) denomina "monopolio perezoso", donde la competencia extralocal es bienvenida como forma de que los clientes y miembros más sensibles a la calidad opten por la opción de la salida a causa del bajo nivel de calidad en el desempeño del monopolio local. La salida de la organización de sus voces más críticas, aquellas que, si optasen por la opción de la voz podrían iniciar cambios y demandas de calidad, hace que el monopolio local pueda mantenerse en su confortable mediocridad. 3.5. La lucha de poder contra los efectos indeseados de la norma constitucional. No todos los artículos de la norma constitucional y las leyes que la desarrollan favorecen los intereses privados de los miembros de la oligocracia universitaria. El resultado ha sido que, desde su implantación, la burocracia universitaria se haya empeñado en desacreditar la norma e incumplir sus provisiones y espíritu por todos los medios legales a su alcance. Dos provisiones de la norma pueden ser ejemplares: el nombramiento de profesores asociados y el nombramiento de profesores eméritos, este último asociado a la edad de jubilación de los profesores universitarios. Las disposiciones transitorias de la norma misma ya contribuían a desacreditar la figura de profesor asociado al permitir la ocupación de estas plazas por aquellos que por no cumplir los requisitos para acceder a los cuerpos de profesores funcionarios veían amenazados su puesto de trabajo; vencer esta resistencia de la norma fue fácil al oponersele la presión sindical y el interés de la burocracia de mantener el control del departamento que percibía en la figura de profesor asociado una fuente de prestigio competitiva. Las provisiones de la ley eran, en este sentido, además de poco realistas, injustas, toda vez que rechazaba contratar a profesores a los que se les había impedido su inserción en el mercado de trabajo en el momento en que accedieron a ser contratados por la universidad. Sin embargo, la estabilidad en el empleo de estos profesores no debía implicar que esa estabilidad se le ofreciera en el segmento mas competitivo de la formación, en la propia universidad. Los miembros más lúcidos de la oligocracia se adelantaban a los efectos de la figura de profesor asociado en el tipo de control que, entonces y hoy, ejercen sobre sus departamentos. Naturalmente, no les importaba sumarse a la reivindicación sindical de estabilidad para todos los profesores. La universidad no cuenta con crédito suficiente entre los profesionales como para reclutarlos como profesores ni está dispuesta a retribuirlos como exigiría el mercado como para que esta figura de profesor asociado sea en la practica de utilidad, salvo en algunos casos

21 excepcionales. Parece singularmente ingenuo que se pretenda crear un mercado internacional para la figura de profesor asociado cuando no existe un mercado nacional para la figura de la de profesor titular. El nombramiento de profesores eméritos suponía acometer una batalla de más largo alcance. La condición de profesor emérito sólo era de aplicación, en principio, a las universidades de más tradición, las únicas que por la composición de su plantilla podían tener profesores interesados en no perder todo el contacto con la universidad a partir de los sesenta y cinco años con un descenso importante de sus retribuciones. Para los profesores de plantilla amenazados por una jubilación prematura, incluidos catedráticos con influencia, el nombramiento de cualquier jubilado como profesor emérito era una garantía del rompimiento de la norma. El resultado obvio de esta política ha sido la degeneración de la figura de profesor emérito reservada a un profesor de trayectoria excepcional y su conversión en una fuente de ingresos para un salario de jubilación claramente injusto. Dificilmente ningún profesor universitario podía oponerse a avalar con su voto el nombramiento como profesor emérito de cualquier compañero de departamento en esa situación. Consecuentemente, la reforma proyectada de la L.R.U. contempla la jubilación a los setenta años de forma general y el nombramiento de profesores eméritos a partir de esa edad. La cuestión es que la jubilación a una u otra edad está asociada a la cuestión de una pensión digna desde el punto de vista del profesor empleado y a la cuestión de su rendimiento que no puede sin más juzgarse de regular en general. La jubilación a los setenta años no debería ser un derecho de uso discrecional por el interesado sin contemplar su trayectoria so pena de incurrir en una pérdida de calidad. El procedimiento de urgencia en la contratación de profesorado es todavía un procedimiento de uso común en la universidad. Plazas existen que se cubren sin que medie la publicidad de la convocatoria. La oligocracia universitaria logra incluso en la letra conculcar la L.R.U. con éxito, y ello cuando no supone alteración práctica de sus planes. 3.6. Ausencia de normas para el control de las desviaciones de la burocracia. Que una oligarquía burocrática actúe con total impunidad es posible si se dán ciertas condiciones. En primer término, la ausencia de publicidad. El problema en cuestión es que la L.R.U. ha dejado exclusivamente en manos de la publicidad formal de un procedimiento la transparencia del mismo, lo que si no puede ser tachado de ingenuidad jurídica debe tacharse abiertamente de cinismo jurídico. La publicidad no garantiza la transparencia, sino al contrario. Esta transparencia sólo puede reflejarse en la igualdad de oportunidades de cualesquiera de los candidatos a cualesquiera de las posiciones de ingreso en la universidad. Así, no cabe ninguna transparencia, si el acceso a una plaza queda garantizado al candidato conocido que ocupa el cargo inmediatamente anterior en la jerarquía, lo que en la jerga universitaria, se conoce con el nombre, de orden de picoteo. No cabe ninguna transparencia, si esa posición inmediatamente anterior no reunía todas las garantías posibles para todos los candidatos posibles y competentes interesados. Compruébese que tales garantías nunca existen: el acceso a los cuerpos universitarios viene precedido por el acceso a categorías en las que no interviene ninguna comisión nacional, sino una comisión de facto controlada por el propio Consejo de Departamento, es decir, por quien lo controla, esto es, en primer término, por el catedrático que ejerce por consenso de sus iguales, si los hubiere, como Director. Una vez, un candidato a una plaza de profesor funcionario obtiene la condición de Ayudante, Profesor Ayudante, Colaborador, Asociado, Titular o Catedrático interino, el acceso a la situación de funcionario está garantizada: ningún miembro de la comisión de los que no pertenecen a la misma universidad se arriesga a optar por un candidato externo, alienándose el apoyo de los miembros de esa universidad y departamento en la defensa futura de sus propios candidatos, con el riesgo de dejar sin trabajo al candidato al amortizarse la plaza, y enfrentándose a la ira personal de un catedrático miembro de un área con un número reducido de ellos, lo que en ocasiones puede afectar incluso a la promoción de algunos de los miembros de la comisión. La publicidad de las convocatorias universitarias es una regla administrativa, necesaria para el acceso de un candidato a la condición de funcionario, no un límite a las actuaciones desviadas de una oligocracia. Pero aunque esta publicidad respondiera a la transparencia del proceso, nada

22 cambiaría substancialmente. De ahí que siempre que se convoca una plaza se pregunte en la jerga universitaria por el "tapado", si es desconocido para quien pregunta. La competencia de la Comisión de un concurso para decidir sobre si asignar o no y a quién asignar una plaza es absoluta y no está sujeta a ningún control excepto por defectos de forma. Sin embargo, incluso el procedimiento es sistemáticamente alterado sin que llegue nunca a convertirse en denuncia, tal es la dependencia sistemática que todos los candidatos posibles tienen de aquellos que están en el control de la convocatoria. Así, en tanto la L.R.U. y las normas que la modifican obligan a que el acto de presentación de los candidatos ante la comisión en el que hacen entrega de su curriculo y del proyecto docente de la disciplina, objeto de concurso y la constitución misma de las comisiones debe hacerse con, al menos, veinticuatro horas de antelación al primer acto del concurso, buena parte de las plazas resueltas han incumplido este requisito juzgado como una mera formalidad. Las comisiones incumplen procedimientos y plazos, en ocasiones resolviendo estos incumplimientos modificando las fechas de los documentos de constitución de las comisiones, solicitando el acuerdo escrito de los candidatos o del único candidato finalmente presentado o acudiendo a instancias de mayor rango para obtener prórrogas extraordinarias que por la penetración e influencia de los presidentes de las comisiones en las universidades convocantes obtienen con facilidad. Por si el conflicto permanente de intereses no fuera claro en la organización burocrática de la universidad, la convocatoria de una plaza, el perfil docente y los miembros de la comisión que ha de juzgarla se hace no ya en presencia del candidato para el que se reserva, sino con su anuencia y voto, dándose el hecho extraordinario de que quienes han de ser objeto de juicio se conviertan sin más en quienes deciden sus jueces. No hay, sin embargo, ninguna posibilidad objetiva de presentar evidencia de estos hechos porque la ley no contempla la denuncia de una parte no interesada. Por otra parte, las actas de las reuniones de los departamentos son objeto de custodia por quienes tienen que redactarlas, quienes las redactan pertenecen a la coalición que controla el departamento y no se remiten a ningún otro organismo ni se extienden copias a los miembros del Consejo. Aunque objeto de aprobación formal pueden alterarse sin que a la prueba documental pueda oponerse mas que la defensa oral de alguno de los miembros. Así no constituyen pieza de evidencia sino pieza de consenso, de consenso impuesto porque son más los que rehusan ejercer la violencia necesaria que los que apoyan de facto una resolución incluido el caso en que esta resolución implica un cambio del acta. La amplitud de las competencias de la comisión es tal que el currículo de un candidato no cumple ninguna función en el proceso de selección: las comisiones juzgan en teoría sobre la competencia mostrada por el candidato en el proceso de selección del que forma parte una exposición de su historial académico y científico, pero este historial no es objeto de evaluación directa y la propia ley no concede un plazo suficiente para ello y el concedido se incumple casi sistemáticamente. La evaluación no es uniforme de modo que la calificación que haya merecido un profesor que accedió a la condición de funcionario no puede ser esgrimida frente a una nueva comisión en un concurso de acceso o de méritos. Como el concurso de méritos no es una forma viable para ningún candidato del cuerpo, los profesores de los cuerpos interuniversitarios, titulares y catedráticos, se ven obligados a presentarse a un concurso de acceso sino pactan la convocatoria de un concurso de méritos con el departamento convocante. Al ser las comisiones plenamente competentes a la hora de proponer un candidato para su nombramiento y no estar atadas por el currículo de los candidatos presentados, todas las garantías existen para que salga el candidato deseado por quienes controlan el Consejo de Departamento y controlaron los nombres de los miembros de la comisión. Así los miembros habilitados de los cuerpos interuniversitarios pueden ser inhabilitados a discreción de una nueva comisión para un nuevo destino. La selección de un profesor ocurre sólo en el medio local en que se mueven quienes controlan el Consejo de un Departamento. Como de hecho la dirección de un departamento recae sobre un catedrático, éste se encuentra investido de un poder formidable para decidir el ingreso y promoción de un candidato sin que éste pueda recurrir a ningún procedimiento para librarse de una relación institucional y personalmente lesiva. La defección recibe en el procedimiento mismo un castigo ilimitado. Las coaliciones para el control de un departamento se extienden por mor del

23 procedimiento a nivel del Estado, ya que sólo éstas garantizan el éxito en la colocación de los candidatos propios. Estas coaliciones se extienden a todos los organismos cuyas decisiones afectan al acceso y promoción del personal universitario siempre que es posible, incluidas las comisiones de evaluación y las instancias que conceden ayudas de investigación al sustituir mediante órganos con miembros estables el juicio universal anónimo y ciego por los iguales que sólo se logra sobre la base de comunidades científicas socialmente integradas, naturalmente enemigas de la burocracia universitaria al hacer depender el estatuto de sus miembros de su eficiencia. No existen en la L.R.U., ni en las normas que la desarrollan, ni en los reglamentos o estatutos universitarios incentivos a la cooperación, al contrario se impone a los candidatos una competencia directa por una plaza; como asignar esta posición a un candidato depende de una burocracia que trata de preservar sus intereses y las normas constitucionales la respaldan, la selección de un candidato no depende primariamente de la relevancia científica y/o profesional del candidato reflejada en su currículo, ésta sería una forma de competencia indirecta ya que sus contribuciones pueden estar parcialmente sometidas a un proceso de selección ciego. La burocracia debería ser mas firmemente puesta bajo el control de agentes no interesados. A los cargos de nivel superior se les deben reconocer competencias a la hora de disciplinar a los miembros del departamento, al tiempo que se les retira el poder de cubrir las plazas del departamento con sus primos. Las competencias de la Comisión de Evaluación de la Investigación no incluyen la de juzgar si una comisión de selección ha evaluado justamente a los candidatos a la hora de otorgar una plaza. Las comisiones de reclamación sólo juzgan sobre el cumplimiento de las reglas jurídicas estrictamente. Si se le asignara esta competencia a las Comisiones de Evaluación su composición debería ser, por otra parte, revisada para que no recayera en agentes interesados y su juicio se correspondiera con los méritos y capacidad de los candidatos. 4. La defensa de la burocracia en un mercado intervenido y local. La impunidad con que la oligocracia universitaria somete la institución a sus intereses deriva de las normas constitucionales y del modelo de gestión burocrática que estas normas consagran. El peso de esta oligocracia en la gestión es posible en el contexto de un mercado intervenido. El caracter ficticio de las tasas abonadas por el estudiante no sólo conduce a la insolvencia presupuestaria de muchas universidades y a una intervención injustificada y masiva del Estado sino que genera buena parte de los efectos perversos de los mercados intervenidos donde los precios no responden a ningún tipo de ajuste entre oferta y demanda. 4.1. Los argumentos de la defensa corporativa de la burocracia. Que una oligarquía burocrática actúe con total impunidad es posible por la particular inserción de la universidad en el mercado: la norma constitucional impone un modelo de universidad burocrática en abierta contraposición con un modelo de gestión empresarial. La burocracia sustituye la lógica económica por la lógica política. La aplicación de precios políticos a las prestaciones universitarias, por parte del Estado, con carácter general e indiferenciado a todos los ciudadanos, impiden una evaluación de los resultados. En ausencia de precios de mercado, la eficiencia de una organización burocrática es imposible de determinar y los intentos de mejorar su eficiencia resultan, en general, inútiles Lo que caracteriza a una organización burocrática es, precisamente, la dependencia de sus acciones de normas y valores y la incalculabilidad de sus resultados (Meyer, 1982). Una ingenua justificación de la burocracia para oponerse a la racionalidad del mercado en el contexto universitario es aquella de que una política de precios libres de la formación ahogaría la investigación universitaria y restringiría las disciplinas no estrictamente científico-técnicas. Que este argumento es una falacia lo demuestra el hecho de que una política de precios libres no haya eliminado en ninguno de los lugares en que se ha aplicado una desaparición de ciertas especialidades universitarias. Tampoco, ha cercenado o limitado el desarrollo de la investigación en estas áreas. Al preguntarse por qué una política de precios libres no lleva a una sobrecarga de la

24 docencia de los profesores, Stinchcombe concluye que, en condiciones de mercado, el estudiante no retribuye la formación que recibe tanto como su prestigio, es decir el de la institución que le forma, lo que se halla directamente relacionado con el prestigio de sus docentes. La contribución de un profesor al prestigio de la universidad tiene una retribución en el mercado. Esta contraprestación del docente se substancia en el salario y en su tiempo libre y su disponiblidad para gastarlo de acuerdo con sus intereses. En un mercado intervenido como es el caso del mercado de formación superior, el Estado está interesado en restringir la libertad de sus profesores como una vía de contención del gasto directo, pero al comportarse de este modo incurre en gastos indirectos muy superiores al disminuir la calidad de la docencia y la investigación. 4.2. Las normas como origen de un sistema de recursos cautivos. Las medidas administrativas de incompatibilidad no tienen por fin el refuerzo de la dedicación de sus docentes, por el contrario, se corresponde con un mercado intervenido en el que se penaliza la movilidad laboral: en un mercado intervenido el mantenimiento de precios artificiales se corresponde con el mantenimiento de costes artificiales a partir del control salarial y las subvenciones a la gestión. El Estado rehuye una política de precios libres al suponer que no está en condiciones de retener profesionales eficientes con bajos salarios. Con esta política a quien se retiene es al sector menos eficiente al tiempo que se reduce la inserción de la universidad en la economía. El Estado hace cautivos a los profesores de las universidades públicas y oferta formación en régimen de monopolio a través de la regulación local del acceso. Para impedir la fuga de profesionales retribuidos a bajo coste crea barreras a la dedicación parcial y a la excedencia. En la norma, las instituciones del Estado renuncian a evaluar rendimientos y conciben el salario como una retribución de la dependencia. Esta política desprestigia la universidad y reduce la movilidad laboral de la universidad a la empresa y viceversa. La asociación entre habilitación o acceso al cuerpo y destino docente tiene el mismo fin; el Estado renuncia a captar para la Universidad a profesionales competentes de las empresas que encontrarían en la habilitación docente una credencial a su prestigio aportando a la universidad, en caso de incorporación, conocimientos prácticos. El resultado de una política de precios libres es liberar al profesor de buena parte si no de toda su carga docente y mejorar su salario. Una política de precios libres racionaliza la gestión y determina la desaparición de una burocracia universitaria que recluta a sus miembros, amplía su base social y su poder a costa de la universidad y de sus objetivos. La impunidad de la burocracia procede del hecho de que opera en un mercado local y regulado. En tanto el Estado es un demandante de formación para sus ciudadanos y de investigación por sus efectos en el desarrollo económico tiene una función que cumplir; puede promover la gestión competitiva de las universidades e incentivar su eficiencia a través de ayudas y programas de investigación al tiempo que recompensa a través de ayudas individuales directas el rendimiento de los estudiantes independientemente de sus recursos económicos o el de sus familias. Así, un modelo de gestión empresarial impondría, primero, precios reales y luego compensaría tales precios con un sistema efectivo y general de becas que penalizara sistemáticamente el bajo rendimiento con una flexibilidad reducida para impedir desviaciones. Ni la burocracia ni el hábito y expectativas de los estudiantes facilitan la adopción de un modelo de gestión empresarial que tiende a extenderse por la progresiva implantación de universidades privadas. Constituye un delito social que los estudiantes mismos desconozcan como ciudadanos los costes reales de su formación. La autonomía de un sector de la burocracia universitaria para someter a su disciplina a los miembros restantes de un departamento universitario deriva del hecho de que esa burocracia opere en un mercado local y protegido. La aplicación de precios políticos a la prestación de servicios por parte de la universidad tiene unas consecuencias indeseadas para la organización. Si no existe un mercado nacional, con precios libres, para la demanda de formación universitaria, dificilmente puede existir un mercado nacional a nivel de la oferta. En ausencia de un mercado nacional de formación la selección de profesorado tiene lugar en un mercado local, el único que satisface las necesidades y garantiza el control de un departamento a la oligocracia que lo controla. La

25 oligocracia recluta sus miembros entre sus afines con completa ignorancia de su valor en el mercado. La norma constitucional protege el asentimiento, cuando no la sumisión, frente a la crítica y la competencia, resultados todos ellos de la concentración de las decisiones en un estamento universitario, el cuerpo de catedráticos; la L.R.U. incentiva la formación de coaliciones dentro de un área de conocimiento al concentrar la decisión en un número restringido de personas por su posición políticamente interesadas en el control de sus propios departamentos. La clave del éxito de esta oligocracia reside en la asociación legal entre el acceso a un cuerpo de profesores de un candidato y su destino docente en un mercado local y protegido. Esta asociación legal entre habilitación docente y destino docente fuerza la endogamia e impide la competencia al restringir la movilidad de los profesores de los cuerpos interuniversitarios. No es sólo que no sea posible que un candidato obtenga una plaza en un departamento que no le ha promovido, es que un profesor que tiene incluso la condición de la plaza a la que opta no puede tampoco ocupar una plaza en un departamento distinto del suyo. No existe ni posibilidad efectiva de excedencia, ni posibilidad efectiva de traslado. La contradicción legal de que a un profesor de otra universidad, que ya ha superado las pruebas de acceso a un cuerpo interuniversitario, se le exigieran los mismos requisitos que a un candidato a una nueva plaza llevó al Tribunal Constitucional a declarar los artículos de la L.R.U., que así lo exigían, inconstitucionales. Desconociendo la realidad de la burocracia universitaria, el Tribunal Constitucional obliga al legislador a distinguir entre concurso ordinario de acceso y concurso de méritos, reservando el primero para el acceso de aquellos candidatos a un cuerpo de profesores y el segundo a aquellos que perteneciendo al cuerpo optan a un nuevo destino. Al no poder sustituir al poder legislativo, el Tribunal Constitucional no podía regular la convocatoria de estos concursos de méritos. Consecuentemente, la sentencia deja en manos del Consejo de Departamento, a su discreción, convocarlo cuando decide crear o cubrir una plaza. De nuevo sale reforzada la oligarquía burocrática del departamento al no existir de facto ninguna vía de acceso al departamento que no pase por la decisión del Consejo con independencia de la competencia científica y los méritos de cualesquiera candidatos a los que puede excluir de antemano no sólo a través del nombramiento de miembros de las comisiones de acceso sino a través del perfil docente e investigador de la plaza. Ninguna norma establece restricción alguna a la hora de determinar el perfil de una plaza excepto que su denominación se corresponda con una materia del currículo académico, norma ésta que no siempre se cumple y que fue dictada tras un periodo en que se dió una completa libertad en su determinación con graves consecuencias para la universidad. Así el procedimiento impide la movilidad del profesor universitario y le disuade de optar a una nueva plaza si no media el acuerdo con el Consejo de Departamento que la convoca so pena de verse humillado. Es el caso que un profesor funcionario titular o catedrático puede verse postergado frente a un candidato de menor mérito simplemente por no contar con la confianza de quienes controlan el Consejo de Departamento convocante. Para evitar la competencia de un candidato del área de más mérito, el propio Consejo decide convocar la plaza con un perfil que restrinja las posibilidades reales de candidatos alternativos. Y ello, a pesar de que cualquier profesor del área está obligado a enseñar cualquier materia del área y, por tanto, idealmente, a conocerla, si el Consejo de Departamento así se lo requiere. Cualquier planificador conoce que en las políticas y en los programas una cuestión es establecer los fines, generales, abstractos, difusos cuya consecuención no es evaluable y otra distinta los objetivos, concretos, precisos, específicos cuya consecución es evaluable. Al no descender del nivel de los fines al nivel de los objetivos las instituciones estatales y los órganos universitarios superiores al departamento abdican de su responsabilidad de evaluar el rendimiento de la institución universitaria a nivel de docencia e investigación. Renunciando a evaluar el rendimiento de la burocracia universitaria que ha contribuido a crear, el Estado decide, a través de cambios en los planes de estudio, y con el objetivo de reducir costes, incrementar la productividad del profesor universitario con un efecto catastrófico para la investigación a medio plazo, dada la organización social de la producción de los departamentos. La introducción del sistema de créditos en la organización de las materias del currículo y la masiva reducción de los programas de licenciatura de cinco a cuatro años ha dado lugar a una expansión

26 de las responsabilidades de los profesores universitarios. En efecto, para preservar la influencia de los distintos departamentos dentro de un programa, la respuesta de la burocracia ha sido proponer el mismo número de materias y cursos con un calendario y un horario más reducido. Así, conservando el mismo tiempo de dedicación de ocho a doce horas lectivas, el profesor debe atender un mayor número de alumnos al enseñar materias de menor ocupación horaria. Por añadidura, más materias implican todavía una mayor dispersión. La introducción de títulos propios por parte de las universidades para captar recursos adicionales tienen el mismo efecto: el bajo salario de los profesores universitarios les compele a participar en cursos y actividades que mejoren sus ingresos. Este efecto, mayor en las universidades de mas peso demográfico, que son tambien las que disponen de más recursos técnicos y humanos, resta disponibilidad a los profesores para su dedicación a la investigación. Debe recordarse que las ayudas de investigación no suponen incremento salarial, a lo sumo repercuten en el salario a partir del reducido complemento que premia la investigación y en prestigio que no es directamente retribuido. En un sistema de recursos cautivos, la dedicación masiva de los profesores a la docencia les aleja de la investigación y refuerza los lazos de dependencia local al vincular a los miembros del departamento en relación con los promotores de tales programas consagrando el modelo de los que ven en la universidad, exclusivamente, una fuente de ingresos. Entretanto, los cursos regulares de mas importancia social y de mejor implantación se ofrecen a precios reducidos, sacrificando incluso la formación de tercer nivel o de doctorado cuya dedicación no se contempla y se sacrifica a la docencia en la licenciatura y se disocia de los títulos propios de magister y experto que se ofrecen como meras acreditaciones profesionales. La importancia de la docencia frente a la investigación se subraya incluso explícitamente en las propias normas constitucionales de las universidades con ese orden de prioridades. Los programas de doctorado pueden, en este contexto, calificarse de inexistentes. 4.3. Descualificación de la oferta. Los profesores en un mercado intervenido. En el preámbulo de la ley, la L.R.U. asigna a la institución universitaria, los objetivos que debe satisfacer, a saber, la extensión y difusión del conocimiento y la extensión y difusión de la cultura. La selección de sus miembros y su promoción, la ley declara, debe depender de los méritos y capacidad de los candidatos. Pero estos criterios son abstractos. El único procedimiento que la ley arbitra para garantizar el cumplimiento de estos valores abstractos es, a lo sumo, el de dar publicidad a las decisiones políticas de quienes las toman. La norma no protege la selección de los agentes por su competencia científica o profesional ni promueve la cooperación. Al reclutar sus profesores en un mercado local e intervenido la universidad fracasa como institución fiduciaria. A la universidad se le confía la selección de sus profesores en el mercado incierto de los avances científicos donde es difícil discriminar entre teorías competitivas cuya validez está en discusión. A los profesores se les confía la tarea de convertir el conocimiento científico actualizado en programas de formación estandar racionalmente fundados. Las tres condiciones de una institución fiduciaria son, pues, la existencia de un mercado incierto, la existencia de procedimientos o mecanismos de filtración, y la prestación de un producto estandar. Al igual que ocurre con las instituciones financieras, que filtran la incertidumbre de un mercado incierto como es el mercado de capitales, dando a sus clientes un valor de cambio seguro a su inversión, así la universidad debe moverse en el mercado incierto de la ciencia para seleccionar para el alumno a aquellas personas que vayan a darle el conocimiento estandar y seguro, que es el valor de cambio por su inversión en dinero y tiempo. Para que la formación proporcionada responda al desarrollo científico del momento la universidad debe encontrar a sus profesores por haber probado su competencia en este mercado de investigación. La universidad debe comprar no sólo docencia sino también investigación y vender formación estandar con un cierto nivel de prestigio. Al operar en un mercado local e intervenido la universidad compra trabajo que es prácticamente el mismo por el que los estudiantes pagan: la docencia más o menos competente y consensuada de una materia para la que pueden encontrarse habilitados profesionales recién titulados sin experiencia ni en la docencia ni en la investigación ni siquiera integrados en

27 programas de investigación dirigidos por profesionales competentes. A través de esta política de selección la universidad está comprando en un contexto de incertidumbre nula, el de los programas académicos ya estandarizados, está comprando justamente lo mismo que el estudiante y por tanto está cometiendo un fraude como institución fiduciaria. Cuando la universidad elige a sus profesores como lo haría un estudiante, el conocimiento científico no se difunde con la misma celeridad que lo haría de contar con profesores de experiencia probada en la investigación lo que sólo es posible en un mercado abierto. La ausencia de especificidad y de prestigio de los profesores universitarios seleccionados facilita a la oligocracia del departamento el control efectivo de la plantilla sometiendo a sus miembros a estructuras de poder afiliativa, control que no sería posible de contar estos profesores con un reconocimiento externo o no estar su acceso a la universidad controlado por aquella oligocracia. Observemos que este reconocimiento externo no es posible en la norma por el procedimiento seguido en su selección, por el hecho de que las comisiones, el calendario de la convocatoria y el perfil de las plazas sean de facto controladas por quienes controlan el departamento y el hecho de que las comisiones no tomen en cuenta el currículo académico de los candidatos y por el hecho eventual de que los candidatos a una plaza rara vez cuenten con el prestigio de los profesores mas maduros en razón de su generación. Así, la ausencia de un mercado en la selección de los profesores permite el control de la plantilla a la oligocracia del departamento, reduce las exigencias de los programas académicos al no estar científicamente actualizados lo que beneficia a los estudiantes en el corto plazo y al Estado que puede uniformar las retribuciones sin recompensar el prestigio y sin alterar su política de precios controlados como corresponde a un modelo de universidad popular que trata de satisfacer la demanda de movilidad social. En un mercado abierto, las transacciones son idiosincráticas en la medida en que implican inversiones especializadas de tal manera que "la identidad específica de las partes tiene importantes consecuencias sobre el mantenimiento de los costes" (Williamson, 1981, p. 555). La universidad pierde en un mercado no competitivo e intervenido su carácter específico como institución fiduciaria que filtra incertidumbre del mercado de formación y desarrollo científico-técnico. El resultado de esta articulación en la norma de un mercado intervenido y un modelo de gestión burocrática es la descualificación de la oferta universitaria. La dispersión de las materias y la carga docente no hace sino legitimar esta descualificación. 4.4. Descualificación de la demanda. Los alumnos en un mercado intervenido. Que la universidad no se rige por el mercado ni se ajusta a sus mecanismos es patente en la propia acción del estudiante como un actor colectivo de la organización. Hay una contradicción lógica en el hecho de que el Estado financie nueve décimas partes de los costes de la enseñanza universitaria y que el Estado restrinja el libre acceso a la universidad y los estudios de preferencia del alumno cuando eliminar estas barreras permitiría trasladar costes a la demanda. Sólo el diez por ciento teórico de los solicitantes del curso 92/93 pueden acceder a cualquiera de los distritos en que se divide el territorio del Estado entre universidades. Esta restricción impide el acceso del estudiante a los estudios de su preferencia. Hay una contradicción lógica en el hecho de que el Estado financie nueve décimas partes de los costes de la enseñanza universitaria y la ausencia de controles de eficiencia del estudiante: no existe ningún control de asistencia, ni ninguna regulación efectiva de su permanencia en la universidad ya que la normativa se incumple o es laxa a la hora de reflejar las convocatorias efectivamente utilizadas para aprobar una asignatura. El coste que para el alumno tiene estar matriculado es nulo; ni siquiera incurre en un coste de oportunidad de hacer otras cosas ya que la asistencia es en la práctica una cuestión de elección. El riesgo de su inversión es casi nulo al ser su cuantía simbólica en comparación con sus futuros beneficios. En un mercado es objeto de regulación estricta la entrega en las condiciones establecidas del bien o servicio de que se trate. En la Universidad la única decisión que los estudiantes toman como colectivo es para interrumpir la entrega del servicio por el que pagan: las clases. Los cortes anticipados del calendario oficial, las suspensiones esporádicas de las clases por motivos extraacadémicos tales como asambleas, huelgas, viajes, etc. son tan frecuentes y normales que el

28 cumplimiento de los programas puede considerarse excepcional. Obtener un título es según la bien extendida máxima una cuestión de tiempo. La extendida práctica de copiar en los exámenes contando con la pasividad sino el beneplácito de los compañeros no es mas que la violación más absoluta de las reglas que rigen la competencia en el mercado, en la persecución viciosa de los propios intereses en el corto plazo. En estas condiciones la evaluación del rendimiento de los alumnos no pasa de ser retórica. La disposición de los estudiantes a no castigar la conducta de los que devalúan el valor de mercado del título que obtienen revela que creen que el mercado no retribuye la competencia profesional sino la credencial (cf. Axelrod, 1986). En consecuencia cualquier profesor sirve a sus objetivos. La evaluación de calidad del producto que reciben simplemente no es pertinente. Si no son sujetos de derechos y deberes, tampoco están interesados en demandarlos de los profesores con que se forman. El modelo de gestión burocrática de la universidad hace verdad la confusión, en este país bien extendida, de lo público con la ausencia de titularidad de derechos y deberes, o más aún, y lo que es más desolador, la identificación de lo público con la beneficiencia. Los estudiantes han internalizado un sistema de normas que identifican lo público con la beneficiencia y sus intereses privados con los de la sociedad entera. Impedido para establecer normas y criterios racionales de acceso y de exclusión de estudiantes en la Universidad, el Estado incurre cada vez más en costes adicionales sin que le sea posible una evaluación de en que medida los resultados repercuten en el sistema económico. Aunque sufre la presión de criterios de eficiencia económica que le estimulan a trasladar costes a los estudiantes, éstos ejercen una presión política que recibe la comprensión de una sociedad ignorante de los costes y beneficios reales de la formación que aquellos reciben. A su vez, la burocracia universitaria cuyos resultados son económicamente incalculables ejerce una presión política paralela para un incremento general de los recursos asignados. Las normas constitucionales respaldan la ineficiencia de la burocracia; ésta obtiene un respaldo formidable en un mercado intervenido que impide la cualificación de la demanda, primero a nivel de los estudiantes y segundo, a nivel de la investigación, al no trasladar a aquellos costes de disponer de profesores de prestigio La descualificación de la demanda impide trasladar costes a ésta ya que los estudiantes saben que obtienen la misma credencial, con el mismo valor en el mercado, con independencia del centro de su obtención. El Estado tiene la responsabilidad de que no se aplique la lógica económica a las instituciones políticas y/o burocráticas. En ausencia del mercado, la oligocracia universitaria obtiene todo su poder. La concurrencia de un sistema de normas constitucionales que permite la concentración de las decisiones en un grupo social de fuerte tradición corporativa, en un medio económicamente autárquico, completa el cuadro: prevalencia de un modo de gestión burocrática en un mercado local e intervenido escasamente competitivo. En este contexto, las instituciones del Estado se conforman con mantener un modelo de universidad popular primariamente orientada a la extensión de la cultura más que a la formación profesional o al desarrollo científico-técnico. De nuevo, a nivel de los estudiantes, el resultado es la descualificación de la demanda: no saben lo que compran o compran una credencial origen de una fuente de renta. Referencias Alchian, A.A. (1987). Property rights. En The New Palgrave dictionary of economics. p. 1031-1034. Coleman, J.S. (1973). Loss of power. American Sociological Review, 38, 1, 1-17. Coleman, J.S. (1986b). Social structure and the emergence of norms among rational actors. En Diekmann, A. y Mitter, P., Paradoxical effects of social behavior. Essays in honor in Anatol Rapaport. Viena: Physical-Verlag Heidelberg. Coleman, J.S. (l986) Teoría social, investigación social, y teoría de la acción. American Journal of Sociology, 91, 6, 1309-35. Harsanyi, J.C. (1991). Equality, responsibility and justice as seen from a utilitarian perspective. Theory and Decision, 31, 141-158. Hirschman, A. O. (1970). Exit, voice and loyalty. Cambridge: Harvard University Press.

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